第一篇：國企改革轉(zhuǎn)入國資改革

國企改革轉(zhuǎn)入國資改革

【作者：陳清泰/文 】

本文來源于《財經(jīng)》雜志 2012年05月19日 21:07

隨著改革形勢的發(fā)展，國企改革思路應(yīng)當及時由如何經(jīng)營國企，轉(zhuǎn)向國有資產(chǎn)的資本化管理

一段時間以來，中國的國有企業(yè)改革處于低潮期。大家對國企改革正面的討論少了，可是一些疑惑和擔(dān)心在流傳，國有企業(yè)也非常困惑。其中有一些是觀點的爭論，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想，推進改革。

一、企業(yè)做強做大與國有資本有進有退

“有進有退”指的是國有資本投向的調(diào)整。目前的掣肘在于國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式?jīng)]有資本化，在談到“國有經(jīng)濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進有退”

國有企業(yè)做強做大與國有資本布局調(diào)整，這是改革發(fā)展都必須進行的兩件大事。在談到“國有經(jīng)濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進有退”。國企高管對此十分為難，不知道該怎么“進”、怎么“退”。這種困惑來自概念的混淆。

需要澄清的是，“有進有退”指的是國有資本投向的調(diào)整；而企業(yè)的天職則是做強做大。這是兩個不同的范疇，在公司制度下并不矛盾。就是說，企業(yè)追求做強做大并不受股東成分和股權(quán)結(jié)構(gòu)的影響；國有資本從哪些行業(yè)或企業(yè)的進退也不受個別企業(yè)的牽制。

例如，沃爾沃原本是一家瑞典人投資的公司，1999年4月轉(zhuǎn)手到福特；2010年3月福特退出，由吉利收購。投資者在十年內(nèi)兩出兩進，而沃爾沃公司依然在發(fā)展。

現(xiàn)在國有資本的功能和個別企業(yè)目標的差異日益明顯。例如，一方面國有鋼鐵企業(yè)制定雄心勃勃的戰(zhàn)略規(guī)劃，努力做強做大；另一方面，國有資本應(yīng)當從部分鋼鐵企業(yè)中退出，轉(zhuǎn)向投資于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。這是作為市場主體的企業(yè)和國有資本投資主體各自理性的選擇。國有資本從產(chǎn)能過剩的行業(yè)退出，并不意味著國家不支持這些行業(yè)的結(jié)構(gòu)升級；而企業(yè)做強做大，也不能限制國有資本布局的調(diào)整。

目前的掣肘在于國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式?jīng)]有資本化，“頂層”國有企業(yè)沒有進行股份制改制，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)沒有分離。應(yīng)改革國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式，利用公司制度的特點，“解放兩個自由度”：使國有資本具有流動性；保障企業(yè)自主經(jīng)營，做強做大。

二、國有企業(yè)改革主導(dǎo)方面的轉(zhuǎn)移

國企改革的主導(dǎo)方向應(yīng)當及時轉(zhuǎn)向?qū)ふ覈匈Y產(chǎn)資本化的管理形式，使國有資產(chǎn)“資本化”，由“國有國營”轉(zhuǎn)向“股份制”

如果說在過去較長時期，國企改革主要是使其從計劃體制走出，適應(yīng)市場競爭，增強活力的話；那么進入新世紀，盡管企業(yè)自身還有大量改革的任務(wù)，但深層次的改革已經(jīng)轉(zhuǎn)向國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)制度創(chuàng)新。

這兩大改革命題主要是國家所有者層面的事，而不在企業(yè)。把改革的目光繼續(xù)聚焦于“國有企業(yè)”本身，一方面因為沒有抓住要害，而使改革難有實質(zhì)性進展；另一方面，國企因?qū)Υ藷o能為力而倍感困惑和無所適從。

國有經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整，不是以行政的力量改變一個個企業(yè)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，而是國有資本布局的動態(tài)優(yōu)化。關(guān)鍵要使國有資本具有流動性；企業(yè)制度創(chuàng)新進一步要做的是使國家所有者轉(zhuǎn)變成股東，將“頂層國有企業(yè)”改制成股權(quán)多元化的公司。這兩方面的改革聚焦到一個點上，就是必須使國有資產(chǎn)“資本化”，由“國有國營”，轉(zhuǎn)向“股份制”。

對于這一切，“國有企業(yè)”是無能為力的。隨著改革形勢的發(fā)展，國企改革的主導(dǎo)方向應(yīng)當及時由如何經(jīng)營“國有企業(yè)”，轉(zhuǎn)向?qū)ふ夷艽龠M生產(chǎn)力發(fā)展的國有資產(chǎn)資本化的管理形式。

三、國有資本有進有退與私有化

國有經(jīng)濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談；國有資本從某個企業(yè)退出，也不能與私分國有資產(chǎn)掛鉤

國有資本投向的改變和布局調(diào)整是國家為提高國有資本運行效率而采取的主動行為。前蘇聯(lián)和東歐的私有化，是將國有財產(chǎn)無償量化給個人，據(jù)為個人的私人所有。這種私有化不符合中國國情，是國家法律和政策所不允許的。前后兩者是風(fēng)馬牛不相及的兩件事。

三峽工程投資大、周期長，重要的是社會效益，民營資本無意也無力投入。此時國有資本投入。當電廠發(fā)電、經(jīng)濟效益顯現(xiàn)后通過資本市場將部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓，以溢價回收的資金進行上游的梯級開發(fā)。再如上世紀90年代初為開發(fā)浦東，上海市政府出資建設(shè)了南浦大橋。開通后，以收取過橋費的形式將其轉(zhuǎn)讓，政府溢價收回建設(shè)資金，再投入楊浦大橋。在這過程中不僅國有資本實現(xiàn)了增值，更重要的是政府以有限的資金加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障了浦東新區(qū)的發(fā)展。

在這類國有股權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓（西方把這種現(xiàn)象也叫做“私有化”）過程中，資本形態(tài)的國有資產(chǎn)并未因此而受到侵蝕和傷害。相反，因國有資本布局更加優(yōu)化，而使其發(fā)揮的效能更加明顯、效率進一步提高。

因此，國有經(jīng)濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談；國有資本從某個企業(yè)的退出，也不能與私分國有資產(chǎn)掛鉤。我們不能因概念含混，為防止出現(xiàn)蘇東式的私有化，而停止國有資本布局的調(diào)整。

四、關(guān)于“授權(quán)經(jīng)營”與國有資本布局調(diào)整

調(diào)整國有資本布局要做兩件基礎(chǔ)工作：一是將國有資產(chǎn)資本化，委托專業(yè)投資機構(gòu)運營；二是取消“授權(quán)經(jīng)營”，對國有企業(yè)進行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位

上世紀90年代中期，為“搞活”特大型國企，試點了“授權(quán)經(jīng)營”的辦法。其含義是國家把部分所有權(quán)交給企業(yè)，以提高企業(yè)的效率和活力。實際上，在政府層面“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分”產(chǎn)生了諸多弊端；而以“授權(quán)經(jīng)營”的形式在企業(yè)層面的“兩權(quán)不分”也會帶來很多的問題。因此，這只是當時情況下的權(quán)宜之計。

“授權(quán)經(jīng)營”使企業(yè)自己成了自己的“老板”。在這種情況下，實體企業(yè)的資產(chǎn)存量和增量由內(nèi)部人來配置，只能“滾雪球”，不能調(diào)結(jié)構(gòu)。盡管近年國有企業(yè)也進行了較大規(guī)模的重組，但國有資本覆蓋的范圍基本上沒有變化。滯留于既有產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國有資本不斷再投入，與民營資本同質(zhì)化、與國家目標并不完全一致，有時甚至很不一致。例如在產(chǎn)能過剩的行業(yè)，國有資本每年還以大量投資推波助瀾，或為追求短期的高收益而盲目多元化，出現(xiàn)了如炒股、炒作期貨和國企“地王”等現(xiàn)象。

調(diào)整國有資本布局要做兩件基礎(chǔ)工作：一是將國有資產(chǎn)資本化，委托專業(yè)投資機構(gòu)運營；二是取消“授權(quán)經(jīng)營”，對國有企業(yè)進行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位。

五、國有資本發(fā)揮作用的領(lǐng)域和形式

原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領(lǐng)域，是國有資本發(fā)揮作用、體現(xiàn)價值的重要空間

“國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈”，這是中央認定的國有經(jīng)濟的定位。如果說，進入21世紀前，實踐這一使命，就是使國有資本大舉進入重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)原材料、能源開發(fā)、重要服務(wù)業(yè)、重要制造業(yè)，為工業(yè)化奠定基礎(chǔ)的話，那么今天，制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸、關(guān)系“國民經(jīng)濟命脈”的領(lǐng)域已經(jīng)轉(zhuǎn)向某些社會產(chǎn)品，如醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等；制約國家競爭力的重要因素，則是科技投入不足、技術(shù)進步相對緩慢、科技創(chuàng)新能力不強、企業(yè)競爭力不強；威脅可持續(xù)發(fā)展的是資源約束日益強勁，生態(tài)環(huán)境壓力日趨加大。

此時，大量國有資本連同收益仍滯留在一般制造業(yè)，就踐行“控制國民經(jīng)濟命脈”的使命而言，已經(jīng)沒有什么意義。

在競爭性領(lǐng)域很難認定政府對某個行業(yè)是否具有資本控制力就“關(guān)系國民經(jīng)濟命脈”；也很難確認在某個行業(yè)提高國企占比就能“體現(xiàn)國家控制力”。

目前，一方面在傳統(tǒng)制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產(chǎn)能，形成對非公資本嚴重的擠出；另一方面，在基礎(chǔ)科學(xué)研究、重大科技專項、中小企業(yè)融資、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重要基礎(chǔ)設(shè)施，以及公租房、義務(wù)教育、社會保障等“關(guān)系國民經(jīng)濟命脈”領(lǐng)域，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮，一些地方政府不得不再建政府“融資平臺”。

現(xiàn)在有巨量民間資本可以“接盤”。部分國有資本從一般性產(chǎn)業(yè)有序退出，轉(zhuǎn)而充實那些更加重要的行業(yè)和領(lǐng)域，將產(chǎn)生雙贏的效果，大大提高國家整體資本配置效率。原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領(lǐng)域，是國有資本發(fā)揮作用、體現(xiàn)價值的重要空間。

六、國有資本與社保和公益性基金

國家可考慮將滯留于一般產(chǎn)業(yè)國有資本的30％，或許50％劃轉(zhuǎn)到社保和公益性基金，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性

中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌沒有像前蘇聯(lián)和東歐那樣“私有化”，留下了一大筆國有資產(chǎn)。這是解決改革發(fā)展必須處理的諸多歷史性難題的寶貴資源?，F(xiàn)在，社會產(chǎn)品短缺已經(jīng)上升到主要矛盾，成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的短板。

中國國有資本數(shù)量龐大，國家可考慮將滯留于一般產(chǎn)業(yè)國有資本的30％，或許50％劃轉(zhuǎn)到社保和公益性基金，如養(yǎng)老基金、醫(yī)療保障基金、住房保障基金、扶貧基金、教育基金、科技開發(fā)基金等，補充這些領(lǐng)域的投入不足，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性。

一方面，這可以大大增加社會保障性資金來源，有助于在體制轉(zhuǎn)軌最艱難的時期，保障社會公平、保住社會穩(wěn)定的底線；另一方面，公益性基金追求投資回報的壓力，將成為改善經(jīng)營、完善公司治理的積極力量。

七、行政性壟斷與政府監(jiān)管

設(shè)置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業(yè)，以此調(diào)控宏觀，有違經(jīng)濟規(guī)律

政府對一些行業(yè)設(shè)定行政壟斷（或特許經(jīng)營），由國有企業(yè)“控制”，其中一個理由是國企更有社會責(zé)任意識，可以實現(xiàn)國家調(diào)控目標。實踐中出現(xiàn)了三個問題，一是給企業(yè)設(shè)定多元目標，使它們無所適從；二是行政性壟斷意味著低效率，全社會將被迫為其埋單；三是企業(yè)的國有化與政府監(jiān)管是不同的范疇，沒有替代關(guān)系。

例如，在成品油與石油價格倒掛時，企業(yè)惜售，導(dǎo)致大范圍“油荒”；通信運營商利用壟斷地位，長期維持高收費、低網(wǎng)速；一些處于天然壟斷領(lǐng)域的企業(yè)自行擴大壟斷范圍，把與天然壟斷相關(guān)的業(yè)務(wù)泛化為壟斷領(lǐng)域，謀取利益。

如上種種，一方面廣受社會質(zhì)疑，另一方面，企業(yè)利用政府給的條件謀取利益無可厚非。問題在于，設(shè)置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業(yè)，以此調(diào)控宏觀，有違經(jīng)濟規(guī)律；在社會效益大于企業(yè)效益的領(lǐng)域，企圖依賴國有壟斷、而非制度和監(jiān)管實現(xiàn)社會目標，是不可靠的。

宏觀經(jīng)濟失衡，是總供給與總需求之間出現(xiàn)了較大的不平衡。把國有企業(yè)作為政府宏觀調(diào)控的工具，以干預(yù)微觀來調(diào)控宏觀，不是科學(xué)合理的途徑；除涉及國家安全的領(lǐng)域外，在社會效益大于企業(yè)經(jīng)濟效益的領(lǐng)域，可以設(shè)立特許經(jīng)營，但科學(xué)合理的法規(guī)和有效的監(jiān)管是關(guān)鍵。法制不健全、監(jiān)管不到位，國有企業(yè)一樣可能違背公共利益；在監(jiān)管到位的情況下，民營企業(yè)不一定不能進入特許經(jīng)營。

