第一篇：珠三角地區(qū)農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)問題探討

總結

珠三角地區(qū)農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)問題探討

以中山市為例 方式：

出租土地、廠房，吸引本地或外來企業(yè)的進入

農(nóng)村股份制、村一級核算、村改居的農(nóng)村體制改革.用途：

農(nóng)村社會保障體系的建立和完善 問題：

（1）而用于商業(yè)、餐飲和住宅等其他服務業(yè)則較少

（2）缺乏城鄉(xiāng)一體化地價體系 建議：

建立“省—城鄉(xiāng)”二級集體建設用地流轉(zhuǎn)制度較為合理

有區(qū)別的制定區(qū)域性集體建設用地流轉(zhuǎn)制度

在以后的招商引資中應有意識大力發(fā)展“三高”農(nóng)業(yè)、重點引進高新技術產(chǎn)業(yè)和扶持服務業(yè)發(fā)展。

由于土地的隱形流轉(zhuǎn)在政策法律上尚未得到明確認同，大多在無序或隱蔽狀態(tài)下進行，缺乏合理規(guī)章制度和有效監(jiān)管體系，容易造成隨意占用耕地用于非農(nóng)業(yè)建設，低價出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體建設用地，隨意改變土地建設用途，以及因此擾亂正常的土地市場秩序、造成土地權屬混亂和滋生社會治安問題，影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定與新農(nóng)村建設。因此，政府首先需要尊重農(nóng)民的土地級差收益權和發(fā)展權以消除農(nóng)民對國家相關政策法規(guī)的顧慮，然后把農(nóng)村集體建設用地納入城市建設規(guī)劃和土地年度利用計劃、培育土地交易中介組織和機構、建立并完善集體建設用地的產(chǎn)權交易中心，才能有效監(jiān)管和規(guī)范農(nóng)村集體建設土地流轉(zhuǎn)市場。村民想法：

村民基本上愿意將集體建設用地流轉(zhuǎn)分配得到的收益以股份方式投入發(fā)展本村的股份制集體經(jīng)濟，年終按股分紅。

農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)收益的分配：

當時中山市提出的“5311”模式基本符合廣東省《關于試行農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的通知》，即農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)收益50%用于村民社會保障安排，30%分配給農(nóng)民，10%用于發(fā)展集體經(jīng)濟，其余10%用于集體經(jīng)濟組織公益設施和基礎設施建設 理想的模式是：

國家和地方政府退出與民爭利的角逐，扮演好土地利用規(guī)劃的監(jiān)管角色，尊重農(nóng)民享有與城市市民同等的公民權利，充分理解和保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權、收益權和發(fā)展權，同時構建基于農(nóng)地發(fā)展權的耕地保護指標流轉(zhuǎn)區(qū)域補償機制；然后以立法的形式確定農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益分配制度?？偨Y：

重慶市榮昌縣農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)研究

根據(jù)中國現(xiàn)行法律的規(guī)定“除地下礦藏外”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(農(nóng)民個人承包的耕地(四荒地)荒山(荒坡(荒灘(荒水*(園地)果園(茶園(桑園(其他園地*(林地(水利工程設施)山塘(水庫(提灌站*等的土地使用權可依法進入農(nóng)村集體土地使用權流轉(zhuǎn)市場流轉(zhuǎn)

方式：

集體土地使用權入股(合營）

集體土地使用權出租

土地流轉(zhuǎn)價格應是就業(yè)#生存保障和社會福利功能所體現(xiàn)的社會價值的貨幣表現(xiàn)“此時!土地流轉(zhuǎn)價格為對土地所有者和土地使用者的補償即安置補償費”

總結：

永登縣農(nóng)村土地集約化經(jīng)營探究

于土地集約化經(jīng)營中土地使用權、經(jīng)營權價值的確定有憂慮 集約化經(jīng)營手續(xù)較為憂慮 土地集約化經(jīng)營后期生活來源擔憂 對土地集約化經(jīng)營后醫(yī)療養(yǎng)老保障憂慮 對土地集約化經(jīng)營后戶籍擔心 對于土地集約化經(jīng)營后職業(yè)擔心

對于其他問題，如子女就業(yè)、國家政策變化等擔心的

總體來說，農(nóng)戶對于土地集約化經(jīng)營中后期生活保障、醫(yī)療養(yǎng)老保障和后期職業(yè)較為擔心

（六）當?shù)赝恋丶s化經(jīng)營 1.代耕種方式 2.轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓方式 3.出租、反租倒包方式 4.互換方式 5.股份合作模式

1.土地集約化供給因素

由于永登縣農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入較低，外出務工農(nóng)民難以完全離開土地而無法實現(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)變，土地仍然是大量外出務工人員的“保命田”。同時，受其灌溉條件、地形，地等級的影響，土地供給難度加大，加之多層次保障制度體系的缺乏，嚴重阻礙農(nóng)村土地集約化經(jīng)營市場的發(fā)育，造成永登縣土地集約化供給嚴重不足。

（二）土地集約化經(jīng)營的內(nèi)外部環(huán)境因素

首先，當?shù)剞r(nóng)村土地集約化經(jīng)營中介服務組織發(fā)育滯后；其次，永登縣沒有專門的農(nóng)業(yè)信息服務平臺，農(nóng)業(yè)種植存在盲目性；再次，土地集約化經(jīng)營供求信息的不對稱導致土地遭遇閑置、錯過農(nóng)令時節(jié)。

四、完善土地集約化經(jīng)營的建議

（一）完善土地集約化經(jīng)營基本制度 1.建構清晰穩(wěn)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度 2.建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場體系

總結：

推行_1_5_流轉(zhuǎn)模式_加快土地規(guī)模化經(jīng)營

阻礙因素：

（1）農(nóng)民戀土情節(jié)嚴重，不愿流轉(zhuǎn)

（2）耕種農(nóng)村土地沒有稅費負擔，不思流轉(zhuǎn)

（3）流轉(zhuǎn)機制不完善，不好流轉(zhuǎn)

（4）產(chǎn)業(yè)帶動不強，難以流轉(zhuǎn)

（5）耕地條件差，影響流轉(zhuǎn)

1+5的土地流轉(zhuǎn)模式:

(1)建立一個土地流轉(zhuǎn)服務中介(土地流轉(zhuǎn)中介機構或者農(nóng)民專業(yè)合作社），制定并規(guī)范申請委托制度，備案登記制度，合同簽訂制度，檔案管理制度，信訪制度等。

建立土地流轉(zhuǎn)登記簿，土地供求登記簿，外出務工農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)登記簿，土地信訪接待登記簿，土地流轉(zhuǎn)議事記錄簿和土地流轉(zhuǎn)合同文本檔案等“五庫一檔”。（2）推行五種土地流轉(zhuǎn)模式：

A.公司租賃模式。B.大戶承包模式。C.農(nóng)民公司模式 D.代耕代種模式。E.自愿認購模式 規(guī)范流轉(zhuǎn)行為：

（1）調(diào)查摸底，建立流轉(zhuǎn)信息檔案（2）發(fā)布信息，征集承包者

（3）農(nóng)民向中介機構轉(zhuǎn)出介入雙方直接洽談（4）按縣里統(tǒng)一制定合同格式

（5）根據(jù)合同約定的兌付方式和時間，監(jiān)督雙方及時如數(shù)兌現(xiàn)

西鄉(xiāng)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)研報告

農(nóng)戶憂慮：

（1）戶籍，子女就學壓力（2）農(nóng)村社會醫(yī)療，養(yǎng)老（3）轉(zhuǎn)包費不到位（4）政策不到位

（5）自己以后無法在土地上發(fā)展

存在的問題

（1）政策不具體，監(jiān)管措施不力（2）操作不規(guī)范

（3）機構不健全，體制不順

第二篇：農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)研究

一、土地資源基本情況

農(nóng)村土地中包括居民點用地等的集體建設用地使用效率極低，在很大程度上存在著土地的閑置浪費。這就為推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、調(diào)整農(nóng)村土地利用的結構和布局、優(yōu)化土地資源配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用提出了新的要求，提供了廣闊的空間。

二、農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)概述

（一）農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體土地中已依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和非農(nóng)建設用地使用手續(xù)的，其使用權經(jīng)過批準，采用轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和作價入股等多種方式，實現(xiàn)土地使用權屬轉(zhuǎn)移或?qū)嶋H使用人發(fā)生變更的行為，即集體建設用地的所有者將土地使用權轉(zhuǎn)移給其他主體以及土地使用權擁有人再轉(zhuǎn)移土地權利的行為。

