第一篇：民國(guó)和新中國(guó)的行政區(qū)劃變遷~

民國(guó)和新中國(guó)的行政區(qū)劃變遷~

民國(guó)和新中國(guó)的行政區(qū)劃變遷~

【一】中華民國(guó)行政區(qū)劃

中華民國(guó)建國(guó)初期，承襲清朝舊制。不同之處在于廢除府，將所有不管縣的州、廳全改為縣，1914年時(shí)在省縣之間設(shè)置93個(gè)道。當(dāng)時(shí)的省份依當(dāng)時(shí)順序排列，有直隸、奉天、吉林、黑龍江、山東、河南、山西、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陜西、甘肅、新疆、四川、廣東、廣西、云南、貴州等22省。北洋政府在22個(gè)省之外設(shè)了京兆地方、熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、川邊等幾個(gè)特別區(qū)域，西藏、外蒙古、青海3個(gè)地方，另保留阿爾泰、塔爾巴哈臺(tái)、伊犛3地區(qū)（后均并入新疆?。?/p>

1928年北伐后，國(guó)民政府廢除了道，另外設(shè)立了專(zhuān)署（即行政督察區(qū)），作為省的派出機(jī)構(gòu)，一個(gè)專(zhuān)署管理十幾個(gè)縣。國(guó)民政府北伐后，改直隸、奉天2省為河北、遼寧，并京兆特別區(qū)入河北，將熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、川邊、寧夏、青海改建為6個(gè)?。ùㄟ吿貏e區(qū)改建西康省），總計(jì)28個(gè)省，另外加上西藏、蒙古2個(gè)地方，以及分自俄、英收回的東省特別區(qū)、威海衛(wèi)行政區(qū)。國(guó)民政府并設(shè)立特別市（即直轄市），先后設(shè)置南京、上海、北平、天津、青島、武漢（后改名為漢口）、廣州(后降為省轄市，抗戰(zhàn)勝利后再升格)、西京（后降為省轄市，抗戰(zhàn)勝利后改稱(chēng)西安并再升格）、重慶（抗戰(zhàn)時(shí)期設(shè)置）等9個(gè)特別市。此外，東北政務(wù)委員會(huì)自設(shè)興安屯墾區(qū)，西南政務(wù)委員會(huì)曾一度設(shè)立瓊崖特別區(qū)，馬仲英則一度自設(shè)河西省，惟除了瓊崖特別區(qū)系獲國(guó)民政府報(bào)準(zhǔn)外，均為地方私設(shè)省級(jí)政區(qū)。

1945年對(duì)日抗戰(zhàn)勝利后，中華民國(guó)政府將原東北三省根據(jù)滿(mǎn)洲國(guó)時(shí)期的行政區(qū)劃改劃分成東北九省，增設(shè)遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安等6省及沈陽(yáng)、大連、哈爾濱等3個(gè)直轄市。對(duì)日抗戰(zhàn)的勝利，使中華民國(guó)政府收復(fù)臺(tái)灣，成為35行省之一。中華民國(guó)政府并將海南島設(shè)立海南特別行政區(qū)，作為建省之準(zhǔn)備?！径啃轮袊?guó)行政區(qū)劃新中國(guó)成立時(shí)的1949年，全國(guó)分為30省、1自治區(qū)、12直轄市、5行署區(qū)、1地方、1地區(qū)。直至1967年區(qū)劃多次調(diào)整，到1967年調(diào)整為22省、5自治區(qū)、3直轄市共計(jì)30省級(jí)行政區(qū)，直至1988年新增海南省，1997年新增重慶直轄市，1997年和1999年香港和澳門(mén)回歸中國(guó)，相繼新設(shè)2個(gè)特別行政區(qū)，至此共計(jì)23省、5自治區(qū)、4直轄市和2特別行政區(qū)共計(jì)34省級(jí)行政區(qū)。

1949年，中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃將全國(guó)分為5大行政區(qū)（東北、華北、西北、華東、西南、中南）和一個(gè)中央直屬行政單位，總共有30省、1自治區(qū)、12直轄市、5行署區(qū)、1地方、1地區(qū)。

1950年，撤銷(xiāo)旅大行署區(qū)，設(shè)立旅大市，并設(shè)立中央人民政府華北事務(wù)部，撤銷(xiāo)四川省，設(shè)立川東、川南、川西、川北4個(gè)行署區(qū)。

1952年，撤銷(xiāo)中央人民政府華北事務(wù)部，設(shè)立政務(wù)院華北行政委員會(huì)。并將原來(lái)的大行政區(qū)改稱(chēng)為行政委員會(huì)。撤銷(xiāo)了行署區(qū)的建制，恢復(fù)為原來(lái)的省。撤銷(xiāo)平原省，將其行政區(qū)域并入河南、山東二省。撤銷(xiāo)察哈爾省，將其行政區(qū)域并入河北、山西二省。直轄南京市改為江蘇省轄市。

1953年，吉林省的長(zhǎng)春市和松江省的哈爾濱市升為直轄市?？傆?jì)6大行政區(qū)，下轄30省、1自治區(qū)、14直轄市、1地方、1地區(qū)。

1954年，撤銷(xiāo)6大行政委員會(huì)，最高一級(jí)的地方行政單位變?yōu)槭?。撤銷(xiāo)遼東、遼西二省，恢復(fù)遼寧省。撤銷(xiāo)松江省，將其行政區(qū)域并入黑龍江省。撤銷(xiāo)寧夏省，將其行政區(qū)域并入甘肅省；1954年6月撤銷(xiāo)綏遠(yuǎn)省，將其行政區(qū)域并入內(nèi)蒙古自治區(qū)。歸綏市改稱(chēng)呼和浩特市，定為自治區(qū)首府?？傆?jì)26省、1自治區(qū)、3直轄市、1地方、1地區(qū)。

1955年7月30日，撤銷(xiāo)熱河省，將其行政區(qū)域并入河北省、遼寧省及內(nèi)蒙古自治區(qū)；1955年10月，撤銷(xiāo)西康省，將其行政區(qū)域并入四川省；1955年10月1日，撤消新疆省，設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)，自治區(qū)首府烏魯木齊市（1953年迪化新名），成立西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)，昌都地區(qū)劃其管轄。

1958年3月5日，撤銷(xiāo)廣西省，正式設(shè)立廣西僮族自治區(qū)。

1958年10月25日，從甘肅省劃出部分區(qū)域，正式成立寧夏回族自治區(qū)；1958年2月11日，中央直轄的天津市改為河北省省轄市；至此全國(guó)分為22省、4自治區(qū)、2直轄市、1籌備委員會(huì)。

1965年9月9日，西藏自治區(qū)正式成立；1965年10月12日，廣西僮族自治區(qū)更名為廣西壯族自治區(qū)。

1967年1月2日，河北省天津市重新升為中央直轄市；截至1967年全國(guó)分為22省、5自治區(qū)、3直轄市。

1988年4月13日，撤銷(xiāo)海南行政區(qū)，設(shè)立海南省。

1997年3月14日，四川省重慶市重新升為中央直轄市。設(shè)立重慶直轄市，管轄原四川省重慶市、萬(wàn)縣市、涪陵市和黔江地區(qū)所轄行政區(qū)域。1997年7月1日，對(duì)香港行使主權(quán)，設(shè)立香港特別行政區(qū)。

1999年12月20日，對(duì)澳門(mén)行使主權(quán)，設(shè)立澳門(mén)特別行政區(qū)。

自1999年12月20日澳門(mén)主權(quán)移交為止，中華人民共和國(guó)劃分為23省、5自治區(qū)、4直轄市、2特別行政區(qū)共計(jì)34一級(jí)行政區(qū)，之后數(shù)量一直穩(wěn)定不變。

理論上，中華人民共和國(guó)現(xiàn)在的行政區(qū)劃基本上分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)管理。但在中國(guó)大陸的行政區(qū)

現(xiàn)行中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃及領(lǐng)土糾紛

域管理實(shí)際中，現(xiàn)行的管理體制實(shí)際上沿用了中華民國(guó)管理方式。除直轄市和特別行政區(qū)外，每個(gè)省、自治區(qū)的行政區(qū)劃的管理無(wú)一例外仍舊按地市級(jí)行政區(qū)（含副省級(jí)城市）、縣級(jí)行政區(qū)（含副地司級(jí)行政區(qū)域）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含副縣級(jí)行政區(qū)域）三級(jí)管理。中國(guó)大陸特色政治在行政區(qū)劃管理上還體現(xiàn)為地市級(jí)行政區(qū)包括副省級(jí)城市、地級(jí)市、地區(qū)（以前為專(zhuān)區(qū)，政權(quán)為專(zhuān)員公署）、自治州和盟（內(nèi)蒙古），其機(jī)構(gòu)設(shè)置上除了各有側(cè)重以外其他大同小異。從1980年代以來(lái)，絕大多數(shù)地級(jí)行政區(qū)都改名為地級(jí)市。中國(guó)成立以來(lái)，根據(jù)有利于行政經(jīng)濟(jì)管理、推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展、有利于民族團(tuán)結(jié)等原則，兼顧歷史上長(zhǎng)期形成的政治、經(jīng)濟(jì)、生活上的密切聯(lián)系及山脈、河流等自然地理要素，我國(guó)的省級(jí)行政區(qū)劃幾經(jīng)變遷，在新中國(guó)成立至今的四十余年時(shí)間里，省級(jí)行政區(qū)劃在1954年、1959年、1969年、1988年、1997年五個(gè)年頭變化較大。1950年的省級(jí)行政區(qū)：

1950年，全國(guó)大部分地區(qū)雖已解放，但國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)尚未走上正軌，故省級(jí)行政區(qū)基本上沿襲舊中國(guó)的劃分，全國(guó)共設(shè)有52個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括29個(gè)省、12個(gè)直轄市、9個(gè)行署區(qū)、l個(gè)自治區(qū)、1個(gè)地方。29個(gè)省：河北省、山西省、平原省、綏遠(yuǎn)省、察哈爾省、遼東省、遼西省、吉林省、黑龍江省、松江省、熱河省、陜西省、甘肅省、寧夏省、青海省、新疆省、山東省、福建省、浙江省、臺(tái)灣省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、廣東省、廣西省、貴州省、云南省、西康省。12個(gè)直轄市：北京市、天津市、上海市、沈陽(yáng)市、撫順市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武漢市、廣州市、重慶市。9個(gè)行署區(qū)：旅大行署區(qū)、蘇北行署區(qū)、蘇南行署區(qū)、皖北行署區(qū)、皖南行署區(qū)、川東行署區(qū)、川南行署區(qū)、川西行署區(qū)、川北行署區(qū)。l個(gè)自治區(qū)：內(nèi)蒙古自治區(qū)。

l個(gè)地方：西藏地方。1954年底的省級(jí)行政區(qū)：

新中國(guó)成立后的幾年中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步得以恢復(fù)，原有省級(jí)行政區(qū)劃已暴露出了不少不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弱點(diǎn)，為了適應(yīng)新形勢(shì)的需要，我國(guó)政府在1954年對(duì)我國(guó)省級(jí)行政區(qū)進(jìn)行了建國(guó)后最大規(guī)模的調(diào)整，撤銷(xiāo)了原省級(jí)行政區(qū)中的7個(gè)?。ㄋ山?、平原省、綏遠(yuǎn)省、寧夏省、遼東省、遼西省、察哈爾?。?、9個(gè)直轄市（沈陽(yáng)市、撫順市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武漢市、廣州市、重慶市）、9個(gè)行署區(qū)（旅大、蘇北、蘇南、皖北、皖南、川東、川南、川西、川北），恢復(fù)了安徽、遼寧、江蘇、四川等四省的建制。

1954年底，我國(guó)共有32個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括26個(gè)省、3個(gè)直轄市、1個(gè)自治區(qū)、1個(gè)地方、1個(gè)地區(qū)（昌都地區(qū)）。1959年底的省級(jí)行政區(qū)：

1959年，我國(guó)政府對(duì)我國(guó)省級(jí)行政區(qū)進(jìn)行了較大規(guī)模的調(diào)查，撤銷(xiāo)了原省級(jí)行政區(qū)中的4個(gè)省、l個(gè)直轄市（天津市）、l個(gè)地方（西藏地方），新設(shè)置了新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、西藏自治區(qū)（籌委會(huì)）共4個(gè)省級(jí)行政區(qū)，熱河省分別并入河北省和內(nèi)蒙古自治區(qū)。1955年西康省撤銷(xiāo)，金沙江以東轄地并入四川省，以西入西藏自治區(qū)。

1959年，我國(guó)共有30個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括22個(gè)省、2個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)、l個(gè)地區(qū)。1969年底的省級(jí)行政區(qū)：

1969年，我國(guó)政府對(duì)我國(guó)省級(jí)行政區(qū)進(jìn)行了小規(guī)模的調(diào)整，主要改變了部分省級(jí)行政區(qū)的管轄范圍，撤銷(xiāo)了（昌都地區(qū)），并入西藏自治區(qū)，恢復(fù)天津直轄市。

1969年底，我國(guó)共有30個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括22個(gè)省、3個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)。

1970年～1987年底之間，除部分省級(jí)行政區(qū)有管轄范圍的調(diào)整外，我國(guó)省級(jí)行政區(qū)個(gè)數(shù)及其名稱(chēng)無(wú)變化。1988-1999年的省級(jí)行政區(qū)

1988年，我國(guó)政府新設(shè)置海南省，1997年3月14日八屆全國(guó)人大第五次會(huì)議決定設(shè)立重慶直轄市，撤銷(xiāo)原重慶市，管轄原重慶市、萬(wàn)縣市、涪陵市和黔江地區(qū)。1997年7月1日，我國(guó)政府已對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)，設(shè)立香港特別行政區(qū)。1999年12月20日，我國(guó)政府已對(duì)澳門(mén)恢復(fù)行使主權(quán)，設(shè)立澳門(mén)特別行政區(qū)。迄今，我國(guó)共有33個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括23個(gè)省、4個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)、2個(gè)特別行政區(qū)。我國(guó)現(xiàn)行省級(jí)行政區(qū)系列如下：

23個(gè)?。汉颖笔?、山西省、吉林省、遼寧省、黑龍江省、陜西省、甘肅省、青海省、山東省、福建省、浙江省、臺(tái)灣省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、江蘇省、安徽省、廣東省、海南省、四川省、貴州省、云南省。

4個(gè)直轄市：北京市、天津市、上海市、重慶市。

5個(gè)自治區(qū)：內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū)。

2個(gè)特別行政區(qū)：香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū) 新中國(guó)行政區(qū)劃變革與時(shí)俱進(jìn)

行政區(qū)劃事關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局，是重大戰(zhàn)略性問(wèn)題。行政區(qū)劃改革調(diào)整須根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和行政管理的需要，依照法律規(guī)定，在充分考慮經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等因素的基礎(chǔ)上，綜合考慮，全面權(quán)衡，在保持相對(duì)穩(wěn)定的前提下謹(jǐn)慎進(jìn)行。行政區(qū)劃是具有歷史性的，也是在不斷變化的，但它又是相對(duì)穩(wěn)定的，因此有時(shí)讓人覺(jué)得它從來(lái)就是目前這個(gè)樣子

行政區(qū)劃，一個(gè)聽(tīng)起來(lái)熟悉，但又不很明了的詞匯。

按專(zhuān)業(yè)書(shū)籍的解釋?zhuān)姓^(qū)劃就是國(guó)家對(duì)行政區(qū)域的劃分。國(guó)家根據(jù)行政管理和政治統(tǒng)治的需要，遵循有關(guān)的法律規(guī)定，充分考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、地區(qū)差異和人口密度等客觀因素，實(shí)行行政區(qū)域的分級(jí)劃分和調(diào)整，將國(guó)家劃分為若干層次、大小不同的行政區(qū)域系統(tǒng)，并在各個(gè)區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。

由此可見(jiàn)，行政區(qū)劃是具有歷史性的，也是在不斷變化的。但它又是相對(duì)穩(wěn)定的，因此有時(shí)讓人覺(jué)得它從來(lái)就是目前這個(gè)樣子。譬如，我們自己的國(guó)家，行政區(qū)劃似乎自古沒(méi)變一般。其實(shí)不然，這種變動(dòng)一直在進(jìn)行，有時(shí)還是很大規(guī)模的。

