第一篇：ppp法律風險講解

(1)法律變更風險

法律變更的風險是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項目的正常建設和運營帶來損害，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國PPP項目還未進入成熟階段，相應的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風險。1比如登記制度的變動、稅率的變化、投資回報率的調(diào)整等，項目公司將會被迫或調(diào)整策略，或與政府重新就投資回報率進行談判。

(2)審批延誤風險

主要指由于項目的審批程序過于復雜，花費時間過長和成本過高，且批準之后，對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項目正常運作帶來威脅。比如某些行業(yè)里一直存在成本價格倒掛現(xiàn)象，當市場化之后引入外資或民營資本后，都需要通過提價來實現(xiàn)預期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，征求消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復雜的過程很容易造成審批延誤的問題。以城市水業(yè)為例，水價低于成本的狀況表明水價上漲勢在必行，但是各地的水價改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。例如，2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未獲通過;上海人大代表也提出反對水價上漲的提案，造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施。因此出現(xiàn)了外國水務公司從中國市場撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是，泰晤士水務出售了其大場水廠的股份，Anglian從北京第十水廠項目中撤出[3]。

(3)政治決策失誤/冗長風險

是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風、缺乏PPP的運作經(jīng)驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等造成項目決策失誤和過程冗長。例如青島威立雅污水處理項目由于當?shù)卣畬PP的理解和認識有限，政府對項目態(tài)度的頻繁轉變 1柯永建，王守清，陳炳泉，李湛湛：中國PPP項目政治風險的變化[A].第六屆全國土木工程研究生學術論壇論文集，清華大學出版社，2008.11：第279-284頁。導致項目合同談判時間很長。而且污水處理價格是在政府對市場價格和相關結構不了解的情況下簽訂，價格較高，后來政府了解以后又重新要求談判降低價格。此項目中項目公司利用政府知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，面臨政府決策冗長的困境[3]。相類似的在大場水廠、北京第十水廠和廉江中法供水廠項目[10]中也存在同樣問題。

(4)政治反對風險

主要是指由于各種原因導致公眾利益得不到保護或受損，從而引起政治甚至公眾反對項目建設所造成的風險。例如大場水廠和北京第十水廠的水價問題[3]，由于關系到公眾利益，而遭到來自公眾的阻力，政府為了維護社會安定和公眾利益也反對漲價。

(5)政府信用風險

是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。例如在長春匯津污水處理廠項目中，匯津公司與長春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業(yè)合同》，設立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產(chǎn)后合作運行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費，長春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長春市政府回購而結束[2]。再比如在廉江中法供水廠項目中，雙方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年。合同有幾個關鍵的不合理問題：問題一，水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不得少于6萬立方米，且不斷遞增。而當年廉江市的消耗量約為2萬立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實的可能性;問題二，水價問題。合同規(guī)定起始水價為1.25元人民幣，水價隨物價指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為1.20元，此價格自1999年5月1日起執(zhí)行至今未變[9]。脫離實際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務，該水廠被迫閑置，談判結果至今未有定論[10]。除此之外，遇到政府信用風險的還有江蘇某污水處理廠、長春匯津污水處理和湖南某電廠等項目。

(6)不可抗力風險

是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災害或事故、戰(zhàn)爭、禁運等。例如湖南某電廠于上世紀90年代中期由原國家計委批準立項，西方某跨國能源投資公司為中標人，項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權協(xié)議，項目前期進展良好。但此時某些西方大國(包括中標公司所在國)轟炸我駐南斯拉夫大使館，對中國主權形成了嚴重的實質(zhì)上的侵犯。國際政治形勢的突變，使得投標人在國際上或中國的融資都變得不可能。項目公司因此最終沒能在延長的融資期限內(nèi)完成融資任務，省政府按照特許權協(xié)議規(guī)定收回了項目并沒收了中標人的投標保函，之后也沒有再重新招標，從而導致了外商在本項目的徹底失敗[4]。在江蘇某污水處理廠項目關于投資回報率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項目公司和政府的談判[1]。

(7)融資風險

是指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項目的一個特點就是在招標階段選定中標者之后，政府與中標者先草簽特許權協(xié)議，中標者要憑草簽的特許權協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會被取消資格并沒收投標保證金。在湖南某電廠的項目[4]中，發(fā)展商就因沒能完成融資而被沒收了投標保函。

(8)市場收益不足風險

是指項目運營后的收益不能滿足收回投資或達到預定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規(guī)定原因導致項目收益不足，天津市政府承諾提供補貼。但是政府所承諾補貼數(shù)量沒有明確定義[1]，項目公司就承擔了市場收益不足的風險。另外京通高速公路建成之初[15]，由于相鄰的輔路不收費，致使較長一段時間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項目收益不足的風險。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目中也有類似問題。

(9)項目唯一性風險

是指政府或其他投資人新建或改建其他項目，導致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風險。項目唯一性風險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一系列的后續(xù)風險，對項目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準備當中，其中一個原因可能是因為當?shù)卣畬虻母哔Y金回報率不滿[5]，致使項目面臨唯一性風險和收益不足風險。鑫遠閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內(nèi)從南面進出福州市的車輛全部通過收費站，如果因特殊情況不能保證收費，政府出資償還外商的投資，同時保證每年18%的補償。但是2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過閩江四橋收費站，公司收入急劇下降，投資收回無望，而政府又不予兌現(xiàn)回購經(jīng)營權的承諾，只得走上仲裁庭[6][7]。該項目中，投資者遭遇了項目唯一性風險及其后續(xù)的市場收益不足風險和政府信用風險。福建泉州刺桐大橋項目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現(xiàn)了項目唯一性風險，并導致了市場收益不足。

(10)配套設備服務提供風險

指項目相關的基礎設施不到位引發(fā)的風險。在這方面，湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項目，建設期兩年，經(jīng)營期20年，經(jīng)營期滿后無償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權)。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設、排污費收取等問題遲遲未能解決，導致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務集團[13]。

(11)市場需求變化風險

是指排除唯一性風險以外，由于宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導致市場預測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風險。例如山東中華發(fā)電項目，項目公司于1997年成立，計劃于2004年最終建成。建成后運營較為成功，然而山東電力市場的變化，國內(nèi)電力體制改革對運營購電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。第一是電價問題，1998年根據(jù)原國家計委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價;而在2002年10月，菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復的價格是0.32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營;第二是合同中規(guī)定的“最低購電量”也受到威脅，2003年開始，山東省計委將以往中華發(fā)電與山東電力集團間的最低購電量5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力集團仍須以“計劃內(nèi)電價”購買5500小時的電量，價差由山東電力集團自己掏錢填補，這無疑打擊了山東電力集團公司購電的積極性[8]。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項目中也存在這一風險。

(12)收費變更風險

是指由于PPP產(chǎn)品或服務收費價格過高、過低或者收費調(diào)整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產(chǎn)生的風險。例如，由于電力體制改革和市場需求變化，山東中華發(fā)電項目的電價收費從項目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項目公司的收益受到嚴重威脅[8]。

(13)腐敗風險

主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財物，而直接導致項目公司在關系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風險。例如由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠BOT項目，約定的投資回報率為：第2-4年，18.50%;第5-14年，21%;第15-20年，11%。如此高的回報率使得沈陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.50元/噸，而沈陽市1996年的平均供水價格是1.40元/噸。到2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達2億多元。這個虧損額本來應由政府財政填平，但沈陽市已經(jīng)多年不向自來水公司給予財政補貼了。沈陽市自來水總公司要求更改合同。經(jīng)過數(shù)輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動如下：由沈陽市自來水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權的50%，投資回報率也降至14%。這樣變動后沈陽自來水廠將來可以少付兩個多億。其實對外商承諾的高回報率在很大程度上與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽投資建設的八個水廠被譽為“沈陽水務黑幕”[13]。

以上為從16個案例中總結而來的導致PPP項目失敗的主要風險，從對這些風險和案例的描述中也可以看出，一個項目的失敗往往不是單一風險作用的結果，而是表現(xiàn)為多個風險的組合作用。表2就是對每個案例所遇到的主要風險的匯總。

表2 導致我國PPP項目失敗的主要風險因素

注：表2中的案例編號對應的案例參照表1。

風險分析

PPP項目的風險管理非常復雜，一直以來是業(yè)界和學術界的研究熱點。通過對前面表2所歸納風險的深入分析，我們可以看到導致中國PPP項目失敗的風險存在以下規(guī)律和特點：

(1)導致PPP項目失敗的風險因素雖然復雜多樣，但是這些風險之間具有關聯(lián)性，有些風險是起因，可以導致后續(xù)一系列的風險，例如腐敗導致過高承諾，最終產(chǎn)生政府信用風險，項目唯一性、市場需求變化等風險會導致市場收益不足等等。在對搜集到的16個失敗案例的分析中，我們發(fā)現(xiàn)表2所列的某些風險呈現(xiàn)出如圖1所示的主要關聯(lián)關系。

(2)政府信用風險是出現(xiàn)頻率較高的一類風險因素，這并不代表我國政府缺乏信用，而是由多方面的原因造成的。

第一，由于政府信用風險是一種結果性風險，多種風險均會導致政府信用風險的產(chǎn)生，如圖1所示。

圖1 主要風險間的主要關聯(lián)關系

第二，由于PPP項目大多都是基礎設施，這些項目與公眾利益、國計民生密切相關，特別是收費、環(huán)保等敏感問題備受關注，合同中如果有觸動公眾利益的地方，定會導致公眾反對，政府迫于壓力也無法兌現(xiàn)原有的承諾，產(chǎn)生政府信用風險。

第三，某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅使下，做出與整體利益和長遠利益不相符的決策，一旦中央政府發(fā)現(xiàn)或者地方政府換屆，項目就會被清理，面臨信用風險。

第四，國際形勢的變化以及戰(zhàn)爭、災害等不可抗因素也會導致政府信用風險的產(chǎn)生，例如湖南某電廠項目中遇到的情況，這一類的信用風險是政府無法控制和承擔的。

第五，政府信用風險是與我國PPP項目的發(fā)展過程直接相關的。在采用PPP模式初期，中國的政府和相關部門對PPP項目的理解和認識有限，處在摸索和學習的階段，而經(jīng)驗豐富的國外發(fā)展商出于投機心理利用了我國政府急于招商引資的弱點，在簽訂的合同中存在大量不平等的內(nèi)容，例如過高的固定投資回報率，過高的收費標準，過長的特許經(jīng)營期等等。過高的風險超過了我國公共機構的承受能力，最終產(chǎn)生信用風險。

值得注意的是，隨著PPP項目在我國的發(fā)展，政府信用風險已不是主要風險。我國從八十年代開始實行BOT項目，剛開始由于種種原因，產(chǎn)生了一些信用風險。但是隨著幾十年的實踐，我國政府對PPP/BOT的了解越來越深入，并表示出鼓勵支持和引導民營資本參與基礎設施建設的積極態(tài)度，政府信用風險在中國的嚴重性排名大幅下降，而且標準普爾公司也在逐年上調(diào)對中國政府的信用評級，這也可以作為中國政府信用風險逐漸減弱的另一個有力證據(jù)[18]。