在城鄉(xiāng)二元土地所有制度和管理制度下，我國城市市區(qū)的建設用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)經(jīng)依法征收后新增的建設用地等，屬于國家所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國家所有土地以外的農(nóng)民宅基地和其他建設用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng)濟組織的公共設施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地等，一般使用的是集體所有土地；而城市企業(yè)、城市居民等進行建設必須使用國有土地，需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征收將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再以出讓或劃撥的方式供應土地使用者使用。這樣，我國形成了以二元的土地所有制度為基礎，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份、用地者性質(zhì)相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的典型的城鄉(xiāng)建設用地雙軌制。

農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的方式，根據(jù)項目性質(zhì)、用途及效益情況，在充分尊重集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和投資者意愿的基礎上，可以協(xié)商的方式選擇確定以下流轉(zhuǎn)供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按支付，續(xù)租優(yōu)先；二是參照國有土地使用權出讓的方式，實行一次性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權出讓年限，三是作價入股，集體建設用地使用權經(jīng)評估顯化土地資產(chǎn)后入股直接參與投資企業(yè)的利潤分紅。四是使用權抵押。通過對農(nóng)村集體建設用地使用權進行評估，按照評估價值在信貸機構進行抵押融資。

（二）集體建設用地流轉(zhuǎn)有關法律規(guī)定

從國家層面看,我國《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。第十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營期為30年。發(fā)包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務”；“在土地經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準”。第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第六十三條規(guī)定：“除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設”；“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權可以依法流轉(zhuǎn)”。國土資源部《關于依法加快集體土地所有權登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定：“凡在土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組原生產(chǎn)隊界線，不論是以村還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應確認給村民小組集體所有”等等。這些法律條款，明確了集體土地的本質(zhì)屬性，宏觀上加強了對集體土地的管理，也為集體建設用地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。

2004年，國土資源部根據(jù)國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件精神，制訂下發(fā)了《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號），我局按照上述文件精神對加強農(nóng)村宅基地管理、嚴格控制村鎮(zhèn)建設用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉(zhuǎn)發(fā)了國土資發(fā)[2004]234號文。據(jù)調(diào)查，各區(qū)縣政府按照國家及市政府的有關規(guī)定，結合本地實際，均制訂了農(nóng)村宅基地管理的相關文件，明確了管理辦法、程序和標準。目前，根據(jù)市委、市政府關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的有關要求，我市各地普遍提出了建設農(nóng)民“新居工程”的相關措施，引導農(nóng)民在自愿的前提下向縣城、重點鎮(zhèn)、中心村適度集中居住，將原有宅基地進行整理復墾，提高村鎮(zhèn)建設用地的集中度和利用率。

（三）農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的意義及必要性

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化的過程。在現(xiàn)行管理制度下，耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量以及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權都是“高壓線”，土地供需矛盾十分突出，農(nóng)村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。另一方面，城市建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須利用大量的土地資源，而新增建設用地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模國家又控制得很嚴。同時，在推進城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過程中，被征地農(nóng)民的利益還沒有在制度和政策層面上得到根本的保證，其長遠生計還沒有得到有效的保障，由此引發(fā)的矛盾越來越突出，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的重大隱患。應該說，土地的二元管理體制已經(jīng)成為制約我市經(jīng)濟社會發(fā)展的一大瓶頸。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的總體要求和制度框架下，積極創(chuàng)新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對待兩種所有權性質(zhì)的土地的有效方式，妥善處理好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中各種利益主體的關系，讓全體社會成員共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。依法、積極、規(guī)范地推進農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，有利于逐步破除土地管理二元體制，有利于協(xié)調(diào)各方利益，有利于調(diào)動廣泛積極性推動發(fā)展，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

（一）有利于合理分配社會經(jīng)濟發(fā)展和城市化過程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地過程中的土地收益，使農(nóng)民能夠共享工業(yè)化、城市化的成果，持續(xù)穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地非農(nóng)用價值越來越高，農(nóng)民對土地的價值及其今后的作用已經(jīng)有高度的認識和覺醒,通過集體建設用地有序地參與工業(yè)化和城市化進程,在上繳各項相關稅費后，土地收益的大部分由集體和農(nóng)戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民可以長期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工業(yè)化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創(chuàng)業(yè)者和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟起步的難度。同時，還有利于解決農(nóng)村勞動力的就業(yè)，在城市化、工業(yè)化過程中吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。將農(nóng)民利益和土地利益緊密結合后，可以加快存量建設用地流轉(zhuǎn)的頻率，大大提高農(nóng)村土地的利用效率和效益，減輕建設用地占用農(nóng)用地和耕地的壓力。

（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。通過制度的建立，規(guī)范和完善土地管理體系，提高農(nóng)村土地管理和利用的水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地管理和利用體系，為實施城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提供平臺，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，改變過去無序的狀態(tài)。

總之，城市化、工業(yè)化進程導致對非農(nóng)建設用地需求急劇增長，農(nóng)村集體建設用地自發(fā)流轉(zhuǎn)處于法律上的“灰色地帶”及伴存的種種問題，對獲得相關政策支持提出了迫切的要求。因而，將農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)納入調(diào)整范疇并合理規(guī)制已勢在必行。

另一方面，我市農(nóng)村建設用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。而同時，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各項建設突飛猛進，用地需求急劇擴張，城市和城市周邊地區(qū)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中無地可用或供求關系緊張。在確保國家和市委、市政府提出的“確保耕地總量不減少、基本保護面積不減少、糧食綜合生產(chǎn)能力不降低”的基本前提下，如何實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃與利用，優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)土地布局與結構，提高土地利用效率，就為探索農(nóng)村建設用地的規(guī)范合理流轉(zhuǎn)提出了新的要求和廣闊空間，也使得推進農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)提供了強大的動力和需求。

三、集體建設用地流轉(zhuǎn)的歷史、現(xiàn)狀及存在問題

（一）從歷史看，集體建設用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了漸進的發(fā)展過程。它產(chǎn)生和發(fā)展的動因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進程的步伐加快；二是農(nóng)村集體建設用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補償標準過低，手續(xù)繁瑣；四是鄉(xiāng)村行政權利對集體土地產(chǎn)權限制過大。

從全國其他省市情況看，蘇州作為集體土地流轉(zhuǎn)的試點地區(qū)之一，從1996年就開始了對集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的探索和實踐。安徽蕪湖作為國土資源部批準確定的農(nóng)村建設用地使用權流轉(zhuǎn)試點城市，從2000年就開始了試點工作。2003年4月，國土資源部在該市召開了農(nóng)村集體所有建設用地使用權流轉(zhuǎn)試點總結研討會，并專門發(fā)出了〔2003〕48號會議紀要，充分肯定了蕪湖市流轉(zhuǎn)試點的成果。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，從上世紀90年代中期就開始了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點。2005年6月，廣東省政府以省政府令第100號頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理辦法》，并從當年10月1日起施行。據(jù)統(tǒng)計，到2006年底，廣東省共辦理集體建設用地流轉(zhuǎn)近2100宗，涉及面積1552公頃，涉及金額超過20億元，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設用地的超過50%，粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過了20%。與此同時，全國其他部分省市也開展了相關試點工作。我市的農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點始于2002年，部分區(qū)縣在充分調(diào)研和全面論證的基礎上，小范圍地開展了試點工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺了相關的管理辦法。

（二）從現(xiàn)狀看，我國現(xiàn)行土地使用制度下入市流轉(zhuǎn)的只限于城鎮(zhèn)國有土地使用權，計劃經(jīng)濟條件下形成的農(nóng)村集體建設用地使用權不能流轉(zhuǎn)的制度已經(jīng)與當前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，特別是小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展形成嚴重地不適應，嚴重地阻礙了“三農(nóng)”問題的解決之路。我國城鎮(zhèn)國有土地使用權制度的改革，不可避免地波及農(nóng)村集體建設用地。在土地高額利潤的驅(qū)動下，農(nóng)村“以地生財”的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，農(nóng)村集體建設用地使用權無原則、無條件流轉(zhuǎn)的情況愈來愈普遍，大量農(nóng)村集體建設用地使用權以各種形式進入市場，大大擾亂了土地市場的秩序，影響了國家《土地管理法》的貫徹實施，造成了集體土地資產(chǎn)的嚴重流失，帶來了新的土地問題，成為了土地市場的一個“灰色地帶”。

