第一篇：解讀豁免東北老工業(yè)基地企業(yè)歷史欠稅問題

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解讀豁免東北老工業(yè)基地企業(yè)歷史欠稅問題

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2007年2月15日

財政部新聞辦公室

日前，財政部、國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)了《關于豁免東北老工業(yè)基地企業(yè)歷史欠稅有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），這是我國出臺的又一支持東北老工業(yè)基地振興的重要政策措施。為便于公眾更好地理解《通知》的主要內容和精神，財政部負責人接受了中國政府網的采訪。

問：為什么將“歷史欠稅”界定為1997年12月31日前形成的欠稅？

答：豁免歷史欠稅，既要考慮減輕企業(yè)的歷史包袱，又要考慮豁免欠稅可能引發(fā)的道德風險。將豁免的歷史欠稅界定為1997年12月31日以前形成的欠稅，主要基于以下考慮：一是東北老工業(yè)基地主要是在計劃經濟時期國家投資形成的，高度集中、政企不 中國紡織工業(yè)：男式牛仔褲（http://004km.cn/）為你提供

分的計劃經濟體制，導致企業(yè)缺乏必要的資金積累，設備老化，社會包袱沉重，市場經濟轉軌的適應能力較差。這是東北老工業(yè)基地形成歷史欠稅的根本原因。二是1998年以來，圍繞國有企業(yè)3年脫困的工作目標，黨中央、國務院采取了一系列的政策措施，為企業(yè)的改革和發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，企業(yè)的經營狀況有所改善，納稅能力有所增強。三是從1998年開始，各地加快了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐，通過兼并、重組等改革，企業(yè)所有制形式發(fā)生了重大變化，企業(yè)已逐步成為自主經營、自負盈虧的市場主體。四是1997年12月31日以前的企業(yè)欠稅距現(xiàn)在時間較長，屬于歷史欠稅，給予適當?shù)幕砻?，在一定程度上能避免引發(fā)企業(yè)惡意逃稅的道德風險。五是1997年12月31日以前的欠稅到現(xiàn)在未繳，完全歸還的可能性比較小，豁免歷史欠稅不會對當期財政收入造成大的影響。六是1998年國務院作出了認真清理欠稅的規(guī)定，明確規(guī)定以后不允許新的欠稅。

問：豁免歷史欠稅需要符合哪些具體條件？

答：東北老工業(yè)基地企業(yè)歷史欠稅，凡符合以下條件之一的，可予以豁免：一是按國家規(guī)定需要進行改組改制的在營企業(yè)已經依法進行了改組改制，并妥善安置了職工，但該企業(yè)（包括存續(xù)企業(yè)或債務承繼 中國紡織工業(yè)：男式牛仔褲（http://004km.cn/）為你提供

企業(yè)）仍有1997年12月31日前欠繳稅款的。二是國家沒有規(guī)定必須進行改組改制的在營企業(yè)仍有1997年12月31日前欠繳稅款的。三是依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件規(guī)定實施關閉的企業(yè)，或者因政策調整、生產經營等原因，截至該通知下發(fā)之日已連續(xù)停產4年（含4年）以上的企業(yè)，該企業(yè)仍有1997年12月31日前欠繳稅款的。四是截至通知下發(fā)之日已被企業(yè)所在地主管稅務機關列為“非正常戶”管理達4年（含4年）以上的企業(yè)，該企業(yè)仍有1997年12月31日前欠繳稅款的。

問：哪些企業(yè)可以享受豁免歷史欠稅政策？

答：促進多種所有制經濟共同發(fā)展是我國經濟政策的基本取向，豁免東北老工業(yè)基地歷史欠稅也不應區(qū)分經濟類型和所有制性質。為體現(xiàn)對各類企業(yè)的同等待遇，實現(xiàn)稅收政策的統(tǒng)一、規(guī)范，只要符合規(guī)定條件，國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)、股份制企業(yè)、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)以及其他各種經濟成份的企業(yè)單位的歷史欠稅均予以豁免。

問：豁免歷史欠稅的稅種包括哪些？

答：凡符合通知規(guī)定的各類企業(yè)，其1997年12月31日前欠繳的各種工商稅收，包括教育費附加，中國紡織工業(yè)：男式牛仔褲（http://004km.cn/）為你提供

不含農業(yè)稅、牧業(yè)稅、農業(yè)（林）特產稅、耕地占用稅、契稅和關稅，及滯納金均納入豁免范圍。

關于農業(yè)稅、牧業(yè)稅、農業(yè)（林）特產稅欠稅問題，此前國務院已制定全國性的統(tǒng)一規(guī)定，歷年尾欠是否清收，由省級政府決定。

問：哪些企業(yè)被排除在豁免欠稅企業(yè)之外？

答：為維護國家稅收法律、法規(guī)的嚴肅性，促進企業(yè)自覺履行依法納稅的義務，對企業(yè)自欠稅發(fā)生之日起至當?shù)乜h級主管稅務機關收到其豁免欠稅申請之日止，因偷稅、抗稅、騙取出口退稅、虛開增值稅專用發(fā)票等涉稅違法違規(guī)行為被稅務、財政、審計機關處罰的，或因違反稅收法律、法規(guī)規(guī)定，其責任人被依法追究過刑事責任的，其企業(yè)發(fā)生的歷史欠稅不論是否滿足該通知規(guī)定的豁免條件，一律不予豁免。

問：對豁免歷史欠稅工作有沒有時間上的要求？

答：凡符合豁免條件的歷史欠稅，納稅人和主管稅務機關應于2007年3月31日前完成申請、資料填制、核實和報送工作。今后年度在營企業(yè)完成改組改制、符合豁免條件的歷史欠稅，應于每年11月底前向當?shù)乜h級主管稅務機關提出豁免申請。

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第二篇：財政部、國家稅務總局關于豁免東北老工業(yè)基地企業(yè)歷史欠有關問題的通知稅

財政部、國家稅務總局關于豁免東北老工業(yè)基地企業(yè)

歷史欠稅有關問題的通知

（財稅?2006?167號）

遼寧、大連、吉林、黑龍江省財政廳（局）、國家稅務局、地方稅務：

為貫徹落實《中共中央、國務院關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)?2003?11號）的決定精神，支持東北地區(qū)老工業(yè)基地振興，經國務院批準，現(xiàn)就豁免東北老工業(yè)基地企業(yè)歷史欠稅有關問題通知如下：

一、豁免歷史欠稅的時間界限

東北老工業(yè)基地企業(yè)在1997年12月31日前形成的，截至本通知下發(fā)之日尚未清繳入庫且符合本通知規(guī)定的欠稅予以豁免。

二、豁免歷史欠稅的具體條件

東北老工業(yè)基地企業(yè)歷史欠稅，凡符合以下條件之一的，可予以豁免：

（一）按國家規(guī)定需要進行改組改制的在營企業(yè)已經依法進行了改組改制，并妥善安置了職工，但該企業(yè)（包括存續(xù)企業(yè)或債務承繼企業(yè)）仍有1997年12月31日前欠繳稅款的。

企業(yè)改組改制并按規(guī)定安置職工的具體認定由企業(yè)所在地省級（含計劃單列市，下同）人民政府根據(jù)主管部門對企業(yè)改組改制方案的批復予以確定。

（二）國家沒有規(guī)定必須進行改組改制的在營企業(yè)仍有1997年12月31日前欠繳稅款的。

（三）依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件規(guī)定實施關閉的企業(yè)，或者因政策調整、生產經營等原因，截至本通知下發(fā)之日已連續(xù)停產4年（含4年）以上的企業(yè)，該企業(yè)仍有1997年12月31日前欠繳稅款的。

（四）截至本通知下發(fā)之日已被企業(yè)所在地主管國家稅務局或地方稅務局列為“非正常戶”管理達4年（含4年）以上的企業(yè)，該企業(yè)仍有1997年12月31日前欠繳稅款的。

三、豁免歷史欠稅的企業(yè)范圍

凡符合本通知規(guī)定的國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)、股份制企業(yè)、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)以及其它各種經濟成份的企業(yè)單位等，其1997年12月31日前欠繳的稅款均可以豁免（上述各類企業(yè)單位等在東北老工業(yè)基地以外發(fā)生的欠稅除外）。

四、豁免歷史欠稅的稅種范圍

教育費附加，不含農業(yè)稅、牧業(yè)稅、農業(yè)[林]特產稅、耕地占用稅、契稅和關稅）及滯納金均納入豁免范圍。

五、豁免歷史欠稅的程序

（一）國家稅務局、地方稅務局根據(jù)各自的實際征管范圍書面告知欠稅納稅人豁免東北老工業(yè)基地歷史欠稅事宜，并受理欠稅納稅人豁免欠稅申請。

對1994年稅制改革時已取消稅種的欠稅，欠稅納稅人由國家稅務局、地方稅務局共同管理的，原則上由欠稅納稅人的主管國家稅務局負責核實，主管地方稅務局應密切配合、做好銜接；明確由地方稅務局一方管理的，由欠稅納稅人的主管地方稅務局負責核實。

（二）凡符合本通知規(guī)定的歷史欠稅，根據(jù)稅收征管范圍，在營企業(yè)分別向當?shù)乜h級主管國家稅務局、地方稅務局提出申請。欠稅納稅人申請豁免欠稅應填報欠稅豁免申請表（見附件1），并附報以下有關證明材料：

1．企業(yè)改組改制并妥善安置職工的辦法（國家沒有規(guī)定必須改組改制的不提供）； 2．欠稅所屬期的納稅申報表（或查補稅款處理決定書）等材料原件或復印件； 3．申請豁免欠稅明細表（見附件2）。

（三）凡符合本通知規(guī)定的歷史欠稅，已經關閉的企業(yè)欠稅豁免，根據(jù)稅收征管范圍，應由所屬縣級主管國家稅務局、地方稅務局分別填報欠稅豁免申請表，并附報以下有關證明材料：

1．政府有關部門通知、責令企業(yè)關閉的文件等；

2．欠稅所屬期的納稅申報表（或查補稅款處理決定書）等材料原件或復印件； 3．申請豁免欠稅明細表。

（四）凡符合本通知規(guī)定的歷史欠稅，停產經營的企業(yè)欠稅豁免，根據(jù)稅收征管范圍，應由所屬縣級主管國家稅務局、地方稅務局分別填報欠稅豁免申請表，并附報以下有關證明材料：

1．企業(yè)填報的停產情況說明；

2．欠稅所屬期的納稅申報表（或查補稅款處理決定書）等材料原件或復印件； 3．申請豁免欠稅明細表。

（五）凡符合本通知規(guī)定的歷史欠稅，非正常戶企業(yè)欠稅豁免，根據(jù)稅收征管范圍，應由所屬縣級主管國家稅務局、地方稅務局分別填報欠稅豁免申請表，并附報以下有關證明材料：

