第一篇：中國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)的現(xiàn)狀

中國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策作者

【內(nèi)容摘要】近年來(lái)，我國(guó)中央政府和地方政府在預(yù)算公開(kāi)的范圍和內(nèi)容上均有了很大的進(jìn)步。但與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，仍存在著預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容過(guò)于粗糙、類(lèi)目不夠全面、易懂程度不足、互動(dòng)性不強(qiáng)等問(wèn)題。為此，應(yīng)當(dāng)從理念、制度和技術(shù)等層面著手，提升預(yù)算公開(kāi)的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化水平。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算公開(kāi)；“三公”消費(fèi)；制度；技術(shù)

財(cái)政預(yù)算公開(kāi)是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，是優(yōu)質(zhì)財(cái)政管理的重要特征，也是促進(jìn)政府管理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率、效益的重要方法。近年來(lái)，我國(guó)中央和地方各級(jí)政府都積極推動(dòng)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)，向社會(huì)“攤開(kāi)”自己的“賬本”。本文將簡(jiǎn)要介紹中國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)的現(xiàn)狀，分析預(yù)算公開(kāi)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出推動(dòng)政府預(yù)算公開(kāi)的對(duì)策建議。

一、中國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)的現(xiàn)狀

新中國(guó)成立后，我國(guó)財(cái)政預(yù)算經(jīng)歷了由“國(guó)家機(jī)密、不得向社會(huì)公開(kāi)”到“部分預(yù)算向人大代表公開(kāi)”再到“預(yù)算向社會(huì)公眾公開(kāi)”三個(gè)歷程。

1951年頒布的《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》規(guī)定：“國(guó)家財(cái)政計(jì)劃和國(guó)家概算、預(yù)算、決算及各種財(cái)務(wù)機(jī)密事項(xiàng)是國(guó)家機(jī)密”。1997年，國(guó)家保密局和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》指出：“財(cái)政年度預(yù)算、決算草案及其收支款項(xiàng)的年度執(zhí)行情況，歷年財(cái)政明細(xì)統(tǒng)計(jì)資料等屬于國(guó)家秘密，不得向社會(huì)公開(kāi)”。此階段我國(guó)財(cái)政預(yù)算“對(duì)公眾保密”。

隨著我國(guó)行政改革的加速、民主政治的發(fā)展和公民社會(huì)的崛起，財(cái)政預(yù)算逐步發(fā)展為向人大代表公開(kāi)。1999年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，提出編制部門(mén)預(yù)算、細(xì)化預(yù)算等要求。此后，部門(mén)預(yù)算細(xì)賬開(kāi)始向人大代表公開(kāi)。2007年，《政府信息公開(kāi)條例》將財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告，財(cái)政收支，各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理和使用情況列為重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息。這是第一個(gè)涉及預(yù)算公開(kāi)的制度文本[i]，新一輪預(yù)算公開(kāi)拉開(kāi)序幕。

2009年全國(guó)“兩會(huì)”后，財(cái)政部首次公布了經(jīng)全國(guó)人代會(huì)審議通過(guò)的財(cái)政預(yù)算報(bào)告和中央財(cái)政預(yù)算的四張表格，內(nèi)容涉及中央財(cái)政收入預(yù)算表、中央財(cái)政支出預(yù)算表、中央本級(jí)支出預(yù)算表、中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表等，從而邁出了中央財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的重要一步。2010年3月，財(cái)政部在上年首次公開(kāi)中央財(cái)政預(yù)算四張表格基礎(chǔ)上，增加了八張表格，內(nèi)容包括中央財(cái)政國(guó)債余額情況表、中央政府性基金收入預(yù)算表、中央政府性基金支出預(yù)算表、中央本級(jí)政府性基金支出預(yù)算表、中央對(duì)地方政府性基金轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入表、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出表、2010年中央財(cái)政地震災(zāi)后恢復(fù)重建基金收支表等。與此同時(shí)，先后有國(guó)土資源部、科技部等74家中央部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)了部門(mén)預(yù)算收支總表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表。2011年4月，財(cái)政部又在中央部委中率先公開(kāi)今年的“部門(mén)賬本”，將行政運(yùn)行支出等情況首次公之于眾。

在中央部委不遺余力、身體力行推動(dòng)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的同時(shí)，地方政府預(yù)算公開(kāi)的試驗(yàn)也在如火如荼地進(jìn)行。早在2000年，河南焦作就成立“財(cái)政信息服務(wù)大廳”，公民可進(jìn)入查看部門(mén)預(yù)算；隨后，政府債務(wù)預(yù)算和非稅收入預(yù)算等八大預(yù)算項(xiàng)目全部面向社會(huì)公開(kāi)。2005年開(kāi)始，浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)進(jìn)行了參與式預(yù)算試驗(yàn)。2007年，江蘇無(wú)錫和黑龍江哈爾濱等城市也在區(qū)、街道進(jìn)行參與式預(yù)算試點(diǎn)。從2008年底開(kāi)始，上海市閔行區(qū)連續(xù)兩年組織預(yù)算聽(tīng)證會(huì)，對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行“把關(guān)”。2009年10月，廣州市公開(kāi)了114個(gè)政府部門(mén)、近300億元的政府財(cái)政預(yù)算。2010年3月，四川巴中市白廟鄉(xiāng)將公業(yè)務(wù)費(fèi)在網(wǎng)上公示，在數(shù)十項(xiàng)開(kāi)支中，除了敏感的公款招待外，還有細(xì)到僅1.5元的購(gòu)買(mǎi)信紙費(fèi)，因此被稱(chēng)作“全裸第一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，引起了媒體的極大關(guān)注。[ii]2011年，北京市公開(kāi)預(yù)算的政府部門(mén)從2010年的45個(gè)擴(kuò)大到57個(gè)，涵蓋了除涉密部門(mén)外的所有政府部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)，公開(kāi)內(nèi)容首次增加了更詳細(xì)“項(xiàng)目支出預(yù)算情況表”，公車(chē)購(gòu)置、會(huì)議等政府開(kāi)銷(xiāo)的內(nèi)容第一次詳細(xì)呈現(xiàn)在市民面前。[iii]陜西省在10個(gè)省級(jí)部門(mén)進(jìn)行部門(mén)預(yù)算公開(kāi)試點(diǎn)，力爭(zhēng)在兩到三年內(nèi)，公開(kāi)所有省級(jí)部門(mén)預(yù)算，并逐步細(xì)化預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容，嚴(yán)厲遏制“三公消費(fèi)”。至此，備受關(guān)注的地方政府部門(mén)預(yù)算公開(kāi)工作正在規(guī)范、有序地開(kāi)展。

二、中國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)存在的問(wèn)題

盡管近年來(lái)我國(guó)中央政府和地方政府在預(yù)算公開(kāi)的范圍和內(nèi)容上大有進(jìn)步，但是由于理念認(rèn)知偏差、意識(shí)形態(tài)剛性、政府部門(mén)和利益集團(tuán)的沖突等原因，預(yù)算公開(kāi)還存在一些不盡如人意的地方，離國(guó)民的期望與要求仍有差距，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有差距。

1、預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容過(guò)于粗糙。從這幾年各級(jí)政府及其部門(mén)公布的預(yù)算情況來(lái)看，我們并沒(méi)有理由認(rèn)為政府在這方面沒(méi)有作出積極的努力，也沒(méi)有理由認(rèn)為政府不想推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、預(yù)算公開(kāi)。但是，從公布的內(nèi)容、范圍、細(xì)節(jié)等方面看，又讓人不得不產(chǎn)生避重就輕、避實(shí)就虛的懷疑。這是因?yàn)椋泄_(kāi)的預(yù)算，無(wú)一不是“大類(lèi)”預(yù)算、籠統(tǒng)預(yù)算、原則性預(yù)算，都沒(méi)有像國(guó)外的預(yù)算公開(kāi)一樣，細(xì)化到具體項(xiàng)目和具體支出用途，更沒(méi)有就公眾關(guān)心的問(wèn)題作出正面公開(kāi)和回答。[iv]就拿財(cái)政部公布的2011年部門(mén)預(yù)算來(lái)看，從表面看，將去年的支出預(yù)算數(shù)和執(zhí)行數(shù)、今年預(yù)算數(shù)、今年預(yù)算數(shù)與去年執(zhí)行數(shù)的增減對(duì)比等都列了出來(lái)，似乎是一目了然了。但是，仔細(xì)一觀察就不難發(fā)現(xiàn)，這些數(shù)據(jù)都很籠統(tǒng)、很原則，無(wú)法讓人看到這些數(shù)據(jù)的內(nèi)在構(gòu)成和狀態(tài)，讓人無(wú)法知道哪些錢(qián)是必須花的，哪些錢(qián)是可以節(jié)約的，哪些屬于正常開(kāi)支范圍，哪些又屬于必須在以后的預(yù)算安排中剔除的?？傮w而言，這樣的公開(kāi)很難說(shuō)完全滿(mǎn)足了公眾的要求，很難說(shuō)真正實(shí)現(xiàn)了公眾監(jiān)督的目的。

2、預(yù)算公開(kāi)的項(xiàng)目不夠全面。盡管?chē)?guó)務(wù)院正式?jīng)Q定今年6月公布中央本級(jí)“三公”（公款吃喝、公款出國(guó)、公車(chē)消費(fèi)）經(jīng)費(fèi)支出，但就很多地方政府及其組成部門(mén)來(lái)說(shuō)，對(duì)于公眾最感興趣的“三公”費(fèi)用至今沒(méi)有明確公開(kāi)。這種選擇性公開(kāi)離真正意義上的預(yù)算公開(kāi)還有一定的差距?，F(xiàn)在政府難以公開(kāi)“三公”支出，可能與相關(guān)基礎(chǔ)性工作不到位有關(guān)。目前的財(cái)政預(yù)算科目沒(méi)有這一項(xiàng)，因此也就細(xì)化不到每一項(xiàng)的支出，這就需要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算科目，進(jìn)一步明確預(yù)算支出的分項(xiàng)統(tǒng)計(jì)工作，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)對(duì)行政成本的單列，從而加強(qiáng)行政成本控制。這在技術(shù)上并不難實(shí)現(xiàn)，更多是需要相關(guān)部門(mén)和官員主觀理念上的轉(zhuǎn)變。

3、預(yù)算公開(kāi)的易懂程度不足。上級(jí)部門(mén)要求政府預(yù)算公開(kāi)，輿論、公眾希望政府預(yù)算公開(kāi)，其真正的目的，是讓全社會(huì)更直觀、更精確地了解相關(guān)部門(mén)的財(cái)政狀況，并對(duì)該部門(mén)收支是否平衡，用度是否合理，資金投放有無(wú)問(wèn)題，做到心中有數(shù)，從而更好地行使監(jiān)督權(quán)利。這就需要在預(yù)算公開(kāi)的過(guò)程中保證內(nèi)容的易懂程度，用通俗明了的語(yǔ)言、形式，讓查閱者一目了然地看懂政府預(yù)算。以預(yù)算收入為例，預(yù)算收入是對(duì)可能收入的一個(gè)測(cè)算和預(yù)估，在預(yù)算編制過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該進(jìn)行過(guò)嚴(yán)格的測(cè)算。在對(duì)收入作說(shuō)明的時(shí)候，應(yīng)該結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)等各方面做出詳盡說(shuō)明，透露盡可能多的信息，明確市場(chǎng)主體和投資者的預(yù)期。如果看不懂，參與和監(jiān)督也就無(wú)從談起，這樣從客觀效果上來(lái)說(shuō)，預(yù)算公開(kāi)并沒(méi)有達(dá)到公開(kāi)的目的。很多人都認(rèn)為：預(yù)算有其專(zhuān)業(yè)性，涉及到異常復(fù)雜繁瑣的賬目和高妙深?yuàn)W的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，普通民眾看不懂預(yù)算報(bào)告，是再自然不過(guò)之事[v]。但預(yù)算并不是高科技，要讓民眾看懂并不是十分困難的事情，以前缺乏對(duì)預(yù)算公開(kāi)方法的研究，如果能委托一些專(zhuān)家，認(rèn)真研究預(yù)算公開(kāi)的技術(shù)問(wèn)題，用通俗易懂的方式把預(yù)算問(wèn)題表達(dá)清楚，這不難做到。如果民眾看不懂，或者看懂了以后仍有疑問(wèn)，能便捷地找到相關(guān)部門(mén)和人員，得到及時(shí)、認(rèn)真地解答，這應(yīng)該能做到。關(guān)鍵看是否有這個(gè)決心，是否真的愿意接受民眾的監(jiān)督。