（三）從問題看，當前，農(nóng)村集體建設用地的使用權普遍存在無原則、無條件、無規(guī)范的流轉(zhuǎn)問題。概括起來，主要有：

1、集體非農(nóng)建設用地自發(fā)無序流轉(zhuǎn)，導致政府調(diào)控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴重干擾。主要表現(xiàn)在：一是“管”與“用”之間的矛盾突出。管理者強調(diào)少用或不用、不批或少批集體建設用地，忽略了村社集體經(jīng)濟組織對建設用地的合理需求；辦理集體建設用地的程序過于繁雜，門坎太高，而使用者因利益驅(qū)使只顧眼前利益，無視土地管理政策，違法違規(guī)用地情況較為普遍。二是制度建設有待進一步完善。原有的政策規(guī)章跟不上經(jīng)濟社會快速發(fā)展的形勢；原有的管理制度和方式與基層管理創(chuàng)新的愿望不相適應。三是對違法用地行為國土部門缺乏強有力的手段，按現(xiàn)行司法程序申請執(zhí)行時間長、程序復雜，違法用地得不到及時糾正和處罰。

2、隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到?jīng)_擊。受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民耕地保護的意識淡薄，不愿意承擔耕地保護的義務。未經(jīng)批準隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設，或低價出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體土地，交易行為扭曲，工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實，住宅用地則借房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進行市場交易。造成部分村內(nèi)大量出現(xiàn)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅和一戶多宅、超標準占地的現(xiàn)象。如：我們在對城郊結合部的九龍坡區(qū)、經(jīng)濟相對較發(fā)達的江津區(qū)、以農(nóng)業(yè)為主的墊江縣等3個區(qū)縣的17個村（社）調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)由于大量農(nóng)民進城務工，部分先富起來的農(nóng)民重新建房或進城購房，造成村內(nèi)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅增多，近年來仍有不斷加大的趨勢。由于城鄉(xiāng)結合部經(jīng)濟較為發(fā)達，流動人口量大，存在較大的房屋租賃市場，甚至是供不應求，從而滋生了擅自建房或違法超標準用地的事件，一戶多宅和超標準占地成為一種趨勢。在主城區(qū)部分城鄉(xiāng)結合部，一戶多宅和超標準占用宅基地的情況甚至占到農(nóng)民總戶數(shù)的49%。

3、集體建設用地流轉(zhuǎn)的權利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集體土地依法不允許出租，對非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權益等缺乏明確規(guī)定，難以依法進行土地登記，導致土地權屬管理混亂。加之流轉(zhuǎn)主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉(zhuǎn)程序失范，對建設投資者也不利，還會波及到其他利害關系人，交易安全得不到保障；權利設定缺乏合法依據(jù)，由此引致流轉(zhuǎn)法律糾紛不斷，一旦調(diào)處失當，極易釀成社會問題。

4、集體建設用地流轉(zhuǎn)收益分配關系混亂。由于缺乏依法監(jiān)管與市場機制，土地市場價值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)村集體建設用地使用權的價值在很大程度上是依賴國家的基礎設施建設，沒有國家的交通、通訊、供電、供水等基礎設施建設，農(nóng)村集體建設用地使用權就無流轉(zhuǎn)對象，農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)中所得的收益的一部分，應是國家基礎設施建設的投資帶來的。但在無規(guī)范的流轉(zhuǎn)中，國家應得的收益并沒有得到體現(xiàn)。國家土地稅費流失嚴重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權關系混亂、集體經(jīng)濟組織結構不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到法律的切實保障，造成了集體土地資產(chǎn)大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權，引發(fā)經(jīng)濟糾紛，危及農(nóng)村社會穩(wěn)定。

5、引發(fā)了地價管理失控。目前，農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)中的地價基本上是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定的，沒有明確的參考依據(jù)。有的到土地主管部門辦理了登記手續(xù)，有的沒到土地主管部門辦理登記手續(xù)。即使辦理了登記手續(xù)，也由雙方先簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議以后，才到土地主管部門登記。在農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)過程中，集體建設用地所有者往往只考慮各種稅費成本，沒有規(guī)范的價格估算標準，土地使用權流轉(zhuǎn)價格、租金價格往往極低，致使大量農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)隱形交易，低價入市，進而造成農(nóng)村集體建設用地市場的地價普遍低于國有土地市場的地價，影響了國有土地市場的正常秩序。

6、沖擊了現(xiàn)行征地制度。用地者可以隨意直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得建設用地，或者說集體建設用地可以直接提供給社會，建設用地供應的主渠道將會從以國有土地變?yōu)榧w土地為主，沖擊現(xiàn)行征地制度的實施；同時，由于農(nóng)村集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)收益比征地補償收益高，集體建設用地所有者為追求農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地的高增值收益，對國家建設征地的抵觸程度會增加，國家建設征地將會變得越來越難，而且會加大征地成本。

7、不利于國有土地市場的管理。我國土地所有權性質(zhì)和土地使用權制度決定了兩個不同的土地市場，一是國有土地使用權流轉(zhuǎn)市場，二是集體土地使用權流轉(zhuǎn)市場。國有土地使用權流轉(zhuǎn)市場發(fā)展到今天，已走上了統(tǒng)一、規(guī)范、有序的軌道。而集體土地使用權流轉(zhuǎn)市場卻不完善，不規(guī)范，基本上還處于自發(fā)、隱形、無序的狀態(tài)。目前，在農(nóng)村地區(qū)，特別是在規(guī)劃建設用地區(qū)域和城郊結合部，以低價私下簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租等形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設用地使用權的情況較多，這在一定程度上沖擊了國有土地使用權的交易市場，影響了國有土地市場的管理。

由此可見，目前無原則、無條件、無規(guī)范的農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)，沒有根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃進行，純粹是經(jīng)濟利益驅(qū)動的結果，它影響了土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃的有效實施，導致土地管理制度和規(guī)定在特定范圍內(nèi)沒有得到落實。

四、農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)要把握的原則和要求

通過調(diào)查研究，在借鑒其他省市有益經(jīng)驗，總結我市試點經(jīng)驗的基礎上，農(nóng)村建設用地的流轉(zhuǎn)應堅持以下基本原則和總體要求。

（一）集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的基本原則

1、堅持依法有序流轉(zhuǎn)。要在切實保證耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、綜合生產(chǎn)能力有提高，有序推進流轉(zhuǎn)工作。

2、堅持土地所用權與使用權相分離。在保持集體所有權性質(zhì)不變的前提下，集體建設用地使用權實行有償有限期規(guī)范流轉(zhuǎn)。

3、堅持自愿、有償、公開、公平。穩(wěn)定所有權、放開經(jīng)營權、拓寬使用權、維護收益權，充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，本著“放權讓利”的精神，按照市場的原則處理好土地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配關系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的收益權。

4、堅持依照規(guī)劃、按照程序流轉(zhuǎn)。要在科學編制土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的基礎上，強化流轉(zhuǎn)的管理和服務，新增集體建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手審批續(xù)后方可實施流轉(zhuǎn)，有序推進農(nóng)用地和建設用地流轉(zhuǎn)。

5、堅持兩種產(chǎn)權，同一市場、統(tǒng)一管理。無論是利用集體存量建設用地還是利用符合規(guī)劃增量的集體建設用地，各類企業(yè)，包括鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)、私有企業(yè)、國有企業(yè)等均可按照規(guī)定的程序，使用符合規(guī)劃的集體建設用地。

6、必須堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策和“占補平衡”制度。在流轉(zhuǎn)中切實落實國家土地用途管制、新增建設用地有償使用等制度。

（二）集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)工作注意處理好三個結合

1、和新農(nóng)村建設中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設、公共服務相結合。土地流轉(zhuǎn)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和企業(yè)化經(jīng)營，優(yōu)先建設農(nóng)村基礎設施和農(nóng)民新村，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會公共服務。

2、和大力推進土地開發(fā)整理復墾相結合。通過實施土地開發(fā)整理復墾，優(yōu)化農(nóng)用地和建設用地布局，因地制宜調(diào)整各類用地結構，提高土地利用和產(chǎn)出效率。同時，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設用地提供支撐。

3、和建設用地指標、新增耕地指標的市場化配置相結合。通過集約節(jié)余的建設用地指標，通過開發(fā)整理增加的耕地指標，可以通過協(xié)商和市場的方式，實行跨區(qū)縣有償交易，優(yōu)化配置，滿足不同區(qū)域的用地或利益需求。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的重點

