第一篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體和利益分配

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體和利益分配

——重慶市和成都市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

分析

蔡繼明

【專題名稱】農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究 【專 題 號】F2

【復(fù)印期號】2010年12期

【原文出處】《學(xué)習(xí)論壇》(鄭州)2010年7期第59～62頁

【英文標(biāo)題】Main Subject and Profit Distribution of Rural Collective Construction Land Transfer: A Political Economic Analysis of the Rural Collective Construction Land Transfer in Chongqing and Chengdu City

【作者簡介】蔡繼明(1956-)，男，河北省唐山市人，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任，清華大學(xué)人文社會科學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所常務(wù)副所長，全國政協(xié)委員，民進(jìn)中央常委，民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會主任。清華大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心，北京 100084

【內(nèi)容提要】 在現(xiàn)行政府主導(dǎo)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式中，土地流轉(zhuǎn)的主體是政府。政府并不是通過市場交易購得土地，而是仍然以征地方式變農(nóng)村集體土地為城市國有土地，從而占有了農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值的主要部分，這無疑仍然是在一定程度上對農(nóng)民土地權(quán)益的侵害。今后我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要應(yīng)處理好以下三方面的制度和體制建設(shè)問題：在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略思維下實(shí)行國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)；土地用途管制不能和土地所有制和征地制度畫等號；盡快修訂與土地相關(guān)的法律法規(guī)。

【關(guān) 鍵 詞】農(nóng)村/集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)/主體和利益分配

近年，隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，各地在城市擴(kuò)張、工業(yè)開發(fā)和新農(nóng)村建設(shè)過程中，土地征用和流轉(zhuǎn)需求的增長加速和全國范圍內(nèi)土地管理日趨嚴(yán)格的矛盾日益突出，甚至阻礙了某些地區(qū)工業(yè)化和城市化的順利推進(jìn)。各地政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，已在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和土地資源供求狀況，普遍采取了當(dāng)?shù)厝罕娫敢饣蚰軌蚪邮艿母鞣N各樣的“大膽創(chuàng)新”做法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年，全國建設(shè)用地總量為20.34萬平方公里。其中，城市建設(shè)用地僅占3.63萬平方公里，村鎮(zhèn)建設(shè)用地為16.71萬平方公里，村鎮(zhèn)建設(shè)用地總量為城市建設(shè)用地總量的4.6倍。在這種情況下，改革農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地的加速流轉(zhuǎn)，合理利用和配置農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，對于推動我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程并嚴(yán)格保護(hù)耕地將發(fā)揮重要作用。

一、重慶市和成都市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的理論依據(jù)

眾所周知，重慶市和成都市都在試行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院的周其仁教授領(lǐng)導(dǎo)的課題組撰寫的調(diào)研報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，成都市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是土地級差地租。也就是說，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的需要，成都城市周邊的土地有巨大的增值空間，但城市沒有相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，因此不能直接把這些農(nóng)業(yè)用地變成建設(shè)用地；成都偏遠(yuǎn)的農(nóng)村有大量的建設(shè)用地，但沒有多少增值的空間。所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，就是在國家既定的建設(shè)用地指標(biāo)之外，將城市周邊的農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，政府將其土地出讓金的一部分（每畝為15萬元）用于偏遠(yuǎn)農(nóng)村的舊村改造，使分散居住的農(nóng)村居民集中到新建的樓群，而將節(jié)省出來的相應(yīng)建設(shè)用地恢復(fù)為耕地。重慶的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，則采取了地票交易的形式。首先是將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，然后經(jīng)由土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后騰出建設(shè)用地指標(biāo)，由市土地管理部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證。這種憑證就稱為“地票”。地票在重慶巾農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易。所有法人和具有獨(dú)立民事能力的自然人，均可通過公開競價(jià)購買地票。拍到地票的企業(yè)可以在重慶各區(qū)縣尋找自己中意的地塊，只要是符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，又沒被國家征收的土地，企業(yè)就可以向政府相關(guān)部門提出申請，在完成對農(nóng)民的補(bǔ)償安置、征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權(quán)。在價(jià)格確定環(huán)節(jié)，重慶市政府在綜合考慮開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上，制定全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易基準(zhǔn)價(jià)格，供交易雙方參考。

可見，上述城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)際上是政府將城市周邊較優(yōu)等土地的部分或大部分級差收益拿走，其中只有少部分轉(zhuǎn)給偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，這種增減掛鉤真的是以級差地租理論為依據(jù)的嗎？

按照馬克思的地租理論，地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，不管是級差地租還是絕對地租，它一定是歸土地所有者所有（當(dāng)然，級差地租Ⅱ在租期內(nèi)可以歸土地使用者所有）。即使是在馬克思、恩格斯所預(yù)想的未來社會（就是我們今天的社會）土地歸國家所有，那也要由國家收取地租。但是在沒有把土地收歸國有之前，級差地租一定要?dú)w原來的土地所有者所有，在我國，應(yīng)該歸農(nóng)民所有。如果政府認(rèn)為城市周邊地區(qū)的農(nóng)民由于地理位置優(yōu)越而富有，偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民因地理位置較差而貧窮，這有失公允，想把集體土地變?yōu)閲型恋貜亩苯荧@得地租，那就必須按市場價(jià)格對農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償。而現(xiàn)行的增減掛鉤，實(shí)質(zhì)上是抽肥補(bǔ)瘦，把本屬于擁有區(qū)位優(yōu)勢的城市周邊土地所有者的土地級差地租部分無償?shù)剞D(zhuǎn)移給偏遠(yuǎn)地區(qū)土地的所有者，另外的大部分則轉(zhuǎn)入政府手中。這顯然是違背馬克思的級差地租理論的。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)該是農(nóng)民，土地增值部分應(yīng)該在農(nóng)民之間進(jìn)行分配

如果我國土地資源相對充足，根本不存在保護(hù)耕地的問題，當(dāng)然也沒必要實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，只要符合規(guī)劃，城市建設(shè)需要農(nóng)村的土地，只要申請并經(jīng)過批準(zhǔn)就可以將其變成建設(shè)用地。這樣一來，土地的級差收益當(dāng)然應(yīng)該完全歸優(yōu)等（具有區(qū)位優(yōu)勢）土地的所有者，劣等（不具有區(qū)位優(yōu)勢）土地沒有級差收益。

而在目前實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地實(shí)行增減掛鉤，不失為緩解城市擴(kuò)展占用耕地與保護(hù)耕地之矛盾的一種有效途徑。但增減掛鉤未必一定要以國家征地的方式來實(shí)現(xiàn)：偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者可以通過市場將建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給城市周邊土地的所有者，雙方可以通過討價(jià)還價(jià)來確定建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)格。政府只需在做出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地規(guī)劃后，為這種建設(shè)用地指標(biāo)交易提供交易平臺、政策引導(dǎo)、信息服務(wù)和法律保護(hù)。這樣，無論是轉(zhuǎn)用后的建設(shè)用地還是農(nóng)業(yè)用地，都依然歸原土地所有者所有，農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的增值部分僅僅在原土地所有者之間進(jìn)行分配，從而保證農(nóng)民在更大程度上分享工業(yè)化和城市化帶來的土地增值。

在現(xiàn)行政府主導(dǎo)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式中，土地流轉(zhuǎn)的主體是政府，政府并不是通過市場交易購得土地，而是仍然以征地方式變農(nóng)村集體土地為城市國有土地，從而占有了農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值的主要部分，這無疑仍然是在一定程度上對農(nóng)民土地權(quán)益的侵害。

重慶的地票在當(dāng)前土地制度的框架內(nèi)，從宏觀層面探索了城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源整合的一種可行路徑。通過對地票財(cái)富價(jià)值的分配，城市可以反哺農(nóng)村。但地權(quán)市場化的微觀問題依然存在：

一是扼殺了市場經(jīng)濟(jì)多樣性的地權(quán)交易形式。地票通過對建設(shè)用地指標(biāo)這一稀缺性資源的交易，一次性地買斷了集體建設(shè)用地的指標(biāo)和變性了的集體建設(shè)用地的所有權(quán)，地權(quán)交易形式由多元化退化到一元化。而在土地稀缺的今天，集體建設(shè)用地的財(cái)富價(jià)值的實(shí)現(xiàn)往往是通過農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出租、入股、聯(lián)營等多種交易形式實(shí)現(xiàn)的。雖然地票交易采取市場化的競價(jià)方式，但其指標(biāo)價(jià)值是否能代表集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值，還有待進(jìn)一步探討。另外，地票持有者是否可以和土地所有者直接進(jìn)行交易，地方政府是否可以充當(dāng)買家，購買集體土地的所有權(quán)后再出售使用權(quán)給土地需求者，這些問題也值得進(jìn)一步探討。二是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市這一核心問題仍無法突破。重慶市的地票限定在國家公益性征地的制度限度內(nèi)，對于非公益性城市用地，能否可以不通過國家征地，而直接通過農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)獲得，這方面仍然存在著制度空白。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所要解決的核心問題依然是打破城市地權(quán)的所有權(quán)壟斷，建立同地、同價(jià)、同權(quán)的定價(jià)機(jī)制和利益分享機(jī)制。

三是地票造成了地方政府對土地的超額儲備。地票產(chǎn)生以前，地方政府的土地儲備要受到建設(shè)用地指標(biāo)的限制。而隨著地票交易的活躍，地方政府就有了更充裕的建設(shè)用地指標(biāo)，從而可以更大規(guī)模地占有和儲備土地。其結(jié)果是土地的發(fā)展權(quán)和增值收益權(quán)被地方政府壟斷的步伐加快了。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策建議

