第一篇：城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)

內(nèi) 容 提 要

本報(bào)告分農(nóng)地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用兩個(gè)方面梳理和概括了中國(guó)的土地制度和土地政策，揭示了政府管制農(nóng)地轉(zhuǎn)用、壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、導(dǎo)致土地權(quán)利二元分割的實(shí)質(zhì)和特征，分析和評(píng)價(jià)了現(xiàn)行政策的實(shí)施機(jī)制及其造成的嚴(yán)重后果，通過介紹和評(píng)論當(dāng)前地方和基層進(jìn)行的土地制度和政策創(chuàng)新案例，指出了改革土地制度和土地政策的方向，即在堅(jiān)持兩種土地公有制并存在的前提下，放松政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的壟斷和管制，促進(jìn)和發(fā)展地權(quán)特別是集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易。進(jìn)而提出了完善土地政策和修改土地法律的一系列可行的建議。

城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)

目錄

一、引言

03

二、現(xiàn)行土地政策及其實(shí)施：效果與評(píng)價(jià)

06

三、地方經(jīng)驗(yàn)與政策創(chuàng)新：個(gè)案調(diào)研與分析

四、政策完善和法律修改建議

城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)

一、引言

土地問題既是中國(guó)革命的核心問題，也是中國(guó)建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵問題。中國(guó)改革開放是由農(nóng)村土地制度變革發(fā)端和破題，近二、三十年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在很大程度上又是依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地和建設(shè)用地而支撐的。然而，中國(guó)的土地制度和土地政策存在著根本性的缺陷，正在成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和造成社會(huì)不穩(wěn)定的根源，已經(jīng)到了非改不可的地步。只有根本改革現(xiàn)行土地制度和土地政策，才能為中國(guó)的長(zhǎng)治久安和穩(wěn)定發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。中國(guó)農(nóng)地制度改革的方向是，放松政府土地管制，發(fā)展土地市場(chǎng)和土地交易。即，在堅(jiān)持土地的集體所有制和全民所有制的前提下，打破對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國(guó)家壟斷，改變政府對(duì)集體土地的用途管制，發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易。這是走出目前困境的唯一出路。對(duì)此，有人可能會(huì)提出一些似是而非的觀點(diǎn)加以反對(duì)，在沒有具體討論我們的看法和主張以前，首先需要從理論上給以簡(jiǎn)要的回答。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，發(fā)展土地市場(chǎng)和土地交易會(huì)造成土地過度集中，出現(xiàn)貧富分化。這一點(diǎn)在歷史不曾出現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中更不可能。歷史上的情況趙岡和陳鐘毅在《中國(guó)土地制度史》（2006）中已經(jīng)做了回答。在現(xiàn)實(shí)中，我們?nèi)匀粓?jiān)持土地的集體所有，土地流轉(zhuǎn)和交易的目的正是要變村民的農(nóng)地資產(chǎn)為工商物業(yè)資產(chǎn)，保護(hù)集體和農(nóng)民分享土地增值收益，以此建立農(nóng)民的長(zhǎng)期保障，防止政府和強(qiáng)權(quán)的侵占。2 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 而流轉(zhuǎn)和交易的決策是由土地權(quán)利主體自主決定；同時(shí)政府還可適當(dāng)管理。歷史和現(xiàn)實(shí)證明，只要沒有政府權(quán)力的支持和庇護(hù)，市場(chǎng)權(quán)利主體的談判和價(jià)格機(jī)制的作用，足以遏制強(qiáng)權(quán)的擴(kuò)張和兼并行為。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)和交易會(huì)造成土地浪費(fèi)。我國(guó)城市過度擴(kuò)張和土地使用浪費(fèi)的根源，恰恰就在于用土地征用代替了土地的流轉(zhuǎn)和交易，獲取的代價(jià)太低，而轉(zhuǎn)讓的利益太大，土地稀缺的情況并未從價(jià)格信息中反映出來(lái)。市場(chǎng)交易除了形成價(jià)格和配置資源的功能以外，還有一種重要特性，即市場(chǎng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，就是說，市場(chǎng)中的人數(shù)越多，市場(chǎng)越有效率，平均交易費(fèi)用越低。反過來(lái)，這種特性還表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)外部性，即參與市場(chǎng)的人越多，市場(chǎng)中每個(gè)人的交易效用越大，市場(chǎng)作為一個(gè)整體的總交易效用也就越大。這使得城市聚集本身成為一種正反饋過程，由于人多，所以人多。對(duì)之限制的力量，一是地價(jià)上升，二是擁擠?！俺鞘械貎r(jià)遞減律”是“邊際效用遞減律”的證明和應(yīng)用，價(jià)格機(jī)制會(huì)抑制城市的過度擴(kuò)張和土地的無(wú)效使用。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)和交易會(huì)危及糧食安全。從理論上來(lái)看，糧食安全是個(gè)偽問題，但在現(xiàn)實(shí)中還需要關(guān)注，這不是因?yàn)橹袊?guó)人多地少，糧食供給不足，而是因?yàn)槲覀冞€沒有一個(gè)完善的防止饑荒的機(jī)制。諾獎(jiǎng)獲得者阿瑪亞蒂?森（1999）對(duì)歷史上曾經(jīng)發(fā)生過的饑荒和其他危機(jī)做過深入的研究，以大量事實(shí)和嚴(yán)密的邏輯證明，“試圖根據(jù)人均糧食可供量來(lái)理解饑荒，會(huì)導(dǎo)致無(wú)可救藥的誤解”，饑荒和危機(jī)的發(fā)生，在于“一部分人口突然意外地失去了他們的經(jīng)濟(jì)權(quán)益”，并提出了一種防止饑荒的經(jīng)濟(jì)學(xué)，包括提供合理的價(jià)格激勵(lì)，3 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 以促進(jìn)產(chǎn)出（包括糧食）和收入的增長(zhǎng)；擴(kuò)大就業(yè)，使可能遭受饑荒的人成為防止饑荒的能動(dòng)的主體；發(fā)揮民主的政治激勵(lì)作用以及“防護(hù)性保障”和“透明性保證”功能。發(fā)展土地市場(chǎng)，放開土地流轉(zhuǎn)和交易正是遵循上述原則。不僅如此，由于發(fā)展土地市場(chǎng)和交易會(huì)抑制城市過度擴(kuò)張和土地浪費(fèi)，具有保護(hù)耕地的作用，再加上消除了地方政府土地征用的利益激勵(lì)，國(guó)家的基本農(nóng)田保護(hù)政策就可以落實(shí)和實(shí)施。另外，中國(guó)人多地少，必然要進(jìn)口糧食和發(fā)展國(guó)際貿(mào)易。企圖實(shí)現(xiàn)糧食的自給自足不僅是完全錯(cuò)誤的，也是不切實(shí)際的。進(jìn)口糧食，節(jié)約耕地，也應(yīng)成為國(guó)家政策的重要組成部分。在概括了上述觀點(diǎn)的偏頗和錯(cuò)誤以后，以下將進(jìn)入本報(bào)告主體部分的討論，文章的結(jié)構(gòu)安排是：第二部分是對(duì)現(xiàn)行土地政策及其實(shí)施的梳理和評(píng)價(jià)，重在揭示政策實(shí)施結(jié)果與政策目標(biāo)的巨大反差和矛盾沖突；第三部分介紹和討論了幾個(gè)實(shí)際案例，旨在說明基層和地方創(chuàng)新所展示的制度變遷和政策改革方向；第四部分是在政策評(píng)價(jià)和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)討論的基礎(chǔ)上，提出了完善政策和修改法律的具體建議。

二、現(xiàn)行土地政策及其實(shí)施：效果與評(píng)價(jià)

（一）土地政策的演變 中國(guó)的土地政策由一系列國(guó)家法律、政府法規(guī)條例和部門規(guī)章組成，形成了一個(gè)繁復(fù)的體系。但其特征卻非常明顯，這就是土地轉(zhuǎn)用的國(guó)家壟斷和政府管制，農(nóng)村土地和城市土地、農(nóng)耕用地和建設(shè)用地4 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 的嚴(yán)重分割和二元體系。兩類土地隸屬于不同的權(quán)利體系，由不同的機(jī)構(gòu)管轄和不同的規(guī)則規(guī)制。政府作為農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的唯一仲裁者和土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，是農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的真正“地主”，擁有獲得農(nóng)地并將其轉(zhuǎn)給城市使用者的排他權(quán)力?，F(xiàn)行土地政策的實(shí)施過程及其效果和問題，都是在這個(gè)基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展的。因此，考察中國(guó)的土地政策，需對(duì)農(nóng)地政策和農(nóng)地非農(nóng)化政策分開討論，并給以綜合評(píng)價(jià)。

1、農(nóng)地政策 農(nóng)地是農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)土地的簡(jiǎn)稱，按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，所謂農(nóng)地，“是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。由于集體所有的農(nóng)地占有絕大的比重，所有的農(nóng)地政策都是針對(duì)集體土地制定的，因而以下的討論均指農(nóng)村集體土地。中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地政策有兩個(gè)基本點(diǎn)：一是堅(jiān)持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度，二是農(nóng)地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)用途需要履行相應(yīng)的轉(zhuǎn)用手續(xù)?，F(xiàn)行農(nóng)地政策經(jīng)歷了一個(gè)演變過程，其集體所有制的產(chǎn)權(quán)形態(tài)自上個(gè)世紀(jì) 50 年代確立以來(lái)，基本上沒有變化，但經(jīng)營(yíng)方式卻從改革前的集體經(jīng)營(yíng)變成現(xiàn)在的家庭承包經(jīng)營(yíng)。近20 多年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、糧食供求和土地形勢(shì)的變化，土地管理和家庭承包經(jīng)營(yíng)的有關(guān)政策也有很大變化。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面。――承包權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。土地承包權(quán)是使用權(quán)，在《土地管理法》5 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 中一直作為債權(quán)對(duì)待。從《土地承包法》開始，土地承包權(quán)從債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化?！段餀?quán)法》的公布和實(shí)施，承包權(quán)真正具有了物權(quán)的性質(zhì)。――承包期限不斷延長(zhǎng)。從開始時(shí)數(shù)年延長(zhǎng)到 15 年，后又進(jìn)一步延長(zhǎng)至 30 年?！锻恋爻邪ā返?20 條規(guī)定，“耕地的承包期為 30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)”。這有利于穩(wěn)定農(nóng)戶預(yù)期，增加對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期投入。――對(duì)承、發(fā)包方的權(quán)利和義務(wù)做出了明確規(guī)定，其立法意向是限制發(fā)包方的權(quán)力，保證承包方的權(quán)利。特別是規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方“不得收回承包地”和“不得調(diào)整承包地”，限制了過去發(fā)包方隨意撕毀承包合同，收回承包地，以及三年一小調(diào)，五年一大調(diào)的行為。此外，2005 年發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，使農(nóng)戶的權(quán)利主張可以訴諸于法律。――確立了承包經(jīng)營(yíng)的實(shí)施程序，啟動(dòng)了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記發(fā)證程序。這是為建立土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施所做的重要工作。――明確了承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。1984 年 1號(hào)文件開始允許土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，2001 年發(fā)布《關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定》，提出了依法、有償、自愿的原則，并明確流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶?！锻恋爻邪ā返?32 條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，關(guān)于流轉(zhuǎn)的原則，一方面規(guī)定要遵循“平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，另一方面又嚴(yán)格限定 6 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) “不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”。從以上的梳理和概括來(lái)看，農(nóng)地政策變化的方向基本上正確的，是向著地權(quán)權(quán)屬性質(zhì)物權(quán)化、權(quán)屬主體個(gè)人化和排他性強(qiáng)化的方向進(jìn)的，主要是加強(qiáng)了農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)土地承包權(quán)的落實(shí)和保護(hù)，并使之逐步變成一種可以主張的法定權(quán)利，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村集體和國(guó)家工作人員侵犯土地承包權(quán)而受到的損害能夠得到法律救濟(jì)和補(bǔ)償，但是，對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)特別是用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)利的限制，在一定程度上加強(qiáng)和固化了土地權(quán)利的二元分割。

2、農(nóng)地非農(nóng)化政策 農(nóng)地非農(nóng)化政策是農(nóng)地政策的另一面。從 1982 年發(fā)布《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，到1999年實(shí)施《土地管理法》及其《實(shí)施條例》，再到近幾年出臺(tái)的相關(guān)政策，特別是2004年10月21日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡(jiǎn)稱28號(hào)文）和2006年8月31日頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱31號(hào)文），具體規(guī)定雖有很多變化，但基本精神變化不大：一是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的決策者和操控者是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，而不是農(nóng)地權(quán)屬的主體，二是嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地。特別是最近幾年，面對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的失控局面，中央政府更是三令五申，甚至到了全面實(shí)施嚴(yán)格的計(jì)劃控制的地步。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的政策主要有以下幾點(diǎn)。――對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用實(shí)行指令性計(jì)劃管理?！锻恋毓芾矸ā返谌乱?guī)定，編制土地利用總體規(guī)劃，對(duì)土地轉(zhuǎn)用實(shí)現(xiàn)總量控制，把村莊和集7 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 鎮(zhèn)的土地轉(zhuǎn)用納入規(guī)劃管理；實(shí)施《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。28號(hào)文決定對(duì)“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的年度計(jì)劃實(shí)行指令性管理”，31號(hào)文要求實(shí)行土地管理和耕地保護(hù)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。――嚴(yán)格土地轉(zhuǎn)用的行政審批?！锻恋毓芾矸ā返?4條第一款規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。28 號(hào)文規(guī)定，“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批權(quán)在國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。具體審批權(quán)限規(guī)定是：省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣政府批準(zhǔn)。對(duì)于征收基本農(nóng)田超過35公頃、基本農(nóng)田以外的耕地超過70公頃，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。此外，《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》規(guī)定，未經(jīng)預(yù)審或者預(yù)審未通過的，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收，不得辦理供地手續(xù)。甚至 2003 年曾經(jīng)一度凍結(jié)了土地指標(biāo)審批。――農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的政策。《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這就是說，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地必8 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 須經(jīng)過國(guó)家征用，先進(jìn)行土地變性，由集體地權(quán)變?yōu)閲?guó)有產(chǎn)權(quán)，方能用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這一規(guī)定的實(shí)質(zhì)，就是通過土地轉(zhuǎn)用縮小集體地權(quán)，擴(kuò)大和實(shí)現(xiàn)土地的國(guó)有化。在這一條中設(shè)置了例外條款，規(guī)定“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。這一例外條款非常重要，它為村集體實(shí)施農(nóng)地轉(zhuǎn)用開了個(gè)后門。但這不僅不符合《土地管理法》的立法精神，而且與其中的很多條款相抵觸，更重要的是它有悖法理。既然是村集體使用自己的土地，為什么還要“依法批準(zhǔn)”？依什么法？由誰(shuí)批準(zhǔn)？嚴(yán)格說來(lái)，就此而論，《土地管理法》是一部侵權(quán)法。近幾年，由于農(nóng)地過度征用，中央政府在加強(qiáng)行政控制的同時(shí)，開始提出集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題，28號(hào)文規(guī)定，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，但 31 號(hào)文又把“以租代征”1視作違法，嚴(yán)加禁止。足見政策本身的矛盾和沖突。――土地征用的補(bǔ)償政策?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，土地征用實(shí)行“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”的政策。這就是說，土地轉(zhuǎn)用的增值收益歸征用者所有，土地所有者不能分享。這是現(xiàn)行土地政策根本缺陷之一。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括

土

地

補(bǔ)

償

費(fèi)、安

置

補(bǔ)據(jù)新華社2007年３月２０日訊，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶指出，地方政府主導(dǎo)、“以租代征”仍是當(dāng)前主要的土地違法形式?！按褰M集體非法出租土地、變相買賣土地現(xiàn)象增多，有村組集體自己出租，有企業(yè)到村組租賃，也有政府從農(nóng)民那里租地后再出租給企業(yè)”。據(jù)張新寶介紹，去年，全國(guó)共查處村組集體土地違法案件7316件，涉及土地面積9100多公頃，同比分別上升51.1%和119.8%? 9 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6－10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，需安置農(nóng)業(yè)人口等于被征收的耕地?cái)?shù)量除以征收前被征收單位平均每人占用耕地的數(shù)量；每人的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的 15 倍。如果依照以上補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。28號(hào)文提出“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)卣梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼”。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有；而安置補(bǔ)助費(fèi)則誰(shuí)安置歸誰(shuí)。――建設(shè)用地的供給政策。農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的供地方式有劃撥和出讓兩種方式，采取劃撥方式的有，國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。除此而外的建設(shè)用地均采取出讓等有償使用方式。劃撥和出讓本來(lái)是供地的方式，但在現(xiàn)行政策中卻成為決定征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。按說，不論土地征用后用于何種用途，其補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是一樣的，應(yīng)當(dāng)是土地未來(lái)收益的貼現(xiàn)值。用于基礎(chǔ)設(shè)施的劃撥土地按原用途補(bǔ)償，實(shí)際上是要被征地農(nóng)民承擔(dān)一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，而出讓土地也參照劃撥土地按原用途補(bǔ)償，則是10 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 剝奪了農(nóng)地所有者分享土地轉(zhuǎn)用的增值收益。這是現(xiàn)行土地問題日益嚴(yán)重的癥結(jié)之一。――土地有償使用費(fèi)的分配和使用政策。國(guó)家依法實(shí)施土地有償使用制度，建設(shè)單位需交納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用。鑒于土地使用費(fèi)較低造成土地的無(wú)效使用，2006 年國(guó)家把土地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高了1倍，同時(shí)把城鎮(zhèn)土地使用稅提高了2倍，并將外資企業(yè)納入城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅范圍。新增建設(shè)用地的有償使用費(fèi) 30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方政府，專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。耕地占用稅 50%上繳中央財(cái)政，50%留地方分配。這一政策加劇了中央和地方之間的收入爭(zhēng)奪，是土地行為扭曲的重要原因。從以上的概括和簡(jiǎn)述可以看出，我國(guó)的農(nóng)地非農(nóng)化政策是一種國(guó)家高度壟斷和政府全面管制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策。農(nóng)村集體建設(shè)用地需要納入國(guó)家計(jì)劃，并經(jīng)有關(guān)政府部門審批。城鎮(zhèn)建設(shè)使用農(nóng)地由政府劃撥和征用，征用來(lái)的土地由政府出讓給建設(shè)單位。劃撥和征用的土地均按農(nóng)地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，有償出讓土地的收入全部歸政府所有，在不同層級(jí)政府間分配?？梢?，同是土地，僅僅由于農(nóng)用和非農(nóng)用的用途不同，其所蘊(yùn)含的權(quán)益完全不同，其運(yùn)作的規(guī)則也完全兩樣。農(nóng)民基本被排在農(nóng)地的非農(nóng)用之外，或者說，對(duì)于農(nóng)地的非農(nóng)業(yè)使用，村集體和農(nóng)民的決策權(quán)受到很大的限制，其收益權(quán)也無(wú)法得到保障。中國(guó)的土地問題就是從這里產(chǎn)生的。