曾經(jīng)撤掉了10個(gè)省

新中國(guó)成立時(shí)，全國(guó)一共有52個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括29個(gè)省、12個(gè)直轄市、9個(gè)行署區(qū)、l個(gè)自治區(qū)(內(nèi)蒙古)、1個(gè)地方(西藏)?，F(xiàn)在看來(lái)讓人有點(diǎn)詫異的是，那時(shí)東北地區(qū)劃為9個(gè)省，直轄市不光南京、武漢、廣州、重慶、沈陽(yáng)這樣的大城市，還包括撫順、鞍山、本溪等中小城市。后3個(gè)市成直轄市，可能與它們是煤炭鋼鐵基地有關(guān)。

新中國(guó)成立后的四五年里，對(duì)省級(jí)區(qū)劃進(jìn)行了大刀闊斧的裁撤，一共撤掉10個(gè)省、9個(gè)行署區(qū)、9個(gè)直轄市、一個(gè)地方；新成立了4個(gè)自治區(qū)，省級(jí)行政單位變?yōu)?0個(gè)。

這種裁撤，和內(nèi)蒙古自治區(qū)的成立有很大關(guān)系。

內(nèi)蒙古自治區(qū)是1947年5月成立的，這是我們黨維護(hù)國(guó)家疆土完整、民族團(tuán)結(jié)的一件大事。

1945年9月，日本剛剛投降，偽蒙疆政府法院院長(zhǎng)補(bǔ)英**糾集一些王公貴族、民族上層和蒙古族青年知識(shí)分子，在蘇尼特右旗成立了一個(gè)“內(nèi)蒙古共和國(guó)臨時(shí)政府”，并派出外交使團(tuán)，尋求外援。此事引起中共中央的嚴(yán)重關(guān)注，指派烏蘭夫去處理。10月間，烏蘭夫只帶了少數(shù)隨員，來(lái)到了這個(gè)“臨時(shí)政府”的所在地，在十分困難而危險(xiǎn)的條件下展開(kāi)工作。他積極宣傳黨的民族政策，做爭(zhēng)取青年的工作，很快便收到了明顯效果，成功地解決了這一事件。

幾乎是在同一時(shí)間，內(nèi)蒙古東部地區(qū)一些偽滿(mǎn)官吏、封建上層和具有分離傾向的人也在進(jìn)行分裂活動(dòng)，公開(kāi)搞“內(nèi)外蒙合并”。

中共中央電示：“在目前我們控制熱察、發(fā)展東北、取得華北優(yōu)勢(shì)的方針下，內(nèi)蒙古在戰(zhàn)略上具有極重要的地位。適當(dāng)?shù)慕鉀Q內(nèi)蒙古民族問(wèn)題，不僅關(guān)系內(nèi)蒙古民族本身的解放，而且能夠建立我黨我軍鞏固的后方?！?/p>

烏蘭夫根據(jù)中共中央的指示，經(jīng)過(guò)認(rèn)真籌備，于1945年11月25日，在張家口召開(kāi)了內(nèi)蒙古盟旗代表會(huì)議，成立了內(nèi)蒙古自治運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)。這是一個(gè)廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織，任務(wù)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)蒙古自治運(yùn)動(dòng)。同年11月，開(kāi)始同東蒙代表接觸，12月派出工作團(tuán)去東蒙開(kāi)展工作。1946年4月3日，由自治運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)與東蒙自治政府各派7名代表參加的研究東西蒙自治運(yùn)動(dòng)統(tǒng)一的會(huì)議在承德召開(kāi)了，這就是內(nèi)蒙古歷史上有名的“四三會(huì)議”。經(jīng)過(guò)烏蘭夫多方努力，雙方終于統(tǒng)一了思想，達(dá)成共識(shí)：內(nèi)蒙古地區(qū)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行民族區(qū)域自治。

1947年4月3日至5月3日，內(nèi)蒙古人民代表會(huì)議在王爺廟(今烏蘭浩特市)召開(kāi)，會(huì)議決定，內(nèi)蒙古自治政府5月1日正式成立，烏蘭夫當(dāng)選為自治政府主席。

民族自治是中國(guó)共產(chǎn)黨的一貫主張，在中共二大時(shí)就確定了。1949年3月5日至13日，中共七屆二中全會(huì)在河北西柏坡舉行。在會(huì)議期間，中共中央有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)蒙古的行政區(qū)劃和自治形式等問(wèn)題進(jìn)行了討論。初步形成了一種意向：撤銷(xiāo)熱河、察哈爾和綏遠(yuǎn)三個(gè)省，為內(nèi)蒙古形成東、西部統(tǒng)一的自治區(qū)域創(chuàng)造條件。

1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平舉行，會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。綱領(lǐng)明確規(guī)定，新中國(guó)以民族區(qū)域自治解決國(guó)內(nèi)的民族問(wèn)題。

1952年10月，經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)，察哈爾省撤銷(xiāo)，該省的察哈爾盟和錫林郭勒盟被劃回內(nèi)蒙古自治區(qū)。

1954年3月6日，內(nèi)蒙古與綏遠(yuǎn)省合并。1954年8月，撤銷(xiāo)寧夏省，將其行政區(qū)域并入甘肅省和內(nèi)蒙古。

1956年1月1日，熱河省撤銷(xiāo)。熱河省的6旗縣劃歸了內(nèi)蒙古自治區(qū)。到這一年的6月初，內(nèi)蒙古基本上恢復(fù)了歷史地域。

這期間，中央政府還撤銷(xiāo)了遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安6省，重新劃分為現(xiàn)在的東北三省；將西康省一分為二，西部劃入西藏，東部劃入四川。

1955年10月1日，撤銷(xiāo)新疆省，設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)；

1958年3月5日，撤銷(xiāo)廣西省，設(shè)立廣西僮族自治區(qū)；

1958年10月25日，從甘肅省劃出部分區(qū)域，成立寧夏回族自治區(qū)；

1965年9月9日，西藏自治區(qū)成立；

1967年1月2日，天津市重新升為中央直轄市；

1969年，中央縮減了內(nèi)蒙古的區(qū)域，將其東部劃歸黑龍江、吉林、遼寧三省，西部劃歸甘肅省和寧夏回族自治區(qū)，內(nèi)蒙古的區(qū)域因此縮小了近一半；

1979年，內(nèi)蒙古又恢復(fù)了歷史版圖。1984年，建海南省。1997年，重慶變直轄市。

新中國(guó)建立初期，還設(shè)立過(guò)東北、華北、華東、中南、西北、西南六大行政區(qū)。這種行政區(qū)基本上是黨、政、軍一體的政權(quán)體制。1953年高饒事件的發(fā)生，直接導(dǎo)致了大區(qū)制的撤銷(xiāo)。1954年4月7日，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議決定撤銷(xiāo)大區(qū)一級(jí)黨政機(jī)關(guān)，六大區(qū)撤銷(xiāo)。

目前，中國(guó)有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，即23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)。

一個(gè)省該管多少個(gè)縣

2004年，一家媒體載文說(shuō)，中國(guó)的行政區(qū)劃改革將在當(dāng)年內(nèi)正式啟動(dòng)，兩年內(nèi)完成。基本內(nèi)容是，全國(guó)將劃分成50個(gè)省。報(bào)道說(shuō)，這一消息是民政部某官員在香港接受媒體采訪(fǎng)時(shí)透露的。

在此前后，有關(guān)區(qū)劃改革的傳言不絕于耳。有說(shuō)全國(guó)將劃為50省的，有說(shuō)劃為60省的，還有給出詳細(xì)的區(qū)劃方案的。這種方案基本原則是把大的省區(qū)切分，在幾個(gè)省相鄰區(qū)取一較大城市作省會(huì)，組成新的省，有點(diǎn)類(lèi)似解放前區(qū)劃的樣子。還提出改革的整體思路：縮省并縣，省縣直轄，創(chuàng)新市制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

然而主管?chē)?guó)家行政區(qū)劃事務(wù)的民政部卻對(duì)此予以堅(jiān)決否認(rèn)。一位不愿透露姓名的民政部官員說(shuō)：“民政部從來(lái)沒(méi)有就行政區(qū)劃改革問(wèn)題舉行過(guò)會(huì)議，這都是媒體自己在炒作?！?/p>

專(zhuān)家也指出，雖然行政區(qū)劃改革之說(shuō)中民政部居于核心地位，但是要將中國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃重新劃撥一遍，影響之大，事情之復(fù)雜，又豈是民政部這樣一個(gè)部所能決定得了的？予以否定理所當(dāng)然。

盡管如此，不少專(zhuān)家依然看好“行政區(qū)劃改革”的說(shuō)法。而現(xiàn)實(shí)是，不管會(huì)不會(huì)有大的動(dòng)作，地方上已經(jīng)開(kāi)始就行政區(qū)劃進(jìn)行改動(dòng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。比如撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。據(jù)民政部發(fā)布的資料，自1999年起推動(dòng)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，已有25個(gè)省完成，共撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)7196個(gè)。而且省轄市的試點(diǎn)也在一些省份展開(kāi)，例如浙江省的義烏市就是試點(diǎn)之一。

研究中國(guó)行政區(qū)劃歷史的專(zhuān)家指出，從歷史的角度來(lái)看，中國(guó)將各省行政區(qū)劃范圍縮小，并回歸到省、縣兩級(jí)管理應(yīng)當(dāng)是一種合理趨勢(shì)。

中國(guó)行政區(qū)劃研究會(huì)理事、復(fù)旦大學(xué)博導(dǎo)周振鶴教授著有《體國(guó)經(jīng)野之道———新角度下的中國(guó)行政區(qū)劃史》，在歷史行政區(qū)劃研究領(lǐng)域影響很廣。

周振鶴說(shuō)：“從秦朝開(kāi)始，中央和地方之間的行政管理就是兩級(jí)的，歷經(jīng)2000多年，其間經(jīng)歷了兩級(jí)到多級(jí)的3次循環(huán)?！?/p>

秦開(kāi)始郡、縣兩級(jí)制度。漢朝在郡上設(shè)立了州，為三級(jí)管理。魏晉南北朝州的作用名存實(shí)亡，應(yīng)看作二級(jí)管理。明朝為三四級(jí)混合結(jié)構(gòu)。清朝取銷(xiāo)州，為省、府、縣三級(jí)結(jié)構(gòu)。民國(guó)政府取銷(xiāo)了府，又成了省、縣兩級(jí)結(jié)構(gòu)。這是第二次循環(huán)。

“層級(jí)多了領(lǐng)導(dǎo)起來(lái)不太方便，兩級(jí)是最好的，但是如果省面積大了也不方便。中國(guó)現(xiàn)有2000多個(gè)縣，最好的設(shè)置就是一個(gè)省直接管50個(gè)縣，而中央管理40至50個(gè)省?！敝苷聱Q說(shuō)。

我國(guó)現(xiàn)有2062個(gè)縣級(jí)單位，很多省都管理上百個(gè)縣。如河北省有138個(gè)縣，河南有110個(gè)縣，云南省有119個(gè)縣，四川省分出重慶市后還有140個(gè)縣。

北京大學(xué)歷史系教授、博導(dǎo)兼《歷史地理》副主編李孝聰認(rèn)為，歷史上，行政區(qū)劃的劃分主要根據(jù)自然環(huán)境，比如河流流域、山谷盆地等，這是為了方便管理。

“我認(rèn)為秦嶺以南歸陜西省就不合理，因?yàn)楣芾砥饋?lái)不方便，歸四川省比較合適?！崩钚⒙斦f(shuō)，“但是四川省本身已經(jīng)很大，也需要?jiǎng)澐?。?/p>

李孝聰主張，省作為最大的行政單位，一是面積不要太大，二是民族文化差異不要太大；太大就分開(kāi)，不要按照過(guò)去的理念在經(jīng)濟(jì)上搞肥瘦搭配。

中山大學(xué)行政管理研究中心地方政府與區(qū)域公共管理研究室陳瑞蓮教授從法律層面對(duì)現(xiàn)行區(qū)劃模式提出質(zhì)疑。她說(shuō)：“地市級(jí)的管理根本沒(méi)有憲法依據(jù)?！?/p>

她認(rèn)為，目前行政區(qū)劃改革主要矛頭是向地市一級(jí)的改革。我國(guó)1982年在江浙地區(qū)開(kāi)始設(shè)立地級(jí)市，上世紀(jì)80年代末和90年代初迅速蔓延，至今有超過(guò)70%的省區(qū)設(shè)立了地級(jí)市。但是隨后就發(fā)現(xiàn)這種體制矛盾很大，主要表現(xiàn)在地級(jí)市向縣爭(zhēng)權(quán)、爭(zhēng)奪資源和人力，而市的經(jīng)濟(jì)輻射作用并不強(qiáng)。關(guān)鍵是設(shè)立地級(jí)市于法無(wú)據(jù)。

“無(wú)論是1982年的憲法還是以后進(jìn)行的修改，都沒(méi)有把地級(jí)這種行政單位寫(xiě)進(jìn)去?！标惾鹕徴f(shuō)。

區(qū)劃調(diào)整應(yīng)謹(jǐn)慎從事

云南省玉溪市民政局干部肖慧才寫(xiě)了一篇題為《淺析我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整改革的基本思路》的文章，2008年7月在民政部政策研究中心網(wǎng)上發(fā)布，其觀點(diǎn)應(yīng)該看作是得到民政官方基本肯定的。

肖慧才也認(rèn)為，我國(guó)行政區(qū)劃現(xiàn)狀及存在的主要弊端主要是：

一、行政區(qū)劃層次過(guò)多，管理層次復(fù)雜。

二、行政區(qū)劃規(guī)模大小差異懸殊。從人口數(shù)量來(lái)看，大省近億，小省不足300萬(wàn)；大縣(縣級(jí)市、市轄區(qū))過(guò)百萬(wàn)甚至200萬(wàn)，小縣不足1萬(wàn)。從面積來(lái)看，有3萬(wàn)多平方公里的省，有20萬(wàn)平方公里的縣。就地幅跨度而言，像新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省和黑龍江省，地幅跨度很大，南北跨度或東西相距均在1000多公里以上。內(nèi)蒙古自治區(qū)更為突出，東西距離2400多公里、南北跨距1700多公里。這些情況的存在，既不利于地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也不利于國(guó)家的行政管理和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都有潛在的消極影響。改革調(diào)整行政區(qū)劃勢(shì)在必行。

然而，行政區(qū)劃事關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局，是重大戰(zhàn)略性問(wèn)題。行政區(qū)劃改革調(diào)整須根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和行政管理的需要，依照法律規(guī)定，在充分考慮經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等因素的基礎(chǔ)上，綜合考慮，全面權(quán)衡，在保持相對(duì)穩(wěn)定的前提下謹(jǐn)慎進(jìn)行。

在具體實(shí)施過(guò)程中一定要因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，不搞一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或一個(gè)模式，而是要從實(shí)際出發(fā)，充分綜合各方面因素。要本著科學(xué)規(guī)劃、依法行政、分步實(shí)施、確保穩(wěn)定的原則，按照“有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展，有利于城鎮(zhèn)的合理布局和健康發(fā)展，有利于增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有利于降低行政管理成本和提高行政管理效能”的總體思路進(jìn)行工作。

肖慧才在文章中建議，可以先將地幅跨度較大的新疆、西藏、內(nèi)蒙古、甘肅和黑龍江五省區(qū)作一定調(diào)整，將遠(yuǎn)離省區(qū)中心的偏遠(yuǎn)地方就近劃歸鄰省份。這樣不會(huì)增設(shè)省級(jí)機(jī)構(gòu)，也不會(huì)增加財(cái)政開(kāi)支。

其次就是撤銷(xiāo)地級(jí)行政區(qū)劃，實(shí)行省直管縣的體制。繼續(xù)實(shí)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，并實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所剩政務(wù)已經(jīng)不多，而農(nóng)村拆遷、征用土地補(bǔ)償糾紛層出不窮，如果變鄉(xiāng)鎮(zhèn)為自治這些問(wèn)題會(huì)大幅減少。

總之，行政區(qū)劃改革目的應(yīng)該是精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，減少中間環(huán)節(jié)，減少官員職數(shù)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高行政效率，真正實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的格局。

(李郁編輯整理)■鏈接

國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定

1985年1月15日發(fā)布

第一條為了加強(qiáng)行政區(qū)劃的管理，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定。