八、關(guān)于國有資本的“保值增值”

國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當?shù)母叨?，就會產(chǎn)生謬誤。結(jié)果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經(jīng)濟效率為代價

國有資本運營的目標與一個個國有企業(yè)的目標是有差別的。在市場失靈的領(lǐng)域把國有資本運營的目標局限為“保值增值”，似是而非，很容易產(chǎn)生誤導(dǎo)。

在決定國有資本進與退的時候，經(jīng)?？梢月牭竭@樣的發(fā)問：“在賺錢的行業(yè)為什么要退？” 國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當?shù)母叨龋蜁a(chǎn)生謬誤。例如，政府向國企大量輸送稀缺資源，構(gòu)筑壟斷地位；維持電信高收費；銀行在高利差和存款負利率的情況下繼續(xù)出臺收費項目等都是資產(chǎn)增值的辦法。結(jié)果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經(jīng)濟效率為代價。

國有資本的公共性，在投向上體現(xiàn)在兩個方面，一類投資是追求財務(wù)回報，以投資收益彌補社會性赤字，保住社會底線；另一類是實現(xiàn)公共目標。例如在市場失靈的領(lǐng)域引領(lǐng)社會投資、推進科技進步和產(chǎn)業(yè)升級、保障經(jīng)濟和國家安全、支持民生建設(shè)項目等。

再如，亞洲金融危機時香港政府為救股市，以上千億港元敞開收購恒生指數(shù)股，在市場回升之后迅速有序退出，解散基金。上世紀60年代美國政府出資幾百億美元實施阿波羅登月計劃，結(jié)果發(fā)展出了一個完整的航天產(chǎn)業(yè)，至今保持領(lǐng)先地位。

這些都是國有資本實現(xiàn)公共目標和矯正市場失靈很好的案例。盡管在良好運作情況下，大多數(shù)可以獲得高倍率的回報，但政府投資的出發(fā)點則不是短期的保值增值，而是實現(xiàn)經(jīng)濟社會的公共目標。

九、政府與企業(yè)的親與疏

企業(yè)按所有制和隸屬關(guān)系被分成“三六九等”。在地方保護主義還沒有解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經(jīng)濟效率、抑制了發(fā)展的潛能

按企業(yè)所有制成分和行政隸屬關(guān)系區(qū)別政策，是改革過程遺留的問題，近年在某些方面似乎在強化。

例如，不同所有制的企業(yè)與政府關(guān)系有親有疏，因而受到不同的待遇。其中國有企業(yè)處于絕對強勢地位。

一是它屬“體制內(nèi)”、有“行政級別”和從政府那里獲得稀缺資源的優(yōu)勢。如獲得土地、礦產(chǎn)等自然資源，獲得電網(wǎng)、電信等特許經(jīng)營權(quán)，獲得政府投資項目的能力也最強。二是可以方便地獲得銀行貸款。國企產(chǎn)出大約占三分之一，但獲得的銀行貸款約占70％。三是國企在一些上游產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)形成寡頭壟斷，獲得超額利潤。四是即便在競爭行業(yè)，也有市場準入和行政審批兩道門檻。一些重要產(chǎn)業(yè)的準入條件往往是為大型企業(yè)“量身定制”；而行政審批則和與政府的親疏程度相關(guān)。很多民營企業(yè)因此被擋在門外，稱此為“玻璃門”。五是政府承擔(dān)了過多的建設(shè)職能，在既有國企之外，通過“融資平臺”又建立了一批國有企業(yè)，在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域民營企業(yè)大都被擠了出去。

實際上企業(yè)按所有制和隸屬關(guān)系被分成了“三六九等”。央企具有最高的社會地位和話語權(quán)，地方國企處于次之地位；外資企業(yè)有較強實力和話語權(quán)，受到國家和地方的青睞；民營企業(yè)則處于最為不利的地位。

近年來，為“躲避風(fēng)險”，國企更傾向于在內(nèi)部進行交易、形成配套。如為發(fā)展電動車，央企在自己圈子內(nèi)組成聯(lián)盟，大手筆投資，建立產(chǎn)業(yè)鏈，對民營企業(yè)形成了市場壁壘。銀行顯性或隱性地把民企看做不可信任的企業(yè)群，為規(guī)避“政治風(fēng)險”，都有遠離民企的傾向。再如，有的地方政府不惜直接出面干預(yù)，來“做大”國有企業(yè)，甚至強制盈利的民營企業(yè)被虧損國有企業(yè)兼并。在鋼鐵、煤炭、民航等領(lǐng)域?qū)覍页霈F(xiàn)民企被擠出的案例。

在地方保護主義還沒解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經(jīng)濟效率、抑制了發(fā)展的潛能。

十、關(guān)于“國進民退”與“民進國退”

摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是生產(chǎn)力的又一次解放

這個爭論是沒有意義的。作為執(zhí)政黨和政府追求的絕不是誰進或誰退，而是鼓勵所有企業(yè)公平競爭，都做強做大、所有資本資源都迸發(fā)出發(fā)展的潛能。

爭論的實質(zhì)不是這個問題的本身，而是競爭的公平性。在我國漸進式改革中曾不得不對不同所有制企業(yè)區(qū)別對待、輪番政策調(diào)整的做法沒有及時改變，有些一直延續(xù)至今。

輿論、政府管理和涉及企業(yè)的許多政策都打上了“所有制烙印”，包括已經(jīng)上市的股權(quán)多元化的公眾公司，每家企業(yè)都有一個“所有制標簽”，分作“體制內(nèi)”和“體制外”，并對其有親有疏。這就在市場中形成了一條很深的“所有制鴻溝”。近來，這種對立在社會上進一步情緒化，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展非常值得重視的體制障礙。世界上幾乎沒有哪一個市場經(jīng)濟國家把“所有制”提到如此的高度，以致割裂市場。

不平等的競爭條件和政府對國企的干預(yù)，使民企和國企都有諸多抱怨，都認為自己受到了不公正待遇。市場效率來源于市場主體的公平地位和機會均等。從建立法治的市場經(jīng)濟的角度看，法律規(guī)定范圍內(nèi)的各類資本都是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的寶貴資源，應(yīng)當受到公平的保護；各類資本投資的企業(yè)都會創(chuàng)造就業(yè)和稅收，應(yīng)當獲得平等的競爭地位。

隨著非國有經(jīng)濟的發(fā)展和居民財產(chǎn)性收入的積累，國有經(jīng)濟的比重呈下降趨勢，有人開始擔(dān)心民營經(jīng)濟發(fā)展是否已經(jīng)碰到了“天花板”？面對種種現(xiàn)象和輿論，民企發(fā)展到一定程度就缺乏安全感，移民和財產(chǎn)向境外轉(zhuǎn)移的數(shù)量和規(guī)模日益上升。針對這些現(xiàn)象，有人提出，在我們的體制和政策下能不能培育、容納和留住本土成長出來的李嘉誠、王永慶、郭鶴年和李秉哲？

我們正面臨跨越中等收入陷阱的考驗。重要的途徑是鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、擴大中等收入階層。此時，非公經(jīng)濟的發(fā)展至關(guān)重要。多種所有制經(jīng)濟公平競爭的理論觀點中央早已確認并闡明；國務(wù)院“老36條”、“新36條”也已發(fā)布多時，但進展十分有限。近來，有關(guān)所有制的爭論反而再起。

上世紀90年代初，有關(guān)“姓資姓社”問題的突破，大大解放了思想，為建立社會主義市場經(jīng)濟體制掃清了障礙，極大地調(diào)動了經(jīng)濟增長潛力；今天，如果能摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是新時期生產(chǎn)力的又一次解放。

十一、探索親市場經(jīng)濟的國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式

在一般領(lǐng)域，國有資產(chǎn)實現(xiàn)方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口

在確立“現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革方向”的同時，中央一直特別關(guān)注的另一個問題是國有資產(chǎn)管理如何能與市場經(jīng)濟融合。早在1993年十三屆三中全會《決定》就提出，“積極探索國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的合理形式和途徑”。1997年十五大進一步指出，“要努力尋找能夠極大促進生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實現(xiàn)形式”。2002年十六大再次指出，“進一步探索公有制特別是國有制的多種有效實現(xiàn)形式”。2003年十六屆三中全會《決定》進一步強調(diào)“積極探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營的有效形式”。

迄今為止，我們一直將國有經(jīng)濟等同于國有企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域把實物形態(tài)的“國有企業(yè)”作為國有經(jīng)濟的唯一實現(xiàn)形式。盡管在部分市場失靈的領(lǐng)域仍有實際意義，但隨著改革的深化，在一般領(lǐng)域繼續(xù)以擁有、管理和控制“國有企業(yè)”群，作為國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式，使企業(yè)和政府不斷遇到各種困惑。

將經(jīng)營性資產(chǎn)資本化，選擇可以用財務(wù)語言清晰界定、計量，并具有良好流動性、可進入市場運作的具有公共性的資本化的實現(xiàn)形式，具有重要意義。銀行業(yè)國有資產(chǎn)資本化管理已經(jīng)取得了較好的效果。在一般領(lǐng)域，國有資產(chǎn)實現(xiàn)方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口：

一是國有資產(chǎn)資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業(yè)，轉(zhuǎn)向擁有和運作國有資本；意味著頂層國有企業(yè)的整體改制。持股機構(gòu)與投資的企業(yè)建立股東與公司的關(guān)系，政府不再控制和管理；企業(yè)依法成為獨立市場主體，聚焦于財務(wù)業(yè)績，在董事會指導(dǎo)下，在競爭中做強做大。這對政府和企業(yè)都是又一次解放。

二是資本化的國有資產(chǎn)具有良好的流動性，國有經(jīng)濟布局調(diào)整將通過國有資本在行業(yè)和企業(yè)間的“有進有退”來實現(xiàn)。這種進退，原則上不影響企業(yè)的經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。

三是政府擺脫了與“國有企業(yè)”關(guān)聯(lián)關(guān)系的掣肘，有助于站在超脫地位，進行市場監(jiān)管，提供公共服務(wù)；有助于改變按所有制區(qū)分企業(yè)的政策，公平地對待各類企業(yè)，消除“所有制鴻溝”，完善社會主義市場經(jīng)濟體制。

四是國有資本可分作兩種投向，兩種運作機制。在市場失靈的領(lǐng)域國家委托專業(yè)投資控股機構(gòu)投資運作，實現(xiàn)政府特定的公共目標。在一般領(lǐng)域的投資，委托專業(yè)的社會性投資機構(gòu)運作，追求更高的財務(wù)回報。兩類投資各有明確的目標，有利于提高效率。

五是國有資本投資收益通過國有資本經(jīng)營預(yù)算，主要用于彌補體制轉(zhuǎn)軌過程中必須解決的那些需要公共財政支付的歷史欠賬，保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，并使“全民所有”回歸全民分享的本性。

六是國有資本預(yù)期功能主要通過市場運作實現(xiàn)，而不是以破壞市場機制為前提。這就使國有資本具有“親市場性”。規(guī)模較大的國有經(jīng)濟的這種存在，原則上沒有扭曲市場的動因，而是維護市場的力量。

國有企業(yè)改革已經(jīng)取得了很大進展，但改革的任務(wù)并沒有完成。黨的十四屆三中全會以來中央對國有企業(yè)改革的重大理論創(chuàng)新和指導(dǎo)方針是完全正確的。進一步深化國有企業(yè)改革，將為體制轉(zhuǎn)軌、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員

國企改革再清源

本文來源于《財經(jīng)》雜志 2012年05月19日 21:09 我要評論（1）打印| 字號：

國企改革初衷，即擺脫經(jīng)營困境和提高效益，已經(jīng)得以實現(xiàn)。如今改革到了新的階段，這已經(jīng)不是國資委層面可以駕馭的國企改革，而是圍繞國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局和國家戰(zhàn)略層面財政體系重構(gòu)的國資改革

此次“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話”，中國的國有企業(yè)替代人民幣匯率，成為中美對話核心議題。在5月4日公布的成果清單中，中方承諾提高國有企業(yè)紅利上繳比例，增加上繳利潤的國企數(shù)量，并將國有資本經(jīng)營預(yù)算納入國家預(yù)算體系，這讓外界頗為意外，懷疑美國干涉中國內(nèi)政。

而在業(yè)界看來，美國擔(dān)心中國國企利潤節(jié)節(jié)攀升，造成不公平競爭，大量利潤留存企業(yè)，會抑制中國國民收入，進而影響消費升級，阻礙通過內(nèi)需拉動經(jīng)濟增長，因此冀望從外部給中國國企改革施壓。而中國高層也意識到，借此外力，以紅利上繳為起點，優(yōu)化國有資本布局、實現(xiàn)財政體制重構(gòu)正當其時。

重啟國企改革呼聲再起

國企改革是中國改革進程中一個頗受爭議的話題。今年以來，重啟國企改革的呼聲再次鵲起。

2月27日，世界銀行與國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合發(fā)布《2030年的中國》，該報告涉及國企改革與紅利返還問題，一時輿論熱議；“兩會”期間，“國企要不要再改革”亦成為代表委員討論的焦點；4月初博鰲亞洲論壇上，美國前財長保爾森指出，國企改革事關(guān)中國經(jīng)濟長期增長的成敗，破除國企壟斷，降低國企在國民經(jīng)濟中的比重，是中國面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