（二）土地政策實(shí)施的制度框架和組織體系 11 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 與土地權(quán)利二元分割相適應(yīng)，中國(guó)土地政策實(shí)施的制度框架和組織體系也是雙重的。其核心就是“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”（《土地管理法》第四條）?？梢?，這種土地用途管制的對(duì)象并不是國(guó)有土地和建設(shè)用地，而是集體土地和農(nóng)業(yè)用地及其非農(nóng)轉(zhuǎn)用。因此，該制度的實(shí)質(zhì)就是國(guó)家對(duì)集體土地和農(nóng)業(yè)用地的政府管制和計(jì)劃控制。為了實(shí)施對(duì)集體土地和農(nóng)業(yè)用地的政府管制，我們制定和實(shí)施了兩套不同的土地法律和土地管理規(guī)則。一套是《土地承包法》及其司法解釋，還有國(guó)務(wù)院和農(nóng)業(yè)部門的有關(guān)文件，如很多年份的一號(hào)文件。這些法律和規(guī)則只適用于集體土地和農(nóng)業(yè)用地，對(duì)國(guó)有土地和建設(shè)用地沒有規(guī)范作用和約束效力。另一套是《土地管理法》及其《實(shí)施條例》，隨著土地問題的日益尖銳，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部還頒發(fā)了大量紅頭文件，諸如前述《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，國(guó)土資源部的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》和《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》等。這些法律和規(guī)則不涉及農(nóng)地本身的管理和使用，也不涉及已有的國(guó)有土地和建設(shè)用地，只涉及新增的國(guó)有土地和建設(shè)用地，也就是說只對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)具有規(guī)范作用和約束效力。表面上看，我國(guó)現(xiàn)行土地用途管制的制度框架根源于現(xiàn)行的兩種土地公有制度，即“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即12 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 全民所有制和勞動(dòng)群眾的集體所有制”（《土地管理法》第二條）。其實(shí)，從法理上講，既然同是社會(huì)主義的土地制度，其產(chǎn)權(quán)主體就具有同樣的土地權(quán)利，國(guó)有土地可以用于非農(nóng)建設(shè)，集體土地同樣可用于非農(nóng)建設(shè)；國(guó)有土地可以有償轉(zhuǎn)讓，集體土地也可以有償轉(zhuǎn)讓；國(guó)有土地的使用由其權(quán)利主體國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府做主，集體土地的使用也應(yīng)當(dāng)由其權(quán)利主體村集體及其成員決策。這樣，土地的全民所有制和集體所有制依然保持，而“土地用途管制制度”則失去了合法性基礎(chǔ)。為了加強(qiáng)和實(shí)施分割的土地權(quán)利，我國(guó)土地政策管理的組織機(jī)構(gòu)也是雙重設(shè)置的：農(nóng)地與農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)化和建設(shè)用地分別由不同的政府部門管理。農(nóng)地由農(nóng)業(yè)部及各級(jí)農(nóng)業(yè)廳、局、辦管理，土地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地由國(guó)土資源部及地方國(guó)土廳、局、辦管理，并負(fù)責(zé)耕地保護(hù)。國(guó)土資源部原系 1987 年成立的國(guó)家土地管理局，為加強(qiáng)土地管理，1998年升格為部級(jí)單位?，F(xiàn)行土地管理機(jī)構(gòu)框架如下。城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 國(guó)

務(wù)

院 農(nóng)業(yè)用地 土地轉(zhuǎn)化和建設(shè)用地 農(nóng)業(yè)部 國(guó)土資源部省農(nóng)業(yè)廳 省國(guó)土廳 縣農(nóng)業(yè)局 縣國(guó)土局 鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)辦 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土辦村委會(huì)

從上圖可以看出，農(nóng)地管理系統(tǒng)與農(nóng)地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地管理系統(tǒng)是嚴(yán)格分離的，農(nóng)地管理系統(tǒng)嚴(yán)格限定于農(nóng)地的承包和使用，而國(guó)土資源管理系統(tǒng)，只負(fù)責(zé)農(nóng)地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地的管理，不介入農(nóng)地承包和使用活動(dòng)，但卻負(fù)有從總量上保護(hù)農(nóng)地和耕地以及管理宅基地的任務(wù)?？梢?，同樣的土地僅僅由于用途不同，就承受著不同部門的不同管理方式和管理強(qiáng)度。這是二元分割的土地政策得以實(shí)施和執(zhí)行，并不斷強(qiáng)化和再生的組織保證。此外，在土地管理上，不同部門也存在著機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉。農(nóng)地管理有農(nóng)業(yè)部和林業(yè)部?jī)蓚€(gè)部門，城市建設(shè)用地和農(nóng)民建房用地管理，也有國(guó)土部和建設(shè)部?jī)蓚€(gè)部門。地方的情況也與此類似。不論是兩個(gè)部門分管，還是兩套機(jī)構(gòu)共管，在現(xiàn)行體制下都為部門間爭(zhēng)權(quán)奪利創(chuàng)造了條件。城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)

（三）土地政策的實(shí)施效果 中國(guó)現(xiàn)行二元分割的土地政策，有其歷史的緣由和演化過程，有其必然性。改革開放前，在傳統(tǒng)的國(guó)家單獨(dú)實(shí)施的工業(yè)化過程中，曾經(jīng)起過重要的保證作用，在近幾年快速的城市化進(jìn)程中，也有某些積極作用，不能一概否定。但是，即使不管現(xiàn)行政策的一般缺陷，比如，重一般原則，輕具體細(xì)則，下位法大于上位法，政策條文模棱兩可，含糊不清等，二元分割的土地政策本身實(shí)際上是一種相互矛盾的政策。由此而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系和利益矛盾錯(cuò)縱復(fù)雜，有國(guó)家和集體的矛盾，政府和農(nóng)民的矛盾，集體和農(nóng)戶的矛盾，中央和地方的矛盾，部門和部門的矛盾，地方和地方的矛盾等。這種政策違背了激勵(lì)約束相容的基本原則，扭曲了各個(gè)地權(quán)主體和利益相關(guān)者的土地行為，造成了激烈的利益爭(zhēng)奪和尖銳的社會(huì)沖突，不僅導(dǎo)致了土地資源的巨大浪費(fèi)，而且有可能引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)。

1、農(nóng)民土地權(quán)利的侵害和保護(hù) 現(xiàn)行土地政策的實(shí)施，嚴(yán)重地侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。這種侵害是廣泛的，多方面的。首先，農(nóng)地承包權(quán)是農(nóng)民唯一的和基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，受到《憲法》和《土地承包法》的保護(hù)。有了土地承包權(quán)，農(nóng)民才能將自己的勞動(dòng)與土地等生產(chǎn)資料相結(jié)合，進(jìn)行勞動(dòng)生產(chǎn)，從而實(shí)現(xiàn)自己的勞動(dòng)權(quán)利，并取得經(jīng)濟(jì)收入，以養(yǎng)家糊口，維持生計(jì)。按照現(xiàn)行土地政策進(jìn)行征地，主要不是公益用途，而是商業(yè)目的，不僅沒有合法性基礎(chǔ)，而且15 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 是政府權(quán)力的濫用，其結(jié)果首先剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和勞動(dòng)權(quán)，使農(nóng)民既失地又失業(yè)，變成一無(wú)所有、無(wú)依無(wú)靠的游民。據(jù)估計(jì)，到目前為止，失地農(nóng)民有四、五千萬(wàn)，既失地又失業(yè)的占相當(dāng)大的一個(gè)比例。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行政策征地，通常是不與農(nóng)民協(xié)商的，更不允許爭(zhēng)議的。要知道，征地者既有《土地管理法》為據(jù)，又依仗政府強(qiáng)權(quán)，因而，在征地問題上，農(nóng)民是既無(wú)力，也無(wú)法，個(gè)人產(chǎn)權(quán)對(duì)抗不了地方政權(quán)。從權(quán)利人無(wú)以表達(dá)和主張自己的權(quán)利的意義上來(lái)說，征地?zé)o異于剝奪，《土地管理法》實(shí)質(zhì)上是土地剝奪法，不僅大于《土地承包法》和《憲法》，而且與后者是相矛盾的。剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)，把農(nóng)民從世世代代為生的土地上趕了出來(lái)，對(duì)農(nóng)民的影響是嚴(yán)重的和多方面的。這種影響不僅是失去了生活的來(lái)源和依靠，沒有了生活保障，而且剝奪了參與權(quán)，阻斷了其參與社會(huì)生活的機(jī)會(huì)和可能，把農(nóng)民拋在了城市化和工業(yè)化的進(jìn)程之外，其身心都會(huì)受到很大傷害。其次，《土地管理法》明文規(guī)定，征用農(nóng)地要給農(nóng)民以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生活安置；法律不僅規(guī)定了按照土地原用途補(bǔ)償安置的原則，而且規(guī)定了補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)和限額。據(jù)此，不能把征地看成是剝奪。這話有一定道理。但有一點(diǎn)需要指出，補(bǔ)償安置原則、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量是政府規(guī)定的，而不是權(quán)利人平等談判和自由交易的結(jié)果。因此，這一過程也不能看成是權(quán)利主體自由意志的表達(dá)，而是強(qiáng)制服從。不僅如此，顧名思義，“補(bǔ)償”是損失的對(duì)價(jià)，并未考慮失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題。這里的關(guān)鍵在于，按照土地原用途補(bǔ)償安置，補(bǔ)償是嚴(yán)重不足16 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 的。因?yàn)橥恋刈冃赞D(zhuǎn)用以后會(huì)有很大的升值收益，按照現(xiàn)行土地政策，這部分升值收益全部被征地者和用地者拿走，農(nóng)地所有者是得不到的。這中間的差距是巨大的。即使按征地前三年平均年產(chǎn)值 30 倍的最高限額計(jì)算，一般農(nóng)地每畝地也不過兩、三萬(wàn)元。據(jù)上海市社科院提供的數(shù)據(jù)，長(zhǎng)三角農(nóng)地征用價(jià)格為37.5萬(wàn)～45萬(wàn)元／公頃，農(nóng)地出讓價(jià)格為 210 萬(wàn)～525 萬(wàn)元／公頃（一級(jí)市場(chǎng)），農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格為1125萬(wàn)～2250萬(wàn)元／公頃（二、三級(jí)市場(chǎng)）。由此可見，農(nóng)村集體及農(nóng)民得到的農(nóng)地征用價(jià)格大概為出讓價(jià)格的1／10，而農(nóng)地出讓價(jià)格又大概是農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格的 1／5。也就是說，征地補(bǔ)償費(fèi)只相當(dāng)于土地升值收益的 1/50。按照土地學(xué)會(huì)專家的計(jì)算，每年全國(guó)被征地農(nóng)民相當(dāng)于放棄的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)至少有30萬(wàn)億之巨2。再次，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)給集體經(jīng)濟(jì)組織，安置費(fèi)給安置主體，只有地上附著物和青苗費(fèi)給農(nóng)民個(gè)人。在現(xiàn)行制度安排下，集體經(jīng)濟(jì)的負(fù)責(zé)人既是集體地權(quán)的人格化的代表，又是國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的代理人，他們掌控著巨大的權(quán)力，往往不與農(nóng)民商議，背地里與征地者合謀，再加上貪污、私分、挪用、無(wú)效投資和其他浪費(fèi)，農(nóng)民實(shí)際拿到的征地補(bǔ)償安置費(fèi)就更少了。盡管農(nóng)民依據(jù)《土地承包法》可以通過法律手段主張自己的權(quán)利，但最高法院的司法解釋明確規(guī)定，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”。有鑒于此，國(guó)務(wù)院發(fā)文規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)基本上要全部給失地農(nóng)民。但在政策操作和實(shí)踐中，事情遠(yuǎn)

不

是

這

2見《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2006年6月22日。17 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 個(gè)樣子。由于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益受到很大的侵害，再加上，改革開放以來(lái)的社會(huì)進(jìn)步，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)開始覺醒。因此，農(nóng)民行動(dòng)起來(lái)，主張、爭(zhēng)取和保護(hù)自己的土地權(quán)利。由于法律救濟(jì)不可獲得，農(nóng)民大規(guī)模上訪。在全部農(nóng)民上訪事件中，因征地補(bǔ)償上訪居第一位。由于上訪制度不是一種有效的制度安排，就征地事件進(jìn)行上訪，無(wú)異于請(qǐng)求侵害者開恩，由于官官相護(hù)，層層壓制，威逼利誘，阻攔劫持，能夠解決的九牛一毛，除非由國(guó)務(wù)院和總理直接出面。浙江省龍泉市征地事件行政復(fù)議案在媒體和律師參與下的成功3，就是最好的證明。由于通過上訪解決問題的概率非常小，集體維權(quán)就成為一種重要的維權(quán)方式，于是暴發(fā)了大量群體事件。據(jù)前年的一個(gè)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)發(fā)生的近8萬(wàn)起群體事件中，農(nóng)民維權(quán)占30%，其中因征地補(bǔ)償不公而發(fā)生的群體事件占農(nóng)民維權(quán)的70%。這就嚴(yán)重地危害了安定團(tuán)結(jié)，阻礙和破壞了和諧社會(huì)的建設(shè)。

2、中央和地方的土地目標(biāo)矛盾和利益博弈 圍繞著農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補(bǔ)償，中央和地方之間發(fā)生了嚴(yán)重的目標(biāo)沖突，進(jìn)行著廣泛的利益爭(zhēng)奪。這是現(xiàn)行土地政策的必然結(jié)果。中央政府土地政策的目標(biāo)是多重的，其順序如下：第一是保護(hù)耕地，保證糧食安全；第二是維護(hù)農(nóng)民利益，保持社會(huì)穩(wěn)定；第三是適當(dāng)增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。這三個(gè)目標(biāo)既有一致之處，也見“浙江農(nóng)民告贏省政府”，《中國(guó)網(wǎng)》2007年7月11日。18 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 存在著矛盾的地方。比如，糧食安全是國(guó)家目標(biāo)，既非地方政府目標(biāo)，亦非農(nóng)民個(gè)人目標(biāo)，保護(hù)耕地在一定意義上等于只能讓農(nóng)民務(wù)農(nóng)，與其參與工業(yè)化和城市化的利益相悖；再如，保護(hù)耕地和增加建設(shè)用地也會(huì)發(fā)生矛盾，為了保持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央政府往往對(duì)擴(kuò)大耕地占用睜一只眼閉一只眼，也會(huì)削弱甚至犧牲其他目標(biāo)。地方政府的目標(biāo)是雙重的，第一是增長(zhǎng)目標(biāo)和政績(jī)目標(biāo)，即擴(kuò)大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，第二是財(cái)政目標(biāo)和利益目標(biāo)，增加地方收入和地方融資規(guī)模。這兩個(gè)目標(biāo)又是高度一致的。加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用，擴(kuò)大建設(shè)用地，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能增加財(cái)政收入。因此，就土地政策目標(biāo)的取向而論，中央政府和地方政府是矛盾的和沖突的。不僅如此，如果不考慮目標(biāo)本身的正當(dāng)性和合理性，而從其有效性和可實(shí)現(xiàn)性來(lái)看，地方目標(biāo)優(yōu)于中央目標(biāo)。從實(shí)現(xiàn)土地政策目標(biāo)的手段來(lái)看，中央政府又不及地方政府。中央政府的政策手段主要是加強(qiáng)行政控制和計(jì)劃管理，包括建立基本農(nóng)田，制定土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，加強(qiáng)土地執(zhí)法檢查等。由于這些手段要依靠地方實(shí)施和配合，因此，除了計(jì)劃本身的合理性以外，其有效性與其說取決于中央，不如說取決于地方，取決于中央目標(biāo)和地方目標(biāo)的一致性，取決于中央的控制能力和地方的忠誠(chéng)度。如果說在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，以上三個(gè)條件基本上能夠得到滿足，這些手段基本上是有效的，那么，在目前的分權(quán)化和市場(chǎng)化的條件下，上述三個(gè)條件都不能滿足，中央控制手段的有效性就大打折扣。人常說，縣官不如現(xiàn)管，地方政府直接管理著本轄區(qū)的農(nóng)地和農(nóng)戶，直接負(fù)責(zé)19 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 農(nóng)地轉(zhuǎn)用的具體操作，地方政府和官員可以采取多種辦法規(guī)避中央的行政控制和計(jì)劃限制，使政策實(shí)施結(jié)果向自己一方傾斜。諸如，移花接木，調(diào)整基本農(nóng)田；先斬后奏，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)未批先用；謊報(bào)軍情，隱瞞信息，用說未用，多用少報(bào)，此用說成他用，此處用說成彼處用。更何況，中央政府要面對(duì)全國(guó)30個(gè)省市區(qū)、70個(gè)大中城市，600多個(gè)市、2000 多個(gè)縣、幾萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，在土地政策的博弈中，中央政府斗不過地方政府，其土地政策目標(biāo)往往落空，而地方政府的土地政策目標(biāo)通常都能實(shí)現(xiàn)，除非倒霉碰在槍口上。這就使得中央的監(jiān)管和控制成為一種偶然事件。在現(xiàn)行土地政策實(shí)施的博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢(shì)和操作優(yōu)勢(shì)地位，而中央的威脅又往往不可置信，因而造成的另一個(gè)嚴(yán)重后果是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的規(guī)模大大超過了計(jì)劃控制的規(guī)模和實(shí)際需要的規(guī)模。據(jù)調(diào)查，一些省份五年用完了10年的計(jì)劃指標(biāo)，有的省份2000年就用完了2010年的指標(biāo)。從1997－2010年，中央給東部某省農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)100萬(wàn)畝，而2000－2004年該省每年平均使用建設(shè)用地50萬(wàn)畝，最高達(dá)70萬(wàn)畝。西部某省會(huì)城市的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地指標(biāo)是13.5萬(wàn)畝，到2003年已經(jīng)用去了17.13萬(wàn)畝。與此相伴而生的是開發(fā)區(qū)遍地開花。到 2005 年止，全國(guó)共有各類開發(fā)區(qū) 6866 個(gè)，規(guī)劃占地 3.86 萬(wàn)平方公里，占全國(guó)國(guó)土面積的1.1%，超過了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地 3.15 萬(wàn)平方公里的總面積。經(jīng)過整頓，國(guó)家和省級(jí)開發(fā)區(qū)還有1568個(gè)，規(guī)劃面積1.02平方公里。在現(xiàn)有的土地政策實(shí)施中，地方政府其所以千方百計(jì)與中央博20 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 弈，不僅在于這樣做可以增加建設(shè)用地供給，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高和擴(kuò)大官員政績(jī)，而且對(duì)增加地方財(cái)政收入有著多重重要作用。政府征地和供地的具體操作有三種，一是行政劃撥，從 1998－2003 年，浙江有 35%建設(shè)用地采取了這種方式，陜西則占到 50%。二是“協(xié)議”出讓，兩省同期均占45%。三是通過市場(chǎng)和半市場(chǎng)機(jī)制拍賣，浙江省同期占20%，陜西省僅占5%。對(duì)增加地方利益和收入的作用也表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是可以增加工業(yè)用地，甚至可以用低地價(jià)、零地價(jià)招商引資，進(jìn)而加快本地區(qū)GDP增長(zhǎng)和增加地方稅收。據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)局對(duì)全省國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)的調(diào)查，全省土地開發(fā)成本9.88萬(wàn)元/畝，有些達(dá)20萬(wàn)元/畝，而工業(yè)用地平均出讓價(jià)格8.83萬(wàn)元/畝，有1/4園區(qū)土地平均出讓價(jià)格不及開發(fā)成本的一半。二是可以用低地價(jià)補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等于為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，改善本地投資環(huán)境；三可以壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，控制二級(jí)市場(chǎng)，并通過招、拍、掛獲取土地增值收益，增加地方預(yù)算外收入。通過拍賣方式供地比例雖然不高，但收益卻相當(dāng)可觀。2000－2003年，全國(guó)土地出讓金收入9100億元，2005年一年就達(dá)5500億元，不少地方的土地出讓金占預(yù)算外收入的60%。此外，通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴(kuò)張，增加建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅，一些發(fā)達(dá)縣市這兩種稅收已經(jīng)占地方稅收總量的37%。如果以1999年為基數(shù)，2003年西安市長(zhǎng)安區(qū)的建筑稅收和房地產(chǎn)業(yè)稅收分別增長(zhǎng)了5倍和19倍。由于把農(nóng)民排除在土地增值收益之外，這是一種用剝奪農(nóng)民來(lái)增加財(cái)政收入的方式。據(jù)估計(jì)，從 1987－2002年，各級(jí)財(cái)政從農(nóng)民手中獲得的土地凈收益在14200億元以上。這樣21 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 一來(lái)，它的另一個(gè)嚴(yán)重后果就是造成了大量的尋租機(jī)會(huì)，產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。不僅如此，由于土地一頭連著財(cái)政，一頭連著金融，土地成為撬動(dòng)銀行資金的重要工具。在東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元，財(cái)政投入僅占 10%，土地出讓金約占 30%左右，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。西部地區(qū)更高，2000年以來(lái)，陜西省咸陽(yáng)市已經(jīng)完工和正在施工的15個(gè)項(xiàng)目，實(shí)際投資9.53億元，銀行貸款占76.7%。這些貸款都是政府的土地儲(chǔ)備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會(huì)以土地作抵押或者以政府財(cái)政信用作擔(dān)保獲得的。如果再考慮到房地產(chǎn)開發(fā)商和居民按揭抵押貸款以及建設(shè)大學(xué)城和新校區(qū)的貸款。這種依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)用而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的道路潛藏著很大的金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。然而，對(duì)此卻缺乏必要的警惕。

