第一篇：中國“小產(chǎn)權房”問題與對策研究報告

中國“小產(chǎn)權房”問題與對策研究報告

天則經(jīng)濟研究所課題組

北京，2013年7月18日

課題組名單

課題負責人：

馮興元

顧問 張曙光 馮興元

全體成員（按姓名拼音順序）：

高巖

李人慶

劉業(yè)進

盛洪

楊小靜 趙旭 周挺

目錄

引言.....................................................................................................................4 1.中國城鄉(xiāng)土地制度和房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀與問題...................................................6 1.1我國土地制度的現(xiàn)狀及問題..................................................................................6 1.2 我國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀和問題............................................................................10 2．全國“小產(chǎn)權房”的總體現(xiàn)狀、問題與法規(guī)政策............................................13 3.一些典型城市的“小產(chǎn)權房”情況調查結果................................................22 3.1 深圳、成都和北京“小產(chǎn)權房”調查分析...........................................................22 3.2 全國其他城市的“小產(chǎn)權房”概況及處理措施..................................................35 4．研究發(fā)現(xiàn)與結論............................................................................................37 4.1“小產(chǎn)權房”存在的合理性.................................................................................37 4.2“小產(chǎn)權房”的“不合法”之處..............................................................................37 4.3“小產(chǎn)權房”為何屢禁不止？.............................................................................38 4.4 政府對“小產(chǎn)權房”的態(tài)度...............................................................................39 5．及時解決“小產(chǎn)權房”問題的必要性與一些對策..........................................40 5.1 必要性................................................................................................................40 5.2解決“小產(chǎn)權房”問題的一些對策.......................................................................40 6.結語................................................................................................................44 參考文獻.............................................................................................................45 引言

建國以來，我國的城鄉(xiāng)土地經(jīng)歷了一個公有化的過程。這種公有化在農村體現(xiàn)為土地的集體化，在城市則體現(xiàn)為土地的國有化。這種公有化不是通過公平交易或者充分補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)的，而是通過法規(guī)政策的簡單變更。這些法規(guī)政策的簡單變更，沒有通過民主的公共選擇程序，因而不具備真正的合法性和正義性。其實質就是對私人土地所有權的“充公”。

與此相關，我國政府對農村土地和住房的對外轉讓權的限制也是通過法規(guī)政策層層加碼的。1982年以來的《中華人民共和國憲法》新增有關城市土地國有的規(guī)定，并重申農村土地由農村集體所有，為后來我國加速城市化過程中由城市政府以壟斷方式、按非市場征收補償標準將大量農村集體土地收歸國有、然后用于“土地滾動開發(fā)”埋下了伏筆。這些限制也體現(xiàn)為對農民基本產(chǎn)權的“剝奪”。

目前在全國各地普遍存在“小產(chǎn)權房”問題?！靶‘a(chǎn)權房”是相對“大產(chǎn)權”即完全產(chǎn)權而言的一種約定俗稱的稱謂。一般而言，“小產(chǎn)權房”是指建設在農村集體土地上，并向集體經(jīng)濟組織以外的成員銷售或者出租的房屋。“小產(chǎn)權房”不具備完全產(chǎn)權，只能獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集體土地使用權證或村民委員會的蓋章證明，無法獲得國家土地、房屋管理部門頒發(fā)的國有土地使用權證和房屋所有權證。從房屋產(chǎn)權證的發(fā)證機關來看，縣級及以上人民政府主管部門頒發(fā)產(chǎn)權證的可視為完全產(chǎn)權房，是受到法律保護的，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村（居）委會頒發(fā)產(chǎn)權證的房屋的法律屬性存在較大爭議，因為上級政府部門會根據(jù)現(xiàn)有政策法規(guī)認為此類“小產(chǎn)權房”并不構成真正法律意義上的產(chǎn)權。因此，“小產(chǎn)權房”的權益不容易得到法律的充分保護。

基于上述分析，我們一般可以把“小產(chǎn)權房”定義為：建設在農村集體所有土地上的、不符合國家法律法規(guī)和相關建設程序的、無法獲得國家土地和房管部門頒發(fā)的國有土地使用權證和（或）房屋產(chǎn)權證的房屋或者其他建筑物，包括超出農民自身居住需求或與其居住目的無關的、主要用于出售、出租和經(jīng)營的房屋或者其他建筑物（比如廠房，酒店或其他經(jīng)營場所）。