輿論之所以如此關(guān)注國企改革，深層次原因是憂心國企改革方向模糊，動力減弱，利益固化。如今“做強做大”的國企高管似乎沒有繼續(xù)改革的動力，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)“保值增值”的國資委也缺乏繼續(xù)改革的動力。一時間，國企改革要不要繼續(xù)推進？改革的方向是什么？如何選擇改革路徑？國有資本變現(xiàn)如何與財政預(yù)算體系重構(gòu)相協(xié)調(diào)？坊間諸多爭議引起高度關(guān)注，一個基本共識是，已經(jīng)到了必須厘清改革思路，再啟國企改革的時候了。

回顧國企改革30多年來，從上世紀80年代的“放權(quán)讓利”，到90年代的“抓大放小”、“三年脫困”、股份制改造與建立現(xiàn)代企業(yè)制度，如今，國有企業(yè)數(shù)量減少而經(jīng)濟效益顯著提升。在市場化浪潮的錘煉下，國有企業(yè)不再是政府的附屬體，而是自主經(jīng)營、自負盈虧的市場競爭主體。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1998年到2010年，國有企業(yè)的戶數(shù)占比從39％下降到4.5％； 2002年到2011年，中央企業(yè)的資產(chǎn)總額從7.13萬億元增加到28萬億元；營業(yè)收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元，成績是顯而易見的。

國資委副主任邵寧曾指出，在“三年脫困”之前，國有企業(yè)是國家經(jīng)濟的包袱和社會穩(wěn)定的隱患。1994年，中國最大的500家國有企業(yè)全年銷售收入的總和，還不如美國通用汽車公司一家的銷售收入。而2011年公布的世界500強企業(yè)中，中央企業(yè)已有38家榜上有名。一些國有企業(yè)已經(jīng)成為國內(nèi)市場“巨無霸”，在世界上也越來越引人矚目。上 世紀八九十年代國有企業(yè)效率低下、包袱沉重、技術(shù)落后、資不抵債被迫破產(chǎn)的困局業(yè)已紓解。

也就是說，國企改革的初衷，即擺脫經(jīng)營困境和提高效益，已經(jīng)得以實現(xiàn)。不過，改革附帶的歷史遺留問題依然在發(fā)酵，諸如國有經(jīng)濟布局分散、戰(zhàn)線過長、國有資產(chǎn)管理體制不順等問題。在今年的政府工作報告和前不久發(fā)布的《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中，中央對國有企業(yè)改革做了新的部署，高層推進國企改革的決心很明確。

那么，下一步國企改革的大方向是什么？業(yè)內(nèi)人士認為，中國國有企業(yè)追求市場化、商業(yè)化以及利潤最大化動機的“經(jīng)濟人”行為，已成積習(xí)。這也意味著，改革到了新的階段，這已經(jīng)不是國資委層面可以駕馭的國企改革，而是圍繞國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局和國家戰(zhàn)略層面財政體系重構(gòu)的國資改革。

不過，目前坊間論及國企改革時，多將國企改革、國有資本布局、國家財政體制重構(gòu)、政府監(jiān)管模式改革等不同層面的問題混為一談，而相關(guān)爭論也因議題失焦，往往是各執(zhí)一詞，莫衷一是。由此，曾任國資委主任的李榮融也抱怨：“為什么國有企業(yè)搞不好的時候你們罵我，現(xiàn)在我們國有企業(yè)搞好了你們還是罵呢？”

新的改革難點是國資進退

中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征等學(xué)者提出，國有資產(chǎn)應(yīng)首先從“退”入手，有序退出，退出之際方知國有資本的盤子究竟多大，國有企業(yè)應(yīng)該存留多少家。

他主張，對競爭性行業(yè)，國有資產(chǎn)應(yīng)當不再依附國有企業(yè)的實物形態(tài)，而是以自由流動的國有資本形態(tài)控股與分紅，政府不再干預(yù)企業(yè)決策和內(nèi)部事務(wù)；對自然壟斷性行業(yè)，則放開準入門檻，制定行業(yè)標準，鼓勵各類資本進入，實現(xiàn)政府監(jiān)管模式重塑；對涉及自來水、電力、燃氣、醫(yī)藥等公用事業(yè)領(lǐng)域，可采取PPP（公眾、民營合作制）或者“授權(quán)經(jīng)營”等方式取代行政管理；而最后事關(guān)國計民生的領(lǐng)域，則屬國有資本“退無可退”之地，也即是國有企業(yè)生存之域。該領(lǐng)域不以營利為目的，主要提供一般企業(yè)無力生產(chǎn)、不愿意生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)，此類國企也被學(xué)者稱為“公益型國企”。

《大學(xué)》有云：“國不以利為利，以義為利也?！眹乙苑?wù)民生為己任，即使付出一定的效率損失代價，也應(yīng)不惜國家財政補虧。在諸如義務(wù)教育、民眾教化、農(nóng)田水利等這類民資不愿涉足的領(lǐng)域，正是“公益型國企”大顯身手之天地。事實上，公益型國企早已存在于歐美等發(fā)達國家。這些企業(yè)并不將追求利潤最大化作為唯一目標，更多的是把國有企業(yè)作為提供公共服務(wù)彌補市場失靈的一種特殊工具。

由此，可以清楚看出，此“退”非彼“退”，非國有企業(yè)之退，而是國有資產(chǎn)之退，是資本的概念而非企業(yè)的概念?？梢灶A(yù)見，如此布局之后，類似新加坡淡馬錫那樣的中國投資公司將不斷涌現(xiàn)，或投資海外，或持股私企。國有企業(yè)并不一定必須是國家經(jīng)營，可以“國有國不營”，而國有資產(chǎn)亦可以經(jīng)由民企經(jīng)營保值增值。

以國有資本戰(zhàn)略布局的視野俯瞰全局，方易厘清國企、國有資本、財政體系重構(gòu)三個層面的改革關(guān)系。如此，方能明晰國有資本 “保值增值”的真義：國有資本就是要在應(yīng)該賺錢的地方賺錢，以股份、控股、分紅、國家主權(quán)財富基金等資本形式進入，“保值增值”才能保全民眾的既得利益。

進而，國有資本可以以退為進，補足社保和公益性基金所需，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性。

中國正值轉(zhuǎn)型時期，“未富先老”導(dǎo)致未來社?；鹑笨邶嫶?。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文的研究表明，目前中國全國養(yǎng)老金缺口大約1.3萬億元，缺口將在2035年左右達到高峰，每年會產(chǎn)生1000億元的“窟窿”。

應(yīng)對這么大的“窟窿”，只有依靠國有資本這塊“補天石”。除了加大國企利潤分紅力度外，還可通過變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)到社保和公益性基金中，填補“虧空”。近年來，國資委大力推進國企整體上市，實現(xiàn)股權(quán)多元化，不僅可使國有資本處于可變現(xiàn)狀態(tài)，保證國家不時之需，同時也進一步完善了企業(yè)微觀治理結(jié)構(gòu)。

長遠而言，國有資本的進退，應(yīng)與國家財政體制的再改革相匹配。目前已經(jīng)到了恢復(fù)國企紅利的公共財政屬性之時。把國有資本預(yù)算與國家經(jīng)常預(yù)算統(tǒng)一，稅收與利潤放在一起，將大大提升政府的財政調(diào)遣能力。經(jīng)常預(yù)算出現(xiàn)困難，資本項下資金可及時補足。這將使國家資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)更趨合理。

因此，國企改革再出發(fā)，更深層的含義是國家財政體制的建設(shè)和國家財政能力的重構(gòu)。此次中美對話中，中方承諾的提高國企分紅比例正是財政體系重構(gòu)的題中應(yīng)有之義。

如此，國資委將不再是國有企業(yè)的管理委員會，而是國有資本配置的機構(gòu)。財政部亦不再是出納與會計的身份，而真正是國家財政統(tǒng)籌規(guī)劃的機構(gòu)。這樣的戰(zhàn)略布局，需要“頂層設(shè)計”和高層的決策勇氣。

國有資本的進退離不開政府職能的轉(zhuǎn)變。目前，公眾對國企的意見，主要是國有資本借助國有企業(yè)的實物形態(tài)擴張，依賴行政特權(quán)獲取利潤，導(dǎo)致市場不公平競爭。當國有企業(yè)的存在不再以營利為目的之時，政府也就從建設(shè)型政府變?yōu)楣卜?wù)型政府，更多行使社會管理職能，而國有企業(yè)以往所負擔(dān)的社會功能全部轉(zhuǎn)由社會擔(dān)負?！白渥咦渎?，馬走馬路”，國企改革的思路與路徑抉擇將進一步厘清。

中美對話傳遞出的信號表明，國有資本進退已成為國際對話焦點。美國等國家認為中國國家資本主義的擴張，即國有資本借助國有企業(yè)的實物形態(tài)擠壓民營資本，對民主基礎(chǔ)是一種破壞。

同時，隨著中國國企海外投資額逐步擴大，美國等國家認為中國國企享受政府權(quán)利獲取低廉資源，造成了國際企業(yè)間的不公平競爭。美國財長蓋特納在此次對話中就批評國企享有巨額政府補貼及各項“不公平”的政策傾斜。

據(jù)了解，美國正在要求經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）研究“限制各國政府對國有企業(yè)支持”的 “競爭中立框架”，該框架包括一整套政策建議，從稅收中立、債務(wù)中立、規(guī)則中立、保證國有企業(yè)與私營企業(yè)的利潤率具有可比性等方面入手，確保國有企業(yè)和私營企業(yè)能夠公平競爭。一旦該框架成為具有全球約束力的國際公約，中國國企的海外之路將更形蹇促。

當此內(nèi)外情勢，決策宜早為之計，果斷重啟國企改革，將其導(dǎo)入國資改革路徑，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的資本化運作，與國家財政體制改革相配套，則國企“正名”有望，國資進退可期。

【作者：《財經(jīng)》雜志 編輯部 】(責(zé)任編輯：黃玉龍)謹防三角債重來

本文來源《財經(jīng)》雜志 2012-05-19

國際金融危機已經(jīng)進入第五個年頭，迄今為止在世界范圍內(nèi)還沒有真正走出危機，且近來歐債危機又有愈演愈烈之勢。中國在應(yīng)對國際金融危機沖擊過程中取得很大成績，但長期存在的結(jié)構(gòu)性矛盾和體制性問題并沒有從根本上解決，同時還產(chǎn)生了一些新的矛盾和問題，一度已經(jīng)化解的三角債現(xiàn)象死灰復(fù)燃。

由于國際市場需求放緩、國內(nèi)經(jīng)濟增速回調(diào)，導(dǎo)致市場需求萎縮、價格下滑，企業(yè)發(fā)展大環(huán)境日益惡化。特別是近年來原材料價格、勞動力成本和融資成本上升，加上環(huán)境保護以及人民幣升值壓力加大，導(dǎo)致實體經(jīng)濟出現(xiàn)下行趨勢，房地產(chǎn)、汽車、鋼鐵、機械等重要行業(yè)進入緊縮周期，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難日益加重。

2008年四季度之后，為了應(yīng)對國際金融危機，中國實施了數(shù)萬億的刺激計劃，銀行貸款閘門敞開，地方融資平臺急劇膨脹，企業(yè)爭相投資擴張，企業(yè)投資和貿(mào)易鏈在應(yīng)對國際金融危機過程中積累了大量債務(wù)風(fēng)險。隨著緊縮貨幣政策的實施，中央銀行連續(xù)加息或提高存款準備金率，市場上一部分流動性資金被凍結(jié)，中小企業(yè)紛紛鬧起了“錢荒”，許多企業(yè)資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)緊張，一些企業(yè)賬戶上的“應(yīng)收而未收賬款”及“應(yīng)付而未付賬款”大幅度上升。

根據(jù)上市公司2011年公布的資料，近1700家企業(yè)的應(yīng)收賬款總計接近1萬億元，同比增長超過30％，其中有上百家企業(yè)應(yīng)收賬款增幅超過100％。比如在“重災(zāi)區(qū)”的鋼鐵行業(yè)，綜合公開數(shù)據(jù)，目前全國70多家大中型鋼鐵企業(yè)的應(yīng)收賬款達到500多億元，應(yīng)付賬款超過3000億元。此外，這些鋼鐵企業(yè)還有超過1萬億元的銀行貸款，部分鋼廠要想繼續(xù)獲得貸款已經(jīng)很難，并已出現(xiàn)拖欠貨款現(xiàn)象。

值得注意的是，一些企業(yè)之間由此出現(xiàn)了三角債苗頭。如果任其發(fā)展下去，有可能演變?yōu)樾乱惠喥髽I(yè)三角債。

上世紀80年代中后期到90年代初，中國曾經(jīng)發(fā)生過嚴重的三角債問題，當時企業(yè)“應(yīng)收而未收賬款”規(guī)模幾乎占銀行信貸總額三分之一。企業(yè)之間相互拖欠貨款致使許多企業(yè)因缺乏流動資金而難以為繼，巨額未清債務(wù)也使企業(yè)無法向銀行申請新的貸款以緩解流動性困局。企業(yè)既不愿償債，其債權(quán)也無法得到清償，三角債導(dǎo)致越來越多的企業(yè)陷入到債務(wù)死扣之中。為了防止三角債蔓延，1991年9月，中央政府在全國展開了清理三角債的行動。到1992年底，國家共注入500多億元資金，采取多種手段才最終解決了三角債問題。