3、耕地保護(hù)和城市化用地的沖突 中國(guó)人多地少，保護(hù)耕地是一項(xiàng)基本國(guó)策；中國(guó)正處在快速城市化的過程中，城市的擴(kuò)展是一個(gè)必然現(xiàn)象，城市用地的增加也不可避免。但是，現(xiàn)行土地政策的實(shí)施不僅進(jìn)一步加劇耕地保護(hù)和城市化用地的沖突，而且造成了土地?zé)o效使用和巨大浪費(fèi)。從前面的討論可以看，現(xiàn)行土地政策有三根支柱：一是中央政府加強(qiáng)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計(jì)劃控制，二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征用和過度擴(kuò)張城市，三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外。從成本收益來(lái)看，在這個(gè)過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民是凈損22 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民的弱勢(shì)、無(wú)權(quán)和利益受侵占地位和處境，中央政府無(wú)法依靠集體和農(nóng)民去約束地方政府，集體和農(nóng)民也無(wú)力對(duì)抗政府的侵占行為，因而在中央和地方的土地博弈中，保護(hù)耕地的目標(biāo)落空，城市化也被扭曲。這是現(xiàn)行政策的必然結(jié)果。一方面是耕地被大量侵占，加速減少和流失。從1996－2002年，農(nóng)田以每年 1027.5 萬(wàn)畝的速度在減少和流失，近幾年中央采取了一系列嚴(yán)厲的控制措施，流失的速度不僅沒有減緩，反而加速。全國(guó)耕地的保有量從1996年的19.51億畝，減少到2006年的18.29億畝，人均耕地從1.59畝下降到1.39畝，相當(dāng)于世界平均水平的40%。另一方面是城市的過度擴(kuò)張。由于建設(shè)用地的獲得成本很低，激勵(lì)了用地單位的多占和超占行為，由于農(nóng)地轉(zhuǎn)用的低成本和高收益，導(dǎo)致城市建城區(qū)超常擴(kuò)張。從 1998－2005 年，我國(guó)城市建成區(qū)面積從2.14萬(wàn)平方公里增加到3.25萬(wàn)平方公里，擴(kuò)大了一半以上，年平均以6.18%的速度擴(kuò)張。各個(gè)地方都通過縣改市、縣改區(qū)、建新城、建新區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整的辦法，擴(kuò)大城市規(guī)模，一些縣級(jí)市的城區(qū)面積也以每年5、6平方公里的速度向外擴(kuò)展。據(jù)664個(gè)城市統(tǒng)計(jì)，2005年城鎮(zhèn)居民人均用地面積已達(dá)133平方米。比國(guó)家規(guī)定的城市規(guī)劃建設(shè)用地最高限額超出 33平方米。要知道，美國(guó)人均土地面積是我國(guó)的10倍，而其城市居民人均占地面積112平方米，歐洲一些國(guó)家城市人均占地面積只有 82.4平方米，而他們的城市化水平比我們高得多。城市的外延發(fā)展和過度擴(kuò)張使得我國(guó)城市土地的利用效率非常低23 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 下，土地浪費(fèi)驚人。我國(guó)城市的容積率只有 0.33，而國(guó)外的一些城市則達(dá)到和超過了2.0。據(jù)400個(gè)城市調(diào)查，城市建城區(qū)閑置土地占建成區(qū)面積的1/4。我國(guó)城市到處都是超大型的廣場(chǎng)、綠地、寬廣的馬路，甚至一些縣城也要四車道、六車道。至于政府的辦公大樓也是各個(gè)城市中最豪華、最漂亮的，鄭州市惠濟(jì)區(qū)政府占地250多畝、投資數(shù)千萬(wàn)元修建的白宮式辦公樓只是一個(gè)樣板，很多縣政府的辦公區(qū)都是一個(gè)非常美麗的景觀。

4、農(nóng)地轉(zhuǎn)用的兩種方式和變遷方向 現(xiàn)有的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和增加建設(shè)用地的實(shí)施方式有兩種，其性質(zhì)不同，效果相反，需要分開討論。最主要的一種方式是政府征用農(nóng)地然后轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)，其法律依據(jù)是《土地管理法》第四十三條第一款的前半段。這種方式主要由地方政府主導(dǎo)，政府借助權(quán)力通過征地成為真正的“地主”，又通過對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的壟斷而直接占有了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的增值收益。這是地方實(shí)施土地政策的主要方式，也是問題最多、矛盾最大、沖突最尖銳的一種方式。上述嚴(yán)重后果都是由此而造成的。通過這種方式實(shí)現(xiàn)的工業(yè)化仍然是傳統(tǒng)的國(guó)家工業(yè)化，借此推進(jìn)的城市化也是政府的城市化或者官員的城市化，而非農(nóng)民和農(nóng)村的城市化。這是城市化和工業(yè)化的扭曲。與地方政府壟斷農(nóng)地轉(zhuǎn)用的征地和供地方式不同，另一種方式是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾通過農(nóng)地制度創(chuàng)新，自主進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)24 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 用，直接參與工業(yè)化和城市化過程。這種方式的依據(jù)是《土地管理法》第四十三條第一款的例外條款。這一方式其所以能夠?qū)嵤?，一方面是面?duì)巨大的商機(jī)和創(chuàng)新激勵(lì)，農(nóng)民和集體對(duì)這一條款按照自己的理解加以解釋和運(yùn)用，另一方面是地方政府的默認(rèn)、允許、支持和鼓勵(lì)。雖然這一方式中有合法和非法兩種，一時(shí)還很難分清。但它卻代表著農(nóng)地制度和政策變遷的方向。本報(bào)告第二部分提供的正是這方面的一些案例。從今后土地政策的演變方向來(lái)看，由于地方政府征地的方式造成了嚴(yán)重的后果，中央政府加強(qiáng)了對(duì)土地轉(zhuǎn)用的行政控制和計(jì)劃管理。其結(jié)果只能進(jìn)一步加劇中央和地方之間的土地博弈，形成一種管制和征地的惡性循環(huán)，由于管制而擴(kuò)大管制，即土地管制－擴(kuò)大征地－加強(qiáng)管制－更多地征地。在這種惡性循環(huán)中，地方政府一方面合法爭(zhēng)取，另一方面非法行政，嚴(yán)控土地轉(zhuǎn)用使得地方出現(xiàn)更多和更加隱蔽的土地違法行為。自《土地管理法》實(shí)施以來(lái)，從 1999－2004 年，全國(guó)共發(fā)生土地違法行為100多萬(wàn)件，涉及土地面積500多萬(wàn)畝，比2004年全國(guó)新增建設(shè)用地總量402萬(wàn)畝多近100萬(wàn)畝。近兩年土地違法仍大量發(fā)生，2006年上半年共發(fā)生2.5萬(wàn)多起，涉及土地面積25萬(wàn)畝，今年上半年分別為24245起和22萬(wàn)畝。在土地有償出讓中形成了地方政府、銀行和開發(fā)商三方合謀，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利?？梢?，加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)用的政府管制和計(jì)劃控制根本無(wú)法解決中國(guó)的土地問題，只能在錯(cuò)誤的道路上越陷越深。好在，土地問題的尖銳矛盾和激烈沖突，使決策者開始反思現(xiàn)行25 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 政策，并出現(xiàn)了一些新的跡象，國(guó)務(wù)院 28 號(hào)文提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題，廣東省率先出臺(tái)了促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方法規(guī)，再加上全國(guó)各地的大量制度創(chuàng)新，我們有可能走出一條新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場(chǎng)化道路

三、地方經(jīng)驗(yàn)與政策創(chuàng)新：個(gè)案調(diào)研與分析

（一）概述 改革開放打破了傳統(tǒng)單一國(guó)家工業(yè)化模式，中國(guó)出現(xiàn)了一個(gè)快速城市化、工業(yè)化和市場(chǎng)化的過程，盈得了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。從 1978－2005 年，城市化率從 18%提高到 43%，鄉(xiāng)村人口從 82%降為 43%；第一產(chǎn)業(yè)增加值比重從27.9%下降到12.6%，而GDP增長(zhǎng)卻保持了年平均9%以上的速度。中國(guó)正在由傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)走向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)。土地和勞動(dòng)力是農(nóng)村人口的兩大初始稟賦。在中國(guó)農(nóng)村和中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，7億農(nóng)村人口和廣大基層組織充分利用現(xiàn)有的環(huán)境條件，積極參與，創(chuàng)造了多種多樣的組織和方式，一方面化解了這一進(jìn)程中遇到的制度障礙和技術(shù)困難，另一方面，參與了工業(yè)化的過程和分享了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，更重要的是為中國(guó)農(nóng)村的未來(lái)發(fā)展和變遷指明了方向。歸納起來(lái)，參與的方式有四種：第一種是農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城加入產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，我們稱之為“勞力遷徙型”參與。第二種是農(nóng)村興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展工業(yè)和旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，我們稱之為“產(chǎn)業(yè)發(fā)展型”參與。第三種是隨著城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的擴(kuò)展，毗鄰的鄉(xiāng)村人口不26 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 斷地融入城鎮(zhèn)，我們稱之為“城鎮(zhèn)輻射型”參與。第四種是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，通過合作發(fā)展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，借以加入國(guó)內(nèi)外專業(yè)化分工（市場(chǎng)）體系，我們稱之為“鄉(xiāng)村自主型”參與。如果以90 年代前半期為界分為兩個(gè)階段，那么，前兩種是第一階段的參與方式，目前仍在繼續(xù)，后兩種是后一階段的創(chuàng)造，正在很多地方實(shí)施。農(nóng)民所走的每一條道路都會(huì)遇到一些新問題，并對(duì)公共治理提出了新的要求。在“勞力遷徙型”中，農(nóng)民是以自身的勞動(dòng)力要素分散參與市場(chǎng)過程。到目前為止，全國(guó)已經(jīng)有1億多農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，估計(jì)還有2億人將在未來(lái)20年中陸續(xù)轉(zhuǎn)移。但是，進(jìn)城務(wù)工者的權(quán)益維護(hù)成為一個(gè)尖銳的社會(huì)問題。比如，大規(guī)模地人口流動(dòng)和小規(guī)模的人口遷移問題，社會(huì)保障問題，欠薪欠保問題，留守兒童問題，攜帶子女的入學(xué)、就業(yè)和醫(yī)療問題等。在“產(chǎn)業(yè)發(fā)展型”中，土地轉(zhuǎn)用一般不會(huì)遇到什么阻礙，能否成功取于產(chǎn)業(yè)的選擇和技術(shù)水平的提升，如果具有獨(dú)特的自然和人文景觀等旅游資源，或者產(chǎn)品有市場(chǎng)，技術(shù)能夠提升，不會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的污染，產(chǎn)業(yè)能夠發(fā)展，農(nóng)民能夠就業(yè)和增加收入，否則，也會(huì)陷入困難境地。近幾年因市場(chǎng)變化，特別是污染治理而關(guān)閉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不在少數(shù)。鑒于本報(bào)告的主題是有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)問題，這兩種方式不予涉及。以下案例僅涉及“城鎮(zhèn)輻射型”和“鄉(xiāng)村自主型”兩種方式下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問題。在“城鎮(zhèn)輻射型”中，農(nóng)民巧妙地運(yùn)用了法定權(quán)利以及現(xiàn)行法律政策的矛盾和空隙，參與了土地要素的市場(chǎng)交易，把土地產(chǎn)權(quán)變成他們的永久物業(yè)，從而使農(nóng)村融入城鎮(zhèn)，耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)27 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 用地，農(nóng)民變?yōu)槭忻窈蜏?zhǔn)市民，告別了原有的生產(chǎn)方式，創(chuàng)造著新的生活方式。在“鄉(xiāng)村自主型”中，那些看上去遠(yuǎn)離都市大工業(yè)的鄉(xiāng)村居民，勿須背井離鄉(xiāng)，也不必拋棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就能加入工業(yè)化和市場(chǎng)化進(jìn)程。宏觀地看，城市化并不意味著所有農(nóng)村居民都要進(jìn)入城市，一邊是都市大工業(yè)，另一邊是農(nóng)場(chǎng)大農(nóng)業(yè)。工業(yè)化并不排斥小塊土地和分散農(nóng)業(yè)，只要改造傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式，就能夠有效地規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，解決農(nóng)村公共物品的供給問題。這些都需要合適的組織和制度探索，其中農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)始終是探索的核心。

（二）廣東南海以土地為中心的農(nóng)村工業(yè)化模式 南海市地處珠江三角洲腹地，東接廣州，環(huán)抱佛山，是一個(gè)縣級(jí)市。從20世紀(jì)90年代初開始，南海陸續(xù)在全市農(nóng)村范圍內(nèi)推行了以土地為中心的股份合作制，大大地促進(jìn)南海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值338.7億元，比建社之初的1992年增長(zhǎng)3.4倍，年均遞增23%；全市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入超億元的行政村有163個(gè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)純收入超千萬(wàn)的行政村有82個(gè)，分別占全市行政村總數(shù)的66%和32.8%；全市農(nóng)民人均純收入6764元，比1992年增長(zhǎng)1.7倍，年均遞增13%，南海市的經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力居全國(guó)縣（市）前列。所謂以土地為中心的農(nóng)村工業(yè)化，就是在大量外資和外地企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y設(shè)廠的情況下，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府除通過國(guó)家征地參與工業(yè)化和城市化外，認(rèn)可集體經(jīng)濟(jì)組織在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，28 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 對(duì)土地統(tǒng)一規(guī)劃，然后以土地或廠房出租給企業(yè)使用，從而，創(chuàng)造了以集體土地啟動(dòng)工業(yè)化的模式。一方面使集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民分享農(nóng)地非農(nóng)化的土地級(jí)差增值收益。2004年，南海全市工業(yè)用地共15萬(wàn)畝, 其中保持集體所有性質(zhì)的有7.3萬(wàn)畝，幾乎占了一半。此外，南海 1992 年撤縣建市前, 許多農(nóng)村集體將宅基地、村邊地和部分果園改為非農(nóng)用地，只要不占農(nóng)田，大部分沒有報(bào)批。農(nóng)民不愿講, 集體也不愿報(bào)。以平洲區(qū)為例, 該區(qū)集體非農(nóng)建設(shè)用地在市國(guó)土局統(tǒng)計(jì)數(shù)為2000畝, 而實(shí)際保有量達(dá)8000畝。其他19個(gè)區(qū)鎮(zhèn), 情況類似。同時(shí)，地方政府在國(guó)有征地過程中, 每征一畝地都要留給農(nóng)民10-15%的土地面積。另一方面降低了工業(yè)化的門檻，在南海，辦國(guó)有工業(yè)征地，農(nóng)田為13萬(wàn)元／畝，綜合用地22萬(wàn)元／畝，房地產(chǎn)達(dá)25萬(wàn)元／畝。按一個(gè)企業(yè)的平均占地規(guī)模200畝計(jì)算，需要支付的土地使用費(fèi)高達(dá)900萬(wàn)元。而采用租地方式，崗地每畝0.8元／月，農(nóng)地1.5元／月，路邊地是２.5 元／月。正是這種靈活的土地使用方式，促使大量企業(yè)在南海落戶、生根, 形成我國(guó)珠三角著名工業(yè)帶。以土地為中心推進(jìn)工業(yè)化，首先需要改變現(xiàn)存農(nóng)地農(nóng)用的農(nóng)地制度。90 年代初, 南海少數(shù)幾個(gè)村開始嘗試通過土地股份制的方式推行新的農(nóng)地制度安排。1993年，在市委、市政府的總結(jié)和推動(dòng)下, 土地股份制遍及全市農(nóng)村。其基本的做法有兩條。一是進(jìn)行“三區(qū)”規(guī)劃, 按功能把土地劃分為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，以利于保護(hù)農(nóng)田和實(shí)施城鎮(zhèn)規(guī)劃，使土地資源重新得到有效的利用。二是將集體財(cái)產(chǎn)、土地和農(nóng)民承包權(quán)資本化，折價(jià)入股，制定股權(quán)設(shè)置、29 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 股紅分配和股權(quán)管理章程，一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)按章辦理，農(nóng)民稱之為“村憲法”。通過農(nóng)地制度創(chuàng)新，集體只經(jīng)營(yíng)土地，不經(jīng)營(yíng)企業(yè)，既保障了集體土地級(jí)差收益的增值，又避免了因集體辦企業(yè)所導(dǎo)致的企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度模糊和社區(qū)集體資產(chǎn)流失。與此同時(shí)，農(nóng)民將土地承包權(quán)變成可以永久享受的股票分紅權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)和收益權(quán)的分離，既保障了農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)，又加速了農(nóng)民“洗腳上田”和向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。2002年非農(nóng)化程度已經(jīng)達(dá)到92%。南海的土地制度創(chuàng)新集中到一點(diǎn)，就是用集體土地股份制替代原來(lái)的農(nóng)戶家庭承包制。具體辦法是將集體財(cái)產(chǎn)及土地折價(jià)入股，把全村或全社的土地集中起來(lái)，由管理區(qū)（現(xiàn)行政村）或經(jīng)濟(jì)社（現(xiàn)村民小組）實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營(yíng)，配股對(duì)象以社區(qū)戶口為準(zhǔn)確定，并根據(jù)不同成員的情況設(shè)置基本股、承包權(quán)股和勞動(dòng)貢獻(xiàn)股等多種股份，以計(jì)算不同的配股檔次，按股權(quán)比例分紅。這樣，就通過股權(quán)證交換了農(nóng)民手上的承包權(quán)證，實(shí)現(xiàn)了土地的股份合作和集體經(jīng)營(yíng)。南海土地股份制的成功，其關(guān)鍵在于，在置換農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，既實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶的收益權(quán)，又保證了農(nóng)民的成員權(quán)。比較變革前后兩種產(chǎn)權(quán)的權(quán)益性質(zhì)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，其最大差別表現(xiàn)在土地的使用上，當(dāng)農(nóng)戶通過承包權(quán)來(lái)獲取收益時(shí)，他是承包土地的直接使用者和處置者；變?yōu)楣蓹?quán)以后，農(nóng)民把土地使用權(quán)讓渡給了集體經(jīng)濟(jì)組織。后者不僅承認(rèn)土地農(nóng)用時(shí)農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)，而且認(rèn)可了農(nóng)民作為股權(quán)持有者也有權(quán)享有土地非農(nóng)使用的級(jí)差增值收益。同時(shí)，股權(quán)的分配是終身的，可以繼承，也延伸了農(nóng)地承包制下農(nóng)民對(duì)承包土地長(zhǎng)期而30 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 有保障的土地權(quán)利。南海進(jìn)行的土地制度創(chuàng)新既沒有脫離集體所有制的基本框架和制度內(nèi)涵，又保障了土地非農(nóng)化后集體組織成員對(duì)土地增值收益的分紅權(quán)。問題在于，新制度強(qiáng)化了社區(qū)農(nóng)民對(duì)土地成員權(quán)的觀念，形成了股權(quán)的社區(qū)化傾向：一是它的封閉性。從集體資產(chǎn)作價(jià)評(píng)估到確認(rèn)股東資格，從股權(quán)設(shè)置到股份分配，從存量配股到增量擴(kuò)股，從股權(quán)管理到股紅分配，從股份合作經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理到收益分配，都嚴(yán)格限制在社區(qū)范圍之內(nèi)，社區(qū)之外的個(gè)人和法人資本不能進(jìn)入，社區(qū)之內(nèi)的股權(quán)不能流出。二是它的福利性。土地股份合作后，由于大都實(shí)行股權(quán)無(wú)償配給，一方面使農(nóng)民只關(guān)心股份分紅的數(shù)量，形成剛性增長(zhǎng)的慣性，只想行使參與分紅的權(quán)力，不愿付出應(yīng)盡的義務(wù)，只有追求收益的要求，沒有任何的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。這就違背了股權(quán)的基本屬性，為進(jìn)一步推進(jìn)股權(quán)的資本化、社會(huì)化流轉(zhuǎn)帶來(lái)極為不利的影響。

（三）山東德州開發(fā)區(qū)的物業(yè)補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)置換模式4德州開發(fā)區(qū)1992年設(shè)立，1998年進(jìn)入成長(zhǎng)期，大量企業(yè)開始入駐，開發(fā)面積從啟動(dòng)時(shí)的1平方公里擴(kuò)大到23平方公里。到2006年，共征地1.9萬(wàn)畝，占農(nóng)地面積的67%，人均耕地面積只剩下0.56畝。人均耕地不足0.3畝的失地農(nóng)民8644人，人均耕地不足1畝的半失地農(nóng)民5616人，合計(jì)占農(nóng)民總數(shù)的84%。在開發(fā)建設(shè)的過程中，德州開發(fā)區(qū)采取了貨幣補(bǔ)償和留地

補(bǔ)