中央政府對向城市居民或者單位轉讓農村土地的一般性禁止可以見諸于1982年的憲法。而對“小產(chǎn)權房”的禁令則是以行政規(guī)定和政策的形式，主要出現(xiàn)在1999年以后，也就是發(fā)生于我國開始加速城市化、住房市場化和“小產(chǎn)權房”大幅增加之后。城市政府往往以低現(xiàn)金補償?shù)姆绞酱笠?guī)模強制征收農民土地，使之變性為國有土地，然后高價轉讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，或者大搞開發(fā)區(qū)，把土地低價甚至無償轉讓給工商企業(yè)。為了減少農民的抵制，城市政府往往還需要配合以其他補償方式，包括為其留地或者提供其他安置方式。部分“小產(chǎn)權房”的出現(xiàn)就與這種背景有關。土地“招拍掛”制度更是推高了城市政府的國有土地出讓價格，與被征收土地的補償標準形成天壤之別。這種利益分化格局更是刺激市區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農村集體和個人開發(fā)“小產(chǎn)權房”的沖動。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農村集體和個人開發(fā)“小產(chǎn)權房”，往往也是對地方政府行為的一種模仿。地方政府為了推進城市化和“土地滾動開發(fā)”，往往擅自改變規(guī)劃以適應其城市開發(fā)需要，甚至開發(fā)在前，規(guī)劃跟進，或者干脆新擬規(guī)劃根本不能得到上級政府批準，根本就沒能實現(xiàn)規(guī)劃跟進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農村集體和個人開發(fā)“小產(chǎn)權房”的行為，路子與城市政府形同一轍。在上述背景下，他們的行為是被城 市政府所容忍。而城市政府的行為也是作為與中央政府（直接或間接）討價還價的結果，為中央政府所容忍。其部分原因是1994年分稅制財政體制改革向中央相對集中了財政收入，同時上級政府不斷把財政支出責任下移，再加上各地城市政府加速推進城市化，使得這些城市政府的支出壓力陡增?！巴恋刎斦笨梢哉f是在這一背景下中央政府為城市政府取得新的財力而開下的一個口子。也就是說，城市政府的政策和行為是中央政府所總體上默認和容許的。由此看來，從農村集體和個人，到各級地方政府，再到中央政府，無一例外，都是討價還價的參與者，和開發(fā)“小產(chǎn)權房”的直接或者間接的慫恿者。

這就是目前我國“小產(chǎn)權房”問題所面對的歷史、現(xiàn)實、制度和政策背景。本報告研究和分析了我國“小產(chǎn)權房”的發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對策。整個報告基于對現(xiàn)有文獻的案頭分析，以及課題組2012年對北京、成都和深圳三大城市“小產(chǎn)權房”現(xiàn)狀與問題的摸底調查。課題組采取了焦點小組（focus group）和個別訪談相結合的調查方式。

本報告首先分析了我國土地制度和房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀與問題，然后分析全國“小產(chǎn)權房”的總體現(xiàn)狀、問題與法規(guī)政策，并在此基礎上總結和分析深圳、成都和北京等地“小產(chǎn)權房”的發(fā)展狀況，特點，問題及其成因，以及地方政府政策，最后提出一些政策設想。1.中國城鄉(xiāng)土地制度和房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀與問題

1.1我國土地制度的現(xiàn)狀及問題

1.1.1我國土地制度的二元特征與制度變遷特點

我國現(xiàn)行的土地所有權制度是農村土地集體所有制和城市土地國有制并立的制度。1982年《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”不過，此前的憲法文本并沒有“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定。這項規(guī)定是在1982年憲法中增補的。這一增補沒有遵循同意原則。1未經(jīng)任何產(chǎn)權變更及認證手續(xù)，城市土地被變性為國有土地。與此相應，農村土地集體所有制也經(jīng)歷了一個類似的公有化過程。