縱觀世界各國歷次信用危機不難發(fā)現(xiàn)，在每一次經(jīng)濟增長出現(xiàn)明顯減速之時，企業(yè)從延期付款漸漸變?yōu)橥锨坟浛?，企業(yè)付款違約指數(shù)就會大幅度地上升。上次爆發(fā)全國性三角債問題，就是在經(jīng)歷上世紀80年代前期經(jīng)濟過熱之后，1985年開始實行過銀根緊縮政策，1988年前后發(fā)生嚴重通貨膨脹，1989年后經(jīng)濟發(fā)展急劇減速，企業(yè)三角債隨即大規(guī)模爆發(fā)。

此次剛剛露頭的三角債問題，也發(fā)生在近十年的高速增長告一段落之后。目前由于通脹高企和銀根收緊，三角債卷土重來的風(fēng)險正在上升，這反映了國內(nèi)市場經(jīng)營環(huán)境在惡化，企業(yè)的經(jīng)營能力在變差。新一輪三角債問題雖然不像20年前那樣嚴重，但對于中國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、對于金融系統(tǒng)安全仍然是不可忽視的風(fēng)險因素，為國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展蒙上了一層陰霾。

需要指出的是，如三角債卷土重來，債務(wù)陰影將首先籠罩中小企業(yè)。在最容易形成三角債的產(chǎn)業(yè)鏈上，大企業(yè)在原料、輔料供應(yīng)中處于上游，如果大企業(yè)資金緊張，寄生在它周圍的中小企業(yè)則沒有了源頭活水，相互之間開始欠賬，三角債的情況就會加劇惡化，原本就處于弱勢的中小企業(yè)，就成為“三角債務(wù)鏈”資金壓力的主要承擔(dān)者。

據(jù)中國企業(yè)家調(diào)查系統(tǒng)調(diào)查，目前應(yīng)收賬款“高于正?！钡闹行秃托⌒推髽I(yè)分別占24.8％、26.5％，資金“緊張”的中型和小型企業(yè)分別達到46.3％和51.3％。據(jù)廣東省工商聯(lián)調(diào)查，私營企業(yè)平均被拖欠金額為260多萬元。為償還債務(wù)，在拆借無路又融資無門時，“缺錢”的中小企業(yè)只能轉(zhuǎn)而尋求高價的民間借貸。在產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系之外，企業(yè)之間又多了一條有形的資金拆借鏈，債務(wù)關(guān)系擴散到了整個行業(yè)的上下游，形成一條以產(chǎn)業(yè)鏈為主線，因上下游企業(yè)相互之間拖欠、拆借貨款而形成的連鎖債務(wù)鏈。被“三角債務(wù)鏈”綁架的企業(yè)，時刻面臨著多米諾骨牌式的資金鏈危機。在一些地方，大量中小企業(yè)資金鏈不堪重負，因“債”跑路、因“債”停工頻現(xiàn)，新一輪三角債已成為中小企業(yè)發(fā)展新難題。

資金問題關(guān)系到企業(yè)的生死存亡。在眾多中小企業(yè)困于三角債絞索苦苦掙扎的時刻，有關(guān)各方必須在資金鏈斷裂之前未雨綢繆、采取行動，建立完善的信用體系和監(jiān)測預(yù)警體系，主動介入，加強監(jiān)管，幫助企業(yè)從資金被綁架的困境中解放出來，確保三角債規(guī)模在可控范圍內(nèi)，防患未然。

第二篇：國企改革轉(zhuǎn)入國資改革上

國企改革轉(zhuǎn)入國資改革（上）

2012年07月24日 10:09 來源：財經(jīng)網(wǎng) 2012-07-24 作者：陳清泰 字號

打印 糾錯 分享 推薦 瀏覽量 103

一段時間以來，中國的國有企業(yè)改革處于低潮期。大家對國企改革正面的討論少了，可是一些疑惑和擔(dān)心在流傳，國有企業(yè)也非常困惑。其中有一些是觀點的爭論，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想，推進改革。

一、企業(yè)做強做大與國有資本有進有退

“有進有退”指的是國有資本投向的調(diào)整。目前的掣肘在于國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式?jīng)]有資本化，在談到“國有經(jīng)濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進有退”

國有企業(yè)做強做大與國有資本布局調(diào)整，這是改革發(fā)展都必須進行的兩件大事。在談到“國有經(jīng)濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進有退”。國企高管對此十分為難，不知道該怎么“進”、怎么“退”。這種困惑來自概念的混淆。

需要澄清的是，“有進有退”指的是國有資本投向的調(diào)整；而企業(yè)的天職則是做強做大。這是兩個不同的范疇，在公司制度下并不矛盾。就是說，企業(yè)追求做強做大并不受股東成分和股權(quán)結(jié)構(gòu)的影響；國有資本從哪些行業(yè)或企業(yè)的進退也不受個別企業(yè)的牽制。

例如，沃爾沃原本是一家瑞典人投資的公司，1999年4月轉(zhuǎn)手到福特；2010年3月福特退出，由吉利收購。投資者在十年內(nèi)兩出兩進，而沃爾沃公司依然在發(fā)展。

現(xiàn)在國有資本的功能和個別企業(yè)目標的差異日益明顯。例如，一方面國有鋼鐵企業(yè)制定雄心勃勃的戰(zhàn)略規(guī)劃，努力做強做大；另一方面，國有資本應(yīng)當從部分鋼鐵企業(yè)中退出，轉(zhuǎn)向投資于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。這是作為市場主體的企業(yè)和國有資本投資主體各自理性的選擇。國有資本從產(chǎn)能過剩的行業(yè)退出，并不意味著國家不支持這些行業(yè)的結(jié)構(gòu)升級；而企業(yè)做強做大，也不能限制國有資本布局的調(diào)整。

目前的掣肘在于國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式?jīng)]有資本化，“頂層”國有企業(yè)沒有進行股份制改制，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)沒有分離。應(yīng)改革國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式，利用公司制度的特點，“解放兩個自由度”：使國有資本具有流動性；保障企業(yè)自主經(jīng)營，做強做大。

二、國有企業(yè)改革主導(dǎo)方面的轉(zhuǎn)移

國企改革的主導(dǎo)方向應(yīng)當及時轉(zhuǎn)向?qū)ふ覈匈Y產(chǎn)資本化的管理形式，使國有資產(chǎn)“資本化”，由“國有國營”轉(zhuǎn)向“股份制”

如果說在過去較長時期，國企改革主要是使其從計劃體制走出，適應(yīng)市場競爭，增強活力的話；那么進入新世紀，盡管企業(yè)自身還有大量改革的任務(wù)，但深層次的改革已經(jīng)轉(zhuǎn)向國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)制度創(chuàng)新。

這兩大改革命題主要是國家所有者層面的事，而不在企業(yè)。把改革的目光繼續(xù)聚焦于“國有企業(yè)”本身，一方面因為沒有抓住要害，而使改革難有實質(zhì)性進展；另一方面，國企因?qū)Υ藷o能為力而倍感困惑和無所適從。

國有經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整，不是以行政的力量改變一個個企業(yè)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，而是國有資本布局的動態(tài)優(yōu)化。關(guān)鍵要使國有資本具有流動性；企業(yè)制度創(chuàng)新進一步要做的是使國家所有者轉(zhuǎn)變成股東，將“頂層國有企業(yè)”改制成股權(quán)多元化的公司。這兩方面的改革聚焦到一個點上，就是必須使國有資產(chǎn)“資本化”，由“國有國營”，轉(zhuǎn)向“股份制”。

對于這一切，“國有企業(yè)”是無能為力的。隨著改革形勢的發(fā)展，國企改革的主導(dǎo)方向應(yīng)當及時由如何經(jīng)營“國有企業(yè)”，轉(zhuǎn)向?qū)ふ夷艽龠M生產(chǎn)力發(fā)展的國有資產(chǎn)資本化的管理形式。

三、國有資本有進有退與私有化

國有經(jīng)濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談；國有資本從某個企業(yè)退出，也不能與私分國有資產(chǎn)掛鉤

國有資本投向的改變和布局調(diào)整是國家為提高國有資本運行效率而采取的主動行為。前蘇聯(lián)和東歐的私有化，是將國有財產(chǎn)無償量化給個人，據(jù)為個人的私人所有。這種私有化不符合中國國情，是國家法律和政策所不允許的。前后兩者是風(fēng)馬牛不相及的兩件事。

三峽工程投資大、周期長，重要的是社會效益，民營資本無意也無力投入。此時國有資本投入。當電廠發(fā)電、經(jīng)濟效益顯現(xiàn)后通過資本市場將部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓，以溢價回收的資金進行上游的梯級開發(fā)。再如上世紀90年代初為開發(fā)浦東，上海市政府出資建設(shè)了南浦大橋。開通后，以收取過橋費的形式將其轉(zhuǎn)讓，政府溢價收回建設(shè)資金，再投入楊浦大橋。在這過程中不僅國有資本實現(xiàn)了增值，更重要的是政府以有限的資金加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障了浦東新區(qū)的發(fā)展。

在這類國有股權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓（西方把這種現(xiàn)象也叫做“私有化”）過程中，資本形態(tài)的國有資產(chǎn)并未因此而受到侵蝕和傷害。相反，因國有資本布局更加優(yōu)化，而使其發(fā)揮的效能更加明顯、效率進一步提高。

因此，國有經(jīng)濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談；國有資本從某個企業(yè)的退出，也不能與私分國有資產(chǎn)掛鉤。我們不能因概念含混，為防止出現(xiàn)蘇東式的私有化，而停止國有資本布局的調(diào)整。

四、關(guān)于“授權(quán)經(jīng)營”與國有資本布局調(diào)整

調(diào)整國有資本布局要做兩件基礎(chǔ)工作：一是將國有資產(chǎn)資本化，委托專業(yè)投資機構(gòu)運營；二是取消“授權(quán)經(jīng)營”，對國有企業(yè)進行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位

上世紀90年代中期，為“搞活”特大型國企，試點了“授權(quán)經(jīng)營”的辦法。其含義是國家把部分所有權(quán)交給企業(yè)，以提高企業(yè)的效率和活力。實際上，在政府層面“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分”產(chǎn)生了諸多弊端；而以“授權(quán)經(jīng)營”的形式在企業(yè)層面的“兩權(quán)不分”也會帶來很多的問題。因此，這只是當時情況下的權(quán)宜之計。

“授權(quán)經(jīng)營”使企業(yè)自己成了自己的“老板”。在這種情況下，實體企業(yè)的資產(chǎn)存量和增量由內(nèi)部人來配置，只能“滾雪球”，不能調(diào)結(jié)構(gòu)。盡管近年國有企業(yè)也進行了較大規(guī)模的重組，但國有資本覆蓋的范圍基本上沒有變化。滯留于既有產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國有資本不斷再投入，與民營資本同質(zhì)化、與國家目標并不完全一致，有時甚至很不一致。例如在產(chǎn)能過剩的行業(yè)，國有資本每年還以大量投資推波助瀾，或為追求短期的高收益而盲目多元化，出現(xiàn)了如炒股、炒作期貨和國企“地王”等現(xiàn)象。

調(diào)整國有資本布局要做兩件基礎(chǔ)工作：一是將國有資產(chǎn)資本化，委托專業(yè)投資機構(gòu)運營；二是取消“授權(quán)經(jīng)營”，對國有企業(yè)進行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位。

五、國有資本發(fā)揮作用的領(lǐng)域和形式

原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領(lǐng)域，是國有資本發(fā)揮作用、體現(xiàn)價值的重要空間

“國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈”，這是中央認定的國有經(jīng)濟的定位。如果說，進入21世紀前，實踐這一使命，就是使國有資本大舉進入重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)原材料、能源開發(fā)、重要服務(wù)業(yè)、重要制造業(yè)，為工業(yè)化奠定基礎(chǔ)的話，那么今天，制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸、關(guān)系“國民經(jīng)濟命脈”的領(lǐng)域已經(jīng)轉(zhuǎn)向某些社會產(chǎn)品，如醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等；制約國家競爭力的重要因素，則是科技投入不足、技術(shù)進步相對緩慢、科技創(chuàng)新能力不強、企業(yè)競爭力不強；威脅可持續(xù)發(fā)展的是資源約束日益強勁，生態(tài)環(huán)境壓力日趨加大。

此時，大量國有資本連同收益仍滯留在一般制造業(yè)，就踐行“控制國民經(jīng)濟命脈”的使命而言，已經(jīng)沒有什么意義。

在競爭性領(lǐng)域很難認定政府對某個行業(yè)是否具有資本控制力就“關(guān)系國民經(jīng)濟命脈”；也很難確認在某個行業(yè)提高國企占比就能“體現(xiàn)國家控制力”。

目前，一方面在傳統(tǒng)制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產(chǎn)能，形成對非公資本嚴重的擠出；另一方面，在基礎(chǔ)科學(xué)研究、重大科技專項、中小企業(yè)融資、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重要基礎(chǔ)設(shè)施，以及公租房、義務(wù)教育、社會保障等“關(guān)系國民經(jīng)濟命脈”領(lǐng)域，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮，一些地方政府不得不再建政府“融資平臺”。