4、預(yù)算公開(kāi)的互動(dòng)性不強(qiáng)。在每一年預(yù)算公開(kāi)之后，都會(huì)出現(xiàn)公眾和媒體質(zhì)疑個(gè)別部門(mén)住房保障支出、行政支出的聲音。公眾對(duì)預(yù)算公開(kāi)的關(guān)注和質(zhì)疑，正是體現(xiàn)了公民民主參與、民主監(jiān)督的積極性，這種公民監(jiān)督能在多大程度上影響政府財(cái)政及預(yù)算，是公民參與預(yù)算監(jiān)督有效性的重要體現(xiàn)。因此，政府預(yù)算公開(kāi)應(yīng)該是一個(gè)互動(dòng)、連續(xù)的過(guò)程，公開(kāi)只是一個(gè)步驟，公開(kāi)了之后，公眾可以質(zhì)疑、可以批評(píng)，相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)積極作出回應(yīng)，畢竟公開(kāi)不是目的，公開(kāi)只是為了更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算過(guò)程中的公眾參與和公眾監(jiān)督。在香港，預(yù)算公開(kāi)關(guān)注的重點(diǎn)就是過(guò)程的公開(kāi)而非結(jié)果的公開(kāi)，香港每年的財(cái)政預(yù)算年度是4月1日到第二年的3月31日，預(yù)算一般是4月1日左右公布，但是從1月份開(kāi)始，特別行政區(qū)政府的每一個(gè)部門(mén)都要把自己的預(yù)算報(bào)到財(cái)政司，這一過(guò)程就是公開(kāi)的，有各種各樣的民眾、團(tuán)體參與。部門(mén)預(yù)算報(bào)到財(cái)政司以后，財(cái)政司匯總平衡，再由立法會(huì)來(lái)討論，立法會(huì)的討論也是公開(kāi)的，是否應(yīng)該削減或追加某部分的預(yù)算，公眾可以作為各方利益代表來(lái)討論，整個(gè)過(guò)程就是公開(kāi)的。預(yù)算公開(kāi)不是政府把預(yù)算表掛到網(wǎng)上就解決了，預(yù)算公開(kāi)需要互動(dòng)和回應(yīng)，應(yīng)該是全過(guò)程公開(kāi)。

三、推動(dòng)政府預(yù)算公開(kāi)的對(duì)策建議

政府預(yù)算公開(kāi)牽扯多方利益，是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的改革。在推進(jìn)政府預(yù)算公開(kāi)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從理念、制度和技術(shù)三個(gè)層面同時(shí)著手，以保證預(yù)算公開(kāi)的深入推進(jìn)。

1、理念層面

預(yù)算公開(kāi)首先需要政府部門(mén)轉(zhuǎn)變理念。政府財(cái)政來(lái)源于公民的稅收，公民委托政府使用財(cái)政資金提供公共物品與服務(wù)，政府如何花錢(qián)、花在哪里、績(jī)效如何，理應(yīng)讓公眾知道并能進(jìn)行監(jiān)督。因此，了解公共預(yù)算信息，是公民天然的權(quán)利。預(yù)算公開(kāi)已經(jīng)不是政府愿意不愿意的事情，而是必須履行的重要義務(wù)。政府不應(yīng)當(dāng)把預(yù)算公開(kāi)當(dāng)作一種負(fù)擔(dān)，而是把它當(dāng)作政府和公眾溝通的橋梁和紐帶，當(dāng)作推進(jìn)政府信息公開(kāi)、提高政府管理績(jī)效的重要手段，力爭(zhēng)把預(yù)算信息公開(kāi)培養(yǎng)成一種執(zhí)政習(xí)慣[vi]。過(guò)去包括預(yù)算在內(nèi)的政務(wù)信息公開(kāi)與否、公開(kāi)哪些、如何公開(kāi)，都是政府及其官員根據(jù)維護(hù)和行使權(quán)力的需要決定的，是典型的“權(quán)力型”公開(kāi)，大量信息都被當(dāng)作保密信息不予公開(kāi)；今天，預(yù)算信息公開(kāi)的內(nèi)容、數(shù)量、方式，不能單方面從政府機(jī)構(gòu)和官員的角度考慮，更要站在社會(huì)的角度，從民眾和企業(yè)行使權(quán)利、增進(jìn)利益的角度出發(fā)考慮問(wèn)題，是典型的“權(quán)利型”公開(kāi)。從“權(quán)力型”公開(kāi)向“權(quán)利型”公開(kāi)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，應(yīng)該將自上而下的主動(dòng)公開(kāi)與自下而上的依申請(qǐng)公開(kāi)相結(jié)合，盡量提供民眾想要知道的信息，讓更多的人參與監(jiān)督。民意基礎(chǔ)與民眾要求既是政府預(yù)算公開(kāi)的巨大壓力，也是其重要?jiǎng)恿vii]。

2、制度層面

政府預(yù)算公開(kāi)不僅需要政府及其官員主觀理念的轉(zhuǎn)變，還需要科學(xué)設(shè)計(jì)、完備架構(gòu)的制度平臺(tái)提供持久和良好的激勵(lì)。如果沒(méi)有科學(xué)完備的制度設(shè)計(jì)作為保障，好的想法、先進(jìn)的理念也只能停留在口號(hào)與原則的層面上。我國(guó)目前專(zhuān)門(mén)規(guī)定財(cái)政預(yù)算公開(kāi)事項(xiàng)的制度匱乏?！额A(yù)算法》等相關(guān)法律尚不完善，對(duì)于預(yù)算公開(kāi)缺乏細(xì)致規(guī)定，雖然《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定“縣級(jí)以上各級(jí)政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息的具體內(nèi)容”，重點(diǎn)包括“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”，但同時(shí)也規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”；雖然《保守國(guó)家秘密法》不再將國(guó)家財(cái)政計(jì)劃、預(yù)算、決算及各種財(cái)務(wù)事項(xiàng)列為國(guó)家機(jī)密，但現(xiàn)實(shí)中將預(yù)算案看成是政府秘密的觀念至今并未徹底改變[viii]。針對(duì)這種現(xiàn)象，中央政府及相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)制定相關(guān)制度，明確規(guī)定地方政府和部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的責(zé)任主體、公開(kāi)內(nèi)容和公開(kāi)程序，為預(yù)算公開(kāi)設(shè)置一個(gè)準(zhǔn)確的時(shí)間表，同時(shí)明確規(guī)定不按時(shí)公開(kāi)、不按要求公開(kāi)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和招致的懲罰，以此來(lái)保證預(yù)算公開(kāi)的順利通暢進(jìn)行。

3、技術(shù)層面

在信息呈現(xiàn)方式和技術(shù)手段上，需要盡可能用通俗易懂的語(yǔ)言、形象生動(dòng)的圖表、詳實(shí)準(zhǔn)確的解釋來(lái)表述，以方便人大代表理解、審議和社會(huì)公眾了解、監(jiān)督。這方面我們可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)發(fā)實(shí)用性的電子政務(wù)公開(kāi)系統(tǒng)與平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“傻瓜化”查詢(xún)、閱讀和下載。以德克薩斯州為例，德州議會(huì)預(yù)算局官方網(wǎng)站每年都公布地方財(cái)政預(yù)算，成為德州公民查看政府預(yù)算的首選方式。其預(yù)算報(bào)告一般都是PDF格式的，體積非常小巧，內(nèi)容卻非常豐富和專(zhuān)業(yè)。餅狀圖、柱狀圖的運(yùn)用讓人感覺(jué)更為直觀。而在各種表格中，往往都有和上一財(cái)年，甚至于上幾個(gè)財(cái)年的數(shù)據(jù)對(duì)比。網(wǎng)站專(zhuān)門(mén)有一個(gè)叫做“德州預(yù)算資源”（TBS）的系統(tǒng)，界面樸實(shí)無(wú)華，用起來(lái)十分方便，類(lèi)似于大學(xué)圖書(shū)書(shū)館的檢索系統(tǒng)，負(fù)責(zé)教民眾傻瓜化操作查詢(xún)。即使不會(huì)使用搜索工具，系統(tǒng)界面上的幫助按鈕也能幫助公民順利地實(shí)現(xiàn)查詢(xún)、打印和下載?？傊?，由于在預(yù)算信息公開(kāi)和監(jiān)督的過(guò)程中民眾作為信息的受眾和非專(zhuān)業(yè)人員，始終處于劣勢(shì)地位，這就需要各級(jí)財(cái)政和審計(jì)部門(mén)發(fā)揮作用，利用其專(zhuān)業(yè)性和監(jiān)督權(quán)，保證信息的可靠、可信、可讀，以保障民眾順利實(shí)現(xiàn)公共參與和民主監(jiān)督。盡管目前我國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)的現(xiàn)狀和水平離國(guó)民的期望與要求仍有差距，但已經(jīng)是中國(guó)財(cái)政公開(kāi)和財(cái)政民主的很大進(jìn)步。預(yù)算涉及利益眾多，因此改革起來(lái)必會(huì)觸動(dòng)許多體制頑疾和難以言說(shuō)的利益糾葛，不是一件朝夕可成的事情。預(yù)算公開(kāi)不僅需要管理者有足夠的勇氣和決心，還需要管理者有足夠的誠(chéng)意和智慧，更需要相應(yīng)的法律制度和專(zhuān)業(yè)技術(shù)作為保障，不斷提升預(yù)算公開(kāi)的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化水平，讓公共財(cái)政自覺(jué)接受社會(huì)各界的監(jiān)督，讓政府與公眾之間真正形成良性互動(dòng)的良好局面。

第二篇：中國(guó)政府預(yù)算改革60年

中國(guó)政府預(yù)算改革60年：歷史演進(jìn)與制度創(chuàng)新

陳少暉,廖添土(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)新中國(guó)成立60周年以來(lái)，政府預(yù)算制度進(jìn)行了一系列的重大改革，尤其是20世紀(jì)90年代末，隨著公共財(cái)政基本目標(biāo)框架的確立，政府預(yù)算改革逐漸成為我國(guó)財(cái)政體制改革的重心。在這種宏觀背景下，借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論，厘清新中國(guó)成立60年以來(lái)我國(guó)政府預(yù)算制度變遷的歷史軌跡，分析總結(jié)其階段性特征和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于我國(guó)財(cái)政體制尤其是公共預(yù)算制度的改革與完善具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新中國(guó)成立以來(lái)政府預(yù)算制度演進(jìn)的歷史脈絡(luò)

我國(guó)的政府預(yù)算制度改革是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型和財(cái)政體制改革的宏觀背景相適應(yīng)的。按照我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型以及政府預(yù)算制度自身的發(fā)展變化特點(diǎn)，可以把新中國(guó)60年來(lái)的政府預(yù)算制度變遷劃分為三個(gè)階段。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府預(yù)算制度的產(chǎn)生與緩慢發(fā)展階段（1949-1978）。

新中國(guó)的政府預(yù)算是隨著中華人民共和國(guó)的誕生而建立的。新中國(guó)成立以后，依據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中的有關(guān)規(guī)定，中央政府著手編制1950年全國(guó)財(cái)政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次會(huì)議上通過(guò)了《關(guān)于1950年財(cái)政收支概算編制的報(bào)告》，這是新中國(guó)的第一個(gè)財(cái)政概算，標(biāo)志著新中國(guó)政府預(yù)算制度的誕生。1951年8月在統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的基礎(chǔ)上，政務(wù)院又發(fā)布了《預(yù)算決算暫行條例》，這是我國(guó)最早的關(guān)于國(guó)家預(yù)算的專(zhuān)門(mén)法規(guī)，規(guī)定了國(guó)家預(yù)算的組織體系，各級(jí)人民政府的預(yù)算權(quán)，各級(jí)預(yù)算的編制、審查、核定等執(zhí)行的程序，決算的編制與審定程序等。1954年9月20日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的第一部《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算由同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，這就使政府預(yù)算具備了向立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的特征。隨著上述各種預(yù)算法規(guī)的頒布和實(shí)施，我國(guó)的政府預(yù)算制度初步建立起來(lái)，在籌集建設(shè)資金和促進(jìn)社會(huì)主義改造上發(fā)揮了巨大作用。