1．基層主管國家稅務局或地方稅務局對失蹤納稅人的核查材料；

2．欠稅所屬期的納稅申報表（或查補稅款處理決定書）等材料原件或復印件； 3．申請豁免欠稅明細表。

對在營、關閉、停產和非正常戶企業(yè)欠稅豁免要求附報的有關企業(yè)財務報表和納稅申報表等原始材料確實無法取得的，可由縣級主管國家稅務局、地方稅務局根據(jù)征管檔案材料填報詳細的“欠稅核查材料”（詳細說明欠稅的發(fā)生原因、時間和金額）代替。

（六）在營企業(yè)報送資料齊全的，經當?shù)刂鞴芸h級國家稅務局、地方稅務局調查核實后，會同同級財政機關逐級上報省級國家稅務局或地方稅務局、財政廳（局）。

各地市級、省級國家稅務局、地方稅務局要對下級單位報送的材料進行審核，編制分納稅人的欠稅豁免匯總表（見附件3）。

（七）由縣級主管國家稅務局或地方稅務局填報的關閉、停產和非正常戶企業(yè)欠稅豁免材料，參照本條第六款的規(guī)定上報。

（八）省級人民政府對申請豁免欠稅的材料進行審核，對需要改組改制的企業(yè)進行認證，核實企業(yè)改組改制并安置職工的辦法，在省級財政廳（局）報送的欠稅豁免匯總表上逐戶出具相關審核意見后報財政部、國家稅務總局批準。

（九）省級財政廳（局）、國家稅務局或地方稅務局逐級下轉財政部、國家稅務總局的批復文件；主管國家稅務局或地方稅務局根據(jù)批復文件向企業(yè)下達豁免欠稅的《稅務事項通知書》，對欠稅進行核銷，并將核銷情況抄送同級財政機關。

六、對企業(yè)自欠稅發(fā)生之日起至當?shù)乜h級主管國家稅務局或地方稅務局收到其豁免欠稅申請之日止，凡因偷稅、抗稅、騙取出口退稅、虛開增值稅專用發(fā)票等涉稅違法違規(guī)行為被稅務、財政、審計機關處罰的，或因違反稅收法律、法規(guī)規(guī)定，其責任人被依法追究過刑事責任的，其企業(yè)發(fā)生的歷史欠稅不論是否滿足本通知規(guī)定的豁免條件，一律不予豁免。

七、凡符合豁免條件的歷史欠稅，納稅人和主管國家稅務局、地方稅務局應于2007年3月31日前完成申請、資料填制、核實和報送工作。今后在營企業(yè)完成改組改制、符合豁免條件的歷史欠稅，應于每年11月底前向當?shù)乜h級主管國家稅務局或地方稅務局提出豁免申請，主管國家稅務局或地方稅務局會同同級財政局集中向上級單位報送相關材料。

八、企業(yè)填報欠稅豁免申請表和相關明細表，不計算和填列滯納金。對批準豁免的欠稅，企業(yè)作為本收入，不再征收相應的稅款。

九、各級財政、國稅、地稅部門要嚴格按照本通知規(guī)定執(zhí)行。切實加強對豁免欠稅企業(yè)的實地調查及對申報材料的審核、監(jiān)督和檢查，密切關注豁免企業(yè)歷史欠稅政策的落實情況，對發(fā)現(xiàn)的問題及時向財政部、國家稅務總局反映。財政部、國家稅務總局將對此項政策在各地的執(zhí)行情況進行檢查，必要時對各地上報的豁免欠稅材料進行實地檢查。

第三篇：關于振興東北老工業(yè)基地的相關問題及政策的思考

淺談關于振興東北老工業(yè)基地的相關問題及政策的思考選題背景：在經濟實施供給導向型金融發(fā)展模式更能夠發(fā)揮金融發(fā)展促進經濟增長的功能，帶動經濟振興。我國東北地區(qū)發(fā)展落后，在這種現(xiàn)實面前，東北老工業(yè)基地應確立金融的核心地位，以確保振興戰(zhàn)略的實施。

一．東北老工業(yè)基地的建設現(xiàn)狀

東北地區(qū)經濟發(fā)展落后，表現(xiàn)為銀行不良貸款比例高，金融態(tài)環(huán)境不佳，金融深化程度低，銀行業(yè)金融機構發(fā)展遲緩，直接融資比重偏低等。

二.東北老工業(yè)基地建設中存在的問題

（一）重復建設問題

1.落后地區(qū)的開發(fā)過程中都出現(xiàn)過較為嚴重的重復建設問題

2.重復建設會造成資源浪費，環(huán)境污染等一系列相關問題

3.東北地區(qū)為避免重復建設應采取哪些具體措施

（二）振興東北老工業(yè)基地中的內部控制問題.內部控制是一個地區(qū)經濟發(fā)展的微觀基礎

2.從新經濟學的角度出發(fā)探討東北地區(qū)相關單位的內部控制現(xiàn)狀

3.根據(jù)內部控制的現(xiàn)狀提出相關建議

（三）振興東北老工業(yè)基地中的環(huán)境建設問題

1.科技人才環(huán)境建設（針對東北老工業(yè)基地的科技人才資源的存量、利用現(xiàn)狀與存在問題，應進一步完善東北老工業(yè)基地的科技人才環(huán)境，改善經濟環(huán)境與人文環(huán)境，以便于發(fā)揮科技人才的效用）

2.社會誠信體系建設（社會誠信體系的建設、道德建設以及發(fā)展先進文化都具有重要的意義，現(xiàn)代信用體系是市場經濟有效運行的重要基礎條件，建立健全社會誠信體系對于東三省的老工業(yè)基地的振興，促進全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展具有重大意義）

3.法制環(huán)境建設（加強法制環(huán)境建設，既是老工業(yè)基地振興的任務，也是老工業(yè)基地振興的保障，老工業(yè)基地振興伴隨著市場化進程的加快，法制的作用幾乎無所不在，迫切需要法律框架的支撐）

三．東北老工業(yè)基地的金融發(fā)展現(xiàn)狀分析及政策建議

（一）東北地區(qū)落后的金融發(fā)展水平制約了老工業(yè)基地的振興

（二）提升東北地區(qū)金融發(fā)展水平的對策

（三）進行經濟結構調整與升級

第四篇：東北老工業(yè)基地、中南、西南土壤污染問題梳理

工礦企業(yè)用地土壤環(huán)境污染地塊、受污染原因及對策分析

一、東北老工業(yè)基地

（1）土壤污染狀況

東北老工業(yè)基地是我國重要的工業(yè)基地，主要生產煤炭、鋼鐵和石油。其中遼寧主要以鋼鐵和機械重工業(yè)為支柱；吉林以汽車和新興的生物醫(yī)藥為主；黑龍江以石油和煤炭為重。由于長期進行重工業(yè)、采礦及石油開采活動，使得重金屬、石油烴等有毒有害物質在土壤中長期累積，造成了東北老工業(yè)基地嚴重的土壤問題。

遼寧省是東北老工業(yè)基地的核心區(qū)域，重工業(yè)分布密集且類型較多，其由于工礦企業(yè)造成的土壤污染問題主要分為兩種。一是工業(yè)冶煉與采礦區(qū)土壤污染。開采于1972年，1982年，1991年和2001年的遼河油田周邊土壤中石油含量為4789.86-32491.31mg/kg，是國家農業(yè)標準臨界值（500mg/kg）的9.6-65倍。遼寧省東部山區(qū)岫巖、寬甸、鳳城3個縣重污染區(qū)占30.05%，中污染區(qū)域占29.42%，主要原因是當?shù)厥艿礁叨阮l繁的采礦和冶煉活動影響。遼寧葫蘆島八家子鉛鋅礦區(qū)附近土壤中鎘（Cd）超標率達100%，鉛（Pb）超標率達66.7%；丹東市青城子鉛鋅礦區(qū)附近土壤中鉛（Pb）超標率達到66.7%。二是城市典型工業(yè)區(qū)土壤污染。城市典型工業(yè)區(qū)的大部分工業(yè)企業(yè)由于生產史較長，“三廢”排放中重金屬污染物濃度較高且種類繁多，城市土壤環(huán)境作為大氣、水體和固體廢物重污染物的重要受納體，重金屬等污染物會在土壤中長期滯留。沈陽冶煉廠廠區(qū)及其周圍土壤表層土壤（0-20cm）中鎘（Cd）、鉛（Pb）、銅（Cu）和鋅（Zn）平均含量分別為國家土壤質量二級標準（GB15618-1995）的74.92,2.27,4.07和3.15倍，土壤中重金屬的綜合污染指數(shù)平均值達到了55.05.此外，葫蘆島鋅廠附近鎘（Cd）超標率達100%，銅超標率達20%。說明遼寧省城市典型工業(yè)區(qū)的土壤環(huán)境已長期嚴重地受到重金屬的復合污染。

吉林省同樣屬于典型的工業(yè)城市，在吉長公路及松花江沿岸分布著多家大型工廠，如：長春汽車廠、吉林造紙廠、中油吉林石化公司、吉林熱電廠、冀東水泥廠、吉林鐵合金廠、吉林化纖廠、吉林燃料乙醇、天合實業(yè)有限公司等等。這些工廠生產活動排放的工業(yè)廢氣、粉塵對土壤的污染面積達6000多畝，其中包括1650畝蔬菜地所產的蔬菜無法上市銷售。吉林市冀東水泥廠年排放粉塵高達2萬多噸，對土壤的污染達110平方公里。