第二條行政區(qū)劃應(yīng)保持穩(wěn)定。必須變更時(shí)，應(yīng)本著有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于行政管理，有利于民族團(tuán)結(jié)，有利于鞏固國(guó)防的原則，制訂變更方案，逐級(jí)上報(bào)審批。

第三條 省、自治區(qū)、直轄市的設(shè)立、撤銷(xiāo)、更名，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)審議決定。

第四條 下列行政區(qū)劃的變更由國(guó)務(wù)院審批：

(一)省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)域界線(xiàn)的變更，省、自治區(qū)人民政府駐地的遷移；

(二)自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、更名和隸屬關(guān)系的變更以及自治州、縣、自治縣、市人民政府駐地的遷移；

(三)自治州、自治縣的行政區(qū)域界線(xiàn)的變更，縣、市的行政區(qū)域界線(xiàn)的重大變更；

(四)凡涉及海岸線(xiàn)、海島、邊疆要地、重要資源地區(qū)及特殊情況地區(qū)的隸屬關(guān)系或行政區(qū)域界線(xiàn)的變更。

第五條縣、市、市轄區(qū)的部分行政區(qū)域界線(xiàn)的變更，國(guó)務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批；批準(zhǔn)變更時(shí)，同時(shí)報(bào)送民政部備案。

鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、更名和行政區(qū)域界線(xiàn)的變更，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府駐地的遷移，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。

第六條 行政公署、區(qū)公所、街道辦事處的撤銷(xiāo)、更名、駐地遷移，由依法批準(zhǔn)設(shè)立各該派出機(jī)關(guān)的人民政府審批。

第七條變更行政區(qū)劃向上級(jí)人民政府報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)包括：變更的理由、范圍，隸屬關(guān)系，政治經(jīng)濟(jì)情況，人口和面積數(shù)字，擬變更的行政區(qū)域界線(xiàn)地圖，以及縣級(jí)和縣級(jí)以上人民政府(含行政公署)的報(bào)告或意見(jiàn)等。

第八條各級(jí)民政部門(mén)分級(jí)負(fù)責(zé)行政區(qū)劃的管理工作。各級(jí)民政部門(mén)在承辦行政區(qū)劃變更的工作時(shí)，應(yīng)根據(jù)情況分別同民族、人事、財(cái)政、外事、城鄉(xiāng)建設(shè)、地名等有關(guān)部門(mén)聯(lián)系洽商；在承辦民族自治地方的行政區(qū)劃變更的工作時(shí)，應(yīng)同民族自治地方的自治機(jī)關(guān)和有關(guān)民族的代表充分協(xié)商擬定。

各級(jí)民政部門(mén)，應(yīng)建立完整的行政區(qū)劃?rùn)n案。

第九條 本規(guī)定由民政部負(fù)責(zé)解釋。

第十條 本規(guī)定自發(fā)布之日起施行。

中國(guó)2000多年來(lái)行政區(qū)劃的演變有4個(gè)的特點(diǎn)：

1、最常用的行政區(qū)劃是三級(jí)制。

2、最高一級(jí)的行政區(qū)劃往往由吏治監(jiān)察區(qū)或軍務(wù)督理區(qū)轉(zhuǎn)變而來(lái)，最高地方行政長(zhǎng)官大多由派遣在外的中央官員轉(zhuǎn)變而來(lái)。

3、同一歷史時(shí)期行政區(qū)劃的數(shù)量一般由少逐漸變多。

4、地方行政區(qū)劃名稱(chēng)最高一級(jí)的變化最頻繁，最低一級(jí)最穩(wěn)定。

歷史上行政區(qū)劃不斷演化

我國(guó)的行政區(qū)劃歷史上經(jīng)歷了復(fù)雜的演化過(guò)程。

一、分封制的興衰

分封制是一種用“封邦建國(guó)”的方式來(lái)劃分區(qū)域的統(tǒng)治方法。西周在全國(guó)范圍內(nèi)按地區(qū)大規(guī)模推行分封制。王都附近的地方由天子直接進(jìn)行統(tǒng)治，其他地方都分封給貴族和功臣，亦即諸侯。諸侯又將所屬土地分給卿、大夫，作為采邑。

這種管理方式主要分為國(guó)、邑、鄙三級(jí)，以嫡長(zhǎng)子繼承為標(biāo)志，通過(guò)“大宗”和“小宗”的層層關(guān)系，將國(guó)家的統(tǒng)治體系緊密地維系起來(lái)。分封制不是嚴(yán)格意義上的地方行政區(qū)劃。

二、郡縣制的建立

春秋中后期兼并戰(zhàn)爭(zhēng)的加劇，大國(guó)常常將拓土開(kāi)疆新征得的土地不再進(jìn)行分封，而由國(guó)君設(shè)縣直接統(tǒng)治，置官分守。地方官吏食祿不食邑，臨民不臨土，流動(dòng)不世襲。因此，縣已具備地方行政區(qū)劃的特點(diǎn)。

郡的出現(xiàn)晚于縣，初期皆設(shè)于邊遠(yuǎn)荒僻之地，為軍事防守而設(shè)，與縣互不同屬。隨著大國(guó)在兼并中邊郡地域的擴(kuò)大，遂在數(shù)縣之上置郡，以郡統(tǒng)縣漸成定制。秦統(tǒng)一后，郡縣制正式成為全國(guó)統(tǒng)一的行政區(qū)劃。

公元前221年，秦始皇統(tǒng)一六國(guó)，廢除分封制，在全國(guó)推行郡縣制，分天下36郡，京師咸陽(yáng)設(shè)內(nèi)史，全國(guó)共有37個(gè)郡級(jí)單位?？は略O(shè)縣，實(shí)行郡縣兩級(jí)地方行政制度。邊地設(shè)道，與縣同級(jí)，全國(guó)約有縣1000個(gè)?？さ男姓L(zhǎng)官為郡守、郡丞、郡尉；縣為令或長(zhǎng)。

公元前202年，漢王朝建立，劉邦分封功臣，以換取他們的支持。共計(jì)7個(gè)異姓王，轄有東部22個(gè)郡。王國(guó)的地位與郡同。武帝時(shí)，諸侯王國(guó)不斷縮小，郡不斷擴(kuò)大。

三、州制的存廢

西漢逐漸演化出一級(jí)行政區(qū)劃州，東漢末年成形，州的建立橫跨了整個(gè)兩漢時(shí)期。

東漢初年，共13個(gè)州。刺史有了固定的駐地。州官在擁有監(jiān)察的權(quán)力之外，還增加了黜陟權(quán)，但仍不能視作地方一級(jí)行政區(qū)劃。

184年黃巾大起義，東漢政府于188年派重臣鎮(zhèn)壓，并給予領(lǐng)兵治民的大權(quán)。同時(shí)將刺史改稱(chēng)州牧，州由監(jiān)察區(qū)逐漸成為行政區(qū)。州、郡、縣由“虛”三級(jí)制變成了實(shí)三級(jí)制。

三國(guó)、兩晉、南北朝大體上沿襲了東漢末年的州制而略有改變。

隋代周立，隋文帝于583年撤郡，存州、縣，恢復(fù)地方行政二級(jí)制。隋煬帝于607年廢州改郡，以郡統(tǒng)縣，全國(guó)設(shè)郡190個(gè)，縣1255個(gè)。

從西漢武帝至隋煬帝，州制的存廢經(jīng)歷約700年。

四、道、路制的存廢

唐太宗貞觀初(627年)，實(shí)施地方行政制改革，道制開(kāi)始出現(xiàn)。實(shí)際上這是以自然地理作為依據(jù)劃分的10個(gè)監(jiān)察區(qū)域。

唐玄宗于733年，將唐初的10道分為15道，設(shè)有固定駐所，掌管吏治大權(quán)。15道的確立，標(biāo)志著唐代的地方行政制度已由過(guò)去的虛三級(jí)變?yōu)閷?shí)三級(jí)。

唐于道之外首創(chuàng)府制。府有三種類(lèi)型：京都和行在府、都督府、都護(hù)府。

中唐以后，又出現(xiàn)了節(jié)度使制。至開(kāi)元、天寶年間，全國(guó)共有10個(gè)節(jié)度使。

宋初仍沿行唐的道制，全國(guó)分為13道。994年，廢道為路，罷黜節(jié)度使所轄支郡，節(jié)度使成為空銜。全國(guó)府州軍監(jiān)劃分為若干區(qū)域，每一區(qū)域設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使一名，負(fù)責(zé)征收和轉(zhuǎn)輸各地的財(cái)賦。轉(zhuǎn)運(yùn)使轄陸路或水路，隨之有“路”名之出現(xiàn)。

北宋初期行政區(qū)劃極不穩(wěn)定，省并頻繁。997年，全國(guó)定為15路，至1085年定為23路。

南宋偏安東南一隅，地方行政制度基本因襲北宋。共有府、州、軍、監(jiān)190個(gè)，縣703個(gè)。

遼為契丹族所建立的少數(shù)民族政權(quán)，其地方行政體制效仿唐朝的建制。

金代的行政區(qū)劃因襲遼、宋的制度，大致為路、州(府)、縣三級(jí)行政體系。

五、行省制的設(shè)立

省作為地方行政制始于元朝。但省的起源可以追溯到三國(guó)時(shí)期的淮南行臺(tái)省。金時(shí)，由于軍事的需要，因時(shí)、因地制宜，建立一些行省。至金章宗，全國(guó)各地遍設(shè)行中書(shū)省及行尚書(shū)省，但只是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，并非正式的地方行政區(qū)劃。

元統(tǒng)一以后，金代的行省制即被長(zhǎng)時(shí)期保留下來(lái)，中書(shū)省為中央最高行政機(jī)構(gòu)，行中書(shū)省為地方行政區(qū)劃中一級(jí)政區(qū)名稱(chēng)，簡(jiǎn)稱(chēng)“行省”、“省”。全國(guó)設(shè)10個(gè)行省，另于高麗國(guó)設(shè)置征東行省。

元代府、州的地位比宋時(shí)高，直隸于行省，與路地位等同，稱(chēng)直隸府、州。府之下領(lǐng)州、縣。

明朝廢元代的路制，改府，又恢復(fù)州的名稱(chēng)，與府同級(jí)，稱(chēng)“直隸州”。下轄縣的州稱(chēng)為“散州”。明代實(shí)行布政使司(省)、府(州)、縣三級(jí)制。

清朝初期，沿襲明朝布政使司制，改南直隸為江南省?？滴跻院螅謴?fù)行省的名稱(chēng)。清朝盛時(shí)共有23省。

清代將明代臨時(shí)性的總督巡撫發(fā)展成為常設(shè)機(jī)構(gòu)。乾隆年間總督成為定制，總督所轄由一省到二三省不等。

清代省以下是府和直隸州，府以下為縣和散州，直隸州以下為縣。

清代在內(nèi)蒙古地區(qū)實(shí)行旗盟制度，分為6盟、49旗。盟由若干旗組成，并非旗的上一級(jí)行政組織，而是代表清廷對(duì)所屬各旗實(shí)行監(jiān)督的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

清代在新疆地區(qū)設(shè)有伊犁將軍總理全疆的軍政邊防事務(wù)。光緒十年(1884年)，清政府將伊犁將軍轄區(qū)改建為新疆省，統(tǒng)管伊犁將軍所統(tǒng)轄的天山南北路。

清雍正四年(1726年)，清政府置駐藏辦事大臣。乾隆五十八年(1793年)，清政府正式頒布《欽定西藏章程》。清政府還規(guī)定**和**以及各地**的轉(zhuǎn)世政策，加強(qiáng)清政府對(duì)西藏的統(tǒng)治。

民國(guó)成立后，1913年廢府，改州、廳為縣，縣直隸于省，實(shí)行省、縣二級(jí)制。省之外新建了4個(gè)特別行政區(qū)。

1914年，繼續(xù)保留“道”，介于省、縣之間，實(shí)行省、道、縣三級(jí)制。

1928年，國(guó)民政府遷都南京，廢“道”，恢復(fù)行省、縣二級(jí)制，共設(shè)28省，3直轄市，2地方，2特別區(qū)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，省級(jí)行政區(qū)域變?yōu)?2個(gè)。

第二篇：中國(guó)歷代行政區(qū)劃變遷

中國(guó)歷代行政區(qū)劃變遷 大綱

一、行政區(qū)劃層級(jí)的變化

1、秦漢的兩級(jí)制向魏晉南北朝的州、郡、縣三級(jí)制轉(zhuǎn)變

2、隋唐前期的州、縣二級(jí)制向唐后期至宋遼金的道、州、縣三級(jí)制轉(zhuǎn)變

3、元代的多級(jí)制向明清的省、府、縣三級(jí)制轉(zhuǎn)變

二、行政區(qū)劃幅員的變化

1、縣級(jí)政區(qū)的幅員變化

2、統(tǒng)縣政區(qū)的幅員變化

3、高層政區(qū)的幅員變化

三、行政區(qū)劃邊界的變遷

1、山川形便的原則

2、犬牙相制的原則 知識(shí)點(diǎn)匯總

T01：郡縣制的起源

知識(shí)點(diǎn)說(shuō)明：介紹了郡和縣的歷史起源及發(fā)展，指出郡縣制并非老早就有，也非起于秦始皇統(tǒng)一中國(guó)。

T02：分封制和郡縣制

知識(shí)點(diǎn)說(shuō)明：介紹了分封制和郡縣制的不同形式和性質(zhì)，應(yīng)避免將兩者混為一談，兩者雖是不同歷史時(shí)期的產(chǎn)物，但郡縣制并非直接繼承分封制，兩者之間有個(gè)延續(xù)的過(guò)程。

T03： 基層政區(qū)、統(tǒng)縣政區(qū)、高層政區(qū)

知識(shí)點(diǎn)說(shuō)明：介紹了行政區(qū)劃的不同層級(jí)政區(qū)的特點(diǎn)以及各自演變的規(guī)律。

T04： 山川形便、犬牙相制

知識(shí)點(diǎn)說(shuō)明：介紹了歷史上行政區(qū)劃邊界劃定的兩個(gè)基本原則，以及中央政府在不同時(shí)期對(duì)于這兩個(gè)原則的運(yùn)用以及背后所體現(xiàn)的政治背景。

正文

中國(guó)歷代行政區(qū)劃變遷

今天我們講的這一講是中國(guó)歷代行政區(qū)劃的變遷。其實(shí)我們每個(gè)人都在一定的行政區(qū)劃當(dāng)中生活，但是不一定有人會(huì)注意到行政區(qū)劃變遷的歷史，因?yàn)檫@其實(shí)也是一個(gè)比較專(zhuān)門(mén)的學(xué)問(wèn)。我們今天大概把中國(guó)兩千五百年以來(lái)的行政區(qū)劃變遷作一個(gè)簡(jiǎn)單的介紹。

公元前221年（秦始皇二十六年），秦始皇剛剛統(tǒng)一中國(guó)就召開(kāi)了一個(gè)重要的會(huì)議。這個(gè)會(huì)議有兩項(xiàng)議程，一是議帝號(hào)，二是定制度。議帝號(hào)就是秦始皇把自己的稱(chēng)號(hào)定為皇帝，他認(rèn)為自己功過(guò)三皇五帝，所以就把三皇五帝的稱(chēng)號(hào)合起來(lái)，叫做皇帝，他就稱(chēng)為秦始皇帝。這個(gè)帝號(hào)的議定就是表示皇權(quán)專(zhuān)制的出現(xiàn)，另外一個(gè)定制度，就是確定如何來(lái)劃分全國(guó)的行政區(qū)劃。最終分天下為三十六郡，每個(gè)郡之下設(shè)若干縣。這個(gè)制度雖然在秦統(tǒng)一之前就已經(jīng)在局部地區(qū)實(shí)行，但是在統(tǒng)一的國(guó)家中卻是第一次實(shí)行。因?yàn)榻y(tǒng)一的國(guó)家也是秦始皇第一次締造的。

行政區(qū)劃在全國(guó)的實(shí)行，表明了中央集權(quán)制的形成。所謂的中央集權(quán)制是指中央政府和地方政府的一種分權(quán)形式。中央政府把全國(guó)的領(lǐng)土劃分為不同層級(jí)的行政管理區(qū)域，在各個(gè)區(qū)劃中設(shè)置地方政府并且授予地方政府一定的行政、軍事、財(cái)政、司法等權(quán)利。這些不同層級(jí)的行政管理區(qū)域就叫做行政區(qū)劃。