建國以后我國城鄉(xiāng)土地的公有化過程不是通過公平交易完成的，而是通過改變法規(guī)政策來實現(xiàn)的，其實質是“充公”。無論是在大清帝國和民國時期，還是在1962年之前，我國實行土地和房產(chǎn)雙私有的制度。1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》規(guī)定在農村實行耕者有其田的土地私有制。1952年開始的初級合作社中，農民仍然擁有土地的所有權，但通過集體合作耕種，上交了使用權。1956年6月，一屆人大三次會議通過的《高級農業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定了入社農民必須將私有土地轉為集體所有。當時還規(guī)定如果社員退社，“可以帶走他入社的土地或者同等數(shù)量和質量的土地，可以抽回他所交納的股份基金和他的投資?！?1962年秋推出的《農村人民公社工作條例修正草案》（“人民公社60條”）第二十一條第一款規(guī)定，生產(chǎn)隊范圍內的土地，都歸生產(chǎn)隊集體所有，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。不過這種農村土地集體化必須經(jīng)過一個程序。第二十一條第六款就規(guī)定這一程序：“上面所說的土地??山林??所有權和經(jīng)營權，經(jīng)過社員大會或者社員代表大會討論同意，定下來以后，長期不變?！币簿褪俏唇?jīng)此程序，農村土地仍然為私有土地。1975年和1978年的中華人民共和國憲法都規(guī)定了農村土地為基本核算單位的生產(chǎn)隊集體所有。1982年12月公布的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地，也屬于集體所有?！魏谓M織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”此外，1982年我國的憲法第十條規(guī)定，“城市的土地屬 1在諾貝爾經(jīng)濟學獎得主布坎南創(chuàng)立的憲政經(jīng)濟學中，同意原則占據(jù)著核心的地位。這種原則體現(xiàn)了規(guī)范的個體主義效率標準。按此，一項集體決策是否有效率，其評價標準是當事人的主觀判斷，而不是外在標準。評價集體行動時，不需客觀標準，只需參與者對其中的活動表示一致同意。只有個人才知道自己的利益為何，其他任何人都無法越俎代皰。對個人而言，只要是按個人意愿做出選擇，就是增進了個人的效用。對整體而言，只要其中所有的個人都沒有受到強制，都可按自己的意愿做出選擇，這個整體就有效率。由此看來，1982年對城市土地所有權的變性，不符合個體主義效率標準，是反憲政的立法行為。有關個體主義效率標準，可參見Brennan等（1980；1985）。于國家所有”。政府由此不費一兵一卒、一分一厘，就完成了對包括農村土地的集體化和城市土地的國有化。

有關土地使用權制度，我國現(xiàn)有土地管理法規(guī)定，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。農民集體所有的土地依法用于非農業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設用地使用權。

1.1.2國有土地和集體土地的權利不對等

盡管城市土地和農村土地都屬于同一種土地資源，但人為分割成城市和農村兩種土地制度造成了其享受的權利極不對等，具體體現(xiàn)在土地利用、補償、收益方式、管理體制上的巨大差異，具體包括：第一，經(jīng)出讓后，城市土地可自由流轉，而農村土地只有被政府征收之后才能轉變土地性質；第二，城市土地使用權可以通過招標、拍賣、掛牌等方式實現(xiàn)土地價值，農村土地只能按照以往的產(chǎn)量經(jīng)驗來估算補償費用；第三，城市居民可以通過購買獲得一定年限的土地使用權，農民的具體土地權利卻非常模糊。第四，土地的收益分配機制也存在不公。目前的土地收益分配存在的問題有：一是土地收益理應是土地的所有權和使用權獲益，即集體組織和農民獲益，可在實際中一些縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導和參與了土地收益分配并獲得巨額土地收益，導致集體組織尤其是農民的獲益減少；二是在補償標準方面，農民在土地收益分配中屬于最弱勢的群體，其補償獲益大小與市場遠遠脫節(jié)，顯示出明顯的分配不公。即便在接近市中心的近郊土地補償價格較高甚至很高，也難以去除行政征收造成的不公正感。值得一提的是，對于耕地的補償水平更為離譜，沒有涉及對土地所有權的補償。2004年《土地管理法》第47 條規(guī)定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6 ~10倍”。據(jù)REICO工作室（2012）的計算，以北京市為例計算了國有土地“招拍掛”成交價格與農村土地征收費用的巨大差異，前者最高達到后者的61倍。