中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會在我國改革開放30年之際，再次以決定的形式強(qiáng)調(diào)了解決農(nóng)村問題的重要性。其中指出最根本的問題是大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)。而農(nóng)村土地制度是農(nóng)村制度建設(shè)的核心。同時(shí)農(nóng)村土地制度也是關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的根本因素之一。根據(jù)調(diào)研，筆者認(rèn)為今后我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要應(yīng)處理好以下三方面的制度和體制建設(shè)問題： 1.在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略思維下實(shí)行國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)

實(shí)踐證明，城鄉(xiāng)土地的二元管制并沒有達(dá)到合理有效地利用農(nóng)村土地的政策目標(biāo)；相反，正是由于土地的二元管制導(dǎo)致農(nóng)村土地資源在經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下被濫用。國有土地和集體土地作為公有制的兩種表現(xiàn)形式，共同參與中國的城市化建設(shè)，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，形成集約型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。同時(shí)，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場統(tǒng)一，更有助于土地的監(jiān)管。推進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)建設(shè)用地相同的權(quán)益，即城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等是根本。從理論上進(jìn)行分析，同為建設(shè)用地，已經(jīng)不存在土地工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)用的“用途管制”問題，既然是兩種平等的所有權(quán)，市場配置的結(jié)果必然是同權(quán)同價(jià)。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，應(yīng)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的原則下，搞好農(nóng)村集體建設(shè)用地作為“不動產(chǎn)”的確權(quán)、登記。

中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)取得了巨大的制度突破?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！痹谕瑱?quán)同價(jià)的市場交易規(guī)則下，用于工業(yè)開發(fā)的農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用成本今后將顯著提高，這有利于我國的工業(yè)企業(yè)擺脫低價(jià)競爭模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，走創(chuàng)新性道路。要通過農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）在建設(shè)規(guī)劃許可的范圍內(nèi)，擁有和城市建設(shè)用地相同的、參與房地產(chǎn)開發(fā)的權(quán)利。對于農(nóng)民在自己的宅基地上建造并出售小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)在法律上予以承認(rèn)，并可以用市場經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行引導(dǎo)。而對于在農(nóng)村集體建設(shè)用地上經(jīng)過規(guī)劃、以村集體為主導(dǎo)的小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)行為，可以通過適當(dāng)?shù)恼咭騽堇麑?dǎo)，使之納入法制化規(guī)范化體系。

城市國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，并形成今后我國城市土地市場基本的所有權(quán)形態(tài)，有助于農(nóng)村集體建設(shè)用地土地功能的拓展。通過建立以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地使用權(quán)交易功能和資產(chǎn)抵押功能為核心的土地資本制度，形成農(nóng)民集體土地和國有土地相同的土地市場環(huán)境，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素流動機(jī)制。

2.土地用途管制不能和土地所有制和征地制度畫等號

當(dāng)然，土地除了具有生產(chǎn)要素的基本屬性外，還是人們賴以生存的空間；它所提供的食品是人類生存的第一需要，關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼澤等自然狀態(tài)的保護(hù)和利用，以及農(nóng)田和建設(shè)用地的配置，關(guān)系到我們的生態(tài)環(huán)境。所以，國家必須對土地進(jìn)行用途管制，特別是要進(jìn)行農(nóng)地保護(hù)。但是土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是兩回事：我們不能用后者代替前者?，F(xiàn)行法律規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能用于房地產(chǎn)開發(fā)。而農(nóng)業(yè)用地要變成城市建設(shè)用地，又必須通過國家的征地行為使之由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜胁拍軐?shí)現(xiàn)，這實(shí)質(zhì)上是在用土地所有權(quán)管制代替土地用途管制，用征地行為壟斷城鄉(xiāng)之間土地產(chǎn)權(quán)的變更。這種制度安排，不僅弱化了國家土地用途管制的功能，而且抑制了土地產(chǎn)權(quán)的交易和土地資源的有效配置。3.盡快修訂與土地相關(guān)的法律法規(guī)

目前人們普遍關(guān)心的僅僅是農(nóng)村土地制度改革，似乎城市國有土地制度不需要任何改進(jìn)，征地制度改革似乎也與城鄉(xiāng)土地所有制無關(guān)。這種認(rèn)識是片面的。一國的土地制度是一個(gè)完整的體系，城鄉(xiāng)土地制度彼此有著內(nèi)在的聯(lián)系，征地制度的改革也必然會涉及土地所有制的改革，必須從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度來全面思考我國的土地制度改革。比如，如果我們根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)土地就都應(yīng)該實(shí)行多元所有；即使在保持城市存量土地國有的前提下，如果我們允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，城市新增建設(shè)用地也會出現(xiàn)農(nóng)民集體所有的成分；我們的國有企業(yè)已經(jīng)劃分為央企和地方政府所屬企業(yè)，我們的國有土地是否也應(yīng)該實(shí)行中央政府和地方政府分級所有和分級管理，值得探討。

進(jìn)一步說，既然我國2004年的憲法規(guī)定“國家在社會主義初級階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”，為什么土地制度只能實(shí)行公有制呢？土地的基本屬性是一種生產(chǎn)要素或經(jīng)濟(jì)資源，其產(chǎn)權(quán)為什么不能按照和資本、勞動、企業(yè)家才能等其他生產(chǎn)要素相同的原則加以配置呢？

為了適應(yīng)新形勢下我國改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，建議盡快修訂與土地相關(guān)的一系列法律法規(guī)。

首先，按照中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會決定的精神，建議將我國憲法中有關(guān)城市土地所有制的規(guī)定，修改為：“城市的土地以國有制為主，多種所有制并存。”這樣，公益性政府征地行為與經(jīng)營性建設(shè)用地的市場交易行為，以及在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，就都有了法律依據(jù)，農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化的成果也就有了法律保障。

其次，根據(jù)中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會關(guān)于現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的精神，建議修改《中華人民共和國物權(quán)法》，賦予農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)以抵押和繼承的權(quán)能，從而提高農(nóng)民的融資能力，拓寬其財(cái)產(chǎn)收入的渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民承包土地的長期行為。

再次，建議修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，取消其中對農(nóng)村集體建設(shè)用地和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的諸多限制，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)依法有序地進(jìn)入市場。

最后，建議取消禁止農(nóng)民住宅向城鎮(zhèn)居民出售的行政法規(guī)，依法保護(hù)農(nóng)民宅基地的物權(quán)，以便在保證農(nóng)民通過出售或出租住房獲得合法的財(cái)產(chǎn)收入的同時(shí)，使城鎮(zhèn)低收入居民的住房條件得以改善。4.國家要盡快出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法

隨著城鎮(zhèn)化步伐加快和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，部分務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民在城市有了較穩(wěn)定的非農(nóng)收入和住所，農(nóng)村出現(xiàn)了較多宅基地和農(nóng)房空置現(xiàn)象，出現(xiàn)了城市建設(shè)用地不夠用，農(nóng)村集體建設(shè)用地大量閑置的矛盾。因此，從國家層面出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法勢在必行。

一是對城市建沒用地指標(biāo)與農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行跨地區(qū)有償流轉(zhuǎn)的辦法，使耕地達(dá)到異地占補(bǔ)平衡。

二是在鎮(zhèn)、村轄區(qū)內(nèi)允許農(nóng)村集體建設(shè)用地用于發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)中的居民點(diǎn)建設(shè)。

三是對農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權(quán)實(shí)行有償流轉(zhuǎn)。允許各類從事土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品加工的業(yè)主，在尊重農(nóng)民意愿的前提下有償使用和改造農(nóng)房。

四、需要進(jìn)一步研究的幾個(gè)問題 1.關(guān)于農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)功能

現(xiàn)行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》將農(nóng)村承包地的功能定位在“促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定”上，而且整部法律偏重于維護(hù)土地的社會保障功能。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)和民生工程的實(shí)施，特別是城鄉(xiāng)社會保障水平的提高，農(nóng)村土地的社會保障功能將逐步弱化，其經(jīng)濟(jì)功能特別是作為一種生產(chǎn)要素的屬性，包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，是否應(yīng)該在相關(guān)的土地政策和法律法規(guī)中有所體現(xiàn)，值得研究。2.關(guān)于農(nóng)村居民土地退出機(jī)制

在強(qiáng)制征地補(bǔ)償上我們已經(jīng)有了一套比較完善的制度，但在農(nóng)村居民自愿退地上，我們還沒有一套成熟的辦法，甚至可以說連具體手續(xù)怎么辦都還不太清楚。隨著城市化進(jìn)程的加快，現(xiàn)在有大批農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市，其中的一部分在城市穩(wěn)定就業(yè)后，就有了自愿退出農(nóng)村的承包地、宅基地轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)定居的愿望，而且從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，這個(gè)過程還將持續(xù)相當(dāng)長的時(shí)期。這樣一個(gè)重大的制度缺失，必然會影響到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程。目前，我們的土地法律制度只對非自愿失去土地的補(bǔ)償有系統(tǒng)性規(guī)定，對自愿放棄、轉(zhuǎn)讓土地卻沒相關(guān)規(guī)定，這顯然不利于土地的流轉(zhuǎn)，使土地這一最基本的生產(chǎn)要素不能有效配置到最需要它的地方。因此，我們必須在原有的土地法律制度下“打補(bǔ)丁”，完善關(guān)于自愿放棄、轉(zhuǎn)讓土地的相關(guān)規(guī)定，使土地這種生產(chǎn)要素能夠活起來，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。