新中國(guó)成立初期政府預(yù)算制度建立后經(jīng)歷了20多年的緩慢發(fā)展期，這是我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展的時(shí)期，也是我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃型財(cái)政與國(guó)家預(yù)算存在和發(fā)展的時(shí)期。在這種計(jì)劃型財(cái)政下，預(yù)算只是計(jì)劃的附庸，其地位和作用都不顯著。預(yù)算跟著計(jì)劃走，編制簡(jiǎn)單粗放，沒(méi)有法律性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。1978年前盡管預(yù)算活動(dòng)作為政府管理活動(dòng)的一部分確實(shí)存在，但由于國(guó)家政治生活的不正常，預(yù)算活動(dòng)也難以正常，出現(xiàn)多年的赤字（見(jiàn)圖1）。在這一階段，政府預(yù)算制度出現(xiàn)過(guò)幾次嚴(yán)重的挫折和失誤。如1958年的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中，財(cái)政的綜合平衡被認(rèn)為是“右傾保守”，主張超預(yù)算的“積極平衡”，結(jié)果造成1958年、1959年和1960年三年嚴(yán)重的預(yù)算赤字，赤字總額分別達(dá)到20.74億元、56.05億元和71.39億元；受到三年自然災(zāi)害和“大躍進(jìn)”活動(dòng)的影響，1961年、1962年沒(méi)有正式編制的國(guó)家預(yù)算；1966-1977年期間，由于“文革”的沖擊，人民代表大會(huì)活動(dòng)被迫中斷，這期間也沒(méi)有正式編制的國(guó)家預(yù)算和國(guó)家決算，財(cái)政赤字也比較嚴(yán)重。

這一時(shí)期的政府預(yù)算特點(diǎn)表現(xiàn)為：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制原則上貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則，長(zhǎng)期沿用基數(shù)法編制預(yù)算，預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下相結(jié)合，逐級(jí)匯總的方法，預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制透明度不高，存在著非程序化和非規(guī)范化等問(wèn)題。而具體到不同的部門(mén)、單位以及不同類(lèi)別的支出，預(yù)算管理的方法又不盡相同。當(dāng)然，受到經(jīng)濟(jì)體制的制約，作為管理政府工具的民主化預(yù)算活動(dòng)，這一時(shí)期幾乎是不可能存在的。整個(gè)預(yù)算過(guò)程由行政權(quán)力主導(dǎo)，預(yù)算內(nèi)容主要是對(duì)國(guó)有企業(yè)利稅收入的匡算和對(duì)投資于國(guó)有企業(yè)的計(jì)劃安排。從政府間的縱向關(guān)系看，中央政府統(tǒng)一編制國(guó)家預(yù)算，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算計(jì)劃，本級(jí)政府制定的預(yù)算只是執(zhí)行統(tǒng)一國(guó)家預(yù)算的分解細(xì)則。

（二）體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府預(yù)算制度改革的起步階段（1979-1998）。

以1978年中共十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，我國(guó)開(kāi)始了全面的經(jīng)濟(jì)體制改革，這是一場(chǎng)以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的根本性變革。這一經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型也決定了我國(guó)財(cái)政模式經(jīng)歷了一個(gè)由計(jì)劃型財(cái)政模式向市場(chǎng)型財(cái)政模式的轉(zhuǎn)化過(guò)程，與此相適應(yīng)，政府預(yù)算制度改革也開(kāi)始了艱難的起步階段。

從1979年開(kāi)始，政府行政部門(mén)正式恢復(fù)預(yù)算編制，并履行向全國(guó)人大提交國(guó)家預(yù)算報(bào)告經(jīng)審議批準(zhǔn)后予以執(zhí)行的法定程序，從而在內(nèi)容和程序上恢復(fù)了預(yù)算的本來(lái)面目。1980年起，隨著“分灶吃飯”財(cái)政體制改革的進(jìn)行，：各地方政府對(duì)自己的預(yù)算主動(dòng)權(quán)越來(lái)越大，中央政府此時(shí)只起匯總各地預(yù)算為國(guó)家預(yù)算的作用，不具有決定和修改地方政府預(yù)算指標(biāo)的權(quán)力與能力。這樣，原先實(shí)行的中央統(tǒng)一編制國(guó)家預(yù)算、各地方負(fù)責(zé)執(zhí)行的做法終被放棄，從此實(shí)現(xiàn)了一級(jí)政權(quán)一級(jí)預(yù)算的原則。這表明預(yù)算制度改革的方向是正確的，符合現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要求。

1992年初的鄧小平南巡講話，在全國(guó)掀起了新一輪改革浪潮。同年10月，中共十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)模式，這標(biāo)志著我國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期。為了建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府公共財(cái)政體制，強(qiáng)化預(yù)算管理，我國(guó)開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度進(jìn)行全面改革。第一，制定并實(shí)施《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》。1991年發(fā)布的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》規(guī)定，我國(guó)國(guó)家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制方法，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，從1992年起，中央預(yù)算按復(fù)式預(yù)算形式編制。該條例的貫徹執(zhí)行，對(duì)于加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算職能，發(fā)揮了積極的法律規(guī)范作用。第二，頒布并實(shí)施《預(yù)算法》。1995年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)預(yù)算管理的基本原則、預(yù)算管理級(jí)次、預(yù)算組成體系、預(yù)算、預(yù)算管理職權(quán)和預(yù)算收支范圍等預(yù)算基本問(wèn)題以及預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督等預(yù)算環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定，對(duì)預(yù)算違法行為具體表現(xiàn)和對(duì)違法單位的處罰措施也作出了原則規(guī)定。這就使我國(guó)的預(yù)算制度步入了法制化軌道。第三，實(shí)施新的預(yù)算會(huì)計(jì)制度。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，1997年，財(cái)政部出臺(tái)包括《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（試行）》在內(nèi)的新的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，并于1998年1月起在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。第四，完善預(yù)算外資金管理辦法。國(guó)務(wù)院于1996年7月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，將預(yù)算外資金嚴(yán)格定義為財(cái)政性資金，要求各政府部門(mén)及事業(yè)單位向財(cái)政部門(mén)報(bào)送預(yù)算外資金收支計(jì)劃，并提出“收支兩條線”的基本管理模式。與此適應(yīng)，財(cái)政部先后制定了《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》、《中央預(yù)算資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理暫行規(guī)定》等配套文件，從而使預(yù)算外資金的規(guī)范管理具有可操作性。此外，這一階段部分地方政府開(kāi)始實(shí)施政府預(yù)算改革創(chuàng)新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市結(jié)合自身的財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，突破傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預(yù)算的框架，實(shí)行零基預(yù)算改革，取得探索性成效。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府預(yù)算制度相比，這一階段的政府預(yù)算制度改革是在改革開(kāi)放后市場(chǎng)因素迅速發(fā)展的背景下進(jìn)行的，改革的措施和力度均較大，也取得了值得肯定的成效和經(jīng)驗(yàn)。但改革總體上滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的其他方面，并未從根本上觸動(dòng)政府預(yù)算制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，改革還僅停留在起步階段。政府預(yù)算制度仍然存在著預(yù)算約束軟化、預(yù)算透明度不高、預(yù)算資金效率較低等一系列問(wèn)題。

（三）公共財(cái)政建設(shè)時(shí)期政府預(yù)算制度改革的深化階段（1999年至今）。

1998年我國(guó)政府正式提出建立公共財(cái)政基本框架，標(biāo)志著財(cái)政體制深化改革進(jìn)入一個(gè)新階段。新一輪的政府預(yù)算制度改革也隨之啟動(dòng)。1999年9月，財(cái)政部在《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的意見(jiàn)》中指出，2000年將選擇部分中央部門(mén)作為編制部門(mén)預(yù)算的試點(diǎn)單位，細(xì)化報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)預(yù)算草案的內(nèi)容。這表明，預(yù)算制度改革逐漸成為財(cái)政體制改革的重點(diǎn)，其目標(biāo)是按照公共財(cái)政的要求重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程。1.實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革。部門(mén)預(yù)算改革解決的是財(cái)政性資金的分配問(wèn)題，可以綜合反映部門(mén)預(yù)算及部門(mén)所屬單位全部財(cái)政資金收支狀況并細(xì)化預(yù)算編制，在編制方法上采用零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等先進(jìn)的方法。在河北省部門(mén)預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央政府于2000年起在中央本級(jí)預(yù)算試行部門(mén)預(yù)算。安徽、浙江、海南等省和個(gè)別地區(qū)，也在中央部門(mén)預(yù)算改革前后進(jìn)行了相應(yīng)的改革和探索。隨后，部門(mén)預(yù)算改革在中央本級(jí)和全國(guó)各地方政府普遍鋪開(kāi)。這一改革將把分散到各個(gè)部門(mén)的預(yù)算分配權(quán)逐漸集中到財(cái)政部門(mén)，從而在政府內(nèi)部增強(qiáng)行政控制和預(yù)算的透明度。

2.實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付的財(cái)政體制改革。在部門(mén)預(yù)算改革取得初步成效的基礎(chǔ)上，中央政府于2001年正式啟動(dòng)國(guó)庫(kù)管理制度改革，并在全國(guó)逐步推開(kāi)。到2005年，中央一級(jí)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度已在政府所有部門(mén)全面推開(kāi)，地方的國(guó)庫(kù)管理制度改革也在積極推動(dòng)中。國(guó)庫(kù)集中收付改革的目的，是在部門(mén)預(yù)算確定后，確保嚴(yán)格和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，提高財(cái)政資金的使用效益。政府部門(mén)通過(guò)建立一個(gè)以單一賬戶(hù)為核心的集中型國(guó)庫(kù)管理體制，來(lái)取代分散型財(cái)政管理體制，由財(cái)政部門(mén)從外部對(duì)各個(gè)部門(mén)的支出決策和支出活動(dòng)進(jìn)行控制，確保財(cái)政資金運(yùn)行的安全和高效。

3.實(shí)行政府采購(gòu)制度。2002年制定并頒布實(shí)施的《政府采購(gòu)法》，在集中國(guó)庫(kù)管理體制的基礎(chǔ)上建立一個(gè)集中、透明的政府采購(gòu)制度，以解決財(cái)政性資金的使用方式問(wèn)題。在這之前各支出單位的采購(gòu)是分散進(jìn)行的，弊端非常明顯。政府集中采購(gòu)方式建立后，構(gòu)建了以《政府采購(gòu)法》為核心的法規(guī)制度體系，擴(kuò)大了政府采購(gòu)規(guī)模，建立了中央單位政府采購(gòu)預(yù)算制度，有力確保了財(cái)政資金使用的公平、公開(kāi)和效益。

4.進(jìn)行政府收支分類(lèi)改革。我國(guó)原有的政府預(yù)算收支科目分類(lèi)方法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期參照蘇聯(lián)模式確定的，后來(lái)雖做過(guò)一些調(diào)整，但其基本分類(lèi)方法一直與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家存在較大差別。自1999年起，財(cái)政部開(kāi)始著手研究如何構(gòu)建適合公共財(cái)政管理要求的政府收支分類(lèi)體系。2004年，財(cái)政部完成新的《政府收支分類(lèi)改革方案》的前期設(shè)計(jì)工作，2005年3月，開(kāi)始在中紀(jì)委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進(jìn)行試點(diǎn)，并于2007年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施。

5.深化“收支兩條線”管理改革。自20世紀(jì)90年代末，我國(guó)加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入實(shí)行收支兩條線管理的若干規(guī)定》，對(duì)收支兩條線管理辦法作出了更為詳細(xì)的規(guī)定。2001年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理的意見(jiàn)》，要求各地區(qū)、各部門(mén)深化收支兩條線改革。2002年，34個(gè)中央部門(mén)已進(jìn)行了深化“收支兩條線”管理改革。與此同時(shí)，各地方政府也積極推行該項(xiàng)改革。2004年，收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費(fèi)項(xiàng)目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面，都取得了明顯進(jìn)展。