1.1.3中央與地方政府圍繞土地問題的博弈

目前我國城鄉(xiāng)分割的二元土地制度極大地制約了農村集體與個人擁有或支配的土地參與城市建設和發(fā)展的可能性，帶來的主要矛盾有：一是城市常住和臨時居住人口在大幅增加，而城市土地數(shù)量相對有限；二是農民土地收益分配較低，不愿向城市政府轉讓土地，而城市在土地利用上仍然難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟難的問題；三是政府一方面要保障農民的基本生活，另一方面又限制農民的收入發(fā)展之間。隨著城市化進程的加快，大量人口從農村人口流出轉為城鎮(zhèn)人口，加上大量農村流動人口涌入城市，催生了城市建設用地需求總量的不斷上升，激化了城市建設用地供給有限性與城市中日益增長的土地需求之間的矛盾。

隨著城市化進程的日益加快以及城市規(guī)模的擴張，上述城市建設用地供不應求的狀況蘊藏著巨大的利益。各地的市、縣政府壟斷了農村集體土地的征收權和國有土地使用權在土地“招拍掛”市場上的轉讓權。地方政府大規(guī)模實施農地轉用與征地補償，包括采取合規(guī)和違規(guī)的手段，以獲取巨額的國有土地轉讓收入。分稅制改革之后，地方政府的事權和支出需要隨著城市化的進展而相對擴大，而 預算內財權相對縮小，這種“土地財政”已成了地方政府增加預算外收入的主要手段。圍繞地方政府的農地轉用和征地補償，中央政府與地方政府之間存在著巨大的利益博弈。

中央政府土地政策的目標是多重的，它首先是通過維持一定總量的耕地來保2障“糧食安全”；其次是在一定程度上顧及農民的利益，以保持社會穩(wěn)定；然后是適當增加建設用地，保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長。對地方政府來說，一方面要實現(xiàn)增長和政績目標，也就是要擴大建設用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長；另一方面要實現(xiàn)財政收入增長目標，包括通過以城市國有土地和財政收入為擔保來籌集更多的政府債務。3地方政府的兩大目標之間高度一致。加快農地轉用和擴大建設用地，既能促進經(jīng)濟增長，又能增加財政收入。從土地政策目標的取向來說，中央政府與地方政府之間存在矛盾和沖突。

中央與地方的目標矛盾和沖突的后果也較為嚴重: 一方面, 它們使民眾利益受損。地方上凡是涉及到農地轉用、拆遷補償?shù)臎_突比比皆是。另一方面，地方政府大規(guī)模負債風險急劇提升，其中包括大規(guī)模的買地負債風險。根據(jù)國家審計署的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。巨大的地方政府負債，已成為影響中國宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的突出問題和巨大隱患。

中央政府和地方政府的土地博弈的根源是現(xiàn)行的財政體制和土地制度存在弊端。1994年分稅制財政管理體制改革造成了財政權力和財政收入朝著中央集中，同時各地加速城市化和工業(yè)化導致地方政府財政支出快速上升。作為其結果，地方政府支出壓力日增。中央對地方政府通過“土地滾動開發(fā)”獲取收入開了一個口子。農村集體和農民處于相對弱勢的地位，面臨利益受地方政府侵占的處境，而中央政府其整個過程中為地方政府提供了法規(guī)政策框架，比如在全國推行對征收農村集體土地的低補償政策、對失地上訪農民的遣送回鄉(xiāng)政策甚至勞改政策。中央政府雖然強調維護農民的權益，但是在總體上對地方政府的土地侵權行為采取視而不見、容忍甚至慫恿的態(tài)度，主要是對耕地保護實行高壓政策。中央政府的耕地保護政策既對地方政府的侵占耕地行為、也對農民的土地支配權形成嚴重的限制。在這種情況下，農村集體和農民難以對抗中央政府的土地用途管制行為以及地方政府的土地侵占行為。