3.關(guān)于土地抵押問題

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國擔(dān)保法》等相關(guān)法律，農(nóng)村宅基地不允許用于抵押。因此，雖然農(nóng)民長期占有并實(shí)際支配宅基地，但是并沒有利用宅基地融資的權(quán)利。國內(nèi)一些地方進(jìn)行了探索，通過建立土地銀行等方式使“存地證”可以用于抵押貸款，實(shí)際上突破了《中華人民共和國擔(dān)保法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。成都市金融辦、農(nóng)委等單位已啟動了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、鄉(xiāng)村房屋產(chǎn)權(quán)抵押融資等相關(guān)研究工作。與之配套，還應(yīng)適時(shí)出臺相應(yīng)的規(guī)范文件，盡最大努力防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

成都市通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)和集體林地使用權(quán)的確權(quán)登記，確定了農(nóng)民對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)以及合法流轉(zhuǎn)的權(quán)利。但是實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)只是成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的第一步，讓農(nóng)民把土地變成可在市場上流轉(zhuǎn)的資產(chǎn)，是成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主要目標(biāo)。2008年4月，由成都市委、市政府牽頭組建的成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保有限公司成立。公司除對土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行擔(dān)保之外，還對利用宅基地、農(nóng)村房屋、新居工程等抵押融資進(jìn)行信用擔(dān)保。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保有限公司為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和抵押融資、農(nóng)村建設(shè)貸款及農(nóng)村勞動者創(chuàng)業(yè)貸款等提供信用擔(dān)保，一方面為農(nóng)村融資提供抵押貸款的新途徑，解決了由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、受自然條件影響投資風(fēng)險(xiǎn)大，以及農(nóng)村資產(chǎn)不符合金融機(jī)構(gòu)規(guī)定的貸款抵押物標(biāo)準(zhǔn)等所造成的農(nóng)業(yè)融資困難；另一方面，通過建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，降低從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及進(jìn)行農(nóng)村融資的風(fēng)險(xiǎn)，有利于進(jìn)一步促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)的投資。^NU1DA20110224

第二篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究

一、土地資源基本情況

農(nóng)村土地中包括居民點(diǎn)用地等的集體建設(shè)用地使用效率極低，在很大程度上存在著土地的閑置浪費(fèi)。這就為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、調(diào)整農(nóng)村土地利用的結(jié)構(gòu)和布局、優(yōu)化土地資源配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用提出了新的要求，提供了廣闊的空間。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體土地中已依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)的，其使用權(quán)經(jīng)過批準(zhǔn)，采用轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和作價(jià)入股等多種方式，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)屬轉(zhuǎn)移或?qū)嶋H使用人發(fā)生變更的行為，即集體建設(shè)用地的所有者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體以及土地使用權(quán)擁有人再轉(zhuǎn)移土地權(quán)利的行為。

在城鄉(xiāng)二元土地所有制度和管理制度下，我國城市市區(qū)的建設(shè)用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)經(jīng)依法征收后新增的建設(shè)用地等，屬于國家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國家所有土地以外的農(nóng)民宅基地和其他建設(shè)用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng)濟(jì)組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地等，一般使用的是集體所有土地；而城市企業(yè)、城市居民等進(jìn)行建設(shè)必須使用國有土地，需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征收將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再以出讓或劃撥的方式供應(yīng)土地使用者使用。這樣，我國形成了以二元的土地所有制度為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份、用地者性質(zhì)相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、用途及效益情況，在充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和投資者意愿的基礎(chǔ)上，可以協(xié)商的方式選擇確定以下流轉(zhuǎn)供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按支付，續(xù)租優(yōu)先；二是參照國有土地使用權(quán)出讓的方式，實(shí)行一次性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權(quán)出讓年限，三是作價(jià)入股，集體建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)評估顯化土地資產(chǎn)后入股直接參與投資企業(yè)的利潤分紅。四是使用權(quán)抵押。通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行評估，按照評估價(jià)值在信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押融資。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律規(guī)定

從國家層面看,我國《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。第十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營期為30年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”；“在土地經(jīng)營期限內(nèi)，對個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”。第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十三條規(guī)定：“除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。國土資源部《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定：“凡在土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組原生產(chǎn)隊(duì)界線，不論是以村還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組集體所有”等等。這些法律條款，明確了集體土地的本質(zhì)屬性，宏觀上加強(qiáng)了對集體土地的管理，也為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。

2004年，國土資源部根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件精神，制訂下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號），我局按照上述文件精神對加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理、嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉(zhuǎn)發(fā)了國土資發(fā)[2004]234號文。據(jù)調(diào)查，各區(qū)縣政府按照國家及市政府的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，均制訂了農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)文件，明確了管理辦法、程序和標(biāo)準(zhǔn)。目前，根據(jù)市委、市政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的有關(guān)要求，我市各地普遍提出了建設(shè)農(nóng)民“新居工程”的相關(guān)措施，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的前提下向縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村適度集中居住，將原有宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，提高村鎮(zhèn)建設(shè)用地的集中度和利用率。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意義及必要性

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化的過程。在現(xiàn)行管理制度下，耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量以及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)都是“高壓線”，土地供需矛盾十分突出，農(nóng)村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。另一方面，城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須利用大量的土地資源，而新增建設(shè)用地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模國家又控制得很嚴(yán)。同時(shí)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過程中，被征地農(nóng)民的利益還沒有在制度和政策層面上得到根本的保證，其長遠(yuǎn)生計(jì)還沒有得到有效的保障，由此引發(fā)的矛盾越來越突出，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的重大隱患。應(yīng)該說，土地的二元管理體制已經(jīng)成為制約我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一大瓶頸。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的總體要求和制度框架下，積極創(chuàng)新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對待兩種所有權(quán)性質(zhì)的土地的有效方式，妥善處理好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中各種利益主體的關(guān)系，讓全體社會成員共同分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。依法、積極、規(guī)范地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，有利于逐步破除土地管理二元體制，有利于協(xié)調(diào)各方利益，有利于調(diào)動廣泛積極性推動發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

（一）有利于合理分配社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化過程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中的土地收益，使農(nóng)民能夠共享工業(yè)化、城市化的成果，持續(xù)穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地非農(nóng)用價(jià)值越來越高，農(nóng)民對土地的價(jià)值及其今后的作用已經(jīng)有高度的認(rèn)識和覺醒,通過集體建設(shè)用地有序地參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程,在上繳各項(xiàng)相關(guān)稅費(fèi)后，土地收益的大部分由集體和農(nóng)戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民可以長期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工業(yè)化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創(chuàng)業(yè)者和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起步的難度。同時(shí)，還有利于解決農(nóng)村勞動力的就業(yè)，在城市化、工業(yè)化過程中吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。將農(nóng)民利益和土地利益緊密結(jié)合后，可以加快存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的頻率，大大提高農(nóng)村土地的利用效率和效益，減輕建設(shè)用地占用農(nóng)用地和耕地的壓力。

（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。通過制度的建立，規(guī)范和完善土地管理體系，提高農(nóng)村土地管理和利用的水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地管理和利用體系，為實(shí)施城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提供平臺，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，改變過去無序的狀態(tài)。

總之，城市化、工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致對非農(nóng)建設(shè)用地需求急劇增長，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)處于法律上的“灰色地帶”及伴存的種種問題，對獲得相關(guān)政策支持提出了迫切的要求。因而，將農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入調(diào)整范疇并合理規(guī)制已勢在必行。

另一方面，我市農(nóng)村建設(shè)用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。而同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)突飛猛進(jìn)，用地需求急劇擴(kuò)張，城市和城市周邊地區(qū)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中無地可用或供求關(guān)系緊張。在確保國家和市委、市政府提出的“確保耕地總量不減少、基本保護(hù)面積不減少、糧食綜合生產(chǎn)能力不降低”的基本前提下，如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃與利用，優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)土地布局與結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，就為探索農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)范合理流轉(zhuǎn)提出了新的要求和廣闊空間，也使得推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了強(qiáng)大的動力和需求。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的歷史、現(xiàn)狀及存在問題

（一）從歷史看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了漸進(jìn)的發(fā)展過程。它產(chǎn)生和發(fā)展的動因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程的步伐加快；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，手續(xù)繁瑣；四是鄉(xiāng)村行政權(quán)利對集體土地產(chǎn)權(quán)限制過大。

從全國其他省市情況看，蘇州作為集體土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)地區(qū)之一，從1996年就開始了對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索和實(shí)踐。安徽蕪湖作為國土資源部批準(zhǔn)確定的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市，從2000年就開始了試點(diǎn)工作。2003年4月，國土資源部在該市召開了農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)總結(jié)研討會，并專門發(fā)出了〔2003〕48號會議紀(jì)要，充分肯定了蕪湖市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的成果。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，從上世紀(jì)90年代中期就開始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。2005年6月，廣東省政府以省政府令第100號頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，并從當(dāng)年10月1日起施行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2006年底，廣東省共辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)近2100宗，涉及面積1552公頃，涉及金額超過20億元，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的超過50%，粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過了20%。與此同時(shí)，全國其他部分省市也開展了相關(guān)試點(diǎn)工作。我市的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)始于2002年，部分區(qū)縣在充分調(diào)研和全面論證的基礎(chǔ)上，小范圍地開展了試點(diǎn)工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺了相關(guān)的管理辦法。

（二）從現(xiàn)狀看，我國現(xiàn)行土地使用制度下入市流轉(zhuǎn)的只限于城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)的制度已經(jīng)與當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，特別是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展形成嚴(yán)重地不適應(yīng)，嚴(yán)重地阻礙了“三農(nóng)”問題的解決之路。我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)制度的改革，不可避免地波及農(nóng)村集體建設(shè)用地。在土地高額利潤的驅(qū)動下，農(nóng)村“以地生財(cái)”的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)無原則、無條件流轉(zhuǎn)的情況愈來愈普遍，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以各種形式進(jìn)入市場，大大擾亂了土地市場的秩序，影響了國家《土地管理法》的貫徹實(shí)施，造成了集體土地資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，帶來了新的土地問題，成為了土地市場的一個(gè)“灰色地帶”。