黑龍江省的主要支柱產業(yè)為石油和煤炭開采及化工冶煉，石油開采過程中，會產生大量含油廢水和固體廢物，運輸過程中會出現(xiàn)滲漏問題，這些過程都會使土壤中總烴、酚類長期滯留，造成土壤污染；煤炭開采產生的大量固體廢物使得開采場地周邊土壤銅（Cu）、鋅（Zn）、鉛（Pb）、鎘（Cd）等重金屬污染增加；工業(yè)生產產生的大氣粉塵和固體廢物也會造成周邊土壤重金屬復合污染。大慶是著名的石油城，其油氣開采已有60年，但是由于工藝水平、處理技術、防護措施等具有限制性，會產生大量的污染物，如廢鉆井液、井噴、管道溢漏等，使得油氣開發(fā)區(qū)和石油化工區(qū)的受到較重污染，其中鉛的權重較大，污染物主要來源為廢鉆井液。大慶市化肥廠的廢氣曾使133.3公頃土地受到污染；牡丹江水泥廠，每天粉塵排空130多噸，嚴重污染了周圍土壤；安達磷肥廠硫酸車間年產硫酸8萬噸，形成二氧化硫酸霧是246.7公頃土讓遭受不同程度的污染；伊春地區(qū)的西林鉛鋅礦過去隨意排放尾礦，淹沒土地5平方公里，造成周邊土壤鎘（Cd）、鉛（Pb）、鋅（Zn）等重金屬嚴重超標。總體而言，東北老工業(yè)基地土壤污染問題較為突出，土壤污染物主要來源于工礦業(yè)生產活動及石油開采，主要污染物為以鎘（Cd）、銅（Cu）、鉛（Pb）、鋅（Zn）、汞（Hg）等為主的重金屬及石油烴和酚類。污染源主要集中在城市工業(yè)區(qū)，工礦生產、大棚作業(yè)等是造成當?shù)赝寥乐亟饘傥廴镜闹饕?，大部分的污染源分布在黑龍江省的中部和南部地區(qū)，北部分布較少。（2）土壤污染短板及原因分析

第一，東北老工業(yè)基地長期依靠能源資源的高投入、高消耗，甚至以犧牲環(huán)境為代價的粗放型工業(yè)發(fā)展模式拉動經濟增長，使得工業(yè)生產中有毒有害物質長期大量地在冶煉廠、采礦場等工礦業(yè)企業(yè)周邊累積，這些物質通過徑流、雨水淋濾等作用在土壤中遷移，造成了大面積的土壤污染。

第二，東北老工業(yè)基地在新中國成立時投入了大量的人力物力進行建設，產業(yè)結構主要以傳統(tǒng)的重工業(yè)為主，而傳統(tǒng)的重工業(yè)技術落后、結構單

一、設備陳舊、生產方式落后，并且對污廢物質的處理不達標，未達標的廢水廢渣大量的排放到周邊土地和農田中，造成土壤污染。

第三，由于東北老工業(yè)基地是我國建國初期工業(yè)材料原料的主要產地，當時全國主要以經濟建設為中心，以發(fā)展工業(yè)為重，使得環(huán)境問題被忽視。老工業(yè)基地的重工業(yè)企業(yè)環(huán)保意識淡薄，監(jiān)管監(jiān)測力度較弱，廠區(qū)污廢物處理處臵設施資金投入較小，有害物質長期任意堆放排放，造成嚴重的土壤環(huán)境問題。（3）對策建議及重點任務

針對東北老工業(yè)基地土壤污染的不同原因，應實施具有針對性的對策，設臵重點任務。

首先，針對發(fā)展方式問題，老工業(yè)基地需轉變發(fā)展方式，由粗放式發(fā)展向低碳發(fā)展轉變。鋼鐵冶煉企業(yè)需要加強選礦技術改造，同時企業(yè)要選購把好燃料關，在提高經濟效益的同時，從源頭上減少固體廢棄物以及廢氣的產生，以實現(xiàn)經濟效益與環(huán)保效益的雙贏。另外，在減排方面，應提高二次能源的利用率，既可以創(chuàng)造經濟效益，同時還可以實現(xiàn)減少廢氣、廢水以及固體廢棄物的排放，實現(xiàn)提高環(huán)保效益的目標。在能源消耗方面，老工業(yè)基地應通過不斷推行改善能源消費結構的政策，降低煤炭的消耗占比，逐漸提升天然氣以及其他類型的清潔能源在能源消費結構中的占比。

其次，對于產業(yè)結構問題，應加快產業(yè)結構調整，以能耗低、產量高、污染小的高新技術逐漸替代傳統(tǒng)重工業(yè)落后的技術。加快工業(yè)基地內大型企業(yè)的技術升級改造、沉舊設備更新等；加快淘汰落后的生產方式，根據(jù)生產需求，使用相適宜的生產工藝和管理方式，制定合理的生產計劃，避免過量生產問題。機械制造業(yè)應向柔性化、靈敏化和智能化“三化”方向發(fā)展，逐漸實現(xiàn)“精益生產”。

最后，對于企業(yè)環(huán)境監(jiān)管制度和資金問題，政府應發(fā)揮組織領導作用，制定相關規(guī)章制度及獎懲措施，限制企業(yè)排污，鼓勵企業(yè)進行環(huán)保設施的建設和完善工作。老工業(yè)基地的部分企業(yè)建廠早，環(huán)保設施差，政府應給予資金上的支持，對其污廢物處理處臵設施進行升級改造；對于環(huán)保設施相對完善的企業(yè)，督促企業(yè)定期進行日常監(jiān)測，監(jiān)測設備要定期維護，提高設備正常運行率和監(jiān)測數(shù)據(jù)準確性，充分發(fā)揮監(jiān)測設施在污染物排放中的控制作用。對于排放不達標的企業(yè)，政府應責令強制進行整改、關停等措施，保障污染物按標準排放。

二、中南地區(qū)

（1）土壤污染狀況

位于中南地區(qū)的河南、湖南、湖北、廣西4個省土壤污染狀況較為嚴重，主要污染物為鎘（Cd）、鉛（Pb）、砷（As）、鉻（Cr）、銅（Cu）、汞（Hg）等重金屬污染物。

河南省正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進時期，土壤污染也開始呈現(xiàn)新老污染并存、有機污染和無機污染交織的復雜局面。全省18個省轄市除濮陽外，其他各市調查點均有污染物超標現(xiàn)象。其中，焦作、洛陽、三門峽、鶴壁、濟源等5市土壤環(huán)境質量相對較差，濟源市污染物超標點位數(shù)占土壤污染全部調查點位數(shù)的58.06%，土壤環(huán)境保護形勢相對較為嚴峻。其中義馬市土壤主要污染物為Cr，鄭州市主要為Cr、Pb、Cd、Hg、As，開封市主要為Pb、Cd，洛陽市主要為Pb、Cd、Hg、As，登封市主要為Cr、Pb、Cd、Hg、As，焦作市主要為Pb、Zn。大部分污染物都來源于工礦企業(yè)生產活動。

湖南是“有色金屬之鄉(xiāng)”，重金屬開采歷史長達2700多年。湖南的土壤污染主要以As、Cd和Pb為主。As污染主要由于砷礦的開采造成，如石門雄黃礦的開采，造成礦區(qū)周邊土壤As污染嚴重，超標面積百分比為29.3%，礦區(qū)周邊居民砷中毒人數(shù)多達1000人。湖南Cd、Pb污染物的排放呈“一線（京廣沿線）一片（湘西北片）”的區(qū)域分布特征，且污染主要以Cd-Pb復合污染為主。其中湘江流域是重金屬污染的重災區(qū)，由于該區(qū)域所屬的礦帶特點是多種有色金屬共生，且屬于貧雜系，即富礦很少，選冶復雜，需要大量的選冶藥劑，這就造成了有色金屬和選冶藥劑的復合污染。從湘江上游的郴州到下游的株洲，各地尤其是有色金屬工礦區(qū)的污染情況和居民的受害病狀相當嚴重，2104年6月，湘江中游的衡陽市衡東縣大浦工業(yè)園發(fā)現(xiàn)“血鉛兒童”事件，通過調查，共檢測出大浦工業(yè)園周邊600米范圍內兒童315人，疑似高血鉛癥的兒童多達82人，疑似輕度及中度中毒的有10人，主要是由于食用園區(qū)附近超標農產品所致。湖南省Pb、Cd污染的主要來源同樣是采礦、有色金屬冶煉加工、黑金屬加工制造等工礦業(yè)。（湖南省Pb、Cd污染物在各行業(yè)中排放比見圖1）

圖1 湖南省排放的鎘、鉛污染物在工業(yè)各行業(yè)中的分布（1996-1999）

湖北省土壤污染區(qū)主要分布在工業(yè)集中地帶和居民密集區(qū)域，主要污染物為Pb、Cr、Hg、Cd、Cu、As等重金屬。其中武漢市以As、Pb、Cd、Hg、Cd為主要土壤污染物，大冶市以As、Fe、Cd、Pb為主要污染物，黃石市以Cr、Hg、Cu為主要污染物。武漢市主城區(qū)的7個行政區(qū)土壤中Pb、Cu、As、Hg等重金屬都超過了湖北省的背景值，而As在除洪山區(qū)以外的所有區(qū)中都100%超標，漢陽區(qū)的As含量最高，這與其產業(yè)結構相關（漢陽區(qū)是武漢早期的軍事兵工基地、造紙廠地塊）。大冶市是典型的礦山資源型城市，具有悠久的開采歷史，長期的高強度開采、冶煉帶來的一系列土壤污染問題日益突出，存在大量的歷史遺留尾礦庫、已關停的冶煉場等受污染地塊。黃石市全市的土壤環(huán)境均處于輕度污染階段，其中Cu的年平均值最高為92.9mg/kg，最低為63.8mg/kg，超標率大于16%。廣西省是十大重點有色金屬產區(qū)之一，其中砷礦儲量豐富，開采量大。隨著砷礦開采活動不斷加劇, 全區(qū)礦山累計占用及破壞土地面積高達2萬多hm2, 但礦產資源綜合利用率低, 尾礦渣綜合利用率不足16%, 尾礦渣的堆放不僅侵占土地且易造成水土污染, 長期氧化中的含砷尾礦易使砷在酸水中釋放, 進入自然水系和土壤, 危及人體健康。長期的礦業(yè)活動、尾礦渣的無序堆放、尾礦庫的潰壩及人為與自然因素的相互作用, 使得南丹部分地區(qū)成為土壤與沉積物砷污染的重災區(qū)。從圖2中可以看出，與其它地方相比, 南丹土壤與沉積物中砷污染問題突出。隨著時間的推移, 南丹縣局部區(qū)域土壤砷含量有增加的風險, 而且即使在礦山關閉后, 大范圍的環(huán)境污染仍會持續(xù)。

圖2 廣西土壤樣本及樣點、沉積物樣點砷污染特征空間分布

綜合來看，中南地區(qū)土壤污染問題主要是由于有色金屬開采、冶煉引起的重金屬土壤污染，其中砷、鎘污染問題較為突出，這主要與該地區(qū)砷礦儲量豐富及以工礦業(yè)為主的產業(yè)結構密切相關。（2）土壤污染短板清單