1.1.4農地流轉問題有待解決

改革開放三十年來，我國的農村土地制度變遷經(jīng)歷了四大階段。第一階段（1978-1999年）：恢復和拓展農業(yè)生產(chǎn)責任制，逐步確立“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權、鼓勵合法流轉”的農村土地制度（王景新，2010）。2 也就是政府推行一種最低耕地總面積不低于“耕地紅線”的政策?！案丶t線”是指用于經(jīng)常耕種的土地面積的最低值?！案丶t線”分為“國家耕地紅線”和“地方耕地紅線”。目前我國國務院規(guī)定的全國“耕地紅線”是18億畝。3若要更為深入地理解其背后的目標形成過程，需要采取方法論的個體主義分析法（布坎南等，2000）。根據(jù)該分析法，任何社會現(xiàn)象的理解均可以歸結到個人以及個人之間的互動層面。不存在抽象的“國家”、“政府”、“組織”、“集體”，其背后是具體的一些個人以及個人之間的互動，這些集合概念只是對個人以及個人之間互動的一種指代詞。地方政府上述的兩大目標，與地方政府領導人的個人目標高度一致，比如個人的升遷目標，或者個人收入，職務消費，聲譽，地位，權力，甚至功名心等目標。第二階段（2000-2007年）：農村土地制度改革沿兩條主線展開：一是繼續(xù)完善并用立法規(guī)范承包土地制度，二是探索和推進土地征用制度及農村建設用地制度的改革（王景新，2010）。第三階段（2008-2012年），推動農業(yè)用地流轉。2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。但是隨著全球金融危機的爆發(fā)，這些流轉雖然仍在推行，但是政府沒不再力推大規(guī)模的農用地流轉改革。第四階段是2013年。2012年12月31日，中共中央、國務院通過了《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》，即2013年中央一號文件，提出堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經(jīng)營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

2013年的中央一號文件提出要穩(wěn)定農村土地承包關系。除了上述措施之外，其他措施包括：一是抓緊研究現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關法律制度；二是結合農田基本建設，鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題；三是土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業(yè)綜合生產(chǎn)能力；四是探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監(jiān)管制度；五是規(guī)范土地流轉程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務網(wǎng)絡，強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉服務。六是加強農村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁體系建設。七是深化國有農墾管理體制改革，擴大國有農場辦社會職能改革試點。八是穩(wěn)步推進農村綜合改革示范試點。2013年“中央一號文件”這些新的規(guī)定有利于土地的流轉。一旦得到實施，會對農地規(guī)模經(jīng)營和利用產(chǎn)生較大的正面影響。但是，這些規(guī)定是否能夠得到貫徹實施，仍然是個未知數(shù)。

我國農地流轉是實踐中發(fā)展出來的產(chǎn)物，其形式呈多樣化態(tài)勢，不同的地區(qū)有著不同的農地流轉形式。從流轉主體看, 可分為農戶自發(fā)流轉和通過農村集體組織流轉。農戶自發(fā)流轉主要采用轉包、轉讓、互換等形式, 通過農村集體組織流轉主要采用入股、租賃等形式。但目前農戶自發(fā)流轉仍是農地流轉的主體。

對農業(yè)用地流轉來說，目前的農地制度存在四個方面的缺陷（張琦，王昊，2011；劉強，2010）。第一，現(xiàn)行農地制度把每個分散的農民“捆綁”在小片土地上，造成了農村勞動力資源的低效率利用。中國農村按照集體經(jīng)濟組織中的人口分配土地，不按個人能力，這會導致有耕作能力的農民土地不夠用，缺乏耕作技術者或不愿耕作者的土地閑置嚴重。第二，農用地細碎化嚴重，規(guī)模經(jīng)營受限。隨著生產(chǎn)制度的發(fā)展，技術的進步和耕種設備的改進，大規(guī)模機械化作業(yè)已經(jīng)成為世界農業(yè)耕種的普遍趨勢。而我國零星分散的土地非常不利于開展機械化作業(yè)，而農業(yè)不走機械化道路，產(chǎn)量就不能得到提高，農戶就無法實現(xiàn)單靠農業(yè)顯著提高其收入。第三，農村土地流通市場嚴重發(fā)育不足，受政策抑制十分嚴重。中國農村的土地歸集體所有，而集體經(jīng)濟組織既不是企業(yè)，也不是農民個人的經(jīng)濟實體?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外”，即不允許城鎮(zhèn)人口購買和租用農村集體土地，也不允許其購買和租用農民手里的住宅。第四，農村土地和房產(chǎn)確權不足造成這些資產(chǎn)無法用于貸款抵押，從而影響農戶獲得農業(yè)信貸、從事農業(yè)投資。國家推行耕地保護政策，農村房地產(chǎn)又往往沒有土地證和房產(chǎn)證，難以用于信貸抵押擔保。在這種情況下，農村集體土地難以進行市場運作，也就難以發(fā)揮市場在農村土地配置方面的基礎性作用。