6.建設(shè)“金財(cái)工程”。財(cái)政部自1999年下半年著手建立“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”（簡(jiǎn)稱(chēng)GFMIS），并于2001年開(kāi)始試點(diǎn)。2002年初，國(guó)務(wù)院將“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”定名為“金財(cái)工程”，并將其列為國(guó)家電子政務(wù)十二個(gè)重點(diǎn)工程之一?！敖鹭?cái)工程”是利用先進(jìn)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，支撐預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)集中收付以及財(cái)政經(jīng)濟(jì)景氣預(yù)測(cè)等核心業(yè)務(wù)的政府財(cái)政綜合管理信息系統(tǒng)，是我國(guó)財(cái)政工作信息化和財(cái)政管理現(xiàn)代化的必然要求。

上述各項(xiàng)預(yù)算制度改革的實(shí)踐表明，我國(guó)1999年以來(lái)實(shí)施的各項(xiàng)預(yù)算改革措施相輔相成，規(guī)范了預(yù)算資金范圍界定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，初步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)的政府預(yù)算制度框架，并在提高預(yù)算管理水平，加強(qiáng)預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。

二、公共財(cái)政框架下政府預(yù)算制度改革的制約因素 1998年以來(lái)，政府預(yù)算制度改革的深度和廣度不斷加大，改革取得一定成效，在提高預(yù)算管理水平，加強(qiáng)預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。但應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)的預(yù)算改革是沿著由易而難、逐次深入的路徑展開(kāi)，是一種漸進(jìn)式的改革。這種漸進(jìn)式的制度變遷往往容易受到傳統(tǒng)路徑依賴(lài)的影響，使得我國(guó)的政府預(yù)算制度改革面臨一系列的制約因素，與公共財(cái)政體制的規(guī)范要求還有著較大差距。

第一，預(yù)算制度改革涉及利益關(guān)系調(diào)整，受到行政體制改革滯后的制約。近年來(lái)的政府預(yù)算改革主要是側(cè)重于解決預(yù)算規(guī)則與程序?qū)用娴膯?wèn)題，即主要著重于預(yù)算技術(shù)層面的改革。但是從漸進(jìn)預(yù)算理論的觀點(diǎn)來(lái)看，政府預(yù)算不僅僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，也不是一個(gè)純經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是涉及包括立法機(jī)構(gòu)、預(yù)算管理部門(mén)、預(yù)算資金使用部門(mén)、利益集團(tuán)和社會(huì)公眾等各預(yù)算參與者之間利益的調(diào)整，而且后者往往對(duì)預(yù)算過(guò)程和結(jié)果的影響更大。英美等國(guó)家預(yù)算制度的演進(jìn)就是立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)之間政治權(quán)力對(duì)比均衡調(diào)整的一個(gè)過(guò)程。預(yù)算制度改革是以一定的政治制度為基礎(chǔ)的，財(cái)政與其他部門(mén)的協(xié)調(diào)、部門(mén)分配權(quán)的協(xié)調(diào)是通過(guò)立法來(lái)進(jìn)行的。而我國(guó)的預(yù)算改革主要是在行政部門(mén)中推行，是以行政部門(mén)為主體，尤其是以財(cái)政部門(mén)為改革主體，這意味著預(yù)算改革的安排和實(shí)施主要是由財(cái)政部門(mén)在目前的行政管理框架下來(lái)完成的。但在我國(guó)目前的行政體制框架下，財(cái)政部門(mén)并無(wú)那樣的地位可以協(xié)調(diào)部門(mén)的利益矛盾，因此，預(yù)算制度改革受到的牽制就比較多。

第二，政府預(yù)算的法治化水平不高，預(yù)算監(jiān)督機(jī)制弱化。法治性是公共財(cái)政的重要特征，而財(cái)政的法治性是直接通過(guò)政府預(yù)算表現(xiàn)出來(lái)的。我國(guó)自1995年1，月1日起施行了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)算法》）。雖然《預(yù)算法》對(duì)國(guó)家預(yù)算總原則、管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督和法律責(zé)任等事項(xiàng)作出了全面、準(zhǔn)確的規(guī)定，但其執(zhí)行情況并不理想。我國(guó)的預(yù)算法案在執(zhí)行中只是粗線條的原則框架，缺乏可操作性的實(shí)施細(xì)則，因而造成預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員的實(shí)施行為具有很大的隨意性，嚴(yán)格按《預(yù)算法》進(jìn)行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的意識(shí)和氛圍還遠(yuǎn)未形成。由于法治化水平不高，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的弱化。各級(jí)人民代表大會(huì)只是對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性和一般性的審查，“只決不議”，審批預(yù)算流于形式；地方政府在預(yù)算執(zhí)行中追加預(yù)算或改變撥款用途僅憑領(lǐng)導(dǎo)意志或政府決定，人大對(duì)預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督虛有其名；預(yù)算超收收入的使用游離于人大監(jiān)督之外。這些現(xiàn)象的存在表明我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在的“預(yù)算軟約束”問(wèn)題仍然沒(méi)有得到有效解決。

第三，政府預(yù)算公開(kāi)性不夠，透明度較低。作為政府收支計(jì)劃和國(guó)家立法文件，政府預(yù)算是反映政府活動(dòng)的重要窗口，也是公眾了解政府活動(dòng)，監(jiān)督政府正確使用公共資金，評(píng)判政府活動(dòng)成效的主要依據(jù)。這就要求政府預(yù)算的全過(guò)程，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、結(jié)果及其相關(guān)規(guī)則情況必須是公開(kāi)的、透明的。政府預(yù)算的一切活動(dòng)應(yīng)能夠讓公眾了解、參與和監(jiān)督。但時(shí)至今日，有些地方和部門(mén)還習(xí)慣性地把政府預(yù)算視為高級(jí)機(jī)密，政府預(yù)算的透明度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，預(yù)算資金運(yùn)行過(guò)程信息反饋不全面、透明度不高，難以為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供可靠的依據(jù)，而且立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾也難以對(duì)預(yù)算實(shí)施有效監(jiān)督。更應(yīng)該看到的是，提高政府預(yù)算的透明度，是一個(gè)艱難的過(guò)程，需要政府高層堅(jiān)定的政治意志。

第四，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，預(yù)算效率不高。從預(yù)算的完整性來(lái)看，政府預(yù)算應(yīng)該涵蓋政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，反映政府的全部收支計(jì)劃。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在財(cái)政分配中把財(cái)政性資金分為預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩種資金。這種雙軌制運(yùn)行既違背了預(yù)算的完整性原則，又削弱了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。由于對(duì)預(yù)算外資金缺乏有效的監(jiān)督和制約，使預(yù)算外資金演變?yōu)楂@取部門(mén)利益甚至個(gè)人利益的小金庫(kù)，成為蠶食公共利益的巨大黑洞；從預(yù)算編制方法來(lái)看，目前政府預(yù)算編制基本上還是采用原來(lái)的基數(shù)法進(jìn)行，各部門(mén)獲得預(yù)算經(jīng)費(fèi)多少，不是取決于事業(yè)的發(fā)展，而是取決于原來(lái)的基數(shù)，基數(shù)的大小對(duì)于預(yù)算經(jīng)費(fèi)的多少至關(guān)重要，預(yù)算單位原有的支出基數(shù)很難打破；從內(nèi)容上看，預(yù)算細(xì)化程度不高。盡管預(yù)算單位編列了部門(mén)預(yù)算，但預(yù)算所預(yù)留的機(jī)動(dòng)指標(biāo)偏大，部分預(yù)算支出仍沒(méi)有細(xì)化到具體單位、項(xiàng)目和用途，一些專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助尤為如此；從預(yù)算收支科目看，科目的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、支出功能、部門(mén)設(shè)置進(jìn)行交叉分類(lèi)的做法，因其內(nèi)在邏輯關(guān)系不夠嚴(yán)密，導(dǎo)致預(yù)算收支科目體系較為松散，不便于進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，也與國(guó)際上通行的分類(lèi)方法不銜接。由于預(yù)算編制過(guò)程中缺乏科學(xué)性，使得預(yù)算管理粗放，效率低下。

三、政府預(yù)算制度公共化改革的路徑選擇

按照公共財(cái)政的規(guī)范要求改革政府預(yù)算制度，是我國(guó)當(dāng)前財(cái)政體制改革的核心內(nèi)容。由于這項(xiàng)改革涉及政府各部門(mén)利益格局的變化與調(diào)整，因此是一項(xiàng)復(fù)雜而又艱巨的工作，不僅涉及到一系列復(fù)雜的預(yù)算技術(shù)問(wèn)題，而且還將受到行政管理甚至政治體制改革滯后的制約，所以不可能一蹴而就，其改革進(jìn)程只能是一個(gè)漸近的、逐步完善的過(guò)程。筆者認(rèn)為，要進(jìn)一步深化公共預(yù)算改革，必須突破傳統(tǒng)預(yù)算體制的路徑依賴(lài)，著力進(jìn)行制度創(chuàng)新。

1.強(qiáng)化政府預(yù)算的法律效力。首先，要積極推進(jìn)政府預(yù)算立法的修訂與完善，在立足我國(guó)基本國(guó)情的前提下，吸取國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算法的規(guī)范性和可操作性，為預(yù)算改革提供堅(jiān)實(shí)的法律框架。其次，在進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，著手制定我國(guó)的《預(yù)算法案》，依法管理當(dāng)年收入和開(kāi)支。再次，在不斷加強(qiáng)預(yù)算立法的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法力度，保障預(yù)算活動(dòng)嚴(yán)格遵循既定的政府預(yù)算程序。

2.改革預(yù)算編制方式，建立科學(xué)的預(yù)算編制體系。一是要改進(jìn)和完善預(yù)算科目體系以及收支標(biāo)準(zhǔn)的確定方法，對(duì)預(yù)算科目進(jìn)一步科學(xué)、細(xì)致地劃分，使預(yù)算科目的設(shè)置能全面、準(zhǔn)確地反映財(cái)政職能，體現(xiàn)政府的所有收支活動(dòng)。二是根據(jù)各部門(mén)履行的職責(zé)、發(fā)展目標(biāo)和人員合理推行零基預(yù)算。三是改進(jìn)預(yù)算編制的方式。按照《預(yù)算法》的要求編制復(fù)式預(yù)算，構(gòu)建以政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算相并列的多重復(fù)式預(yù)算，以便更清晰地反映不同性質(zhì)預(yù)算資金的來(lái)源和使用情況，增強(qiáng)預(yù)算的透明度。四是改革預(yù)算編制、審核程序，嚴(yán)格執(zhí)行法定編審程序，且編制要經(jīng)過(guò)預(yù)算編制部門(mén)的預(yù)算政策制定、預(yù)算方案論證、評(píng)估以及經(jīng)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的修訂。

3.硬化預(yù)算約束，充分發(fā)揮人大在公共預(yù)算改革中的作用。適應(yīng)我國(guó)政治體制改革的總體要求，對(duì)現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，尤其是要加大人大的作用，并以加強(qiáng)人大作用為核心，調(diào)整當(dāng)前的政府治理模式。也就是說(shuō)在公共預(yù)算的改革中，要充分發(fā)揮人大作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，使其從“橡皮圖章”的地位轉(zhuǎn)變成為一個(gè)可以對(duì)政府財(cái)政預(yù)算實(shí)行包括否決權(quán)在內(nèi)的具有決定權(quán)的主體，并以此為契機(jī)，把公共預(yù)算的改革作為推動(dòng)政府行政體制改革、完善政府治理模式的一個(gè)主要?jiǎng)恿Α?/p>

4.完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為預(yù)算制度與公共財(cái)政制度建設(shè)奠定體制基礎(chǔ)。預(yù)算制度是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，因此建立公共預(yù)算制度就必須繼續(xù)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。一是進(jìn)一步鼓勵(lì)多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)不同所有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)；二是健全統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)，包括產(chǎn)權(quán)、土地、商品、勞動(dòng)力、資本等市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用；三是深化分配制度改革，進(jìn)一步深化社會(huì)保障制度改革，改善和加強(qiáng)宏觀調(diào)控；四是深化諸如財(cái)政體制、稅收體制、國(guó)有資產(chǎn)管理體制、投融資體制、金融體制等具體體制的改革?？傊挥欣^續(xù)深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，才能為公共財(cái)政制度建立，預(yù)算制度重建奠定體制基礎(chǔ)，才能建立起符合公共財(cái)政制度要求的公共預(yù)算制度。