（三）從問題看，當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)普遍存在無原則、無條件、無規(guī)范的流轉(zhuǎn)問題。概括起來，主要有：

1、集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)無序流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政府調(diào)控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實(shí)施，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴(yán)重干擾。主要表現(xiàn)在：一是“管”與“用”之間的矛盾突出。管理者強(qiáng)調(diào)少用或不用、不批或少批集體建設(shè)用地，忽略了村社集體經(jīng)濟(jì)組織對建設(shè)用地的合理需求；辦理集體建設(shè)用地的程序過于繁雜，門坎太高，而使用者因利益驅(qū)使只顧眼前利益，無視土地管理政策，違法違規(guī)用地情況較為普遍。二是制度建設(shè)有待進(jìn)一步完善。原有的政策規(guī)章跟不上經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的形勢；原有的管理制度和方式與基層管理創(chuàng)新的愿望不相適應(yīng)。三是對違法用地行為國土部門缺乏強(qiáng)有力的手段，按現(xiàn)行司法程序申請執(zhí)行時(shí)間長、程序復(fù)雜，違法用地得不到及時(shí)糾正和處罰。

2、隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護(hù)受到?jīng)_擊。受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民耕地保護(hù)的意識淡薄，不愿意承擔(dān)耕地保護(hù)的義務(wù)。未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，或低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體土地，交易行為扭曲，工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實(shí)，住宅用地則借房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進(jìn)行市場交易。造成部分村內(nèi)大量出現(xiàn)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅和一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地的現(xiàn)象。如：我們在對城郊結(jié)合部的九龍坡區(qū)、經(jīng)濟(jì)相對較發(fā)達(dá)的江津區(qū)、以農(nóng)業(yè)為主的墊江縣等3個(gè)區(qū)縣的17個(gè)村（社）調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)由于大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，部分先富起來的農(nóng)民重新建房或進(jìn)城購房，造成村內(nèi)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅增多，近年來仍有不斷加大的趨勢。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，流動人口量大，存在較大的房屋租賃市場，甚至是供不應(yīng)求，從而滋生了擅自建房或違法超標(biāo)準(zhǔn)用地的事件，一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占地成為一種趨勢。在主城區(qū)部分城鄉(xiāng)結(jié)合部，一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的情況甚至占到農(nóng)民總戶數(shù)的49%。

3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等缺乏明確規(guī)定，難以依法進(jìn)行土地登記，導(dǎo)致土地權(quán)屬管理混亂。加之流轉(zhuǎn)主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉(zhuǎn)程序失范，對建設(shè)投資者也不利，還會波及到其他利害關(guān)系人，交易安全得不到保障；權(quán)利設(shè)定缺乏合法依據(jù)，由此引致流轉(zhuǎn)法律糾紛不斷，一旦調(diào)處失當(dāng)，極易釀成社會問題。

4、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂。由于缺乏依法監(jiān)管與市場機(jī)制，土地市場價(jià)值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)值在很大程度上是依賴國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有國家的交通、通訊、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)就無流轉(zhuǎn)對象，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中所得的收益的一部分，應(yīng)是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資帶來的。但在無規(guī)范的流轉(zhuǎn)中，國家應(yīng)得的收益并沒有得到體現(xiàn)。國家土地稅費(fèi)流失嚴(yán)重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到法律的切實(shí)保障，造成了集體土地資產(chǎn)大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權(quán)，引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛，危及農(nóng)村社會穩(wěn)定。

5、引發(fā)了地價(jià)管理失控。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的地價(jià)基本上是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定的，沒有明確的參考依據(jù)。有的到土地主管部門辦理了登記手續(xù)，有的沒到土地主管部門辦理登記手續(xù)。即使辦理了登記手續(xù)，也由雙方先簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議以后，才到土地主管部門登記。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，集體建設(shè)用地所有者往往只考慮各種稅費(fèi)成本，沒有規(guī)范的價(jià)格估算標(biāo)準(zhǔn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格、租金價(jià)格往往極低，致使大量農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形交易，低價(jià)入市，進(jìn)而造成農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的地價(jià)普遍低于國有土地市場的地價(jià)，影響了國有土地市場的正常秩序。

6、沖擊了現(xiàn)行征地制度。用地者可以隨意直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得建設(shè)用地，或者說集體建設(shè)用地可以直接提供給社會，建設(shè)用地供應(yīng)的主渠道將會從以國有土地變?yōu)榧w土地為主，沖擊現(xiàn)行征地制度的實(shí)施；同時(shí)，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益比征地補(bǔ)償收益高，集體建設(shè)用地所有者為追求農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的高增值收益，對國家建設(shè)征地的抵觸程度會增加，國家建設(shè)征地將會變得越來越難，而且會加大征地成本。

7、不利于國有土地市場的管理。我國土地所有權(quán)性質(zhì)和土地使用權(quán)制度決定了兩個(gè)不同的土地市場，一是國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，二是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展到今天，已走上了統(tǒng)一、規(guī)范、有序的軌道。而集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場卻不完善，不規(guī)范，基本上還處于自發(fā)、隱形、無序的狀態(tài)。目前，在農(nóng)村地區(qū)，特別是在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)域和城郊結(jié)合部，以低價(jià)私下簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租等形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的情況較多，這在一定程度上沖擊了國有土地使用權(quán)的交易市場，影響了國有土地市場的管理。

由此可見，目前無原則、無條件、無規(guī)范的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，沒有根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行，純粹是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動的結(jié)果，它影響了土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的有效實(shí)施，導(dǎo)致土地管理制度和規(guī)定在特定范圍內(nèi)沒有得到落實(shí)。

四、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要把握的原則和要求

通過調(diào)查研究，在借鑒其他省市有益經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則和總體要求。

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則

1、堅(jiān)持依法有序流轉(zhuǎn)。要在切實(shí)保證耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、綜合生產(chǎn)能力有提高，有序推進(jìn)流轉(zhuǎn)工作。

2、堅(jiān)持土地所用權(quán)與使用權(quán)相分離。在保持集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，集體建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行有償有限期規(guī)范流轉(zhuǎn)。

3、堅(jiān)持自愿、有償、公開、公平。穩(wěn)定所有權(quán)、放開經(jīng)營權(quán)、拓寬使用權(quán)、維護(hù)收益權(quán)，充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，本著“放權(quán)讓利”的精神，按照市場的原則處理好土地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配關(guān)系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的收益權(quán)。

4、堅(jiān)持依照規(guī)劃、按照程序流轉(zhuǎn)。要在科學(xué)編制土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，新增集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手審批續(xù)后方可實(shí)施流轉(zhuǎn)，有序推進(jìn)農(nóng)用地和建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

5、堅(jiān)持兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場、統(tǒng)一管理。無論是利用集體存量建設(shè)用地還是利用符合規(guī)劃增量的集體建設(shè)用地，各類企業(yè)，包括鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)、私有企業(yè)、國有企業(yè)等均可按照規(guī)定的程序，使用符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地。

6、必須堅(jiān)持十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國策和“占補(bǔ)平衡”制度。在流轉(zhuǎn)中切實(shí)落實(shí)國家土地用途管制、新增建設(shè)用地有償使用等制度。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作注意處理好三個(gè)結(jié)合

1、和新農(nóng)村建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)相結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和企業(yè)化經(jīng)營，優(yōu)先建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民新村，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會公共服務(wù)。

2、和大力推進(jìn)土地開發(fā)整理復(fù)墾相結(jié)合。通過實(shí)施土地開發(fā)整理復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)用地和建設(shè)用地布局，因地制宜調(diào)整各類用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用和產(chǎn)出效率。同時(shí)，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設(shè)用地提供支撐。

3、和建設(shè)用地指標(biāo)、新增耕地指標(biāo)的市場化配置相結(jié)合。通過集約節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，通過開發(fā)整理增加的耕地指標(biāo)，可以通過協(xié)商和市場的方式，實(shí)行跨區(qū)縣有償交易，優(yōu)化配置，滿足不同區(qū)域的用地或利益需求。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的重點(diǎn)

在制定規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)規(guī)定時(shí)，要重點(diǎn)考慮把好“六個(gè)關(guān)”。

1、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件關(guān)。凡納入流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)必須具備五個(gè)條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地不允許流轉(zhuǎn)；二是權(quán)屬合法、四至清楚，無權(quán)屬糾紛，且具有集體土地使用權(quán)合法權(quán)證和地上建筑的合法證明；三是已經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的存量建設(shè)用地或已經(jīng)依法批準(zhǔn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的新增建設(shè)用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改變用途；五是符合農(nóng)村村民宅基地一戶只能擁有一處宅基地的相關(guān)規(guī)定。

2、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃關(guān)。從有利于充分利用各類農(nóng)村集體建設(shè)用地，合理配置土地資源；有利于城市規(guī)劃的實(shí)施出發(fā)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)原則上應(yīng)該為城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的土地。以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地使用計(jì)劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計(jì)劃利用，對土地供應(yīng)總量、范圍、用途、布局進(jìn)行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。在流轉(zhuǎn)過程要落實(shí)土地用途管制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用用途分區(qū)管制。

3、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理模式關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理模式應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、政策引導(dǎo)，土地所有者和使用權(quán)者自愿的原則，對城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外既可采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的方式，將集體土地所有權(quán)征為國有后，再按國有土地使用權(quán)管理的有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)；也可以采取“保權(quán)留利”的方式，可不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，由土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)按一定的年限轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、聯(lián)營等方式，提供給土地使用者使用，土地所有權(quán)者從其中獲得土地收益。