第一，中南地區(qū)受污染土壤數(shù)據(jù)不夠全面，重金屬污染土壤分類不夠詳細。通過目前的數(shù)據(jù)只能得到污染物種類、部分地區(qū)某些重金屬的超標情況、部分地區(qū)污染物分布情況等，但是重污染區(qū)域分布、生產生活受限制區(qū)域、農業(yè)活動受限制區(qū)域及重金屬含量雖然超標但化學性質較穩(wěn)定區(qū)域等都未進行詳細劃分。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)技術水平落后，原材料利用率低，污染防治設施陳舊，且這些企業(yè)分布廣泛，使得不達標的廢物直接排放至周邊土壤，造成土壤重金屬污染。由于中南地區(qū)很多工礦企業(yè)都為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而這些企業(yè)由于資金、場地等限制條件，為了經濟利益，在技術、設施等不達標的情況下仍進行金屬冶煉、礦山開采活動，并且對生產產生的廢棄物隨意堆積和排放，重金屬通過自然作用進入土壤，造成污染。

第三，中南地區(qū)的采礦和冶煉歷史較長，存在較多已關閉、搬遷的工礦企業(yè)，這些歷史遺留地塊同樣受到嚴重重金屬污染，但是由于責任主體滅失，無法追究責任而被擱臵。

第四，隨著工業(yè)及城市化的發(fā)展，中南地區(qū)工礦業(yè)繼續(xù)大力發(fā)展，出現(xiàn)了新舊污染并存，污染物越來越復雜化的現(xiàn)象。污染物從城郊區(qū)向鄉(xiāng)村蔓延，從單一污染擴展到復合污染，出現(xiàn)了生活污染、農業(yè)污染和工業(yè)污染疊加、各種新舊污染與二次污染相互復合或混合的態(tài)勢，讓治理修復工作變得相當困難。（3）對策建議及重點任務

首先，對于數(shù)據(jù)庫不夠詳細全面問題，應由各省政府組織詳查工作，根據(jù)詳查數(shù)據(jù)，對中南地區(qū)受重金屬污染土壤進行分類，明確受污染土地的利用類型，根據(jù)不同土地利用類型進行規(guī)劃與修復治理工程。

其次，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦企業(yè)進行全面檢查，明確重點管控的區(qū)域。根據(jù)檢查結果，下達整改通知，對于需要扶持的企業(yè)，政府應提供資金支持。重點排查各企業(yè)環(huán)保設施設臵情況和污廢物質處理情況，企業(yè)和政府都應嚴格監(jiān)測工礦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)周邊土壤質量情況，嚴格控制污染物的排放。對發(fā)現(xiàn)違法處臵污染物的企業(yè)，要嚴格追究責任，實施懲罰措施。

再次，對于歷史遺留的污染地塊，政府應負起責任。各省需要先對歷史遺留地塊進行詳細調查，對污染物種類進行確定，然后根據(jù)污染類型，污染程度等因素制定合理土地利用規(guī)劃和治理修復計劃；可以鼓勵環(huán)保企業(yè)積極參與無責任主體的歷史遺留地塊的調查與治理修復工程。

最后，由于工業(yè)化和城市化發(fā)展是不可避免的，因此要嚴防企業(yè)新增污染，從源頭上進行監(jiān)管和防控。西南地區(qū)采礦、有色金屬冶煉企業(yè)分布廣泛，應在這些企業(yè)聚集區(qū)或者大型工礦企業(yè)周邊設臵監(jiān)測點位，政府要定期進行監(jiān)測，企業(yè)自身要定期進行例行監(jiān)測并向有關部門進行報備。對于已經發(fā)現(xiàn)的土壤污染物復雜的地區(qū)，地方政府可以聯(lián)合科研單位考察立項，提出專業(yè)化且具有針對性的治理修復技術，并在周邊設臵防護設施，阻止進一步污染。

三、西南地區(qū)

（1）土壤污染狀況

西南地區(qū)有色金屬冶煉工廠分布廣泛，產生的鎘、汞、鉛等重金屬污染物相對于東部地區(qū)較多，土壤重金屬污染相對較重；另外西南地區(qū)的四川、貴州和云南是我國磷礦富集區(qū)，磷礦采選過程中會產生大量的廢石和尾礦，這些裸露的固廢長期露天堆放，在雨水沖刷下，伴生于其中的放射性核素隨地表徑流進入土壤中，造成土壤鈾、釷、鐳等放射性物質污染，并且磷礦石粉碎和研磨操作所產生的粉塵飄揚會沉降并積累在礦區(qū)周圍土壤中，造成土壤環(huán)境放射性污染。（我國磷礦資源儲量百分比圖見圖3）

圖3 我國磷礦儲量百分比圖

重慶是我國六大老工業(yè)基地之一，是西南地區(qū)的工業(yè)重鎮(zhèn)。

四、工礦企業(yè)用地土壤污染短板清單

（1）土壤污染數(shù)據(jù)不全面

我國工礦企業(yè)分布廣泛，重金屬污染較嚴重。就目前的數(shù)據(jù)而言，只能得到污染物種類、部分地區(qū)某些重金屬的超標情況、部分地區(qū)污染物分布情況等，但是重污染區(qū)域分布、生產生活受限制區(qū)域、農業(yè)活動受限制區(qū)域及重金屬含量雖然超標但化學性質較穩(wěn)定區(qū)域等都未進行詳細劃分。例如，東北老工業(yè)基地各省重金屬和有機污染的分布、污染程度不明；中南地區(qū)重金屬污染地塊分類不詳；西南地區(qū)因磷礦采選而受到放射性污染物的地塊不清楚等。

（2）工業(yè)企業(yè)生產技術水平落后

建國初期，我國投入了大量的人力物力發(fā)展工礦企業(yè)，產業(yè)結構主要以傳統(tǒng)的重工業(yè)為主，而傳統(tǒng)的重工業(yè)技術落后、結構單

一、設備陳舊、生產方式落后，并且對污廢物質的處理不達標，未達標的廢水廢渣大量的排放到周邊土地和農田中，造成土壤污染。如東北老工業(yè)基地，由于舊式制度慣性和思維定式的影響，多數(shù)企業(yè)不愿尋求技術創(chuàng)新，工廠的工藝技術和設備得不到更新，生產耗能大且污廢物產量不斷增加，造成廠區(qū)周邊土壤污染嚴重。再如中南、西南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于資金、場地等限制條件，為了經濟利益，在技術、設施等不達標的情況下仍進行金屬冶煉、礦山開采活動，并且對生產產生的廢棄物隨意堆積和排放，重金屬通過自然作用進入土壤，造成污染。

（3）工業(yè)企業(yè)環(huán)保設施不完善

我國在推進現(xiàn)代化進程中，長期大力發(fā)展工業(yè)，忽視環(huán)境問題，眾多工業(yè)企業(yè)的排污及污廢物處理設施相當不健全設臵沒有建設，造成工業(yè)“三廢”亂存亂排問題嚴重，企業(yè)周邊土壤環(huán)境質量堪憂。例如東北老工業(yè)基地長春新大石油集團、延邊市吉林天池礦業(yè)有限公司等多家企業(yè)存在污染治理設施不完善、治污設施不正常運行、不能穩(wěn)定達標排放等問題。再如云南省澄江錦業(yè)工貿有限責任公司，長期將含砷生產廢水通過明溝、暗管直接排放到廠區(qū)最低凹處沒有經過防滲處理的天然水池內，并抽取該池內的含砷廢水進行洗礦作業(yè)；將含砷固體廢物磷石膏傾倒于廠區(qū)外未采取防滲漏、防流失措施的堆場露天堆放，造成周邊土壤As污染嚴重。

（4）行業(yè)發(fā)展模式存在弊端

我國工礦業(yè)發(fā)展模式長期以粗放式發(fā)展為柱，依靠能源資源的高投入、高消耗，甚至以犧牲環(huán)境為代價拉動經濟增長，使得工業(yè)生產中有毒有害物質長期大量地在冶煉廠、采礦場等工礦業(yè)企業(yè)周邊累積，這些物質通過徑流、雨水淋濾等作用在土壤中遷移，造成了大面積的土壤污染。例如東北老工業(yè)基地、重慶老工業(yè)基地等我國重工業(yè)基地均存在不合理的開采和冶煉情況。

（5）歷史遺留地塊問題突出

中南、西南地區(qū)及老工業(yè)基地采礦和冶煉歷史較長，由于礦產資源枯竭及經濟技術等原因，大量的工礦企業(yè)關閉、搬遷后，遺留下眾多污染地塊。這些歷史由于責任難以界定，尤其難以追索歷史污染者，治理修復工作進展緩慢。重慶市在2004年至2012年，集中搬遷了137家污染企業(yè)，而這些企業(yè)原址基本都位于黃金地段，很多地塊污染狀況不詳。

（6）新舊污染復合問題嚴峻

隨著工業(yè)及城市化的發(fā)展，工礦業(yè)繼續(xù)大力發(fā)展，許多工礦業(yè)用地出現(xiàn)了新舊污染并存，污染物越來越復雜化的現(xiàn)象。污染物從城郊區(qū)向鄉(xiāng)村蔓延，從單一污染擴展到復合污染，出現(xiàn)了生活污染、農業(yè)污染和工業(yè)污染疊加、各種新舊污染與二次污染相互復合或混合的態(tài)勢，讓治理修復工作變得相當困難。

（7）污染物監(jiān)測監(jiān)管不到位

對工礦企業(yè)的監(jiān)測監(jiān)管存在的主要問題有四個方面。第一，部分環(huán)境監(jiān)測部門在錄入基礎信息過程中未核實企業(yè)應執(zhí)行的標準，或未按要求將需執(zhí)行的地方標準或環(huán)保部門認定的標準的企業(yè)信息準確上報，導致基礎庫中相關信息與實際不一致；第二，由于監(jiān)測能力不足等原因未嚴格按照監(jiān)測實施方案要求對各企業(yè)執(zhí)行的排放標準開展全指標監(jiān)測；第三，部分監(jiān)督性監(jiān)測工作不規(guī)范，實際操作中為暗中國家有關監(jiān)測技術規(guī)范執(zhí)行；第四，存在因季節(jié)性導致企業(yè)監(jiān)測頻次不足，原始記錄和檢測報告不符合規(guī)范等情況。

（8）磷礦開采伴生土壤放射性污染未受重視

西南地區(qū)磷礦采選產生的大量放射性物質目前還沒有相關監(jiān)測監(jiān)管，相關規(guī)范及法律法規(guī)尚不健全，開采技術尚待改進，礦井周邊放射性物質的防護設施和措施相當不完善，伴生的放射性物質危害未引起相關部門和周邊人群的重視。

五、工礦企業(yè)用地對策及重點任務

針對土壤污染的各個短板，應實施具有針對性的對策，設臵重點任務。第一，對于數(shù)據(jù)庫不夠詳細全面問題，應由各省政府組織詳查工作，根據(jù)詳查數(shù)據(jù)，對中南地區(qū)受重金屬污染土壤進行分類，明確受污染土地的利用類型，根據(jù)不同土地利用類型進行規(guī)劃與修復治理工程。