來(lái)源： 經(jīng)濟(jì)研究參考 2009年第63期

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第三篇：中國(guó)政府預(yù)算改革60年

中國(guó)政府預(yù)算改革60年：歷史演進(jìn)與制度創(chuàng)新

陳少暉,廖添土(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)新中國(guó)成立60周年以來(lái)，政府預(yù)算制度進(jìn)行了一系列的重大改革，尤其是20世紀(jì)90年代末，隨著公共財(cái)政基本目標(biāo)框架的確立，政府預(yù)算改革逐漸成為我國(guó)財(cái)政體制改革的重心。在這種宏觀背景下，借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論，厘清新中國(guó)成立60年以來(lái)我國(guó)政府預(yù)算制度變遷的歷史軌跡，分析總結(jié)其階段性特征和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于我國(guó)財(cái)政體制尤其是公共預(yù)算制度的改革與完善具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新中國(guó)成立以來(lái)政府預(yù)算制度演進(jìn)的歷史脈絡(luò)

我國(guó)的政府預(yù)算制度改革是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型和財(cái)政體制改革的宏觀背景相適應(yīng)的。按照我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型以及政府預(yù)算制度自身的發(fā)展變化特點(diǎn)，可以把新中國(guó)60年來(lái)的政府預(yù)算制度變遷劃分為三個(gè)階段。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府預(yù)算制度的產(chǎn)生與緩慢發(fā)展階段（1949-1978）。

新中國(guó)的政府預(yù)算是隨著中華人民共和國(guó)的誕生而建立的。新中國(guó)成立以后，依據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中的有關(guān)規(guī)定，中央政府著手編制1950年全國(guó)財(cái)政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次會(huì)議上通過(guò)了《關(guān)于1950年財(cái)政收支概算編制的報(bào)告》，這是新中國(guó)的第一個(gè)財(cái)政概算，標(biāo)志著新中國(guó)政府預(yù)算制度的誕生。1951年8月在統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的基礎(chǔ)上，政務(wù)院又發(fā)布了《預(yù)算決算暫行條例》，這是我國(guó)最早的關(guān)于國(guó)家預(yù)算的專(zhuān)門(mén)法規(guī)，規(guī)定了國(guó)家預(yù)算的組織體系，各級(jí)人民政府的預(yù)算權(quán)，各級(jí)預(yù)算的編制、審查、核定等執(zhí)行的程序，決算的編制與審定程序等。1954年9月20日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的第一部《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，各級(jí)政府

預(yù)算由同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，這就使政府預(yù)算具備了向立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的特征。隨著上述各種預(yù)算法規(guī)的頒布和實(shí)施，我國(guó)的政府預(yù)算制度初步建立起來(lái)，在籌集建設(shè)資金和促進(jìn)社會(huì)主義改造上發(fā)揮了巨大作用。

新中國(guó)成立初期政府預(yù)算制度建立后經(jīng)歷了20多年的緩慢發(fā)展期，這是我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展的時(shí)期，也是我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃型財(cái)政與國(guó)家預(yù)算存在和發(fā)展的時(shí)期。在這種計(jì)劃型財(cái)政下，預(yù)算只是計(jì)劃的附庸，其地位和作用都不顯著。預(yù)算跟著計(jì)劃走，編制簡(jiǎn)單粗放，沒(méi)有法律性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。1978年前盡管預(yù)算活動(dòng)作為政府管理活動(dòng)的一部分確實(shí)存在，但由于國(guó)家政治生活的不正常，預(yù)算活動(dòng)也難以正常，出現(xiàn)多年的赤字（見(jiàn)圖1）。在這一階段，政府預(yù)算制度出現(xiàn)過(guò)幾次嚴(yán)重的挫折和失誤。如1958年的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中，財(cái)政的綜合平衡被認(rèn)為是“右傾保守”，主張超預(yù)算的“積極平衡”，結(jié)果造成1958年、1959年和1960年三年嚴(yán)重的預(yù)算赤字，赤字總額分別達(dá)到20.74億元、56.05億元和71.39億元；受到三年自然災(zāi)害和“大躍進(jìn)”活動(dòng)的影響，1961年、1962年沒(méi)有正式編制的國(guó)家預(yù)算；1966-1977年期間，由于“文革”的沖擊，人民代表大會(huì)活動(dòng)被迫中斷，這期間也沒(méi)有正式編制的國(guó)家預(yù)算和國(guó)家決算，財(cái)政赤字也比較嚴(yán)重。

這一時(shí)期的政府預(yù)算特點(diǎn)表現(xiàn)為：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制原則上貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則，長(zhǎng)期沿用基數(shù)法編制預(yù)算，預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下相結(jié)合，逐級(jí)匯總的方法，預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制透明度不高，存在著非程序化和非規(guī)范化等問(wèn)題。而具體到不同的部門(mén)、單位以及不同類(lèi)別的支出，預(yù)算管理的方法又不盡相同。當(dāng)然，受到經(jīng)濟(jì)體制的制約，作為管理政府工具的民主化預(yù)算活動(dòng)，這一時(shí)期幾乎是不可能存在的。整個(gè)預(yù)算過(guò)程由行政權(quán)力主導(dǎo)，預(yù)算內(nèi)容主要是對(duì)國(guó)有企業(yè)利稅收入的匡算和對(duì)投資于國(guó)有企業(yè)的計(jì)劃安排。從政府間的縱向關(guān)系看，中央政府統(tǒng)一編制國(guó)家預(yù)算，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算計(jì)劃，本級(jí)政府制定的預(yù)算只是執(zhí)行統(tǒng)一國(guó)家預(yù)算的分解細(xì)則。

（二）體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府預(yù)算制度改革的起步階段（1979-1998）。

以1978年中共十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，我國(guó)開(kāi)始了全面的經(jīng)濟(jì)體制改革，這是一場(chǎng)以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的根本性變革。這一經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型也決定了我國(guó)財(cái)政模式經(jīng)

歷了一個(gè)由計(jì)劃型財(cái)政模式向市場(chǎng)型財(cái)政模式的轉(zhuǎn)化過(guò)程，與此相適應(yīng)，政府預(yù)算制度改革也開(kāi)始了艱難的起步階段。

從1979年開(kāi)始，政府行政部門(mén)正式恢復(fù)預(yù)算編制，并履行向全國(guó)人大提交國(guó)家預(yù)算報(bào)告經(jīng)審議批準(zhǔn)后予以執(zhí)行的法定程序，從而在內(nèi)容和程序上恢復(fù)了預(yù)算的本來(lái)面目。1980年起，隨著“分灶吃飯”財(cái)政體制改革的進(jìn)行，：各地方政府對(duì)自己的預(yù)算主動(dòng)權(quán)越來(lái)越大，中央政府此時(shí)只起匯總各地預(yù)算為國(guó)家預(yù)算的作用，不具有決定和修改地方政府預(yù)算指標(biāo)的權(quán)力與能力。這樣，原先實(shí)行的中央統(tǒng)一編制國(guó)家預(yù)算、各地方負(fù)責(zé)執(zhí)行的做法終被放棄，從此實(shí)現(xiàn)了一級(jí)政權(quán)一級(jí)預(yù)算的原則。這表明預(yù)算制度改革的方向是正確的，符合現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要求。

1992年初的鄧小平南巡講話，在全國(guó)掀起了新一輪改革浪潮。同年10月，中共十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)模式，這標(biāo)志著我國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期。為了建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府公共財(cái)政體制，強(qiáng)化預(yù)算管理，我國(guó)開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度進(jìn)行全面改革。第一，制定并實(shí)施《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》。1991年發(fā)布的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》規(guī)定，我國(guó)國(guó)家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制方法，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，從1992年起，中央預(yù)算按復(fù)式預(yù)算形式編制。該條例的貫徹執(zhí)行，對(duì)于加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算職能，發(fā)揮了積極的法律規(guī)范作用。第二，頒布并實(shí)施《預(yù)算法》。1995年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)預(yù)算管理的基本原則、預(yù)算管理級(jí)次、預(yù)算組成體系、預(yù)算、預(yù)算管理職權(quán)和預(yù)算收支范圍等預(yù)算基本問(wèn)題以及預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督等預(yù)算環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定，對(duì)預(yù)算違法行為具體表現(xiàn)和對(duì)違法單位的處罰措施也作出了原則規(guī)定。這就使我國(guó)的預(yù)算制度步入了法制化軌道。第三，實(shí)施新的預(yù)算會(huì)計(jì)制度。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，1997年，財(cái)政部出臺(tái)包括《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)

制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（試行）》在內(nèi)的新的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，并于1998年1月起在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。第四，完善預(yù)算外資金管理辦法。國(guó)務(wù)院于1996年7月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，將預(yù)算外資金嚴(yán)格定義為財(cái)政性資金，要求各政府部門(mén)及事業(yè)單位向財(cái)政部門(mén)報(bào)送預(yù)算外資金收支計(jì)劃，并提出“收支兩條線”的基本管理模式。與此適應(yīng)，財(cái)政部先后制定了《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》、《中央預(yù)算資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理暫行規(guī)定》等配套文件，從而使預(yù)算外資金的規(guī)范管理具有可操作性。此外，這一階段部分地方政府開(kāi)始實(shí)施政府預(yù)算改革創(chuàng)新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市結(jié)合自身的財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，突破傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預(yù)算的框架，實(shí)行零基預(yù)算改革，取得探索性成效。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府預(yù)算制度相比，這一階段的政府預(yù)算制度改革是在改革開(kāi)放后市場(chǎng)因素迅速發(fā)展的背景下進(jìn)行的，改革的措施和力度均較大，也取得了值得肯定的成效和經(jīng)驗(yàn)。但改革總體上滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的其他方面，并未從根本上觸動(dòng)政府預(yù)算制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，改革還僅停留在起步階段。政府預(yù)算制度仍然存在著預(yù)算約束軟化、預(yù)算透明度不高、預(yù)算資金效率較低等一系列問(wèn)題。

（三）公共財(cái)政建設(shè)時(shí)期政府預(yù)算制度改革的深化階段（1999年至今）。

1998年我國(guó)政府正式提出建立公共財(cái)政基本框架，標(biāo)志著財(cái)政體制深化改革進(jìn)入一個(gè)新階段。新一輪的政府預(yù)算制度改革也隨之啟動(dòng)。1999年9月，財(cái)政部在《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的意見(jiàn)》中指出，2000年將選擇部分中央部門(mén)作為編制部門(mén)預(yù)算的試點(diǎn)單位，細(xì)化報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)預(yù)算草案的內(nèi)容。這表明，預(yù)算制度改革逐漸成為財(cái)政體制改革的重點(diǎn)，其目標(biāo)是按照公共財(cái)政的要求重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程。

1.實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革。部門(mén)預(yù)算改革解決的是財(cái)政性資金的分配問(wèn)題，可以綜合反映部門(mén)預(yù)算及部門(mén)所屬單位全部財(cái)政資金收支狀況并細(xì)化預(yù)算編制，在編制方法上采用零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等先進(jìn)的方法。在河北省部門(mén)預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央政府于2000年起在中央本級(jí)預(yù)算試行部門(mén)預(yù)算。安徽、浙江、海南等省和個(gè)別地區(qū)，也在中央部門(mén)預(yù)算改革前后進(jìn)行了相應(yīng)的改革和探索。隨后，部門(mén)預(yù)算改革在中央本級(jí)和全國(guó)各地方政府普遍鋪開(kāi)。這一改革將把分散到各個(gè)部門(mén)的預(yù)算分配權(quán)逐漸集中到財(cái)政部門(mén)，從而在政府內(nèi)部增強(qiáng)行政控制和預(yù)算的透明度。

2.實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付的財(cái)政體制改革。在部門(mén)預(yù)算改革取得初步成效的基礎(chǔ)上，中央政府于2001年正式啟動(dòng)國(guó)庫(kù)管理制度改革，并在全國(guó)逐步推開(kāi)。到2005年，中央一級(jí)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度已在政府所有部門(mén)全面推開(kāi)，地方的國(guó)庫(kù)管理制度改革也在積極推動(dòng)中。國(guó)庫(kù)集中收付改革的目的，是在部門(mén)預(yù)算確定后，確保嚴(yán)格和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，提高財(cái)政資金的使用效益。政府部門(mén)通過(guò)建立一個(gè)以單一賬戶(hù)為核心的集中型國(guó)庫(kù)管理體制，來(lái)取代分散型財(cái)政管理體制，由財(cái)政部門(mén)從外部對(duì)各個(gè)部門(mén)的支出決策和支出活動(dòng)進(jìn)行控制，確保財(cái)政資金運(yùn)行的安全和高效。