(3)中國有關PPP/BOT項目的法律法規(guī)還不夠完善，特別是缺乏統(tǒng)一的、全國性的有關PPP的立法，因此出現(xiàn)了例如江蘇某污水處理廠和大場水廠等項目遇到的法律變更風險。

PPP項目的法律關系非常復雜，在一個項目流程的各個環(huán)節(jié)都會涉及許多領域的法律問題，有些問題需要在針對特許經(jīng)營的法律法規(guī)中進行統(tǒng)一的規(guī)定，但更多的方面受相關領域內(nèi)我國現(xiàn)有的其他法律或行政法規(guī)來管制。

雖然現(xiàn)在有不少地方政府在PPP項目立法方面做了很多有益的嘗試，比如建設部和北京、上海等地都先后出臺了一些有關“特許經(jīng)營管理辦法(或條例)”和“示范合同文本”等文件，起到了一定的作用，但這些多是以地方政策為主，位階較低，法律效力不強。

由于現(xiàn)有規(guī)定以國家計委(現(xiàn)為發(fā)改委)和國務院其他部門制定的部門規(guī)章為主，而國務院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理的角度出發(fā)，法律文件各自為政，很多時候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。

各地方政府頒布的法規(guī)之間也存在較大的差別和沖突，對于中央頒布的法律法規(guī)構成了挑戰(zhàn)和威脅。并且在很多問題上，各省市必然存在規(guī)定尺度不一的情況。這會造成國內(nèi)制度的不統(tǒng)一和不公平的現(xiàn)象發(fā)生[18]。4 建議與小結

在今后的PPP項目中，筆者認為政府及民營機構可采取以下措施來應對前面所提到的風險：

(1)公共部門與民營機構都要進行充分的市場調(diào)查，做好市場預測工作。民營機構不要將政府的承諾作為市場的實際需求，如果政府承諾偏離實際市場需求將會產(chǎn)生守信風險。公共部門也要獨立的進行市場的調(diào)查工作，不要盲目接受民營部門的市場預測，應掌握準確的決策信息。

(2)政府應加強對PPP知識的學習，做好有關PPP項目的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境。并且建立完善科學的決策機制，必要時聘請專業(yè)的咨詢機構提供決策支持，彌補對專業(yè)知識的欠缺。政府部門可采用建立收費調(diào)價機制、退出接管機制以及持有金股等手段來保證公共服務的質(zhì)量和特殊情況下對基礎設施的控制權;對于與公眾利益密切相關的問題應進行公示，使公眾享有知情權和參與決策的權力;另外在合同簽訂中應特別注意不能提供固定投資回報率之類的承諾或擔保。

(3)民營機構不要抱有投機心理，試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風險。另外更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當這些領導換屆或受到法律制裁之后，項目也會面臨失敗的風險。民營部門應維持與政府的良好關系，保持項目與企業(yè)的良好形象，獲得公眾的認可，或者采用與政府公司合作、尋求擔?；蛲侗Ｕ坞U等方法來應對政治風險。

(4)在風險的分擔方面，應建立公平合理的風險分擔機制。對于政治風險、法律變更和配套設施服務方面的風險，政府部門的控制力強于民營機構，應由政府部門提供擔保。融資風險、市場風險等，項目公司更有控制力，而且與其收益相關，應由項目公司承擔。不可抗力風險由于各方均沒有控制能力，所以應由各利益相關方通過設計有關機制(如調(diào)價、可變特許期、緩沖基金等)共同共擔。

在PPP項目實行過程中包含的風險多種多樣、紛繁復雜，本文主要研究的是導致中國PPP項目失敗的風險，并不代表其他的風險不重要，其實要做好PPP項目的風險管理不能放過任何一個風險，只是本文所提到的風險是在實踐中有失控的現(xiàn)象，可以說是我國過去PPP項目風險管理中的弱項，因此應成為以后PPP項目實踐中的重點控制對象。相信隨著我們對PPP項目研究的不斷深入，PPP在我國基礎設施的建設中將發(fā)揮越來越重要的作用。

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第二篇：PPP政策及相關法律

目錄

國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見 國發(fā)〔2014〕60號———————————————3 基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法

（發(fā)改等6部委25號令）————————————14 國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知

國辦發(fā)〔2015〕42號——————————————27 關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見 財政部 發(fā)展改革委 人民銀行——————————28 關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（含名詞解釋）財金〔2014〕113號———————————39 國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見 發(fā)改投資[2014]2724號——————————————57 江蘇省財政廳關于印發(fā)《江蘇省PPP融資支持基金實施辦法（試行）》的通知蘇財規(guī)[2015]19號————————————66 江蘇省關于推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知 蘇財金〔2014〕85號——————————————72 中華人民共和國政府采購法————————————82 中華人民共和國招標投標法————————————83 中華人民共和國招標投標法實施條例————————84 中華人民共和國稅收征收管理法——————————86 中華人民共和國企業(yè)所得稅法——————————86 中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例——————88 中華人民共和國擔保法——————————————90 最高人民法院關于適用《中華人民共和國擔保法》 若干問題的解釋————————————————90 中華人民共和國土地管理法————————————91 中華人民共和國土地管理法實施條例————————100 中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法—————————106 國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制

鼓勵社會投資的指導意見

國發(fā)〔2014〕60號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整，加強薄弱環(huán)節(jié)建設，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)建設、基礎設施等重點領域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。為此，特提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，切實降低準入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造權利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結構、補短板，服務國家生產(chǎn)力布局，促進重點領域建設，增加公共產(chǎn)品有效供給。

（二）基本原則。實行統(tǒng)一市場準入，創(chuàng)造平等投資機會；創(chuàng)新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導帶動作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿作用。

二、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制

（三）深化林業(yè)管理體制改革。推進國有林區(qū)和國有林場管理體 制改革，完善森林經(jīng)營和采伐管理制度，開展森林科學經(jīng)營。深化集體林權制度改革，穩(wěn)定林權承包關系，放活林地經(jīng)營權，鼓勵林權依法規(guī)范流轉。鼓勵荒山荒地造林和退耕還林林地林權依法流轉。減免林權流轉稅費，有效降低流轉成本。

（四）推進生態(tài)建設主體多元化。在嚴格保護森林資源的前提下，鼓勵社會資本積極參與生態(tài)建設和保護，支持符合條件的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場（林場）、專業(yè)大戶、林業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資生態(tài)建設項目。對社會資本利用荒山荒地進行植樹造林的，在保障生態(tài)效益、符合土地用途管制要求的前提下，允許發(fā)展林下經(jīng)濟、森林旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

（五）推動環(huán)境污染治理市場化。在電力、鋼鐵等重點行業(yè)以及開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）污染治理等領域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務、托管運營服務等方式，由排污企業(yè)付費購買專業(yè)環(huán)境服務公司的治污減排服務，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度。穩(wěn)妥推進政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務。建立重點行業(yè)第三方治污企業(yè)推薦制度。

（六）積極開展排污權、碳排放權交易試點。推進排污權有償使用和交易試點，建立排污權有償使用制度，規(guī)范排污權交易市場，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權交易。加快調(diào)整主要污染物排污費征收標準，實行差別化排污收費政策。加快在國內(nèi)試行碳排放權交易制度，探索森林碳匯交易，發(fā)展碳排放權交易市場，鼓勵和支持社會投資者參與碳配額交易，通過金融市場發(fā)現(xiàn)價格的功能，調(diào)整不同經(jīng) 濟主體利益，有效促進環(huán)保和節(jié)能減排。

三、鼓勵社會資本投資運營農(nóng)業(yè)和水利工程

（七）培育農(nóng)業(yè)、水利工程多元化投資主體。支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資建設農(nóng)田水利和水土保持設施。允許財政補助形成的小型農(nóng)田水利和水土保持工程資產(chǎn)由農(nóng)業(yè)用水合作組織持有和管護。鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與具有一定收益的節(jié)水供水重大水利工程建設運營。社會資本愿意投入的重大水利工程，要積極鼓勵社會資本投資建設。

（八）保障農(nóng)業(yè)、水利工程投資合理收益。社會資本投資建設或運營管理農(nóng)田水利、水土保持設施和節(jié)水供水重大水利工程的，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇，可以依法獲取供水水費等經(jīng)營收益；承擔公益性任務的，政府可對工程建設投資、維修養(yǎng)護和管護經(jīng)費等給予適當補助，并落實優(yōu)惠政策。社會資本投資建設或運營管理農(nóng)田水利設施、重大水利工程等，可依法繼承、轉讓、轉租、抵押其相關權益；征收、征用或占用的，要按照國家有關規(guī)定給予補償或者賠償。

（九）通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和保護。加快建立水權制度，培育和規(guī)范水權交易市場，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求。鼓勵社會資本通過參與節(jié)水供水重大水利工程投資建設等方式優(yōu)先獲得新增水資源使用權。

（十）完善水利工程水價形成機制。深入開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，進一步促進農(nóng)業(yè)節(jié)水。水利工程供非農(nóng)業(yè)用水價格按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則合理制定，并根據(jù)供水成本變化及社會承受能力等適時調(diào)整，推行兩部制水利工程水價和豐枯季節(jié)水價。價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。

四、推進市政基礎設施投資運營市場化

（十一）改革市政基礎設施建設運營模式。推動市政基礎設施建設運營事業(yè)單位向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化管理轉變。鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規(guī)模化經(jīng)營，降低建設和運營成本，提高投資效益。推進市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業(yè)“打包”投資和運營，鼓勵實行城鄉(xiāng)供水一體化、廠網(wǎng)一體投資和運營。

（十二）積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營。通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目，政府依法選擇符合要求的經(jīng)營者。政府可采用委托經(jīng)營或轉讓—經(jīng)營—轉讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理。

（十三）加強縣城基礎設施建設。按照新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展為中小城市，支持基礎設施建設，增強 吸納農(nóng)業(yè)轉移人口的能力。選擇若干具有產(chǎn)業(yè)基礎、特色資源和區(qū)位優(yōu)勢的縣城和重點鎮(zhèn)推行試點，加大對市政基礎設施建設運營引入市場機制的政策支持力度。

（十四）完善市政基礎設施價格機制。加快改進市政基礎設施價格形成、調(diào)整和補償機制，使經(jīng)營者能夠獲得合理收益。實行上下游價格調(diào)整聯(lián)動機制，價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金對企業(yè)運營進行合理補償。

五、改革完善交通投融資機制

（十五）加快推進鐵路投融資體制改革。用好鐵路發(fā)展基金平臺，吸引社會資本參與，擴大基金規(guī)模。充分利用鐵路土地綜合開發(fā)政策，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。按照市場化方向，不斷完善鐵路運價形成機制。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權、經(jīng)營權。按照構建現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，保障投資者權益，推進蒙西至華中、長春至西巴彥花鐵路等引進民間資本的示范項目實施。鼓勵按照“多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，對城市軌道交通站點周邊、車輛段上蓋進行土地綜合開發(fā)，吸引社會資本參與城市軌道交通建設。