現(xiàn)在有巨量民間資本可以“接盤”。部分國有資本從一般性產(chǎn)業(yè)有序退出，轉(zhuǎn)而充實那些更加重要的行業(yè)和領(lǐng)域，將產(chǎn)生雙贏的效果，大大提高國家整體資本配置效率。原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領(lǐng)域，是國有資本發(fā)揮作用、體現(xiàn)價值的重要空間。

六、國有資本與社保和公益性基金

國家可考慮將滯留于一般產(chǎn)業(yè)國有資本的30%，或許50%劃轉(zhuǎn)到社保和公益性基金，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性

中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌沒有像前蘇聯(lián)和東歐那樣“私有化”，留下了一大筆國有資產(chǎn)。這是解決改革發(fā)展必須處理的諸多歷史性難題的寶貴資源。現(xiàn)在，社會產(chǎn)品短缺已經(jīng)上升到主要矛盾，成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的短板。

中國國有資本數(shù)量龐大，國家可考慮將滯留于一般產(chǎn)業(yè)國有資本的30%，或許50%劃轉(zhuǎn)到社保和公益性基金，如養(yǎng)老基金、醫(yī)療保障基金、住房保障基金、扶貧基金、教育基金、科技開發(fā)基金等，補充這些領(lǐng)域的投入不足，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性。

一方面，這可以大大增加社會保障性資金來源，有助于在體制轉(zhuǎn)軌最艱難的時期，保障社會公平、保住社會穩(wěn)定的底線；另一方面，公益性基金追求投資回報的壓力，將成為改善經(jīng)營、完善公司治理的積極力量。

七、行政性壟斷與政府監(jiān)管

設(shè)置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業(yè)，以此調(diào)控宏觀，有違經(jīng)濟規(guī)律

政府對一些行業(yè)設(shè)定行政壟斷（或特許經(jīng)營），由國有企業(yè)“控制”，其中一個理由是國企更有社會責(zé)任意識，可以實現(xiàn)國家調(diào)控目標。實踐中出現(xiàn)了三個問題，一是給企業(yè)設(shè)定多元目標，使它們無所適從；二是行政性壟斷意味著低效率，全社會將被迫為其埋單；三是企業(yè)的國有化與政府監(jiān)管是不同的范疇，沒有替代關(guān)系。

例如，在成品油與石油價格倒掛時，企業(yè)惜售，導(dǎo)致大范圍“油荒”；通信運營商利用壟斷地位，長期維持高收費、低網(wǎng)速；一些處于天然壟斷領(lǐng)域的企業(yè)自行擴大壟斷范圍，把與天然壟斷相關(guān)的業(yè)務(wù)泛化為壟斷領(lǐng)域，謀取利益。

如上種種，一方面廣受社會質(zhì)疑，另一方面，企業(yè)利用政府給的條件謀取利益無可厚非。問題在于，設(shè)置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業(yè)，以此調(diào)控宏觀，有違經(jīng)濟規(guī)律；在社會效益大于企業(yè)效益的領(lǐng)域，企圖依賴國有壟斷、而非制度和監(jiān)管實現(xiàn)社會目標，是不可靠的。

宏觀經(jīng)濟失衡，是總供給與總需求之間出現(xiàn)了較大的不平衡。把國有企業(yè)作為政府宏觀調(diào)控的工具，以干預(yù)微觀來調(diào)控宏觀，不是科學(xué)合理的途徑；除涉及國家安全的領(lǐng)域外，在社會效益大于企業(yè)經(jīng)濟效益的領(lǐng)域，可以設(shè)立特許經(jīng)營，但科學(xué)合理的法規(guī)和有效的監(jiān)管是關(guān)鍵。法制不健全、監(jiān)管不到位，國有企業(yè)一樣可能違背公共利益；在監(jiān)管到位的情況下，民營企業(yè)不一定不能進入特許經(jīng)營。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員)

第三篇：國企改革轉(zhuǎn)入國資改革下

國企改革轉(zhuǎn)入國資改革（下）

2012年07月24日 10:07 來源：財經(jīng)網(wǎng) 2012-07-24 作者：陳清泰 字號

打印 糾錯 分享 推薦 瀏覽量 102

八、關(guān)于國有資本的“保值增值”

國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當?shù)母叨龋蜁a(chǎn)生謬誤。結(jié)果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經(jīng)濟效率為代價

國有資本運營的目標與一個個國有企業(yè)的目標是有差別的。在市場失靈的領(lǐng)域把國有資本運營的目標局限為“保值增值”，似是而非，很容易產(chǎn)生誤導(dǎo)。

在決定國有資本進與退的時候，經(jīng)?？梢月牭竭@樣的發(fā)問：“在賺錢的行業(yè)為什么要退？” 國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當?shù)母叨?，就會產(chǎn)生謬誤。例如，政府向國企大量輸送稀缺資源，構(gòu)筑壟斷地位；維持電信高收費；銀行在高利差和存款負利率的情況下繼續(xù)出臺收費項目等都是資產(chǎn)增值的辦法。結(jié)果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經(jīng)濟效率為代價。

國有資本的公共性，在投向上體現(xiàn)在兩個方面，一類投資是追求財務(wù)回報，以投資收益彌補社會性赤字，保住社會底線；另一類是實現(xiàn)公共目標。例如在市場失靈的領(lǐng)域引領(lǐng)社會投資、推進科技進步和產(chǎn)業(yè)升級、保障經(jīng)濟和國家安全、支持民生建設(shè)項目等。

再如，亞洲金融危機時香港政府為救股市，以上千億港元敞開收購恒生指數(shù)股，在市場回升之后迅速有序退出，解散基金。上世紀60年代美國政府出資幾百億美元實施阿波羅登月計劃，結(jié)果發(fā)展出了一個完整的航天產(chǎn)業(yè)，至今保持領(lǐng)先地位。

這些都是國有資本實現(xiàn)公共目標和矯正市場失靈很好的案例。盡管在良好運作情況下，大多數(shù)可以獲得高倍率的回報，但政府投資的出發(fā)點則不是短期的保值增值，而是實現(xiàn)經(jīng)濟社會的公共目標。

九、政府與企業(yè)的親與疏

企業(yè)按所有制和隸屬關(guān)系被分成“三六九等”。在地方保護主義還沒有解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經(jīng)濟效率、抑制了發(fā)展的潛能

按企業(yè)所有制成分和行政隸屬關(guān)系區(qū)別政策，是改革過程遺留的問題，近年在某些方面似乎在強化。

例如，不同所有制的企業(yè)與政府關(guān)系有親有疏，因而受到不同的待遇。其中國有企業(yè)處于絕對強勢地位。

一是它屬“體制內(nèi)”、有“行政級別”和從政府那里獲得稀缺資源的優(yōu)勢。如獲得土地、礦產(chǎn)等自然資源，獲得電網(wǎng)、電信等特許經(jīng)營權(quán)，獲得政府投資項目的能力也最強。二是可以方便地獲得銀行貸款。國企產(chǎn)出大約占三分之一，但獲得的銀行貸款約占70%.三是國企在一些上游產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)形成寡頭壟斷，獲得超額利潤。四是即便在競爭行業(yè)，也有市場準入和行政審批兩道門檻。一些重要產(chǎn)業(yè)的準入條件往往是為大型企業(yè)“量身定制”；而行政審批則和與政府的親疏程度相關(guān)。很多民營企業(yè)因此被擋在門外，稱此為“玻璃門”。五是政府承擔(dān)了過多的建設(shè)職能，在既有國企之外，通過“融資平臺”又建立了一批國有企業(yè)，在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域民營企業(yè)大都被擠了出去。

實際上企業(yè)按所有制和隸屬關(guān)系被分成了“三六九等”。央企具有最高的社會地位和話語權(quán)，地方國企處于次之地位；外資企業(yè)有較強實力和話語權(quán)，受到國家和地方的青睞；民營企業(yè)則處于最為不利的地位。

近年來，為“躲避風(fēng)險”，國企更傾向于在內(nèi)部進行交易、形成配套。如為發(fā)展電動車，央企在自己圈子內(nèi)組成聯(lián)盟，大手筆投資，建立產(chǎn)業(yè)鏈，對民營企業(yè)形成了市場壁壘。銀行顯性或隱性地把民企看做不可信任的企業(yè)群，為規(guī)避“政治風(fēng)險”，都有遠離民企的傾向。再如，有的地方政府不惜直接出面干預(yù)，來“做大”國有企業(yè)，甚至強制盈利的民營企業(yè)被虧損國有企業(yè)兼并。在鋼鐵、煤炭、民航等領(lǐng)域?qū)覍页霈F(xiàn)民企被擠出的案例。

在地方保護主義還沒解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經(jīng)濟效率、抑制了發(fā)展的潛能。

十、關(guān)于“國進民退”與“民進國退”

摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是生產(chǎn)力的又一次解放

這個爭論是沒有意義的。作為執(zhí)政黨和政府追求的絕不是誰進或誰退，而是鼓勵所有企業(yè)公平競爭，都做強做大、所有資本資源都迸發(fā)出發(fā)展的潛能。

爭論的實質(zhì)不是這個問題的本身，而是競爭的公平性。在我國漸進式改革中曾不得不對不同所有制企業(yè)區(qū)別對待、輪番政策調(diào)整的做法沒有及時改變，有些一直延續(xù)至今。

輿論、政府管理和涉及企業(yè)的許多政策都打上了“所有制烙印”，包括已經(jīng)上市的股權(quán)多元化的公眾公司，每家企業(yè)都有一個“所有制標簽”，分作“體制內(nèi)”和“體制外”，并對其有親有疏。這就在市場中形成了一條很深的“所有制鴻溝”。近來，這種對立在社會上進一步情緒化，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展非常值得重視的體制障礙。世界上幾乎沒有哪一個市場經(jīng)濟國家把“所有制”提到如此的高度，以致割裂市場。

不平等的競爭條件和政府對國企的干預(yù)，使民企和國企都有諸多抱怨，都認為自己受到了不公正待遇。市場效率來源于市場主體的公平地位和機會均等。從建立法治的市場經(jīng)濟的角度看，法律規(guī)定范圍內(nèi)的各類資本都是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的寶貴資源，應(yīng)當受到公平的保護；各類資本投資的企業(yè)都會創(chuàng)造就業(yè)和稅收，應(yīng)當獲得平等的競爭地位。

隨著非國有經(jīng)濟的發(fā)展和居民財產(chǎn)性收入的積累，國有經(jīng)濟的比重呈下降趨勢，有人開始擔(dān)心民營經(jīng)濟發(fā)展是否已經(jīng)碰到了“天花板”？面對種種現(xiàn)象和輿論，民企發(fā)展到一定程度就缺乏安全感，移民和財產(chǎn)向境外轉(zhuǎn)移的數(shù)量和規(guī)模日益上升。針對這些現(xiàn)象，有人提出，在我們的體制和政策下能不能培育、容納和留住本土成長出來的李嘉誠、王永慶、郭鶴年和李秉哲？

我們正面臨跨越中等收入陷阱的考驗。重要的途徑是鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、擴大中等收入階層。此時，非公經(jīng)濟的發(fā)展至關(guān)重要。多種所有制經(jīng)濟公平競爭的理論觀點中央早已確認并闡明；國務(wù)院“老36條”、“新36條”也已發(fā)布多時，但進展十分有限。近來，有關(guān)所有制的爭論反而再起。

上世紀90年代初，有關(guān)“姓資姓社”問題的突破，大大解放了思想，為建立社會主義市場經(jīng)濟體制掃清了障礙，極大地調(diào)動了經(jīng)濟增長潛力；今天，如果能摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是新時期生產(chǎn)力的又一次解放。

十一、探索親市場經(jīng)濟的國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式

在一般領(lǐng)域，國有資產(chǎn)實現(xiàn)方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口

在確立“現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革方向”的同時，中央一直特別關(guān)注的另一個問題是國有資產(chǎn)管理如何能與市場經(jīng)濟融合。早在1993年十三屆三中全會《決定》就提出，“積極探索國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的合理形式和途徑”。1997年十五大進一步指出，“要努力尋找能夠極大促進生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實現(xiàn)形式”。2002年十六大再次指出，“進一步探索公有制特別是國有制的多種有效實現(xiàn)形式”。2003年十六屆三中全會《決定》進一步強調(diào)“積極探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營的有效形式”。

迄今為止，我們一直將國有經(jīng)濟等同于國有企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域把實物形態(tài)的“國有企業(yè)”作為國有經(jīng)濟的唯一實現(xiàn)形式。盡管在部分市場失靈的領(lǐng)域仍有實際意義，但隨著改革的深化，在一般領(lǐng)域繼續(xù)以擁有、管理和控制“國有企業(yè)”群，作為國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式，使企業(yè)和政府不斷遇到各種困惑。

將經(jīng)營性資產(chǎn)資本化，選擇可以用財務(wù)語言清晰界定、計量，并具有良好流動性、可進入市場運作的具有公共性的資本化的實現(xiàn)形式，具有重要意義。銀行業(yè)國有資產(chǎn)資本化管理已經(jīng)取得了較好的效果。在一般領(lǐng)域，國有資產(chǎn)實現(xiàn)方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口：

一是國有資產(chǎn)資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業(yè)，轉(zhuǎn)向擁有和運作國有資本；意味著頂層國有企業(yè)的整體改制。持股機構(gòu)與投資的企業(yè)建立股東與公司的關(guān)系，政府不再控制和管理；企業(yè)依法成為獨立市場主體，聚焦于財務(wù)業(yè)績，在董事會指導(dǎo)下，在競爭中做強做大。這對政府和企業(yè)都是又一次解放。