秦始皇二十六年所定的這個(gè)制度就表示中央集權(quán)制度在全國(guó)的實(shí)行。那么有人會(huì)問(wèn)這個(gè)問(wèn)題即行政區(qū)劃是不是從秦朝統(tǒng)一全國(guó)之后才開(kāi)始實(shí)行的呢？其實(shí)不是的，早在秦始皇統(tǒng)一全國(guó)之前就有行政區(qū)劃的雛形出現(xiàn)。但是我們必須克服兩種觀點(diǎn)，一種就是認(rèn)為秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后才有行政區(qū)劃出現(xiàn)；另一種就是認(rèn)為中國(guó)很早就出現(xiàn)了行政區(qū)劃，甚至從黃帝的時(shí)候（我們都說(shuō)自己是炎黃子孫）就有行政區(qū)劃。這兩種觀點(diǎn)都是有問(wèn)題的，行政區(qū)劃的出現(xiàn)比較準(zhǔn)確地說(shuō)應(yīng)該是在春秋時(shí)期。因?yàn)樵诖呵锏臅r(shí)候周代的封建制度慢慢發(fā)生了一些變化，原來(lái)西周的封建是周天子把王畿以外的地方分封給諸侯建國(guó)，這個(gè)過(guò)程叫做封邦建國(guó)。諸侯又把自己的除了國(guó)都以外的領(lǐng)土封給大夫立家。這樣層層分封使得每一個(gè)層次中的大部分不是國(guó)君也不是周天子的直屬領(lǐng)土，而是各層封建領(lǐng)主所管轄的地區(qū)都有其主。

到了春秋的時(shí)候，因?yàn)楦鲊?guó)之間的兼并戰(zhàn)爭(zhēng)，使得各國(guó)國(guó)君就把新征服的領(lǐng)地建成縣或者郡，直屬于自己統(tǒng)治，所以這些縣或者郡的產(chǎn)生就是行政區(qū)劃的萌芽。大概從春秋以后慢慢就有縣出現(xiàn)了，應(yīng)該說(shuō)秦、楚、晉三國(guó)最先出現(xiàn)有縣，然后在各國(guó)的邊境地帶出現(xiàn)了郡的建制。起先郡和縣是沒(méi)有統(tǒng)轄關(guān)系的，后來(lái)有些失勢(shì)的貴族的領(lǐng)地也被其他貴族改造為縣，這樣慢慢的各國(guó)都出現(xiàn)了行政區(qū)劃的意識(shí)。行政區(qū)劃最重要的一點(diǎn)就是領(lǐng)土歸國(guó)君直屬而不分封給陪臣。

到了戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，權(quán)力更加下移，已經(jīng)到了“陪臣執(zhí)國(guó)命”的地步。卿大夫的勢(shì)力上升代替原來(lái)的諸侯，比如趙、韓、魏三家就把晉國(guó)分掉了，三家分晉標(biāo)志著戰(zhàn)國(guó)的開(kāi)始。這以后各國(guó)就普遍建立郡縣制度，縣的設(shè)置日趨普遍。原來(lái)不成體系的小鄉(xiāng)聚也合并為縣。邊地的郡由于日益繁榮，郡底下又分設(shè)縣，所以以郡統(tǒng)縣的兩級(jí)政區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)?？?、縣的長(zhǎng)官不再是由國(guó)君分封而是由國(guó)君直接任免，不能世襲。直到秦始皇統(tǒng)一全國(guó)之前，各國(guó)都普遍的實(shí)行郡縣制度，但是還有一國(guó)--齊國(guó)沒(méi)有實(shí)行郡縣制度，它分全國(guó)為五都；第二個(gè)情況是各國(guó)的內(nèi)地也就是國(guó)都附近也不設(shè)郡，只設(shè)縣；第三還有一些封域的保留。戰(zhàn)國(guó)末年，秦開(kāi)始并吞六國(guó)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的戰(zhàn)爭(zhēng)，終于統(tǒng)一天下，然后秦就把全國(guó)的領(lǐng)土在統(tǒng)一的那年分成三十六郡。所以要講郡縣制的萌芽，應(yīng)該是在兩千五百年前的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，然后在秦統(tǒng)一天下之后又把這個(gè)制度實(shí)行到全國(guó)。等全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行郡縣制以后，兩千年來(lái)郡縣制的形式又發(fā)生了很大的變化，郡縣兩級(jí)的名稱(chēng)也有變化，但都是中央集權(quán)國(guó)家的統(tǒng)治形式。兩千年的變化我們可以從三個(gè)方面來(lái)說(shuō)，第一方面最主要的就是從郡縣層級(jí)的變化上來(lái)說(shuō)；第二方面從郡縣幅員的變化上來(lái)說(shuō)；第三方面是郡縣邊界的變遷。這三方面最主要的還是郡縣層級(jí)的變化，因此這里作重點(diǎn)闡述。

一、行政區(qū)劃層級(jí)的變遷

任何行政組織都是要分成若干管理層次的，每一個(gè)層次都有一定的管理幅度，層次和幅度之間存在著反比例關(guān)系。層次級(jí)數(shù)多，每個(gè)層級(jí)的管理幅度就小。反過(guò)來(lái)，層次級(jí)數(shù)少，管理幅度就大。一個(gè)國(guó)家的管理幅度要分成若干層次，而且層次級(jí)數(shù)是行政區(qū)劃體系中最基本的要素。一般來(lái)說(shuō)層級(jí)越多，上下的阻隔越遠(yuǎn)，政令不易貫徹，下情不易上達(dá)，中央政府就難以進(jìn)行有效的行政管理。因此從中央集權(quán)的角度來(lái)講，要求要有盡量少的層級(jí)。但是受到管理幅度的限制，層級(jí)也不能隨意減少。中國(guó)歷代行政區(qū)劃變遷的核心就是行政區(qū)劃層次級(jí)數(shù)的變化，這一變化集中體現(xiàn)了中央集權(quán)和地方分權(quán)之間此漲彼消的演變過(guò)程。那么按照兩千年的層級(jí)變化情況，可以分成三個(gè)階段，就是從秦到民國(guó)初年可以分成三個(gè)階段。第一個(gè)階段是秦漢魏晉南北朝時(shí)期，歷時(shí)800年，政區(qū)從兩級(jí)制變成三級(jí)制。第二階段是五代宋遼金時(shí)期，歷時(shí)大約有700年，行政區(qū)劃又重復(fù)了從兩級(jí)制變?yōu)槿?jí)制的循環(huán)。第三階段是元明清時(shí)期以及民國(guó)初年，歷時(shí)大約650年，政區(qū)從多級(jí)制逐步簡(jiǎn)化到三級(jí)制以至于短時(shí)期的兩級(jí)制?，F(xiàn)在就這三個(gè)階段分別加以講述。

1、郡、縣二級(jí)制向州、郡、縣三級(jí)制轉(zhuǎn)變

（1）秦漢時(shí)期的郡縣二級(jí)制，是這一階段里的第一個(gè)小階段。

秦代的基層政區(qū)是縣，縣以上設(shè)郡，這是很純粹的郡縣二級(jí)制。秦始皇二十六年分天下為三十六郡加上內(nèi)史也就是首都周?chē)牡貐^(qū)，一共37個(gè)郡級(jí)政區(qū)。后來(lái)郡數(shù)有所增加，一方面是擴(kuò)大了疆域設(shè)置了新郡。另一方面是把內(nèi)地的一些郡一分為二，所以秦代的郡到秦末的時(shí)候就增加到48個(gè)，再加上內(nèi)史地區(qū)。秦縣的數(shù)目沒(méi)有明確的文獻(xiàn)記載，大概總數(shù)在一千個(gè)左右。平均起來(lái)每郡大概管二十多個(gè)縣，這樣的層級(jí)和幅度是比較合理的。

西漢王朝建立以后，郡級(jí)政區(qū)就大量增加，原因有三方面，一方面是把秦的郡劃小，或者一分為二或者一分為三；另一方面是把諸侯王國(guó)領(lǐng)域劃小。西漢初年為了鞏固皇帝的專(zhuān)制統(tǒng)治，劉邦分封了很多諸侯王國(guó)來(lái)拱衛(wèi)中央。這些王國(guó)后來(lái)因?yàn)榉恋K了中央的集權(quán)統(tǒng)治，所以不斷被劃小。那么這樣就使得郡的數(shù)目、國(guó)的數(shù)目不斷增加。第三方面，大家知道漢武帝是武功比較興盛的皇帝，他將漢朝的疆域大大擴(kuò)大，增加了20多個(gè)新郡，這樣到了西漢末年，郡和國(guó)的數(shù)目就增加到103個(gè)，這103個(gè)郡國(guó)統(tǒng)轄了1587個(gè)縣級(jí)政區(qū)，平均起來(lái)每個(gè)郡國(guó)的管理幅度為15個(gè)縣，還算適宜，就是郡這一級(jí)管縣這一級(jí)是適宜的。但是一百多個(gè)郡國(guó)對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，要直接管理的話(huà)，這個(gè)幅度就有點(diǎn)大了，甚至可以說(shuō)是太大了，所以漢武帝就在郡級(jí)政區(qū)之上設(shè)置了14個(gè)區(qū)域，這個(gè)區(qū)域就叫做部也就是刺史部。將這十四部作為監(jiān)察區(qū)，每一個(gè)監(jiān)察區(qū)任命一個(gè)刺史，讓這個(gè)刺史來(lái)監(jiān)察其所管轄的區(qū)域內(nèi)的太守或者相，看他們的行為是否合法。這十四個(gè)部的刺史官的級(jí)別比較低，按照當(dāng)時(shí)的官制是六百石，而他所管的郡太守的級(jí)別是兩千石，這兩千石和六百石是官員的秩祿，兩千石當(dāng)然比六百石高很多，這就是用小官監(jiān)察大官，這個(gè)辦法是行之有效的，一直被后人所稱(chēng)贊。西漢的十四部詳細(xì)說(shuō)起來(lái)是十三個(gè)刺史部外加一個(gè)司隸校尉部（監(jiān)察首都附近地區(qū)）。西漢的正式行政區(qū)劃還是郡縣兩級(jí)，為了使中央管理一百多個(gè)郡比較方便，所以分部監(jiān)察。西漢和東漢都避免把這十四個(gè)監(jiān)察區(qū)變成行政區(qū)，因?yàn)槿绻兂尚姓^(qū)的話(huà)，這一個(gè)區(qū)的幅員比較大、人口比較多，如果進(jìn)行割據(jù)對(duì)中央是不利的。所以在將近300年的時(shí)間里一直是堅(jiān)持兩級(jí)制再加上一級(jí)監(jiān)察區(qū)的做法。

但是到東漢的后期，出現(xiàn)了農(nóng)民起義--黃巾起義。為了鎮(zhèn)壓黃巾起義，一個(gè)郡的力量太小，因?yàn)槿珖?guó)分一百多個(gè)郡，每個(gè)郡的范圍就很小。西漢和東漢的領(lǐng)土都比現(xiàn)在中華人民共和國(guó)的領(lǐng)土要小，而我們現(xiàn)在的一級(jí)行政區(qū)劃只分三十多個(gè)省級(jí)單位，而西漢分成一百多個(gè)郡，顯然幅員是比較小的。在這種情況下，郡太守為了鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，但是困于其財(cái)力、兵力都有不足，所以中央政府沒(méi)有辦法只能將監(jiān)察區(qū)的刺史部改變成為行政區(qū)，也就是將刺史的級(jí)別從六百石提高到兩千石，而且讓他們能夠上馬管軍，下馬管民也就是授予行政權(quán)、財(cái)權(quán)和軍權(quán)。但是這樣一來(lái)刺史的權(quán)力就很大，結(jié)果就引起割據(jù)、分裂。東晉后來(lái)就分裂成三國(guó)。這以后行政區(qū)劃就由兩級(jí)變?yōu)槿?jí)了，也就是從郡縣兩級(jí)制變成州郡縣三級(jí)制。所以第一個(gè)大階段從秦漢到魏晉南北朝的800年可以分為秦漢的兩級(jí)制和魏晉南北朝的州郡縣三級(jí)制這樣兩個(gè)小階段。

（2）魏晉南北朝的州、郡、縣三級(jí)制

從東漢末年開(kāi)始州郡縣已經(jīng)成為正式的制度，這三級(jí)制在剛開(kāi)始實(shí)行的時(shí)候還算正常，以十幾州的地管一百來(lái)郡管一千多縣，層次和管理幅度相稱(chēng)，比例也適當(dāng)，州郡縣三級(jí)都能發(fā)揮作用。比如以三國(guó)以后的西晉前期為例，一共是19個(gè)州統(tǒng)轄172個(gè)郡國(guó)，這些郡國(guó)管轄1232個(gè)縣，這樣平均一個(gè)州管八九個(gè)郡，每個(gè)郡管七八個(gè)縣，基本上還算合理。但是三級(jí)制的這種管理幅度并沒(méi)有維持住，西晉的統(tǒng)一時(shí)間很短，只有二十多年就陷入“八王之亂”了，后來(lái)又在長(zhǎng)期的**中滅亡了，分裂的局面再度出現(xiàn)。從東晉以后，南北對(duì)峙的分裂局面延續(xù)了兩百多年。這段時(shí)期戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁，在戰(zhàn)爭(zhēng)中立功的武將或者敵方來(lái)投降的將領(lǐng)，政府一般都要給予封賞。封賞的就是官職，就是給他們州刺史或者郡太守。為了應(yīng)付越來(lái)越多職務(wù)分配的要求，政府只有把州郡的范圍分割得越來(lái)越小。所以有時(shí)候一個(gè)郡分割成四五個(gè)郡，一個(gè)縣割成兩三個(gè)縣。這樣不斷的把行政區(qū)劃劃小，把官職不斷增加的結(jié)果，使南北朝的后期一共出現(xiàn)了220個(gè)州，999個(gè)郡。這樣比兩個(gè)半世紀(jì)以前的西晉州膨脹了11倍，郡膨脹了10倍，造成了行政區(qū)劃非常混亂的局面。當(dāng)時(shí)的人就嘲笑說(shuō)：“只有一百家人口的地方就立一個(gè)州，只有三戶(hù)的居民就立一個(gè)郡。”所以到這個(gè)時(shí)候州郡縣的數(shù)目都已經(jīng)很不正常了。州牧、太守、縣令這樣的職務(wù)也過(guò)度的增加了，所以當(dāng)時(shí)也有一些改革，把這些州郡縣進(jìn)行合并，盡量想要把它減少，但是作用不大。所以三級(jí)政區(qū)的數(shù)目到了魏晉南北朝的后期已經(jīng)變成1：2：6的最低水平，也就是一個(gè)州管兩個(gè)郡，兩個(gè)郡管六個(gè)縣，這樣的設(shè)置比例和管理制度很不合理，甚至還有兩個(gè)郡共管一個(gè)縣或者兩個(gè)州和合管一個(gè)郡的怪事。所以行政區(qū)劃的層級(jí)和管理幅度變到這樣的不協(xié)調(diào)的程度了，也就是說(shuō)三級(jí)制到這個(gè)時(shí)候已經(jīng)是窮途末路了，必須改弦更張了。隋代統(tǒng)一北方以后，隋文帝就實(shí)行了一個(gè)重大的改革，這是一個(gè)釜底抽薪的辦法，丟掉三級(jí)制的包袱，把州郡縣三級(jí)中郡的一級(jí)完全廢除，使州直接管縣，行政區(qū)劃的層級(jí)再次回到兩級(jí)制。后來(lái)隋又滅了南方的陳，由北到南統(tǒng)一了中國(guó)，州縣兩級(jí)制推行到全國(guó)。從秦到隋，由兩級(jí)變成三級(jí)，三級(jí)又回復(fù)到兩級(jí)，這是第一階段的變化，接下來(lái)我們來(lái)講第二個(gè)階段的變化。