第二，對于技術落后問題，應以能耗低、產量高、污染小的高新技術逐漸替代傳統(tǒng)重工業(yè)落后的技術。加快東北老工業(yè)基地、重慶老工業(yè)基地內大型企業(yè)的技術升級改造、沉舊設備更新等；加快淘汰落后的生產方式，根據(jù)生產需求，使用相適宜的生產工藝和管理方式，制定合理的生產計劃，避免過量生產問題。機械制造業(yè)應向柔性化、靈敏化和智能化“三化”方向發(fā)展，逐漸實現(xiàn)“精益生產”。

第三，對于企業(yè)環(huán)保設施問題，政府應發(fā)揮組織領導作用，制定相關規(guī)章制度及獎懲措施，鼓勵企業(yè)進行環(huán)保設施的建設和完善工作。老工業(yè)基地及中南、西南地區(qū)的部分冶煉、采礦廠建廠早，環(huán)保設施差，政府應給予資金上的支持，對其污廢物處理處臵設施進行升級改造；對于環(huán)保設施相對完善的企業(yè)，督促企業(yè)定期進行日常監(jiān)測，監(jiān)測設備要定期維護，提高設備正常運行率和監(jiān)測數(shù)據(jù)準確性，充分發(fā)揮監(jiān)測設施在污染物排放中的控制作用。對于排放不達標的企業(yè)，政府應責令強制進行整改、關停等措施，保障污染物處理設施完善并正常運行后方可進行生產。

第四，針對行業(yè)發(fā)展方式問題，老工業(yè)基地及各地工廠需轉變發(fā)展方式，由粗放式發(fā)展向低碳發(fā)展轉變。鋼鐵冶煉企業(yè)需要加強選礦技術改造，同時企業(yè)要選購把好燃料關，在提高經濟效益的同時，從源頭上減少固體廢棄物以及廢氣的產生，以實現(xiàn)經濟效益與環(huán)保效益的雙贏。另外，在減排方面，應提高二次能源的利用率，既可以創(chuàng)造經濟效益，同時還可以實現(xiàn)減少廢氣、廢水以及固體廢棄物的排放，實現(xiàn)提高環(huán)保效益的目標。在能源消耗方面，東北老工業(yè)基地要通過不斷推行改善能源消費結構的政策，降低煤炭的消耗占比，逐漸提升天然氣以及其他類型的清潔能源在能源消費結構中的占比。

第五，對于歷史遺留的污染地塊，政府應負起責任。各省需要先對歷史遺留地塊進行詳細調查，對污染物種類進行確定，然后根據(jù)污染類型，污染程度等因素制定合理土地利用規(guī)劃和治理修復計劃；可以鼓勵環(huán)保企業(yè)積極參與無責任主體的歷史遺留地塊的調查與治理修復工程。

第六，由于工業(yè)化和城市化發(fā)展是不可避免的，因此要嚴防企業(yè)新增污染，從源頭上進行監(jiān)管和防控。西南地區(qū)采礦、有色金屬冶煉企業(yè)分布廣泛，新增企業(yè)較多，應在這些企業(yè)聚集區(qū)或者大型工礦企業(yè)周邊設臵監(jiān)測點位，政府要定期進行監(jiān)測，企業(yè)自身要定期進行例行監(jiān)測并向有關部門進行報備。對于已經發(fā)現(xiàn)的土壤污染物復雜的地區(qū)，地方政府可以聯(lián)合科研單位考察立項，提出專業(yè)化且具有針對性的治理修復技術，并在周邊設臵防護設施，阻止進一步污染。

第七，對于監(jiān)測監(jiān)管不到位問題，首先全面核實污染源排放執(zhí)行標準，工礦企業(yè)用地污染嚴重的東北工業(yè)基地，西南、中南等地區(qū)環(huán)境監(jiān)測部門應與環(huán)境保護行政管理相關部門密切配合，根據(jù)環(huán)評批發(fā)要求，對轄區(qū)內污染源應執(zhí)行的排放標準進行核實梳理，明確每個企業(yè)每個排污口的監(jiān)測因子及相應的排放標準限值；其次認真做好污染源全指標監(jiān)測和對比監(jiān)測，根據(jù)國家和各地污染源監(jiān)測監(jiān)督方案要求，開展轄區(qū)內污染物全指標監(jiān)測，針對污染源在線自動監(jiān)測設備對比監(jiān)測，明確所有安裝并通過國驗收的國控源自動監(jiān)測設備名單；再次，嚴把污染源監(jiān)督性質量關，強化質量意識，加強監(jiān)測的規(guī)范性和全過程質量控制；最后，在監(jiān)測過程中加強數(shù)據(jù)審核，全面監(jiān)測記錄，杜絕隨意篡改數(shù)據(jù)，保證監(jiān)測監(jiān)督原始記錄中各項信息和數(shù)據(jù)與公布內容一致。

第八，針對西南地區(qū)磷礦開采和伴生的放射性物質土壤污染問題，相關部門應予以足夠重視，制定專門針對伴生性放射物質的監(jiān)管制度和政策，加強磷礦開采的規(guī)范性；盡快出臺或者完善伴生放射性礦產開發(fā)的法律法規(guī)；堅決取締和關閉開采技術不達標的磷礦企業(yè)；在開采技術方面，應借鑒國外先進的管理措施和技術，使磷礦企業(yè)實現(xiàn)綠色發(fā)展；對于已經造成污染的企業(yè)，要及時進行放射性污染評價，采取相應措施，將危害降至最??；在礦區(qū)周邊要設立放射性防護設施，對帶有放射性的廢棄物要隔離并進行專業(yè)化處理；定期檢測礦區(qū)周邊放射性水平，制定相關的應急計劃。

第五篇：關于東北老工業(yè)基地調整改造的十個問題

關于東北老工業(yè)基地調整改造的主要問題和思路 宋冬林

1．東北老工業(yè)基地的現(xiàn)狀

東北老工業(yè)基地調整改造是黨中央從全面建設小康社會著眼作出的又一重大戰(zhàn)略決策，其意義不僅關系到我國國民經濟整體能否實現(xiàn)向市場經濟轉變，關系到整個經濟結構和產業(yè)能否實現(xiàn)歷史性提升和跨越，關系到地區(qū)經濟能否協(xié)調發(fā)展，也關系到民族工業(yè)振興、國民經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。

我國的老工業(yè)基地是一五期間國家在東北、華北、西北和西南地區(qū)實施156個大型項目形成的，是以重化工業(yè)和基礎工業(yè)為特征的國有大中型企業(yè)的密集地，在國民經濟發(fā)展中占有相當重要的地位，起著十分重要的作用。但是，在向市場經濟轉軌過程中，多數(shù)老工業(yè)基地的國有企業(yè)囿于傳統(tǒng)體制的束縛和沉重的歷史包袱，難以適應市場變化，不能應對競爭的沖擊，不能滿足技術進步和結構調整的要求，企業(yè)經營機制僵化，觀念陳舊，設備落后，技術老化，產品積壓，生產經營步履艱難，效益大幅度下滑。特別是進入90年代以來，我國老工業(yè)基地國有企業(yè)在體制轉換和產業(yè)調整中暴露出來的問題日漸突出，已經成為制約經濟增長和影響社會安定的重要隱患。

東北老工業(yè)基地的產業(yè)結構以重化工業(yè)、基礎原材料和資源加工工業(yè)為主，其中相當一部分產業(yè)屬于高消耗、高污染、低附加值的夕陽產業(yè)，第三產業(yè)發(fā)展嚴重滯后于一、二產業(yè)。由于對資源的長期無節(jié)制開發(fā)，東北地區(qū)的采掘和原材料工業(yè)的競爭優(yōu)勢已經或正在喪失殆盡。如遼寧省的有色金屬資源儲量大都進入衰老期，煤炭雖有一定儲量，但老礦多，尾礦多，資源不足。

與不合理的產業(yè)結構相對應，所有制結構也不合理。在工業(yè)企業(yè)中國有企業(yè)約占70%左右，大大高于全國平均水平。產品結構不合理，呈現(xiàn)“四多四少”的特征，即初級產品和中間產品多，最終產品少；低附加值產品多，高附加值產品少；高能耗、技術含量低的產品多，低能耗、技術含量高的產品少；大路貨多，精品名品少。多數(shù)老企業(yè)都是在“一五”或“二五”期間建立的，有的甚至是日偽時期建廠的。這些企業(yè)經過幾十年的超負荷運轉，早已進入更新改造期，但是由于技改欠賬太多，設備嚴重老化，工藝十分落后，勞動生產率低下，污染嚴重。如吉林市16戶有代表性的國有大中型企業(yè)，主要技術裝備達到國際水平的僅占6.15%，處于國內先進水平的只有15.33%，而處于國內一般水平和落后水平的則占77.47%。以哈爾濱市為例，哈爾濱市工業(yè)企業(yè)設備役齡在20年以上的占23.8%，30年以上的占9.2%，全市有1/4以上的企業(yè)仍然沿用60年代陳舊落后的設備。再如沈陽市，全市工業(yè)企業(yè)重要生產設備屬國際先進水平的僅占13.4%，屬國內先進水平的占19.2%，兩者之和不足1/3，60年代以前的老設備還有70%在大中型骨干企業(yè)中運轉。由于裝備落后，效益低下，東北地區(qū)制造業(yè)已沒有競爭優(yōu)勢。

包袱沉重，企業(yè)臃員嚴重。以沈陽市為例，在全市15萬戶企業(yè)的173萬職工中，國有企業(yè)職工就有97.3萬人。1997年沈陽市分流下崗職工378萬人，高于全國17%的平均水平。參加養(yǎng)老保險的在職職工與離退休職工的比例為1：0.46，撫養(yǎng)比為2.15，大大低于全國平均水平4.17。在本溪市，目前實際失業(yè)人口已達13萬人，另外還有約占職工總數(shù)1/3的人員處于隱蔽失業(yè)狀態(tài)。

融資能力差，企業(yè)發(fā)展后勁不足。以遼寧省為例，現(xiàn)有上市公司49家，其中以通過發(fā)行新股籌集資金為主，曾使用配股功能為企業(yè)籌資的只占53%；上市公司中國有股比重過大，流通股本規(guī)模較小。從盈利水平看，凈資產收益率在10%以上的只有20家，占上市企業(yè)總數(shù)的40%。一些上市的公司由于存在機制和經營上的問題，造成效益下滑，再融資困難。再以吉林省為例，現(xiàn)有上市公司中1/3經營困難，其中3戶實行“ST”處理，有5戶為保配股權進行了股權置換。