二是資本化的國有資產(chǎn)具有良好的流動性，國有經(jīng)濟布局調(diào)整將通過國有資本在行業(yè)和企業(yè)間的“有進有退”來實現(xiàn)。這種進退，原則上不影響企業(yè)的經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。

三是政府擺脫了與“國有企業(yè)”關(guān)聯(lián)關(guān)系的掣肘，有助于站在超脫地位，進行市場監(jiān)管，提供公共服務(wù)；有助于改變按所有制區(qū)分企業(yè)的政策，公平地對待各類企業(yè)，消除“所有制鴻溝”，完善社會主義市場經(jīng)濟體制。

四是國有資本可分作兩種投向，兩種運作機制。在市場失靈的領(lǐng)域國家委托專業(yè)投資控股機構(gòu)投資運作，實現(xiàn)政府特定的公共目標。在一般領(lǐng)域的投資，委托專業(yè)的社會性投資機構(gòu)運作，追求更高的財務(wù)回報。兩類投資各有明確的目標，有利于提高效率。

五是國有資本投資收益通過國有資本經(jīng)營預(yù)算，主要用于彌補體制轉(zhuǎn)軌過程中必須解決的那些需要公共財政支付的歷史欠賬，保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，并使“全民所有”回歸全民分享的本性。

六是國有資本預(yù)期功能主要通過市場運作實現(xiàn)，而不是以破壞市場機制為前提。這就使國有資本具有“親市場性”。規(guī)模較大的國有經(jīng)濟的這種存在，原則上沒有扭曲市場的動因，而是維護市場的力量。

國有企業(yè)改革已經(jīng)取得了很大進展，但改革的任務(wù)并沒有完成。黨的十四屆三中全會以來中央對國有企業(yè)改革的重大理論創(chuàng)新和指導(dǎo)方針是完全正確的。進一步深化國有企業(yè)改革，將為體制轉(zhuǎn)軌、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）

第四篇：國資國企改革

國資國企改革“大年”即將來臨

2015年國資國企改革加速度：將面臨七大主要任務(wù)

劉東;王川

導(dǎo)語

國務(wù)院國資委研究中心副主任彭建國在2014年12月31日接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，隨著頂層設(shè)計方案的出臺，2015年國企改革將有大進展和大動作，國資改革今年預(yù)料將會遍地開花。2014年12月結(jié)束的中央經(jīng)濟工作會議也對新常態(tài)下的國資國企改革意見進行分析。會議要求，要“推進國企改革要奔著問題去，以增強企業(yè)活力、提高效率為中心，提高國企核心競爭力，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”。

與此相對應(yīng)的是，自2013年12月底上海率先出臺國資國企改革二十條意見以來，截至2015年1月4日，全國已經(jīng)有上海、甘肅、山東等22省市出臺了地方版本的國資國企改革意見。部分省份意見雖未正式出臺，但一些改革舉措已在進行之中。南京、長沙等省會城市也出臺了國資國企改革意見。隨著國資國企改革頂層設(shè)計相關(guān)意見的逐步出臺，2015年的國資改革將會迎來哪些進展？

本報記者 劉東

實習(xí)記者 王川 上海報道

地方改革遍地開花

彭建國告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，之前由于國家層面方案沒有出臺，地方國企改革突破較少，今年預(yù)料將“遍地開花”。

21世紀經(jīng)濟報道記者梳理已經(jīng)出臺地方國資改革方案后發(fā)現(xiàn)，地方國資國企改革意見主要集中在混合所有制，分類監(jiān)管、股權(quán)激勵和員工持股、公司制治理結(jié)構(gòu)、設(shè)立國有資本投資（運營）公司等方向，絕大部分省市都對國資改革設(shè)立了一個較為具體的目標。

例如，在混合所有制方面，甘肅提出到2020年國有經(jīng)濟中混合所有制比重達到60%左右，江西提出5年內(nèi)混合所有制經(jīng)濟要占國資的70%。

在國有資本范圍方面，北京國資國企改革意見要求，到2020年，80%以上的國有資本集中到提供公共服務(wù)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、保障民生等領(lǐng)域。上海、江西、甘肅、江蘇、重慶、四川、青海等省市也都將國資集中在關(guān)鍵領(lǐng)域的目標設(shè)定在“80%”上。不過，在對2014年國資國企改革進展進行評價時，多位接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪的分析人士認為，改革的力度并不如預(yù)期。中國社科院微觀經(jīng)濟學(xué)研究室副主任劉小玄對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，目前國資國企改革的進展仍相對比較緩慢。

財政部財科所國有經(jīng)濟研究室主任文宗瑜此前在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，地方出臺的國資改革意見里面存在兩個問題，重復(fù)性比較強，各個省的意見都差不多，在具體操作上，還是缺乏一些可操作性。

頂層設(shè)計意見將出

原定于2014年年底出臺的改革意見并未能如預(yù)期出現(xiàn)，國務(wù)院國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會主席季曉南認為，可以說這些總體文件由于遲遲不能出臺，已經(jīng)成為深化國企改革的軟肋，影響到國企改革總的進程。

此前有消息稱，國企改革的頂層設(shè)計方案由財政部、發(fā)改委和國資委牽頭制定，可能以“1+N”的形式發(fā)布。其中，“1”是指首先會出臺一個深化國企改革指導(dǎo)意見，“N”則是三四十個配套方案。這些配套方案將分階段分批發(fā)布。

國資委研究中心主任楚序平近日表示，2015年國資國企改革將面臨七大主要任務(wù)，而部分方案推出的時間表或?qū)⑻崆爸链汗?jié)前。

盡管如此，被稱為新一輪國資國企改革“元年”的2014年仍取得一定成就，分析人士認為，2014年國家在把握國有企業(yè)的改革方向和推進國有企業(yè)改革方面精準而堅定，此外，7月開始的“四項改革”試點，也為國資改革提供經(jīng)驗基礎(chǔ)，改革的步伐越來越協(xié)調(diào)。

彭建國告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，央企方面，2014年各企業(yè)積極性較高，做了調(diào)研、制定方案等準備工作，待方案一出，央企動作應(yīng)該比較大。此外，第一批國企改革試點工作到2015年也會有較大突破。若第一批試點進展順利，第二批有可能擴大試點范圍。

彭建國稱，專項工作也會大有進展。在混合所有制改革方面，今年二級和三級公司會進行董事會試點等多項工作。

中國企業(yè)研究院執(zhí)行院長李錦告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，其對2015年國企改革形勢持樂觀的態(tài)度，整個國資國企改革將會鋪開，尤其是在混合所有制和分類改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面取得進展。

“混改”新內(nèi)涵

不過，目前對于國資國企改革中的一些關(guān)鍵領(lǐng)域，仍存在不少爭議。

彭建國認為，目前主要有三方面存在爭議，即是否先對發(fā)展較好的企業(yè)進行混合所有制改革、國有經(jīng)濟是否該從競爭性領(lǐng)域中退出以及是否采用新加坡的淡馬錫模式。在混合所有制方面，國資改革專家、原全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任陳清泰認為，要以發(fā)展混合所有制為契機，改變資本被板塊化、碎片化，做到國有企業(yè)的實力加民營企業(yè)的活力來增強企業(yè)競爭力，通過引進新的投資者，自然壟斷行業(yè)應(yīng)該把可競爭的板塊逐漸分拆，通過混合所有制國有企業(yè)去行政化，民營企業(yè)去家族化，建立有效公司治理。

彭建國也認為，雖然國企上市或多或少已變成混合所有制企業(yè)，但這種上市大多是形式上的，機制并沒有發(fā)生根本改革。

2014年12月底在廣州召開的首屆國企改革發(fā)展前沿論壇上，北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任高明華認為，只有競爭性國企適合做混合所有制改革，而公益性國企和自然壟斷型的國企應(yīng)堅持國有獨資或國家控股。楚序平則表示，中央企業(yè)總部最好保持國有獨資，對絕大多數(shù)重要國有企業(yè)，政府要保留51%以上控制權(quán)。同時，混合所有制優(yōu)先考慮包括社?；稹⒈ｋU基金等公眾基金。

陳清泰建議稱，混合所有制治理上，有五點需要考慮，過大股比的國有股權(quán)適當分散給若干持有者、所有股東都應(yīng)通過股東會、董事會行使權(quán)利，確立董事會的核心作用和戰(zhàn)略地位。經(jīng)理人由董事會選聘，董事會有權(quán)罷免。公司必須執(zhí)行國家的法規(guī)接受相關(guān)行政執(zhí)法部門的監(jiān)管。

去年七月，國資委將六家央企納入“四項改革”試點，其中，中國醫(yī)藥、中國建材入圍發(fā)展混合所有制經(jīng)濟試點，中國建材集團董事長宋志平認為，應(yīng)當在混合所有制企業(yè)引入管理層中長期激勵、職業(yè)經(jīng)理人和員工持股機制，保障“所有者到位”，才能真正形成巨大的推動力。

去年七月，國資委將六家央企納入“四項改革”試點，其中，中國醫(yī)藥、中國建材入圍發(fā)展混合所有制經(jīng)濟試點，中國建材集團董事長宋志平認為，應(yīng)當在混合所有制企業(yè)引入管理層中長期激勵、職業(yè)經(jīng)理人和員工持股機制，保障“所有者到位”，才能真正形成巨大的推動力。

爭議分類監(jiān)管

“準確分類是實現(xiàn)下一步國資改革的重要一步?！?中國政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀鵬表示。不過，目前分類監(jiān)管仍是爭議頗多的一個領(lǐng)域，從地方的經(jīng)驗來看，上海將國企劃分為競爭類、功能類和公共服務(wù)類進行監(jiān)管，四川則分為競爭類和功能類兩種類型，其他省市基本按照三類進行分類監(jiān)管，但類別名稱有所不同。

一位知情人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，在上海國資改革中，一些功能類的國有企業(yè)更愿意被劃分到競爭類企業(yè)中去，因為兩者受國資委監(jiān)管及考核存在較大差異。從國家層面來看，分成兩類還是三類監(jiān)管也有不同意見，陳清泰認為，國有經(jīng)濟有兩大功能，國有資本應(yīng)該分作兩類，一是政策性功能，就是作為實現(xiàn)政府特殊政策目標的重要資源。二是收益性功能，那就是獲取財務(wù)回報用于民生和公共服務(wù)。而這兩者的比例構(gòu)成，應(yīng)該與時俱進進行調(diào)整。

劉小玄告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，分類監(jiān)管現(xiàn)在主要的問題是分類不清，在理論上沒有一個合適的定義，這些分類的的具體含義到現(xiàn)在還沒有很清晰地厘清。如果是“一鍋亂粥”的話，改革很難推行下去。

彭建國則認為，分類監(jiān)管之所以有這么多爭議，是因為同一央企有不同業(yè)務(wù)板塊，整體上很難劃分，而同一塊業(yè)務(wù)因同時具備公共服務(wù)、功能性等多種屬性，難以進行歸類。

彭建國稱，按照分類，央企主要是商業(yè)1類和2類（競爭性、功能性居多），而中儲糧等承擔(dān)國家政策業(yè)務(wù)的屬于第3類。第3類公益類主要是指地方公共服務(wù)企業(yè)，如供熱、供水。所以各央企針對分類監(jiān)管，必須完善自身的功能定位，根據(jù)分裂進行監(jiān)管、考核、薪酬制定、改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

具體來說，比如薪酬制定，商業(yè)1類要看市場，根據(jù)完成財務(wù)指標、是否實現(xiàn)保值增值功能來制定，而公益類則要緊盯社會功能，看其社會效益完成指標，商業(yè)2類（功能性）則兩方面都要考慮。因此，在改革方面，要根據(jù)分類制定負面清單，使改革具有可操作性。

破題新常態(tài)

是否學(xué)習(xí)新加坡淡馬錫模式存在爭議，而此次國有資本運營公司由于在國資委會議中并未被提及，也引起了外界的關(guān)注。

李錦告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，國有資本運營公司相關(guān)意見財政部負責(zé)制定，因此國資委工作會議對此并未多作提及。

彭建國則告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，投資公司更多關(guān)注產(chǎn)業(yè)和實業(yè)投資，這對國民經(jīng)濟具有重要的戰(zhàn)略意義，兩類公司要做到以管理資本為主，發(fā)揮作為資本運作平臺的作用，必須充分考慮到資本保值增值和流動的屬性，在相關(guān)領(lǐng)域有退有進、有所為有所不為，不斷調(diào)整結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局，此外還要注意上下權(quán)利義務(wù)的邊界問題。

一個新的動向是，2015年1月1日開始，央企負責(zé)人薪酬改革方案正式實施，首批涉及72家央企共200多位負責(zé)人。

此外，“新常態(tài)”的經(jīng)濟環(huán)境下的國資國企改革也受到關(guān)注，國資委主任張毅表示，在經(jīng)濟進入新常態(tài)的背景下，國有企業(yè)也進入爬坡過坎的階段，發(fā)展面臨不少困難和挑戰(zhàn)。比如：大部分央企都面臨產(chǎn)能過剩、產(chǎn)銷銜接不暢的巨大壓力，有的企業(yè)大幅度減利甚至虧損，個別企業(yè)陷入經(jīng)營危機。張毅表示，對于國有企業(yè)來講，適應(yīng)新常態(tài)，關(guān)鍵是加快推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，做好加減乘除。