在制定規(guī)范流轉(zhuǎn)管理的相關規(guī)定時，要重點考慮把好“六個關”。

1、把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的條件關。凡納入流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設用地使用權必須具備五個條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設用地不允許流轉(zhuǎn)；二是權屬合法、四至清楚，無權屬糾紛，且具有集體土地使用權合法權證和地上建筑的合法證明；三是已經(jīng)依法批準使用的存量建設用地或已經(jīng)依法批準農(nóng)地轉(zhuǎn)用的新增建設用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改變用途；五是符合農(nóng)村村民宅基地一戶只能擁有一處宅基地的相關規(guī)定。

2、把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的規(guī)劃關。從有利于充分利用各類農(nóng)村集體建設用地，合理配置土地資源；有利于城市規(guī)劃的實施出發(fā)，農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)原則上應該為城市規(guī)劃建設區(qū)外的土地。以土地利用規(guī)劃和建設用地使用計劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計劃利用，對土地供應總量、范圍、用途、布局進行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。在流轉(zhuǎn)過程要落實土地用途管制的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用用途分區(qū)管制。

3、把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的管理模式關。農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的管理模式應堅持因地制宜、政策引導，土地所有者和使用權者自愿的原則，對城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外既可采取“轉(zhuǎn)權讓利”的方式，將集體土地所有權征為國有后，再按國有土地使用權管理的有關規(guī)定辦理手續(xù)；也可以采取“保權留利”的方式，可不改變集體土地所有權性質(zhì)，由土地所有者將集體建設用地使用權按一定的年限轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、聯(lián)營等方式，提供給土地使用者使用，土地所有權者從其中獲得土地收益。

4、把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的期限關。農(nóng)村集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)年限一般應與項目的經(jīng)營期限一致。采取轉(zhuǎn)權讓利方式的，最高年限不得超過國務院第55號令規(guī)定的同類國有土地使用權出讓最高年限；采取租賃方式的，一般不超過8年；采取其他方式的，一般不得超過企業(yè)合同章程規(guī)定的年限。土地使用權流轉(zhuǎn)年限的起算時間應從批準流轉(zhuǎn)之日起算。

5、把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的方式關。農(nóng)村集體建設用地使用權根據(jù)不同的交易目的，可采取轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資或入股、合作聯(lián)營、抵押、法院判決等流轉(zhuǎn)方式。同時，為了推進農(nóng)村村莊整理和農(nóng)居點向中心村和小城鎮(zhèn)集中，還可采取土地置換的方式。對經(jīng)營性的集體建設用地的流轉(zhuǎn)，必須堅持公開交易，特別要界定哪些項目或用途可以保持集體土地的性質(zhì)，不造成集體資產(chǎn)流失。

6、把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)收益的分配關。進一步建立、健全農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)收益分配機制，切實保護好農(nóng)民的合法利益。流轉(zhuǎn)中的土地收益分配是規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理的核心問題。土地收益的分配應按土地所有權隸屬關系進行分配，同時還要兼顧國家、集體和個人三者之間的土地利益關系，明確規(guī)定再流轉(zhuǎn)時土地增值部分的歸屬問題，以及土地使用權抵押、處分等問題。這是實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地使用權高效流轉(zhuǎn)的前提保證。

五、農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的制度方案設計

（一）集體建設用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍

在推進土地流轉(zhuǎn)工作中，必須對集體建設用地流轉(zhuǎn)的條件、范圍和規(guī)模加以必要的限制，防止出現(xiàn)農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)為建設用地。因此，納入流轉(zhuǎn)的集體建設用必須要具備一定的條件。

1、必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。集體土地中只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地，才能作為建設用地和流轉(zhuǎn)。不符合規(guī)劃的集體建設用地不得擴建、改建、也不允許進行流轉(zhuǎn)。

2、權屬合法、四至清楚、沒有糾紛。即已經(jīng)依法確權，明確了集體地的所有者和使用者，面積準確，領有相應的集體土地所有權證。

3、已經(jīng)依法批準作為建設用地使用或已經(jīng)依法批準轉(zhuǎn)為建設用地。

4、符合用途管制的要求，具體土地用途要符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃，不得擅自改變用途。對商業(yè)性房地產(chǎn)的土地供應總量要嚴格控制，集體建設用地不得擅自改變用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)。

5、集體建設用地的流轉(zhuǎn)，只適用于試點區(qū)、縣、城市規(guī)劃區(qū)外的村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理。

（二）集體建設用地流轉(zhuǎn)形式

1、集體建設用地所有權的轉(zhuǎn)讓，采取“轉(zhuǎn)權讓利”，指集體建設用地流轉(zhuǎn)時，將集體建設用地的所有權轉(zhuǎn)為國有，并辦理國有土地出讓手續(xù)，收取的土地收益大部份返回集體經(jīng)濟組織。（土地出讓金可以考慮按3、3、4比例分配，市、區(qū)、集體經(jīng)濟組織）

2、集體建設用地使用權的租賃，即集體土地所有者將一定年限的集體建設用地租賃給土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集體建設用地使用權。

3、集體建設用地使用權作價出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設用地使用權作價，以出資式入股方式投入企業(yè)，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設用地使用權。

4、集體建設用地使用權合作、聯(lián)營，即集體土地所有者，以一定年限的集體建設用地使用權作為條件，與其他單位或個人合作、聯(lián)營、共同興辦企業(yè)。

（三）集體建設用地流轉(zhuǎn)申報審批程序

集體建設用地流轉(zhuǎn)參照國有土地使用權出讓審批管理辦法和程序辦理。以村民經(jīng)濟組織為單位，凡符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的農(nóng)民集體土地，均可按以下程度將該社全部農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地并予以流轉(zhuǎn)。

1、流轉(zhuǎn)許可申請。集體土地所有權者持原批準使用土地的批復或非農(nóng)業(yè)建設用地使用證、接受流轉(zhuǎn)方的項目批文和有關部門的規(guī)劃意見，以及集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員同意的證明，向當?shù)劓?zhèn)政府提出流轉(zhuǎn)申請，鎮(zhèn)政府根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃進行初審，并在30日內(nèi)重點審查權屬是否清楚、土地用途是否符合規(guī)劃，流轉(zhuǎn)農(nóng)民是否自愿后，報送區(qū)國土資源分局復審。復審后，向縣級以上人民政府土地管理部門提出土地流轉(zhuǎn)書面申請，同時申請地價評估；評估地價經(jīng)審核確定后，集體土地所有權者與土地使用者根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方式草簽相應的土地流轉(zhuǎn)合同。

2、流轉(zhuǎn)許可。人民政府負責召集區(qū)縣規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、民政、勞動部門進行流轉(zhuǎn)會審，并報經(jīng)市人民政府審批后，由區(qū)國土資源分局向集體土地所有者頒發(fā)《集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)許可證》。

3、簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體土地所有者取得流轉(zhuǎn)許可后，應將待流轉(zhuǎn)宗地的條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場掛牌。采用招標拍賣式協(xié)議方式，確定使用者、流轉(zhuǎn)方式、土地收益等。土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉(zhuǎn)方式，相應制定集體建設用地轉(zhuǎn)讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，集體建設用地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體建設用地第一次流轉(zhuǎn)，由集體建設用地所有者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂集體建設用地流轉(zhuǎn)合同；第一次流轉(zhuǎn)后的再次流轉(zhuǎn)，由集體建設用地使用者與接受流轉(zhuǎn)的使用者簽訂流轉(zhuǎn)合同。

4、辦理土地流轉(zhuǎn)登記。雙方應在合同簽訂30日內(nèi)持合同原本，向土地管理部門申請土地登記。在履行“占補平衡”義務或繳納耕地開墾費、按合同約定的時間付清土地價款后，土地管理部門辦理土地申報登記。土地使用權轉(zhuǎn)讓的，由接受流轉(zhuǎn)方領取集體建設用地使用證；土地使用權出租的，由出租方領取土地出租許可證。

5、集體建設用地流轉(zhuǎn)時，其地面建筑物及其附著物隨之流轉(zhuǎn)；其地面建筑物及其附著物流轉(zhuǎn)，集體建設用地同時流轉(zhuǎn)。地面建筑物及其附著物作為動產(chǎn)流轉(zhuǎn)的除外。

（四）集體建設用地再流轉(zhuǎn)申報審批程序

集體建設用地再流轉(zhuǎn)是指土地使用者依法取得集體建設用土使用權，在完成開發(fā)建設投資后，在使用年期內(nèi)，將余期土地使用權合法流轉(zhuǎn)。

1、依法取得集體建設用地使用權的土地使用者，持非農(nóng)業(yè)建設用地使用證和流轉(zhuǎn)合同，向縣級以上土地管理部門提出書面申請，同時申請地價評估；縣級以上土地管理部門將待流轉(zhuǎn)的宗地條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場掛牌,采取招標拍賣方式確定用地者。