償

相德州案例資料由綜合開發(fā)研究院劉憲法教授提供，其評(píng)論為筆者實(shí)地考察所得。31 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 結(jié)合的物業(yè)補(bǔ)償方式。貨幣補(bǔ)償為 3 萬(wàn)元/畝，相當(dāng)于當(dāng)?shù)啬昶骄慨€價(jià)值的 30 倍，達(dá)到了《土地管理法》規(guī)定的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。與其他地區(qū)不同，德州開發(fā)區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)全部支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，沒有分配給個(gè)人和農(nóng)戶。與此同時(shí)，開發(fā)區(qū)還采取了留地補(bǔ)償?shù)姆绞?，并將留地補(bǔ)償與貨幣補(bǔ)償巧妙結(jié)合在一起，創(chuàng)造了物業(yè)補(bǔ)償?shù)姆绞?。區(qū)內(nèi)20個(gè)村鎮(zhèn)共留地2440畝。然后按照“征十返一”計(jì)算貨幣補(bǔ)償，即，征十畝土地只能得到九畝地的補(bǔ)償款。這部分補(bǔ)償款只能用在所預(yù)留的非農(nóng)建設(shè)用地的開發(fā)上，建設(shè)工業(yè)廠房、商業(yè)街鋪和市場(chǎng)設(shè)施。留用土地暫不進(jìn)行土地變性，讓村集體先建物業(yè)，然后再辦轉(zhuǎn)地手續(xù)。這就大大降低了村集體物業(yè)的開發(fā)成本。等到集體物業(yè)建成并取得收入后，再通過補(bǔ)交各種稅費(fèi)變性為國(guó)有土地，使村集體取得了國(guó)有土地使用權(quán)，從而變成擁有完全產(chǎn)權(quán)的“活資產(chǎn)”。土地變性后，一方面可以作為抵押品從銀行獲得貸款，以補(bǔ)充物業(yè)開發(fā)資金的不足，另一方面便于資產(chǎn)流通，有利于穩(wěn)定村民預(yù)期。對(duì)于留用的集體建設(shè)用地，德州沒有像廣東和浙江等地那樣讓村集體自行開發(fā)建設(shè)，而是將其納入開發(fā)區(qū)整體規(guī)劃，由開發(fā)區(qū)專職招商機(jī)構(gòu)統(tǒng)一招商，統(tǒng)一安排，由村集體按照租用方的規(guī)劃和設(shè)計(jì)要求建設(shè)?，F(xiàn)在，已有8家企業(yè)通過招商局的引薦推介，租用村集體的工業(yè)廠房落戶開發(fā)區(qū)。這樣，集體建設(shè)的工業(yè)園和工業(yè)廠房與國(guó)家建設(shè)的完全一樣。在實(shí)施貨幣補(bǔ)償和留地補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，德州開發(fā)區(qū)又把征地補(bǔ)償與32 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 舊村改造恰當(dāng)結(jié)合起來(lái)。對(duì)舊村改造中征收的集體所有的宅基地，按一定比例返還經(jīng)營(yíng)性商品房進(jìn)行補(bǔ)償。這些經(jīng)營(yíng)性用房由負(fù)責(zé)舊村改造的政策性開建公司建設(shè)，并由政府協(xié)調(diào)，把一些最具市場(chǎng)價(jià)值的所謂“金角銀邊”的經(jīng)營(yíng)性用房讓給村集體。目前，區(qū)內(nèi)各村集體已經(jīng)投資3.53億元，建成物業(yè)面積達(dá)61.44萬(wàn)平方米。如，十二里莊和宋官屯村的沿街經(jīng)營(yíng)性物業(yè)，每平方米月租高達(dá) 12 元。再如，刁李貴村與明皇太陽(yáng)能集團(tuán)合作，劉集村與金光集團(tuán)簽訂協(xié)議，按照后者的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)建成的工業(yè)廠房，年租金60元/平方米。這樣，德州開發(fā)區(qū)就走出了一條“把土地補(bǔ)償金變成不動(dòng)產(chǎn)，依靠不動(dòng)產(chǎn)收益安民富民”的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，既保證了土地補(bǔ)償金的保值增值，又解決了失地農(nóng)民的長(zhǎng)期受益問題，并為失地農(nóng)民提供了基本生活保障。在舊村改造中，德州開發(fā)區(qū)采取了“動(dòng)遷上樓”的方式，即先建新社區(qū)，安置農(nóng)民上樓，再拆除村民原來(lái)的宅院式住房，對(duì)原村落實(shí)行整體改造。其具體做法不僅符合國(guó)家政策規(guī)定，完成了土地變性、收儲(chǔ)、招標(biāo)出讓等規(guī)定程序，而且把土地增值收益通過新房?jī)r(jià)格優(yōu)惠讓予農(nóng)民。80年代中，開發(fā)區(qū)內(nèi)的一些村莊曾經(jīng)搞過“新村規(guī)劃”，每戶劃定了（18*20＝）360平方米的標(biāo)準(zhǔn)庭院，一般有標(biāo)準(zhǔn)住房建筑面積100平方米左右。若按照德州市房屋拆遷進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，每個(gè)農(nóng)戶的補(bǔ)償費(fèi)只能購(gòu)得 30平方米的商品住宅。開發(fā)區(qū)采取讓利給村民的方針，制定和實(shí)施了“按院補(bǔ)償”的方案，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每戶 15 萬(wàn)元。實(shí)際補(bǔ)償高出貨幣補(bǔ)償8.5萬(wàn)元。德州開發(fā)區(qū)的舊村改造補(bǔ)償安置采取了產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式。基本作33 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 法是，按戶和每戶人口確定上樓安置的建筑面積。經(jīng)村民反復(fù)討論，第二代分配方案為每戶40平方米，每人40平方米。村民按每平方米680 元的成本價(jià)購(gòu)房，用舊宅拆遷補(bǔ)償款支付購(gòu)房款，并略有節(jié)余（150000元－680元*200）。這樣，每戶大體可以得到兩套住房，獲得（2000 元*200＝）40 萬(wàn)元的房產(chǎn)。兩套住房一般是自住一套，一套出租，每月可得租金600元。舊村改造項(xiàng)目運(yùn)作和資金平衡的關(guān)鍵是“以地平衡”，即開建公司取得舊村改造節(jié)約的土地（約占原面積的4/5）和增加的商品住宅，用地來(lái)平衡項(xiàng)目資金，保證項(xiàng)目運(yùn)作。德州模式尚處在發(fā)展中，目前存在的主要問題是村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)不夠明晰。這里，村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于集體合作制性質(zhì)，企業(yè)與村行政組織合一。隨著資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分紅問題的出現(xiàn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)不清、主體不明、分配機(jī)制不暢、缺乏經(jīng)營(yíng)者制衡等問題就會(huì)暴露出來(lái)。出路在于組建農(nóng)村股份合作組織，進(jìn)行股份化改造，明確經(jīng)營(yíng)主體，按公司化運(yùn)作。從德州的案例中可以得到以下幾點(diǎn)啟示： 首先，把貨幣補(bǔ)償和留地補(bǔ)償、征地補(bǔ)償和舊村改造結(jié)合實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了征地拆遷過程的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償和足額補(bǔ)償。德州開發(fā)區(qū)起步較晚，基礎(chǔ)較差，追求“超高速、跨越式”增長(zhǎng)是一個(gè)必然選擇。一方面，開發(fā)區(qū)面臨的首要問題是如何集中力量解決發(fā)展問題，另一方面，在開發(fā)建設(shè)啟動(dòng)初期，土地增值收益尚未顯現(xiàn)。因此，按土地原來(lái)用途實(shí)施的貨幣補(bǔ)償顯然是不充分的。給集體留地發(fā)展物業(yè)，用物業(yè)收入不僅可以增加補(bǔ)償，而且可以永續(xù)利用，為村民生產(chǎn)和生活提供了可34 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 靠的保障。到舊村改造時(shí)，土地的增值收益已經(jīng)顯現(xiàn)，再讓利給村民，使實(shí)際補(bǔ)償超過拆遷房屋的貨幣價(jià)值。這樣，補(bǔ)償不足和超額補(bǔ)償在動(dòng)態(tài)過程中結(jié)合起來(lái)，相互抵消，實(shí)現(xiàn)了充分補(bǔ)償。其次，通過產(chǎn)權(quán)置換，使農(nóng)民直接了參與工業(yè)化和城市化過程。德州實(shí)施貨幣補(bǔ)償和留地補(bǔ)償相結(jié)合的關(guān)鍵，是把貨幣補(bǔ)償?shù)馁Y金用于在留用地上開發(fā)建設(shè)物業(yè)。從形式上看，這是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但實(shí)質(zhì)卻是資產(chǎn)置換，即用土地資產(chǎn)置換物業(yè)資產(chǎn)。這種轉(zhuǎn)換是一種資產(chǎn)交易，農(nóng)民讓渡了農(nóng)用土地資產(chǎn)和庭院住宅，交換取得了可以參與工業(yè)化和城市化的資產(chǎn)，即工商物業(yè)和商品住宅。雖然仍然保留著村民身份，但卻分享了工業(yè)化和城市化的好處。再次，在征地、拆遷、補(bǔ)償和資產(chǎn)置換的過程中，德州開發(fā)區(qū)采取了政府規(guī)劃、村鎮(zhèn)實(shí)施、農(nóng)民參與的運(yùn)作方式。政府的主要任務(wù)是制定規(guī)劃，提出政策，招商引資。特別是把集體留用地的開發(fā)建設(shè)納入開發(fā)區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一招商，統(tǒng)籌安排，使集體物業(yè)開發(fā)成為整個(gè)開發(fā)區(qū)建設(shè)的有機(jī)組成部分。一方面防止了村民的隨意開發(fā)和私建亂占，另一方面，避免了村集體由于知識(shí)、信息、渠道和能力的不足在招商引資中可能出現(xiàn)的失誤。而招商以后物業(yè)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理則由村集體具體負(fù)責(zé)實(shí)施。征地拆遷補(bǔ)償安置的具體方案則由村民大會(huì)充分討論決定。在這個(gè)過程中，不僅發(fā)展和鞏固了村民自治，而且充分利用了傳統(tǒng)社區(qū)資源，形成了合作共贏的局面。最后，德州開發(fā)區(qū)的作法賦予了所有權(quán)和使用權(quán)以新的意義。在征地拆遷中，貨幣補(bǔ)償款的所有權(quán)是村集體的，開發(fā)區(qū)實(shí)施征地補(bǔ)償35 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 款“一級(jí)所有，三級(jí)管理”中的“一級(jí)所有”是也，在沒有用于物業(yè)開發(fā)以前，村集體也確實(shí)得到了這筆資金的利息。但“三級(jí)管理”卻使其使用權(quán)發(fā)生了變化，村集體不能隨意支用這筆資金，而且在用于集體物業(yè)開發(fā)前，這筆資金實(shí)際上成為開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的來(lái)源。而發(fā)展村集體物業(yè)的決策也不是村集體單獨(dú)決定的，而是由開發(fā)區(qū)管委會(huì)、鎮(zhèn)政府（經(jīng)管站）共同決定的，開發(fā)區(qū)不僅進(jìn)行規(guī)劃，這是政府職能，而且代為招商，這是行使產(chǎn)權(quán)主體的職能。在不發(fā)達(dá)地區(qū)，這種作法也許是有意義的。一是有利防止村集體領(lǐng)導(dǎo)人貪污私分，二是避免了村集體自辦工業(yè)的失誤，三是保證了村集體物業(yè)開發(fā)的資金供應(yīng)，四是保證了集體物業(yè)的成功運(yùn)營(yíng)。

（四）江蘇昆山的三種農(nóng)民合作社 2006年，昆山市的農(nóng)民人均純收入10508元，是江蘇的1.5倍、全國(guó)的 2.4 倍。其中，40%來(lái)自財(cái)產(chǎn)性收入，45%是工資性收入，15%是財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入。在這里，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織功不可沒，通過土地合作分紅達(dá)3407.6元/人。昆山的合作經(jīng)濟(jì)組織有三種：富民合作社，農(nóng)村土地股份合作社，社區(qū)股份合作社，入社農(nóng)戶占總農(nóng)戶的1/3，近1/4農(nóng)戶達(dá)到了政府提出的“家家有股份”目標(biāo)。

1、富民合作社 昆山靠近上海。上世紀(jì) 90 年代，大量外資、臺(tái)資和國(guó)內(nèi)資本落戶昆山，大量外地勞動(dòng)者涌入昆山。這些生產(chǎn)線需要廠房，這些打工者需要住房。這就出現(xiàn)了一個(gè)巨大商機(jī)：廠房和公寓房租賃市場(chǎng)。36 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 昆山市陸家鎮(zhèn)車塘村黨支部書記沈慰良看準(zhǔn)了這些商機(jī)，決心聯(lián)合起來(lái)，抓住和利用這些商機(jī)。2000 年，經(jīng)多次與村民商討，沈慰良和村里的一些農(nóng)戶成立了陸家鎮(zhèn)車塘村首家“農(nóng)民投資協(xié)會(huì)”。其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目主要是建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、打工樓、店面房、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等。運(yùn)營(yíng)方式為出租房屋或店鋪，收取租金，年底分紅。一開始既無(wú)執(zhí)照，也不繳稅。因經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)小，投資回報(bào)高，許多農(nóng)民紛紛要求投資入股。后來(lái)“投資協(xié)會(huì)”改為“富民合作社”。在江蘇省被統(tǒng)一稱為“農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社”。在合作社的發(fā)展中，市領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度有重要意義。當(dāng)時(shí)，一位副書記在車塘搞“三講”蹲點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)了這個(gè)協(xié)會(huì)，即向市里推薦。2002年2月25日，昆山市在陸家鎮(zhèn)召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)推廣車塘經(jīng)驗(yàn)，提出合作社必須由農(nóng)戶“自愿投資入股”，“民辦、民管、民受益”，不得強(qiáng)行集資、不得許諾分紅、不得貼款分紅；有章程、有登記；以建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房和“打工樓”為主；統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一出租、統(tǒng)一管理，市政府提出規(guī)劃。廠房開工前就有招商對(duì)象，按需建設(shè)?，F(xiàn)場(chǎng)會(huì)之后，富民合作社在全市范圍內(nèi)迅速發(fā)展。從 2002 年的48家，發(fā)展到2006年的178家，入社股金5億元。合作社經(jīng)營(yíng)涉及土地面積2465畝，其中租用集體建設(shè)用地1973畝，征用土地492畝。合作社已建成打工樓 31 萬(wàn)平方米、標(biāo)準(zhǔn)廠房 41 萬(wàn)平方米、店面房13.5萬(wàn)平方米、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)5個(gè)，占地面積38萬(wàn)平方米。

2、社區(qū)股份合作社 社區(qū)股份合作社是將農(nóng)村集體所有的經(jīng)營(yíng)性、仍能夠盈利的資產(chǎn)37 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 量化分配到有土地承包權(quán)的個(gè)人，采取股份制企業(yè)的治理模式，年終按股分紅。建社目的是為了保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)，保障農(nóng)民拆遷補(bǔ)償資金的安全，并保證讓老百姓對(duì)村集體事業(yè)能夠參與決策。建社的前提：一是村集體有凈資產(chǎn)，二是這些資產(chǎn)有收益。社區(qū)股份合作社需制定《合作社章程》，并按章程規(guī)范運(yùn)作。其成立需確定村級(jí)集體資產(chǎn)評(píng)估基準(zhǔn)點(diǎn)和每個(gè)村民戶籍關(guān)系截止基準(zhǔn)點(diǎn)。這樣，確定個(gè)人的股份就需要如下“三個(gè)認(rèn)定”： 一是認(rèn)定折股量化的集體資產(chǎn)凈值。由鎮(zhèn)、村農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和民主理財(cái)小組聯(lián)合組成專門的清產(chǎn)核資小組，對(duì)村經(jīng)濟(jì)合作社所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清查核實(shí)，搞實(shí)資產(chǎn)家底，依法界定所有權(quán)歸屬關(guān)系。清產(chǎn)核資結(jié)果由村經(jīng)濟(jì)合作社召開全體成員大會(huì)或成員代表大會(huì)予以認(rèn)可，并報(bào)市農(nóng)村工作辦公室審核。大多數(shù)成員要求由中介機(jī)構(gòu)評(píng)估資產(chǎn)的，可以聘請(qǐng)具有法定資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。二是認(rèn)定村民、社員和股民資格。村民是指戶籍截止日之前關(guān)系在村的農(nóng)民；社員是指能享受1股基本股的村民，凡滿18周歲不論戶口是否在村一并進(jìn)行考慮，同時(shí)兼顧一部分因征地及其他客觀原因造成的人在村而戶口不在村，或者戶口在村而人不在村的特殊人員；股民是指享受基本股以外的屬于照顧的人員，根據(jù)不同對(duì)象，劃分不同股權(quán)，檔次從0.09股至0.5股不等。三是認(rèn)定股權(quán)。股權(quán)設(shè)置分兩大類：一類是集體股，占總股權(quán)的30%；另一類是個(gè)人分配股，占總股權(quán)的 70%。個(gè)人股分基本股和享受股，社員享受基本股，股民獲得享受股。在職村干部與社員一樣，38 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 只享受基本股。社區(qū)股份合作社從 2002 年的 3 家試點(diǎn)，發(fā)展到 2006 年中期的24 家，涉及農(nóng)戶 11957 戶，享有股份的社員 42332 人，合作社總資產(chǎn)3.36億元，經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)2.28億元，設(shè)置總股數(shù)6.58萬(wàn)股，其中社員個(gè)人分配股5.7萬(wàn)股，集體股1.18萬(wàn)股，每股凈資產(chǎn)0.35萬(wàn)元。

3、土地股份合作社 土地股份合作社是按農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，依托鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品基地、農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)和農(nóng)業(yè)招商，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，引導(dǎo)農(nóng)民組建以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)合作組織。這種合作社多在昆山南部和北部農(nóng)用地較多的地方推行。只要符合土地利用總體規(guī)劃，不改變?cè)型恋匦再|(zhì)和用途，明確土地承包權(quán)益人，合理確定股權(quán)價(jià)值，就可按規(guī)定注冊(cè)登記為土地股份合作社。昆山第一家土地股份合作社是市北土地合作社。農(nóng)戶承包的土地每畝折算為1股，同時(shí)設(shè)有現(xiàn)金股，每1000元為1股。在30年承包期內(nèi)，股權(quán)可以繼承、饋贈(zèng)，經(jīng)合作社和村委會(huì)同意也可以轉(zhuǎn)讓。入股土地每年每畝保底分紅300元。市政府制定了針對(duì)土地股份合作社的規(guī)范措施。第一，農(nóng)民以土地承包權(quán)入股，集中土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。第二，圍繞農(nóng)地使用制度改革，探索在農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖的基礎(chǔ)上，組建二、三產(chǎn)業(yè)的土地股份合作社，拓寬經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，提高土地產(chǎn)出率和承包權(quán)入股的分配水平。39 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 現(xiàn)有入社農(nóng)戶1668戶，涉及人數(shù)5225人，入股土地面積4832畝。主要從事農(nóng)副產(chǎn)品和花卉苗木的生產(chǎn)和銷售。當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織采取了一系列鼓勵(lì)和扶植政策。主要有財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，規(guī)費(fèi)減免，土地使用，分紅獎(jiǎng)勵(lì)等。到 2005 年底，上述三種合作社的入社農(nóng)戶平均增收1700元，人均增收570元。其中：全市80家富民合作社實(shí)現(xiàn)收入9755萬(wàn)元，上交各種稅金986萬(wàn)元，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)710萬(wàn)元，社員分紅2500萬(wàn)元，分紅獎(jiǎng)勵(lì)460萬(wàn)元；24家社區(qū)股份合作社分紅562萬(wàn)元，平均每股104元；10家土地股份合作社實(shí)際分紅207萬(wàn)元，平均每畝428元。關(guān)于昆山的三種農(nóng)民合作社，有三點(diǎn)需要討論： 第一，土地承包權(quán)完全可以作為農(nóng)民的收益性資產(chǎn)而獨(dú)立存在。在城鎮(zhèn)輻射型工業(yè)化路徑上，農(nóng)村勞動(dòng)力要變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，農(nóng)民要變?yōu)槭忻瘢氐囊徊糠忠優(yōu)槌擎?zhèn)土地，剩余部分也需要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?。這實(shí)際上是一個(gè)勞動(dòng)力、土地等要素大規(guī)模流動(dòng)和自由交易以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的過程。一方面，原來(lái)法律賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成了農(nóng)民可交易的資產(chǎn)，有利于農(nóng)民共享土地要素增值收益，為他們進(jìn)入城市工業(yè)領(lǐng)域提供了社會(huì)保障，另一方面有助于勞動(dòng)力要素的流動(dòng)，農(nóng)民不再受由集體成員身份所決定的土地承包權(quán)束縛。昆山本地農(nóng)村勞動(dòng)力已有65%轉(zhuǎn)入城市。第二，地方政府的政策取向，決定于其對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)和治理代價(jià)的衡量。在城市化進(jìn)程中，土地轉(zhuǎn)用是采用征用補(bǔ)償方式，還是采用農(nóng)民直接參與市場(chǎng)交易方式，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益影響極大，但決定權(quán)不在農(nóng)40 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 民手中，而主要在各級(jí)政府手中。像在昆山發(fā)生的故事里，維護(hù)農(nóng)民的這種資產(chǎn)權(quán)利，政府要做的是制定相關(guān)規(guī)則，并加以實(shí)施和保護(hù)，而不要投入太多的資源。但若否定農(nóng)民土地承包權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值，改為土地征用方式，那么為補(bǔ)償農(nóng)民的失地和安置就業(yè)，地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)不小，公共治理的成本也十分高昂。僅就經(jīng)濟(jì)代價(jià)而言，昆山市對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障形成了所謂“五道保障線”5，其中有兩項(xiàng)屬于拆遷和征地引起的。其他社會(huì)保障中，養(yǎng)老保險(xiǎn)也與拆遷、征地和由此引起的就業(yè)安置有關(guān)。這些保障標(biāo)準(zhǔn)大致內(nèi)容是：1）農(nóng)村最低生活保障2200元/人·年。2）農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)每人每月100~130元。3）農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)每人每年籌資標(biāo)準(zhǔn)為200元，其中市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政各拿出65元，村集體拿出20元，農(nóng)民個(gè)人拿出50元。4）工業(yè)征地中“以土地?fù)Q保障”，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，7000名到齡農(nóng)民領(lǐng)取城鎮(zhèn)養(yǎng)老金，每月超過500元。5）農(nóng)民動(dòng)遷“拆一還