對此，彭建國建議稱，國企尤其是央企改革一定要進行準確的功能定位，即充當經(jīng)濟增長的穩(wěn)定器、創(chuàng)新驅(qū)動的領(lǐng)頭羊、走出國門進行國際化經(jīng)營的排頭兵，國企要以真正成為有活力的市場主體為目標，逐步規(guī)范現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，進行較普遍的混合所有制經(jīng)濟改革，以適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)。

第五篇：上海國資國企改革

上海國資國企改革二十條

12月17日，上海正式出臺《關(guān)于進一步深化上海國資促進企業(yè)發(fā)展的意見》（下簡稱《意見》），從國資管理、國資布局、國有企業(yè)分別確立了目標。《意見》亮點內(nèi)容包括，將建立公開透明規(guī)范的國資流動平臺，逐步提高國有資本收益上繳比例、對企業(yè)實施分類管理、符合條件的上市公司可實施股權(quán)激勵等（原文見附件）。

目前上海市已成立深化國資改革的領(lǐng)導(dǎo)小組，上海主管國資的副市長周波擔(dān)任組長。若干配套文件將在一月內(nèi)陸續(xù)印發(fā)。

一、要點解析：

1.去行政化：“管國企”到“管國資”

1)轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管體系、激發(fā)企業(yè)改革發(fā)展的動力和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的活力，上海將從過去管國企為主，轉(zhuǎn)向以管國有資本為主。

2)優(yōu)化國資監(jiān)管方式方法上，則將由履行出資人職責(zé)的機構(gòu)依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據(jù)之一。

3)要落實市場化選聘和董事會管理。將來在競爭性領(lǐng)域，我們只管三個崗位：黨委書記、董事長、總裁，其他都放開。在有些地方，總裁也要引入市場化選聘，對企業(yè)的日常經(jīng)營活動，政府絕不能干預(yù)。

2.啟動國資運作平臺，為國有股權(quán)流動、兼并重組主渠道

1)韓正明確表示，上海國有資本運作平臺將在明年實質(zhì)性運轉(zhuǎn)，數(shù)量在1~2家。此前，上海國有資本管理公司已于2010年3月成立，除進行了上海家化整體改制的市場化操作外，尚無其他動作。

2)打造符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律的公眾公司，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、加快企業(yè)股份制改革，實現(xiàn)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市。利用國內(nèi)外多層次資本市場，推動企業(yè)整體上市、核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市或引進戰(zhàn)略投資者，成為公眾公司，實現(xiàn)投資主體多元化、經(jīng)營機制市場化。

3.將逐步提高國有資本收益上繳比例

1)根據(jù)全市經(jīng)濟社會發(fā)展總體安排和國資戰(zhàn)略布局，完善覆蓋全部經(jīng)營性國有資產(chǎn)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低于

30%。

2)同時，國資收益原則上按照產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生社會保障各三分之一安排支出，建立國資收益資金使用評價制度。

4.優(yōu)化國資布局

1)改革途徑：“有進有退，有所為有所不為”。

2)調(diào)整優(yōu)化國資布局結(jié)構(gòu)。聚焦產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，加強橫向聯(lián)動與縱向整合。國資優(yōu)化布局方面，將國資委系統(tǒng)80%以上的國資集中在“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”。同時，企業(yè)集團控制管理層級，加強對三級次以下企業(yè)管控。

5.推行職業(yè)經(jīng)理人制度

1)推進市場化選人用人和管理機制。在市場化程度較高的企業(yè)積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度。建立健全企業(yè)核心骨干長效激勵約束機制，符合法定條件、發(fā)展目標明確、具備再融資能力國有控股上市公司，可實施股權(quán)激勵或激勵基金計劃。有分析稱，這樣的改革是要回歸企業(yè)家精神，避免既是高官又拿高薪的情況。

2)國企工作人員，尤其是國企領(lǐng)導(dǎo)激勵收益的獲得將發(fā)生重大變化?！兑庖姟分兄赋?，上海國企領(lǐng)導(dǎo)人員所獲部分激勵收益將在正常離職后兌現(xiàn)，作為追索扣回的“抵押金”。此番上海市或?qū)⒀赜?0%的遲付比例，對于優(yōu)化完善國有資本配置運營管理中的激勵約束機制，學(xué)界把這種機制形象比喻為“金手銬”與“降落傘”。

6.分類監(jiān)管落地，突出企業(yè)市場屬性

1)實施分類管理，企業(yè)將被分為“競爭類”、“功能類”和“公共服務(wù)類”逐步實現(xiàn)差異化管理，企業(yè)分類可動態(tài)調(diào)整。

? 競爭類企業(yè)是以企業(yè)經(jīng)濟效益為主要目標，兼顧社會效益；

? 功能類企業(yè)要以戰(zhàn)略任務(wù)或重大專項任務(wù)為主要目標，兼顧經(jīng)濟效益； ? 公共服務(wù)類企業(yè)則要以確保城市正常運行和穩(wěn)定、最大限度實現(xiàn)社會效益為主要目標。

2)與2008年出臺的《關(guān)于進一步推進上海國資國企改革發(fā)展的若干意見》內(nèi)容相比有較大不同，2008年上海出臺的政策內(nèi)容顯示，市管國有企業(yè)分為產(chǎn)業(yè)類企業(yè)、資本經(jīng)營類企業(yè)以及金融類企業(yè)。

3)人事安排。在同日出臺的《關(guān)于完善市管企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)加強企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類管理的若干規(guī)定》中稱，將對該三類企業(yè)分類健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理

結(jié)構(gòu)，確立法定代表人在公司治理中的中心地位。

? 以競爭類企業(yè)為例，公司黨委書記、董事長、總經(jīng)理和監(jiān)事會主席由市委管理；黨委副書記、紀委書記由市國資委黨委管理；經(jīng)理班子副職成員逐步由董事會聘任和解聘。

二、其他地區(qū)的改革動向

十八大三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要積極發(fā)展混合所有制、完善國有資產(chǎn)管理體制，從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”，組建國有資本運營公司，國企分類管理、提高資本收益上繳比例等內(nèi)容，可謂是全面深化企業(yè)改革的一次總部署，拉開了國企改革的新篇章，也為地方國資改革奠定了基調(diào)。在市場化的改革大旗下，各具特色的地方國資改革大戲正陸續(xù)登臺。

今年以來，國務(wù)院國資委以及上海、廣東、海南、深圳等地方國資管理部門先后透露了新一輪國資國企改革思路。綜合來看，加快推進國有資產(chǎn)和國有企業(yè)上市，提高國有資本證券化率，仍是各地國資改革的主導(dǎo)路線和重要抓手。

廣東：資產(chǎn)證券化提速

加大力度完善國資監(jiān)管模式，重點是實施兩個轉(zhuǎn)變：一是促進監(jiān)管工作以審批審核為主向優(yōu)化布局和調(diào)整結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，二是監(jiān)管職能盡快由現(xiàn)在的以管資產(chǎn)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變。

按照廣東國資委的規(guī)劃，廣東將著力打造國有企業(yè)不同層次的功能平臺。一是做大要素平臺，以產(chǎn)權(quán)交易集團為載體，構(gòu)建金融、產(chǎn)權(quán)交易、藥品交易等要素整合平臺；二是打造省級資本運營和融資平臺，整合省屬保險、期貨、銀行股權(quán)、產(chǎn)權(quán)交易等資產(chǎn)，著力培育省國資金融資產(chǎn)板塊；三是根據(jù)省屬大型建筑企業(yè)規(guī)模實力的現(xiàn)狀，研究整合設(shè)計、規(guī)劃、融資、建設(shè)、服務(wù)、管理等資源，創(chuàng)新城鎮(zhèn)、園區(qū)建設(shè)解決方案綜合服務(wù)商業(yè)態(tài)，助推城鎮(zhèn)化發(fā)展，打造城市建設(shè)綜合服務(wù)平臺。

重慶：建立市場化補充機制

據(jù)悉，重慶正進一步深化國企改革的整體方案，目前仍須就初稿作出修改，及遞交重慶市政府批示。該方案的“頂層設(shè)計”有六個關(guān)鍵詞——推進整體上市、引進戰(zhàn)略投資者、實施混合所有制、推行職工持股、組建國資運營公司、實施戰(zhàn)略減持。

重慶國資委將打造10家國有資本營運公司，并且希望以三至五年時間，推進20家重

點國企整體上市。另外，重慶國資委亦有意讓2、3的二級企業(yè)推行混合所有制，以及讓80%競爭類企業(yè)實施資本證券化。

分析人士指出，結(jié)合三中全會關(guān)于國企改革的指導(dǎo)精神，本輪重慶國企改革的核心將是推進資本重組，降低國有企業(yè)債務(wù)，引進戰(zhàn)略投資者促進股權(quán)多元化與混合所有制、完善國企人事任免機制與推進股權(quán)激勵等等。

附件：

關(guān)于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見

(2013年12月17日)

為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和總書記一系列重要講話精神，切實加強黨對國資國企改革發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，營造鼓勵改革創(chuàng)新的良好環(huán)境，推動國資國企成為上海加快推進“四個率先”、加快建設(shè)“四個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市的重要力量，現(xiàn)就進一步深化上海國資改革、促進企業(yè)發(fā)展提出如下意見。

一、進一步深化國資改革、促進企業(yè)發(fā)展的重要意義和指導(dǎo)思想

(一)重要意義。上海國資國企在全市經(jīng)濟社會發(fā)展中具有舉足輕重的重要作用。深化國資改革、促進企業(yè)發(fā)展，是新形勢下堅持公有制主體地位，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力的必然選擇，對上海改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)意義重大，對推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益也具有積極影響。近年來，上海按照黨中央、國務(wù)院的部署，堅持以體制機制創(chuàng)新為重點，全力推進國資國企改革發(fā)展，國資監(jiān)管體系基本確立，國資布局結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，國有企業(yè)競爭力明顯提高，國有經(jīng)濟實力得到增強。但是，國資監(jiān)管體制機制仍需進一步完善，國有企業(yè)改革動力和發(fā)展活力仍需進一步增強。當前，上海面臨改革開放的新機遇和新型發(fā)展的新挑戰(zhàn)，已經(jīng)到了沒有改革創(chuàng)新就不能前進的階段。上海國資國企必須以高度的責(zé)任感、使命感、緊迫感，抓住國家推進重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革和中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的機遇，更加主動地承擔(dān)起推動上海改革發(fā)展的重要任務(wù)，堅持提升發(fā)展、開放發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展、和諧發(fā)展，為上海建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國際大都市作出應(yīng)有的貢獻。

(二)指導(dǎo)思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認真貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和總書記一系列重要講話精神，堅持“兩個毫不動搖”，堅持創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展，堅持開放促改革、改革促發(fā)展，以市場化、專業(yè)化、國際化為導(dǎo)向，以深化國資改革帶動國企改革為著力點，以推進開放性市場化重組為途徑，積極發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本相互融合的混合所有制經(jīng)濟，提高國有企業(yè)活力和國有經(jīng)濟整體競爭力，促進國有經(jīng)濟與其他所有制經(jīng)濟共同繁榮，實現(xiàn)上海經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、進一步深化國資改革、促進企業(yè)發(fā)展的基本原則和主要目標

(三)基本原則。要堅持科學(xué)發(fā)展。強化企業(yè)的市場主體地位，促進國資國企在改革中調(diào)整提升，在開放中創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)發(fā)展。要遵循市場規(guī)律。切實把握和遵循中國特色社會主義市場經(jīng)濟的一般要求和本質(zhì)規(guī)律，借鑒國際先進經(jīng)驗，推動企業(yè)管理體制機制深度變革，增強國資監(jiān)管的系統(tǒng)性、規(guī)范性、有效性。要深化改革創(chuàng)新。勇于先行先試，分類完善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、管理模式和激勵約束機制，持續(xù)激發(fā)企業(yè)改革發(fā)展的動力和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的活力。要承擔(dān)社會責(zé)任。推動國有企業(yè)成為依法經(jīng)營、誠實守信、節(jié)約資源、保護環(huán)境、保障民生和維護社會穩(wěn)定的表率。

(四)主要目標。經(jīng)過3-5年的扎實推進，國資管理體制機制進一步完善，國資布局結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，國有企業(yè)活力和競爭力進一步提高，國有經(jīng)濟在全市經(jīng)濟社會中的帶動作用進一步增

強，加快形成對內(nèi)合作、對外開放的新格局，努力成為全國國資國企改革發(fā)展的排頭兵。

建成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)分類監(jiān)管的國資監(jiān)管體系。正確處理政府與市場的關(guān)系，政府部門履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、行業(yè)管理等公共管理職能。國資監(jiān)管機構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，分類推進改革調(diào)整和管理。形成規(guī)則統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確、分類分層、規(guī)范透明的市屬經(jīng)營性國資監(jiān)管全覆蓋體系。

形成適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展要求的國資布局。將國資委系統(tǒng)80%以上的國資集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。企業(yè)集團控制管理層級，加強對三級次以下企業(yè)管控。

建立健全具有中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度。確立法定代表人在公司治理中的中心地位，健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力、承擔(dān)社會責(zé)任為重點，進一步深化國有企業(yè)改革，形成企業(yè)優(yōu)勝劣汰、經(jīng)營者能上能下、人員能進能出、收入能增能減的市場化經(jīng)營機制。