3.實(shí)行政府采購(gòu)制度。2002年制定并頒布實(shí)施的《政府采購(gòu)法》，在集中國(guó)庫(kù)管理體制的基礎(chǔ)上建立一個(gè)集中、透明的政府采購(gòu)制度，以解決財(cái)政性資金的使用方式問(wèn)題。在這之前各支出單位的采購(gòu)是分散進(jìn)行的，弊端非常明顯。政府集中采購(gòu)方式建立后，構(gòu)建了以《政府采購(gòu)法》為核心的法規(guī)制度體系，擴(kuò)大了政府采購(gòu)規(guī)模，建立了中央單位政府采購(gòu)預(yù)算制度，有力確保了財(cái)政資金使用的公平、公開(kāi)和效益。

4.進(jìn)行政府收支分類(lèi)改革。我國(guó)原有的政府預(yù)算收支科目分類(lèi)方法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期參照蘇聯(lián)模式確定的，后來(lái)雖做過(guò)一些調(diào)整，但其基本分類(lèi)方法一直與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家存在較大差

別。自1999年起，財(cái)政部開(kāi)始著手研究如何構(gòu)建適合公共財(cái)政管理要求的政府收支分類(lèi)體系。2004年，財(cái)政部完成新的《政府收支分類(lèi)改革方案》的前期設(shè)計(jì)工作，2005年3月，開(kāi)始在中紀(jì)委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進(jìn)行試點(diǎn)，并于2007年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施。

5.深化“收支兩條線”管理改革。自20世紀(jì)90年代末，我國(guó)加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入實(shí)行收支兩條線管理的若干規(guī)定》，對(duì)收支兩條線管理辦法作出了更為詳細(xì)的規(guī)定。2001年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理的意見(jiàn)》，要求各地區(qū)、各部門(mén)深化收支兩條線改革。2002年，34個(gè)中央部門(mén)已進(jìn)行了深化“收支兩條線”管理改革。與此同時(shí)，各地方政府也積極推行該項(xiàng)改革。2004年，收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費(fèi)項(xiàng)目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面，都取得了明顯進(jìn)展。

6.建設(shè)“金財(cái)工程”。財(cái)政部自1999年下半年著手建立“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”（簡(jiǎn)稱(chēng)GFMIS），并于2001年開(kāi)始試點(diǎn)。2002年初，國(guó)務(wù)院將“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”定名為“金財(cái)工程”，并將其列為國(guó)家電子政務(wù)十二個(gè)重點(diǎn)工程之一?！敖鹭?cái)工程”是利用先進(jìn)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，支撐預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)集中收付以及財(cái)政經(jīng)濟(jì)景氣預(yù)測(cè)等核心業(yè)務(wù)的政府財(cái)政綜合管理信息系統(tǒng)，是我國(guó)財(cái)政工作信息化和財(cái)政管理現(xiàn)代化的必然要求。

上述各項(xiàng)預(yù)算制度改革的實(shí)踐表明，我國(guó)1999年以來(lái)實(shí)施的各項(xiàng)預(yù)算改革措施相輔相成，規(guī)范了預(yù)算資金范圍界定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，初步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)的政府預(yù)算制度框架，并在提高預(yù)算管理水平，加強(qiáng)預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。

二、公共財(cái)政框架下政府預(yù)算制度改革的制約因素

1998年以來(lái)，政府預(yù)算制度改革的深度和廣度不斷加大，改革取得一定成效，在提高預(yù)算管理水平，加強(qiáng)預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。但應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)的預(yù)算改革是沿著由易而難、逐次深入的路徑展開(kāi)，是一種漸進(jìn)式的改革。這種漸進(jìn)式的制度變遷往往容易受到傳統(tǒng)路徑依賴(lài)的影響，使得我國(guó)的政府預(yù)算制度改革面臨一系列的制約因素，與公共財(cái)政體制的規(guī)范要求還有著較大差距。

第一，預(yù)算制度改革涉及利益關(guān)系調(diào)整，受到行政體制改革滯后的制約。近年來(lái)的政府預(yù)算改革主要是側(cè)重于解決預(yù)算規(guī)則與程序?qū)用娴膯?wèn)題，即主要著重于預(yù)算技術(shù)層面的改革。但是從漸進(jìn)預(yù)算理論的觀點(diǎn)來(lái)看，政府預(yù)算不僅僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，也不是一個(gè)純經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是涉及包括立法機(jī)構(gòu)、預(yù)算管理部門(mén)、預(yù)算資金使用部門(mén)、利益集團(tuán)和社會(huì)公眾等各預(yù)算參與者之間利益的調(diào)整，而且后者往往對(duì)預(yù)算過(guò)程和結(jié)果的影響更大。英美等國(guó)家預(yù)算制度的演進(jìn)就是立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)之間政治權(quán)力對(duì)比均衡調(diào)整的一個(gè)過(guò)程。預(yù)算制度改革是以一定的政治制度為基礎(chǔ)的，財(cái)政與其他部門(mén)的協(xié)調(diào)、部門(mén)分配權(quán)的協(xié)調(diào)是通過(guò)立法來(lái)進(jìn)行的。而我國(guó)的預(yù)算改革主要是在行政部門(mén)中推行，是以行政部門(mén)為主體，尤其是以財(cái)政部門(mén)為改革主體，這意味著預(yù)算改革的安排和實(shí)施主要是由財(cái)政部門(mén)在目前的行政管理框架下來(lái)完成的。但在我國(guó)目前的行政體制框架下，財(cái)政部門(mén)并無(wú)那樣的地位可以協(xié)調(diào)部門(mén)的利益矛盾，因此，預(yù)算制度改革受到的牽制就比較多。

第二，政府預(yù)算的法治化水平不高，預(yù)算監(jiān)督機(jī)制弱化。法治性是公共財(cái)政的重要特征，而財(cái)政的法治性是直接通過(guò)政府預(yù)算表現(xiàn)出來(lái)的。我國(guó)自1995

年1，月1日起施行了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)算法》）。雖然《預(yù)算法》對(duì)國(guó)家預(yù)算總原則、管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督和法律責(zé)任等事項(xiàng)作出了全面、準(zhǔn)確的規(guī)定，但其執(zhí)行情況并不理想。我國(guó)的預(yù)算法案在執(zhí)行中只是粗線條的原則框架，缺乏可操作性的實(shí)施細(xì)則，因而造成預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員的實(shí)施行為具有很大的隨意性，嚴(yán)格按《預(yù)算法》進(jìn)行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的意識(shí)和氛圍還遠(yuǎn)未形成。由于法治化水平不高，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的弱化。各級(jí)人民代表大會(huì)只是對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性和一般性的審查，“只決不議”，審批預(yù)算流于形式；地方政府在預(yù)算執(zhí)行中追加預(yù)算或改變撥款用途僅憑領(lǐng)導(dǎo)意志或政府決定，人大對(duì)預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督虛有其名；預(yù)算超收收入的使用游離于人大監(jiān)督之外。這些現(xiàn)象的存在表明我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在的“預(yù)算軟約束”問(wèn)題仍然沒(méi)有得到有效解決。

第三，政府預(yù)算公開(kāi)性不夠，透明度較低。作為政府收支計(jì)劃和國(guó)家立法文件，政府預(yù)算是反映政府活動(dòng)的重要窗口，也是公眾了解政府活動(dòng)，監(jiān)督政府正確使用公共資金，評(píng)判政府活動(dòng)成效的主要依據(jù)。這就要求政府預(yù)算的全過(guò)程，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、結(jié)果及其相關(guān)規(guī)則情況必須是公開(kāi)的、透明的。政府預(yù)算的一切活動(dòng)應(yīng)能夠讓公眾了解、參與和監(jiān)督。但時(shí)至今日，有些地方和部門(mén)還習(xí)慣性地把政府預(yù)算視為高級(jí)機(jī)密，政府預(yù)算的透明度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，預(yù)算資金運(yùn)行過(guò)程信息反饋不全面、透明度不高，難以為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供可靠的依據(jù)，而且立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾也難以對(duì)預(yù)算實(shí)施有效監(jiān)督。更應(yīng)該看到的是，提高政府預(yù)算的透明度，是一個(gè)艱難的過(guò)程，需要政府高層堅(jiān)定的政治意志。

第四，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，預(yù)算效率不高。從預(yù)算的完整性來(lái)看，政府預(yù)算應(yīng)該涵蓋政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，反映政府的全部收支計(jì)劃。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在財(cái)政分配中把財(cái)政性資金分為預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩種資金。這種雙軌制運(yùn)行既違背了預(yù)算的完整性原則，又削弱了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。由于對(duì)預(yù)算外資金缺乏有效的監(jiān)督和制約，使預(yù)算外資金演變?yōu)楂@取部門(mén)利益甚至個(gè)人利益的小金庫(kù)，成為蠶食公共利益的巨大黑洞；從預(yù)算編制方法來(lái)看，目前政府預(yù)算編制基本上還是采用原來(lái)的基數(shù)法進(jìn)行，各部門(mén)獲得預(yù)算經(jīng)費(fèi)多少，不是取決于事業(yè)的發(fā)展，而是取決于原來(lái)的基數(shù)，基數(shù)的大小對(duì)于預(yù)算經(jīng)費(fèi)的多少至關(guān)重要，預(yù)算單位原有的支出基數(shù)很難打破；從內(nèi)容上看，預(yù)算細(xì)化程度不高。盡管預(yù)算單位編列了部門(mén)預(yù)算，但預(yù)算所預(yù)留的機(jī)動(dòng)指標(biāo)偏大，部分預(yù)算支出仍沒(méi)有細(xì)化到具體單位、項(xiàng)目和用途，一些專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助尤為如此；從預(yù)算收支科目看，科目的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、支出功能、部門(mén)設(shè)置進(jìn)行交叉分類(lèi)的做法，因其內(nèi)在邏輯關(guān)系不夠嚴(yán)密，導(dǎo)致預(yù)算收支科目體系較為松散，不便于進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，也與國(guó)際上通行的分類(lèi)方法不銜接。由于預(yù)算編制過(guò)程中缺乏科學(xué)性，使得預(yù)算管理粗放，效率低下。

政府預(yù)算制度公共化改革要在政府預(yù)算的規(guī)則下進(jìn)行,本著政府預(yù)算的原則開(kāi)展.其中政府預(yù)算的原則主要包括:(一)完整性原則,預(yù)算完整性原則要求政府的預(yù)算應(yīng)包括政府的全部預(yù)算收支項(xiàng)目,完整地反映以政府為主體的全部財(cái)政收支活動(dòng),全面地體現(xiàn)政府活動(dòng)的范圍和方向,不允許在預(yù)算規(guī)定范圍之外還有任何以政府為主體的資金收支

活動(dòng);預(yù)算的完整性有利于政府控制、調(diào)節(jié)各類(lèi)財(cái)政性資金的流向和流量,完善財(cái)政的分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能;預(yù)算的完整性也利于立法機(jī)關(guān)的審議批準(zhǔn)和廣大公眾的了解,對(duì)政府的預(yù)算收支起著監(jiān)督和控制的作用.(二)

公開(kāi)性原則,公開(kāi)性原則是指政府預(yù)算應(yīng)該是對(duì)全社會(huì)公開(kāi)的文件,其內(nèi)容應(yīng)為全社會(huì)了解.政府預(yù)算的本質(zhì)內(nèi)涵表明他始終承擔(dān)著公開(kāi)政府財(cái)政的職責(zé).通過(guò)預(yù)算將政府財(cái)政決策公之于眾,可以加強(qiáng)政府與公眾的溝通,使公眾了解政府的財(cái)政決策,了解他們提供給政府的收入用于何種支出,是否有利于國(guó)計(jì)民生.不僅如此,通過(guò)預(yù)算向公眾公布政府決策的過(guò)程,也體現(xiàn)了民主化、科學(xué)化的決策方式,這種決策方式的公開(kāi)化反過(guò)來(lái)更能促進(jìn)決策程序的民主化,更能充分地預(yù)算的監(jiān)督約束作用.(三)