一、貨幣補(bǔ)償”，平均每戶可獲補(bǔ)償 25 萬(wàn)元左右，足以購(gòu)買原面積的動(dòng)遷房。可見，像昆山這種“城鎮(zhèn)輻射型”工業(yè)化過程中，一旦對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)與城市居民的一致，即全部算上對(duì)農(nóng)民征地拆遷的直接補(bǔ)償和后續(xù)的就業(yè)安置和社會(huì)保障，政府的負(fù)擔(dān)將大大增加。這是大部分地方承擔(dān)不起的。第三，農(nóng)民要行使土地要素的定價(jià)權(quán)，在排除土地私有制以后，集體合作是一種必要的制度保障。在昆山的三種農(nóng)民合作社中，處于核心地位的因素有二，一是農(nóng)民對(duì)于土地的法定權(quán)利；

二

是

農(nóng)

民的集

5這五道保障線是指農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、拆遷補(bǔ)償和征地補(bǔ)償。41 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 體成員身份。可以設(shè)想，在富民合作社的做法中，如果農(nóng)民單個(gè)而不是以集體合作的組織方式將土地改變用途或?qū)ν獬鲎猓胤秸隙ú粫?huì)認(rèn)可，更不可能扶持。在一個(gè)嚴(yán)禁土地私有同時(shí)又要保障農(nóng)戶土地承包權(quán)不受侵犯的制度框架里，農(nóng)戶私下單干可能遇到的就不僅是規(guī)模收益問題，而首先是合法性問題。采用合作社可能是這一制度框架下的最佳選擇。因?yàn)檫@種組織方式既符合憲法和法律關(guān)于土地公有制的要求，又使得勞動(dòng)力和土地要素的自由流動(dòng)成為可能。況且，專門規(guī)范農(nóng)民合作組織的法律，《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》已于2006年10月31日通過，2007年7月1日施行。

（五）遼寧海城東三道的社區(qū)型企業(yè) 東三道村，位于遼寧省海城市八里鎮(zhèn)東部山區(qū)，距海城市 15 公里，三面環(huán)山（千山山脈），一面臨水（海城河）?，F(xiàn)有農(nóng)戶880戶，3100人，17個(gè)村民小組，面積24平方公里，耕地3100畝，林地10000畝，果園1.2萬(wàn)畝；村辦企業(yè)12家，固定資產(chǎn)1.3億元。1994年?yáng)|三道注冊(cè)成立了“海城市東鑫實(shí)業(yè)公司”。1996年經(jīng)海城市政府批準(zhǔn)，成立“遼寧省海城市東三道農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范區(qū)”。在當(dāng)?shù)卮迕窈透刹恐?，東三道村、示范區(qū)和東鑫公司區(qū)別不大。2005 年，村級(jí)集體財(cái)力752萬(wàn)元，上繳稅收150萬(wàn)元，農(nóng)民人均實(shí)際現(xiàn)金收入8000元。在東三道村，實(shí)施土地承包權(quán)入股分紅，創(chuàng)辦大型商品蔬菜基地，有兩次大規(guī)模的制度變革和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第一次是創(chuàng)建5000畝商品蔬菜生產(chǎn)基地。42 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 2001 年 7 月，香港一家經(jīng)營(yíng)蔬菜的公司，得知東三道村集體組織動(dòng)員規(guī)劃的能力較強(qiáng)，帶頭人講信譽(yù)，前來(lái)簽約定購(gòu)西蘭花、奶白菜。村集體先從村民手中有償租用了 96 畝耕地進(jìn)行試驗(yàn)，確定蔬菜對(duì)當(dāng)?shù)赝寥?、氣候的適應(yīng)性，結(jié)果超出港商的技術(shù)要求。2001年底，雙方簽訂了價(jià)值1.5億港元的蔬菜購(gòu)銷協(xié)議。要大規(guī)模地組織供貨，必須有相應(yīng)規(guī)模的耕地。村支部書記、東鑫實(shí)業(yè)公司董事長(zhǎng)馬玉盈（人稱“一把手”）挨家挨戶說服，召開全體黨員、兩委班子成員、村民代表會(huì)議動(dòng)員。最后東鑫公司與農(nóng)戶簽訂了為期 3 年的合作協(xié)議：農(nóng)戶以耕地承包權(quán)入股，每畝保底分紅260 元，由公司在播種前一次付清（2004 年后逐漸提高，現(xiàn)在是350~400元。如果農(nóng)戶自己耕種，每畝凈收入大約180—200元），還可以做農(nóng)工掙工資（每個(gè)勞動(dòng)力平均一年工資收入超過3000元）。如果農(nóng)戶不愿入股，為了統(tǒng)一規(guī)劃，村集體將劃出另一片相同面積的耕地進(jìn)行置換。這樣就把本村農(nóng)戶的3000畝耕地集中起來(lái)。與此同時(shí)，還按同樣的條件吸收了附近兩個(gè)村的近2000畝耕地入股。蔬菜基地建成后，村集體確定各個(gè)地塊分別種植的蔬菜品種，制定出地塊輪作倒茬順序，并從深圳聘請(qǐng)了 28 名技術(shù)人員，統(tǒng)一支付工資。村里留用了500畝作為試驗(yàn)田?；A(chǔ)設(shè)施則由村里統(tǒng)一投資建設(shè)，包括修路、修橋、打井等，投資達(dá)600多萬(wàn)元。為達(dá)到蔬菜的無(wú)公害標(biāo)準(zhǔn)，集體統(tǒng)一購(gòu)買肥料、農(nóng)藥、種苗。蔬菜的種植管理通過公開招標(biāo)，確定由 12 個(gè)農(nóng)戶承包。這些人被稱為“二老板”?！岸习濉睕]有向東鑫公司支付承包費(fèi)或押金，但43 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 要先行墊付水電、農(nóng)藥、化肥、種苗和農(nóng)工工資等各種費(fèi)用作為投資。蔬菜收獲后，公司“論質(zhì)、按量、從價(jià)”進(jìn)行收購(gòu)。收購(gòu)價(jià)與（對(duì)港商）賣出價(jià)之差用于公司的保底分紅、技術(shù)人員工資、真空預(yù)冷、包裝運(yùn)輸費(fèi)以及蔬菜處理的損耗等各項(xiàng)開支。結(jié)算后，村集體幾無(wú)所剩。因此“一把手”說，他“不過是為大伙張羅張羅”。“二老板”從本村招用農(nóng)工，按天付酬，并組織近似大集體時(shí)的生產(chǎn)隊(duì)勞動(dòng)。他們同時(shí)上工，能夠看得到農(nóng)工們是否努力。在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)，用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)說，每個(gè)個(gè)體面臨的都是長(zhǎng)期的多次博弈，一次偷懶可能會(huì)受到下次不再雇傭的長(zhǎng)期處罰，得不償失。有了訂單，種植蔬菜的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自自然因素。比如，由于一段時(shí)間內(nèi)氣溫偏高，按港商要求本應(yīng)收縮的西蘭花蓬松發(fā)散，達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，損失嚴(yán)重。這時(shí)“二老板”們感到自己是在賭，不過，“一把手”也在賭，他們相信村集體不會(huì)“虧待”他們?！耙话咽帧北硎?，像這種前期的“學(xué)費(fèi)”，村集體應(yīng)該承擔(dān)，也有能力承擔(dān)。2002年終算賬，按合同約定“二老板”每人得1~2萬(wàn)元的純利，承包權(quán)入股的農(nóng)戶既得到了每畝保底分紅，又掙得了按日計(jì)發(fā)的工資。東鑫實(shí)業(yè)公司虧損近40 萬(wàn)元。此后年度，通過加工和出口，公司可以做到保本經(jīng)營(yíng)。但這個(gè)5000畝商品蔬菜基地，在當(dāng)?shù)剌椛涿娣e達(dá)1萬(wàn)畝，帶動(dòng)農(nóng)戶1200戶，解決農(nóng)民就業(yè)600余人。第二次是跨區(qū)兼并創(chuàng)建3000畝商品蔬菜基地 2004 年，韓國(guó)一家叫“金河企業(yè)株式會(huì)社”的蔬菜商與東鑫公司簽約，每年收購(gòu)1000噸“金塔椒”，韓方提供種子、育苗期肥料、44 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 藥物和種植技術(shù)，培訓(xùn)員工。為此，東鑫公司投資200萬(wàn)元建了一條速凍生產(chǎn)線，將收獲的辣椒速凍后運(yùn)送到韓國(guó)。2005 年合同總金額為320萬(wàn)美元。要保證履約，東三道周邊村莊的耕地顯然不夠。東鑫公司到營(yíng)口、本溪等地，分別以每畝280元、300元的保底分紅，吸引當(dāng)?shù)卮迕窦尤肜苯贩N植基地，合計(jì)面積 2000 畝左右。公司負(fù)責(zé)提供種子、肥料和種植技術(shù)，收獲時(shí)派技術(shù)人員指導(dǎo)儲(chǔ)藏、運(yùn)輸。與此同時(shí)，東鑫公司到韓國(guó)開拓市場(chǎng)，擴(kuò)大辣椒出口規(guī)模，已經(jīng)投資100多萬(wàn)元引水上山，希望改造出8000多畝山地用于種植。辣椒種植和管理仍通過訂立合同進(jìn)行承包。公司從村里請(qǐng)了四個(gè)懂行的農(nóng)民當(dāng)“二老板”。他們都是在村民中有一定威望并且是管理經(jīng)驗(yàn)豐富的好手。其經(jīng)營(yíng)管理與西蘭花方式相同。東三道的經(jīng)驗(yàn)可以從以下幾個(gè)方面加以討論。

1、市場(chǎng)的擴(kuò)展是導(dǎo)致土地制度變遷的基本誘因。東三道地處山區(qū)，遠(yuǎn)離城市，如果沒有香港和韓國(guó)對(duì)商品蔬菜的巨大需求，也就不需要?jiǎng)?chuàng)建大規(guī)模的商品菜生產(chǎn)基地，改變?cè)瓉?lái)的家庭承包制度也就缺乏誘因。正是市場(chǎng)的擴(kuò)展出現(xiàn)了巨大的商機(jī)，而要抓住這一商機(jī)，除了集中土地和集體經(jīng)營(yíng)以外，沒有別的替代辦法。因此，通過承包權(quán)入股分紅，變家庭承包制為股份合作制，組建一種“社區(qū)型企業(yè)”就成為必然選擇。東三道的案例表明，在鄉(xiāng)村自主型工業(yè)化的道路上，市場(chǎng)強(qiáng)大的發(fā)現(xiàn)功能，可以實(shí)現(xiàn)特色農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化。也許在中國(guó)農(nóng)村，特色農(nóng)業(yè)可能比糧棉等種植更有比較優(yōu)勢(shì)。重要的是要尊重農(nóng)民45 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 作為市場(chǎng)主體的發(fā)現(xiàn)和選擇。

2、農(nóng)戶合作是其得以主導(dǎo)要素定價(jià)權(quán)的必由之路。在中國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，由于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要，市場(chǎng)里分散的農(nóng)戶是繼續(xù)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)還是進(jìn)行要素組合參與隊(duì)生產(chǎn)，是個(gè)理性決策過程。隨著市場(chǎng)的擴(kuò)展，現(xiàn)行的家庭制不一定是一種穩(wěn)態(tài)模式。在村級(jí)經(jīng)濟(jì)中，只要能改善福利狀況，中國(guó)農(nóng)民可以采用多種形式的集體行動(dòng)。這些不同的制度設(shè)計(jì)形成了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，最有效率的制度將會(huì)勝出。東三道的社區(qū)型企業(yè)只是其中的一種。這些組織探索，包含了傳統(tǒng)的社區(qū)文化、現(xiàn)代市場(chǎng)需求和現(xiàn)行法律制度在內(nèi)的豐富信息。就是說，在土地制度方面，中國(guó)農(nóng)民有智慧使傳統(tǒng)、市場(chǎng)和當(dāng)下的政策巧妙地對(duì)接起來(lái)，為自己的利益服務(wù)。

3、在農(nóng)村社區(qū)，一個(gè)有效率的社區(qū)企業(yè)，是村社自主型工業(yè)化之路得以成功的重要條件。東三道村以其擁有的三重角色，實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)：

一、作為行政組織發(fā)揮著治理、規(guī)劃和動(dòng)員的功能，行使的是法律規(guī)定的集體土地所有權(quán)或國(guó)家賦予的行政管理權(quán)。

二、作為分散的農(nóng)戶聯(lián)合體發(fā)揮著社會(huì)保障和提供公共服務(wù)的功能。

三、作為利益主體發(fā)揮著市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和資源配置功能。這一職能非常重要，是履行前兩種職能的后盾。上述身份和職能表明，村集體與其說是上級(jí)政府向基層的延伸，還不如說是一個(gè)“社區(qū)型企業(yè)”：在社區(qū)內(nèi)有明確的產(chǎn)權(quán)邊界，對(duì)外有開拓市場(chǎng)、代理簽約的企業(yè)家；對(duì)內(nèi)有統(tǒng)一調(diào)配資源、組織管理的“經(jīng)理層”，他們的權(quán)力來(lái)源于內(nèi)部成員的同意，而基本不受上級(jí)政府的干預(yù)；成員把一部分決策權(quán)讓渡出去46 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 接受監(jiān)督，并取得固定收入——這些都是典型的企業(yè)特征。不同的是，它所創(chuàng)造的財(cái)富被用來(lái)履行著傳統(tǒng)意義上的政府職能，村干部們既是企業(yè)家，又承擔(dān)社區(qū)治理者的角色，是農(nóng)戶通向市場(chǎng)的橋梁。那些有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光、有經(jīng)營(yíng)頭腦而又廉潔奉公的農(nóng)村基層干部，顯得尤為重要。如何為這類農(nóng)村企業(yè)家“定價(jià)”，使這類資源在廣大農(nóng)村不再稀缺，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問題之一。

（六）小結(jié) 從以上幾個(gè)案例可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論

1、在發(fā)展土地市場(chǎng)和進(jìn)行農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)和交易的過程中，上述地方都堅(jiān)持了土地的集體所有制，發(fā)展了集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了中央、地方和農(nóng)民共贏。由此可見，發(fā)展土地市場(chǎng)和地權(quán)交易不僅與兩種土地公有制不相矛盾，而且是實(shí)現(xiàn)兩種土地公有制的一種可行方式。

2、發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國(guó)家壟斷，改變政府對(duì)集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場(chǎng)交易過程，主導(dǎo)土地要素的定價(jià)權(quán)。這是中國(guó)農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國(guó)工業(yè)化和城市化的必由之路。

3、通過農(nóng)戶合作參與市場(chǎng)過程，是中國(guó)農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化過程的一種制度保證。其具體形式多種多樣，不同的作法各有千秋，有效率的組織和制度最具生命力，自然會(huì)發(fā)展壯大，同時(shí)也需要政府的支持和保護(hù)。47 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)

四、政策完善和法律修改建議

（一）制定統(tǒng)一的土地法律，改變土地政策二元分割格局。

1、堅(jiān)持土地公有制度，實(shí)行集體土地和國(guó)有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”?！稇椃ā芬?guī)定，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有制，城市的土地“屬于國(guó)家所有”，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地“屬于集體所有”。土地的國(guó)家所有和集體所有只是財(cái)產(chǎn)歸屬主體的不同，而不是土地權(quán)利的差異。也就是說，兩種土地公有制是兩種平等的土地制度，具有平等的權(quán)利。鑒于人們理解上的偏差和實(shí)踐中的錯(cuò)誤相當(dāng)普遍和嚴(yán)重，人大常委會(huì)需要對(duì)此做出明確解釋，并據(jù)以制定統(tǒng)一的土地法律，保障其落實(shí)和實(shí)施。改變目前集體土地基本上只能用于農(nóng)耕，農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，先要經(jīng)過政府征用，從集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的運(yùn)作機(jī)制。賦予和保證兩種所有制的土地享有參與工業(yè)化和城市化的同等機(jī)會(huì)和權(quán)利，做到“同地、同權(quán)、同價(jià)”，避免和防止工業(yè)化和城市化進(jìn)程中集體和農(nóng)民喪失土地所有權(quán)。盡快制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和交易的法律法規(guī)，允許集體建設(shè)用地以多種形式直接進(jìn)入市場(chǎng)，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和以其他形式流轉(zhuǎn)。

2、修改與土地有關(guān)的法律，建立保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)?！锻恋爻邪ā返牧⒎康脑谟诒Ｗo(hù)農(nóng)民土地權(quán)利，但是，與之平行的《土地管理法》使這種保護(hù)只限于農(nóng)地范圍，使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)變成一種殘缺的產(chǎn)權(quán)；集體所有權(quán)的內(nèi)涵規(guī)定不清，造成集體所有權(quán)48 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 侵犯農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)性工作薄弱。當(dāng)務(wù)之急是，盡快修改與保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益相沖突的法律條款，讓農(nóng)民享有土地非農(nóng)化進(jìn)程中的土地所有權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。在農(nóng)村內(nèi)部，要進(jìn)一步明確集體所有權(quán)就是社區(qū)成員的成員權(quán)，杜絕集體經(jīng)濟(jì)組織以產(chǎn)權(quán)規(guī)定的模糊性來(lái)侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。政府應(yīng)著力提供保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的制度性基礎(chǔ)設(shè)施，包括頒發(fā)有物權(quán)含義的土地長(zhǎng)期使用權(quán)證，進(jìn)行農(nóng)民土地的登記、四至劃定、土地流轉(zhuǎn)的信息登記，建立保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的土地法庭。主要修法建議具體如下： ――修改《土地承包法》第十七條，刪去“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”； ――將《土地承包法》第三十三條第二款：“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”修改為，“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)”； ――修改《土地管理法》第四條，刪去“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”。――修改《土地管理法》第十二條，將“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)”，修改為“依法改變土地權(quán)屬的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)；改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)辦理備案手續(xù)?！?――將《土地管理法》第十四條的中的“ 承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”一句，修改為“承包經(jīng)營(yíng)土地的人有保護(hù)和合理利用土地的義務(wù)”。――將《土地管理法》第四十三條第一款修改為：“任何單位和49 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地和集體土地；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)依法使用本集體所有的土地興辦商業(yè)性建筑和村民建設(shè)住宅，或者用于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”。

――將《土地管理法》第四十七條中的“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，修改為“征用土地的，按照被征用土地的市場(chǎng)價(jià)值給予補(bǔ)償”。――修改《物權(quán)法》第一百五十三條，將“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，改為“農(nóng)民宅基地及其房屋所有權(quán)人依照法律規(guī)定享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。