4、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)年限一般應(yīng)與項(xiàng)目的經(jīng)營期限一致。采取轉(zhuǎn)權(quán)讓利方式的，最高年限不得超過國務(wù)院第55號令規(guī)定的同類國有土地使用權(quán)出讓最高年限；采取租賃方式的，一般不超過8年；采取其他方式的，一般不得超過企業(yè)合同章程規(guī)定的年限。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限的起算時(shí)間應(yīng)從批準(zhǔn)流轉(zhuǎn)之日起算。

5、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式關(guān)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)根據(jù)不同的交易目的，可采取轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資或入股、合作聯(lián)營、抵押、法院判決等流轉(zhuǎn)方式。同時(shí)，為了推進(jìn)農(nóng)村村莊整理和農(nóng)居點(diǎn)向中心村和小城鎮(zhèn)集中，還可采取土地置換的方式。對經(jīng)營性的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須堅(jiān)持公開交易，特別要界定哪些項(xiàng)目或用途可以保持集體土地的性質(zhì)，不造成集體資產(chǎn)流失。

6、把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配關(guān)。進(jìn)一步建立、健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的合法利益。流轉(zhuǎn)中的土地收益分配是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的核心問題。土地收益的分配應(yīng)按土地所有權(quán)隸屬關(guān)系進(jìn)行分配，同時(shí)還要兼顧國家、集體和個(gè)人三者之間的土地利益關(guān)系，明確規(guī)定再流轉(zhuǎn)時(shí)土地增值部分的歸屬問題，以及土地使用權(quán)抵押、處分等問題。這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)高效流轉(zhuǎn)的前提保證。

五、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度方案設(shè)計(jì)

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍

在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作中，必須對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、范圍和規(guī)模加以必要的限制，防止出現(xiàn)農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，納入流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用必須要具備一定的條件。

1、必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。集體土地中只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，才能作為建設(shè)用地和流轉(zhuǎn)。不符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地不得擴(kuò)建、改建、也不允許進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2、權(quán)屬合法、四至清楚、沒有糾紛。即已經(jīng)依法確權(quán)，明確了集體地的所有者和使用者，面積準(zhǔn)確，領(lǐng)有相應(yīng)的集體土地所有權(quán)證。

3、已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地使用或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

4、符合用途管制的要求，具體土地用途要符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃，不得擅自改變用途。對商業(yè)性房地產(chǎn)的土地供應(yīng)總量要嚴(yán)格控制，集體建設(shè)用地不得擅自改變用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)。

5、集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，只適用于試點(diǎn)區(qū)、縣、城市規(guī)劃區(qū)外的村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式

1、集體建設(shè)用地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”，指集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，將集體建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，并辦理國有土地出讓手續(xù)，收取的土地收益大部份返回集體經(jīng)濟(jì)組織。（土地出讓金可以考慮按3、3、4比例分配，市、區(qū)、集體經(jīng)濟(jì)組織）

2、集體建設(shè)用地使用權(quán)的租賃，即集體土地所有者將一定年限的集體建設(shè)用地租賃給土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集體建設(shè)用地使用權(quán)。

3、集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)，以出資式入股方式投入企業(yè)，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。

4、集體建設(shè)用地使用權(quán)合作、聯(lián)營，即集體土地所有者，以一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)作為條件，與其他單位或個(gè)人合作、聯(lián)營、共同興辦企業(yè)。

（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申報(bào)審批程序

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)參照國有土地使用權(quán)出讓審批管理辦法和程序辦理。以村民經(jīng)濟(jì)組織為單位，凡符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)民集體土地，均可按以下程度將該社全部農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并予以流轉(zhuǎn)。

1、流轉(zhuǎn)許可申請。集體土地所有權(quán)者持原批準(zhǔn)使用土地的批復(fù)或非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用證、接受流轉(zhuǎn)方的項(xiàng)目批文和有關(guān)部門的規(guī)劃意見，以及集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員同意的證明，向當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府提出流轉(zhuǎn)申請，鎮(zhèn)政府根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行初審，并在30日內(nèi)重點(diǎn)審查權(quán)屬是否清楚、土地用途是否符合規(guī)劃，流轉(zhuǎn)農(nóng)民是否自愿后，報(bào)送區(qū)國土資源分局復(fù)審。復(fù)審后，向縣級以上人民政府土地管理部門提出土地流轉(zhuǎn)書面申請，同時(shí)申請地價(jià)評估；評估地價(jià)經(jīng)審核確定后，集體土地所有權(quán)者與土地使用者根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方式草簽相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)合同。

2、流轉(zhuǎn)許可。人民政府負(fù)責(zé)召集區(qū)縣規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、民政、勞動部門進(jìn)行流轉(zhuǎn)會審，并報(bào)經(jīng)市人民政府審批后，由區(qū)國土資源分局向集體土地所有者頒發(fā)《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)許可證》。

3、簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體土地所有者取得流轉(zhuǎn)許可后，應(yīng)將待流轉(zhuǎn)宗地的條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場掛牌。采用招標(biāo)拍賣式協(xié)議方式，確定使用者、流轉(zhuǎn)方式、土地收益等。土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉(zhuǎn)方式，相應(yīng)制定集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體建設(shè)用地第一次流轉(zhuǎn)，由集體建設(shè)用地所有者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同；第一次流轉(zhuǎn)后的再次流轉(zhuǎn)，由集體建設(shè)用地使用者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂流轉(zhuǎn)合同。

4、辦理土地流轉(zhuǎn)登記。雙方應(yīng)在合同簽訂30日內(nèi)持合同原本，向土地管理部門申請土地登記。在履行“占補(bǔ)平衡”義務(wù)或繳納耕地開墾費(fèi)、按合同約定的時(shí)間付清土地價(jià)款后，土地管理部門辦理土地申報(bào)登記。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，由接受流轉(zhuǎn)方領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用證；土地使用權(quán)出租的，由出租方領(lǐng)取土地出租許可證。

5、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，其地面建筑物及其附著物隨之流轉(zhuǎn)；其地面建筑物及其附著物流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地同時(shí)流轉(zhuǎn)。地面建筑物及其附著物作為動產(chǎn)流轉(zhuǎn)的除外。

（四）集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)申報(bào)審批程序

集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)是指土地使用者依法取得集體建設(shè)用土使用權(quán)，在完成開發(fā)建設(shè)投資后，在使用年期內(nèi)，將余期土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)。

1、依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用者，持非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用證和流轉(zhuǎn)合同，向縣級以上土地管理部門提出書面申請，同時(shí)申請地價(jià)評估；縣級以上土地管理部門將待流轉(zhuǎn)的宗地條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場掛牌,采取招標(biāo)拍賣方式確定用地者。

2、用地者確定后，向市、區(qū)土地行政管理部門申請土地變更登記。

3、對因各種原因占用耕地已形成的集體建設(shè)用地，只要符合土地利用總體規(guī)劃、符合村、鎮(zhèn)規(guī)劃，在實(shí)施“占補(bǔ)平衡”后都可以流轉(zhuǎn)，同時(shí)補(bǔ)交新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。

4、再次流轉(zhuǎn)的土地使用期限，為前次土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集體建設(shè)用流轉(zhuǎn)制度的對策和建議

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是我國土地一級市場制度的重要組成部分。因此要把完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度納入土地一級市場制度改革的總體框架中統(tǒng)籌考慮。要著眼于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，改革和完善我國的土地一級市場制度體系。為此，提出以下對策和建議：

（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補(bǔ)償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進(jìn)一步探索改革經(jīng)驗(yàn)”。在《憲法》第十三條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款的有關(guān)國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t下，在相關(guān)的法律中明確界定公共利益的范圍，即國家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，對不屬于公共利益的其他用地不得實(shí)施征收或者征用。對不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉(zhuǎn)市場解決。

（二）修改完善相關(guān)法律法規(guī)，為流轉(zhuǎn)提供法律支撐

通過修改相關(guān)法律法規(guī)，完善土地物權(quán)制度，廢除對農(nóng)民集體所有土地相關(guān)權(quán)益的歧視性規(guī)定，明確農(nóng)民集體土地與國有土地同地、同價(jià)、同權(quán)，全面推行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在維護(hù)我國土地社會主義公有制和禁止土地所有權(quán)買賣的前提下，允許農(nóng)民集體土地和國有土地一樣在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設(shè)用地使用權(quán)，供其進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，建立統(tǒng)一、開放、有序的土地交易市場體系。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設(shè)項(xiàng)目用地，應(yīng)當(dāng)通過土地一級市場取得國有土地使用權(quán)，沒有國有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下取得農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)。同時(shí)在允許農(nóng)民集體土地進(jìn)入市場的同時(shí)，探索建立對農(nóng)民集體土地收益的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制，防止形成新的社會分配不公。

（三）強(qiáng)化土地管理工作，為土地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)服務(wù)