（十六）完善公路投融資模式。建立完善政府主導、分級負責、多元籌資的公路投融資模式，完善收費公路政策，吸引社會資本投入，多渠道籌措建設和維護資金。逐步建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機制，促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展。

（十七）鼓勵社會資本參與水運、民航基礎設施建設。探索發(fā)展 “航電結合”等投融資模式，按相關政策給予投資補助，鼓勵社會資本投資建設航電樞紐。鼓勵社會資本投資建設港口、內(nèi)河航運設施等。積極吸引社會資本參與盈利狀況較好的樞紐機場、干線機場以及機場配套服務設施等投資建設，拓寬機場建設資金來源。

六、鼓勵社會資本加強能源設施投資

（十八）鼓勵社會資本參與電力建設。在做好生態(tài)環(huán)境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業(yè)主招標等方式，鼓勵社會資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站。在確保具備核電控股資質(zhì)主體承擔核安全責任的前提下，引入社會資本參與核電項目投資，鼓勵民間資本進入核電設備研制和核電服務領域。鼓勵社會資本投資建設風光電、生物質(zhì)能等清潔能源項目和背壓式熱電聯(lián)產(chǎn)機組，進入清潔高效煤電項目建設、燃煤電廠節(jié)能減排升級改造領域。

（十九）鼓勵社會資本參與電網(wǎng)建設。積極吸引社會資本投資建設跨區(qū)輸電通道、區(qū)域主干電網(wǎng)完善工程和大中城市配電網(wǎng)工程。將海南聯(lián)網(wǎng)Ⅱ回線路和滇西北送廣東特高壓直流輸電工程等項目作為試點，引入社會資本。鼓勵社會資本投資建設分布式電源并網(wǎng)工程、儲能裝置和電動汽車充換電設施。

（二十）鼓勵社會資本參與油氣管網(wǎng)、儲存設施和煤炭儲運建設運營。支持民營企業(yè)、地方國有企業(yè)等參股建設油氣管網(wǎng)主干線、沿海液化天然氣（LNG）接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設施，控股建設油氣管網(wǎng)支線、原油和成品油商業(yè)儲備庫。鼓勵社會資本參與鐵路運煤干線和煤炭儲配體系建設。國家規(guī)劃確定的石化 基地煉化一體化項目向社會資本開放。

（二十一）理順能源價格機制。進一步推進天然氣價格改革，2015年實現(xiàn)存量氣和增量氣價格并軌，逐步放開非居民用天然氣氣源價格，落實頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣價格市場化政策。盡快出臺天然氣管道運輸價格政策。按照合理成本加合理利潤的原則，適時調(diào)整煤層氣發(fā)電、余熱余壓發(fā)電上網(wǎng)標桿電價。推進天然氣分布式能源冷、熱、電價格市場化。完善可再生能源發(fā)電價格政策，研究建立流域梯級效益補償機制，適時調(diào)整完善燃煤發(fā)電機組環(huán)保電價政策。

七、推進信息和民用空間基礎設施投資主體多元化

（二十二）鼓勵電信業(yè)進一步向民間資本開放。進一步完善法律法規(guī)，盡快修訂電信業(yè)務分類目錄。研究出臺具體試點辦法，鼓勵和引導民間資本投資寬帶接入網(wǎng)絡建設和業(yè)務運營，大力發(fā)展寬帶用戶。推進民營企業(yè)開展移動通信轉售業(yè)務試點工作，促進業(yè)務創(chuàng)新發(fā)展。

（二十三）吸引民間資本加大信息基礎設施投資力度。支持基礎電信企業(yè)引入民間戰(zhàn)略投資者。推動中國鐵塔股份有限公司引入民間資本，實現(xiàn)混合所有制發(fā)展。

（二十四）鼓勵民間資本參與國家民用空間基礎設施建設。完善民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策，加強政府采購服務，鼓勵民間資本研制、發(fā)射和運營商業(yè)遙感衛(wèi)星，提供市場化、專業(yè)化服務。引導民間資本參與衛(wèi)星導航地面應用系統(tǒng)建設。

八、鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度

（二十五）加快社會事業(yè)公立機構分類改革。積極推進養(yǎng)老、文 化、旅游、體育等領域符合條件的事業(yè)單位，以及公立醫(yī)院資源豐富地區(qū)符合條件的醫(yī)療事業(yè)單位改制，為社會資本進入創(chuàng)造條件，鼓勵社會資本參與公立機構改革。將符合條件的國有單位培訓療養(yǎng)機構轉變?yōu)轲B(yǎng)老機構。

（二十六）鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度。通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設施建設。盡快出臺鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育健康發(fā)展的意見。各地在編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及有關專項規(guī)劃時，要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局各類公共服務設施。各級政府逐步擴大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化等政府購買服務范圍，各類經(jīng)營主體平等參與。將符合條件的各類醫(yī)療機構納入醫(yī)療保險定點范圍。

（二十七）完善落實社會事業(yè)建設運營稅費優(yōu)惠政策。進一步完善落實非營利性教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化機構稅收優(yōu)惠政策。對非營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機構建設一律免征有關行政事業(yè)性收費，對營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機構建設一律減半征收有關行政事業(yè)性收費。

（二十八）改進社會事業(yè)價格管理政策。民辦教育、醫(yī)療機構用電、用水、用氣、用熱，執(zhí)行與公辦教育、醫(yī)療機構相同的價格政策。養(yǎng)老機構用電、用水、用氣、用熱，按居民生活類價格執(zhí)行。除公立醫(yī)療、養(yǎng)老機構提供的基本服務按照政府規(guī)定的價格政策執(zhí)行外，其他醫(yī)療、養(yǎng)老服務實行經(jīng)營者自主定價。營利性民辦學校收費實行自主定價，非營利性民辦學校收費政策由地方政府按照市場化方向根據(jù) 當?shù)貙嶋H情況確定。

九、建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制

（二十九）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。認真總結經(jīng)驗，加強政策引導，在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力。政府有關部門要嚴格按照預算管理有關法律法規(guī)，完善財政補貼制度，切實控制和防范財政風險。健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項目順利運行。鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點領域建設。

（三十）規(guī)范合作關系保障各方利益。政府有關部門要制定管理辦法，盡快發(fā)布標準合同范本，對PPP項目的業(yè)主選擇、價格管理、回報方式、服務標準、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等進行詳細規(guī)定，規(guī)范合作關系。平衡好社會公眾與投資者利益關系，既要保障社會公眾利益不受損害，又要保障經(jīng)營者合法權益。

（三十一）健全風險防范和監(jiān)督機制。政府和投資者應對PPP項目可能產(chǎn)生的政策風險、商業(yè)風險、環(huán)境風險、法律風險等進行充分論證，完善合同設計，健全糾紛解決和風險防范機制。建立獨立、透明、可問責、專業(yè)化的PPP項目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機制。

（三十二）健全退出機制。政府要與投資者明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續(xù)穩(wěn)定運行。項目合作結束后，政府應組織做好接管工作，妥善處理投資回收、資產(chǎn)處理等事宜。

十、充分發(fā)揮政府投資的引導帶動作用

（三十三）優(yōu)化政府投資使用方向。政府投資主要投向公益性和基礎性建設。對鼓勵社會資本參與的生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政基礎設施、社會事業(yè)等重點領域，政府投資可根據(jù)實際情況給予支持，充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的引導帶動作用。

（三十四）改進政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會資本的項目，根據(jù)不同項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領域建設。抓緊制定政府投資支持社會投資項目的管理辦法，規(guī)范政府投資安排行為。

十一、創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道

（三十五）探索創(chuàng)新信貸服務。支持開展排污權、收費權、集體林權、特許經(jīng)營權、購買服務協(xié)議預期收益、集體土地承包經(jīng)營權質(zhì)押貸款等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務。探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關收益作為還款來源。鼓勵金融機構對民間資本舉辦的社會事業(yè)提供融資支持。

（三十六）推進農(nóng)業(yè)金融改革。探索采取信用擔保和貼息、業(yè)務獎勵、風險補償、費用補貼、投資基金，以及互助信用、農(nóng)業(yè)保險等方式，增強農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場（林場）、專業(yè)大戶、農(nóng)林業(yè)企業(yè)的貸款融資能力和風險抵御能力。

（三十七）充分發(fā)揮政策性金融機構的積極作用。在國家批準的業(yè)務范圍內(nèi)，加大對公共服務、生態(tài)環(huán)保、基礎設施建設項目的支持 力度。努力為生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、中西部鐵路和公路、城市基礎設施等重大工程提供長期穩(wěn)定、低成本的資金支持。

（三十八）鼓勵發(fā)展支持重點領域建設的投資基金。大力發(fā)展股權投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發(fā)起設立主要投資于公共服務、生態(tài)環(huán)保、基礎設施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等領域的產(chǎn)業(yè)投資基金。政府可以使用包括中央預算內(nèi)投資在內(nèi)的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。

（三十九）支持重點領域建設項目開展股權和債權融資。大力發(fā)展債權投資計劃、股權投資計劃、資產(chǎn)支持計劃等融資工具，延長投資期限，引導社保資金、保險資金等用于收益穩(wěn)定、回收期長的基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)項目。支持重點領域建設項目采用企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等方式通過債券市場籌措投資資金。推動鐵路、公路、機場等交通項目建設企業(yè)應收賬款證券化。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，支持地方政府依法依規(guī)發(fā)行債券，用于重點領域建設。

創(chuàng)新重點領域投融資機制對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生具有重要作用。各地區(qū)、各有關部門要從大局出發(fā)，進一步提高認識，加強組織領導，健全工作機制，協(xié)調(diào)推動重點領域投融資機制創(chuàng)新。各地政府要結合本地實際，抓緊制定具體實施細則，確保各項措施落到實處。國務院各有關部門要嚴格按照分工，抓緊制定相關配套措施，加快重點領域建設，同時要加強宣傳解讀，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，進一步穩(wěn)定市場預期，充分調(diào)動社會投資積極性，切實發(fā)揮好投資對經(jīng)濟增長的關鍵作用。發(fā)展改革委要會同有關部門加強對本指導意見落實情況的督促檢查，重大問題及時向國務院報告。

基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法

（發(fā)改等6部委25號令）

第一章總則

第一條為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營，提高公共服務質(zhì)量和效率，保護特許經(jīng)營者合法權益，保障社會公共利益和公共安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本辦法。第二條中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。

第三條本辦法所稱基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務。

第四條基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應當堅持公開、公平、公正，保護各方信賴利益，并遵循以下原則：

（一）發(fā)揮社會資本融資、專業(yè)、技術和管理優(yōu)勢，提高公共服務質(zhì)量效率；

（二）轉變政府職能，強化政府與社會資本協(xié)商合作；

（三）保護社會資本合法權益，保證特許經(jīng)營持續(xù)性和穩(wěn)定性；

（四）兼顧經(jīng)營性和公益性平衡，維護公共利益。

第五條基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：

（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營；

（四）國家規(guī)定的其他方式。

第六條基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應當根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30 年。