2、用地者確定后，向市、區(qū)土地行政管理部門申請土地變更登記。

3、對因各種原因占用耕地已形成的集體建設用地，只要符合土地利用總體規(guī)劃、符合村、鎮(zhèn)規(guī)劃，在實施“占補平衡”后都可以流轉(zhuǎn)，同時補交新增建設用地有償使用費。

4、再次流轉(zhuǎn)的土地使用期限，為前次土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集體建設用流轉(zhuǎn)制度的對策和建議

集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)制度是我國土地一級市場制度的重要組成部分。因此要把完善集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)制度納入土地一級市場制度改革的總體框架中統(tǒng)籌考慮。要著眼于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，改革和完善我國的土地一級市場制度體系。為此，提出以下對策和建議：

（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍

《中共中央、國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》明確提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進一步探索改革經(jīng)驗”。在《憲法》第十三條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款的有關國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?shù)脑瓌t下，在相關的法律中明確界定公共利益的范圍，即國家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，對不屬于公共利益的其他用地不得實施征收或者征用。對不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉(zhuǎn)市場解決。

（二）修改完善相關法律法規(guī)，為流轉(zhuǎn)提供法律支撐

通過修改相關法律法規(guī)，完善土地物權制度，廢除對農(nóng)民集體所有土地相關權益的歧視性規(guī)定，明確農(nóng)民集體土地與國有土地同地、同價、同權，全面推行集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)。在維護我國土地社會主義公有制和禁止土地所有權買賣的前提下，允許農(nóng)民集體土地和國有土地一樣在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設用地使用權，供其進行開發(fā)建設，建立統(tǒng)一、開放、有序的土地交易市場體系。凡不屬于法律明確的公共利益范疇的其他建設項目用地，應當通過土地一級市場取得國有土地使用權，沒有國有土地可以提供的，可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下取得農(nóng)民集體建設用地使用權。同時在允許農(nóng)民集體土地進入市場的同時，探索建立對農(nóng)民集體土地收益的稅費調(diào)節(jié)機制，防止形成新的社會分配不公。

（三）強化土地管理工作，為土地流轉(zhuǎn)提供基礎服務

一是要加強土地規(guī)劃管理，加強土地利用總體規(guī)劃的修編工作和國土規(guī)劃的編制工作，盡快建立健全土地規(guī)劃體系，全面實施土地用途管制，充實發(fā)揮土地規(guī)劃在引導和調(diào)控土地市場方面的作用；二是要加強土地尤其是農(nóng)村集體土地的登記發(fā)證步伐，確保農(nóng)民集體土地在進入市場前產(chǎn)權明晰，沒有權屬爭議。要逐步創(chuàng)造條件將土地所有權明確到村民小組一級，并核發(fā)土地證書，為集體土地進入市場提供完善準確的權屬保障。同時，適當放寬集體房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記辦理限制政策。建議在農(nóng)村房地產(chǎn)交易、轉(zhuǎn)讓的政策上，本著實事求是的原則，對一些比較特殊的情況，適當放寬限制條件。此外，可逐步探索建立農(nóng)村房地產(chǎn)進入市場流通的體制以及相關配套政策，實現(xiàn)土地資源作為一種資源要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動和市場化配置。三是適當放寬農(nóng)民建房、購房條件。為了更好地推進新農(nóng)村建設，促進農(nóng)村土地的集約、節(jié)約利用，建議在嚴格禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村新建住宅的基礎上，對集體經(jīng)濟組織內(nèi)部居民的購房、建房，可以突破本社、本村甚至本鎮(zhèn)地域范圍的限制，同時嚴格執(zhí)行一戶一宅的規(guī)定。四是建議允許農(nóng)村集體建設用地特別是宅基地的抵押。建議認定農(nóng)村房地產(chǎn)抵押有效，農(nóng)村房地產(chǎn)所占用的是集體土地，土地所有權屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其使用權由集體經(jīng)濟組織按法律規(guī)定的條件和程序劃給村民使用。作為農(nóng)村房屋使用權人，有權在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的權利，房屋的所有權屬于使用權人。村民抵押房屋所有權，也將與房屋不可分割的土地使用權一并抵押。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對房屋享有占有、使用、收益的權利，而無從行使最重要的處分權利。農(nóng)村房屋應比同城鎮(zhèn)房屋實行地隨房抵押，才有利于農(nóng)村房屋步入市場，減少糾紛。

（四）建立和完善配套制度，規(guī)范有序推進流轉(zhuǎn)

一是建立農(nóng)民應得土地收益和集體經(jīng)濟組織土地收益的監(jiān)督機制，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法以及農(nóng)民社會保障措施等配套政策；二是建立相應的地價體系及評估體系，包括轉(zhuǎn)讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設用地價格評估體系；三是建立集體建設用地基準地價和最低價保護制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農(nóng)村集體建設用地（宅基地）復基置換機制，切實解決“一戶多宅”、超標準占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。當前，一方面是農(nóng)村新增建設用地需求量逐漸增加，另一方面又存在大量閑置、利用效率低下等問題。因此，在解決農(nóng)村用地矛盾中，建立農(nóng)村集體建設用地復墾置換制度，大力推進農(nóng)村集體建設用地復墾工作，通過按照規(guī)劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進行整理復耕，既能解決農(nóng)村建設發(fā)展用地的需求，又能有效保護耕地，提高農(nóng)村集體建設用地節(jié)約集約利用水平。五是調(diào)整稅收政策，使集體土地的流轉(zhuǎn)和國有土地的流轉(zhuǎn)都需要繳納相同的稅種、稅額，為達到集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”、為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平臺的最終目標奠定基礎；六是搞好信息公開查詢工作、指導簽訂各有關文書、產(chǎn)權變更登記政策咨詢等相關配套工作。

（五）加強集體建設用地流轉(zhuǎn)中的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡建設，依法整治違法行為 在農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村土地違法行為時有發(fā)生，其原因是多方面的，既有農(nóng)民或基層干部法制觀念淡薄問題，也有宣傳、執(zhí)法不到位的問題。從土地管理的角度出發(fā)，應切實加大土地執(zhí)法網(wǎng)絡建設，建立健全執(zhí)法網(wǎng)絡體系。特別要加強區(qū)縣級土地管理三級執(zhí)法網(wǎng)絡體系建設，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處農(nóng)村土地違法行為，村社配備兼職的土地監(jiān)察信息員，鎮(zhèn)街國土管理所配備專職人員，區(qū)縣國土部門建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務能力強、力量充足的執(zhí)法監(jiān)察隊伍，切實做到服務第一,依法行政,有效管理,查處有力，確保農(nóng)村集體建設用地管理工作穩(wěn)步推進。

（六）加大各部門協(xié)調(diào)配合力度，共同營造促進流轉(zhuǎn)的環(huán)境

集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)工作是土地管理工作的新生事物，是一項改革和創(chuàng)新，涉及到國土資源、建設、規(guī)劃、勞動和社會保障、物價、金融、農(nóng)業(yè)、財政、審計、民政、司法等多個部門，因此，應加強政府的領導，各部門應加強溝通、配合、協(xié)調(diào)，確保此項工作健康有序開展。國土資源部門要加快農(nóng)村集體建設用地基準地價和出讓最低價的制定工作；財政部門要加快制定出臺集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法；社會保障部門要盡快完善農(nóng)民社會保障體系建設；農(nóng)業(yè)部門要加強對集體土地流轉(zhuǎn)收益使用的監(jiān)管；其他相關部門要主動配合做好相關工作，積極推進集體建設用地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。

出處華夏土地網(wǎng)：http://bbs.hxland.com/forum.php?mod=viewthread&tid=7370576

第三篇：農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)程序

一、農(nóng)村集體建設用地使用權符合下列條件的，可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押：

(一)經(jīng)依法批準轉(zhuǎn)用或取得的用地;

(二)符合土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)村建設規(guī)劃;

(三)依法辦理土地登記或領取土地權屬證書;

(四)界址清楚，沒有權屬糾紛。

二、農(nóng)村集體建設用地使用權首次流轉(zhuǎn)的程序：

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持土地所有權證等資料，向所在鎮(zhèn)國土資源分支機構提出申請;

(二)經(jīng)鎮(zhèn)國土資源分支機構和鎮(zhèn)人民政府提出初審意見后，報市土地行政主管部門審定，符合條件的發(fā)給流轉(zhuǎn)批準書;

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得流轉(zhuǎn)批準書后，按有關規(guī)定確定土地使用者，簽訂流轉(zhuǎn)合同;