《物權法》對農村土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權進行了明確，第125條規(guī)定農村“土地承包經(jīng)營權人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)”。第152條規(guī)定農村“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。農村土地承包經(jīng)營權有流轉、收益權利，但農民對其宅基地卻只有占有和使用的權利，不允許通過對外流轉獲得收益。相比而言，城市居民的房產(chǎn)盡管也只有地基的使用權，但可以自由買賣，而農民則不允許。這說明目前的土地流轉制度還存在很大的缺陷。

1.2 我國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀和問題

土地是房地產(chǎn)市場中的最基本的要素。中國土地的公有制性質，以及對土地使用的種種限制性規(guī)定，必定會給中國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來深遠影響。

自1998年發(fā)布《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》以來，我國由住房福利制度轉變?yōu)橐援a(chǎn)權私有為主的制度，我國的住房市場化改革進入了深化階段。自此，房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱行業(yè)，并極大的改善了城鎮(zhèn)居民的居住條件。住房市場化改革，使我國城鎮(zhèn)居民的住房狀況發(fā)生了顯著的變化，居民的住房面積和住房質量均有所提高。我國城市人均建筑面積從1978年的6.7平方米提高到了2011年的32.7平方米4。

快速城市化與住房市場化為我國地方政府的大規(guī)?！巴恋貪L動開發(fā)”與“土地財政”奠定了基礎。所謂“土地財政”，是指地方政府主要靠征收、儲備和出售土地和其他進一步的“土地滾動開發(fā)”手段獲得財政收入和其他城市經(jīng)營所得，以維持地方政府的“吃飯財政”和“建設財政”運轉。因此，“土地財政”常常被稱為地方政府的“第二財政”。

很大一部分“土地財政”收入用于城市基礎設施投資。而且“土地財政”實際規(guī)模遠遠超出地方國有土地出讓收入基金規(guī)模。其原因很多。具體而言，除了正常的土地轉讓收入之外，還存在多種相關收入?！巴恋貪L動開發(fā)”過程中，在第一輪，地方政府在對某一地塊進行征收和開發(fā)規(guī)劃之初，該地塊和周邊房地產(chǎn)就往往開始上揚，這是因為政府的未來基礎設施投入和其他投入將資本化到這些房地產(chǎn)，導致其增值。隨著這些房地產(chǎn)的增值，政府的稅、費收入也隨著上升。反映在市場上，房地產(chǎn)價格上升，其中包含了大量的政府稅費收入。政府的基礎設施投入和其他投入越多，這些投入資本化到房地產(chǎn)的程度越高，政府的稅費收入也越高。更有甚者，城市投資公司和一些房地產(chǎn)開發(fā)公司本身就為地方政府所掌控，因此地方政府可以從這些公司的直接投資和開發(fā)中獲益。其后，地方政府將獲得的部分稅、費和利潤收入，外加新債收入，又投入到土地征收、開發(fā)和基礎設施投入，從而進入下一輪的“土地滾動開發(fā)”。“土地滾動開發(fā)”帶動了城市的開發(fā)，其結果是帶來更多的外來投資和繁榮，由此帶來更多的地方政府稅費收入。

盡管我國的住房改革取得了很大的成就，但是土地制度的嚴重扭曲也嚴重影響了住房供應體系的正常運行。土地制度的扭曲，在較大程度上加劇了房價的漲 4 《住建部：我國城鎮(zhèn)人均住房面積達32.7平米》，央視網(wǎng)，2012年11月29日。幅和“泡沫化”。此外，政府的保障性住房供給制度存在缺陷，而“小產(chǎn)權房”承擔了大量住房保障功能卻不被認可。總體上看，房地產(chǎn)市場存在著如下問題：

第一，近年來房價總體上上漲迅猛。近年，我國房地產(chǎn)價格持續(xù)上升，在長三角、珠三角以及環(huán)渤海等地區(qū)的一些城市，增長更為迅速。據(jù)中國土地勘測規(guī)劃院全國城市地價監(jiān)測組發(fā)布的報告顯示，2009年全國住宅平均價格為4474元/平方米，同比增長25.1%，為2001年以來的最高水平。天津、上海、南京、杭州、寧波5城市地價占房價比已經(jīng)超過40%（《南方日報》，2010年）。