對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目（以下簡稱特許經(jīng)營項目）可以由政府或者其授權部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。

第七條國務院發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關部門按照各自職責，負責相關領域基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。

縣級以上地方人民政府發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、價格、能源、金融監(jiān)管等有關部門根據(jù)職責分工，負責有關特許經(jīng)營項目實施和監(jiān)督管理工作。

第八條縣級以上地方人民政府應當建立各有關部門參加的基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機制，負責統(tǒng)籌有關政策措施，并組織協(xié)調(diào)特許經(jīng)營項目實施和監(jiān)督管理工作。

第二章特許經(jīng)營協(xié)議訂立

第九條縣級以上人民政府有關行業(yè)主管部門或政府授權部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，以及有關法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項目建議等，提出特許經(jīng)營項目實施方案。

特許經(jīng)營項目應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財政規(guī)劃等，并且建設運營標準和監(jiān)管要求明確。

項目提出部門應當保證特許經(jīng)營項目的完整性和連續(xù)性。

第十條特許經(jīng)營項目實施方案應當包括以下內(nèi)容：

（一）項目名稱；

（二）項目實施機構；

（三）項目建設規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務的標準等基本經(jīng)濟技術指標；

（四）投資回報、價格及其測算；

（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務質(zhì)量效率的分析估算等；

（六）特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限；

（七）特許經(jīng)營者應當具備的條件及選擇方式；

（八）政府承諾和保障；

（九）特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式；

（十）應當明確的其他事項。

第十一條項目提出部門可以委托具有相應能力和經(jīng)驗的第三方機構，開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營項目實施方案。

需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關工作。具體辦法由國務院財政部門另行制定。

第十二條特許經(jīng)營可行性評估應當主要包括以下內(nèi)容：

（一）特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務的質(zhì)量效率，建設運營標準和監(jiān)管要求等；

（二）相關領域市場發(fā)育程度，市場主體建設運營能力狀況和參與意愿；

（三）用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。

第十三條項目提出部門依托本級人民政府根據(jù)本辦法第八條規(guī)定建立的部門協(xié)調(diào)機制，會同發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關部門對特許經(jīng)營項目實施方案進行審查。

經(jīng)審查認為實施方案可行的，各部門應當根據(jù)職責分別出具書面審查意見。

項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授 權部門審定特許經(jīng)營項目實施方案。

第十四條縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經(jīng)營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍。

第十五條實施機構根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。

特許經(jīng)營項目建設運營標準和監(jiān)管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經(jīng)營者。

第十六條實施機構應當在招標或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司。

第十七條實施機構應當公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者。鼓勵金融機構與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案。

特許經(jīng)營者選擇應當符合內(nèi)外資準入等有關法律、行政法規(guī)規(guī)定。

依法選定的特許經(jīng)營者，應當向社會公示。

第十八條實施機構應當與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

特許經(jīng)營協(xié)議應當主要包括以下內(nèi)容：

（一）項目名稱、內(nèi)容；

（二）特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限；

（三）項目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；

（四）所提供產(chǎn)品或者服務的數(shù)量、質(zhì)量和標準；

（五）設施權屬，以及相應的維護和更新改造；

（六）監(jiān)測評估；

（七）投融資期限和方式；

（八）收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調(diào)整程序；

（九）履約擔保；

（十）特許經(jīng)營期內(nèi)的風險分擔；

（十一）政府承諾和保障；

（十二）應急預案和臨時接管預案；

（十三）特許經(jīng)營期限屆滿后，項目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；

（十四）變更、提前終止及補償；

（十五）違約責任；

（十六）爭議解決方式；

（十七）需要明確的其他事項。

第十九條特許經(jīng)營協(xié)議根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定，可以約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費等方式取得收益。

向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關的其它開發(fā)經(jīng)營權益。

第二十條特許經(jīng)營協(xié)議應當明確價格或收費的確定和調(diào)整機制。特許經(jīng)營項目價格或收費應當依據(jù)相關法律、行政法規(guī)規(guī)定和特許經(jīng)營協(xié)議約定予以確定和調(diào)整。

第二十一條政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。

第二十二條特許經(jīng)營者根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項目核準或審批等手續(xù)的，有關部門在進行審核時，應當簡化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限，對于本部門根據(jù)本辦法第十三條出具書面審查意見已經(jīng)明確的事項，不再作重復審查。

實施機構應當協(xié)助特許經(jīng)營者辦理相關手續(xù)。

第二十三條國家鼓勵金融機構為特許經(jīng)營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。政策性、開發(fā)性金融機構可以給予特許經(jīng)營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30 年。探索利用特許經(jīng)營項目預期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關收益作為還款來源。

第二十四條國家鼓勵通過設立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項目資本金。鼓勵特許經(jīng)營項目公司進行結構化融資，發(fā)行項目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等。

國家鼓勵特許經(jīng)營項目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具等 方式拓寬投融資渠道。

第二十五條縣級以上人民政府有關部門可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營引導基金，并通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持有關特許經(jīng)營項目建設運營。第三章特許經(jīng)營協(xié)議履行

第二十六條特許經(jīng)營協(xié)議各方當事人應當遵循誠實信用原則，按照約定全面履行義務。

除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，實施機構和特許經(jīng)營者任何一方不履行特許經(jīng)營協(xié)議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，應當根據(jù)協(xié)議繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失。

第二十七條依法保護特許經(jīng)營者合法權益。任何單位或者個人不得違反法律、行政法規(guī)和本辦法規(guī)定，干涉特許經(jīng)營者合法經(jīng)營活動。

第二十八條特許經(jīng)營者應當根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，執(zhí)行有關特許經(jīng)營項目投融資安排，確保相應資金或資金來源落實。

第二十九條特許經(jīng)營項目涉及新建或改擴建有關基礎設施和公用事業(yè)的，應當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護、質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)等有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設條件和建設標準。

第三十條特許經(jīng)營者應當根據(jù)有關法律、行政法規(guī)、標準規(guī)范和特許經(jīng)營協(xié)議，提供優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、高效、安全的公共產(chǎn)品或者公共服務。

第三十一條特許經(jīng)營者應當按照技術規(guī)范，定期對特許經(jīng)營項目設施進行檢修和保養(yǎng)，保證設施運轉正常及經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)按規(guī) 定進行移交。

第三十二條特許經(jīng)營者對涉及國家安全的事項負有保密義務，并應當建立和落實相應保密管理制度。

實施機構、有關部門及其工作人員對在特許經(jīng)營活動和監(jiān)督管理工作中知悉的特許經(jīng)營者商業(yè)秘密負有保密義務。

第三十三條實施機構和特許經(jīng)營者應當對特許經(jīng)營項目建設、運營、維修、保養(yǎng)過程中有關資料，按照有關規(guī)定進行歸檔保存。

第三十四條實施機構應當按照特許經(jīng)營協(xié)議嚴格履行有關義務，為特許經(jīng)營者建設運營特許經(jīng)營項目提供便利和支持，提高公共服務水平。

行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門調(diào)整和負責人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行。

第三十五條需要政府提供可行性缺口補助的特許經(jīng)營項目，應當嚴格按照預算法規(guī)定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分數(shù)額，并與政府預算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。

第三十六條因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務的，應當給予特許經(jīng)營者相應補償。

第四章特許經(jīng)營協(xié)議變更和終止

第三十七條在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容確需變更的，協(xié)議當事人應當在協(xié)商一致基礎上簽訂補充協(xié)議。如協(xié)議可能對特許經(jīng)營項目的存續(xù)債務產(chǎn)生重大影響的，應當事先征求債權人同意。特許經(jīng)營項目涉及直接融資行為的，應當及時做好相關信息披露。

特許經(jīng)營期限屆滿后確有必要延長的，按照有關規(guī)定經(jīng)充分評估論證，協(xié)商一致并報批準后，可以延長。

第三十八條在特許經(jīng)營期限內(nèi)，因特許經(jīng)營協(xié)議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致特許經(jīng)營者無法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務，或者出現(xiàn)特許經(jīng)營協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的，在與債權人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議。

特許經(jīng)營協(xié)議提前終止的，政府應當收回特許經(jīng)營項目，并根據(jù)實際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營者相應補償。

第三十九條特許經(jīng)營期限屆滿終止或提前終止的，協(xié)議當事人應當按照特許經(jīng)營協(xié)議約定，以及有關法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關設施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續(xù)。

第四十條特許經(jīng)營期限屆滿終止或者提前終止，對該基礎設施和公用事業(yè)繼續(xù)采用特許經(jīng)營方式的，實施機構應當根據(jù)本辦法規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者。

因特許經(jīng)營期限屆滿重新選擇特許經(jīng)營者的，在同等條件下，原特許經(jīng)營者優(yōu)先獲得特許經(jīng)營。

新的特許經(jīng)營者選定之前，實施機構和原特許經(jīng)營者應當制定預案，保障公共產(chǎn)品或公共服務的持續(xù)穩(wěn)定提供。

第五章監(jiān)督管理和公共利益保障

第四十一條縣級以上人民政府有關部門應當根據(jù)各自職責，對特許經(jīng)營者執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標準、產(chǎn)品或服務技術規(guī)范，以及其他有關監(jiān)管要求進行監(jiān)督管理，并依法加強成本監(jiān)督審查。

縣級以上審計機關應當依法對特許經(jīng)營活動進行審計。

第四十二條縣級以上人民政府及其有關部門應當根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院決定保留的行政審批項目對特許經(jīng)營進行監(jiān)督管理，不得以實施特許經(jīng)營為名違法增設行政審批項目或審批環(huán)節(jié)。

第四十三條實施機構應當根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對特許經(jīng)營項目建設運營情況進行監(jiān)測分析，會同有關部門進行績效評價，并建立根據(jù)績效評價結果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價格或財政補貼進行調(diào)整的機制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務的質(zhì)量和效率。

實施機構應當將社會公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評價的重要內(nèi)容。

第四十四條社會公眾有權對特許經(jīng)營活動進行監(jiān)督，向有關監(jiān)管部門投訴，或者向實施機構和特許經(jīng)營者提出意見建議。

第四十五條縣級以上人民政府應當將特許經(jīng)營有關政策措施、特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機制組成以及職責等信息向社會公開。

實施機構和特許經(jīng)營者應當將特許經(jīng)營項目實施方案、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議及其變更或終止、項目建設運營、所提供公共 服務標準、監(jiān)測分析和績效評價、經(jīng)過審計的上財務報表等有關信息按規(guī)定向社會公開。

特許經(jīng)營者應當公開有關會計數(shù)據(jù)、財務核算和其他有關財務指標，并依法接受財務審計。

第四十六條特許經(jīng)營者應當對特許經(jīng)營協(xié)議約定服務區(qū)域內(nèi)所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產(chǎn)品或公共服務，不得對新增用戶實行差別待遇。