效率性原則,效率是對(duì)行為效應(yīng)的一種評(píng)價(jià),是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)重要概念.經(jīng)濟(jì)學(xué)迄今給予明確界定的經(jīng)濟(jì)效率概念就是“帕累托效率”,效率的標(biāo)準(zhǔn)就是配置資源的帕累托狀態(tài),是指資源的配置達(dá)到了這樣一個(gè)狀態(tài),如果再改變它,就不可能使任何一個(gè)人的利益有所增加而不影響其他人的利益,這就是最有效的狀態(tài).(四)

性原則,預(yù)算的性原則是指各國(guó)政府的百年之和執(zhí)行預(yù)算所依據(jù)的法規(guī)限定,通常為一年.具體形式一般有歷年制(公歷1月1日至12月31日)和跨年制.預(yù)算工

作按時(shí)序通常包括預(yù)算編制、執(zhí)行和決算等環(huán)節(jié),各化解在預(yù)算內(nèi)依次遞進(jìn),在間循環(huán)往復(fù).(五)

統(tǒng)一性原則,預(yù)算的統(tǒng)一性原則是要表明一國(guó)或一級(jí)政府預(yù)算應(yīng)按照統(tǒng)一的政策和程序進(jìn)行,而不論是集權(quán)制國(guó)家政府預(yù)算還是聯(lián)邦制國(guó)家.按照公共財(cái)政的規(guī)范要求改革政府預(yù)算制度，是我國(guó)當(dāng)前財(cái)政體制改革的核心內(nèi)容。由于這項(xiàng)改革涉及政府各部門(mén)利益格局的變化與調(diào)整，因此是一項(xiàng)復(fù)雜而又艱巨的工作，不僅涉及到一系列復(fù)雜的預(yù)算技術(shù)問(wèn)題，而且還將受到行政管理甚至政治體制改革滯后的制約，所以不可能一蹴而就，其改革進(jìn)程只能是一個(gè)漸近的、逐步完善的過(guò)程。筆者認(rèn)為，要進(jìn)一步深化公共預(yù)算改革，必須突破傳統(tǒng)預(yù)算體制的路徑依賴(lài)，著力進(jìn)行制度創(chuàng)新。

1.強(qiáng)化政府預(yù)算的法律效力。首先，要積極推進(jìn)政府預(yù)算立法的修訂與完善，在立足我國(guó)基本國(guó)情的前提下，吸取國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算法的規(guī)范性和可操作性，為預(yù)算改革提供堅(jiān)實(shí)的法律框架。其次，在進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，著手制定我國(guó)的《預(yù)算法案》，依法管理當(dāng)年收入和開(kāi)支。再次，在不斷加強(qiáng)預(yù)算立法的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法力度，保障預(yù)算活動(dòng)嚴(yán)格遵循既定的政府預(yù)算程序。

2.改革預(yù)算編制方式，建立科學(xué)的預(yù)算編制體系。一是要改進(jìn)和完善預(yù)算科目體系以及收支標(biāo)準(zhǔn)的確定方法，對(duì)預(yù)算科目進(jìn)一步科學(xué)、細(xì)致地劃分，使預(yù)算科目的設(shè)置能全面、準(zhǔn)確地反映財(cái)政職能，體現(xiàn)政府的所有收支活動(dòng)。二是根據(jù)各部門(mén)履行的職責(zé)、發(fā)展目標(biāo)和人員合理推行零基預(yù)算。三是改進(jìn)預(yù)算

編制的方式。按照《預(yù)算法》的要求編制復(fù)式預(yù)算，構(gòu)建以政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算相并列的多重復(fù)式預(yù)算，以便更清晰地反映不同性質(zhì)預(yù)算資金的來(lái)源和使用情況，增強(qiáng)預(yù)算的透明度。四是改革預(yù)算編制、審核程序，嚴(yán)格執(zhí)行法定編審程序，且編制要經(jīng)過(guò)預(yù)算編制部門(mén)的預(yù)算政策制定、預(yù)算方案論證、評(píng)估以及經(jīng)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的修訂。

3.硬化預(yù)算約束，充分發(fā)揮人大在公共預(yù)算改革中的作用。適應(yīng)我國(guó)政治體制改革的總體要求，對(duì)現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，尤其是要加大人大的作用，并以加強(qiáng)人大作用為核心，調(diào)整當(dāng)前的政府治理模式。也就是說(shuō)在公共預(yù)算的改革中，要充分發(fā)揮人大作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，使其從“橡皮圖章”的地位轉(zhuǎn)變成為一個(gè)可以對(duì)政府財(cái)政預(yù)算實(shí)行包括否決權(quán)在內(nèi)的具有決定權(quán)的主體，并以此為契機(jī)，把公共預(yù)算的改革作為推動(dòng)政府行政體制改革、完善政府治理模式的一個(gè)主要?jiǎng)恿Α?/p>

4.完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為預(yù)算制度與公共財(cái)政制度建設(shè)奠定體制基礎(chǔ)。預(yù)算制度是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，因此建立公共預(yù)算制度就必須繼續(xù)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。一是進(jìn)一步鼓勵(lì)多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)不同所有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)；二是健全統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)，包括產(chǎn)權(quán)、土地、商品、勞動(dòng)力、資本等市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用；三是深化分配制度改革，進(jìn)一步深化社會(huì)保障制度改革，改善和加強(qiáng)宏觀調(diào)控；四是深化諸如財(cái)政體制、稅收體制、國(guó)有資產(chǎn)管理體制、投融資體制、金融體制等具體體制的改革?？傊?，只有繼續(xù)深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，才能為

公共財(cái)政制度建立，預(yù)算制度重建奠定體制基礎(chǔ)，才能建立起符合公共財(cái)政制度要求的公共預(yù)算制度。

來(lái)源： 經(jīng)濟(jì)研究參考 2009年第63期

責(zé)任編輯：

第四篇：預(yù)算公開(kāi)總結(jié)

XX鄉(xiāng)2015-2018年部門(mén)預(yù)算公開(kāi)情況總結(jié)

預(yù)算公開(kāi)事關(guān)我國(guó)民主法制進(jìn)程，也是推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)最好的切入點(diǎn)。2015-2018年以來(lái)，XX鄉(xiāng)按照上級(jí)的要求，在收到預(yù)算批復(fù)的20日內(nèi)，嚴(yán)格在鄉(xiāng)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上公開(kāi)部門(mén)預(yù)算編制說(shuō)明和報(bào)表，并且隨著預(yù)算改革的不斷深化，預(yù)算公開(kāi)的力度在不斷加大，內(nèi)容的完整性和細(xì)化程度也在不斷提升。

一、預(yù)算信息公開(kāi)工作組織推進(jìn)情況

(一)建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。成立了由鄉(xiāng)黨組書(shū)記任組長(zhǎng)，其他黨組成員任副組長(zhǎng)，各站所主要負(fù)責(zé)人為成員的信息公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)牽頭組織協(xié)調(diào)，財(cái)政信息編報(bào)審核等工作。做到了機(jī)構(gòu)健全，職責(zé)明確。

(二)著力加大領(lǐng)導(dǎo)力度。鄉(xiāng)黨組高度重視預(yù)算信息公開(kāi)工作。以黨組會(huì)議、鄉(xiāng)例會(huì)、政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)等形式召開(kāi)會(huì)議多次，及時(shí)研究解決信息公開(kāi)工作中存在的困難和問(wèn)題。同時(shí)，鄉(xiāng)黨組將政務(wù)公開(kāi)工作納入對(duì)財(cái)政所目標(biāo)責(zé)任考核范圍，制定了政務(wù)公開(kāi)考核實(shí)施細(xì)則和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政信息公開(kāi)工作作為政務(wù)公開(kāi)工作的考核重點(diǎn)。

(三)積極參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)。每年我鄉(xiāng)均積極組織財(cái)政所人員參加市縣舉辦的培訓(xùn)班。提高其信息公開(kāi)意識(shí)，并在實(shí)際工作中開(kāi)展一對(duì)一、一對(duì)多的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高了單位編報(bào)信息的效率和準(zhǔn)確性。

二、部門(mén)預(yù)算公開(kāi)中存在的問(wèn)題及建議

部門(mén)預(yù)算公開(kāi)工作雖然在不斷完善，但是還是存在著一些問(wèn)題：

1.鄉(xiāng)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的不穩(wěn)定性。2017年6月份對(duì)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站進(jìn)行了統(tǒng)一升級(jí)后以前公開(kāi)的信息無(wú)法查閱。建議：各級(jí)對(duì)預(yù)算公開(kāi)引起重視，網(wǎng)絡(luò)工程師及時(shí)進(jìn)行維護(hù)。今年省財(cái)廳的預(yù)決算公開(kāi)平臺(tái)就是一個(gè)很好的示范，希望部門(mén)的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站可以和省財(cái)廳的平臺(tái)、市級(jí)公開(kāi)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等進(jìn)行及時(shí)鏈接，可以多渠道進(jìn)行查看預(yù)算公開(kāi)情況。

2.預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容與群眾關(guān)注度不是很匹配。預(yù)算公開(kāi)的表格專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，不是很通俗易懂；對(duì)群眾較為關(guān)注的民生資金等沒(méi)能很好的體現(xiàn)出來(lái)。對(duì)預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容的細(xì)化程度和公開(kāi)表格的設(shè)計(jì)等有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.加強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)方面的培訓(xùn)。編制部門(mén)預(yù)算要求完整、科學(xué)、細(xì)化，每年的預(yù)算公開(kāi)表格和要求都在不斷的完善，財(cái)務(wù)人員也在不斷地更換，希望可以組織相關(guān)的培訓(xùn)，對(duì)填報(bào)公開(kāi)的口徑等進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的講解。

XX鄉(xiāng)堅(jiān)持以“推進(jìn)行政權(quán)力的公開(kāi)透明運(yùn)行、打造陽(yáng)光財(cái)政”為目標(biāo)，把財(cái)政信息公開(kāi)作為政務(wù)公開(kāi)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，夯實(shí)基礎(chǔ)，創(chuàng)新方式，拓展范圍，推動(dòng)財(cái)政信息公開(kāi)工作不斷深入開(kāi)展。

第五篇：現(xiàn)代預(yù)算理念與中國(guó)政府預(yù)算管理制度改革

摘 要：現(xiàn)代預(yù)算理念是一種產(chǎn)出預(yù)算理念，它強(qiáng)調(diào)的不只是政府投入的過(guò)程，更重要的是這種投入所產(chǎn)生的結(jié)果，它十分重視效率。而我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理制度卻恰恰與現(xiàn)代預(yù)算理念存在著巨大的沖突，無(wú)法做到全面、準(zhǔn)確地反映政府每年所占有、消耗的社會(huì)資源，這不利于我們對(duì)政府財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)。因此，我們需要建立一種新型綜合財(cái)政預(yù)算來(lái)解決這一問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代預(yù)算理念；政府預(yù)算；新型綜合財(cái)政預(yù)算；改革設(shè)想

現(xiàn)代意義的政府預(yù)算發(fā)展到今天，已經(jīng)有一百多年的歷史。自產(chǎn)生之日起，政府預(yù)算就成為備受公眾、政治家和學(xué)者關(guān)注的、常新的“熱點(diǎn)”，特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)政府預(yù)算的研究，取得了大量的成果，極大地刺激了政府預(yù)算管理水平的提高。但時(shí)至今日，無(wú)論西方發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都沒(méi)有找到一種完美的政府預(yù)算管理制度，而且這種不完美甚至缺陷嚴(yán)重的情況在中國(guó)更是突出。預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，它與一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展是密切相關(guān)的。近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了各項(xiàng)政府預(yù)算改革，如綜合財(cái)政預(yù)算、部門(mén)預(yù)算，成效是有的，但距離社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求還很遠(yuǎn)，因此，我們需要繼續(xù)探索，采取有效手段不斷完善我國(guó)政府預(yù)算管理制度。