以2009年為例，從國家統(tǒng)計局網(wǎng)站得知，從全國的商品房銷售數(shù)據(jù)看，商品房銷售面積同比增長42.1%，而銷售額同比增長75.5%，由此可推算房價同比上漲了近1倍。同時，測算房地產(chǎn)價格增長率與GDP增長率的比值，如果以全國房價同比上漲25%計算，其與GDP增速的比值為2.8左右，若以一線城市房價同比上漲80%計算，則該比值到了8左右。而1990年日本房地產(chǎn)泡沫嚴重時其比值在3左右。如果單按這個指標來從側面來看我國房地產(chǎn)的“泡沫化”程度，那么該程度是比較高的。5

第二，我國目前的房地產(chǎn)市場的空置率很高。國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，2012年10月末，全國商品房空置面積1.12億平方米，其中商品住宅空置面積6204萬平方米，商業(yè)地產(chǎn)空置面積上半年也達2878萬平方米。目前全國空置率已達到26%，大大超過國際公認的10%的警戒線。

第三，我國的住房保障制度存在缺陷。2003年以來，在商品房市場蓬勃發(fā)展的同時，我國針對中低收入居民的住房保障制度建立得比較遲，但近年來發(fā)展較快，住房保障呈多樣化局面6。根據(jù)全國大部分地區(qū)的實踐，目前我國的住房保障體系包括廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟適用房、限價商品房和棚改房五種主要類型。我國住房保障制度也存在問題：一方面，政府對于住房保障的責任沒有清晰界定，現(xiàn)行住房保障制度的保障對象沒有完全覆蓋最需要住房保障的群體，卻覆蓋了收入和住房都不是最困難的群體，結果是進一步擴大而不是縮小了住房差距，而且導致了分配不公和設租尋租的問題；另一方面，現(xiàn)行住房保障制度扭曲了土地和住房市場，嚴重損害了市場效率。比如很多經(jīng)濟適用房和限價商品房戶型面積大，隱形補貼多，等于投入納稅人的資金去補貼買房者購置財產(chǎn)。如果這些住房采取小戶型、市場價，這些購房者完全可以按這種市場價買房，納稅人無須為其提供補貼。

第四，住房保障制度沒有將“小產(chǎn)權房”納入進來?！靶‘a(chǎn)權房”涉及建造在農村集體土地（通常是宅基地）上，但又不是農民自用的住宅或其他建筑（如廠房）。近年來發(fā)展迅猛，這些“小產(chǎn)權”住宅由于成本低廉，租金也較低，吸引了大量外地農村到大城市打工人員租賃。這些外地農村打工人員基本上無力負擔 5 根據(jù)美國著名經(jīng)濟學家查爾斯·P·金德伯格（1996）的觀點，“泡沫”就是指“一種或一系列資產(chǎn)在一個連續(xù)過程中陡然漲價，開始的價格上升會使人們產(chǎn)生還要漲價的預期，于是又吸引了新的買主----這些人一般只是想通過買賣謀取利潤，而對這些資產(chǎn)本身的使用和產(chǎn)生盈利的能力是不感興趣的。隨著漲價常常是預期的逆轉，接著就是價格暴跌，最后以金融危機告終?！卑创耍胺康禺a(chǎn)泡沫”可理解為房地產(chǎn)價格的持續(xù)上漲，這種上漲使得人們產(chǎn)生價格會進一步上漲的預期，并不斷吸引新的買者--隨著價格的不斷上漲與投機資本的持續(xù)增加，房地產(chǎn)的價格遠遠高于與之對應的實體價格，由此導致“房地產(chǎn)泡沫”。但是，“房地產(chǎn)泡沫”或者其他資產(chǎn)“泡沫”基本上是一個事后概念：如果不發(fā)生“泡沫”的破滅，那么房地產(chǎn)價格無論多高，所有賣出的房子均為有效需求的組成部分；只有當“泡沫”破滅，才能從事后確證此前出現(xiàn)了“房地產(chǎn)泡沫”。因此，對中國房地產(chǎn)市場是否存在“泡沫”，存在著不同的看法。6