第四十七條實施機構和特許經(jīng)營者應當制定突發(fā)事件應急預案，按規(guī)定報有關部門。突發(fā)事件發(fā)生后，及時啟動應急預案，保障公共產(chǎn)品或公共服務的正常提供。

第四十八條特許經(jīng)營者因不可抗力等原因確實無法繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議的，實施機構應當采取措施，保證持續(xù)穩(wěn)定提供公共產(chǎn)品或公共服務。

第六章爭議解決

第四十九條實施機構和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議履行發(fā)生爭議的，應當協(xié)商解決。協(xié)商達成一致的，應當簽訂補充協(xié)議并遵照執(zhí)行。

第五十條實施機構和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議中的專業(yè)技術問題發(fā)生爭議的，可以共同聘請專家或第三方機構進行調(diào)解。調(diào)解達成一致的，應當簽訂補充協(xié)議并遵照執(zhí)行。

第五十一條特許經(jīng)營者認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其 合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。

第五十二條特許經(jīng)營協(xié)議存續(xù)期間發(fā)生爭議，當事各方在爭議解決過程中，應當繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議義務，保證公共產(chǎn)品或公共服務的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

第七章法律責任

第五十三條特許經(jīng)營者違反法律、行政法規(guī)和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，或者造成重大質(zhì)量、安全事故或者突發(fā)環(huán)境事件的，有關部門應當責令限期改正并依法予以行政處罰；拒不改正、情節(jié)嚴重的，可以終止特許經(jīng)營協(xié)議；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十四條以欺騙、賄賂等不正當手段取得特許經(jīng)營項目的，應當依法收回特許經(jīng)營項目，向社會公開。

第五十五條實施機構、有關行政主管部門及其工作人員不履行法定職責、干預特許經(jīng)營者正常經(jīng)營活動、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十六條縣級以上人民政府有關部門應當對特許經(jīng)營者及其從業(yè)人員的不良行為建立信用記錄，納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺。對嚴重違法失信行為依法予以曝光，并會同有關部門實施聯(lián)合懲戒。第八章附則

第五十七條基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營涉及國家安全審查的，按照國家有關規(guī)定執(zhí)行。

第五十八條法律、行政法規(guī)對基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

本辦法實施之前依法已經(jīng)訂立特許經(jīng)營協(xié)議的，按照協(xié)議約定執(zhí)行。

第五十九條本辦法由國務院發(fā)展改革部門會同有關部門負責解釋。

第六十條本辦法自2015 年6 月1 日起施行。

國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行 關于在公共服務領域推廣政府和社會資本

合作模式指導意見的通知

國辦發(fā)〔2015〕42號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》已經(jīng)國務院同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要改革舉措。圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林 業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險工作具有戰(zhàn)略意義。

各地區(qū)、各部門要按照簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的要求，簡化行政審批程序，推進立法工作，進一步完善制度，規(guī)范流程，加強監(jiān)管，多措并舉，在財稅、價格、土地、金融等方面加大支持力度，保證社會資本和公眾共同受益，通過資本市場和開發(fā)性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務項目的投資、運營管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務供給能力與效率。

各地區(qū)、各部門要高度重視，精心組織實施，加強協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。

關于在公共服務領域推廣政府和社會資本

合作模式的指導意見

財政部 發(fā)展改革委 人民銀行

為打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務“雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力，現(xiàn)就改革創(chuàng)新公共服務供給機制，大力推廣政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，提出以 下意見：

一、充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重大意義

政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。

（一）有利于加快轉變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開。作為社會資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會組織和中介機構承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務，給予中小企業(yè)更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟增長點，增強經(jīng)濟增長動力。

（三）有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據(jù)，并納入預算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

二、總體要求

（四）指導思想。貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，借鑒國際成熟經(jīng)驗，立足國內(nèi)實際情況，改革創(chuàng)新公共服務供給機制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。

（五）基本原則。

依法合規(guī)。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。

重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

公眾受益。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會 資本的運營效率、技術進步有機結合，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

積極穩(wěn)妥。鼓勵地方各級人民政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，總結提煉經(jīng)驗，形成適合我國國情的發(fā)展模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

（六）發(fā)展目標。立足于加強和改善公共服務，形成有效促進政府和社會資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務風險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

三、構建保障政府和社會資本合作模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系

（七）明確項目實施的管理框架。建立健全制度規(guī)范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質(zhì)量。進一步完善操作指南，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標準化。制定分行業(yè)、分領域的標準化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕

96號）等要求，建立完善管理細則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權益。

（八）健全財政管理制度。開展財政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。

（九）建立多層次監(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃發(fā)起政府和社會資本合作項目，社會資本也可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求建議發(fā)起。行業(yè)主管部門應制定不同領域的行業(yè)技術標準、公共產(chǎn)品或服務技術規(guī)范，加強對公共服務質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監(jiān)督。

（十）完善公共服務價格調(diào)整機制。積極推進公共服務領域價格

改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據(jù)項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調(diào)價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。

（十一）完善法律法規(guī)體系。推進相關立法，填補政府和社會資本合作領域立法空白，著力解決政府和社會資本合作項目運作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會資本的責權利關系，明確政府相關部門的監(jiān)督管理責任，為政府和社會資本合作模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩(wěn)定的政策預期。鼓勵有條件的地方立足當?shù)貙嶋H，依據(jù)立法法相關規(guī)定，出臺地方性法規(guī)或規(guī)章，進一步有針對性地規(guī)范政府和社會資本合作模式的運用。

四、規(guī)范推進政府和社會資本合作項目實施

（十二）廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

（十三）化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓—運營—移交

33（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

（十四）提高新建項目決策的科學性。地方政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，結合財政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項目的經(jīng)濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等運作方式。

（十五）擇優(yōu)選擇項目合作伙伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據(jù)預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項目合作伙伴。依托政府采購信息平臺，及時、充分向社會公布項目采購信息。綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術能力、管理經(jīng)驗、財務實力和信用狀況

等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。加強項目政府采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保證采購過程公平、公正、公開。

（十六）合理確定合作雙方的權利與義務。樹立平等協(xié)商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責權利對等。引入價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。

（十七）增強責任意識和履約能力。社會資本要將自身經(jīng)濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結合，不斷加強管理和創(chuàng)新，提升運營效率，在實現(xiàn)經(jīng)濟價值的同時，履行好企業(yè)社會責任，嚴格按照約定保質(zhì)保量提供服務，維護公眾利益；要積極進行業(yè)務轉型和升級，從工程承包商、建設施工方向運營商轉變，實現(xiàn)跨不同領域、多元化發(fā)展；要不斷提升運營實力和管理經(jīng)驗，增強提供公共服務的能力。咨詢、法律、會計等中介機構要提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務，促進項目增效升級。

（十八）保障公共服務持續(xù)有效。按照合同約定，對項目建設情況和公共服務質(zhì)量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭議。確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協(xié)商解決，但應當保持公

共服務的持續(xù)性和穩(wěn)定性。項目資產(chǎn)移交時，要對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。

五、政策保障

（十九）簡化項目審核流程。進一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關部門要簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查。

（二十）多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權后改變項目性質(zhì)應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施。

（二十一）完善財稅支持政策。積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式。中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導

和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關稅收優(yōu)惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構共同發(fā)起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

（二十二）做好金融服務。金融機構應創(chuàng)新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵開發(fā)性金融機構發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業(yè)性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。依托各類產(chǎn)權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應加強監(jiān)督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會資本合作項目融資。

六、組織實施

（二十三）加強組織領導。國務院各有關部門要按照職能分工，負責相關領域具體工作，加強對地方推廣政府和社會資本合作模式的37 指導和監(jiān)督。財政部要會同有關部門，加強政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務、文化、衛(wèi)生計生等行業(yè)主管部門，要結合本行業(yè)特點，積極運用政府和社會資本合作模式提供公共服務，探索完善相關監(jiān)管制度體系。地方各級人民政府要結合已有規(guī)劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實；可根據(jù)本地區(qū)實際情況，建立工作協(xié)調(diào)機制，推動政府和社會資本合作項目落地實施。

（二十四）加強人才培養(yǎng)。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機構聯(lián)合培養(yǎng)人才的機制。鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，開展業(yè)務人員培訓，建設一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。鼓勵有條件的地方政府統(tǒng)籌內(nèi)部機構改革需要，進一步整合專門力量，承擔政府和社會資本合作模式推廣職責，提高專業(yè)水平和能力。

（二十五）搭建信息平臺。地方各級人民政府要切實履行規(guī)劃指導、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO等職責，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關信息，確保項目實施公開透明、有序推進。

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，事關人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項重要工作。各地區(qū)、各部門要充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院的決策部署上來，精心組織實施，加強協(xié)調(diào)配合，形

成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。財政部要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告。

關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知

財金〔2014〕113號

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團財務局：

根據(jù)《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），為保證政府和社會資本合作項目實施質(zhì)量，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，現(xiàn)印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，請遵照執(zhí)行。

附件：政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

財政部

2014年11月29日

附件：

政府和社會資本合作模式操作指南

（試行）第一章總則

第一條為科學規(guī)范地推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南。

第二條本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

第三條本指南適用于規(guī)范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等活動。

第四條財政部門應本著社會主義市場經(jīng)濟基本原則，以制度創(chuàng)新、合作契約精神，加強與政府相關部門的協(xié)調(diào)，積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構作用，全面統(tǒng)籌政府和社會資本合作管理工作。

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設兵團財政部門應積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規(guī)劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO等職責。

第五條各參與方應按照公平、公正、公開和誠實信用的原則，依法、規(guī)范、高效實施政府和社會資本合作項目。

第二章項目識別

第六條投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。

（一）政府發(fā)起。

財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。

（二）社會資本發(fā)起。

社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。

第七條財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應根據(jù)篩選結果制定項目和中期開發(fā)計劃。

對于列入開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按財政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。

第八條財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。

定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。

定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

第九條為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。

第三章項目準備

第十條縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

第十一條項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內(nèi)容進行介紹：

（一）項目概況。

項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術指標和項目公司股權情況等。

基本情況主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務內(nèi)容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。

經(jīng)濟技術指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)模或資產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。

項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

（二）風險分配基本框架。

按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

（三）項目運作方式。

項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

（四）交易結構。

交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉移等。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

（五）合同體系。

合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。

項目邊界條件是項目合同的核心內(nèi)容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。

權利義務邊界主要明確項目資產(chǎn)權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。

交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調(diào)整機制和產(chǎn)出說明等。

履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。

調(diào)整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。

（六）監(jiān)管架構。

監(jiān)管架構主要包括授權關系和監(jiān)管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

（七）采購方式選擇。

項目采購應根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

第十二條財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

第四章項目采購

第十三條項目實施機構應根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續(xù)開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調(diào)整后重新組織資格預審；項目經(jīng)重新資

格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。

第十四條資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發(fā)生變化的，應及時通知項目實施機構。

資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。

第十五條項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應明確評審小組根據(jù)與社會資本談判情況可能實質(zhì)性變動的內(nèi)容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