3、總結(jié)地方和基層經(jīng)驗(yàn)，探索將關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方規(guī)定上升為國(guó)家法律。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以惠及農(nóng)民，但由于處于法律禁止范圍，盡管有地方政府默許，其隱憂十分明顯：第一，與現(xiàn)行法律沖突，既不利于保護(hù)農(nóng)民利益，也影響企業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期。第二，形成競(jìng)相壓價(jià)，利益流失，造成土地市場(chǎng)不規(guī)范。第三，由于集體土地的地權(quán)初始形態(tài)模糊，在級(jí)差收益的分配上造成集體部分過大，農(nóng)民分紅缺乏制度保障。在法律禁止和中央政策沒有明確規(guī)定的前提下，為了加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，安徽、江蘇、山東、福建及部分大城市郊區(qū)的一些地方政府進(jìn)行了積極的探索，出臺(tái)了一些規(guī)范集體建設(shè)用地健康、有序流轉(zhuǎn)的政策。國(guó)土資源部在江蘇蘇州、安徽蕪湖、浙江湖州、河南安陽(yáng)等地的試點(diǎn)，也為法律的修改和土地使用制度的改革做了一定的50 城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù) 政策準(zhǔn)備。尤其值得關(guān)注的是，廣東省政府下發(fā)了《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地

第二篇：保利地產(chǎn)背景

保利地產(chǎn)雄厚背景

保利地產(chǎn)雄厚背景

[簡(jiǎn)介]：保利房地產(chǎn)（集團(tuán)）股份有限公司是中國(guó)保利集團(tuán)控股的大型國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)，是中國(guó)保利集團(tuán)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)的主要運(yùn)作平臺(tái)，國(guó)家一級(jí)房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)企業(yè)。2006年7月31日，公司股票在上海證券交易所掛牌上市，成為在股權(quán)分置改革后，重啟IPO市場(chǎng)的首批上市的第一家房地產(chǎn)企業(yè)。自2007年1月起，公司入選“上證50”、“上證180”、“滬深300”和“中證100”指數(shù)樣本股。截至2008年12月31日，公司總資產(chǎn)已達(dá)536.32億元，比上年

末增長(zhǎng)31%。

十七年來(lái)，保利地產(chǎn)保持了高速與穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢(shì)，公司現(xiàn)已進(jìn)入規(guī)?；l(fā)展階段，形成了廣州、北京、上海、天津、重慶、武漢、沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、杭州、長(zhǎng)沙、南昌、青島、包頭、佛山等十八個(gè)城市的全國(guó)戰(zhàn)略布局，擁有78家控股子公司。2008年9月，“中國(guó)房地產(chǎn)TOP10研 究組”發(fā)布《2008年中國(guó)房地產(chǎn)公司品牌價(jià)值研究報(bào)告》，保利地產(chǎn)以60.41億元的最新價(jià)值，連續(xù)四年榮膺“國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)品牌價(jià)值”第一名、“中國(guó)房地產(chǎn)央企領(lǐng)先品牌”。

“保利”一名的由來(lái)

1983年，解放軍總參謀部、中國(guó)國(guó)際信托投資公司（簡(jiǎn)稱中信公司）聯(lián)合組建一家對(duì)外貿(mào)易公司，時(shí)任中信公司總經(jīng)理徐兆龍為公司起名“保利”，取保衛(wèi)勝利之意。英文前綴詞POLY恰與中文“保利”一詞發(fā)音相同，故取之。王軍、賀平等公司創(chuàng)始人都是這一歷史的見證者。

保利公司的司徽P，取英文“PLA‘（中國(guó)人民解放軍縮寫）、“POLY”、“POWER”之含義，變形的英文字母P，由賴維武、王小朝于1987年設(shè)計(jì)，象征拳頭，代表信心和力量。

P中心的空間，喻意把握現(xiàn)在，放眼未來(lái)。

1993年保利公司成立十周年慶典之際，賀平總經(jīng)理邀請(qǐng)書法家啟功先生書“中國(guó)保利集團(tuán)公司”，有簡(jiǎn)體和繁體兩個(gè)版本。1994年11月，保利公司正式注冊(cè)“P”和“保利”

兩個(gè)商標(biāo)，并取得國(guó)家工商局頒發(fā)的商標(biāo)證書。

中國(guó)保利集團(tuán)成立背景：

1998年，為響應(yīng)聯(lián)合國(guó)“百萬(wàn)大裁軍”的號(hào)召，經(jīng)中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合批準(zhǔn)，以中國(guó)人民解放軍三總部為背景，成立三家集團(tuán)。

總后勤部：中國(guó)新興集團(tuán)

總參謀部：中國(guó)保利集團(tuán)

總裝備部：中國(guó)新時(shí)代集團(tuán)

賀

平: 中國(guó)保利集團(tuán)公司副董事長(zhǎng)、總經(jīng)理，總參裝備部少將（少將賀彪之子，鄧公女婿，鄧

榕之夫）

姬

軍：中國(guó)保利集團(tuán)公司副董事長(zhǎng)（原副總理姬 鵬 飛 之子）

鄧

榕: 中國(guó)國(guó)際友好聯(lián)絡(luò)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中俄友好、和平與發(fā)展委員會(huì)副主席（鄧公之女）

王小朝: 中國(guó)保利集團(tuán)公司董事、副總經(jīng)理（楊 尚 kun 女婿，楊李丈夫）

葉選廉: 解放軍總參、中國(guó)保利集團(tuán)公司負(fù)責(zé)人之一（曾 國(guó) 荃 的五世外孫，葉 劍 英之

子）

王

軍：中國(guó)保利集團(tuán)公司前任老總（王震之子、中信老總）

陳洪生：中國(guó)保利集團(tuán)公司董事、常務(wù)副總經(jīng)理（原江西省委書記陳正人幼子）

管理層簡(jiǎn)介：

姓名

任職期間

簡(jiǎn)

介

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李彬海

2006.2-2009.2 男，1950年生，大專學(xué)歷，經(jīng)濟(jì)師。曾任廣州軍區(qū)司令部參謀、科長(zhǎng)、技術(shù)局后勤部部長(zhǎng)，廣州保利房地產(chǎn)開發(fā)公司總經(jīng)理。兼任保利南方集團(tuán)有限公司董事、廣州科學(xué)城保利房地產(chǎn)有限公司董事長(zhǎng)、上海保利房地產(chǎn)開發(fā)有限公司董事長(zhǎng)、沈陽(yáng)盛興圖書

城投資開發(fā)有限公司董事、北京政泉置業(yè)有限公司董事長(zhǎng)等。

──────────────────────────────────宋廣菊 2006.2-2009.2 女，1961年生，本科學(xué)歷，中山大學(xué)EMBA，工程師。歷任國(guó)防科工委31訓(xùn)練基地司令部宣傳處干事，廣州軍區(qū)技術(shù)局參謀，廣州保利房地產(chǎn)開發(fā)公司常務(wù)副總經(jīng)理。兼任廣州科學(xué)城保利房地產(chǎn)有限公司董事、上海保利房地產(chǎn)開發(fā)有限公司董事，保利廣州物業(yè)管理有限公司董事，廣州富利建筑設(shè)計(jì)有限公司董事長(zhǎng)。

──────────────────────────────────

王旭 2006.2-2009.2 男，1959年生，歷任廣州軍區(qū)特運(yùn)辦事處處長(zhǎng)、深圳保華公司總經(jīng)理、保利南方集團(tuán)有限公司常務(wù)副總經(jīng)理，保利南方集團(tuán)有限公司總經(jīng)理?，F(xiàn)任中國(guó)保利集團(tuán)董事副總經(jīng)理、保利南方集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)，兼任深圳市保利城實(shí)業(yè)有限公司董事、廣州保利網(wǎng)絡(luò)科技有限公司董事長(zhǎng)、湖南保利房地產(chǎn)開發(fā)有限公司董事、上海保利房地產(chǎn)開

發(fā)有限公司董事。

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張克強(qiáng) 2006.2-2009.2 男，1960年生，澳大利亞梅鐸大學(xué)工商管理碩士。曾任廣州軍區(qū)聯(lián)勤部軍官，創(chuàng)建廣州華美英語(yǔ)實(shí)驗(yàn)學(xué)校并擔(dān)任董事長(zhǎng)?，F(xiàn)任廣東華美教育投資集團(tuán)有限公司總裁、廣東海外留學(xué)培訓(xùn)學(xué)校董事長(zhǎng)、天津英華教育投資管理有限公司董事長(zhǎng)。此外還兼任廣州市僑商會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、廣州市專業(yè)市場(chǎng)商會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、廣州市政協(xié)僑事顧問、廣東省教育

國(guó)際交流協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)、全國(guó)民辦教育工作者聯(lián)誼會(huì)副主席等職。

昨天下午，以1593余萬(wàn)港幣的大手筆，中國(guó)保利集團(tuán)公司從香港佳士得拍賣行買回了被英法聯(lián)軍掠奪的圓明園文物——青銅猴頭像和青銅牛頭像。令為此揪心已久的國(guó)人長(zhǎng)出了

一口氣。

今天上午，記者從保利集團(tuán)有關(guān)人士處獲悉，自從香港蘇富比拍賣行和佳士得拍賣行要拍賣1860年被英法聯(lián)軍掠奪的圓明園珍貴文物的消息傳出后，立即引起了國(guó)人的關(guān)注。國(guó)家文物局上月29日已正式要求這兩家拍賣行立即停止拍賣，香港民眾也對(duì)此表示強(qiáng)烈抗議，但這兩家拍賣行卻對(duì)此置若罔聞，如期舉行拍賣。昨天下午，十多名抗議者因不滿佳士得公司而到會(huì)場(chǎng)抗議。由于有人企圖沖入會(huì)場(chǎng)，酒店需要關(guān)門，引起牛股者和在場(chǎng)的警衛(wèi)發(fā)生沖突。眼看國(guó)寶遭此噩運(yùn)，保利集團(tuán)毅然出擊，分別以818．5萬(wàn)港幣和774．5萬(wàn)港幣的天價(jià)將青銅猴頭和青銅牛頭兩件國(guó)寶買下?！斑@兩件國(guó)寶是屬于全體中國(guó)人民的，保利此舉完全

是出于愛國(guó)情結(jié)”。

保利集團(tuán)擁有自己的藝術(shù)博物館，里面收藏了多件保利從海外購(gòu)回的珍貴青銅器。據(jù)悉，此次從香港購(gòu)回的這兩件國(guó)寶有可能在保利藝術(shù)博物館內(nèi)展出。

另?yè)?jù)介紹，明天，香港蘇富比拍賣行將按計(jì)劃拍賣另外兩件圓明園國(guó)寶——乾隆款醬地

描金粉彩鏤空六方套瓶和乾隆鏨花銅虎首，保利集團(tuán)將繼續(xù)予以關(guān)注。

注: 圓明園國(guó)寶牛首、虎首、猴首和豬首四件獸首銅像是圓明園內(nèi)海晏堂前水力鐘構(gòu)件，是十二生肖中的四種，與鼠、兔、龍、蛇、馬、羊、雞、狗按規(guī)律交錯(cuò)排列構(gòu)成一組噴泉，實(shí)為海晏堂前一個(gè)別致的水力時(shí)鐘，在國(guó)際上具有極高的藝術(shù)價(jià)值和鑒賞價(jià)值。因1860年英法聯(lián)軍劫掠而流失海外，其中猴首、牛首、虎首于 2000年春由中國(guó)保利集團(tuán)公司在香港以總價(jià)3000多萬(wàn)港幣拍得，豬首于2003年9月由澳門著名實(shí)業(yè)家何鴻燊捐贈(zèng)給保利藝術(shù)博物館，四件國(guó)寶從此得以永久性珍藏在保利藝術(shù)博物館內(nèi)。其他因戰(zhàn)爭(zhēng)流失在海外的另外8

件國(guó)寶現(xiàn)或藏于其他國(guó)家，或下落不明。

感覺保利不只國(guó)家隊(duì)概念，甚至有中央背景，否則哪個(gè)企業(yè)會(huì)有閑錢收購(gòu)國(guó)寶？

再看看合作伙伴: 李嘉誠(chéng)、李澤楷

巨頭搶先拿到海棠灣“入場(chǎng)券”電訊盈科—和黃地產(chǎn)、保利集團(tuán)、上海聯(lián)合體與三亞簽

署170億元合作意向

備受社會(huì)各界矚目的三亞海棠灣開發(fā)，今天在上海率先落下第一錘，對(duì)海棠灣志在必得的三巨頭———李嘉誠(chéng)、李澤楷父子的電訊盈科———和黃地產(chǎn)、中國(guó)保利集團(tuán)、上海聯(lián)合體，今天同時(shí)與三亞市正式簽署海棠灣合作開發(fā)意向，意向投資額達(dá)170億元，其中李嘉誠(chéng)、李澤楷父子擬投50億元，另外兩家分別投資60億元。

在簽約儀式上，海棠灣的開發(fā)也成為媒體關(guān)注焦點(diǎn)。省委常委、三亞市委書記于迅在簽約儀式上表示，由于海棠灣是海南目前最大的項(xiàng)目之一，也是省委省政府最為關(guān)心和重視的項(xiàng)目，前期已經(jīng)進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)進(jìn)行概念設(shè)計(jì)。三亞將按照統(tǒng)一規(guī)劃，政府主導(dǎo)，企業(yè)參與，市場(chǎng)運(yùn)作，滾動(dòng)開發(fā)，分批建設(shè)的原則開發(fā)海棠灣，目前已有很多企業(yè)報(bào)名開發(fā)海棠灣.參加簽約的三亞市市長(zhǎng)陸志遠(yuǎn)在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，海棠灣的開發(fā)模式與博鰲不同，沒有主開發(fā)商，各開發(fā)商將在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，分別進(jìn)行相關(guān)區(qū)域的開發(fā)建設(shè)。

已經(jīng)取得第一批入場(chǎng)券的中國(guó)保利集團(tuán)則信心十足，該公司副總經(jīng)理王小朝說，三亞是我國(guó)唯一的熱帶海濱旅游城市，具有得天獨(dú)厚的自然條件和富饒的自然資源，海棠灣的開發(fā)已經(jīng)列入省市政府的發(fā)展計(jì)劃，并已擬制概念性總體規(guī)劃，這一開發(fā)將對(duì)省市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到帶動(dòng)作用。同時(shí)表示，將把該集團(tuán)在文化、旅游、地產(chǎn)的互動(dòng)發(fā)展方面積累的一些經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用到海棠灣的開發(fā)中，高水平做好海棠灣的開發(fā)建設(shè)。

江澤民總書記為保利集團(tuán)題詞：“團(tuán)結(jié)奮進(jìn)，辦好保利?！?/p>

...........中國(guó)保利集團(tuán)公司是1992年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的國(guó)家計(jì)劃單列企業(yè)集團(tuán)，現(xiàn)為中國(guó)169家

國(guó)有重要骨干企業(yè)之一。

1994 年6月，保利公司成立十周年之際，江澤民總書記為保利公司題詞“團(tuán)結(jié)奮進(jìn)，辦好保利”，李鵬總理的題詞“博采眾長(zhǎng)，開拓進(jìn)取”，李嵐清副總理題詞“堅(jiān)持質(zhì)量第一，信譽(yù)

至上，積極開拓進(jìn)取，為發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作事業(yè)作更大貢獻(xiàn)”，軍委劉華清副主席題詞“艱苦創(chuàng)業(yè)結(jié)碩果，再接再厲創(chuàng)新績(jī)”，國(guó)防部長(zhǎng)遲浩田的題詞是“艱苦創(chuàng)業(yè)，無(wú)私奉獻(xiàn)”。

第三篇：城市化背景下的法制建設(shè)

試論城市化背景下的法制建設(shè)

上世紀(jì)80年代以來(lái)，經(jīng)過三十多年的改革開放，我國(guó)城市化建設(shè)取得了令人可喜的成績(jī)，成為了亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。但隨之而來(lái)，很多地區(qū)也逐漸出現(xiàn)了一些因拆遷補(bǔ)償、人員安臵、勞動(dòng)就業(yè)等原因而引發(fā)的上訪、靜坐等群體性事件，造成了嚴(yán)重的不良后果，成為該地區(qū)構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中的不利因素。城市化進(jìn)程，站在社會(huì)型態(tài)的角度來(lái)說，是從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變；站在人的角度來(lái)看，是從“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)變。鑒于城市化進(jìn)程中的諸多法律問題，對(duì)于在法治軌道上推進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，筆者試從房屋拆遷、城管執(zhí)法、社區(qū)法制三個(gè)方面進(jìn)行分析研究，現(xiàn)綜述如下：

一、關(guān)于房屋拆遷問題

城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，不可避免地要對(duì)房屋進(jìn)行拆遷。

（一）公共利益是否需要明確界定

筆者認(rèn)為，《憲法》、《物權(quán)法》等法律在明確規(guī)定公共利益是征收的前提的同時(shí)，未對(duì)公共利益概念作出界定，此即實(shí)踐中普遍存在“以公共利益為名，大行商業(yè)利益之實(shí)”情形的法律根源，為此主張法律應(yīng)明確界定公共利益的概念，以便在確保公益拆遷能更好地得到貫徹和實(shí)施的同時(shí)，最大限度地保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。但也有些學(xué)者如浙江大學(xué)光華法學(xué)院陳信勇教授，認(rèn)為法律之所以不對(duì)公共利益進(jìn)行明確界定，并非如有些學(xué)者所說的是出于“官商勾結(jié)”的方便，而是因?yàn)槿绻擅鞔_界定了公共利益，嚴(yán)格區(qū)分了基于公共利益的拆遷（公益拆遷）和非基于公共利益的拆遷（商業(yè)拆遷），則由于公益拆遷的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用明顯低于商業(yè)拆遷的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，就會(huì)導(dǎo)致大量的被拆遷戶更愿意選擇商業(yè)拆遷，進(jìn)而在實(shí)施公益拆遷時(shí)產(chǎn)生更多的矛盾和沖突，他同時(shí)基于公共利益范疇內(nèi)涵本身具有不確定性等理由，主張不明確界定公共利益的概念。

（二）房屋拆遷的性質(zhì)問題

國(guó)內(nèi)法學(xué)專家學(xué)者對(duì)房屋拆遷的性質(zhì)進(jìn)行了闡釋，表達(dá)了各自的觀點(diǎn)，但分歧較大。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，房屋拆遷是民事法律關(guān)系。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者同時(shí)認(rèn)為：拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，拆遷關(guān)系是平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。房屋拆遷糾紛僅僅是作為平等民事主體雙方的拆遷人與被拆遷人之間的糾紛，政府并不應(yīng)直接參與，而只能在糾紛發(fā)生之后中立地進(jìn)行裁決。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，房屋拆遷是行政法律關(guān)系，具體又分為行政合同說和行政征收說兩種。持行政合同說的學(xué)者認(rèn)為，在拆遷關(guān)系中，拆遷人是受法律法規(guī)（如《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等）授權(quán)的授權(quán)性行政主體，在拆遷時(shí)運(yùn)用行政權(quán)力，負(fù)責(zé)處理拆遷安臵補(bǔ)償事宜，并獨(dú)立承擔(dān)由此所產(chǎn)生的法律責(zé)任；在此，拆遷人與被拆遷人雖然通過合同的方式簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，但拆遷雙方地位不對(duì)等：拆遷人對(duì)被拆遷人不履行、不完全履行以及毀約行為有制裁權(quán)，并享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。而持行政征收說的學(xué)者則認(rèn)為拆遷是行政主體依據(jù)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，為了執(zhí)行特定的公共任務(wù)，全部或部分剝奪行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)并給予全部或部分補(bǔ)償?shù)男姓袨?。另有學(xué)者認(rèn)為，房屋拆遷的性質(zhì)，當(dāng)依是公益拆遷還是商業(yè)拆遷而定。鑒于公益拆遷是政府做出的行政決定，拆遷人只是受政府委托具體從事拆遷事宜的組織，并不與被拆遷人發(fā)生直接的關(guān)系，因此本質(zhì)上是一種行政法律關(guān)系。而在商業(yè)拆遷中，拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，他們通過合同的方式自愿、平等地具體協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷相關(guān)事宜等。其拆遷關(guān)系屬于平等主體之間的民事財(cái)產(chǎn)關(guān)系。