一是要加強(qiáng)土地規(guī)劃管理，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的修編工作和國土規(guī)劃的編制工作，盡快建立健全土地規(guī)劃體系，全面實(shí)施土地用途管制，充實(shí)發(fā)揮土地規(guī)劃在引導(dǎo)和調(diào)控土地市場方面的作用；二是要加強(qiáng)土地尤其是農(nóng)村集體土地的登記發(fā)證步伐，確保農(nóng)民集體土地在進(jìn)入市場前產(chǎn)權(quán)明晰，沒有權(quán)屬爭議。要逐步創(chuàng)造條件將土地所有權(quán)明確到村民小組一級，并核發(fā)土地證書，為集體土地進(jìn)入市場提供完善準(zhǔn)確的權(quán)屬保障。同時(shí)，適當(dāng)放寬集體房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記辦理限制政策。建議在農(nóng)村房地產(chǎn)交易、轉(zhuǎn)讓的政策上，本著實(shí)事求是的原則，對一些比較特殊的情況，適當(dāng)放寬限制條件。此外，可逐步探索建立農(nóng)村房地產(chǎn)進(jìn)入市場流通的體制以及相關(guān)配套政策，實(shí)現(xiàn)土地資源作為一種資源要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動和市場化配置。三是適當(dāng)放寬農(nóng)民建房、購房條件。為了更好地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村土地的集約、節(jié)約利用，建議在嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村新建住宅的基礎(chǔ)上，對集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部居民的購房、建房，可以突破本社、本村甚至本鎮(zhèn)地域范圍的限制，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅的規(guī)定。四是建議允許農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的抵押。建議認(rèn)定農(nóng)村房地產(chǎn)抵押有效，農(nóng)村房地產(chǎn)所占用的是集體土地，土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其使用權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織按法律規(guī)定的條件和程序劃給村民使用。作為農(nóng)村房屋使用權(quán)人，有權(quán)在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的權(quán)利，房屋的所有權(quán)屬于使用權(quán)人。村民抵押房屋所有權(quán)，也將與房屋不可分割的土地使用權(quán)一并抵押。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對房屋享有占有、使用、收益的權(quán)利，而無從行使最重要的處分權(quán)利。農(nóng)村房屋應(yīng)比同城鎮(zhèn)房屋實(shí)行地隨房抵押，才有利于農(nóng)村房屋步入市場，減少糾紛。

（四）建立和完善配套制度，規(guī)范有序推進(jìn)流轉(zhuǎn)

一是建立農(nóng)民應(yīng)得土地收益和集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益的監(jiān)督機(jī)制，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法以及農(nóng)民社會保障措施等配套政策；二是建立相應(yīng)的地價(jià)體系及評估體系，包括轉(zhuǎn)讓價(jià)格、租賃價(jià)格、抵押價(jià)格等，健全集體建設(shè)用地價(jià)格評估體系；三是建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和最低價(jià)保護(hù)制度，以及土地價(jià)格評估備案制度；四是建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）復(fù)基置換機(jī)制，切實(shí)解決“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。當(dāng)前，一方面是農(nóng)村新增建設(shè)用地需求量逐漸增加，另一方面又存在大量閑置、利用效率低下等問題。因此，在解決農(nóng)村用地矛盾中，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾置換制度，大力推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾工作，通過按照規(guī)劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進(jìn)行整理復(fù)耕，既能解決農(nóng)村建設(shè)發(fā)展用地的需求，又能有效保護(hù)耕地，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。五是調(diào)整稅收政策，使集體土地的流轉(zhuǎn)和國有土地的流轉(zhuǎn)都需要繳納相同的稅種、稅額，為達(dá)到集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平臺的最終目標(biāo)奠定基礎(chǔ)；六是搞好信息公開查詢工作、指導(dǎo)簽訂各有關(guān)文書、產(chǎn)權(quán)變更登記政策咨詢等相關(guān)配套工作。

（五）加強(qiáng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，依法整治違法行為 在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村土地違法行為時(shí)有發(fā)生，其原因是多方面的，既有農(nóng)民或基層干部法制觀念淡薄問題，也有宣傳、執(zhí)法不到位的問題。從土地管理的角度出發(fā)，應(yīng)切實(shí)加大土地執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立健全執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系。特別要加強(qiáng)區(qū)縣級土地管理三級執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處農(nóng)村土地違法行為，村社配備兼職的土地監(jiān)察信息員，鎮(zhèn)街國土管理所配備專職人員，區(qū)縣國土部門建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、力量充足的執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍，切實(shí)做到服務(wù)第一,依法行政,有效管理,查處有力，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（六）加大各部門協(xié)調(diào)配合力度，共同營造促進(jìn)流轉(zhuǎn)的環(huán)境

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作是土地管理工作的新生事物，是一項(xiàng)改革和創(chuàng)新，涉及到國土資源、建設(shè)、規(guī)劃、勞動和社會保障、物價(jià)、金融、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、審計(jì)、民政、司法等多個(gè)部門，因此，應(yīng)加強(qiáng)政府的領(lǐng)導(dǎo)，各部門應(yīng)加強(qiáng)溝通、配合、協(xié)調(diào)，確保此項(xiàng)工作健康有序開展。國土資源部門要加快農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和出讓最低價(jià)的制定工作；財(cái)政部門要加快制定出臺集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法；社會保障部門要盡快完善農(nóng)民社會保障體系建設(shè)；農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對集體土地流轉(zhuǎn)收益使用的監(jiān)管；其他相關(guān)部門要主動配合做好相關(guān)工作，積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。

出處華夏土地網(wǎng)：http://bbs.hxland.com/forum.php?mod=viewthread&tid=7370576

第三篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)符合下列條件的，可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押：

(一)經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用或取得的用地;

(二)符合土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃;

(三)依法辦理土地登記或領(lǐng)取土地權(quán)屬證書;

(四)界址清楚，沒有權(quán)屬糾紛。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)首次流轉(zhuǎn)的程序：

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證等資料，向所在鎮(zhèn)國土資源分支機(jī)構(gòu)提出申請;

(二)經(jīng)鎮(zhèn)國土資源分支機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)人民政府提出初審意見后，報(bào)市土地行政主管部門審定，符合條件的發(fā)給流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)書;

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)書后，按有關(guān)規(guī)定確定土地使用者，簽訂流轉(zhuǎn)合同;

(四)流轉(zhuǎn)雙方按流轉(zhuǎn)合同約定繳納土地流轉(zhuǎn)有關(guān)費(fèi)用后，持流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)書、流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物合法證明等文件于簽訂流轉(zhuǎn)合同之日起30日內(nèi)，到市土地行政主管部門申請辦理土地登記手續(xù)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)，領(lǐng)取土地使用證。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的程序：

(一)依法取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用者，按有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，簽訂再次流轉(zhuǎn)合同;

(二)流轉(zhuǎn)雙方按再次流轉(zhuǎn)合同約定繳納土地流轉(zhuǎn)有關(guān)費(fèi)用后，持土地使用證、首次流轉(zhuǎn)合同及流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)書、再次流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物證明等文件，于簽訂再次流轉(zhuǎn)合同之日起30日內(nèi)到市土地行政主管部門申請辦理土地使用權(quán)變更登記或出租、抵押登記。

注意事項(xiàng)：

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不得再次流轉(zhuǎn)的情形：

(一)未按首次流轉(zhuǎn)合同的約定開發(fā)的農(nóng)村集體建設(shè)用地;

(二)土地使用權(quán)屬不清或存在爭議的;

(三)轉(zhuǎn)讓已設(shè)立抵押擔(dān)保物權(quán)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，抵押人未通知抵押權(quán)人和未告知受讓人的;

(四)已被依法查封、凍結(jié)的;

(五)超過土地使用權(quán)使用年限的;

(六)無建筑物的宅基地;

(七)法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

知識關(guān)聯(lián)：

有下列情況之一的，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和鎮(zhèn)(含火炬開發(fā)區(qū)，下同)、村建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)：

(一)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟(jì)組織興辦工業(yè)園區(qū);

(二)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟(jì)組織興辦集體企業(yè);

(三)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè);

(四)農(nóng)村村民宅基地;

(五)因征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的耕地，為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的生產(chǎn)、生活需要?jiǎng)澚舻挠玫?

(六)法律、法規(guī)、政策規(guī)定的其他情形。

屬于市政府已預(yù)征預(yù)控或經(jīng)市政府批準(zhǔn)由各鎮(zhèn)政府預(yù)征預(yù)控的集體農(nóng)用地和未利用地，不得轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地。

小編提醒：

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，首次流轉(zhuǎn)合同載明的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。

第四篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市流轉(zhuǎn)

關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的文獻(xiàn)研究

倪念

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地管理學(xué)院

430070）

摘要：隨著我國城市化得推進(jìn)，國民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城鄉(xiāng)土地二元制度已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，這一問題也開始得到了學(xué)術(shù)界的重視，相關(guān)方面的研究相當(dāng)豐富。本文從集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問題以及政策建議三方面總結(jié)了學(xué)者對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的研究觀點(diǎn)。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析較少，關(guān)于已經(jīng)實(shí)施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實(shí)際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響，為完善我國集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值和理論依據(jù)。關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地； 宅基地；流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)一體化

中國土地市場城鄉(xiāng)分割、政府主導(dǎo)，20世紀(jì)90年代以來,這種獨(dú)特的二元土地制度為高速工業(yè)化和快速城市化作出了重大貢獻(xiàn),但也帶來土地市場發(fā)育不完善、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問題。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，這些矛盾和問題日益凸顯，并且逐漸成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。改革土地制度,改變地方政府壟斷土地一級市場的格局，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),提高土地的市場化配置程度，已經(jīng)刻不容緩。

一、背景研究，城鄉(xiāng)一體化土地市場建立的必要性

我國現(xiàn)行是城鄉(xiāng)土地差別化政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能通過征收征用進(jìn)入工業(yè)和城市土地市場，農(nóng)地市場價(jià)值難以實(shí)現(xiàn),使得市場無法在土地配置過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用,從而導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在諸多問題，如集體建設(shè)用地使用效率低下、非法流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重等。當(dāng)前關(guān)于城鄉(xiāng)二元土地市場存在的問題方面的研究資料較多，本文主要從以下五個(gè)方面總結(jié)了學(xué)者們關(guān)于建設(shè)城鄉(xiāng)一體化土地市場必要性的觀點(diǎn)。