(四)流轉(zhuǎn)雙方按流轉(zhuǎn)合同約定繳納土地流轉(zhuǎn)有關費用后，持流轉(zhuǎn)批準書、流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物合法證明等文件于簽訂流轉(zhuǎn)合同之日起30日內(nèi)，到市土地行政主管部門申請辦理土地登記手續(xù)，確認建設用地使用權，領取土地使用證。

三、農(nóng)村集體建設用地使用權再次流轉(zhuǎn)的程序：

(一)依法取得農(nóng)村集體建設用地使用權的土地使用者，按有關規(guī)定轉(zhuǎn)移土地使用權，簽訂再次流轉(zhuǎn)合同;

(二)流轉(zhuǎn)雙方按再次流轉(zhuǎn)合同約定繳納土地流轉(zhuǎn)有關費用后，持土地使用證、首次流轉(zhuǎn)合同及流轉(zhuǎn)批準書、再次流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物證明等文件，于簽訂再次流轉(zhuǎn)合同之日起30日內(nèi)到市土地行政主管部門申請辦理土地使用權變更登記或出租、抵押登記。

注意事項：

農(nóng)村集體建設用地使用權不得再次流轉(zhuǎn)的情形：

(一)未按首次流轉(zhuǎn)合同的約定開發(fā)的農(nóng)村集體建設用地;

(二)土地使用權屬不清或存在爭議的;

(三)轉(zhuǎn)讓已設立抵押擔保物權的農(nóng)村集體建設用地，抵押人未通知抵押權人和未告知受讓人的;

(四)已被依法查封、凍結的;

(五)超過土地使用權使用年限的;

(六)無建筑物的宅基地;

(七)法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

知識關聯(lián)：

有下列情況之一的，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和鎮(zhèn)(含火炬開發(fā)區(qū)，下同)、村建設用地范圍內(nèi)，經(jīng)依法批準可以辦理農(nóng)村集體建設用地轉(zhuǎn)用手續(xù)：

(一)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟組織興辦工業(yè)園區(qū);

(二)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟組織興辦集體企業(yè);

(三)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟組織進行公共設施和公益事業(yè)建設;

(四)農(nóng)村村民宅基地;

(五)因征用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的耕地，為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民的生產(chǎn)、生活需要劃留的用地;

(六)法律、法規(guī)、政策規(guī)定的其他情形。

屬于市政府已預征預控或經(jīng)市政府批準由各鎮(zhèn)政府預征預控的集體農(nóng)用地和未利用地，不得轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設用地。

小編提醒：

農(nóng)村集體建設用地使用權轉(zhuǎn)讓的，首次流轉(zhuǎn)合同載明的權利義務隨之轉(zhuǎn)移。

第四篇：農(nóng)村集體建設用地進入市流轉(zhuǎn)

關于集體建設用地入市流轉(zhuǎn)的文獻研究

倪念

（華中農(nóng)業(yè)大學 土地管理學院

430070）

摘要：隨著我國城市化得推進，國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展，城鄉(xiāng)土地二元制度已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的障礙，這一問題也開始得到了學術界的重視，相關方面的研究相當豐富。本文從集體建設用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問題以及政策建議三方面總結了學者對集體建設用地入市流轉(zhuǎn)的研究觀點。研究發(fā)現(xiàn)，當前對于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，關于集體建設用地入市流轉(zhuǎn)的實證分析較少，關于已經(jīng)實施集體建設用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認為，學術界應加強對集體建設用地入市流轉(zhuǎn)的實證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實影響，為完善我國集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實參考價值和理論依據(jù)。關鍵詞：集體建設用地； 宅基地；流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)一體化

中國土地市場城鄉(xiāng)分割、政府主導，20世紀90年代以來,這種獨特的二元土地制度為高速工業(yè)化和快速城市化作出了重大貢獻,但也帶來土地市場發(fā)育不完善、農(nóng)民土地財產(chǎn)權利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問題。隨著我國城市化進程的加快，這些矛盾和問題日益凸顯，并且逐漸成為社會經(jīng)濟發(fā)展的障礙。改革土地制度,改變地方政府壟斷土地一級市場的格局，允許集體建設用地入市流轉(zhuǎn),提高土地的市場化配置程度，已經(jīng)刻不容緩。

一、背景研究，城鄉(xiāng)一體化土地市場建立的必要性

我國現(xiàn)行是城鄉(xiāng)土地差別化政策，農(nóng)村集體建設用地只能通過征收征用進入工業(yè)和城市土地市場，農(nóng)地市場價值難以實現(xiàn),使得市場無法在土地配置過程中發(fā)揮主導作用,從而導致集體建設用地流轉(zhuǎn)中存在諸多問題，如集體建設用地使用效率低下、非法流轉(zhuǎn)問題嚴重等。當前關于城鄉(xiāng)二元土地市場存在的問題方面的研究資料較多，本文主要從以下五個方面總結了學者們關于建設城鄉(xiāng)一體化土地市場必要性的觀點。

1、農(nóng)村土地價值難以實現(xiàn)

農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市流動引起的價值實現(xiàn)“剪刀差"損失逐漸成為“三農(nóng)”利益流失的主渠道。由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展切入來解決“三農(nóng)”問題，關鍵在于把握城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動、公平使用、等價交換和優(yōu)化配置[1]。其中作為最基本的生產(chǎn)和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉(zhuǎn)的前提，自然而然成為城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容[2]。長期的城鄉(xiāng)土地二元結構而導致農(nóng)村土地價格受到壓制，不能實現(xiàn)其價值[3]。

2、農(nóng)民土地利益受到嚴重侵蝕

農(nóng)民集體所有的土地需經(jīng)過征收才可進入工業(yè)和城市土地市場。為了獲得本地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展,地方政府普遍采取了低價征用、高價出讓的壟斷政策,忽略了價格機制的作用,這種沒有市場化的征地制度，忽視了農(nóng)民的利益，剝奪了農(nóng)民本應享用的土地增值收益[4]。在城市化進程中土地征收征用數(shù)量大、失地農(nóng)民數(shù)量多、征地補償款少，農(nóng)民土地利益受到嚴重侵蝕[5]。這是城市出現(xiàn)“失地農(nóng)民”和“城中村”問題的制度根源。因此,實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的協(xié)調(diào)發(fā)展,必須以農(nóng)村建設用地入市和征地制度改革為前提和基礎[6]。

4、導致城鄉(xiāng)收入差距的進一步擴大

較之于國有土地的自由流動性，農(nóng)村集體土地所有權的可交易性和市場、商品屬性大打折扣，也限制了與土地結合的相關資金、勞動力、技術等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民[1]。禁止農(nóng)村集體建設用地進入非農(nóng)土地市場，實際上剝奪了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化發(fā)展成果的機會，農(nóng)村剩余勞動力被困于土地難以流入城市、城市高端人力資源人才也難以引入農(nóng)村，進而導致了城鄉(xiāng)居民之間收入差距進一步的擴大。

5、集體建設用地非法流轉(zhuǎn)問題嚴重

當前市場上，小產(chǎn)權房交易火熱，屢禁不止，很多地區(qū)的小產(chǎn)權房已經(jīng)占到當?shù)胤康禺a(chǎn)市場份額的20%以上，深圳等地更是高達40%~50%[3]。國家壟斷土地一級市場，集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)受到嚴格的限制，導致集體建設用地只能非市場流轉(zhuǎn)，沒有法律的保障，難以實現(xiàn)土地真正的價值。

綜上所述，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，打破城鄉(xiāng)二元結構,使城鎮(zhèn)土地市場與農(nóng)村集體建設用地市場合并運行，形成一個統(tǒng)一的建設用地市場，實行建設用地市場與農(nóng)用地市場的分離，逐步推行集體建設用地有償使用制度，實現(xiàn)土地資源在全社會范圍內(nèi)的合理、有效配置，對于實現(xiàn)土地價值、保障農(nóng)民的土地權益、縮小城鄉(xiāng)收入差距有重要意義。

二、集體建設用地入市流轉(zhuǎn)存在的問題

1、缺乏法律依據(jù)

（1）集體土地產(chǎn)權主體不明確、產(chǎn)權關系模糊

雖然現(xiàn)有法律對集體土地所有權主體進行了設定，即農(nóng)村集體土地所有權歸不同的“農(nóng)民集體”，但對“農(nóng)民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)未做明確界定，并有將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織混用之嫌[2]?！稗r(nóng)民集體”在法律上缺乏明確的解釋，其權利主體地位無法明確，導致農(nóng)民處于被動、弱勢地位，合法權益無法得以維護[7~8]。