2、州、縣兩級(jí)制向道、州、縣三級(jí)制轉(zhuǎn)變（1）隋及唐前期的州縣兩級(jí)制

隋文帝將郡一級(jí)廢除的做法目的是為了加強(qiáng)中央集權(quán)避免地方割據(jù)，但是除掉把郡這一級(jí)除掉以外，還有第二項(xiàng)改革也必須做，那就是經(jīng)過(guò)差不多五百年的變遷，州縣的數(shù)目也已經(jīng)太多，區(qū)劃太小，尤其是州一級(jí)，在隋代統(tǒng)一之后，全國(guó)有三百多個(gè)州，這個(gè)數(shù)目太大了，由中央政府直接管理很不方便。因此需要減少，方法就是合并，由兩個(gè)或者三個(gè)州并成一個(gè)，這個(gè)任務(wù)是由隋煬帝完成的。隋煬帝大業(yè)三年，大量合并州縣，因?yàn)樗鍩哿w慕漢代的制度，所以又把州這一名稱(chēng)改為郡，所以變成全國(guó)190個(gè)郡管1253個(gè)縣，平均每一郡管六七縣，又變成郡縣兩級(jí)制，這是模仿漢代的做法。

經(jīng)過(guò)改革調(diào)整之后，隋代的行政區(qū)劃應(yīng)該說(shuō)比較完善。很有意思的是，進(jìn)行重要改革的朝代，比如說(shuō)秦代在全國(guó)實(shí)行郡縣制這一重大的制度，但是秦代在很短的時(shí)間就滅亡了。隋代也是這樣，其行政區(qū)劃的改革進(jìn)行得很好，但是也因?yàn)閷?shí)行苛政在很短的時(shí)期內(nèi)就滅亡了。唐代取代隋之后，又將郡改為州。隋唐之際因?yàn)槿盒鄄⑵穑仆醭癁榱嘶\絡(luò)這些起義的群雄，凡舉了唐的旗號(hào)，歸順唐的，都被委以刺史的職務(wù)。有刺史，就需要有州，所以州的數(shù)目又膨脹起來(lái)，尤其是湖南、廣西、四川等少數(shù)民族地區(qū)州的設(shè)置就更加密集，因?yàn)橹灰?dāng)?shù)氐氖最I(lǐng)歸順唐了，就成了州刺史。后雖經(jīng)過(guò)唐太宗在貞觀元年進(jìn)行了合并、減省，但是到了貞觀十三年，依然有358個(gè)州，縣就有1551個(gè)。隋唐的兩級(jí)制雖然是模仿秦漢的制度，但是行政管理的形勢(shì)已經(jīng)不一樣了，隋的疆域比秦還大，唐的統(tǒng)治也比漢深入，所以州這一級(jí)的數(shù)目或者說(shuō)郡這一級(jí)的數(shù)目已經(jīng)沒(méi)有辦法縮減到一百個(gè)左右了。對(duì)隋唐的州或者郡的管理幅度來(lái)說(shuō)，六七個(gè)縣或者四五個(gè)縣的管理幅度都嫌太小，而對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)管理二三百個(gè)州或郡，管理的幅度就太大，管理者就比較辛苦。傳說(shuō)唐太宗曾經(jīng)把三百多個(gè)州的刺史的名字都寫(xiě)在屏風(fēng)上，經(jīng)常檢查他們的政績(jī)來(lái)決定是不是升或者降，獎(jiǎng)或者懲。因?yàn)橹莸臄?shù)目太大，因此要得到三百多個(gè)稱(chēng)職的刺史來(lái)管理很不容易。在這種情況下，唐代開(kāi)始派遣一些監(jiān)察官員去管理、監(jiān)察州刺史，但是因?yàn)榻邮軡h代的教訓(xùn)，唐代又不愿設(shè)立正式的監(jiān)察區(qū)，因?yàn)槿绻讶俣鄠€(gè)州分成十幾個(gè)區(qū)進(jìn)行監(jiān)察，唐代的統(tǒng)治者又擔(dān)心這十幾個(gè)監(jiān)察區(qū)會(huì)變成行政區(qū)，至少存在這樣的危險(xiǎn)，因此一直避免建立正式的監(jiān)察區(qū)。所以唐朝在起初的百年之內(nèi)，監(jiān)察的官員都沒(méi)有固定的監(jiān)察區(qū)，都是派到地方去監(jiān)察，然后回到中央來(lái)匯報(bào)，但是這樣就影響監(jiān)察的效率。到唐玄宗的時(shí)候只能把監(jiān)察官員的監(jiān)察區(qū)域固定下來(lái)，也就是將全國(guó)分成十五道也即十五個(gè)監(jiān)察區(qū)，使得監(jiān)察官員有固定的范圍跟固定的駐所。這樣就形成監(jiān)察區(qū)之下有州縣兩級(jí)的行政區(qū)劃格局。在天下太平的時(shí)候，這個(gè)格局其實(shí)還是不錯(cuò)的，但是唐玄宗天寶十四年，就發(fā)生了一個(gè)很重要的歷史事件，這就是安祿山的叛亂。這個(gè)叛亂影響很大，很快北部中國(guó)就變成戰(zhàn)亂的地區(qū)。為了平定安祿山以及后來(lái)的史思明的叛亂，唐朝不得不采取辦法，即把原來(lái)在邊境地區(qū)實(shí)行的軍區(qū)制度推行到全國(guó)，同時(shí)把監(jiān)察區(qū)劃小，而且把監(jiān)察區(qū)和軍區(qū)結(jié)合起來(lái)，形成道和方鎮(zhèn)相結(jié)合的制度。方鎮(zhèn)就是節(jié)度使轄區(qū)也就是軍事區(qū)，原來(lái)是建立在邊境地區(qū)的，后來(lái)推行到全國(guó)。監(jiān)察區(qū)原來(lái)是十五道，是比較大的，將其劃小，這樣到了唐后期就形成了一種道、州、縣三級(jí)制。這個(gè)道其實(shí)是和方鎮(zhèn)結(jié)合起來(lái)的，所以也可以叫做方鎮(zhèn)、州、縣三級(jí)制。

（2）唐后期至宋、遼、金的道、州、縣三級(jí)制

唐后期開(kāi)始就是我們要說(shuō)的第二大階段的第二個(gè)時(shí)期，也就是唐后期至宋遼金的道、州、縣三級(jí)制。這個(gè)三級(jí)制從行政區(qū)劃上來(lái)講是三級(jí)，而從制度上來(lái)講是兩級(jí)半，或者從中央的角度來(lái)看還是兩級(jí)，這一段是比較特殊的。從唐朝中央政府來(lái)講，他不愿意承認(rèn)方鎮(zhèn)或者道是一級(jí)行政區(qū)劃，不愿意承認(rèn)道的長(zhǎng)官（觀察使、節(jié)度使、團(tuán)練使）是一級(jí)行政區(qū)劃的首領(lǐng)。從中央的角度出發(fā)，還認(rèn)為是州縣兩級(jí)制，州刺史還是向中央直接匯報(bào)。但是實(shí)際上由于道、方鎮(zhèn)這一級(jí)已經(jīng)有監(jiān)察州的權(quán)力又有統(tǒng)兵的權(quán)力，使得其能夠凌駕在州之上，成為實(shí)際上的一級(jí)政府。道這一級(jí)的行政范圍實(shí)際上也就形成一級(jí)的行政區(qū)劃。所以理論上唐后期是兩級(jí)制，實(shí)際上是三級(jí)制，尤其是從行政區(qū)劃的角度上來(lái)講，因?yàn)榈溃ǚ芥?zhèn)）這一級(jí)是有明確的范圍的，他們管幾個(gè)州是很明確的。很顯然方鎮(zhèn)的存在嚴(yán)重的削弱了中央政府的權(quán)力。唐代后期道（方鎮(zhèn)）的數(shù)目大概在四十到五十個(gè)之間波動(dòng)，這些道（方鎮(zhèn)）有相當(dāng)一部分處于半獨(dú)立狀態(tài)，他們不向中央上賦稅，戶(hù)口也不計(jì)入中央的總數(shù)。當(dāng)然有一些還是忠誠(chéng)于中央政府，還有一些是處于中間狀態(tài)。藩鎮(zhèn)之間也經(jīng)常打仗，中央也經(jīng)常討伐一些不聽(tīng)命令的藩鎮(zhèn)，使得唐后期的政治處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。到了后來(lái)由于藩鎮(zhèn)割據(jù)越來(lái)越劇烈，唐王朝終于在藩鎮(zhèn)割據(jù)與斗爭(zhēng)中滅亡了。

唐以后是五代十國(guó)，又是一個(gè)分裂局面，之后由宋朝統(tǒng)一中國(guó)。宋朝的統(tǒng)治者就很明顯地要思考這個(gè)問(wèn)題，即唐王朝是怎么滅亡的。他們知道藩鎮(zhèn)的勢(shì)力太大就會(huì)造成割據(jù)，就會(huì)造成中央集權(quán)制國(guó)家的滅亡。所以宋朝的統(tǒng)治者就會(huì)仔細(xì)思考，要如何在行政區(qū)劃上進(jìn)行改革才能保持中央政府的權(quán)威，使國(guó)家不至于滅亡。第一步就是廢除藩鎮(zhèn)，這就是大家所熟知的“杯酒釋兵權(quán)”的故事，也就是把節(jié)度使的軍權(quán)廢掉，不讓節(jié)度使直接管州，直接把方鎮(zhèn)這一級(jí)廢除。但是廢除了方鎮(zhèn)之后，由中央政府來(lái)直接管轄這么多州（此時(shí)州越分越小，到宋初的時(shí)候已經(jīng)有四百多個(gè)州了）顯然不現(xiàn)實(shí)，但是又不能像過(guò)去一樣建立固定的監(jiān)察區(qū)。漢代有教訓(xùn)，唐代有教訓(xùn)，建立固定監(jiān)察區(qū)的結(jié)果就會(huì)使中央政府因?yàn)楦顡?jù)勢(shì)力的增長(zhǎng)而滅亡。他們?cè)诳紤]如何改革這個(gè)制度的時(shí)候想了一個(gè)辦法，就是在州和縣上面建立一層區(qū)劃，這一區(qū)劃和過(guò)去的行政區(qū)劃都不一樣，過(guò)去的行政區(qū)劃都有單一的首長(zhǎng)，但是在宋代，在州縣一級(jí)上面建立路這一級(jí)，但是這一級(jí)行政區(qū)劃的形態(tài)是不完善的，也就是又要建立一級(jí)行政區(qū)劃又不能讓它有集中的權(quán)力。因此宋朝就采取讓路一級(jí)的行政區(qū)劃沒(méi)有單一的行政首長(zhǎng)，像我們現(xiàn)在一省有單一的首長(zhǎng)就是省長(zhǎng)，但是路一級(jí)的政府沒(méi)有單一的首長(zhǎng)，而是將路一級(jí)的權(quán)力分散到幾個(gè)長(zhǎng)官的手上，由轉(zhuǎn)運(yùn)使負(fù)責(zé)財(cái)政工作，由按察使負(fù)責(zé)法治工作，還有安撫使負(fù)責(zé)軍事方面的工作，建立一套比較奇特的制度。這個(gè)制度從行政區(qū)劃上來(lái)看是三級(jí)，但是最高一級(jí)的首長(zhǎng)不是集中在一個(gè)人而是分散在幾個(gè)人身上。這個(gè)制度在整個(gè)宋代算是比較成功的。實(shí)際上就形成路、州、縣三級(jí)的制度。跟北宋對(duì)峙的是遼，遼基本上學(xué)習(xí)的是唐的制度。跟南宋對(duì)峙的是金，金學(xué)習(xí)的基本是宋的制度。從制度上講是路、州、縣三級(jí)，從權(quán)力上來(lái)講，州可以直接跟中央交通，從制度上講還不是完善的三級(jí)。后來(lái)金和南宋對(duì)峙的結(jié)果被元朝統(tǒng)一。

3、元代的多級(jí)制向明清的省、府、縣三級(jí)制以及民國(guó)初年短時(shí)期的省、縣兩級(jí)制轉(zhuǎn)變

（1）元代的多級(jí)復(fù)合制

元朝統(tǒng)一以后，就是行政區(qū)劃層級(jí)變遷第三階段的開(kāi)始。這個(gè)階段的特點(diǎn)就是由多級(jí)制向兩級(jí)制的簡(jiǎn)化。這一階段也可以分為兩個(gè)小階段，第一個(gè)階段是元代的多級(jí)復(fù)合制。元代的統(tǒng)治民族是游牧民族，是蒙古人。游牧民族入主中原，他們對(duì)于如何來(lái)統(tǒng)治農(nóng)業(yè)社會(huì)是沒(méi)有一套成規(guī)的，經(jīng)驗(yàn)也是不足的。元朝可以說(shuō)是合并了七個(gè)政權(quán)而成的，因此它就混合套用了各個(gè)被征服政權(quán)的制度。蒙元帝國(guó)的南下征服過(guò)程有七八十年之久，有一些在戰(zhàn)爭(zhēng)中臨時(shí)實(shí)行的措施也慢慢變成永久性的制度。因?yàn)檫@個(gè)原因使得元代的行政區(qū)劃形成兩個(gè)基本特點(diǎn)，一個(gè)是層級(jí)多，另一個(gè)是層級(jí)之間存在復(fù)式的統(tǒng)轄關(guān)系。層級(jí)多是因?yàn)榘驯徽鞣貐^(qū)的幾種臨時(shí)和永久的區(qū)劃都疊加起來(lái)。比如宋朝原來(lái)就有路、州、縣的制度，元朝又在路之上增加了行省的制度。行省原來(lái)是政府機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)，中央有尚書(shū)省、中書(shū)省這樣的機(jī)構(gòu)，表示的是政府機(jī)構(gòu)而非區(qū)劃。因?yàn)樵谡鞣倪^(guò)程中，需要加強(qiáng)中央政府的權(quán)威，所以經(jīng)常派出一些行政機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)到地方上就被稱(chēng)為行中書(shū)省，表示派到地方的機(jī)構(gòu)是帶著中央的權(quán)力來(lái)管理地方的。久而久之，行中書(shū)?。ㄓ袝r(shí)稱(chēng)行尚書(shū)?。┚统蔀榱说胤綑C(jī)構(gòu)了，而且就變成了行政區(qū)劃的名字了，成為路之上的一級(jí)行政區(qū)劃的名稱(chēng)，又簡(jiǎn)稱(chēng)行省，后來(lái)甚至叫省。所以我們現(xiàn)在的省字就是從元朝開(kāi)始用的。行省之下一般是四級(jí)：省、路、州、縣，有時(shí)候還有省、路、府、州、縣這樣的區(qū)別。一般四級(jí)、三級(jí)的情況多一些，五級(jí)也有，但只是特例。因此元朝的行政區(qū)劃有疊床架屋的情況，就是在原來(lái)的行政區(qū)劃上再增加一層甚至兩層，這樣就成為一種多層的復(fù)合制。行政區(qū)劃的層級(jí)太多，使得中央對(duì)地方的管理不是很直接，政令不容易下達(dá)，下情也不容易上達(dá)，很不合理。

（2）明清的省、府、縣三級(jí)制以及民國(guó)初年短時(shí)期的省、縣兩級(jí)制

元朝的統(tǒng)治時(shí)間很短，不到一百年就被明朝所代替。明朝對(duì)元代的這種不合理的行政區(qū)劃制度進(jìn)行了改革，簡(jiǎn)化成三級(jí)或者四級(jí)的混合。明朝把全國(guó)分成15個(gè)行政區(qū)劃即兩京十三布政使司，也就是最高一層行政區(qū)劃是布政使司，而首都周?chē)姆Q(chēng)為京。比如原來(lái)明朝的首都是在南京，所以以南京為中心劃一個(gè)行政區(qū)劃叫做南京，管轄范圍很大。后遷都北京，以北京為中心也劃定了一個(gè)很大的區(qū)劃。在南京和北京之外，把其他的地方分為十三布政使司。雖然把省的名稱(chēng)去除了，然而民間依然俗稱(chēng)為省，也就是全國(guó)的行政區(qū)劃為十五省。在布政使司之下有府和縣兩級(jí)，有些地方在府和縣之間還有州，所以行政區(qū)劃是三級(jí)與四級(jí)的混合。明朝的改革并沒(méi)有徹底，只是將元朝的四五級(jí)改成了三、四級(jí)，簡(jiǎn)化了一部分。

三四級(jí)的混合制度實(shí)行起來(lái)還是不大方便，制度還是不一致。到了清代又進(jìn)一步進(jìn)行改革，基本上都改成了省、府、縣三級(jí)，整齊了制度。清代分全國(guó)為18省，每一省的長(zhǎng)官在明代為布政使，到清代就稱(chēng)為巡撫或者總督。18省之下就是府或者相當(dāng)于府的直隸州，府或直隸州之下就是縣，這樣整齊的三級(jí)制顯然比元代和明代的制度更合理，管理更方便。