老工業(yè)基地國有企業(yè)資金短缺，既有投入不足的問題，也有使用不當和利用效率低下的問題。以吉林省為例，國有企業(yè)產銷失衡形成產成品積壓，盲目投資造成資金浪費，財務管理混亂造成資金被擠占、挪用和貪污。1999年全省工業(yè)資金利稅率僅達4.8%，比1995年減低了1.95個百分點；流動資金周轉天數(shù)1995年為293天，1999年比1995年慢了28天，相當于多占用資金100億元。

隨著“入世”逐漸臨近，老工業(yè)基地的國有企業(yè)更是面臨外商爭奪市場的激烈挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，在中美市場準入?yún)f(xié)議所列產品中，涉及重工業(yè)基地遼寧的就有34類444種，分別占全國的77.3%和55.6%。其中，稅率和價格變化與國內平均水平大體相同的有13類48種；變化幅度小于國內平均水平的有11類102種；變化幅度大于國內平均水平的有10類294種。所以，“入世”對國內經濟的巨大沖擊主要體現(xiàn)在老工業(yè)基地的國有大中型企業(yè)。

2．東北老工業(yè)基地調整改造的方式

從國外情況看，發(fā)達國家對老工業(yè)基地的改造是在工業(yè)化完成后，并依靠政府強大的經濟財力和成熟的市場經濟體制來運作的。而我國東北老工業(yè)基地的體征改造是在體制轉軌和工業(yè)化中期階段進行的，且市場經濟體制不完善，企業(yè)尚未成為名副其實的市場主體，資金短缺，政府也缺乏綜合運用產業(yè)政策的經驗。因此，東北老工業(yè)基地在產業(yè)結構調整、制度創(chuàng)新、技術改造和人力資源重組等方面面臨的困難更多，任務更艱巨，矛盾也更復雜。

東北老工業(yè)基地調整改造，必須從結構調整、制度創(chuàng)新、技術改造和人力資源重組四個方面同時入手，“多管齊下”，綜合治理。

結構調整是老工業(yè)基地實施制度創(chuàng)新和技術改造的外部條件。從宏觀看，不進行結構調整，縮短國有經濟的戰(zhàn)線，就不能集中力量和有限的資源對有產業(yè)發(fā)展前景、有競爭優(yōu)勢和對國民經濟有重大影響的國有企業(yè)進行制度創(chuàng)新、技術改造和人力資源重組；就不能打破老工業(yè)基地在產業(yè)結構上偏重工業(yè)、偏生產性、偏資源消耗性和在所有制結構上過分倚重國有經濟的格局，從而難以實現(xiàn)國有資產戰(zhàn)略性重組。從微觀看，在沒有產業(yè)發(fā)展前景和沒有產品市場的情況下，企業(yè)的經營機制再活，制度再先進，企業(yè)也很難能搞活，更難以持續(xù)發(fā)展。

制度創(chuàng)新是結構調整和技術創(chuàng)新的內在動力。不進行制度創(chuàng)新，地區(qū)資源不能按市場經濟要求進行有效地整合，企業(yè)不能從根本上轉換機制，不能真正成為名副其實的市場主體和形成現(xiàn)代企業(yè)法人治理結構，技術改造和技術創(chuàng)新也缺乏制度保障和機制保證。

技術改造是結構調整和制度創(chuàng)新的物質基礎。不進行技術改造，企業(yè)沒有競爭力和發(fā)展后勁，地區(qū)經濟難以形成競爭優(yōu)勢，結構調整和制度創(chuàng)新的成果難以鞏固。

進一步來看，無論是結構調整，還是制度創(chuàng)新和技術改造，都會涉及人力資源的重新配置，落腳于人力資源效率的提高。

結構調整，從大的方面說，關系產業(yè)整合和社會資源配置，在產業(yè)整合和社會資源配置的過程中，包括人力資源在內的各種資源要在不同的產業(yè)之間流動。從小的方面說，結構調整又微觀化到具體的企業(yè)和企業(yè)內部產品的整合，涉及生產要素的流出流入。大的產業(yè)調整也好，小的企業(yè)整合也罷，人力資源的流動和重組是不可避免的。而在結構調整過程中若存在影響人力資源流動重組的進入和退出障礙，產業(yè)整合對人力資源的需求變化，以及因結構調整帶來的失業(yè)待業(yè)問題增多，都會影響結構調整的深度和廣度，進而影響結構調整的效果。

與之相關，制度創(chuàng)新和技術改造的出發(fā)點和歸宿同樣是最大限度地提高效率。提高效率必然帶來“機器排擠工人”的后果，而由此產生的社會問題又會反過來減緩制度創(chuàng)新和技術改造的步伐。中國是一個勞動力供給大大超過需求的發(fā)展中國家。從中國的實際出發(fā)推進改革，促進企業(yè)發(fā)展，固然需要考慮效率優(yōu)先問題，但是，同時不能不考慮人員安置和社會保障問題，忽略后者就會脫離中國實際，造成社會震蕩，危及社會安定。另一方面，人力資源充沛和人力資本價格偏低，又構成了我國老工業(yè)基地國有企業(yè)的比較優(yōu)勢，充分發(fā)揮和利用這些優(yōu)勢，有助于增強我國企業(yè)在某些競爭性領域的競爭力，有助于參與國際分工體系形成的“梯次產業(yè)結構”資源配置。

3．東北老工業(yè)基地調整改造的前提

結構調整是一個由宏觀到微觀的系列變化過程。產業(yè)結構、所有制結構、市場結構、企業(yè)組織結構和產品結構之間存在互動性。對老工業(yè)基地產業(yè)結構進行調整，勢必涉及部分國有經濟退出部分行業(yè)和企業(yè)，由此必然相應帶來所有制結構的變化，而所有制結構的變化不僅會為國有企業(yè)深化改革創(chuàng)造條件，優(yōu)化資源配置結構，提高資源利用效率，還會進一步鞏固產業(yè)結構調整的成果。此外，產業(yè)結構調整和資產重組通常會引致市場結構的變化，過去一家或幾家國有獨資企業(yè)在市場上的寡占地位一旦被市場結構變化所打破，形成競爭格局，能反過來刺激企業(yè)開發(fā)新產品和加快制度創(chuàng)新步伐，進而增強其競爭力。再則，產業(yè)結構的變化，也會通過社會總量資源配置的變化引致企業(yè)個量資源組合的變化，從而導致企業(yè)組織結構、市場結構和產品結構的變化，以增強企業(yè)經營能力和市場適應能力，降低生產經營成本，提高市場競爭力?，F(xiàn)在看來，以往的結構調整所以收效不大，主要有以下幾個原因：一是以往對傳統(tǒng)產業(yè)的大量資源投入形成巨大的沉淀成本，客觀上造成了產業(yè)結構調整的剛性束縛；二是傳統(tǒng)體制長期以來形成的條塊分割和地方割據(jù)，造成產業(yè)結構調整的體制障礙；三是市場體系不發(fā)育，社會分工不發(fā)達，資源不能根據(jù)市場調節(jié)自由地流出流入，造成產業(yè)結構調整的市場壁壘；四是傳統(tǒng)的國有資產管理和投融資體制形成的預算軟約束，造成“項目怪圈”。上述原因導致大量增量資金非但沒有改善原有不合理的產業(yè)結構，反而在利益驅動下進一步固化甚至強化了原有不合理的產業(yè)結構。

從結構調整入手推進老工業(yè)基地的調整改造，需要通過體制創(chuàng)新和市場的力量，打破傳統(tǒng)產業(yè)和傳統(tǒng)體制相互支撐的怪圈。

打破產業(yè)調整的剛性束縛需要支付必要的改革成本，即通過資產重組和債務重組等方式卸掉歷史包袱，使產業(yè)得以重構，企業(yè)獲得新生；體制障礙必須通過體制改革來破除，市場壁壘必須通過政府來打破。通過加大市場取向的體制改革力度，把資產管理的行政隸屬聯(lián)系轉變?yōu)橘Y本運作的經濟聯(lián)系，把省內資源封閉性配置轉變?yōu)榭缡≠Y源開放性配置，使市場得以充分開放，資源獲得充分流動；打破“項目怪圈”必須改革傳統(tǒng)的國有資產管理體制和現(xiàn)行的投融資體制，改革項目審批制度，強化項目審計制度和項目法人制度，變項目政府負責制為項目法人負責制。

4．東北老工業(yè)基地調整改造的微觀基礎

國有企業(yè)是東北老工業(yè)基地的主體和基礎，解決老工業(yè)基地的國有企業(yè)問題需要外部條件支持，更需要內部改革配套。需要政府引導和政策支持，更需要制度創(chuàng)新。

就老工業(yè)基地的國有企業(yè)現(xiàn)狀而言，產權關系模糊、經營機制僵化和管理混亂是普遍存在的問題。因此，企業(yè)內部配套改革應借助于結構調整和資產重組的契機，建立多元化、資產負債比例合理的資本結構，通過企業(yè)制度創(chuàng)新，理順產權關系，建立符合市場經濟要求的、規(guī)范化的出資人制度，塑造國有資本的人格化代表，構造符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的法人治理結構。具體說來，就是先解除政府主管部門與相關企業(yè)的行政聯(lián)系，在政府與國有企業(yè)之間真正形成出資人與經營者的委托代理關系，使國有資產的所有者和經營者權利到位，責任明確。

在明確出資人和委托代理關系后，需將一部分國有企業(yè)改造成國有控股、國有參股企業(yè)，大量引入非國有股東，或者將大部分國有企業(yè)由單一國有股東改造成為多元國有法人股東，借以改善企業(yè)資產負債結構和治理結構。在形成多元投資主體和股東的基礎上，通過社會競爭招標與組織部門考核相結合的方式模擬經理市場選擇企業(yè)經營者。合格的企業(yè)經營者除了需具備豐富的企業(yè)經營管理經驗、企業(yè)經營績效、良好的個人素質以外，還要有相當數(shù)量財產作為經營國有資產的抵押，財產抵押品可以是自己財產，可以是法人集體的財產，也可以是金融機構對經營者信用財產抵押，此舉的目的在于企業(yè)經營者經營國有資產之前先期購買國有資產經營權，將其利益關系一開始就與國有資產保值增值掛起鉤來，以此形成所有者與經營者、法人代表與法人集體互動有效的約束機制，變所有者對經營者的單向監(jiān)督為所有者、監(jiān)事會和法人集體對經營者的多向監(jiān)督。而后，給予國有企業(yè)經營者一定的剩余索取權，使其經營收入與國有資產保值增值率按比例增長，將國有企業(yè)經營者的收入與國有資產保值增值直接掛鉤，使企業(yè)真正形成激勵與約束相互制衡，權利與責任相互對稱的制度安排，形成資本積累和技術創(chuàng)新的機制。企業(yè)應通過轉換經營機制，創(chuàng)新經營方式和組織形式，使產品設計開發(fā)、產品生產和產品銷售直接與市場掛鉤，使技術改造的成果轉化為市場競爭力，獲取經濟效益。