（2）相關法律法規(guī)較少，流轉(zhuǎn)無法可依

集體建設用地的流轉(zhuǎn)受到法律的規(guī)定與限制，作為集體建設用地重要組成部分的宅基地流轉(zhuǎn)更是受到嚴格的限制。我國現(xiàn)行法律規(guī)定從用途限制、方式限制、對象限制及禁止抵押等4個方面限制了宅基地的流轉(zhuǎn)[9]。

雖然，近幾年中央對集體建設用地流轉(zhuǎn)態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，開始逐步承認并推進集體土地流轉(zhuǎn)，中發(fā)[2003]3號《中共中央國務院關于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中指出：各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進鎮(zhèn)的用地問題，降低企業(yè)搬遷的成本[14]。在中央的推動下，各地方政府積極推進集體建設用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，但是國務院并沒有出臺關于集體建設用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，導致集體建設用地流轉(zhuǎn)無法可依，沒有法律的保障，集體建設用地流轉(zhuǎn)市場秩序混亂，存在加大的安全隱患及違法空間[7~9、16]。

2、集體建設用地流轉(zhuǎn)中的利益分配問題

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權混亂，集體經(jīng)濟組織結構不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到切實保障[16]。在地方政府、村集體和農(nóng)戶的利益博弈中，農(nóng)戶的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴重。允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民必定是最終的受損者,而各種社會強勢群體才會成為真正的受益者，尤其是那些已經(jīng)在農(nóng)村買地建房或以承包承租名義圈了地的既得利益者[15]。

3、集體建設用地流轉(zhuǎn)市場混亂，難以管理

由于法律的硬性約束，集體建設用地隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用狀態(tài)混亂，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標難以落實。另外，集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)可觀的預期收入還可能刺激集體建設用地的無序擴張，引起土地粗放經(jīng)營和大量占用耕的問題，危及耕地甚至基本農(nóng)田的保護，增加流轉(zhuǎn)后的土地利用管理困難[17~18]。地方政府對集體土地流轉(zhuǎn)干預過大，導致中央的土地調(diào)控能力弱化，妨礙土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，并造成土地利用混亂，土地市場秩序受到干擾。另外，村委會行政權力時常糾纏在經(jīng)濟利益之中，導致農(nóng)村建設用地的流轉(zhuǎn)違背市場交易的自愿平等原則，使農(nóng)村建設用地資源不能達到最優(yōu)配置[16]。

三、對建立集體建設用地流轉(zhuǎn)市場的政策建議

1、明確集體建設用地的產(chǎn)權問題

加強監(jiān)管力度，明確農(nóng)村集體土地的權利主體，規(guī)范集體建設用地的管理，做好農(nóng)村宅基地使用權登記發(fā)證工作，明晰權益歸屬，保障農(nóng)民合法的土地權益，嚴格查處違法違規(guī)使用集體建設用地的行為[9~11]。修改和完善相關法律制度，賦予農(nóng)民完整的建設用地處置權。在嚴格遵守土地用途和符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許進入土地市場，公開交易，自由流轉(zhuǎn)[13]。

2、完善集體建設用地流轉(zhuǎn)的法律保障

農(nóng)村土地制度改革，首先應從立法入手[20]，要在全國推行農(nóng)村集體建設用地直接入市，必須要有法律依據(jù)[18]。在農(nóng)村集體建設用地入市形勢日漸明朗之時,應建立集體建設用地流轉(zhuǎn)的支撐體系,具體包括制度支撐體系、法制支撐體系、權益保障支撐體系和外部環(huán)境支撐體系等,最終將集體建設用地關注的焦點轉(zhuǎn)移到入市后及其相關制度的建設上來[16]。

2、確定集體建設用地入市流轉(zhuǎn)的利益分配

集體建設用地流轉(zhuǎn)收益應在應在以保障農(nóng)民的權益為主[10] 的前提下，在政府、村集體與農(nóng)民之間合理分配，既要維護村集體作為土地所有者的利益，又要重視農(nóng)戶作為土地使用者得合法權益[11]。因此，集體建設用地入市流轉(zhuǎn)收益在分配的具體比例上應該向農(nóng)民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。此外，對于村集體所獲的土地收益，應該明確規(guī)定其用途，要求賬務公開，確定必須農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保險部分的比例[6]。

3、嚴格集體建設用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)劃管理

農(nóng)村集體建設用地入市，必須做好規(guī)劃管理工作，農(nóng)村建設用地與城鎮(zhèn)土地應統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃[6]。編制科學的土地利用規(guī)劃，強調(diào)對資源性土地（農(nóng)田和耕地）的使用與保護進行長期規(guī)劃，積極推行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建構城鄉(xiāng)一體的資產(chǎn)性土地（建設用地）利用格局，注重城市、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的有機協(xié)調(diào)。同時，應嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，加強建設用地入市的法律監(jiān)督管理工作[13]。

另外，還有一些關于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價系、完善土地市場[19]、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度[20]等方面建議。

四、結論

從當前國內(nèi)形勢來看，戶籍制度的改革已取得了實質(zhì)性的進展，土地的資產(chǎn)增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農(nóng)民的唯一謀生手段，土地的社會保障功能趨于弱化，集體建設用地入市流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種必然趨勢。但如何實現(xiàn)農(nóng)村土地的生存保障和資產(chǎn)增值功能之間的平衡是立法者在相當長期間內(nèi)的一個重要使命[20]。

綜上所述，隨著國家對于農(nóng)地問題的重視，集體建設用地入市流轉(zhuǎn)的趨勢明顯，相關方面的研究也都相當豐富，但當前對于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，學者們從各個方向分析了集體建設用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問題等內(nèi)容，并給出了大量的政策建議，但很少有關于集體建設用地入市流轉(zhuǎn)的實證分析，關于已經(jīng)實施集體建設用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。因此，筆者認為，學術界應加強對集體建設用地入市流轉(zhuǎn)的實證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實影響，為完善我國集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實參考價值和理論依據(jù)。

參考文獻：

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第五篇：淺析我國農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)市場化

淺談我國農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)市場化趨勢

2014232001 郭濤 經(jīng)濟哲學

摘要：本文通過對于第十八屆三中全會中關于農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)改革意見的分析，結合目前我國在農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)現(xiàn)制度之中仍然存在著地方政府對于土地流轉(zhuǎn)的壟斷、流轉(zhuǎn)方式過于單

一、土地補償機制在公平月效率之間失衡等問題。進而認為在目前的流轉(zhuǎn)制度中，還存在土地財政政策與集體建設用地市場化之間的矛盾。因此，引入了對于集體建設用地入市流轉(zhuǎn)的分析，認為推進集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)有利于減少社會糾紛，也有利于經(jīng)濟發(fā)展。

關鍵詞：集體建設用地；流轉(zhuǎn)機制；土地入市

一、研究背景

伴隨著改革進入了深水區(qū)，市場經(jīng)濟體制改革不斷深入，我們卻得了成績，卻也面臨著改革中出現(xiàn)的問題，如城鄉(xiāng)之間嚴重的貧富差距和已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)二元結構。在第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》公布之后，國有建設用地使用制度有了較大的發(fā)展，市場化程度具有不斷提高趨勢?！稕Q定》指出：“需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同地同價?！钡羌w建設用地使用制度卻沒有得到很大的突破，還是沿襲計劃經(jīng)濟體制下的使用制度，入市流轉(zhuǎn)只能通過征地這一合法途徑，由于征地補償標準總體上來說偏低，因此影響了農(nóng)民通過土地權益分享改革發(fā)展的成果。目前，我國農(nóng)村土地市場處于自發(fā)、隱性狀態(tài)，缺乏明確的法律依據(jù)和制度規(guī)范，集體建設用地流轉(zhuǎn)一直處于非法狀態(tài)。然而，現(xiàn)實中由于存在利益的誘導，大量建設用地進行了集體經(jīng)濟組織的內(nèi)外部隱性流轉(zhuǎn)，內(nèi)部流轉(zhuǎn)如宅基地在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)，外部流轉(zhuǎn)如城中村和城鄉(xiāng)結合部大規(guī)模的小產(chǎn)權房建設，這種隱性流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)不規(guī)范、利益分配不均、農(nóng)民土地權益受損等問題，引發(fā)了大量的社會矛盾和糾紛。據(jù)估計，全國集體建設用地總量是城市國有建設用地總量的2.4 倍，允許集體建設用地入市流轉(zhuǎn)將為改革發(fā)展釋放巨大的紅利，可以充分緩解城市建設用地不足的狀況。集體建設用地流轉(zhuǎn)的客觀事實，以及流轉(zhuǎn)中存在的種種問題，引起了社會各界的廣泛關注。認為集體建設用地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民以土地權益分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，有利于提高土地資源配置效率，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結構與布局，是中國土地制度改革的方向。雖然學界對集體建設用地流轉(zhuǎn)有較多研究，但是具體到集體經(jīng)營性建設用地，研究成果較少，更是缺乏有操作性和針對性的研究成果。黨的十八屆三中全會明確提出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)，與國有土地實現(xiàn)同地同價同權，為集體建設用地流轉(zhuǎn)指明了新的改革方向。而在對于農(nóng)村集體建設用地入市進行淺析之前，還需闡述現(xiàn)行的建設用地流轉(zhuǎn)制度的過程。對于農(nóng)村集體建設用地入市的淺析，以及入市后對于打破城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)貧富差距等問題的思考，便是形成本文的主要原因。