打造符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律的公眾公司。積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，加快企業(yè)股份制改革，實現(xiàn)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市。暢通國有資本合理流動渠道，形成企業(yè)融資發(fā)展、機制創(chuàng)新、管理提升、價值創(chuàng)造、回報社會的良性發(fā)展機制。

培育具有國際競爭力和影響力的企業(yè)集團。支持有條件的企業(yè)開展境外投資和跨國經(jīng)營，提升國際化經(jīng)營水平。形成2-3家符合國際規(guī)則、有效運營的資本管理公司；5-8家全球布局、跨國經(jīng)營，具有國際競爭力和品牌影響力的跨國集團；8-10家全國布局、海外發(fā)展、整體實力領(lǐng)先的企業(yè)集團；一批技術(shù)領(lǐng)先、品牌知名、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級的專精特新企業(yè)。

三、加快國資與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動調(diào)整，優(yōu)化國資布局和結(jié)構(gòu)

(五)推進企業(yè)上市發(fā)展規(guī)范運營。利用國內(nèi)外多層次資本市場，推動企業(yè)整體上市、核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市或引進戰(zhàn)略投資者，成為公眾公司，實現(xiàn)投資主體多元化、經(jīng)營機制市場化。借鑒上市公司管理模式和運作規(guī)則，建立企業(yè)真實、準確、完整、及時披露相關(guān)信息的制度體系。

(六)建立公開透明規(guī)范的國資流動平臺。堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化完善國資流動平臺運營機制，充分發(fā)揮市場配置資源功能，推動國有控股上市公司、非上市公司開放性市場化重組整合，實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本、資金的良性循環(huán)，為培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障服務(wù)民生等提供有力支撐。

(七)調(diào)整優(yōu)化國資布局結(jié)構(gòu)。聚焦產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，深化開放性市場化雙向重組聯(lián)合，加快調(diào)整不符合上海城市功能定位和發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。重點發(fā)展新能源汽車、高端裝備、新一代信息技術(shù)、新能源等有一定基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。推進制造業(yè)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，促進服務(wù)業(yè)企業(yè)模式創(chuàng)新和業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型，完善基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障領(lǐng)域企業(yè)持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營模式。圍繞上?！八膫€中心”建設(shè)，推進企業(yè)向重點區(qū)域或功能性區(qū)域集聚。

(八)健全國有資本收益保障機制。根據(jù)全市經(jīng)濟社會發(fā)展總體安排和國資戰(zhàn)略布局，完善覆蓋全部經(jīng)營性國有資產(chǎn)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低于百分之三十。國資收益原則上按照產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生社會保障各三分之一安排支出，建立國資收益資金使用評價制度。

四、規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，完善選人用人和激勵約束機制

(九)明確功能定位并實施分類管理。突出企業(yè)市場屬性，兼顧股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征、發(fā)展

階段，逐步實現(xiàn)差異化管理。競爭類企業(yè)，以市場為導(dǎo)向，以企業(yè)經(jīng)濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益，努力成為國際國內(nèi)同行業(yè)中最具活力和影響力的企業(yè)；功能類企業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或重大專項任務(wù)為主要目標，兼顧經(jīng)濟效益；公共服務(wù)類企業(yè)，以確保城市正常運行和穩(wěn)定、實現(xiàn)社會效益為主要目標，引入社會評價。功能類和公共服務(wù)類企業(yè)，按照市場規(guī)則，提高資源配置效率和公共服務(wù)能力。對涉及跨上述分類業(yè)務(wù)的企業(yè)，因企制宜、分類分層管理。按照國資布局結(jié)構(gòu)和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，企業(yè)分類可動態(tài)調(diào)整。

(十)規(guī)范設(shè)置法人治理結(jié)構(gòu)。競爭類企業(yè)，積極推進以外部董事占多數(shù)的董事會建設(shè)，強化董事會專門委員會功能，董事長為法定代表人，原則上兼任黨委書記，與總經(jīng)理分設(shè)。功能類和公共服務(wù)類企業(yè)，國有多元投資企業(yè)原則上董事長為法定代表人，經(jīng)法定程序，兼任總經(jīng)理，與黨委書記分設(shè)；非多元投資企業(yè)可設(shè)1名執(zhí)行董事任法定代表人兼總經(jīng)理，與黨委書記分設(shè)。履行出資人職責(zé)的機構(gòu)委派或推薦監(jiān)事會主席和外派監(jiān)事，與企業(yè)內(nèi)部監(jiān)事組成監(jiān)事會。功能類和公共服務(wù)類企業(yè)，外派財務(wù)總監(jiān)。

(十一)推進市場化導(dǎo)向的選人用人和管理機制。全面推行國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期制契約化管理，明確責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，嚴格任期管理和目標考核，保持合理的穩(wěn)定性和必要的流動性。競爭類企業(yè)，按有關(guān)規(guī)定落實董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權(quán)。合理提高市場化選聘比例，在市場化程度較高的企業(yè)，積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。加強對董事會市場化選聘經(jīng)理層工作的指導(dǎo)，明確選人用人標準，規(guī)范管理辦法，完善配套政策。完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)、選拔任用、考核評價、激勵約束機制，建立一支勇于創(chuàng)新、敢于擔(dān)當、勤于思考、嚴于律己的企業(yè)家隊伍。

(十二)完善注重長效的激勵約束分配機制。堅持國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員收入與職工收入、企業(yè)效益、發(fā)展目標聯(lián)動，行業(yè)之間和企業(yè)內(nèi)部形成更加合理的分配激勵關(guān)系。建立健全企業(yè)核心骨干長效激勵約束機制、與市場機制相適應(yīng)的分配機制。符合法定條件、發(fā)展目標明確、具備再融資能力的國有控股上市公司，可實施股權(quán)激勵或激勵基金計劃。人力資本密集的高新技術(shù)和創(chuàng)新型企業(yè)，可實施科技成果入股、專利獎勵等激勵方案。承擔(dān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目的投資公司，探索市場化項目收益提成獎勵。國有創(chuàng)投企業(yè)鼓勵采用項目團隊參股股權(quán)投資管理公司的方式，探索建立跟投機制。完善市管國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬體系，符合條件的競爭類企業(yè)實施股權(quán)、現(xiàn)金兩種類型的中長期激勵，功能類和公共服務(wù)類企業(yè)完成重大任務(wù)后，經(jīng)考核配套實施專項獎勵。健全與長效激勵相配套的業(yè)績掛鉤、財務(wù)審計和信息披露、延期支付和追索扣回等約束機制。

五、鼓勵企業(yè)立足本土融入全球，提高國際競爭能力

(十三)支持企業(yè)跨國經(jīng)營、參與全球資源配置。以市場拓展、資源引入、技術(shù)提升、品牌輸出為重點，支持企業(yè)面向國際國內(nèi)兩個市場配置資源，因時、因地、因企制宜開展跨國并購，建立境外科技研發(fā)、資源開發(fā)和加工貿(mào)易基地，構(gòu)建符合國際市場競爭要求的管理和運營方式。增強企業(yè)在國際同行業(yè)中的競爭優(yōu)勢，具備條件的企業(yè)要努力成為國際標準的制定者、主導(dǎo)者。加大國際化人才培養(yǎng)和引進力度，鼓勵企業(yè)結(jié)合實際，探索實施符合國際慣例的外派跨國經(jīng)營管理人才薪酬制度。建立適應(yīng)國際化經(jīng)營的企業(yè)組織架構(gòu)，完善境外投資決策、項目評估、過程監(jiān)控、風(fēng)險分擔(dān)機制，嚴格投資經(jīng)營效益考評，提升國際化經(jīng)營能力和水平。

(十四)構(gòu)建支持企業(yè)跨國經(jīng)營的服務(wù)機制。完善境外投資合作國別(地區(qū))指南和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。

簡化投資合作核準手續(xù)。為企業(yè)人員赴境外開展投資合作項目提供便利。加強外匯金融支持，鼓勵國有企業(yè)積極爭取外匯資金集中運營管理試點。打造服務(wù)企業(yè)、聯(lián)動發(fā)展平臺，完善信息交流、資源配置、專業(yè)服務(wù)功能。培育跨國經(jīng)營的服務(wù)主體，形成集約集群優(yōu)勢。境外投資合作項目，經(jīng)認定可在一定期限內(nèi)單列考核。

(十五)增強創(chuàng)新動力、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。聚焦核心主業(yè)、核心技術(shù)、核心競爭力，堅持專業(yè)化基礎(chǔ)上的相關(guān)多元經(jīng)營。發(fā)揮信息化在模式創(chuàng)新和業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型中的重要作用，推進產(chǎn)業(yè)升級。加大技術(shù)研發(fā)、經(jīng)營管理、人力資源管理等方面的創(chuàng)新和投入力度，增強企業(yè)研發(fā)能力，提升企業(yè)管理水平。對主動承接國家和本市重大專項、科技計劃、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化項目，收購創(chuàng)新資源和境外研發(fā)中心，服務(wù)業(yè)企業(yè)加快模式創(chuàng)新和業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型所發(fā)生的相關(guān)費用，經(jīng)認定可視同考核利潤。

六、優(yōu)化國資監(jiān)管體系，提高國資監(jiān)管效率

(十六)完善國資監(jiān)管體制機制。堅持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，進一步轉(zhuǎn)變政府職能。以管資本為主加強國資監(jiān)管，完善市屬經(jīng)營性國資集中統(tǒng)一監(jiān)管的國資管理體制，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，積極推進產(chǎn)業(yè)與金融結(jié)合，加快產(chǎn)業(yè)與金融等各類資本優(yōu)化配置，切實履行資產(chǎn)收益、選擇管理者和參與重大決策等出資人職責(zé)。加強對區(qū)縣國資監(jiān)管工作的指導(dǎo)。

(十七)優(yōu)化國資監(jiān)管方式方法。履行出資人職責(zé)的機構(gòu)依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據(jù)之一。加強戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標、布局結(jié)構(gòu)、公司治理、考核分配和風(fēng)險控制等管理，構(gòu)建科學(xué)合理的國資監(jiān)管體系。減少審批事項，切實落實企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。實施標準化操作流程，提高管理精細化水平。加強信用體系建設(shè)，鼓勵和支持企業(yè)積極履行社會責(zé)任。

七、凝聚共識、營造氛圍，形成推進改革發(fā)展的合力

(十八)充分發(fā)揮黨組織政治核心作用。按照參與決策、帶頭執(zhí)行、有效監(jiān)督的要求，加強學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮現(xiàn)代企業(yè)制度下企業(yè)黨組織的政治核心作用。堅持領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)與法人治理結(jié)構(gòu)健全相結(jié)合，形成黨組織參與重大問題決策的體制機制；堅持職工隊伍建設(shè)與人力資源管理相結(jié)合，打造一支職業(yè)素養(yǎng)高、業(yè)務(wù)能力強、崗位業(yè)績優(yōu)的職工隊伍；堅持思想政治工作與企業(yè)文化建設(shè)相結(jié)合，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利，培育體現(xiàn)企業(yè)特點、增強企業(yè)凝聚力、激發(fā)職工創(chuàng)造力的企業(yè)文化；堅持反腐倡廉建設(shè)與加強企業(yè)管控相結(jié)合，運用“制度加科技”方法，加強對權(quán)利運行的制約和監(jiān)督，強化對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)控，嚴格規(guī)范國有企業(yè)管理人員職務(wù)待遇、職務(wù)消費和業(yè)務(wù)消費。

(十九)完善各類配套政策措施。完善國有企業(yè)工資總額管理辦法，落實國有企業(yè)自主分配權(quán)。鼓勵張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)參與股權(quán)和分紅激勵試點，示范區(qū)外的國有創(chuàng)新型企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)參照實施。創(chuàng)新優(yōu)化國有創(chuàng)投企業(yè)評估管理方式。對符合國家政策規(guī)定的企業(yè)予以職工培訓(xùn)稅收優(yōu)惠。探索建立符合上海特點，特許經(jīng)營、定價機制與政府財政投入相配套的公共產(chǎn)品管理體系。完善土地資產(chǎn)管理的配套政策，研究以國有劃撥土地采用國家作價入股的方式支持企業(yè)發(fā)展，探索企業(yè)參與土地二次開發(fā)利益分配的機制。逐步落實國有企業(yè)退休職工社會化管理政策。

(二十)建立鼓勵改革創(chuàng)新的容錯機制。對法律法規(guī)規(guī)章和國家政策未規(guī)定事項，鼓勵開展改革創(chuàng)新。積極參與國家改革創(chuàng)新試點，部市合作共建中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度試驗區(qū)。將改革

創(chuàng)新工作納入部門績效考核，作為個人職務(wù)晉升和獎勵的依據(jù)之一。改革創(chuàng)新工作未能實現(xiàn)預(yù)期目標，但有關(guān)單位和個人依照法律法規(guī)規(guī)章、國家和本市有關(guān)規(guī)定決策、實施，且勤勉盡責(zé)、未牟取私利，不作負面評價，依法免除相關(guān)責(zé)任。

有關(guān)部門、單位要按照本意見精神，結(jié)合實際，抓緊制定、認真落實完善分類監(jiān)管、法人治理結(jié)構(gòu)、長效激勵約束、培育跨國公司、優(yōu)化國資布局結(jié)構(gòu)等配套文件。各企業(yè)集團、委托監(jiān)管單位要從實際出發(fā)，大膽探索實踐，抓緊制定貫徹落實本意見的工作方案。各區(qū)縣國資國企改革可參照本意見執(zhí)行。