（三）房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題

房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題是拆遷中的核心問題，有學(xué)者就此進(jìn)行了深入探討。大家普遍認(rèn)為，當(dāng)前的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不利于被拆遷戶利益的保護(hù)，因此，建議應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，通過市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)別學(xué)者甚至提出拆遷補(bǔ)償應(yīng)高于市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）強(qiáng)制拆遷問題

從網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊中，國(guó)內(nèi)有些學(xué)者們列舉了“重慶、深圳最牛釘子戶”等實(shí)例，具體探討了強(qiáng)制拆遷在現(xiàn)實(shí)中的適用情況。有學(xué)者認(rèn)為，首先應(yīng)明確強(qiáng)制拆遷只應(yīng)該存在于公益拆遷中，因?yàn)樯虡I(yè)拆遷實(shí)質(zhì)上是平等主體間的民事法律關(guān)系，主體地位的平等性決定了拆遷方不能對(duì)被拆遷方實(shí)施強(qiáng)制拆遷。其次應(yīng)統(tǒng)一強(qiáng)制拆遷的主體，目前各地做法不一，有的地方是行政強(qiáng)制拆遷，即由行政主體直接實(shí)施強(qiáng)制拆遷，有的是司法強(qiáng)制拆遷，只能由司法機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆遷。還有學(xué)者提出，應(yīng)停止行政強(qiáng)制拆遷，而全部交給司法機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆遷，但這又會(huì)引入新的問題，比如司法機(jī)關(guān)有無(wú)能力判定公共利益，司法機(jī)關(guān)是否有足夠的人力和財(cái)力實(shí)施強(qiáng)制拆遷等。

除上述問題外，針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中拆遷雙方信息嚴(yán)重不對(duì)稱，拆遷方的信息不夠公開，以至被拆遷方不能有效地參與到拆遷程序中，不能很好地保護(hù)被拆遷方的權(quán)益的情形，有學(xué)者建議在拆遷過程中應(yīng)加強(qiáng)信息的公開化、透明化，主張廣泛地引入聽證程序，讓拆遷戶更多地參與到拆遷過程中來(lái)。

二、關(guān)于城管執(zhí)法問題

自《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條規(guī)定“國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”以來(lái)，諸多地方探索設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將原來(lái)分屬于環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、工商等職能部門的行政處罰權(quán)全部或部分?jǐn)堄谄渖怼W(xué)者們專門分析和探討了城管執(zhí)法體制所存在的弊端：

一是城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分不明。有學(xué)者列舉了現(xiàn)實(shí)生活中城管執(zhí)法單位的各種表現(xiàn)形式：有的地方城管是獨(dú)立的單位，具體名稱有市容辦、城管辦、執(zhí)法局、聯(lián)合管理辦等；有的地方城管并非獨(dú)立單位，而是掛靠在城鄉(xiāng)建委或城建局下、還有的掛靠在環(huán)衛(wèi)局或由環(huán)衛(wèi)負(fù)責(zé)監(jiān)管等。另有學(xué)者對(duì)部分城管與相關(guān)單位的職權(quán)劃分進(jìn)行總結(jié)，指出：侵占道路的處罰權(quán)劃歸城管執(zhí)法部門，而公安交警部門繼續(xù)行使其他的公安交通行政處罰權(quán)；對(duì)于環(huán)境噪聲管理權(quán)，社區(qū)里的噪音由城市管理執(zhí)法局監(jiān)管，建筑工地的噪音由則由環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管，噪音的技術(shù)檢測(cè)則又要由環(huán)境保護(hù)部門完成；對(duì)無(wú)照商販的占道經(jīng)營(yíng)由城管執(zhí)法部門管理，而工商行政管理部門則繼續(xù)行使其他方面工商管理行政處罰權(quán)。這種劃分方式不夠科學(xué)也不夠明確，導(dǎo)致實(shí)踐中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)單位的交叉管理，而有時(shí)又會(huì)出現(xiàn)無(wú)人管理的情況。

二是執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一。學(xué)者們認(rèn)為，城管的職責(zé)范圍包括市容、環(huán)衛(wèi)、交通、規(guī)劃、工商等，囊括了我們生活的方方面面，其執(zhí)法依據(jù)主要有《城市規(guī)劃法》、《城市綠化條例》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等，執(zhí)法依據(jù)的不統(tǒng)一給執(zhí)法工作帶來(lái)了許多困難。為此，許多學(xué)者呼吁盡快出臺(tái)一部《城市管理法》，對(duì)城管的地位、職責(zé)、執(zhí)法程序和監(jiān)管機(jī)構(gòu)等進(jìn)行明確規(guī)定。

三是城管執(zhí)法方式落后。有學(xué)者以“六八加一”歸納城管執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，即：對(duì)于城管執(zhí)法一方，80％精力集中在常年的攤販整治，80％的查處案件歸為違法設(shè)攤，其中又有80％屬于屢教不改，80％的攤販整治遭遇程度不同的執(zhí)法對(duì)抗沖突，80％以上攤販處罰難以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，80％以上的攤販整治實(shí)際效果不盡人意；只要稍有機(jī)會(huì)，攤販100％會(huì)卷土重來(lái)。而對(duì)設(shè)攤?cè)藛T一方，每個(gè)游動(dòng)攤點(diǎn)背后，往往維系著一張嘴甚至整個(gè)家庭的基本生計(jì)來(lái)源。80％的人來(lái)自非本地區(qū)，80％屬于以此為生養(yǎng)家糊口的職業(yè)流販，80％的人不止一次被城管執(zhí)法查處，80％認(rèn)為即使被罰仍有獲利空間值得繼續(xù)設(shè)攤，80％反映城管執(zhí)法粗放野蠻不文明，在觸犯人格尊嚴(yán)或可承受底線時(shí)80％的人會(huì)選擇抗拒執(zhí)法，只要有可能100％會(huì)將設(shè)攤進(jìn)行到底。這一總結(jié)形象地說明，實(shí)踐中城管工作的重心大部分放在了整治流動(dòng)攤販上，隨著攤販的流動(dòng)而流動(dòng)，執(zhí)法方式單一且被動(dòng)。這種執(zhí)法方式在社會(huì)上產(chǎn)生了極其不良的影響，直接導(dǎo)致了群眾對(duì)城管地位和工作性質(zhì)在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

經(jīng)過討論，學(xué)者們對(duì)于今后的城管體制和機(jī)制改革重點(diǎn)達(dá)成了如下共識(shí)：首先，要理順城管體制，統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱和職權(quán)，科學(xué)、明確地劃分城管與相關(guān)單位的職能界限；其次，抓緊制定《城市管理法》，規(guī)定城管的地位、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序等，作為執(zhí)法的統(tǒng)一依據(jù)；再次，改變被動(dòng)執(zhí)法的方式，今后城管工作不應(yīng)局限于整治流動(dòng)攤販，而是應(yīng)廣泛行使法律所賦予的其他職能；最后，在執(zhí)法過程中，要改進(jìn)執(zhí)法方法，執(zhí)法人員一方面要避免暴力執(zhí)法的形式，另一方面執(zhí)法人員也應(yīng)維護(hù)自身的人身安全。

三、關(guān)于社區(qū)法制建設(shè)

沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村在實(shí)踐中的探索有許多成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒：在現(xiàn)階段，城市化的方式基本是農(nóng)村人口進(jìn)入城市，被動(dòng)地實(shí)現(xiàn)城市化，今后可借鑒浙江舟山經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村建社區(qū)，主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)城市化，在農(nóng)村建社區(qū)時(shí)，舟山漁農(nóng)村所探索出來(lái)的單村建社區(qū)、聯(lián)村建社區(qū)以及并村建社區(qū)的模式具有很好的借鑒意義。

對(duì)于城市社區(qū)法制建設(shè)，學(xué)者們分別從社區(qū)法制教育和社區(qū)矯正制度等角度展開了討論。關(guān)于社區(qū)法制教育，有學(xué)者指出，目前社區(qū)法制教育存在著工作者素質(zhì)不高，缺少專門機(jī)構(gòu)，工作流于形式，發(fā)展失衡的問題。針對(duì)這些問題，有學(xué)者提出要構(gòu)建三位一體的社區(qū)法制教育體系，即以社區(qū)工作者為切入點(diǎn)，以社區(qū)居民為支撐點(diǎn)，以社區(qū)住民為突破點(diǎn)，使社區(qū)在街道辦事處綜治中心指導(dǎo)下，通過開展一個(gè)活動(dòng)、建立兩個(gè)平臺(tái)、落實(shí)三項(xiàng)措施、采取四種形式的這種“1234”工程來(lái)確?！叭灰惑w”的教育體系落到實(shí)處。關(guān)于社區(qū)矯正制度，有學(xué)者重點(diǎn)介紹了社區(qū)矯正的理論基礎(chǔ)——差別交往理論的犯罪觀，認(rèn)為：犯罪是習(xí)得的，因而是可以矯正的，通過擺脫越軌文化的束縛，是矯正的有效途徑，社區(qū)具備這種矯正環(huán)境，因此應(yīng)予推廣。還有不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)社區(qū)矯正的重要作用，主張將犯罪情節(jié)輕微、主觀惡性不大的罪犯廣泛地納入到社區(qū)矯正的體系中。

房屋拆遷、城管執(zhí)法和社區(qū)法制工作是城市化進(jìn)程中最典型、最突出，也是暴露問題最多的三大塊，但城市化是一個(gè)復(fù)雜的過程，在城市化過程中還會(huì)引發(fā)許多其他的問題。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手，進(jìn)行解決：

一要繼續(xù)推進(jìn)基層普法教育，切實(shí)增強(qiáng)干部群眾依法辦事的意識(shí)。要繼續(xù)堅(jiān)持不懈地開展全民普法教育，重點(diǎn)放在增強(qiáng)法制觀念上。普法教育的內(nèi)容和形式要力求貼近實(shí)際，易于為群眾理解和接受。深化普法教育，是預(yù)防和減少不安定因素的有效措施之一。

二要堅(jiān)持依法行政、依法管理，各項(xiàng)工作嚴(yán)格依法按章運(yùn)行。一方面要堅(jiān)持政府依法行政，把政府對(duì)社會(huì)生活的管理納入依法運(yùn)行的軌道，既要加強(qiáng)管理、嚴(yán)格執(zhí)法，又要防止和減少公務(wù)人員違法或不當(dāng)行政造成對(duì)公民、法人合法權(quán)益的侵害；另一方面基層各單位也要做到依法和規(guī)范化管理，依據(jù)國(guó)家法律制定和完善單位內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，使管理者和被管理者明確各自的權(quán)利和義務(wù)，并自覺履行。

三要強(qiáng)化司法工作，把矛盾糾紛的處理納入法制的軌道。我國(guó)已經(jīng)制定出《民事訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《仲裁法》等一系列解決民事、經(jīng)濟(jì)、行政爭(zhēng)議的法律法規(guī)。這些年來(lái)，法院受理的民事、行政案件數(shù)量雖然不斷增長(zhǎng)，但人們?nèi)匀涣?xí)慣于有了問題找政府，這種狀況不利于糾紛的及時(shí)有效處理。因此在調(diào)處矛盾的過程中，對(duì)于因合同爭(zhēng)議、債權(quán)債務(wù)、政府不當(dāng)行政等引發(fā)的糾紛，在調(diào)解無(wú)效時(shí)，要積極引導(dǎo)當(dāng)事人依法申請(qǐng)裁決、復(fù)議或仲裁、訴訟。司法機(jī)關(guān)對(duì)符合條件的要及時(shí)受理，特別是對(duì)一些涉及面廣、社會(huì)影響大的群體性案件，審理和裁決時(shí)力求公開、公正、及時(shí)，在全社會(huì)逐步形成一種服從法律、信賴法律、愿意通過法律途徑解決矛盾糾紛的氛圍。

四要建立健全矛盾糾紛調(diào)解隊(duì)伍和信息網(wǎng)絡(luò)。一是堅(jiān)持把加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)和增強(qiáng)基層調(diào)委會(huì)的整體功能放在重要位臵上，不斷加強(qiáng)組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。二是要大力加強(qiáng)對(duì)從事不安定因素調(diào)解人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高他們對(duì)各類社會(huì)矛盾和糾紛的調(diào)處能力。三是要繼續(xù)完善行之有效的不安定因素調(diào)處制度，定期開展各類糾紛排查活動(dòng)，層層梳理轄區(qū)內(nèi)的糾紛苗頭和隱患，把糾紛解決在基層。集中時(shí)間和力量，有計(jì)劃、分步驟地對(duì)常見、多發(fā)、帶有傾向性的糾紛進(jìn)行專項(xiàng)治理。

總之，城市化進(jìn)程中的法制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并非朝夕而就，并且，由于我國(guó)國(guó)情和城市化問題成因的特殊性，因而從國(guó)外的治理舉措中（相對(duì)于我國(guó)現(xiàn)實(shí)問題的解決）并沒有多少可以值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。我們只有立足于本國(guó)的實(shí)際情況，去探索出一條適合我國(guó)的切實(shí)可行的法治化的道路。這應(yīng)該說是一個(gè)長(zhǎng)期而又艱難的過程，而泱泱大國(guó)，法治先行，時(shí)代賦予我們的重任，我們也必將沿著這條路一直向前。

第四篇：企業(yè)房、地產(chǎn)權(quán)證明

企業(yè)房、地產(chǎn)權(quán)和使用

證明的場(chǎng)地在 2，該房屋的產(chǎn)權(quán)屬所有，土地使用權(quán)屬所有。或由和簽訂協(xié)議書，租賃使用。房屋間，使用面積2，其中：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用房 面積M2；倉(cāng)庫(kù)用房間，面積M2； 其他用房間，面積M2；土地使用面積M2。

該房屋非生活居住房屋，可作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用。

（僅供工商、稅務(wù)設(shè)立、登記證明）

證明單位公章產(chǎn)權(quán)單位公章

年月日年月日

第五篇：新房地產(chǎn)市場(chǎng)背景

（一）、2014年徐州市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

1、強(qiáng)化改革創(chuàng)新，發(fā)展動(dòng)力明顯增強(qiáng)

政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革加速推進(jìn)。大力實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，取消和下放市級(jí)行政審批項(xiàng)目73項(xiàng)；出臺(tái)市級(jí)行政審批事項(xiàng)目錄清單及管理辦法、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管意見，審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)30；編制完成行政權(quán)力清單、行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄和政府性基金目錄。實(shí)施衛(wèi)生計(jì)生部門整合、食品藥品監(jiān)管部門重組和工商質(zhì)監(jiān)部門管理體制調(diào)整。第一批492家事業(yè)單位分類工作全面完成。市級(jí)機(jī)關(guān)社會(huì)化服務(wù)綜合改革持續(xù)推進(jìn)。主城區(qū)街道辦事處管理體制改革及擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。政府收支和政府性債務(wù)全部納入預(yù)算管理，政府性債務(wù)規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)趨優(yōu)、成本趨降、風(fēng)險(xiǎn)可控。

2、經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域改革有序?qū)嵤?/p>

實(shí)施注冊(cè)資本登記制度改革，正式啟動(dòng)“三證合一”登記改革，新登記各類企業(yè)15602戶，注冊(cè)資本總額624.2億元，同比分別增長(zhǎng)39.2和130。積極推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類改革?！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。政府購(gòu)買公共服務(wù)試點(diǎn)拓展至20個(gè)領(lǐng)域，在全省率先推行政府購(gòu)買第三方績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)。2個(gè)縣(區(qū))、5個(gè)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作進(jìn)展順利。穩(wěn)妥推行“單獨(dú)二孩”政策。15家縣級(jí)醫(yī)院全面實(shí)施價(jià)格綜合改革。27所學(xué)校開展名校托管試點(diǎn)。

重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新進(jìn)一步深化。放大政府資源、資產(chǎn)、資本、資金乘數(shù)效應(yīng)，打出系列融資創(chuàng)新“組合拳”；率先探索政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，2項(xiàng)工程入選財(cái)政部首批30個(gè)PPP模式示范項(xiàng)目；發(fā)行全國(guó)首單保障房資

產(chǎn)證券化產(chǎn)品，設(shè)立總規(guī)模近百億元的股權(quán)基金和產(chǎn)業(yè)基金；非信貸融資工具融資108億元，市平臺(tái)公司融資總規(guī)模同比增長(zhǎng)72.3%。大力推動(dòng)企業(yè)上市，新增主板、創(chuàng)業(yè)板首發(fā)上市企業(yè)3家，總數(shù)達(dá)10家；新增場(chǎng)外市場(chǎng)掛牌企業(yè)53家，總數(shù)翻一番。全力破解用地瓶頸，盤活存量土地8276畝，黃河故道流域土地綜合整治、工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)等工作成效明顯，節(jié)約集約用地機(jī)制初步建立。積極探索不動(dòng)產(chǎn)登記工作，徐州被列為全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記基礎(chǔ)技術(shù)研究四個(gè)試點(diǎn)城市之一。全面啟動(dòng)“智慧徐州”建設(shè)，時(shí)空信息云平臺(tái)方案通過國(guó)家測(cè)繪局專家評(píng)審，獲批國(guó)家信息消費(fèi)試點(diǎn)城市。社會(huì)信用體系加快構(gòu)建。引進(jìn)高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)13個(gè)、雙創(chuàng)人才325人，新增國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器2家、國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)67家、省級(jí)以上研發(fā)機(jī)構(gòu)31家、江蘇名牌產(chǎn)品22個(gè)，科技研發(fā)投入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重提升到1.9。

3、力推轉(zhuǎn)型升級(jí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中有進(jìn)

主要指標(biāo)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)增長(zhǎng)。全市完成(預(yù)計(jì)，下同)地區(qū)生產(chǎn)總值4900億元、增長(zhǎng)10.5以上；公共財(cái)政預(yù)算收入472.3億元、增長(zhǎng)11.7，稅收收入占比81.8、提高1.1個(gè)百分點(diǎn)；固定資產(chǎn)投資3672億元、增長(zhǎng)18.8，其中工業(yè)投資1977億元、占總投資的53.8；社會(huì)消費(fèi)品零售總額1664億元、增長(zhǎng)13。進(jìn)出口總額61億美元，其中出口48億美元。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間，主要指標(biāo)增幅連續(xù)九年高于全國(guó)全省平均水平。

4、結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)積極變化

服務(wù)業(yè)完成增加值2150億元、增長(zhǎng)11.5，占比達(dá)到43.5、提高1個(gè)百分點(diǎn)；服務(wù)業(yè)投資增速高于總投資3.5個(gè)百分點(diǎn)。規(guī)模以上工業(yè)實(shí)現(xiàn)增

加值2514億元、增長(zhǎng)11.2；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)比重分別達(dá)到34.7和37.1。糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十一連豐”；新增設(shè)施農(nóng)業(yè)面積14.7萬(wàn)畝，總量、占比均居全省第一，新建4個(gè)千畝以上丘陵高亢地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)示范基地；黃河故道綜合開發(fā)取得階段性成效，全長(zhǎng)197公里的中泓疏浚貫通，“一帶九區(qū)十四園”建設(shè)初具規(guī)模。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)較好，增加值增速高于地區(qū)生產(chǎn)總值增速0.8個(gè)百分點(diǎn)。徐州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)獲批國(guó)家級(jí)生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)。

項(xiàng)目建設(shè)力度不斷加大。實(shí)施的180項(xiàng)重大項(xiàng)目完成投資920億元，鐵路履帶底盤、徐工建機(jī)塔機(jī)技改、中宇光伏黑硅電池片、考伯斯煤焦油一體化等49個(gè)項(xiàng)目竣工投產(chǎn)，徐工重型汽車、中能技改、必康新醫(yī)藥、雨潤(rùn)物流中心等重大項(xiàng)目有序推進(jìn)，中電投風(fēng)力發(fā)電站等前期項(xiàng)目提前開工建設(shè)。先后舉辦十七屆投資洽談會(huì)、徐交會(huì)以及香港、臺(tái)灣、日本、新加坡等10余項(xiàng)重大招商活動(dòng)，實(shí)際到帳注冊(cè)外資17億美元、增長(zhǎng)13左右，超額完成目標(biāo)。

5、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化扎實(shí)推進(jìn)

中心城市功能日益增強(qiáng)。完成城市總體規(guī)劃修改報(bào)批和交通發(fā)展戰(zhàn)略、市區(qū)快速路系統(tǒng)、綠地系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施布局等專項(xiàng)規(guī)劃編制。8大類258項(xiàng)城建重點(diǎn)工程開工232項(xiàng)、竣工116項(xiàng)，開工率90。三環(huán)東路高架快速路建成通車，城市軌道交通1號(hào)線、三環(huán)西路和三環(huán)北路高架快速路、觀音機(jī)場(chǎng)二期、徐明高速開工建設(shè)，鄭徐客運(yùn)專線建設(shè)、徐宿淮鹽鐵路前期工作進(jìn)展順利，徐州綜合交通樞紐地位進(jìn)一步凸顯。中心商圈、高鐵生態(tài)商務(wù)區(qū)二期、新城區(qū)“四軸一片區(qū)”等重點(diǎn)片區(qū)開發(fā)，以及八里家