1、農(nóng)村土地價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市流動引起的價(jià)值實(shí)現(xiàn)“剪刀差"損失逐漸成為“三農(nóng)”利益流失的主渠道。由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展切入來解決“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵在于把握城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動、公平使用、等價(jià)交換和優(yōu)化配置[1]。其中作為最基本的生產(chǎn)和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉(zhuǎn)的前提，自然而然成為城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容[2]。長期的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致農(nóng)村土地價(jià)格受到壓制，不能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值[3]。

2、農(nóng)民土地利益受到嚴(yán)重侵蝕

農(nóng)民集體所有的土地需經(jīng)過征收才可進(jìn)入工業(yè)和城市土地市場。為了獲得本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,地方政府普遍采取了低價(jià)征用、高價(jià)出讓的壟斷政策,忽略了價(jià)格機(jī)制的作用,這種沒有市場化的征地制度，忽視了農(nóng)民的利益，剝奪了農(nóng)民本應(yīng)享用的土地增值收益[4]。在城市化進(jìn)程中土地征收征用數(shù)量大、失地農(nóng)民數(shù)量多、征地補(bǔ)償款少，農(nóng)民土地利益受到嚴(yán)重侵蝕[5]。這是城市出現(xiàn)“失地農(nóng)民”和“城中村”問題的制度根源。因此,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的協(xié)調(diào)發(fā)展,必須以農(nóng)村建設(shè)用地入市和征地制度改革為前提和基礎(chǔ)[6]。

4、導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大

較之于國有土地的自由流動性，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的可交易性和市場、商品屬性大打折扣，也限制了與土地結(jié)合的相關(guān)資金、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民[1]。禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入非農(nóng)土地市場，實(shí)際上剝奪了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化發(fā)展成果的機(jī)會，農(nóng)村剩余勞動力被困于土地難以流入城市、城市高端人力資源人才也難以引入農(nóng)村，進(jìn)而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民之間收入差距進(jìn)一步的擴(kuò)大。

5、集體建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重

當(dāng)前市場上，小產(chǎn)權(quán)房交易火熱，屢禁不止，很多地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場份額的20%以上，深圳等地更是高達(dá)40%~50%[3]。國家壟斷土地一級市場，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致集體建設(shè)用地只能非市場流轉(zhuǎn)，沒有法律的保障，難以實(shí)現(xiàn)土地真正的價(jià)值。

綜上所述，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使城鎮(zhèn)土地市場與農(nóng)村集體建設(shè)用地市場合并運(yùn)行，形成一個(gè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)行建設(shè)用地市場與農(nóng)用地市場的分離，逐步推行集體建設(shè)用地有償使用制度，實(shí)現(xiàn)土地資源在全社會范圍內(nèi)的合理、有效配置，對于實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值、保障農(nóng)民的土地權(quán)益、縮小城鄉(xiāng)收入差距有重要意義。

二、集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)存在的問題

1、缺乏法律依據(jù)

（1）集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊

雖然現(xiàn)有法律對集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行了設(shè)定，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸不同的“農(nóng)民集體”，但對“農(nóng)民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)未做明確界定，并有將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織混用之嫌[2]。“農(nóng)民集體”在法律上缺乏明確的解釋，其權(quán)利主體地位無法明確，導(dǎo)致農(nóng)民處于被動、弱勢地位，合法權(quán)益無法得以維護(hù)[7~8]。

（2）相關(guān)法律法規(guī)較少，流轉(zhuǎn)無法可依

集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到法律的規(guī)定與限制，作為集體建設(shè)用地重要組成部分的宅基地流轉(zhuǎn)更是受到嚴(yán)格的限制。我國現(xiàn)行法律規(guī)定從用途限制、方式限制、對象限制及禁止抵押等4個(gè)方面限制了宅基地的流轉(zhuǎn)[9]。

雖然，近幾年中央對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，開始逐步承認(rèn)并推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)，中發(fā)[2003]3號《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中指出：各地要制定鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問題，降低企業(yè)搬遷的成本[14]。在中央的推動下，各地方政府積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，但是國務(wù)院并沒有出臺關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無法可依，沒有法律的保障，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場秩序混亂，存在加大的安全隱患及違法空間[7~9、16]。

2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的利益分配問題

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)混亂，集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到切實(shí)保障[16]。在地方政府、村集體和農(nóng)戶的利益博弈中，農(nóng)戶的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴(yán)重。允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民必定是最終的受損者,而各種社會強(qiáng)勢群體才會成為真正的受益者，尤其是那些已經(jīng)在農(nóng)村買地建房或以承包承租名義圈了地的既得利益者[15]。

3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場混亂，難以管理

由于法律的硬性約束，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用狀態(tài)混亂，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標(biāo)難以落實(shí)。另外，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可觀的預(yù)期收入還可能刺激集體建設(shè)用地的無序擴(kuò)張，引起土地粗放經(jīng)營和大量占用耕的問題，危及耕地甚至基本農(nóng)田的保護(hù)，增加流轉(zhuǎn)后的土地利用管理困難[17~18]。地方政府對集體土地流轉(zhuǎn)干預(yù)過大，導(dǎo)致中央的土地調(diào)控能力弱化，妨礙土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實(shí)施，并造成土地利用混亂，土地市場秩序受到干擾。另外，村委會行政權(quán)力時(shí)常糾纏在經(jīng)濟(jì)利益之中，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)違背市場交易的自愿平等原則，使農(nóng)村建設(shè)用地資源不能達(dá)到最優(yōu)配置[16]。

三、對建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的政策建議

1、明確集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)問題

加強(qiáng)監(jiān)管力度，明確農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體，規(guī)范集體建設(shè)用地的管理，做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，明晰權(quán)益歸屬，保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益，嚴(yán)格查處違法違規(guī)使用集體建設(shè)用地的行為[9~11]。修改和完善相關(guān)法律制度，賦予農(nóng)民完整的建設(shè)用地處置權(quán)。在嚴(yán)格遵守土地用途和符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許進(jìn)入土地市場，公開交易，自由流轉(zhuǎn)[13]。

2、完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律保障

農(nóng)村土地制度改革，首先應(yīng)從立法入手[20]，要在全國推行農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，必須要有法律依據(jù)[18]。在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市形勢日漸明朗之時(shí),應(yīng)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的支撐體系,具體包括制度支撐體系、法制支撐體系、權(quán)益保障支撐體系和外部環(huán)境支撐體系等,最終將集體建設(shè)用地關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到入市后及其相關(guān)制度的建設(shè)上來[16]。

2、確定集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的利益分配

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在應(yīng)在以保障農(nóng)民的權(quán)益為主[10] 的前提下，在政府、村集體與農(nóng)民之間合理分配，既要維護(hù)村集體作為土地所有者的利益，又要重視農(nóng)戶作為土地使用者得合法權(quán)益[11]。因此，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益在分配的具體比例上應(yīng)該向農(nóng)民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。此外，對于村集體所獲的土地收益，應(yīng)該明確規(guī)定其用途，要求賬務(wù)公開，確定必須農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)部分的比例[6]。

3、嚴(yán)格集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)劃管理

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，必須做好規(guī)劃管理工作，農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)土地應(yīng)統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃[6]。編制科學(xué)的土地利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)對資源性土地（農(nóng)田和耕地）的使用與保護(hù)進(jìn)行長期規(guī)劃，積極推行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的資產(chǎn)性土地（建設(shè)用地）利用格局，注重城市、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的有機(jī)協(xié)調(diào)。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，加強(qiáng)建設(shè)用地入市的法律監(jiān)督管理工作[13]。

另外，還有一些關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價(jià)系、完善土地市場[19]、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度[20]等方面建議。

四、結(jié)論

從當(dāng)前國內(nèi)形勢來看，戶籍制度的改革已取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，土地的資產(chǎn)增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農(nóng)民的唯一謀生手段，土地的社會保障功能趨于弱化，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種必然趨勢。但如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的生存保障和資產(chǎn)增值功能之間的平衡是立法者在相當(dāng)長期間內(nèi)的一個(gè)重要使命[20]。

綜上所述，隨著國家對于農(nóng)地問題的重視，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的趨勢明顯，相關(guān)方面的研究也都相當(dāng)豐富，但當(dāng)前對于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，學(xué)者們從各個(gè)方向分析了集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問題等內(nèi)容，并給出了大量的政策建議，但很少有關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析，關(guān)于已經(jīng)實(shí)施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實(shí)際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響，為完善我國集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值和理論依據(jù)。

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第五篇：淺析我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場化

淺談我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場化趨勢

2014232001 郭濤 經(jīng)濟(jì)哲學(xué)

摘要：本文通過對于第十八屆三中全會中關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革意見的分析，結(jié)合目前我國在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)現(xiàn)制度之中仍然存在著地方政府對于土地流轉(zhuǎn)的壟斷、流轉(zhuǎn)方式過于單

一、土地補(bǔ)償機(jī)制在公平月效率之間失衡等問題。進(jìn)而認(rèn)為在目前的流轉(zhuǎn)制度中，還存在土地財(cái)政政策與集體建設(shè)用地市場化之間的矛盾。因此，引入了對于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的分析，認(rèn)為推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)有利于減少社會糾紛，也有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)機(jī)制；土地入市