就現(xiàn)階段東北地區(qū)對大型國有企業(yè)改制和重組情況看，把改制和重組的權力全部下放給企業(yè)，效果并不好。這是因為，部分企業(yè)經營者怕改制重組影響到自己的利益，不但不積極組織改制重組，反而私下組織職工向政府索要種種代價，設置障礙，影響改制重組的順利進行。對此，黑龍江省政府采取政府主管部門以所有者身份組織工作班子直接介入企業(yè)改制重組過程，效果很好。實踐證明，在企業(yè)改制重組的過程中，政府作為國有資產所有者代表不僅要防止國有資產的流失，還要為國有資本的保值增值提供有效的治理方式。

5．東北老工業(yè)基地調整改造的途徑

在經濟轉型過程中，結構調整固然離不開政府主導作用，技術改造離不開政策的推動，但起基礎性作用的畢竟還是市場調節(jié)，靠企業(yè)自身的技術創(chuàng)新機制。如果說產業(yè)結構調整完全靠政府投入，企業(yè)產品結構調整靠政府投入，企業(yè)技術改造也靠政府投入，且不說政府本身不具備足夠的財力，就是具備了，也不能在企業(yè)內部形成推動產業(yè)結構和產品結構動態(tài)調整的內在機制。因此，結構調整和技術創(chuàng)新要靠政府拉動，更要靠企業(yè)自覺參與，而企業(yè)能夠自覺參與的前提是通過制度創(chuàng)新形成資本積累和技術創(chuàng)新機制。

黨的十五屆四中全會明確指出，企業(yè)技術改造一定要以市場為導向。這就是說，技術改造不能就技術論技術，而要就市場論技術，就增強競爭力來選擇適用技術，技術改造需要圍繞市場來進行。從政治經濟學的角度看，技術改造包含兩個層面：一是技術層面，決定于資源運用的技術構成；二是經濟層面，決定于資源運用的價值構成。市場經濟條件下進行企業(yè)技術改造，固然需要考慮資源運用的技術構成，即技術裝備水平和技術效率等技術因素，但更要考慮資源運用的價值構成，即資本與勞動的相對價格水平和市場需求等經濟因素。從市場經濟角度看，經濟因素比技術因素對企業(yè)通過技術改造增強競爭優(yōu)勢的影響更大［1］（P170-171）。在以往的企業(yè)技術改造中，效果之所以不明顯，一個重要原因在于企業(yè)在技改過程中偏重技術指標而忽視了經濟指標，重視了改善供給能力的技術支持，忽視了這種技術支持的供給數(shù)量和品種是不是符合市場要求，是不是符合產業(yè)發(fā)展前景；以此提高的技術水平和供給能力會不會增強企業(yè)的市場競爭力，會不會強化企業(yè)的價值鏈，等等。不難看出，這種以技術論技術、以產量論規(guī)模的技改思路是囿于傳統(tǒng)的計劃經濟觀念，有悖于市場經濟規(guī)律。

符合市場經濟規(guī)律的技改思路應當是：首先，技改項目的選擇不能先從企業(yè)生產水平和供給能力出發(fā)，而應先從市場需要出發(fā)；其次，技改項目的選擇不能只考慮技術標準和技術效率，還要考慮技術類型和經濟效率，考慮可利用資源的相對價格和資源比較優(yōu)勢；復次，技改項目的選擇不僅需要考慮可能給企業(yè)帶來的影響，還要考慮對整個產業(yè)的拉動作用；最后，技改的資金來源不能一味靠政府輸血投入和銀行貸款，要逐步形成支撐技術改造持續(xù)進行的內部積累機制。

6．東北老工業(yè)基地調整改造的資金籌措與運用

結構調整、制度創(chuàng)新、技術改造和人力資源重組需要必要的資金投入。從國外的經驗看，英國對曼徹斯特老工業(yè)區(qū)的改造，美國對匹茲堡老工業(yè)區(qū)的改造，特別是前西德對東德的改造都投入了大量的資金。而我國是一個發(fā)展中國家，底子薄，財力有限，政府不可能一下子投入如此巨大的資金。這樣一來，老工業(yè)基地的國有企業(yè)改革和技術改造需要大量的資金與現(xiàn)實可能提供的資金勢必形成巨大的缺口。解決資金缺口的途徑不外乎有五條：一是通過資本市場籌措；二是通過銀行借貸；三是通過政府財政渠道；四是對現(xiàn)有存量資源進行資本化運營；五是提高資本使用效率。

就目前情況看，我國資本市場的規(guī)模有限，國有企業(yè)都通過上市來解決資金問題不現(xiàn)實，銀行貸款和財政支付囿于各自的預算約束也不會有太大的支持力度。鑒于此，資金籌措途徑和方式應該多樣化，立足于國內資本市場和國外資本市場兩個大市場，多在存量資源挖潛和資本運作上做文章。

對于那些具有產業(yè)發(fā)展前景和競爭力的大型企業(yè)集團，應積極推動上市；對于那些關系國計民生的基礎原料類和重要機械加工類企業(yè)，應采取優(yōu)惠貸款或發(fā)行特種債券方式募集資金。

對于那些因資源枯竭需要轉產產業(yè)，應使安置資金、新導入項目和技能培訓有機地結合起來，并在此基礎上將轉產安置資金作為“種子”資本發(fā)起股份，采取定向募集或非定向募集方式吸納更多的社會資金，使安置資金由福利性運作轉為資本化運作。

調整國債的使用結構，加快重點項目技術改造和煤礦沉陷區(qū)治理。為充分發(fā)揮國債的使用效率和引導作用，建議由國家開發(fā)銀行作為主導銀行進行國債運作。初步想法是：

憑借國家開發(fā)銀行的政策性銀行職能、信用等極高、政策引導性強和管理規(guī)范的優(yōu)勢，在國債資金中抽出一定份額作為啟動資金，定向或非定向在資本市場上募集社會資本，形成老工業(yè)基地產業(yè)調整和發(fā)展基金、中小企業(yè)發(fā)展基金，以促進老工業(yè)基地調整改造、煤炭沉陷區(qū)的綜合治理和中小企業(yè)發(fā)展。

發(fā)揮國家開發(fā)銀行信用等級高和管理規(guī)范的優(yōu)勢，聯(lián)合國內外商業(yè)銀行組成銀團在資本市場上籌措資本對重大技改項目進行合作投入。

加強國家開發(fā)銀行與企業(yè)以及項目開戶銀行的金融聯(lián)系，即企業(yè)先向其開戶銀行提出貸款申請，然后，開戶銀行在對申請企業(yè)進行項目可行性研究的基礎上，再向開發(fā)銀行申請貸款要求，開發(fā)銀行根據(jù)實際情況采取不同的貸款組合方式和還款條件，使國家開發(fā)銀行通過開戶銀行及時了解企業(yè)項目信息和監(jiān)督項目實施，降低貸款風險和信息成本。

對于重大技改項目的投資，既要注重項目本身的經濟效益，更要關注項目對整個產業(yè)和地區(qū)經濟社會發(fā)展的綜合效益。

對于老工業(yè)基地的國有企業(yè)的制度創(chuàng)新和技術改造所需資金，還可考慮發(fā)行特殊債券；給予老工業(yè)基地骨干大企業(yè)減稅或技改減息的優(yōu)惠政策；適當減持上市公司國有股比重，將變現(xiàn)收入投入老工業(yè)基地國有企業(yè)改革和傳統(tǒng)產業(yè)改造；出售部分國有企業(yè)的變現(xiàn)收入，大力挖掘現(xiàn)有國有資產存量資源，通過資本化運營，活化存量資源，等等。

解決資金短缺問題除了開拓融資渠道外，還應包括加快資金周轉速度，提高資金使用效率；提高投資決策科學性，減少資金浪費；根據(jù)市場供求變化和產業(yè)發(fā)展趨勢，調整投資結構和方向；建立健全投資論證制度、應收賬款管理制度、存貨資金控制制度、財產物資清查制度等。對于老工業(yè)基地調整改造來說，提高資金使用效率和減少資金浪費尤為重要。

從實際出發(fā)，在老工業(yè)基地調整改造過程中，應以存量挖潛為主，增量投資為輔；提高效率為主，擴大規(guī)模為輔；傳統(tǒng)產業(yè)改造為主，新興產業(yè)導入為輔。這樣，既可以把有限的資金用在刀刃上，又可以減少產業(yè)轉換帶來的損失。

7．東北老工業(yè)基地調整改造的政策協(xié)調

結構調整、制度創(chuàng)新、技術改造和人力資源重組是復雜的社會系統(tǒng)工程，實施起來，需要各種政策相互配套，形成完整有效的政策體系。這些政策主要包括傳統(tǒng)產業(yè)改造和新產業(yè)導入政策；中小企業(yè)和私營經濟發(fā)展政策；人力資源開發(fā)和再就業(yè)技能培訓政策；高新技術推廣與應用政策；等等。其中，實施產業(yè)政策的重點在于降低產業(yè)進入門檻和消除壁壘，為產業(yè)轉換提供財稅優(yōu)惠和人力資本培訓費用等。實施中小企業(yè)發(fā)展政策的重點在于打破“全能”企業(yè)構架，鼓勵專業(yè)化協(xié)作，提供發(fā)展中小企業(yè)專項基金，扶助中小企業(yè)技術改造和人員培訓等。實施人力資源開發(fā)政策的重點在于對勞動力進行多種技能培養(yǎng)，鼓勵勞動要素流動，變消極安置為積極創(chuàng)業(yè)。高新技術推廣與應用政策的重點在于運用高新技術改造傳統(tǒng)產業(yè)，促進傳統(tǒng)產業(yè)升級，調整產業(yè)結構，優(yōu)化資源配置。

要使結構調整、制度創(chuàng)新、技術改造和人力資源重組同步進行，相得益彰，四個方面必須相互協(xié)調，相互支持。結構調整要著眼于推動制度創(chuàng)新、技術改造和人力資源重組，為其創(chuàng)造外部環(huán)境。同樣，制度創(chuàng)新也要為技術改造和技術創(chuàng)新提供內在機制，為人力資源重組和產業(yè)升級提供制度支持。