二、目前農(nóng)村集體建設用地在流轉(zhuǎn)中的主體間的關系

土地流轉(zhuǎn)的中過程中，牽扯著農(nóng)民、地方政府、開發(fā)商三個主體之間的利益關系，對三個主體之間進行簡單的排列組合，從而會發(fā)現(xiàn)三個主體在現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度下之間的利益的摩擦，與此同時，也暴露出流轉(zhuǎn)制度的問題。

（1）農(nóng)民和地方政府之間

由于《土地管理法》對于農(nóng)村集體建設用地使用權在土地二級市場上的流轉(zhuǎn)做出了嚴格的限制。因此，現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)的主要模式是經(jīng)過土地征收的途徑，成為國有土地后才能在土地市場上參與流轉(zhuǎn)。這樣便在一定程度上忽視了市場對于資源配置的作用，也會出現(xiàn)依靠權利導向流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。我國早在1998年的《土地管理法》中，就對國家征收土地的補償措施做出了詳細的規(guī)定。如：“征收耕地的補償費用包括土地賠償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。”其中土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。這里需要指出的是，現(xiàn)行的征地補償機制中存在著缺陷。首先是補償措施中存在內(nèi)生障礙，補償費的浮動賠償機制是在土地包含的資源情況、土地地理位置、土地肥沃程度不同的情況下，而設立的不同的賠償標準。但在實際的操作過程中，浮動的賠償機制并未生效，現(xiàn)實的賠償標準也沒有確立。其次是除了補償費用之外沒有完善的后續(xù)保障措施，包括被征地農(nóng)民的社會保障、就業(yè)安置等制度并未完善。而土地是農(nóng)民的生活保障，使農(nóng)民收入的主要來源，當收回土地的使用權之后，農(nóng)民的主要的延續(xù)性收入方式被改變。因此，對于補償費用要求不斷提高，結合征地補償機制的公平與效率失衡，補償機制仍在完善等問題，導致了由征地活動引發(fā)的土地糾紛的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。從政府與農(nóng)民在集體建設用地流轉(zhuǎn)過程中的關系出發(fā)，揭示了我國的征地補償機制仍需完善。

（2）地方政府與土地開發(fā)商之間

在地方政府的主導下，農(nóng)村集體建設用地逐步轉(zhuǎn)化成為國有土地，在此過程中已經(jīng)形成了征地成本，按照2012年財政部網(wǎng)站上提供的數(shù)據(jù)，2012年地方政府在參與的土地流轉(zhuǎn)過程中，土地出售收入中的78%用于土地拆遷補償款等。然而在國土資源部披露的數(shù)據(jù)中，土地補償款是地方政府獲得的土地出讓金的33%左右，這其中并未包括在征地資金前后所發(fā)生的費用，例如征地資金的利息支出，平整土地，基礎設施建設等大項支出。與此同時，地方發(fā)展需要資金，而地方政府依賴土地財政，依靠獲得高地價，恰好成為地方的經(jīng)濟建設、基礎設施、科教文衛(wèi)的等投資的主要經(jīng)濟來源，僅僅依靠稅收財政不足以維持地方的城鎮(zhèn)化建設。因此，在為了使征地收入達到最大化，以滿足地方建設需要的情況下，催生了高地價。高地價在土地一級市場內(nèi)轉(zhuǎn)嫁給了土地一級開發(fā)商，其承受高地價之后，在追求利益最大化的原則下成為了形成高房價的基礎。這既是地方政府債臺高筑的原因，也是地方政府在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中的困境。從政府與土地開發(fā)商之間在流轉(zhuǎn)中的關系出發(fā)，充分說明地方政府依靠土地財政，形成了集體建設土地流轉(zhuǎn)的壟斷，致使流轉(zhuǎn)模式過于單一。

（3）農(nóng)民與土地開發(fā)商之間

土地開發(fā)商在獲得土地使用權后，開始計算使用年限。在追求利益最大化原則的驅(qū)使下，出現(xiàn)了仍在審批的建設項目就以開建的情況，甚至是還未上報審批就已經(jīng)開建的情況。在征地補償還未達成一致，征地補償工作還未完結的情況下，集體土地流轉(zhuǎn)在效率與公平之間存在著不同程度上的傾斜，并且容易損害著被征地農(nóng)民的權利。

對于上述三個主體間的關系，以及目前建設用地出現(xiàn)的問題。地方政府在征地過程中付出成本并且是具有風險性的行為。征地的成本可以形成循環(huán)，而征地風險也正是這種循環(huán)的產(chǎn)物。其中征地成本，是地方政府在征地的過程中需要向原住民給予相應的補償?shù)闹С?。地方政府持續(xù)性的依靠賣地財政推動經(jīng)濟發(fā)展和地方建設，卻往往難以形成經(jīng)濟的收入，因此陷入了嚴重的地方債務危機。然而地方地方政府需要大量的資金投入在基礎建設，科教，衛(wèi)生等發(fā)展項目上，為了籌集這些財政指出的資金，僅僅依靠稅收是不能被滿足的。因此，對于地方債務危機和地方建設發(fā)展，土地收入仍不可小覷。而在征地制度尚未完善，征地補償機制在公平和效率之間失衡的情況下，被征地的農(nóng)民要求補貼標準的提高也是無可奈何的做法。本文認為，現(xiàn)行的集體土地流轉(zhuǎn)的癥結在于地方政府所依靠的土地財政政策，而在市場對于資源配置起決定性作用的指導下，地方政府對于集體建設用地流轉(zhuǎn)限制應該逐步取消，集體建設用地應該逐步入市。正是闡述了集體土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的矛盾，也就是土地財政和土地（集體建設用地）入市之間的矛盾。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市

在十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提及的對于建設用地的指導性意見，決定指出：“需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同地同價?！逼渲校瑖型恋赝热胧写蚱屏说胤秸畬τ谕恋刎斦囊蕾?。雖然在中央農(nóng)村工作領導小組副組長，辦公室主任陳錫文的闡述中，強調(diào)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地并不等同于農(nóng)村集體建設用地，是兩個概念。但是集體經(jīng)營先建設用地是屬于集體建設用地的，經(jīng)營性用地的入市是對于農(nóng)村集體建設用地進入市場的初探。并且集體建設用地的流轉(zhuǎn)變化也應該是漸進式的改革，若是采用“休克療法”進行改革，可能會得到事半功倍的效果，適得其反的結果。而增添了對于出租、租賃、入股等入市途徑，無疑是打破了現(xiàn)有的集體經(jīng)營性建設用地單一的流轉(zhuǎn)模式。與此同時，還應指出的是，公告中所謂“統(tǒng)一的建設用地市場”，主要是指內(nèi)在機制、定價原則方面的統(tǒng)一。而不是各種不同類型、不同用途的土地都擁擠在一個市場上進行流轉(zhuǎn)。伴隨著城鎮(zhèn)化建設進程的加快，農(nóng)村集體建設用地也出現(xiàn)在了城市建設的視野之內(nèi)，市場需求早已顯現(xiàn)。由此，在城市化建設之后引出了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，將城市和農(nóng)村的發(fā)展以土地為中介聯(lián)系到了一起。城鎮(zhèn)化的發(fā)展為農(nóng)村集體所有的土地，尤其是對于集體建設用地打開了市場，是對其在土地市場上進行松綁。與此同時，在集體經(jīng)營性建設用地入市進行下，一方面，保護了農(nóng)民權益、提高集體建設用地利用效率、減少社會矛盾和糾紛的重要手段。另一方面，在深化改革中也尋找到了新的經(jīng)濟增長點，形成了打破城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)貧富差距的可能性。

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