第十六條評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名

財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

第十七條項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關規(guī)定執(zhí)行。

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發(fā)布及報名。

競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。競爭性磋商公告應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產(chǎn)出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點。提交響應文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。

（二）資格審查及采購文件發(fā)售。

已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

采購文件售價，應按照彌補采購文件印制成本費用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項目采購金額作為確定采購文件售價依據(jù)。采購文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個工作日。

（三）采購文件的澄清或修改。

提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發(fā)出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內(nèi)容應作為采購文件的組成部分。澄清或修改的內(nèi)容可能影響響應文件編制的，項目實施機構應在提交首次響應文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取采購文件的社會資本；不足5日的，項目實施機構應順延提交響應文件的截止時間。

（四）響應文件評審。

項目實施機構應按照采購文件規(guī)定組織響應文件的接收和開啟。

評審小組對響應文件進行兩階段評審：

第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質(zhì)性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。實質(zhì)性變動的內(nèi)容，須經(jīng)項目實施機構確認，并通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標方式管理辦法》及有關規(guī)定執(zhí)行。

第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》及有關規(guī)定執(zhí)行。

第十八條項目實施機構應在資格預審公告、采購公告、采購文件、采購合同中，列明對本國社會資本的優(yōu)惠措施及幅度、外方社會資本

采購我國生產(chǎn)的貨物和服務要求等相關政府采購政策，以及對社會資本參與采購活動和履約保證的強制擔保要求。社會資本應以支票、匯票、本票或金融機構、擔保機構出具的保函等非現(xiàn)金形式繳納保證金。參加采購活動的保證金的數(shù)額不得超過項目預算金額的2%。履約保證金的數(shù)額不得超過政府和社會資本合作項目初始投資總額或資產(chǎn)評估值的10%。無固定資產(chǎn)投資或投資額不大的服務型合作項目，履約保證金的數(shù)額不得超過平均6個月的服務收入額。

第十九條項目實施機構應組織社會資本進行現(xiàn)場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別組織只有一個社會資本參加的現(xiàn)場考察和答疑會。

第二十條項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

第二十一條確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據(jù)采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。

公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。

需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

項目實施機構應在項目合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

第二十二條各級人民政府財政部門應當加強對PPP項目采購活動的監(jiān)督檢查，及時處理采購活動中的違法違規(guī)行為。

第五章項目執(zhí)行

第二十三條社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

第二十四條項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府轉移。

社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同；遇系統(tǒng)性金融風險或不可抗力的，政

第三篇：PPP項目典型事例講解

PPP項目典型事例

一、合肥市王小郢污水處理廠項目

（一）項目概況。合肥市王小郢污水處理廠是安徽省第一座大型城市污水處理廠，也是當時全國規(guī)模最大的氧化溝工藝污水處理廠。項目分兩期建設，日處理能力合計 30 萬噸，建設總投資約 3.2 億元。污水廠建成后曾獲得市政魯班獎，是建設部指定的污水處理培訓基地和亞行在中國投資的“示范項目”，為巢湖污染綜合治理發(fā)揮了重要作用。2001 年，安徽當?shù)啬抄h(huán)保公司曾上書省政府和市政府，要求政府出于扶持本地企業(yè)發(fā)展的目的，將王小郢污水處理廠以高于評估價的一定價位直接出售給它，同時還許諾將在未來幾年投資興建更多的污水處理廠。2001年 6 月，該公司曾與政府簽訂了王小郢經(jīng)營權收購合同，當時的條件是轉讓價款 3.5 億，污水處理費單價約 1 元/噸，后來由于融資及其它方面的問題，該環(huán)保公司收購王小郢污水處理廠經(jīng)營權未果。

2002 年 9 月，國家計委、建設部、國家環(huán)境保護總局等多部門聯(lián)合印發(fā)了《關于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》；12 月，建設部發(fā)布了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，允許外資和民資進入市政公用領域。合肥市政府抓住這一機遇，作出了“市政公用事業(yè)必須走市場化之路、與國際接軌”的重大決策，決定把王小郢TOT 項目作為市場化的試點。

（二）運作模式

（1）項目結構。經(jīng)公開招標確定的中標人依法成立項目公司。市建委與項目公司簽署《特許權協(xié)議》，代表市政府授予項目公司污水處理廠的特許經(jīng)營權，特許期限 23 年；合肥城建投公司與項目公司簽署《資產(chǎn)轉讓協(xié)議》，落實項目轉讓款的支付和資產(chǎn)移交事宜；市污水處理管理處與項目公司簽署《污水處理服務協(xié)議》，結算水費并進行監(jiān)管。項目結構如下圖所示：

（2）交易過程

①運作組織。2003 年，合肥市成立了由常務副市長任組長、各相關部門負責人為成員的招標領導小組，并組建了由市國資委、建委、城建投資公司及相關專家組成的王小郢 TOT 項目辦公室，負責具體工作。合肥市產(chǎn)權交易中心作為項目的招標代理。

②運作方式。項目采用 TOT（轉讓-運營-移交）模式，通過國際公開招標轉讓王小郢污水廠資產(chǎn)權益。特許經(jīng)營期（23 年）2

內(nèi)，項目公司提供達標的污水處理服務，向政府收取污水處理費。特許經(jīng)營期結束后，項目公司將該污水廠內(nèi)設施完好、無償移交給合肥市政府指定單位。

招標文件中確定特許經(jīng)營期的污水處理服務費單價為 0.75 元/ 噸，投資人投標時報出其擬支付的資產(chǎn)轉讓價格。評標時采用綜合評標法，其中資產(chǎn)轉讓價格為重要考慮因素。

③運作過程。2003年9月，合肥市產(chǎn)權交易中心網(wǎng)站和中國產(chǎn)權交易所網(wǎng)站、中國水網(wǎng)網(wǎng)站、《中國建設報》、《人民日報》（海外版）等媒體同時發(fā)布了王小郢 TOT 項目的招標公告。

同月，合肥市產(chǎn)權交易中心發(fā)布《資格預審公告》，共 7 家單位提交了資格預審申請文件，經(jīng)專家評審，確定 6 家通過并向其發(fā)售招標文件。隨后，轉讓辦公室組織召開了標前會議，并以補充通知的形式對投標人的問題進行了多次解答。

2004 年 2 月，王小郢項目在合肥市產(chǎn)權交易中心開標，共有4 家單位提交了投標文件。開標結果，對轉讓資產(chǎn)權益報價最高的是德國柏林水務—東華工程聯(lián)合體，出價 4.8 億元人民幣，其次是天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司出價 4.5 億元人民幣，中環(huán)?！蠈嵒?lián)合體出價 4.3 億元人民幣名列第三。所有投標單位的投標報價公布后，合肥市常務副市長王林建在開標現(xiàn)場宣布王小郢污水處理廠資產(chǎn)權益轉讓底價為 2.68 億元。

開標后，招標人聘請技術、財務、法律等相關方面資深專家組成評標委員會，對投標文件進行評審，合肥市紀檢委全程監(jiān)督。3

最終，評標委員會經(jīng)評審后，向招標方推薦柏林水務聯(lián)合體為排名第一的中標候選人。

3月至5月，政府與柏林水務聯(lián)合體談判并達成一致，向其發(fā)送中標通知書。

7月，政府與投資人草簽項目協(xié)議。

7月至11月，雙方代表成立移交委員會，進行性能測試和資產(chǎn)移交；政府與項目公司正式簽署項目協(xié)議。

12月，王小郢污水廠順利實現(xiàn)商業(yè)運營。

截至 2014 年底，項目公司運營王小郢污水處理廠已超過十年。在此期間項目運營順利平穩(wěn)，污水廠的技術實力和財務實力不斷增強，政府與項目公司簽署的各項協(xié)議執(zhí)行良好，政府與投資人合作愉快，本 PPP 項目經(jīng)受住了考驗。

（3）關鍵問題

①污水廠所在土地的提供方式本項目中原規(guī)定采用土地租賃的方式向投資人提供王小郢污水處理廠的土地。但由于項目特許經(jīng)營期為23 年，超過了我國法律對租賃期限最長 20 年的規(guī)定；同時，根據(jù)我國土地相關法律法規(guī)，地上附著物、構筑物實行“房隨地走”的原則，租賃土地上的房屋和構筑物難以確權。最終經(jīng)談判，中標人同意在不調(diào)增水價的前提下，自行繳納土地出讓金，由政府向其有償出讓污水廠地塊。

②職工安置。已建成項目的職工安置是一個敏感而重要的問題，如果解決得不好，將影響項目招商進展或給項目執(zhí)行留下隱 4

患。本項目在招標實施前期就對職工安置做出了穩(wěn)妥的安排。資產(chǎn)轉讓前，就資產(chǎn)轉讓的事項征求了職工代表大會的意見，職工安置方案經(jīng)職代會通過。同時，在招標文件中對投資人提出明確要求，資產(chǎn)轉讓后必須對有編制的職工全員接收并簽訂一定年限的勞動合同，保障了職工的切身利益。

③利率風險。投資人在談判中提出要把利率變化的情況歸入不可抗力的范圍內(nèi)，降低項目公司的風險。但考慮到項目采用市場化方式運作，應尊重市場化的規(guī)律，談判小組沒有接受投資人的這一要求，利率變化的風險仍由項目公司自行承擔。

（三）借鑒價值

（1）規(guī)范運作和充分競爭實現(xiàn)項目價值最大化。王小郢項目整個運作過程規(guī)范有序，對潛在投資人產(chǎn)生了很大的吸引力，實現(xiàn)了充分的競爭。開標現(xiàn)場所有投標人的報價均遠超底價，最高報價接近底價的 1.8 倍。這個項目是當時國內(nèi)公開招標的標的額最大的污水廠 TOT 項目，開創(chuàng)了污水處理 TOT 運作模式的 先河，招標結果在中國水務行業(yè)內(nèi)引起轟動。與2001 年準備轉讓給當?shù)毓镜臈l件相比，無論是資產(chǎn)轉讓價款還是污水處理服務費單價，招標競爭的結果都遠遠優(yōu)于當時的項目條件。同時，從引入投資人的實力和水平來看，柏林水務集團是世界七大水務集團之一，擁有 130 多年運營管理城市給排水系統(tǒng)的經(jīng)驗。通過招標，合肥市既引進了外資，又引入了先進的國際經(jīng)驗，同時還實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的最大增值，為合肥市城市建設籌措了資 5

金。

（2）充分的前期工作保障項目有序推進。合肥市政府對王小郢項目非常重視，成立了專門的決策和工作機構，并聘請了高水平的顧問團隊。整個團隊在研究和確定項目條件，落實前期各項工作等方面投入了很多精力，做了大量扎實的工作，避免出現(xiàn)拍腦袋決策的情況。從項目實施結果看，前期工作準備得越充分，考慮得越周全，后面的項目推進效率就越高，項目實 施結果就越好。