政府的結構調整政策、資產重組措施和技術改造投入應與企業(yè)制度創(chuàng)新過程結合起來，即在政策優(yōu)惠和資金投入上列入相應的附加條款并形成動態(tài)審計監(jiān)督系統(tǒng)。其中，附加條款包括：試點企業(yè)必須先期提供整改企業(yè)制度方案、時間表和具體措施；提供有關產品改造、改型和升級的制度支持、組織支持、技術支持和資金支持的信息；提供企業(yè)人力資源重組和減輕社會就業(yè)壓力的信息；提供企業(yè)長遠發(fā)展規(guī)劃和階段性實施步驟。政府應當首先根據(jù)企業(yè)提供的信息并從社會經濟發(fā)展的角度加以分析后安排試點企業(yè)的優(yōu)先順序。對于符合條件的企業(yè)，政府優(yōu)先給予政策優(yōu)惠和技改資金投入；對于不符合條件的企業(yè)，限期整改并視整改情況相應給予允許享受試點企業(yè)政策和取消享受試點企業(yè)政策的規(guī)定。建立動態(tài)審計監(jiān)督系統(tǒng)是推動結構調整、制度創(chuàng)新和技術改造同步進行的另一個重要措施，結構調整能否落到實處，制度創(chuàng)新是否走過場，技術改造能否持續(xù)下去，必須要有一個動態(tài)的審計監(jiān)督過程和科學的審計監(jiān)督系統(tǒng)。要使政策優(yōu)惠和資金投入切實起到資源優(yōu)化配置的作用，政策優(yōu)惠不能搞“普惠制”，要有差別對待。搞的好的企業(yè)多享受政策優(yōu)惠，搞的不好的企業(yè)少享受或取消享受政策優(yōu)惠。技改資金也不能搞一次性投入或“普渡眾生”，應分階段投入并根據(jù)試點企業(yè)情況區(qū)別對待。對于技改效益明顯的企業(yè)，可給予加大資金投入、延長付款周期、降低利率等優(yōu)惠鼓勵。對于技改效果不好的企業(yè)，則可給予減少乃至取消資金投入、縮短付款周期、增加貸款條件和提高利率等處罰。

8．東北老工業(yè)基地調整改造的就業(yè)問題

結構調整、制度創(chuàng)新和技術改造必然伴隨產業(yè)后備軍隊伍的擴大，就業(yè)問題勢必日漸突出起來。就業(yè)問題不解決，社會矛盾得不到化解，結構調整、制度創(chuàng)新和技術改造很難順利進行下去。因此，政府應在建立社會保障制度和再就業(yè)工程方面給予老工業(yè)基地特殊政策優(yōu)惠和必要的財政支持，如為企業(yè)職工提前進行再就業(yè)培訓提供工資補貼，為轉產產業(yè)職工提供安置資金等。除了政府要對再就業(yè)工程加大投入，還要鼓勵社會各界通過商業(yè)化方式積極參與職業(yè)培訓和繼續(xù)教育。通過打破區(qū)域內國有大企業(yè)對各種資源的絕對壟斷地位，促進國有企業(yè)發(fā)展跨所有制的聯(lián)合關系，大力發(fā)展非公有經濟和中小企業(yè)以吸納勞動力，為國企改革提供制度保障和外部條件。

老工業(yè)基地調整改造的最大難度在于富余人員安置和再就業(yè)，而安置富余人員和實施再就業(yè)工程的難點又在于人往何處安置，錢從何處籌集。正如前面指出的那樣，老工業(yè)基地國有企業(yè)改革涉及產業(yè)結構調整、制度創(chuàng)新和大規(guī)模的技術更新改造，所有這些都可能造成職工大量下崗，因而社會保障問題較之沿海發(fā)達地區(qū)更為尖銳和突出。由于國有經濟比重過大，傳統(tǒng)產業(yè)比重過大，制度創(chuàng)新和產業(yè)整合的制約因素很多，加之，由于經濟不發(fā)達，地方政府所能動員的財政支付手段有限，致使改革起來困難重重。很明顯，僅靠地方政府有限的財力和企業(yè)內部挖潛是不夠的，而完全依賴中央政府的財政又是不現(xiàn)實的。解決問題只能靠發(fā)揮中央、地方、企業(yè)以及個人的積極性。作為積累性補償，中央政府應當給予老工業(yè)基地適當?shù)呢斦D移支付，開征國有土地稅，將稅收收入補償老工業(yè)基地離退休職工社會保險；對于吸納勞動力多的重大項目，可在貸款利率、稅收方面給予必要的優(yōu)惠；重大項目和基礎設施建設在滿足生產力合理布局的情況下應盡可能考慮失業(yè)下崗數(shù)量多的城鎮(zhèn)，以緩解就業(yè)壓力；逐步將現(xiàn)有的社會保障資金轉入開放式基金管理，在保證資金安全的前提下，進入資本市場，以提高資金收益率。

9．東北老工業(yè)基地調整改造與市場出口

改革開放20多年來，我國經濟得到了迅猛發(fā)展，基礎設施建設全面展開，沿海地區(qū)經濟更是以年均兩位數(shù)高速增長。按照經濟發(fā)展規(guī)律，基礎設施建設和沿海地區(qū)發(fā)展必然對裝備制造業(yè)產生巨大的市場需求。一方面，存在著巨大的市場需求，另一方面，東北老工業(yè)基地又擁有裝備制造的巨大產能，二者如果實現(xiàn)供給與需求的對接，無論對于東北老工業(yè)基地制造業(yè)振興，還是對于內地基礎設施建設和沿海地區(qū)發(fā)展都是非常有利的事情。但是，事實卻非如此，沿海地區(qū)發(fā)展和內地基礎設施建設引致的市場需求多半轉向國外，未能對東北老工業(yè)基地制造業(yè)振興產生重大影響。究其原因，主要在于：其一，東北老工業(yè)基地國有企業(yè)機制僵化，產品更新慢，技術含量低，不能滿足市場需要。以傳統(tǒng)體制束縛下的老工業(yè)基地國有企業(yè)與以市場經濟為基礎的沿海民營經濟之間形成的體制和機制的矛盾，限制了老工業(yè)基地裝備制造業(yè)的市場出口。其二，政府缺乏產業(yè)政策引導和對民族工業(yè)的必要保護。其三，重大技術改造項目的投入注重技術水平的提高和產能增加的同時，未能對市場出口給予足夠的重視。

十分明顯，在缺乏市場出口的情況下，即便政府增加投入，企業(yè)擴大規(guī)模，也不能從根本上解決東北老工業(yè)基地制造業(yè)振興問題。要解決東北老工業(yè)基地制造業(yè)振興問題，首先還要加快改革開放步伐，轉換國有企業(yè)經營機制，調整產品結構，提高技術水平，滿足市場需要。其次，政府應當在政策上予以東北老工業(yè)基地制造業(yè)必要支持，如制定實施進口替代政策，在技術水平相差不大的情況下政府優(yōu)先選購國產裝備；對于技術水平要求較高的重大招標工程，可鼓勵國外廠商與國內企業(yè)合作招標，引進國外先進技術改造國內產業(yè)，提高技術和管理水平；對于沿海地區(qū)民營企業(yè)引進國產設備，政府可以在稅收、貸款等方面予以優(yōu)惠，鼓勵購買國內裝備制造。應當看到，振興東北老工業(yè)基地制造業(yè)，政府的最大支持不在于提供多大的投入，而在于提供多大的市場。

10．東北老工業(yè)基地調整改造的規(guī)劃制定與實施

東北老工業(yè)基地調整改造的規(guī)劃制定與實施對于振興東北老工業(yè)基地具有十分重要的意義。規(guī)劃的制定和實施需要注意以下幾個方面的問題：

首先，東北老工業(yè)基地調整改造是一個帶有全局性的社會經濟問題，涉及面廣，影響面大。因此，東北老工業(yè)基地調整改造規(guī)劃的制定，應該基于大局觀、開放意識和新發(fā)展觀。從大局著眼，就是把老工業(yè)基地調整改造納入實現(xiàn)小康社會目標和走新型工業(yè)化道路的大背景下考慮，納入經濟全球化和產業(yè)結構調整的大背景下考慮，納入市場深化、構建社會化分工體系和區(qū)域經濟資源整合的背景下考慮，納入整個國家經濟可持續(xù)增長和塑造新的經濟增長極的背景下考慮。以開放意識思考東北老工業(yè)基地調整改造，就是要破除省際觀念，把省內資源整合轉變?yōu)闁|北區(qū)域資源整合，向國內國外兩個大市場開放。以新發(fā)展觀思考東北老工業(yè)基地調整改造問題，就是要把老工業(yè)基地調整改造與城市化建設有機結合起來，把老工業(yè)基地調整改造與經濟社會可持續(xù)發(fā)展有機結合起來。其次，東北老工業(yè)基地調整改造是一個復雜的社會轉型過程，其規(guī)劃的制定和實施應當全面系統(tǒng)科學。在規(guī)劃制定和實施過程中，做到組織得力，目標明確，重點突出，措施具體。

第一，中央政府應當設立一個專門的常設機構制定和監(jiān)督實施東北等老工業(yè)基地調整改造規(guī)劃，該常設機構包括協(xié)商會議機制和執(zhí)行機構，負責制定和監(jiān)督實施規(guī)劃，并與相關地區(qū)、相關政府部門和相關金融機構進行協(xié)調。

第二，規(guī)劃中需設定明確的目標，按完成時間分類包括階段性目標和最終目標，按實施目的分類包括增長目標、穩(wěn)定目標和平衡目標等。

第三，規(guī)劃中設定明確的實施目標區(qū)，根據(jù)老工業(yè)基地各省經濟社會發(fā)展的實際情況和各資源型城市的實際狀況進行分類，以此設定不同的實施目標區(qū)；根據(jù)實施目標區(qū)的發(fā)展水平和實際需要進行排隊，給出政府支持的優(yōu)先順序，相應采取不同的實施方式；對于實施項目區(qū)的重點項目應當根據(jù)其產業(yè)關聯(lián)度、帶動就業(yè)人數(shù)、以及對區(qū)域經濟社會發(fā)展影響程度等綜合經濟效益因素予以排序，并給予相應支持。

第四，規(guī)劃的實施應有相對明確的時間表。根據(jù)階段性目標要求和不同目標區(qū)所要解決的問題，分階段分步驟實施。

參考文獻：

［１］邁克爾·波特.競爭優(yōu)勢［Ｍ］.北京：華夏出版社，1997.吉林大學經濟學院副院長博士導師 宋冬林

2003年9月25日