一、研究背景

伴隨著改革進(jìn)入了深水區(qū)，市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，我們卻得了成績，卻也面臨著改革中出現(xiàn)的問題，如城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重的貧富差距和已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在第十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》公布之后，國有建設(shè)用地使用制度有了較大的發(fā)展，市場化程度具有不斷提高趨勢?！稕Q定》指出：“需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同地同價(jià)?！钡羌w建設(shè)用地使用制度卻沒有得到很大的突破，還是沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的使用制度，入市流轉(zhuǎn)只能通過征地這一合法途徑，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體上來說偏低，因此影響了農(nóng)民通過土地權(quán)益分享改革發(fā)展的成果。目前，我國農(nóng)村土地市場處于自發(fā)、隱性狀態(tài)，缺乏明確的法律依據(jù)和制度規(guī)范，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直處于非法狀態(tài)。然而，現(xiàn)實(shí)中由于存在利益的誘導(dǎo)，大量建設(shè)用地進(jìn)行了集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)外部隱性流轉(zhuǎn)，內(nèi)部流轉(zhuǎn)如宅基地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)，外部流轉(zhuǎn)如城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部大規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)，這種隱性流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)不規(guī)范、利益分配不均、農(nóng)民土地權(quán)益受損等問題，引發(fā)了大量的社會矛盾和糾紛。據(jù)估計(jì)，全國集體建設(shè)用地總量是城市國有建設(shè)用地總量的2.4 倍，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)將為改革發(fā)展釋放巨大的紅利，可以充分緩解城市建設(shè)用地不足的狀況。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的客觀事實(shí)，以及流轉(zhuǎn)中存在的種種問題，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民以土地權(quán)益分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，有利于提高土地資源配置效率，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)與布局，是中國土地制度改革的方向。雖然學(xué)界對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有較多研究，但是具體到集體經(jīng)營性建設(shè)用地，研究成果較少，更是缺乏有操作性和針對性的研究成果。黨的十八屆三中全會明確提出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，與國有土地實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)同權(quán)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指明了新的改革方向。而在對于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市進(jìn)行淺析之前，還需闡述現(xiàn)行的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的過程。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的淺析，以及入市后對于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)貧富差距等問題的思考，便是形成本文的主要原因。

二、目前農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中的主體間的關(guān)系

土地流轉(zhuǎn)的中過程中，牽扯著農(nóng)民、地方政府、開發(fā)商三個(gè)主體之間的利益關(guān)系，對三個(gè)主體之間進(jìn)行簡單的排列組合，從而會發(fā)現(xiàn)三個(gè)主體在現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度下之間的利益的摩擦，與此同時(shí)，也暴露出流轉(zhuǎn)制度的問題。

（1）農(nóng)民和地方政府之間

由于《土地管理法》對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地二級市場上的流轉(zhuǎn)做出了嚴(yán)格的限制。因此，現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)的主要模式是經(jīng)過土地征收的途徑，成為國有土地后才能在土地市場上參與流轉(zhuǎn)。這樣便在一定程度上忽視了市場對于資源配置的作用，也會出現(xiàn)依靠權(quán)利導(dǎo)向流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。我國早在1998年的《土地管理法》中，就對國家征收土地的補(bǔ)償措施做出了詳細(xì)的規(guī)定。如：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地賠償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！逼渲型恋匮a(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。這里需要指出的是，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償機(jī)制中存在著缺陷。首先是補(bǔ)償措施中存在內(nèi)生障礙，補(bǔ)償費(fèi)的浮動賠償機(jī)制是在土地包含的資源情況、土地地理位置、土地肥沃程度不同的情況下，而設(shè)立的不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)際的操作過程中，浮動的賠償機(jī)制并未生效，現(xiàn)實(shí)的賠償標(biāo)準(zhǔn)也沒有確立。其次是除了補(bǔ)償費(fèi)用之外沒有完善的后續(xù)保障措施，包括被征地農(nóng)民的社會保障、就業(yè)安置等制度并未完善。而土地是農(nóng)民的生活保障，使農(nóng)民收入的主要來源，當(dāng)收回土地的使用權(quán)之后，農(nóng)民的主要的延續(xù)性收入方式被改變。因此，對于補(bǔ)償費(fèi)用要求不斷提高，結(jié)合征地補(bǔ)償機(jī)制的公平與效率失衡，補(bǔ)償機(jī)制仍在完善等問題，導(dǎo)致了由征地活動引發(fā)的土地糾紛的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。從政府與農(nóng)民在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的關(guān)系出發(fā)，揭示了我國的征地補(bǔ)償機(jī)制仍需完善。

（2）地方政府與土地開發(fā)商之間

在地方政府的主導(dǎo)下，農(nóng)村集體建設(shè)用地逐步轉(zhuǎn)化成為國有土地，在此過程中已經(jīng)形成了征地成本，按照2012年財(cái)政部網(wǎng)站上提供的數(shù)據(jù)，2012年地方政府在參與的土地流轉(zhuǎn)過程中，土地出售收入中的78%用于土地拆遷補(bǔ)償款等。然而在國土資源部披露的數(shù)據(jù)中，土地補(bǔ)償款是地方政府獲得的土地出讓金的33%左右，這其中并未包括在征地資金前后所發(fā)生的費(fèi)用，例如征地資金的利息支出，平整土地，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等大項(xiàng)支出。與此同時(shí)，地方發(fā)展需要資金，而地方政府依賴土地財(cái)政，依靠獲得高地價(jià)，恰好成為地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)的等投資的主要經(jīng)濟(jì)來源，僅僅依靠稅收財(cái)政不足以維持地方的城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，在為了使征地收入達(dá)到最大化，以滿足地方建設(shè)需要的情況下，催生了高地價(jià)。高地價(jià)在土地一級市場內(nèi)轉(zhuǎn)嫁給了土地一級開發(fā)商，其承受高地價(jià)之后，在追求利益最大化的原則下成為了形成高房價(jià)的基礎(chǔ)。這既是地方政府債臺高筑的原因，也是地方政府在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中的困境。從政府與土地開發(fā)商之間在流轉(zhuǎn)中的關(guān)系出發(fā)，充分說明地方政府依靠土地財(cái)政，形成了集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)的壟斷，致使流轉(zhuǎn)模式過于單一。

（3）農(nóng)民與土地開發(fā)商之間

土地開發(fā)商在獲得土地使用權(quán)后，開始計(jì)算使用年限。在追求利益最大化原則的驅(qū)使下，出現(xiàn)了仍在審批的建設(shè)項(xiàng)目就以開建的情況，甚至是還未上報(bào)審批就已經(jīng)開建的情況。在征地補(bǔ)償還未達(dá)成一致，征地補(bǔ)償工作還未完結(jié)的情況下，集體土地流轉(zhuǎn)在效率與公平之間存在著不同程度上的傾斜，并且容易損害著被征地農(nóng)民的權(quán)利。

對于上述三個(gè)主體間的關(guān)系，以及目前建設(shè)用地出現(xiàn)的問題。地方政府在征地過程中付出成本并且是具有風(fēng)險(xiǎn)性的行為。征地的成本可以形成循環(huán)，而征地風(fēng)險(xiǎn)也正是這種循環(huán)的產(chǎn)物。其中征地成本，是地方政府在征地的過程中需要向原住民給予相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)闹С?。地方政府持續(xù)性的依靠賣地財(cái)政推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方建設(shè)，卻往往難以形成經(jīng)濟(jì)的收入，因此陷入了嚴(yán)重的地方債務(wù)危機(jī)。然而地方地方政府需要大量的資金投入在基礎(chǔ)建設(shè)，科教，衛(wèi)生等發(fā)展項(xiàng)目上，為了籌集這些財(cái)政指出的資金，僅僅依靠稅收是不能被滿足的。因此，對于地方債務(wù)危機(jī)和地方建設(shè)發(fā)展，土地收入仍不可小覷。而在征地制度尚未完善，征地補(bǔ)償機(jī)制在公平和效率之間失衡的情況下，被征地的農(nóng)民要求補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高也是無可奈何的做法。本文認(rèn)為，現(xiàn)行的集體土地流轉(zhuǎn)的癥結(jié)在于地方政府所依靠的土地財(cái)政政策，而在市場對于資源配置起決定性作用的指導(dǎo)下，地方政府對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)限制應(yīng)該逐步取消，集體建設(shè)用地應(yīng)該逐步入市。正是闡述了集體土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的矛盾，也就是土地財(cái)政和土地（集體建設(shè)用地）入市之間的矛盾。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

在十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提及的對于建設(shè)用地的指導(dǎo)性意見，決定指出：“需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同地同價(jià)?！逼渲?，國有土地同等入市打破了地方政府對于土地財(cái)政的依賴。雖然在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，辦公室主任陳錫文的闡述中，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地并不等同于農(nóng)村集體建設(shè)用地，是兩個(gè)概念。但是集體經(jīng)營先建設(shè)用地是屬于集體建設(shè)用地的，經(jīng)營性用地的入市是對于農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的初探。并且集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)變化也應(yīng)該是漸進(jìn)式的改革，若是采用“休克療法”進(jìn)行改革，可能會得到事半功倍的效果，適得其反的結(jié)果。而增添了對于出租、租賃、入股等入市途徑，無疑是打破了現(xiàn)有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地單一的流轉(zhuǎn)模式。與此同時(shí)，還應(yīng)指出的是，公告中所謂“統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，主要是指內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則方面的統(tǒng)一。而不是各種不同類型、不同用途的土地都擁擠在一個(gè)市場上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地也出現(xiàn)在了城市建設(shè)的視野之內(nèi)，市場需求早已顯現(xiàn)。由此，在城市化建設(shè)之后引出了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，將城市和農(nóng)村的發(fā)展以土地為中介聯(lián)系到了一起。城鎮(zhèn)化的發(fā)展為農(nóng)村集體所有的土地，尤其是對于集體建設(shè)用地打開了市場，是對其在土地市場上進(jìn)行松綁。與此同時(shí)，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)行下，一方面，保護(hù)了農(nóng)民權(quán)益、提高集體建設(shè)用地利用效率、減少社會矛盾和糾紛的重要手段。另一方面，在深化改革中也尋找到了新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，形成了打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)貧富差距的可能性。

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