一、現(xiàn)代預(yù)算理念下的政府預(yù)算剖析

傳統(tǒng)預(yù)算理念認(rèn)為，政府預(yù)算只是一個(gè)資源配置過(guò)程，它是通過(guò)公共選擇這種非市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成資源配置的。實(shí)質(zhì)上，這是一種投入預(yù)算理念，它的側(cè)重點(diǎn)就在于預(yù)算資金的投入、分配、使用等過(guò)程，對(duì)預(yù)算資金的使用結(jié)果較為忽視，只管過(guò)程而不管結(jié)果。但按照現(xiàn)代預(yù)算理念，政府預(yù)算并不單單是一個(gè)投入的過(guò)程，而更重要的是預(yù)算投入所產(chǎn)生的結(jié)果，講求效率，這實(shí)質(zhì)上是一種產(chǎn)出預(yù)算理念?，F(xiàn)代預(yù)算理念的變化，主要是因?yàn)椋?在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)公眾與政府之間的關(guān)系本質(zhì)上是一種委托—代理關(guān)系，即社會(huì)公眾委托政府為其提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，政府要履行這方面的責(zé)任就需要一定數(shù)量的社會(huì)資源來(lái)承擔(dān)代理成本，這是政府為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)所形成的損耗，而這些社會(huì)資源就是政府通過(guò)稅收、收費(fèi)、國(guó)債等形式籌集到的現(xiàn)金流量（也即流量資產(chǎn)），以及由過(guò)去和當(dāng)前籌集到的現(xiàn)金流量所形成的存量資產(chǎn)[ 1 ].其實(shí)，政府所掌握的這些社會(huì)資源從根本上來(lái)說(shuō)是屬于社會(huì)公眾的，社會(huì)是政府財(cái)產(chǎn)的最終所有權(quán)者。因此，其在享受政府供的產(chǎn)品與服務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)該有權(quán)知曉政府所提供的公共產(chǎn)品或者服務(wù)在數(shù)量、質(zhì)量和范圍上是否滿(mǎn)足其要求。也就是說(shuō)，社會(huì)公眾要求政府的代理行為必須是有效率的。而從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，預(yù)算其實(shí)就是政府進(jìn)行代理行為即提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的一種體現(xiàn)，政府需要遵循社會(huì)公眾的意志進(jìn)行活動(dòng)，那么，政府預(yù)算也就應(yīng)該樹(shù)立現(xiàn)代產(chǎn)出預(yù)算理念，將之建立在一種效率的基礎(chǔ)上。這里所說(shuō)的效率，也可以說(shuō)是績(jī)效，其實(shí)就是一個(gè)效益與成本之間的對(duì)比關(guān)系。效益越高，成本越小，則效率越高；反之，效益越低，成本越高，則效率越低。對(duì)于效益這個(gè)問(wèn)題，它通常包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)部分，前者是可以用貨幣來(lái)直接衡量的，而后者是無(wú)法用貨幣來(lái)直接衡量的，它的高低不單受行為主體決策影響，還受各種復(fù)雜的外部環(huán)境所左右，這是較難控制和準(zhǔn)確計(jì)量的。而政府預(yù)算作為一種非市場(chǎng)化的行為，它為社會(huì)公眾提供的公共產(chǎn)品或者服務(wù)具有較強(qiáng)的外部性，一般來(lái)說(shuō)，其產(chǎn)生的社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益，在這種情況下，我們是無(wú)法準(zhǔn)確衡量政府預(yù)算所產(chǎn)生的效益。對(duì)于成本，無(wú)論是市場(chǎng)行為還是市場(chǎng)性行為，一般都表現(xiàn)為流量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)，這在我們當(dāng)前技術(shù)條件之下，它們都是比較容易準(zhǔn)確衡量的。因此，我們?cè)趯?duì)政府預(yù)算作績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)候，更為重視的就是一個(gè)成本問(wèn)題，即在預(yù)期帶來(lái)同等效益的前提下考慮所需要的成本數(shù)量[ 2 ].在這種情況下，能否準(zhǔn)確、全面地核

算政府成本或花費(fèi)就成為我們進(jìn)行政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵性問(wèn)題了。一般地，我們要核算政府預(yù)算的成本，也就是核算財(cái)政支出的成本，主要是通過(guò)預(yù)算和決算所表現(xiàn)出來(lái)的結(jié)果來(lái)進(jìn)行，它表現(xiàn)著政府的花費(fèi)，預(yù)決算反映的情況真實(shí)與否直接關(guān)系到成本核算的結(jié)果，進(jìn)而影響到績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題。因此，我們必須建立一種能夠準(zhǔn)確、全面反映政府所有花費(fèi)情況（包括了政府所有流量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)）的政府預(yù)算制度。

二、我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算管理制度與現(xiàn)代預(yù)算理念的沖突

11法定政府預(yù)算

過(guò)去，我國(guó)預(yù)算法及其預(yù)算法實(shí)施條例將政府預(yù)算范圍僅界定為稅收收入、依據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益、專(zhuān)項(xiàng)收入和其他收入等，但在實(shí)際中還存在著大量的預(yù)算外資金。預(yù)算外資金是在我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)范疇，是政府開(kāi)始有意識(shí)地將原來(lái)納入政府預(yù)算范圍內(nèi)的資金拿出一部分，不再列入政府預(yù)算，由地方、部門(mén)和企業(yè)事業(yè)單位按照國(guó)家規(guī)定范圍籌集和使用的資金。當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算外資金規(guī)模迅速膨脹，與預(yù)算內(nèi)資金的日益嚴(yán)重短缺形成了鮮明的對(duì)照。這種預(yù)算外資金的存在，在調(diào)動(dòng)各地方、部門(mén)和企業(yè)事業(yè)單位的籌資積極性和維護(hù)其自身發(fā)展等方面的確起到了非常重要的作用，但同時(shí)也存在著很多問(wèn)題：一是預(yù)算外資金的取得主要與各地方、部門(mén)和企業(yè)事業(yè)單位所掌握擁有的權(quán)力有關(guān)，權(quán)力越大，則可能獲取的各種預(yù)算外資金就越多。由于各地方、部門(mén)和企業(yè)事業(yè)單位所擁有的權(quán)力存在極大的差異，因此，它們之間存在著財(cái)力分配的不公平問(wèn)題。二是各地方、部門(mén)和企業(yè)事業(yè)單位為使自身財(cái)力得到最大的保證，它們往往以各種形式向社會(huì)公眾任意收取預(yù)算外資金，甚至違法違規(guī)，這不但導(dǎo)致了預(yù)算外資金急劇膨脹，而且還加重了社會(huì)公眾的負(fù)擔(dān)。

為了克服這些問(wèn)題，我國(guó)對(duì)預(yù)算范圍進(jìn)行了部分的調(diào)整，除把預(yù)算內(nèi)資金納入管理外，還把大量預(yù)算外資金統(tǒng)籌進(jìn)來(lái)進(jìn)行管理，具體包括兩方面：一方面目前已經(jīng)納入我國(guó)政府預(yù)算范圍（目前僅僅是在預(yù)算中列收列支）但沒(méi)有明確法律規(guī)定的十三種政府性基金收支。另一方面，還有大量屬于政府財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)納入政府預(yù)算，但缺乏明確的法律依據(jù)，因而將它們作為預(yù)算外資金，只在形式上進(jìn)入政府預(yù)算管理范圍。這主要有：一是社會(huì)保障資金。社會(huì)保障資金是由政府強(qiáng)制執(zhí)行，保障所有公民的基本生存權(quán)利，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)基本政策。這部分資金當(dāng)然應(yīng)當(dāng)進(jìn)入政府預(yù)算統(tǒng)一管理。目前，這部分資金雖然進(jìn)入了政府預(yù)算范圍，在政府預(yù)算中有所體現(xiàn)，但這部分資金只是在預(yù)算中“列收列支”，分散管理現(xiàn)象仍然沒(méi)有得到根本的改善；二是政府性專(zhuān)用基金。目前，一部分專(zhuān)用基金已經(jīng)納入了政府預(yù)算，且只是在預(yù)算中列收列支，但還有很大一部分沒(méi)有納入政府預(yù)算。這項(xiàng)改革雖然在一定程度上控制預(yù)算外資金的過(guò)度膨脹，但還存在兩個(gè)比較突出的問(wèn)題：一個(gè)是專(zhuān)款專(zhuān)用性問(wèn)題。由于政府財(cái)政資金的專(zhuān)款專(zhuān)用性容易滋生貪污、腐敗，而且不利于資金的統(tǒng)籌使用，因此目前世界上絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都不采取這一原則，而是把所有財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，不指定資金的用途。我國(guó)當(dāng)前存在大量預(yù)算外資金，并實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，這很難避免貪污、腐敗和資金閑置浪費(fèi)等問(wèn)題。另一個(gè)是形成各部門(mén)利益格局問(wèn)題。各地方、部門(mén)和企業(yè)事業(yè)單位財(cái)力分配不公平問(wèn)題依然嚴(yán)重，部門(mén)所形成的既得利益格局十分突出。

21現(xiàn)行綜合財(cái)政預(yù)算

我國(guó)在20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始編制出綜合財(cái)政計(jì)劃，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，并一直實(shí)行至今，但它是沒(méi)有法律效力的，它與具有法律效力的政府預(yù)算是同時(shí)并存的。所謂綜合財(cái)政

預(yù)算，實(shí)質(zhì)上就是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金有機(jī)結(jié)合的總預(yù)算管理，即是對(duì)預(yù)算內(nèi)和

預(yù)算外資金這兩塊資金的來(lái)源，數(shù)量、規(guī)模和支出的方向、結(jié)構(gòu)、比例等進(jìn)行總體的綜合計(jì)劃，形成一個(gè)完整的收支總預(yù)算，從而對(duì)資金進(jìn)行全方位，全過(guò)程的統(tǒng)管，充分發(fā)揮綜合財(cái)政預(yù)算的指導(dǎo)監(jiān)督作用，確保預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排，綜合平衡，有效地緩解財(cái)政收支矛盾。綜合財(cái)政預(yù)算編制的基本原則是預(yù)算內(nèi)外收支綜合平衡，不列赤字；預(yù)算及其他資金安排的順序?yàn)椤俺燥垺?、“看病”、事業(yè)發(fā)展。可以說(shuō)，綜合財(cái)政預(yù)算是我國(guó)政府財(cái)政部門(mén)根據(jù)已經(jīng)變化了的新的財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，所采取的一項(xiàng)旨在加強(qiáng)宏觀調(diào)控為目的的、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的資金流量進(jìn)行監(jiān)督管理的措施，它在一定程度上避免由專(zhuān)款專(zhuān)用所帶來(lái)的各種問(wèn)題和形成各部門(mén)之間的利益格局。行沒(méi)有法律地位的綜合財(cái)政預(yù)算，都存在著一個(gè)比較突出的問(wèn)題，即他們所反映的只是政府所花費(fèi)的資金流量，卻沒(méi)有包括政府的全部成本支出。當(dāng)然，政府為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，資金流量是一個(gè)重要的方面，它是政府進(jìn)行代理行為所占有、消耗的主要社會(huì)資源。然而，政府在進(jìn)行代理行為時(shí)，還占有、消耗了由過(guò)去投資形成的大量存量資產(chǎn)，例如行政單位所使用的辦公樓、汽車(chē)等。當(dāng)前，有些存量資產(chǎn)是由過(guò)去的流量資產(chǎn)所形成并在當(dāng)年或者當(dāng)期一次性在政府預(yù)算中反映，從理論上來(lái)說(shuō)，這種做法是極其錯(cuò)誤的。這是因?yàn)?，這些存量資產(chǎn)是可以在一段較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所使用的，如辦公樓就可以使用長(zhǎng)達(dá)20年，但把它們安排在當(dāng)年或者當(dāng)期政府預(yù)算中一次性地反映出來(lái)，這必然會(huì)增加當(dāng)年或當(dāng)期的政府代理成本，那么，我們進(jìn)行財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，如果當(dāng)年或當(dāng)期安排的這些存量資產(chǎn)投資較多，則會(huì)得出該時(shí)期的財(cái)政支出績(jī)效較差的結(jié)果；如果當(dāng)年或當(dāng)期安排的這些存量資產(chǎn)投資較少，但實(shí)際上使用了大量的存量資產(chǎn)，則會(huì)得出該時(shí)期的財(cái)政支出績(jī)效較好的結(jié)果。因此，我國(guó)當(dāng)前這種只反映資金流量的政府預(yù)算制度，無(wú)法準(zhǔn)確核算政府當(dāng)年所占有、消耗的所有社會(huì)資源，進(jìn)而無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。