居博覽中心、淮海文博園二期、銅山萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)、徐州保稅物流中心等項(xiàng)目扎實(shí)推進(jìn)。劉灣水廠改擴(kuò)建工程建成通水，駱馬湖水源地及第二水廠動(dòng)工興建。實(shí)施棚戶區(qū)改造項(xiàng)目52個(gè)，總面積1005萬(wàn)平方米、是前三年改造總量的1.5倍。

城市管理水平全面提高。全力開展國(guó)家衛(wèi)生城市和生態(tài)園林城市創(chuàng)建活動(dòng)，老舊小區(qū)、背街小巷、“六小行業(yè)”等10項(xiàng)專項(xiàng)治理成效顯著，城市長(zhǎng)效化網(wǎng)格化管理機(jī)制進(jìn)一步完善，順利進(jìn)入國(guó)家衛(wèi)生城市公示名單。周密部署非法營(yíng)運(yùn)電(機(jī))動(dòng)三(四)輪車集中整治，城區(qū)交通秩序明顯改觀。城區(qū)生活垃圾日產(chǎn)日清、無(wú)害化處理率達(dá)到100?！巴鈩?chuàng)示范道路，內(nèi)創(chuàng)幸福家園”活動(dòng)深入開展，新增5條省級(jí)示范路、2個(gè)省級(jí)示范社區(qū)，幸福家園創(chuàng)建獲得省人居環(huán)境范例獎(jiǎng)。

新型城鎮(zhèn)體系加快形成。五縣(市)累計(jì)完成征遷面積900萬(wàn)平方米，開工建設(shè)安置房700萬(wàn)平方米。30個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃全面完成，命名第三批7個(gè)創(chuàng)建達(dá)標(biāo)中心鎮(zhèn)和首批13個(gè)管理示范鎮(zhèn)。完成村莊環(huán)境綜合整治4103個(gè)，創(chuàng)建三星級(jí)“康居鄉(xiāng)村”59個(gè)、新農(nóng)村示范村51個(gè)。建成農(nóng)村公路493公里、橋梁105座。改造農(nóng)村危房6300戶。完成農(nóng)田水利投資10.5億元。實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程，新增受惠群眾59.9萬(wàn)人。

6、堅(jiān)持綠色發(fā)展，生態(tài)建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐

大氣和水污染防治持續(xù)強(qiáng)化。完成77項(xiàng)大氣污染防治重點(diǎn)工程，淘汰4.1萬(wàn)輛老舊機(jī)動(dòng)車，秸稈禁燒與綜合利用取得明顯成效，全市環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)以上天數(shù)238天、比去年增加46天，PM2.5平均濃度下降

12.6。投資13.5億元實(shí)施水環(huán)境治理，推行城鎮(zhèn)河道保潔養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化。京杭運(yùn)河沿線190家非法碼頭整治全部到位。全市污水集中處理率89，功能區(qū)三類以上水體占比76.6。南水北調(diào)國(guó)控?cái)嗝鎸?shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

綠色徐州建設(shè)成效明顯。“二次進(jìn)軍荒山”計(jì)劃全面完成，新增造林15.8萬(wàn)畝，林木覆蓋率達(dá)到

32、高于全省平均水平10個(gè)百分點(diǎn)；市區(qū)新增綠地110公頃，300畝以上大型開放式園林達(dá)到27個(gè)，人均公園綠地超過17平方米，建成區(qū)綠化覆蓋率提高到43。云龍湖風(fēng)景區(qū)通過國(guó)家5A級(jí)景區(qū)資源景觀質(zhì)量評(píng)審，新增國(guó)家4A級(jí)景區(qū)8家、省級(jí)生態(tài)旅游示范區(qū)3家。徐州城市形象明顯改觀，呈現(xiàn)出“一城青山半城湖”的新景象。

節(jié)能減排和生態(tài)市創(chuàng)建進(jìn)展良好。依法關(guān)停小鋼鐵企業(yè)57家，整合替代城區(qū)熱電企業(yè)3家，主城區(qū)化工企業(yè)全部實(shí)現(xiàn)退城入園，年耗能3000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上企業(yè)的節(jié)能改造全面完成。單位GDP能耗下降4以上，完成節(jié)能減排任務(wù)。我市入圍國(guó)家節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市。沛縣通過國(guó)家生態(tài)縣技術(shù)評(píng)估，銅山、賈汪兩個(gè)區(qū)通過省級(jí)生態(tài)縣(區(qū))命名，43個(gè)鎮(zhèn)成為國(guó)家級(jí)生態(tài)鎮(zhèn)。

7、突出民生為先，和諧社會(huì)建設(shè)取得新的成效

100項(xiàng)民生實(shí)事工程基本完成。新建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)235個(gè)、城市小型托老所12個(gè)、農(nóng)村老年關(guān)愛之家54個(gè)、婦女兒童之家100個(gè)；各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)250家，總床位數(shù)4.2萬(wàn)張。為主城區(qū)10萬(wàn)名60周歲以上老人集體購(gòu)買意外傷害綜合保險(xiǎn)。救助特殊困難殘疾群眾41萬(wàn)人次。建設(shè)殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)146個(gè)，市級(jí)殘疾人康復(fù)中心竣工。徐州殯儀館有序搬遷，殯葬整治穩(wěn)妥實(shí)施。更新公交車輛200輛，新增出租汽車465輛，城區(qū)公共交通出行分擔(dān)率達(dá)26。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)改造、便民早餐工程等項(xiàng)目順利推進(jìn)。

居民收入和就業(yè)穩(wěn)定增長(zhǎng)。城鄉(xiāng)居民收入分別提高到26100元和13350元，增長(zhǎng)10和11.5。新增城鎮(zhèn)就業(yè)11.7萬(wàn)人，失業(yè)人員再就業(yè)8萬(wàn)人，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移6.4萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率1.91；城鄉(xiāng)勞動(dòng)者職業(yè)技能培訓(xùn)7.8萬(wàn)人、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)3.5萬(wàn)人；建成大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園19個(gè)、培育創(chuàng)業(yè)企業(yè)5100余家。扶貧開發(fā)取得階段性成果，27萬(wàn)低收入人口實(shí)現(xiàn)脫貧。

社會(huì)保障水平持續(xù)提高。全市社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)650萬(wàn)人，社保卡持卡人數(shù)310萬(wàn)人，社?；鹗罩Э傤~363億元，主要險(xiǎn)種參保覆蓋率均超過95。新農(nóng)合參合率100，籌資標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高。城鎮(zhèn)居民、職工醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院報(bào)銷比例分別達(dá)到72和83。市級(jí)大病保險(xiǎn)制度和大重病患者長(zhǎng)效補(bǔ)助機(jī)制基本建立。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別提高到每人每月558元和320元，城市“三無(wú)”老人保障標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月1223元。開工建設(shè)保障性安居房6926套、建成7914套，超額完成省定任務(wù)。

各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。教育“三區(qū)同建”加快推進(jìn)，以市為單位在蘇北率先全面通過“全國(guó)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣(市、區(qū))”國(guó)家級(jí)驗(yàn)收；新建改建中小學(xué)40所、幼兒園102所，加固重建中小學(xué)校舍72萬(wàn)平方米。完成33個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心提檔升級(jí)，創(chuàng)建國(guó)家級(jí)示范社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心3個(gè)、省級(jí)示范社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心21個(gè)、省級(jí)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院51所，全市三級(jí)醫(yī)院增至16家。舉辦首屆徐州文化博覽會(huì)，廣播電視戶戶通等文化惠民工程扎實(shí)開展。成功承辦第十八屆省運(yùn)會(huì)，奪得賽會(huì)金牌、獎(jiǎng)牌、總分三項(xiàng)第一；晉身省體育強(qiáng)市和全國(guó)武術(shù)之鄉(xiāng)。出生人口性別比進(jìn)一步

降低，人口自然增長(zhǎng)率控制在6‰以內(nèi)。第三次經(jīng)濟(jì)普查全面完成。人防、雙擁、國(guó)防動(dòng)員、民族宗教、檔案、外事、僑務(wù)、臺(tái)灣事務(wù)、審計(jì)、物價(jià)、新聞出版、應(yīng)急管理、住房公積金管理、無(wú)線電管理、淮塔管理、防震減災(zāi)、氣象、青少年、婦女兒童、關(guān)心下一代等各項(xiàng)事業(yè)都取得了新進(jìn)步。

（二）、2015年徐州市目標(biāo)任務(wù)和工作重點(diǎn)

今年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)是：(1)地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)10%左右；(2)一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)10%左右；(3)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)17%左右；(4)社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)13%左右；(5)實(shí)際到帳注冊(cè)外資、進(jìn)出口總額保持增長(zhǎng)；(6)全體居民人均可支配收入增長(zhǎng)10%左右；(7)居民消費(fèi)價(jià)格漲幅不高于全省平均水平；(8)科技研發(fā)投入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)2%左右；(9)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4%以內(nèi)；(10)節(jié)能減排完成省定任務(wù)；(11)人口自然增長(zhǎng)率控制在6‰以內(nèi)。將重點(diǎn)抓好六個(gè)方面的工作：

1、千方百計(jì)增進(jìn)民生福祉，順應(yīng)人民群眾生活新期待。堅(jiān)持盡力而為、量力而行，深入實(shí)施民生幸福工程，辦好11大類90件民生實(shí)事，不斷提升群眾幸福感和滿意度。

2、堅(jiān)定不移推進(jìn)改革攻堅(jiān)，釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新活力。圍繞解決發(fā)展面臨的突出問題，深化重點(diǎn)領(lǐng)域的改革，最大限度激發(fā)各方面的積極性和創(chuàng)造力。

3、全力以赴轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，增創(chuàng)徐州科學(xué)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)。在努力保持穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，積極培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)，打造徐州經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”。

4、扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體發(fā)展新格局。高水平規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代城市、完善城鎮(zhèn)體系，打造區(qū)域性“八大中心”，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

5、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作邁上新臺(tái)階。在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的同時(shí)，大力提高農(nóng)業(yè)綜合效益、組織化程度、科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，讓徐州的農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)民更富、農(nóng)村更美。

6、堅(jiān)持不懈抓好生態(tài)文明建設(shè)，彰顯美麗徐州新形象。以“五大行動(dòng)計(jì)劃”為抓手，強(qiáng)化污染防治和生態(tài)修復(fù)，全力爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家生態(tài)園林城市。

（三）、2014中國(guó)樓市政策

1、央行放松首套房認(rèn)定

2014年9月30日，央行下發(fā)通知，對(duì)于貸款購(gòu)買首套普通自住房的家庭，貸款最低首付款比例為30%，貸款利率下限為貸款基準(zhǔn)利率的0.7倍。此次信貸調(diào)整基本上是之前信貸政策的全面松綁。必然會(huì)加速市場(chǎng)回暖的趨勢(shì)。雖然短期來(lái)看樓市整體成交可能不會(huì)有太大波動(dòng)，但長(zhǎng)期來(lái)看，回暖趨勢(shì)會(huì)越來(lái)越明顯。中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入了深度調(diào)整期。

2、二三線城市紛紛取消限購(gòu)

2014年截至目前，除了北京、上海、廣州、深圳四個(gè)一線城市和三亞之外，46個(gè)限購(gòu)城市當(dāng)中41個(gè)已正式取消或變相放松限購(gòu)，落實(shí)今年“雙向調(diào)控”的思路，樓市進(jìn)入“后限購(gòu)時(shí)代”。限購(gòu)松綁對(duì)市場(chǎng)成交的刺激并不明顯，多數(shù)城市依舊低迷，僅個(gè)別調(diào)整限購(gòu)城市成交量回升，但這些城市的成交量幾乎都無(wú)法回避一個(gè)現(xiàn)實(shí)：沖高回落。在“雙向調(diào)控”的思路指導(dǎo)下，2015年一線城市也很難取消限購(gòu)。

3、央行下調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率

2014年11月21日，中國(guó)人民銀行決定下調(diào)金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款和存款基準(zhǔn)利率。金融機(jī)構(gòu)一年期貸款基準(zhǔn)利率下調(diào)0.4個(gè)百分點(diǎn)至5.6%；一年期存款基準(zhǔn)利率下調(diào)0.25個(gè)百分點(diǎn)至2.75%。降息后，百萬(wàn)房貸每月少還234元，對(duì)于購(gòu)房者來(lái)說，這種直接的信貸刺激影響非常大。但由于北京限購(gòu)政策還沒退出，加之樓市低迷已持續(xù)相當(dāng)時(shí)間，預(yù)計(jì)本輪降息并不會(huì)像以往刺激房?jī)r(jià)大漲。

4、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》將執(zhí)行

2014年12月22日，醞釀7年的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》終于公布，全文共含三十一條。明年3月1日起執(zhí)行。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》公布為遺產(chǎn)稅和房產(chǎn)稅鋪路，嚴(yán)控產(chǎn)權(quán)侵犯也被解讀成為反腐利器，對(duì)房?jī)r(jià)的影響是較為有限。只有盡快編纂可操作實(shí)施的細(xì)則，條例才能作為指導(dǎo)性的規(guī)則來(lái)適用。

5、公積金繳存異地互認(rèn)

2014年10月9號(hào)，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于發(fā)展住房公積金個(gè)人住房貸款業(yè)務(wù)的通知》。為適應(yīng)職工流動(dòng)性需要，《通知》要求，各地要實(shí)現(xiàn)住房公積金繳存異地互認(rèn)和轉(zhuǎn)移接續(xù)，并推進(jìn)異地貸款業(yè)務(wù)，即職工可持就業(yè)地住房公積金管理中心出具的繳存證明，向戶籍所在地住房公積金管理中心申請(qǐng)住房公積金個(gè)人住房貸款。公積金異地使用，將合并計(jì)算兩地的房產(chǎn)、貸款次數(shù)。

6、互聯(lián)網(wǎng)思維：全民營(yíng)銷

2014年的樓市行情逼仄下行，迫使?fàn)I銷中介在創(chuàng)新中保生存求發(fā)展，于是房產(chǎn)電商，基于互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的一種房地產(chǎn)全新盈利模式出現(xiàn)。

自媒體的豐富更讓這一年樓市營(yíng)銷花樣百出、熱鬧非凡?！叭駹I(yíng)銷”是一種“人人皆兵”的營(yíng)銷模式，普通市民、房產(chǎn)中介與分銷機(jī)構(gòu)，只要推薦客戶或朋友成功購(gòu)房，推薦人即可獲得豐厚傭金?；ヂ?lián)網(wǎng)新技術(shù)一定會(huì)對(duì)房地產(chǎn)帶來(lái)持久深遠(yuǎn)影響，營(yíng)銷領(lǐng)域只是突破口，雖然目前的房地產(chǎn)電商更多的是噱頭和摸索。相信房地產(chǎn)業(yè)界會(huì)不斷地去尋找與互聯(lián)網(wǎng)具有革命性的思維和影響的結(jié)合點(diǎn)。

（四）、2014年徐州市房地產(chǎn)基本情況及房?jī)r(jià)走勢(shì)

2014年，徐州市房地產(chǎn)市場(chǎng)新增商品房供應(yīng)量72579套、6689223.15㎡，折合約10033.94畝。其中住宅面積4885285.61㎡，折合約7328.01畝；非住宅面積1803937.55㎡，折合約2705.93畝。相較于2013年不論是獲取預(yù)售樓盤還是預(yù)售房源和面積均有所減少。

2014年徐州商品房區(qū)域新增供應(yīng)量位居首位的為泉山區(qū)，新增供應(yīng)18043套，占據(jù)總供應(yīng)量的24.86%；其次為鼓樓區(qū)，新增供應(yīng)14164套，占據(jù)總供應(yīng)量的19.52%；銅山區(qū)新增供應(yīng)量最少，占據(jù)總供應(yīng)量的8.04%。

2014年萬(wàn)科城一年共取得14批預(yù)售許可證，位居首位，其次為澳東印象城、潤(rùn)金城項(xiàng)目，均取得9批預(yù)售許可證；美好匯鄰灣、綠地高鐵東城項(xiàng)目均取得8批預(yù)售許可證，位居第三位。

2014年徐州商品房新增供應(yīng)包括10種物業(yè)類型，分別為住宅，商辦，商住，商辦住，商業(yè)，商服，車庫(kù)，工業(yè)，綜合樓，商業(yè)、辦公房源。

2014年徐州商品房新增供應(yīng)量最多的為12月份，新增商品房供應(yīng)882211.8㎡，其次為4月份，新增商品房供應(yīng)872425.7㎡。

2014年徐州市商品房成交量為402.95萬(wàn)㎡，同比2013年下降26.35%，成交量大幅下降。住宅成交331.43萬(wàn)㎡，同比2013年下降15.93%。

數(shù)據(jù)顯示，2014年徐州商品房市場(chǎng)新增供應(yīng)量為668.92萬(wàn)㎡，新增成交量為402.95萬(wàn)平方米，可以看出，供求比達(dá)到1:0.62，成交均價(jià)為7630元/㎡。具體來(lái)看，住宅市場(chǎng)中，新增供應(yīng)量為507.21萬(wàn)㎡，新增成交量為331.43萬(wàn)㎡，供求比達(dá)到1:0.65，成交均價(jià)為6750元/㎡；商業(yè)市場(chǎng)中，新增供應(yīng)量為94.73萬(wàn)㎡，新增成交量為32.36萬(wàn)㎡，供求比達(dá)到1:0.34，成交均價(jià)為17128元/㎡；而辦公市場(chǎng)方面，新增供應(yīng)量為67.36萬(wàn)㎡，新增成交量為23.8萬(wàn)㎡，供求比達(dá)到1:0.35，成交均價(jià)為7183元/㎡。

據(jù)中國(guó)房地產(chǎn)指數(shù)系統(tǒng)對(duì)100個(gè)城市的全樣本調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2014年徐州房?jī)r(jià)呈現(xiàn)出先抑后揚(yáng)的走勢(shì)，最終停留在5861元/㎡。具體來(lái)看，1-12月份徐州住宅均價(jià)分別為：6178元/㎡、6231元/㎡、6149元/㎡、6211元/㎡、6180元/㎡、6175元/㎡、6103元/㎡、6034元/㎡、6003元/㎡、5969元/㎡、5937元/㎡、5861元/㎡，漲幅分別為：-0.02%、0.86%、-1.32%、0.01%、-0.50%、-0.08%、-1.17%、-1.13%、-1.51%、-0.57%、-0.54%、-1.28%。綜合來(lái)看，2014年的成交均價(jià)6086元/㎡。

（五）、2015年房地產(chǎn)趨勢(shì)分析

2014年底，政府對(duì)于樓市穩(wěn)健發(fā)展有比較大的調(diào)控手腕，包括“穩(wěn)定住房消費(fèi)”的字眼提出，近期央行降息等利好政策的出臺(tái)，進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的資金流會(huì)更寬裕，包括公積金按揭貸款的提取和使用等方面會(huì)逐漸變

得更便利。某種程度上對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)在宏觀經(jīng)濟(jì)中的重視程度沒有改變。尤其是各大城市限購(gòu)政策放松下，到2015年第一季度房?jī)r(jià)可能反彈。

再?gòu)臉鞘泄┣笞兞拷嵌瓤矗?014年總體呈現(xiàn)了供大于求的態(tài)勢(shì)，這是房?jī)r(jià)持續(xù)低迷的最根本原因。不過據(jù)專家分析，2015年25歲至49歲年齡段的中國(guó)人口數(shù)量將達(dá)到大約5.68億的峰值，這部分人群也是購(gòu)房的主力軍，適齡的購(gòu)房者對(duì)明年的房地產(chǎn)有一定的消化作用，所以月度新增供應(yīng)依然有加大的可能。而且從庫(kù)存去化角度看，目前去化速度在持續(xù)加快，2015年第一季度房?jī)r(jià)止跌反彈的可能性極大。

預(yù)計(jì)2015年徐州市新城區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)行情不會(huì)有明顯的改觀，市中心老城區(qū)及銅山新區(qū)房地產(chǎn)將會(huì)出現(xiàn)明顯反彈上升。