（3）合理的項目結構與合同條款確保后期順利執(zhí)行。王小郢項目的結構設計對接了國際國內(nèi)資本市場的要求，符合水務行業(yè)的一般規(guī)律，得到廣大投資人的普遍認可。項目合同中規(guī)定的商務條件、對權利義務和風險分配的約定比較公平合理，協(xié)議條款在執(zhí)行過程中得到了很好的貫徹，為項目順利執(zhí)行奠定基礎。

（4）踐行契約精神對 PPP 項目的執(zhí)行至關重要。王小郢項目迄今已運作十年，在此期間，政府每月及時足額與項目公司結算水費，嚴格按照法規(guī)和協(xié)議要求進行監(jiān)管，并按照協(xié)議規(guī)定的調(diào)價公式對水價進行了四次調(diào)整（十年累計上漲不超過0.25 元/噸）。此外，雙方還參照協(xié)議精神完成了提標改造等一系列工程。合肥政府和項目公司對契約精神的踐行保障了項目的長期執(zhí) 行。

二、大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程

（一）項目概況

大理市位于云南省大理白族自治州中部，是州府所在地，是全國歷史文化名城、國家級自然保護區(qū)、中國優(yōu)秀旅游城市、最佳中國魅力城市。大理市下轄 10 鎮(zhèn)、1 鄉(xiāng)、111 個村委會和 501 個自然村，以及創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)、海東開發(fā)管理委員會，總面積 1815平方公里，總人口 68 萬人，全市日均垃圾產(chǎn)量約 688 噸。

為提高全市垃圾處理“減量化、資源化、無害化”水平，創(chuàng)新垃圾收集清運處置新模式，探索洱海環(huán)境保護新經(jīng)驗，大理市按照“科學治理、科技領先、城鄉(xiāng)一體、市場化運作”的思路，引進先進技術，采用市場化運作，于 2012 年啟動實施了洱海流域垃圾收集清運處置系統(tǒng)工程建設，高起點、高標準建設實施生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程，主要包括三方面內(nèi)容：一是在洱海流域的兩區(qū)和下關、大理 11 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共建設 10 座垃圾中轉站，購置 15 輛垃圾轉運車、111 輛小型垃圾收集車和 1002 個收集箱體;二是實施裝機容量 12 兆瓦、日處理生活垃圾 600 噸以上的大理市第二(海東)垃圾焚燒發(fā)電工程，對生活垃圾進行無害化處理和資源化利用;三是構建數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)對市場化運作企業(yè)運營情況的全方位監(jiān)管。

目前，大理市洱海流域垃圾收集清運處置系統(tǒng)初步建成，運轉正常。全市城鄉(xiāng)生活垃圾收集清運量從 2013 年的 164,657.7 噸(日均 451.1 噸)，提升到 2014 年的 196,931.6 噸(日均 539.5 噸)，增長了 19.6%，城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生、洱海水質(zhì)得到了明顯改善，7

基本實現(xiàn)全市城鄉(xiāng)生活垃圾“收集清運全覆蓋、壓縮轉運全封閉、焚燒發(fā)電資源化、監(jiān)督管理數(shù)字化、建筑垃圾再利用”的預期目標。

（二）運作模式

(1)建設模式。2010年10月，大理市以BOT(投資建設-運營-移交)方式，引進重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)集團公司，采用德國馬丁 SITY2000逆推傾斜式爐排爐焚燒發(fā)電處理工藝，投資4.2億元建設一座垃圾焚燒發(fā)電廠；2012年6月，大理市公開招標以BTO(投資建設-移交-運營)方式引進重慶耐德新明和公司，采用先進、成熟的上投料式水平直接壓縮加大型拉臂鉤車轉運的處理工藝，投資1.1億元建設10座大型垃圾壓縮中轉站。此外，各區(qū)鎮(zhèn)積極探索，采用承包、租賃等方式，通過公開招投標，將城鄉(xiāng)生活垃圾收集清運工作推向市場。

(2)運行模式。全市城鄉(xiāng)生活垃圾按照統(tǒng)一流程，通過收集、轉運、處理三個環(huán)節(jié)進行處置。收集清運環(huán)節(jié)由各區(qū)鎮(zhèn)負責，用自行投資、承包的垃圾車及配發(fā)的垃圾收集車將生活垃圾收集至環(huán)洱海 10 座垃圾中轉站，經(jīng)壓縮裝箱后，全程密閉轉運至垃圾焚燒廠進行焚燒發(fā)電、無害化處理。最終實現(xiàn)收集清運全覆蓋、壓縮轉運全封閉、焚燒發(fā)電資源化。

(3)結算方式。經(jīng)初步測算，大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)建成后，年運營費用需要 4430.5 萬元，其中：垃圾焚燒發(fā)電廠垃圾處理服務費用 1445.4 萬元(按垃圾處理貼費標準 66 8

元/噸以及日處理生活垃圾 600噸測算)；10 座大型壓縮垃圾中轉站運行服務費用 1752.2萬元(根據(jù)中轉站與海東垃圾焚燒廠實際距離分別測算)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將垃圾收集至中轉站的年費用為 1233.0萬元(按日收集清運生活垃圾 600 噸測算)。大理市生活垃圾的收集費用、轉運費用和處理費用統(tǒng)一列入財政預算。

垃圾轉運及處理運營企業(yè)的服務費用，按照《大理市生活垃圾轉運處理服務費結算工作實施方案》，由運營企業(yè)每月 3 日前填寫上月結算確認通知單，上報至市城管局、環(huán)保局、審計局、財政局、服務費結算工作領導組等部門審核簽字后進行撥付。

(4)監(jiān)管方式

①數(shù)字監(jiān)管。2013年7月，籌資326萬元建設生活垃圾收集清運處理信息化管理系統(tǒng)。各站點稱重數(shù)據(jù)、視頻數(shù)據(jù)實時傳輸?shù)叫畔⒅行?，同時為垃圾轉運車輛安裝了GPS 定位系統(tǒng)。稱重數(shù)據(jù)作為垃圾收集清運獎補經(jīng)費和政府支付企業(yè)運營費用的主要依據(jù)，視頻數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)對垃圾壓縮和處理過程的實時監(jiān)控，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾處置全過程的“數(shù)字化、視頻化、定位化”目標。

②量化考核。市政府與垃圾收集清運責任區(qū)鎮(zhèn)簽訂《大理市洱海流域生活垃圾收集清運責任書》，確定垃圾收集清運任務量，依據(jù)數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)統(tǒng)計的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾清運量，進行一日一公示、一月一通報、一季一考核，對全市垃圾收集清運工作進行科學管理，通過工作目標倒逼服務效果，解決垃圾收集清運工作的 9

監(jiān)管問題。

③政策保障。市政府出臺《洱海流域生活垃圾收集清運處置實施辦法》、《洱海流域污水垃圾和畜禽糞便收集處理監(jiān)督及獎補辦法》、《大理市環(huán)洱海農(nóng)村生活垃圾收集清運處置和垃圾收集員履職考核辦法》、《大理市生活垃圾處理費收費管理辦法》、《大理市生活垃圾轉運處理服務費結算工作實施方案》、《大理市人民政府關于加強農(nóng)村生活垃圾收集清運管理的工作意見》等一系列政策文件，建立生活垃圾處理收費制度，進一步完善城鄉(xiāng)垃圾有償收集清運保潔工作機制和各級資金投入長效機制，為城鄉(xiāng)生活垃圾處置系統(tǒng)提供政策保障。

（三）借鑒價值

(1)完善法規(guī)、健全機制。大理市先后建立生活垃圾處理收費制度、垃圾收集清運責任制度、考核獎補制度，出臺相應政策文件，使全套系統(tǒng)的運轉有章可循、有據(jù)可查，確保工作到位。隨著系統(tǒng)的建設，大理市政府明確整個系統(tǒng)由大理市城市管理綜合行政執(zhí)法局作為主管部門進行日常監(jiān)管，市洱管局、環(huán)保局、財政局等部門配合實行按季考核，兌現(xiàn)獎懲。各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立相應的管理部門，人民群眾自覺參與到環(huán)境衛(wèi)生整治活動，使系統(tǒng)得以有效運行。

(2)城鄉(xiāng)一體、高標準建設。大理市按照流域垃圾治理全覆蓋的思路，高起點、高標準規(guī)劃設計，實施城鄉(xiāng)垃圾治理一體化系統(tǒng)建設，提高了農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生標準，完善了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎設施，10

初步建立起了城鄉(xiāng)一體的流域垃圾收集處理體系。

(3)政府補貼、市場化運作。一是通過招商引資、競爭性談判，以 BOT 方式引進焚燒發(fā)電廠建設項目;二是以 BTO 方式引進垃圾壓縮中轉站項目;三是收集環(huán)節(jié)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責采用承包、租賃等方式實行市場化運作。

(4)數(shù)字同步、信息化監(jiān)管。建成垃圾收集清運處理信息化管理系統(tǒng)，通過視頻的實時監(jiān)控、車輛的 GPS 定位及數(shù)據(jù)的實時傳輸，對垃圾收集、轉運、處理環(huán)節(jié)的全過程實行“數(shù)字化、視頻化、定位化”實時監(jiān)管，實現(xiàn)信息化管理。

(5)打破區(qū)劃、扁平化管理。一是城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)打破大理市和創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)、海開委的行政區(qū)劃界限，統(tǒng)一規(guī)劃、建設、管理;二是中轉站建設打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限，統(tǒng)一建設，實行市場化運作，例如，喜洲垃圾中轉站服務區(qū)域輻射到喜洲、銀橋、灣橋等多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至洱源縣右所鎮(zhèn)、鄧川鎮(zhèn)。

三、沂南縣集中供熱項目

沂南縣是臨沂市唯一沒有實施集中供熱的縣城，也是山東省五家無集中供熱的城市之一。隨著沂南縣城市經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，城市供熱缺口日益增大，現(xiàn)有城市熱源的規(guī)模以及管網(wǎng)供熱能力遠遠落后于城市供熱的發(fā)展需求。在這一背景下, 沂南縣人民政府緊緊抓住財政部力推PPP模式的政策機遇，決定通過吸引社會資本參與工程建設運營，解決想干事而苦于財力匱乏，沒錢干事的困境。

2015年1月，該縣住建局編制了項目實施方案，同月，沂南縣政府批復了該項目實施方案。本項目總概算10億元，項目建成后可滿足700萬平方米供暖需求，基本解決了縣城內(nèi)的集中供暖問題。為加快項目實施進度，規(guī)范項目運作，2月，沂南縣財政局完成了物有所值評價和財政承受能力論證。

2015年2月，沂南縣政府批準該項目通過競爭性磋商確定社會資本方。同月，沂南縣住建局發(fā)布該項目PPP競爭性磋商公告。在響應期內(nèi)，臨沂市恒源熱力有限公司（簡稱“恒源熱力”）和沂南縣綠城園林工程有限公司（簡稱“沂南園林”）組成的聯(lián)合體等三家公司分別提交了響應文件。