到了民國(guó)時(shí)期行政區(qū)劃又有一個(gè)改變，北洋政府袁世凱想要把省一級(jí)長(zhǎng)官的權(quán)力剝奪掉，因?yàn)檫@些省的長(zhǎng)官權(quán)力都很大，各省的督軍都掌握軍權(quán)，對(duì)中央的統(tǒng)治不利。因此首先廢除省和縣之間的府一級(jí)政區(qū)，同時(shí)在省和縣之間設(shè)立道（道的數(shù)量遠(yuǎn)小于原來(lái)府）一級(jí)作為過(guò)渡，希望到后來(lái)再?gòu)U除省一級(jí)，實(shí)行道、縣兩級(jí)制。但是省一級(jí)無(wú)法廢除，所以民國(guó)前期的行政區(qū)劃變成了省、道、縣三級(jí)。這個(gè)道在清代的時(shí)候就有，是省之下的一級(jí)管理機(jī)構(gòu)，但是沒(méi)有形成行政區(qū)劃，只是一級(jí)管理機(jī)構(gòu)而已，縣的公文上到府，府的公文上到道，道的公文再上到省，因此這個(gè)道只是一級(jí)管理機(jī)構(gòu)但是沒(méi)有形成一級(jí)行政區(qū)劃。到了民國(guó)初年就把道變成了行政區(qū)劃，把府一級(jí)完全廢除，形成省、道、縣的三級(jí)制。

按照袁世凱的本意，最終要將省一級(jí)省去，成為道、縣兩級(jí)制，但是這個(gè)做法并未實(shí)現(xiàn)。到了南京國(guó)民政府時(shí)期就把道這一級(jí)廢除了，變成了省、縣兩級(jí)制，這一制度的實(shí)行表明中央政府是想把層級(jí)減少以便加強(qiáng)管理。但是到了民國(guó)時(shí)期，要想再實(shí)行兩級(jí)制已經(jīng)不合適，無(wú)論從疆域還是管理復(fù)雜程度都與秦漢時(shí)期不可同日而語(yǔ)。此時(shí)省的數(shù)目不多，而一個(gè)省管幾十個(gè)甚至一百多個(gè)縣，這樣省的管理幅度太大，因此雖然中央政府想要實(shí)行兩級(jí)制，但是在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中是有很大困難的。到了二十世紀(jì)三十年代，國(guó)民政府為了剿滅紅軍就在省以下設(shè)置專(zhuān)區(qū)，也就是行政專(zhuān)員的監(jiān)察區(qū)，由省派出監(jiān)察官員去監(jiān)察一部分縣的行政事務(wù)。于是就形成了省、專(zhuān)區(qū)和縣這樣的兩級(jí)半的結(jié)構(gòu)，也就是專(zhuān)區(qū)并不是一級(jí)行政區(qū)劃，只是監(jiān)察機(jī)構(gòu)，因此稱(chēng)之為兩級(jí)半的結(jié)構(gòu)。過(guò)去的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是在最高一層的行政區(qū)劃上面設(shè)立的，而民國(guó)時(shí)期是在兩層行政區(qū)劃之間設(shè)立一級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這樣的形式是第一次出現(xiàn)（清代的道大致也是這種形態(tài)）。這樣民國(guó)時(shí)期的省、專(zhuān)區(qū)、縣的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)在中華人民共和國(guó)成立后被繼承下來(lái)，一直到現(xiàn)在，地區(qū)一級(jí)還是介于省和縣之間的一級(jí)區(qū)劃，但是這一級(jí)區(qū)劃從理論上來(lái)說(shuō)并不是一級(jí)政區(qū)，而只是省的派出機(jī)構(gòu)。但是現(xiàn)在因?yàn)榈馗氖?，有地?jí)市，這樣省、地級(jí)市、縣成為了三級(jí)區(qū)劃。對(duì)這三級(jí)區(qū)劃以后如何進(jìn)行改革，是一個(gè)大家正在熱烈討論的問(wèn)題。因?yàn)槲乙v的是歷史時(shí)期的行政區(qū)劃變遷，因此對(duì)于今后的改革問(wèn)題暫且不談。

以上就是我所要講的主要內(nèi)容。中國(guó)歷代行政區(qū)劃變遷的最主要部分即層級(jí)的變遷?？偨Y(jié)從秦開(kāi)始到現(xiàn)在兩千年出頭的行政區(qū)劃變遷，我們可以總結(jié)為雖然有很繁復(fù)的變化，但是基本可以分成三個(gè)層次，一個(gè)是縣這一級(jí)，可以叫做基層政區(qū)，這是一個(gè)基本層次。過(guò)去在中央集權(quán)社會(huì)，皇帝所能直接任命的最低一級(jí)的官員就是縣的長(zhǎng)官。管理縣這一級(jí)的政區(qū)我們可以稱(chēng)之為統(tǒng)縣政區(qū)，這一級(jí)也是必須有的，這兩級(jí)政區(qū)就是最基本的政區(qū)。所以?xún)杉?jí)制是最基本的行政區(qū)劃的狀態(tài)。在統(tǒng)縣政區(qū)之上的一級(jí)政區(qū)叫做高層政區(qū)，也就是不直接管基層政區(qū)或者說(shuō)不直接管縣的這一級(jí)政區(qū)就叫高層政區(qū)。因此兩千多年的行政區(qū)劃變遷就是這三個(gè)層次的變化，秦漢時(shí)期可以看作是沒(méi)有高層政區(qū)，同樣隋和唐的前期也是沒(méi)有高層政區(qū)的，而其他的時(shí)期都是存在三個(gè)層級(jí)的政區(qū)的。

在現(xiàn)在領(lǐng)土這么大的情況之下，要實(shí)行兩級(jí)政區(qū)并不容易。如果要進(jìn)行改革實(shí)行兩級(jí)制的話(huà)，高層政區(qū)的數(shù)目必須增加，幅員必須縮小。這就是兩千年來(lái)層級(jí)變遷給我們的啟示。

二、行政區(qū)劃幅員的變遷

行政區(qū)劃變遷的另外一個(gè)重要方面是幅員和邊界的變遷。幅員的變遷比較復(fù)雜，簡(jiǎn)單的可以這么說(shuō)，基層政區(qū)也就是縣級(jí)政區(qū)相對(duì)比較穩(wěn)定，兩千多年中幅員雖然也有過(guò)變化，但是變化不是很大，因?yàn)檫@一級(jí)政區(qū)必須穩(wěn)定，在過(guò)去中央專(zhuān)制集權(quán)的農(nóng)業(yè)國(guó)家，縣級(jí)政區(qū)是直接管轄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此其幅員始終沒(méi)有大的變化，以利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。統(tǒng)縣政區(qū)的幅員變化總趨勢(shì)是一般是從大到小，在秦漢的時(shí)候比較大，后來(lái)越變?cè)叫?，到宋朝的時(shí)候就非常小了，甚至有的只管一兩個(gè)縣這樣的程度。在元朝的時(shí)候有的州就跟縣一樣大了。到明朝的時(shí)候統(tǒng)縣政區(qū)的幅員才又重新變大，而到了清朝的時(shí)候又開(kāi)始變小。而高層政區(qū)的幅員變遷則相對(duì)沒(méi)有規(guī)律性可循，可以說(shuō)是起伏不定。一開(kāi)始的時(shí)候很大，比如漢代的州，后來(lái)就變小。到了唐代又變大，但是到了宋朝的路又變小了。元代的行省又是非常之大，元朝的疆域只分10個(gè)行省和一個(gè)行中書(shū)省，這個(gè)高層政區(qū)就非常之大，一個(gè)行省比我們現(xiàn)在兩三個(gè)省都要大。這么大的幅員顯然不合適，因此從明代開(kāi)始又變小，十個(gè)省變成了十五個(gè)省，到清朝又變成十八省，當(dāng)然我們現(xiàn)在的省一級(jí)政區(qū)又比清代更小。因此高層政區(qū)的幅員變化是一種起伏不定的變化。

三、行政區(qū)劃邊界的變遷

第三方面是行政區(qū)劃邊界的變遷?；旧现袊?guó)行政區(qū)劃邊界的變遷有個(gè)規(guī)律，也就是說(shuō)劃邊界的時(shí)候有兩個(gè)不同的思想，一個(gè)是要山川形便一個(gè)犬牙交錯(cuò)。山川形便的意思是行政區(qū)劃的邊界要跟山脈、河流相重合。這樣的邊界就對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)的發(fā)展比較有利，但是對(duì)于中央政府直接控制地方卻不利，因?yàn)樾姓^(qū)劃的邊界如果跟山川一致的話(huà)，也容易造成割據(jù)的局面。比如山西、四川、兩廣地區(qū)，如果這些地方的邊界和山川相一致就容易形成地方勢(shì)力的坐大。比如山西要割據(jù)就比較容易，它西邊有黃河，東邊有太行山，而四川的四周都是山脈，這樣就很容易造成一種獨(dú)立王國(guó)，中央就不容易管得到。事實(shí)上山西和四川經(jīng)常是割據(jù)勢(shì)力形成的地區(qū)。所以中央政府也有意地使行政區(qū)劃的邊界與山川形勢(shì)不相一致，這就叫犬牙相制，這一點(diǎn)在圖上表示出來(lái)就更為明顯。例如嶺南和南嶺以北的地方如果以南嶺為界劃成不同的行政區(qū)劃，如湖南和兩廣按照南嶺來(lái)劃界，那么嶺南這個(gè)地方顯然就容易割據(jù)成獨(dú)立王國(guó)。所以在秦朝的時(shí)候就有意地使嶺南的三個(gè)郡跟南嶺以北的郡之間的界線(xiàn)不跟南嶺重合，造成犬牙相制，這樣的結(jié)果確實(shí)是對(duì)中央統(tǒng)治有利的。由于這個(gè)犬牙相制從秦朝一直延續(xù)到漢朝，所以漢武帝統(tǒng)一兩廣地區(qū)的時(shí)候就利用了犬牙相入的優(yōu)勢(shì)，很快就滅掉了嶺南地區(qū)的南越王國(guó)。關(guān)于犬牙相制原則的實(shí)行，越到后來(lái)就發(fā)展得越厲害。一個(gè)比較突出的例子就是原來(lái)秦嶺南北是分屬不同的政區(qū)，但是為了便于北方的軍隊(duì)攻打南方以及在北方的中央政府控制南方，所以到后來(lái)秦嶺就不再是行政區(qū)劃的界線(xiàn)，而是把秦嶺南北統(tǒng)轄到一個(gè)行政區(qū)劃中。因此現(xiàn)在的陜西關(guān)中地區(qū)和漢中地區(qū)是劃在一個(gè)省之內(nèi)的，這是從元代一直延續(xù)到現(xiàn)在的，這是很典型的一個(gè)例子。所以說(shuō)，犬牙相制和山川形便是行政區(qū)劃之間關(guān)系的一種體現(xiàn)，也就是說(shuō)隨著行政區(qū)劃制度的發(fā)展，犬牙相入的原則實(shí)行的越來(lái)越普遍，不但是高層政區(qū)而且在郡級(jí)政區(qū)都有這樣的情況。當(dāng)然山川形便的原則繼續(xù)實(shí)行，尤其是在基層政區(qū)中，但是在統(tǒng)縣政區(qū)和高層政區(qū)中犬牙相入的原則運(yùn)用比較普遍。由于這個(gè)問(wèn)題比較專(zhuān)門(mén)，所以我們就用圖來(lái)簡(jiǎn)單的表示一下犬牙相入與山川形便的區(qū)別，更詳細(xì)的討論就不再深入了。

第三篇：順德行政區(qū)劃及規(guī)劃局變遷

順德行政區(qū)劃變遷

順德建縣以前，是南海、新會(huì)兩縣的地方。1452年，明王朝將南海的東涌、馬寧、鼎安、西淋四都37堡和新會(huì)的白藤堡（1958年10月復(fù)歸新會(huì)縣）劃出，設(shè)置順德縣。

建國(guó)后1950年3月，順德縣人民政府正式成立，隸屬珠江行署。

1958年-1959年6月，順德和番禺兩縣曾合并為番順縣隸屬佛山專(zhuān)區(qū)。

1968年，順德縣革命委員會(huì)成立。

1980年，恢復(fù)順德縣人民政府，隸屬佛山地區(qū)。1983年6月，撤銷(xiāo)佛山地區(qū)后，隸屬佛山市。

1992年3月，民政部批準(zhǔn)順德撤縣建市。（上世紀(jì)90年代中后期，中國(guó)曾經(jīng)席卷過(guò)一輪規(guī)模浩大的縣改市運(yùn)動(dòng)）

1999年順德被廣東省確定為率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化試點(diǎn)。廣東省批復(fù)同意在維持順德市目前縣級(jí)建制不變的前提下，除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院等系統(tǒng)和國(guó)家垂直管理部門(mén)仍維持現(xiàn)行管理權(quán)限由佛山市代管外，其他所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的事務(wù)，賦予順德市行使地級(jí)市的管理權(quán)限，并直接對(duì)省負(fù)責(zé)。

2003年1月，并入佛山市，成為佛山的市轄區(qū)，關(guān)于合并是否正確，是否符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，一直爭(zhēng)論不休。

2009年8月，廣東省委、省政府同意順德區(qū)繼續(xù)開(kāi)展以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為核心的綜合改革試驗(yàn)工作。同意在維持順德區(qū)目前建制不變的前提下，除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院系統(tǒng)及需要全市統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的事務(wù)外，其他所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的事務(wù)，賦予順德區(qū)行使地級(jí)市管理權(quán)限。

2011年2月，廣東省編辦正式通報(bào)，廣東省確定佛山市順德區(qū)為廣東省首個(gè)省直管縣試點(diǎn)，由此拉開(kāi)廣東“省直管縣”改革序幕。

順德規(guī)劃局變遷

1986年順德縣建委，主要負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目和施工管理

1988年在順德縣建委里成立了城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)所，1992年，撤銷(xiāo)縣建委，合并國(guó)土局，成立規(guī)劃國(guó)土局+市政建設(shè)局。（規(guī)劃納入政府職能也在1992年，此時(shí)順德由縣改市）

1994年產(chǎn)權(quán)改革，規(guī)劃國(guó)土局里面改制成立設(shè)計(jì)一院和設(shè)計(jì)二院，使其專(zhuān)職化（事業(yè)單位，私人承包）

2001年國(guó)家在順德試點(diǎn)“三權(quán)分立”，順德成立綜合執(zhí)法局（其實(shí)是城市管理局的職能）來(lái)統(tǒng)一進(jìn)行區(qū)部門(mén)的監(jiān)督管理，其中包括負(fù)責(zé)規(guī)劃的執(zhí)法監(jiān)督。

2004年規(guī)劃與國(guó)土局分家，成立了佛山市規(guī)劃局順德分局。主要原因是國(guó)土資源局需垂直管理。

2009年大部制改革，成立區(qū)發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局，成為了獨(dú)立主體與佛山市局不再是從屬關(guān)系，而是獨(dú)立的法人代表。

2011年成立規(guī)劃編制研究中心，與佛規(guī)院合作，不做市場(chǎng)項(xiàng)目只對(duì)內(nèi)服務(wù)，其中佛規(guī)院提供8個(gè)員工（4個(gè)固定+4個(gè)流動(dòng)）+順德區(qū)局8個(gè)政府聘員。

第四篇：新中國(guó)人口政策的變遷

新中國(guó)人口生育政策的變遷

公共事業(yè)管理

2013104094

陳旭

中國(guó)現(xiàn)行的人口生育政策是屬于限制人口增殖的政策，其基本內(nèi)容是：提倡晚婚、晚育、少生、優(yōu)生，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子；國(guó)家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除特殊情況經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)外，一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子；農(nóng)村某些群眾有特殊困難，包括獨(dú)女戶(hù)，要求生二胎的，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可以間隔幾年后生第二胎；不論哪一種情況都不能生三胎；少數(shù)民族地區(qū)也要提倡計(jì)劃生育，具體要求和做法可由有關(guān)省、自治區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定。這一生育政策的主要特征是，既提出了限制人口數(shù)量過(guò)快增長(zhǎng)的要求，又提出了提高人口出生素質(zhì)的要求；既提出了國(guó)家提倡什么，又提出了國(guó)家抑制什么；貫徹了從實(shí)際情況出發(fā)，區(qū)別對(duì)待，分類(lèi)指導(dǎo)，不一刀切的精神；少數(shù)民族也要計(jì)劃生育，但生育數(shù)量可以適當(dāng)放寬。