經(jīng)多輪磋商，恒源熱力和沂南園林組成的聯(lián)合體中標。3月，沂南縣住建局與中標公司簽訂股東協(xié)議，約定了各方出資比例。其中，縣住建局出資20%，恒源熱力出資60%，沂南園林出資20%，共同成立項目公司。通過明確各方的出資比例、權利義務及管理分工等內(nèi)容，使項目運行有法可依，有章可循，切實保障了各方權益。

4月6日，沂南縣人民政府與項目公司簽訂了30年的特許經(jīng)營協(xié)議，約定了特許經(jīng)營期限、特許經(jīng)營范圍、提供供熱服務的標準、供熱服務收費標準及補貼標準等內(nèi)容。5月，這個項目正式開工建設。該項目一期建設進展良好，2015年冬天開始供暖，目前正在進行二三期建設。

第四篇：法律風險自查報告

公司法律風險防控自查報告

為了貫徹落實省國資委文件精神，按照集團公司領導的要求，公司認真全面排查經(jīng)營管理中的法律風險，找出存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。為進一步做好公司法律風險防控工作，對排查出的法律風險，制定了針對性的整改方案。

一、公司經(jīng)營管理中存在的主要法律風險

（一）外部風險

由于外部的宏觀經(jīng)濟及有關政策法律發(fā)生變化，會影響承租企業(yè)的經(jīng)營狀況和合同簽署時的法律關系，可能導致承租企業(yè)的履約能力下降及有關法律糾紛，進而對公司的經(jīng)營產(chǎn)生影響。

（二）內(nèi)部風險

主要包括企業(yè)的經(jīng)營管理風險及員工的道德風險，其中融資租賃公司作為資金密集型和人才密集型企業(yè)，對承接項目的評估和決策正確與否直接關系到企業(yè)的存亡，公司的項目風險內(nèi)控制度至關重要；租賃合約簽訂中的法律風險也要重視。員工的道德品質(zhì)、職業(yè)素養(yǎng)和法律風險意識是影響風險的重要因素。

二、整改方案

（一）密切關注國家宏觀經(jīng)濟和政策法律規(guī)定的變化，及時采取針對性的有關措施，有效減少其對公司經(jīng)營管理產(chǎn)生的法律風險。

（二）完善公司內(nèi)控制度。建立完善的內(nèi)控制度，保障業(yè)務操作能夠根據(jù)公司的政策、規(guī)定、內(nèi)控程序規(guī)范有序地進行。

（三）完善有效的退出機制。通過有效的退出機制保全公司資產(chǎn)，對公司資源進行優(yōu)化配臵，在風險可控的前提下實現(xiàn)公司業(yè)務目標。

（四）加強對融資租賃項目的風險管理。融資租賃項目管理主要分為前期調(diào)查、中期評估、后期審批和還款跟蹤等四個過程，針對不同的過程設定切實可行的操作流程，使各環(huán)節(jié)的調(diào)查和評估做到客觀準確，堅持現(xiàn)場調(diào)查和非現(xiàn)場調(diào)查相結合原則、堅持共同調(diào)查人制度、堅持風險控制第一位的原則等。力求在融資租賃業(yè)務的源頭就對全部可能發(fā)生的法律風險有深刻了解并加以控制。

（五）加強對融資租賃資金的風險管理。建立有效的資金監(jiān)控制度，選擇合理的籌資方式，優(yōu)化資金使用結構，強化財務的監(jiān)控與實施。

（六）加強對融資租賃資產(chǎn)的風險管理。根據(jù)市場環(huán)境的變化，審慎選擇租賃物及供應商，規(guī)范租賃合同的談判和簽署，制定標準的租賃物交付及租金回收流程，最直接有效地控制租賃風險。

（七）加強培訓，提高員工職業(yè)道德和法律風險意識。加強職業(yè)道德教育和法律知識培訓，提高員工道德意識和法 2

律風險意識，使員工樹立正確的職業(yè)道德觀，提升員工的職業(yè)素養(yǎng)，增強法律風險意識，使在業(yè)務中控制法律風險成為員工的自覺行為。

第五篇：法律風險管理

2013年法律風險管理（法律事務工作）總結

荊各莊礦業(yè)分公司

緊張的2013年順利結束，一年中我公司認真貫徹落實集團公司《關于法律風險管理的實施意見》（開董法字?2013?67號），特別是今年集團公司企業(yè)法制工作會以來，我公司樹立大局意識和責任意識，緊密圍繞集團公司改革發(fā)展中心工作，全面開展法律風險管理，全力做好對外合同管理、工商登記內(nèi)部管理、法律糾紛案件管理等各項法律事務工作，為維護企業(yè)合法權益，促進企業(yè)發(fā)展提供了強有力的法律保障。下面將2013年的具體工作總結如下：

一、建立健全荊礦公司法制工作體系

1、按照集團公司和省國資委的要求，我公司建立并施行了企業(yè)總法律顧問制度，由經(jīng)營副經(jīng)理擔任我公司的總法律顧問，經(jīng)營部負責本公司的法律事務工作，并配備專人負責法律事務工作。按照《開灤（集團）有限責任公司涉法事項法律審核管理暫行辦法》、《開灤（集團）有限責任公司法律糾紛案件集體會商暫行規(guī)定》、《開灤（集團）有限責任公司法律風險管理實施意見》（開董法字?2013?67號）、《開灤（集團）有限責任公司對外合同管理辦法》、《開灤（集團）有限責任公司報省政府國資委重大事項法律審核暫行辦法》的規(guī)定，結合我公司實際，建立健全我公司的法制工作體系，推動法律事務工作在制度化軌道上運行。

2、我公司的法律事務工作實行歸口管理，具體歸口部門為經(jīng)營部，主任張建。并配備專門人員從事法律事務工作，法律事務管理員王玉成，專門負責合同管理、工商管理、訴訟仲裁案件管理等。

3、法律風險管理為瓶頸，加強企業(yè)法律風險防范機制建設 按照集團公司《關于法律風險管理的實施意見》（開董法字?2013?67號），我公司明確了法律風險管理的基本流程和重點內(nèi)容，提出了法律風險管理的主要工作措施，荊礦公司法律風險防范機制正式運行。通過對2012年我公司所發(fā)生的訴訟案件及信訪案件的對照分析，勞動爭議有上升的趨勢，同時也暴露出在管理上的不足，這就為公司做出了風險預警，公司及時組織相關部門集體會商，制訂相關有效措施，使得2013年新發(fā)勞動爭議案件只一起，案發(fā)率大幅下降，而且以仲裁調(diào)解方式解決，真正做到事前防范、事中控制為主、事后補救為輔的法律風險防范措施。

二、建立健全法律事務崗位責任制度和工作標準 我公司按照集團公司人力資源部的要求，對相應工作崗位建立崗位責任制度和工作標準，我公司的法律事務工作更是如此，明確該崗

位的具體工作內(nèi)容和要求，并制定了詳細的管理考核辦法，并且法律事務管理人員對自己的工作實行自認打分和部門領導打分的考評細則，切實保證法律事務工作的安全、合理、規(guī)范進行，真正為企業(yè)減小法律風險，為我公司的依法經(jīng)營，安全生產(chǎn)保駕護航。

三、加強企業(yè)法制建設所取得的成效

1、合同管理：依據(jù)《保密法》、《合同法》、《集團公司對外合同管理辦法》，我公司經(jīng)營部法律事務管理人員負責審查對外簽訂合同、合同檔案及合同專用章的管理，保守企業(yè)秘密。本我公司對外簽訂經(jīng)濟合同60份，合同總金額高達2690萬元。比2012年有所減少。在簽訂過程但中我部門負責對合同的審查及管理等，大部份合同的條款格式及合法性都很過關，特別是合同條款齊備，杜絕了以往個別合同缺乏違約責任條款和爭議解決方式條款等，但個別的還有合同標的額書寫不規(guī)范、忘記寫合同簽訂日期的現(xiàn)象。另外在簽訂過程中還發(fā)現(xiàn)有的工程已經(jīng)開工，甚至已經(jīng)完工，承辦部門才將合同拿到我部門審查蓋章，這明顯增大了企業(yè)風險，也是違反集團公司規(guī)定的，我部門也都及時向有關部門及公司領導提出了法律建議，防止此類事情的發(fā)生，要求必須先訂立合同后開工，防止給公司帶來不必要的損失。在合同管理方面，按照集團公司要求，建立了合同臺帳，清晰明確的記錄了每份合同的簽訂時間、標的、對方名稱、審批領導、代理人、蓋章人、履行情況等，并將合同歸檔，存檔保管。

2、工商管理：依照《開灤（集團）有限責任公司工商企業(yè)登記內(nèi)部管理暫行辦法》，負責本公司的營業(yè)執(zhí)照變更及年檢。2013年6月份，順利地通過了營業(yè)執(zhí)照年檢網(wǎng)上年檢，然后按照集團公司統(tǒng)一部署，與集團公司進行了統(tǒng)一集中年檢。再者就是按時參加了工商局組織的各種會議，參加了企業(yè)信用管理協(xié)會的各種活動，保持住我公司的重合同守信用理事單位的光榮稱號，增強了我公司的社會信用指數(shù)。

3、訴訟仲裁案件管理：依照《省國資委所出資企業(yè)重大法律糾紛案件管理暫行辦法》，《訴訟仲裁復議案件管理暫行辦法》。代理本公司訴訟仲裁案件及管理。及時應訴、舉證，同時加強與司法機關、仲裁機關、公證機關的溝通，真正做到依法治企，通過司法為企業(yè)保駕護航。2013年我公司新發(fā)案件1起，公司案發(fā)率比2012年明顯減少而且是以調(diào)節(jié)方式解決。但通過這起案件反映出我公司各部門法律意識加強，嚴格依法辦事，減少企業(yè)損失。我部門也都和公司領導作了匯報，希望各部門再接再厲，加強法律風險的管理。另外，對每起案件實行建檔管理，并及時按照集團公司法律事務部和煤業(yè)公司的要

求，在每月25日前及時上報案件進展情況，真正樹立起全局統(tǒng)一，依法治企的全局觀念。加強與各部門的工作配合及協(xié)調(diào)處理：我部門作為法律事務部門對公司領導提供積極的法律支持，配合信訪辦、組織人事部、綜合治理辦公室等部門，對信訪人員積極認真接待，耐心作出解釋，盡量把問題解決在萌芽狀態(tài)，讓公司領導放心、安心，把精力集中在安全生產(chǎn)及經(jīng)營管理當中。

總之、我公司以集團公司《關于法律風險管理的實施意見》（開董法字?2013?67號）為指導，不斷提升法制工作水平，把法制工作放在前沿，認真做好法律風險管理工作，為我公司實施“走出去”的新戰(zhàn)略，拓展發(fā)展新領域，打造創(chuàng)業(yè)新平臺，培育新的經(jīng)濟增長點提供法律保障，從而助推我公司的轉型發(fā)展，走出一條可持續(xù)發(fā)展之路。

開灤（集團）有限責任公司荊各莊礦業(yè)分公司

2014年1月8日