這一生育政策是當(dāng)今中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境逐步實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求，也是中華民族繁榮昌盛的需要，它既照顧了宏觀及其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也照顧了微觀及其當(dāng)前利益，縮小了國(guó)家和家庭在生育需要方面的差距，得到了絕大部分育齡群眾的支持，因而取得了史無(wú)前例的舉世公認(rèn)的成就。最近幾年來(lái)，中國(guó)總和生育率都在替代水平以下的低位水平就是證明。但是，這一生育政策現(xiàn)狀的鑄就也是來(lái)之不易的。下面是新中國(guó)成立以來(lái)人口政策的變遷案例 1.鼓勵(lì)生育階段(1949年～1953年)這一階段，政府對(duì)生育及人口增長(zhǎng)采取了放任自流的態(tài)度，并出臺(tái)了限制避孕和人口流產(chǎn)的政策，鼓勵(lì)人們生育。

1950年4月20日，國(guó)家衛(wèi)生部和軍委衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布了《機(jī)關(guān)部隊(duì)婦女干部打胎限制的辦法》，規(guī)定“為保障母體安全和下一代生命，禁止非法打胎”。1952年，在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，衛(wèi)生部制定了一個(gè)面向全民的《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》，將適用于機(jī)關(guān)部隊(duì)婦女干部的規(guī)定在全國(guó)推廣。1953年，衛(wèi)生部又以“與國(guó)家政策不符”為理由，通告海關(guān)禁止進(jìn)口避孕用具和藥物。這些政策都強(qiáng)化了人們多生多育的觀念和行為。2.政策轉(zhuǎn)變及反復(fù)階段(1954年～1959年)鼓勵(lì)生育的政策在1953年第一次人口普查后發(fā)生了急劇的轉(zhuǎn)變。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)期的人口數(shù)，與當(dāng)時(shí)我國(guó)有限的資源與落后的綜合國(guó)力形成對(duì)比，震動(dòng)了政府領(lǐng)導(dǎo)人。從中央領(lǐng)導(dǎo)到學(xué)術(shù)界都提出一些節(jié)制生育的觀點(diǎn)。

1955年3月中央在衛(wèi)生部黨組關(guān)于節(jié)制生育問(wèn)題報(bào)告上指示:“節(jié)制生育是關(guān)系廣大人民生活的一項(xiàng)重大政策性的問(wèn)題。”1956年初，中央公布了《1956年～1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》(修正草案)，在綱要中明確提出:“除了少數(shù)民族的地區(qū)以外，在一切人口稠密的地方，宣傳和推廣節(jié)制生育，提倡有計(jì)劃地生育子女?！?/p>

但是“大躍進(jìn)”及隨后的大饑荒，改變了中國(guó)人口轉(zhuǎn)變的方向。大躍進(jìn)的浮夸做法使得當(dāng)時(shí)的一些領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)人口形勢(shì)產(chǎn)生了樂(lè)觀情緒，“人多力量大”、“人多可以辦大事”的想法在一些主要領(lǐng)導(dǎo)人心目中再次占據(jù)主要地位。隨著主張限制人口增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬寅初先生在全國(guó)被批判，節(jié)制生育的政策主張被扼殺在搖籃里。

3.提出計(jì)劃生育號(hào)召，在部分市、縣的試行階段(1960年～1969年)大躍進(jìn)失敗的反思和三年困難時(shí)期結(jié)束后現(xiàn)實(shí)人口增長(zhǎng)的壓力，使控制人口和節(jié)制生育的思想得以復(fù)蘇。1962年12月，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》，要求各級(jí)黨委和政府把這一工作列入議事日程。文化大革命初期，雖然黨和政府并沒(méi)有放棄控制人口過(guò)快增長(zhǎng)的方針，仍在實(shí)行限制人口增殖的生育政策，但社會(huì)環(huán)境處于無(wú)政府狀態(tài)，一些計(jì)劃生育機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡，有的甚至被“革命委員會(huì)”給取消了，節(jié)制生育的實(shí)際工作停頓了，人口又處于盲目發(fā)展的狀態(tài)。4.限制人口增長(zhǎng)的“晚、稀、少”政策逐步形成和全面推進(jìn)階段(1970年～1980年)“文化大革命”的**使經(jīng)濟(jì)滑坡，人口增長(zhǎng)，1969年全國(guó)總?cè)丝谕黄瓢藘|大關(guān)，使得人口與經(jīng)濟(jì)本來(lái)已尖銳的矛盾更加突出。這種客觀現(xiàn)實(shí)迫使黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)后不得不重申控制人口的重要性。

1971年7月，國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)指出:“除人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)和其他地區(qū)外，都要加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，深入開(kāi)展宣傳教育，使晚婚和計(jì)劃生育變成城鄉(xiāng)群眾的自覺(jué)行為?！?/p>

1973年，第一次全國(guó)計(jì)劃生育工作匯報(bào)會(huì)正式提出了“晚、稀、少”政策，并在全國(guó)進(jìn)行了推廣。1973年，人口發(fā)展第一次列入國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃和計(jì)劃，1974年末在中共中央轉(zhuǎn)發(fā)河北省《關(guān)于召開(kāi)全省計(jì)劃生育工作會(huì)議的情況報(bào)告》中，肯定了按“晚、稀、少”要求結(jié)婚和生育的政策。

1978年6月，國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議進(jìn)一步明確了“晚、稀、少”的內(nèi)涵;會(huì)議還提出了一對(duì)夫婦生育子女?dāng)?shù)“最好一個(gè)、最多兩個(gè)”的新要求。5.全面推行一胎化的緊縮政策階段(1980年秋至1984年春)“晚、稀、少”的政策推行后非常有成效，但是，由于人口增長(zhǎng)慣性的存在，根據(jù)有關(guān)方面的預(yù)測(cè)，要實(shí)現(xiàn)在20世紀(jì)末人口不超過(guò)12億的目標(biāo)，必須實(shí)行一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的獨(dú)生子女政策。同時(shí)由于實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)民生活較以前有了較大幅度的提高，他們的生育欲望有所擴(kuò)張，而“大躍進(jìn)”及三年困難時(shí)期后補(bǔ)償性生育的人口也開(kāi)始進(jìn)入育齡階段，因此這一時(shí)期人口出生率、自然增長(zhǎng)率、總和生育率都有所反彈。在這樣的背景下，開(kāi)始在全國(guó)推行緊縮的一胎化政策，也就是“獨(dú)生子女”政策。6.計(jì)劃生育政策的調(diào)整階段(1984年～1991年)由于實(shí)行的“一孩”政策與廣大群眾的生育意愿嚴(yán)重沖突，使中國(guó)的計(jì)劃生育工作成為“天下第一難”。在實(shí)施“一孩”政策中，為達(dá)到人口控制目標(biāo)，采取了許多行政、經(jīng)濟(jì)等強(qiáng)迫手段，產(chǎn)生了很多負(fù)面效應(yīng)。

為了縮小政策與生育意愿的差距，緩和干群矛盾，1984年4月13日中央轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于計(jì)劃生育情況的匯報(bào)》的七號(hào)文件，文件要求進(jìn)一步完善當(dāng)前計(jì)劃生育工作的具體政策。

主要是:①在農(nóng)村繼續(xù)有控制地把口子開(kāi)得稍大一些，按照規(guī)定的條件，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，可以生二胎;②堅(jiān)決制止大口子，即嚴(yán)禁生育超計(jì)劃的二胎和多胎;③嚴(yán)禁徇私舞弊，對(duì)在生育問(wèn)題上搞不正之風(fēng)的干部要堅(jiān)決予以處分。即所謂的“開(kāi)小口子，堵大口子”。

1988年3月，中央政治局召開(kāi)常委專(zhuān)門(mén)會(huì)議，討論并原則同意國(guó)家計(jì)生委的《計(jì)劃生育工作匯報(bào)提綱》。會(huì)議規(guī)定了現(xiàn)行計(jì)劃生育人口政策的具體內(nèi)容:提倡晚婚晚育、少生優(yōu)生，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子;國(guó)家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除特殊情況經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)外，一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子;農(nóng)村某些群眾確有實(shí)際困難，包括獨(dú)女戶(hù)，要求生二胎的，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可以間隔幾年以后生第二胎;不論哪種情況都不能生三胎;少數(shù)民族地區(qū)也要提倡計(jì)劃生育，具體要求和做法可由有關(guān)省、自治區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定。7.多樣化的生育政策時(shí)期(1991年～2014年)

1991年5月14日，中共中央國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際生育控制能力與政策間的差距，實(shí)事求是地做出了《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的決定》。切合實(shí)際地將1991年～2000年人口計(jì)劃控制目標(biāo)定在年均自然增長(zhǎng)率為12.50?以?xún)?nèi)，即總?cè)丝?000年末控制在13億以?xún)?nèi)。

2001年12月29日頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)計(jì)劃生育法》(2002年9月1日施行)，將原有的政策性規(guī)定法律化為:“國(guó)家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女;符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定?！?根據(jù)社會(huì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和地域民族特征，各省市制定了地方計(jì)劃生育條例，形成了現(xiàn)行的生育政策格局。概括起來(lái)為:①城鎮(zhèn)地區(qū)和北京、天津、上海、重慶、江蘇、四川等六省、市的農(nóng)村，基本實(shí)行漢族居民一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子;②除上述六省、市外，有五個(gè)省、區(qū)規(guī)定可以生育兩個(gè)孩子;有19個(gè)省、區(qū)規(guī)定第一個(gè)孩子是女孩時(shí)，間隔幾年可以再生育一個(gè)孩子，簡(jiǎn)稱(chēng)一孩半政策;③有29個(gè)省、市、區(qū)規(guī)定夫婦同為獨(dú)生子女的，可以生育兩個(gè)孩子;其中有七個(gè)省還規(guī)定農(nóng)村夫婦一方為獨(dú)生子女間隔幾年可以生育兩個(gè)孩子;④各地條例還對(duì)少數(shù)民族、殘疾、再婚、歸僑、特殊職業(yè)等各種情況作出具體規(guī)定，可以生育兩個(gè)或更多的孩子。

根據(jù)以上60多年來(lái)新中國(guó)人口政策的變遷，這里可以根據(jù)中國(guó)現(xiàn)在的社會(huì)現(xiàn)狀預(yù)測(cè)下未來(lái)將會(huì)采取什么樣的人口政策。

在經(jīng)歷了迅速?gòu)母呱实降蜕实霓D(zhuǎn)變之后，我國(guó)人口的主要矛盾已經(jīng)不再是增長(zhǎng)過(guò)快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水平、人口老齡化、出生性別比失調(diào)等。國(guó)內(nèi)20多位頂尖人口學(xué)者歷經(jīng)兩年研究指出，我國(guó)的人口政策亟待轉(zhuǎn)向，尤其是生育政策應(yīng)該調(diào)整。在中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)上月底發(fā)布的報(bào)告《人口形勢(shì)的變化和人口政策的調(diào)整》中，這些學(xué)者建議，我國(guó)應(yīng)實(shí)施“生育自主、倡導(dǎo)節(jié)制、素質(zhì)優(yōu)先、全面發(fā)展”的新人口政策。

二胎政策可以這樣理解：農(nóng)村戶(hù)口的話(huà)，頭一胎是女的就可以生第二胎，但是前提條件是年滿(mǎn)28周歲的夫婦，否則兩胎要相隔四年才可以生第二胎。如果頭一胎是男的，無(wú)論是什么戶(hù)口都好，只能生一胎。這是漢族的基本情況。少數(shù)民族的政策是這樣的：少數(shù)民族人口是中國(guó)人口中的一個(gè)重要組成部分，少數(shù)民族的計(jì)劃生育政策也是中國(guó)計(jì)劃生育政策的重要組成部分。中國(guó)少數(shù)民族居住區(qū)一般人口密度較低，經(jīng)濟(jì)文化比較落后。新中國(guó)建立以后，中國(guó)少數(shù)民族人口增長(zhǎng)很快，為了少數(shù)民族的繁榮昌盛和民族素質(zhì)的提高，近幾年來(lái)，在少數(shù)民族中也實(shí)行計(jì)劃生育。具體規(guī)定由民族自治地方和有關(guān)省、自治區(qū)根據(jù)國(guó)家的計(jì)劃生育政策精神，結(jié)合本地實(shí)際，制定本地的生育政策。針對(duì)計(jì)劃生育何時(shí)調(diào)整的問(wèn)題，全國(guó)人大代表、國(guó)家人口計(jì)生委科學(xué)技術(shù)研究所所長(zhǎng)馬旭表示，二胎放開(kāi)政策涉及到計(jì)劃生育政策的調(diào)整問(wèn)題，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我們國(guó)家現(xiàn)狀是開(kāi)始出現(xiàn)了低生育水平。因此，國(guó)家根據(jù)人口狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)整，比如說(shuō)黑龍江、遼寧、吉林等省市開(kāi)始探索放開(kāi)二胎，也就是從原來(lái)的雙獨(dú)可以生二胎，變化成單獨(dú)可以生二胎，但這主要是農(nóng)村地區(qū)，馬旭認(rèn)為可以開(kāi)始逐步放開(kāi)二胎生育政策。馬旭認(rèn)為，中國(guó)二胎放開(kāi)的調(diào)整路徑的核心是“分類(lèi)”，馬旭說(shuō)，中國(guó)不同省份的各方面狀況差別很大，比如遼寧、黑龍江、吉林，再比如上海、廣東，這些省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口都存在很大差異。因此應(yīng)逐步分類(lèi)，人口政策調(diào)整跟經(jīng)濟(jì)人口數(shù)量構(gòu)成等狀況掛鉤，絕對(duì)不能一刀切，應(yīng)該是分類(lèi)、分省份、分步驟逐步放開(kāi)。馬旭認(rèn)為，一線(xiàn)城市、發(fā)達(dá)城市、人口多的城市可以放緩。

專(zhuān)家研究認(rèn)為，分區(qū)域分步放開(kāi)“二胎”，可以避免同時(shí)全部放開(kāi)帶來(lái)的人口大起大落，也可避免放開(kāi)“單獨(dú)”帶來(lái)的花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)、貽誤時(shí)機(jī)等問(wèn)題。中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)蔡昉介紹，學(xué)界通常用人口撫養(yǎng)比下降來(lái)定義人口紅利，根據(jù)聯(lián)合國(guó)的預(yù)測(cè)，中國(guó)的人口總撫養(yǎng)比于2011年跌至谷底，中國(guó)的人口紅利期已經(jīng)結(jié)束。勞動(dòng)力成本上升導(dǎo)致中國(guó)喪失部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，就是人口紅利期結(jié)束的表現(xiàn)。在專(zhuān)家看來(lái)，調(diào)整生育政策可緩解20年后的高度老齡化局面，使中國(guó)再次獲得人口紅利。這一生育政策是當(dāng)今中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境逐步實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求,也是中華民族繁榮昌盛的需要,它既照顧了宏觀及其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,也照顧了微觀及其當(dāng)前利益,縮小了國(guó)家和家庭在生育需要方面的差距,得到了絕大部分育齡群眾的支持,因而取得了史無(wú)前例的舉世公認(rèn)的成就。

制定我國(guó)的人口政策是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作。這既由于影響和制約人口因素的復(fù)雜性,也由于人口能夠作用于其他因素的復(fù)雜性。因而,對(duì)于依據(jù)什么來(lái)制定我國(guó)人口政策的認(rèn)識(shí),在人口學(xué)界也有一些不同觀點(diǎn)。有的認(rèn)為:中國(guó)現(xiàn)階段的人口政策,是在馬克思主義指導(dǎo)下,根據(jù)國(guó)家的人口數(shù)量、人口素質(zhì)以及人口分布、年齡、性別構(gòu)成等性質(zhì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而制定的;有的認(rèn)為,任何統(tǒng)治階級(jí)在制定維護(hù)其統(tǒng)治地位和利益的人口政策時(shí),總是從經(jīng)濟(jì)與人口發(fā)展的相互關(guān)系、從人口與自然環(huán)境的相互關(guān)系以及從求得民族繁榮等客觀現(xiàn)實(shí)出發(fā);還有的認(rèn)為,要想制定出科學(xué)的和行之有效的人口政策,必須以科學(xué)理論為指導(dǎo),綜合考慮各種客觀因素和人的心理因素。如果缺乏一定的依據(jù),是不可能制定出科學(xué)的人口政策的。

這些看法雖然大同小異,但還是反映了強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)和視野涉及的范圍是不同的,有的強(qiáng)調(diào)要有科學(xué)理論的指導(dǎo),有的側(cè)重從人口與經(jīng)濟(jì)、人口與自然環(huán)境等國(guó)情出發(fā),有的則提出要有利于民族的繁榮,有的提出要考慮人口的心理因素,等等。上述看法都是無(wú)可非議的,有一定道理的,因?yàn)橹萍s人口政策制定的因素實(shí)在太多了,就是再增加一些也是能夠羅列出來(lái)的。問(wèn)題是,哪些是主要的,哪些是必須考慮的,哪些是可以考慮也可以不考慮的,我們必須予以區(qū)分。

只有這樣,我們才能抓住人口政策的主要依據(jù),考慮那些必須考慮的因素,從而使我國(guó)人口政策具有較強(qiáng)的科學(xué)性,既有利于民族的繁榮昌盛,也有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。必須主要依據(jù)以下三方面來(lái)制定我國(guó)的人口生育政策:馬克思主義人口理論和毛澤東、鄧小平人口思想和科學(xué)發(fā)展觀是我國(guó)制定人口生育政策的思想理論依據(jù)。任何政策的制定都是在一定的思想理論指導(dǎo)下進(jìn)行的。有什么樣的思想認(rèn)識(shí)路線(xiàn),就會(huì)制定出什么樣的政策來(lái)。我國(guó)的人口生育政策就是在馬克思主義人口理論和毛澤東、鄧小平人口思想的指導(dǎo)下制定出來(lái)的。馬克思主義人口理論和毛澤東、鄧小平人口思想不是就人口談人口,而是運(yùn)用唯物論的方法,把人口現(xiàn)象、人口運(yùn)動(dòng)及其整個(gè)過(guò)程放到生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾運(yùn)動(dòng)中加以考察,從而既科學(xué)地闡明了人口自身的發(fā)展規(guī)律,也闡明了人口與經(jīng)濟(jì)、人口與社會(huì)的發(fā)展規(guī)律,在此基礎(chǔ)上,提出了著名的兩種生產(chǎn)理論、人多也好也壞的兩點(diǎn)理論、人口非控制不行的理論、中國(guó)是大國(guó)也是小國(guó)的理論、人均是主要尺度的理論,為我們認(rèn)識(shí)和解決中國(guó)人口問(wèn)題,為我們制定出一個(gè)符合中國(guó)實(shí)際需要的人口生育政策提供了思想理論基礎(chǔ);同時(shí),也為我們?cè)谌丝趩?wèn)題上統(tǒng)一全國(guó)人民的思想認(rèn)識(shí)提供了有力的理論武器。

我國(guó)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的現(xiàn)狀及其交互作用后可持續(xù)發(fā)展的需要,是制定我國(guó)人口生育政策的客觀國(guó)情依據(jù)任何一個(gè)國(guó)家的人口生育政策,都是從自己的國(guó)情及其需要出發(fā)而制定出來(lái)的。我國(guó)是世界上第一人口大國(guó),人口基數(shù)大、素質(zhì)偏低;經(jīng)濟(jì)較為落后,底子薄,人均收入低于世界平均水平很多;各種社會(huì)設(shè)施和社會(huì)福利的人均水平處于世界平均水平以下;各種資源總量可觀,但是總的人均水平則歸于世界上最低行列;自然環(huán)境雖然空間較大,但是適宜于人類(lèi)生存的環(huán)境相對(duì)緊張,環(huán)境的人口承載力已接近飽和。

我們的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境已經(jīng)承受了來(lái)自人口的巨大壓力,我們不能再繼續(xù)加壓了。擺在我們面前的任務(wù)是:承認(rèn)現(xiàn)實(shí),在已有國(guó)情的條件下尋求快速發(fā)展的路子。在人口方面,要盡量減少出生人口數(shù)量,提高人口素質(zhì);在經(jīng)濟(jì)方面,在充分利用和發(fā)揮勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)的同時(shí),大力采用最新技術(shù),以盡快提高社會(huì)平均勞動(dòng)力生產(chǎn)率水平;在社會(huì)方面,改善社會(huì)設(shè)施,增進(jìn)福利水平,不斷提高人們的生活質(zhì)量;在資源方面,節(jié)約資源,提高資源利用率,在開(kāi)發(fā)新資源的同時(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式,提高單位資源的貢獻(xiàn)率;在環(huán)境方面,合理人口分布,減少污染或破壞,大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè),使生態(tài)得以平衡,并處于良性循環(huán)狀態(tài)。

以上國(guó)情諸多要素的發(fā)展并不是孤立的,而是相互聯(lián)系、相互制約、相互依賴(lài),其中特別是人口要素,既與經(jīng)濟(jì)有著密切的關(guān)系,又與社會(huì)有著密切的關(guān)系,既與資源有著關(guān)系,又與環(huán)境有著關(guān)系,人口的數(shù)量過(guò)多和素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀正在通過(guò)許多途徑給經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境以不良的影響。我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)以及人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展都要求我們制定一個(gè)控制人口增長(zhǎng),提高人口素質(zhì)的人口政策。

絕大多數(shù)人的生育觀念定勢(shì)及其可塑性是制定我國(guó)人口生育政策的社會(huì)心理依據(jù)生育觀念是人們生育需求的反映。生育需求即生育動(dòng)機(jī),有經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、精神的、宗族的、夫妻之間的等等多個(gè)方面。

由歷史和現(xiàn)實(shí)諸多因素形成的人們生育觀的定勢(shì),雖然是我們制定人口政策的出發(fā)點(diǎn),但不是我們制定人口政策的決定點(diǎn)和最后臨界點(diǎn)。人們生育觀的可塑性和生育極限性才是我們制定人口政策的決定點(diǎn)和最后臨界點(diǎn)。從出發(fā)點(diǎn)到最后臨界點(diǎn)的人們生育觀的可塑性是有較大幅度的。我們決定人口政策內(nèi)容及其量點(diǎn)究竟在較大幅度的哪一點(diǎn)上? 對(duì)此,我認(rèn)為,在控制人口過(guò)速增長(zhǎng)方向已定的條件下,主要就決定于經(jīng)過(guò)努力工作后人們心理的承受能力了。能承受得了,我們的人口生育政策最終就能落實(shí),也會(huì)有很好的政策效果。承受不了,就會(huì)造成諸多矛盾,出現(xiàn)各種阻力,人口生育政策就不能完全落實(shí),政策效果也不會(huì)是理想的。因此,我們?cè)谥贫ㄈ丝谡邥r(shí),要認(rèn)真考慮人們生育觀的可塑性和人們的不斷變化著的心理承受能力,在執(zhí)行人口政策時(shí),要從育齡群眾現(xiàn)實(shí)需要出發(fā),采取多種措施,急人所急,幫人所需,不斷加大人們生育觀的可塑性,提高他們對(duì)人口生育政策在心理上的承受能力。只有這樣,我們的人口生育政策才是從實(shí)際出發(fā)的,才會(huì)得到絕大多數(shù)人的擁護(hù),也才能順利地得到貫徹執(zhí)行。

世界上一切事物都處在發(fā)展和變化之中，作為影響和指導(dǎo)人口再生產(chǎn)過(guò)程的生育政策也是如此。生育政策與其他任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策一樣，它的穩(wěn)定具有相對(duì)性，沒(méi)有絕對(duì)穩(wěn)定不變的社會(huì)性政策。因此，人口生育政策的調(diào)整、完善、發(fā)展和變化是正常的、符合事物發(fā)展客觀規(guī)律的。

這種在動(dòng)態(tài)中不斷調(diào)整和完善人口生育政策思想,早在1981年中共中央《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信》中就已明確坦言：“如果不從現(xiàn)在起用三、四十年特別是最近二、三十的時(shí)間普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，控制人口的增長(zhǎng)，??這將會(huì)大大增加實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的困難，造成人民的生活很難有多少改善的嚴(yán)重局面”。1984年初中共中央書(shū)記處在一次研究人口向會(huì)議上也指出：“黨的政策不能脫離實(shí)際?，F(xiàn)行的計(jì)劃生育政策，仍是一個(gè)歷史階段的政策，今后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)，文化水平等方面的提高，還可以進(jìn)一步加以完善”。因此，穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策不是永遠(yuǎn)的，到下一個(gè)世紀(jì)的某個(gè)歷史階段現(xiàn)行生育的政策肯定會(huì)進(jìn)一步完善，成為影響和指導(dǎo)人口再生產(chǎn)過(guò)程具有強(qiáng)大生命力的生育政策。完善后的人口生育政策，將在許多方面繼承現(xiàn)行生育政策的符合人口再生產(chǎn)的質(zhì)和量規(guī)律要求的內(nèi)容，將得到城鄉(xiāng)廣大人民和育齡群眾的擁護(hù)和支持，人們會(huì)更加自覺(jué)地按照政策要求行事，人口過(guò)程將會(huì)更加協(xié)調(diào)和自然。它不但會(huì)促進(jìn)中華民族的進(jìn)一步繁榮昌盛，而且還會(huì)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供更好的人口條件。

第五篇：新中國(guó)休假制度之變遷

新中國(guó)休假制度之變遷

勞動(dòng)時(shí)間的縮短和休假時(shí)間的延長(zhǎng)是人類(lèi)文明的大趨勢(shì)。在這方面，美國(guó)走在世界前列。企業(yè)家亨利·福特早在1926年，就在其汽車(chē)公司實(shí)行每周五天工作制。他認(rèn)為，工人有更多的休息時(shí)間，就可以花費(fèi)更多的錢(qián)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大有好處。一些企業(yè)仿效，使五天工作制迅速在美國(guó)傳開(kāi)。1930年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大蕭條，通過(guò)一周工作40小時(shí)的新勞動(dòng)法規(guī)，將五天工作制固定下來(lái)。1940年代，世界上一批發(fā)達(dá)國(guó)家也相繼采用。

中華人民共和國(guó)成立時(shí)，在第一屆政治協(xié)商會(huì)議上通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定，將干部職工的工作時(shí)間限定在每天8小時(shí)至10小時(shí)，沒(méi)涉及每周工作多少天，實(shí)際上每周只休息一天。在50、60年代，加班加點(diǎn)是常事。

1979年，國(guó)家科委政策研究室胡平參加聯(lián)合國(guó)組織的科技方面的國(guó)際會(huì)議，發(fā)現(xiàn)很多歐美國(guó)家，乃至一些并不發(fā)達(dá)的國(guó)家，每周工作五天，聯(lián)合國(guó)僅工作四天半。1982年，國(guó)家科委成立中國(guó)科學(xué)技術(shù)促進(jìn)發(fā)展研究中心，胡平先后擔(dān)任副主任、主任，他提出了實(shí)行五天工作制。于是1986年5月成立了縮短工時(shí)課題組，組長(zhǎng)楊果，成員有吳志純等。課題組先后對(duì)全國(guó)上千個(gè)企業(yè)進(jìn)行抽樣調(diào)查，并對(duì)299個(gè)大中型工業(yè)企業(yè)和223個(gè)商業(yè)企業(yè)的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。還對(duì)北京、上海、天津等十幾個(gè)城市進(jìn)行典型調(diào)查和案例分析，開(kāi)展了社會(huì)意向調(diào)查。他們研究了發(fā)達(dá)國(guó)家短工時(shí)的效率、能效比，帶來(lái)的沖擊和已有的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)工作時(shí)間的利用程度，人們對(duì)縮短工時(shí)的心理接受度，學(xué)校、醫(yī)院等公共事業(yè)該如何應(yīng)對(duì)，各地的不同情況，第三產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)承接力等。他們得出的結(jié)論是：我國(guó)屬于世界上少數(shù)幾個(gè)工時(shí)較長(zhǎng)的國(guó)家。美、英每人年平均工時(shí)1850小時(shí)，法國(guó)1650小時(shí)，等等。中國(guó)為2448小時(shí)，還是世界上沒(méi)有帶薪休假制的4個(gè)國(guó)家之一。即使實(shí)行五天工作制，每年帶薪休假20天，中國(guó)年工時(shí)量仍超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家一個(gè)半月以上。國(guó)外推行五天工作制需要一定的過(guò)渡時(shí)間。美國(guó)和蘇聯(lián)用了20多年。東歐各國(guó)用了十幾年時(shí)間。我國(guó)著手縮短勞動(dòng)工時(shí)，在2000年以前可在全國(guó)實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)時(shí)，在北京密云機(jī)床研究所、阿城繼電器廠等實(shí)施五天工作制試點(diǎn)，這些企業(yè)在縮短工時(shí)之后，企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行了調(diào)整，一、二、三線(xiàn)職工的比例趨向合理，職工的生產(chǎn)勞動(dòng)積極性均有很大提高，產(chǎn)值、利稅等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也有很大提高。

國(guó)家科委1988年提出的建議，引起了中央的關(guān)注。國(guó)家科委只有建議權(quán)，具體主管勞動(dòng)工時(shí)問(wèn)題的是勞動(dòng)部。90年代，國(guó)務(wù)院要求勞動(dòng)部把研究縮短工時(shí)的方案提上議事日程。1992年，勞動(dòng)部也通過(guò)外交部收集到136個(gè)國(guó)家的工時(shí)情況，了解到世界主要國(guó)家實(shí)行的都是一周40小時(shí)工時(shí)制。于是，他們提出了“縮減一天工時(shí)”和“縮減半天工時(shí)”兩種方案。他們最初認(rèn)為，從每周工作48小時(shí)減為40小時(shí)，步子邁得太大，主張先減到44小時(shí)。對(duì)于一些特殊行業(yè)來(lái)說(shuō)，半天的工時(shí)難以安排，于是向國(guó)務(wù)院報(bào)了一個(gè)變通方案。1994年2月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布第146號(hào)令，實(shí)施每周工作44小時(shí)的工時(shí)制度，自3月1日起，當(dāng)月第一周星期六和星期日休息，第二周星期日休息日，依次循環(huán)。當(dāng)時(shí)，勞動(dòng)部進(jìn)行跟蹤調(diào)查。結(jié)果機(jī)關(guān)、事業(yè)單位落實(shí)得最好，最苦最累的一線(xiàn)生產(chǎn)崗位落實(shí)最差。

這時(shí)，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了企業(yè)工人大批下崗的現(xiàn)象。為了增加就業(yè)崗位，緩解部分工人下崗問(wèn)題，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提出繼續(xù)改革，將每周工作44小時(shí)進(jìn)一步縮短到40小時(shí)。1995年3月25日，國(guó)務(wù)院令再次宣布，自當(dāng)年5月1日起，全國(guó)實(shí)行5天工作制。從此雙休日成為中國(guó)人生活的一部分。當(dāng)然，許多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，還沒(méi)有享受到這一權(quán)利。（丁東 作者為山西社科院研究員）

中國(guó)休假制度小史

在古代，春節(jié)、端午、中秋三大節(jié)是傳統(tǒng)節(jié)假日。

漢朝到隋朝，官定假日為5天休假一次，稱(chēng)“休沐”（休息和洗頭的日子）。唐宋時(shí)期，繼承南北朝時(shí)南方地區(qū)的“旬假”、“旬休”制度，即每月第10天、第20天和最后一天各休假一天。此外，政府還規(guī)定官員在一些傳統(tǒng)節(jié)日、宗教節(jié)日、孔子生日等享受休閑的福利。明清時(shí)期，取消旬休（但有長(zhǎng)假可休），只有3個(gè)官方認(rèn)定的主要節(jié)慶假日，即春節(jié)、冬至和皇帝誕辰。但春節(jié)的假期可長(zhǎng)達(dá)一個(gè)月。

1902年8月15日，朝廷頒布章程其中規(guī)定全國(guó)的中等、高等學(xué)堂，一律實(shí)行星期制，逢星期天休息。民國(guó)時(shí)期，引進(jìn)西方休假制度，把星期天定為官定假日。