2003年8月下發(fā)的《國務院關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》提出，根據(jù)城鎮(zhèn)住房制度改革進程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應政策，調整住房供應結構，逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房。大城市的高昂租金，所以城市周邊和城中村的“小產(chǎn)權房”客觀上發(fā)揮了保障性住房的功能。深圳市在這方面提供了最為突出的例證。該市的“小產(chǎn)權房”被稱為“歷史遺留違法建筑”，目前實際上已占住宅市場50%以上份額（地產(chǎn)中國網(wǎng)，2012）。據(jù)統(tǒng)計，該市2012年底戶籍人口304.94萬人，常住人口共1300.18萬人。這些常住人口和臨時居住人口中，很多人嚴重依賴“小產(chǎn)權房”。據(jù)深圳市查處違建部門向媒體公布的數(shù)據(jù)，截至2011年12 月，深圳“違法建筑”達到37.94萬棟，建筑面積高達4.05 億平方米，是全市總建筑面積的49.27％（地產(chǎn)中國網(wǎng)，2012）?？梢哉f，沒有“小產(chǎn)權房”，就沒有深圳市現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展。

綜上所述，我國城鄉(xiāng)二元分割的土地制度與國家主義和城市中心主義的房地產(chǎn)政策，嚴重扭曲了住房供應體系。減少了城市特別是大城市面向多層次需求的住房供給，造成或加劇了住房困難。農村土地和住宅不能進入城市住房供應體系，使快速發(fā)展中的城市土地供應嚴重不足，造成房價高企，人為制造了住房保障需求；大量進城打工的農民無法將其所擁有的財產(chǎn)（主要是其占有的土地和擁有的房產(chǎn)）變現(xiàn)，而其打工收入又難以承擔城市住房價格，使他們在城市的居住條件非常困難，成為最需要救助的對象；同時，城市周邊和城中村的“小產(chǎn)權房”不被正式承認，進一步減少了城市“大產(chǎn)權房”供給，使政府不得不承擔更多的住房保障責任。2．全國“小產(chǎn)權房”的總體現(xiàn)狀、問題與法規(guī)政策

“小產(chǎn)權房”現(xiàn)象是在特定的制度與政策背景之下發(fā)生的，我們無法以“不合法”說辭對其簡單定性以求解決其有關問題。我們根據(jù)現(xiàn)有的資料，在此總結和分析全國“小產(chǎn)權房”的總體發(fā)展現(xiàn)狀，產(chǎn)生背景以及存在的問題。

2.1“小產(chǎn)權房”產(chǎn)生的背景

“小產(chǎn)權房”由來已久，是隨著城市化和工業(yè)化的快速推進而產(chǎn)生的，20世紀80年代由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，勞動力大量流動，當時在集體土地出現(xiàn)大量興建住房的現(xiàn)象。而且當時的法律是允許城鎮(zhèn)居民為了特定的目的在農村建房的，如1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定：“回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑”以及“集鎮(zhèn)內非農業(yè)戶”經(jīng)過批準都可以在農村取得宅基地建房。1988年版《土地管理法》第41條也允許城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民使用集體土地建住房（鄭振源，2012）。開始大量在外打工的農民租住城郊農民的閑置房，之后村民和村集體開始建設租賃房或商品房來滿足外來人口的住房需求。而政府20世紀90年代末期，在法律層面嚴格禁止農民住宅向城市居民出售、禁止城市居民占用農民集體土地建住宅。但“小產(chǎn)權房”依舊如勢如破竹，遍地開花。

小產(chǎn)權房產(chǎn)生的背景較為錯綜復雜： 第一，從本質上來看，“小產(chǎn)權房”的大量出現(xiàn)是當前我國城市化快速進程中城鄉(xiāng)土地被人為分割成了兩個體系的不合理制度安排的結果。從集體經(jīng)濟組織、開發(fā)商、購房需求者等利益相關者來看，“小產(chǎn)權房”的發(fā)展符合各方的利益訴求。甚至由于快速城市化過程中市、區(qū)政府需要大量征地，其與農村集體經(jīng)濟組織和個人之間往往需要有一定的利益交換，而“小產(chǎn)權房”的發(fā)展是其中的一種利益輸送。因此，“小產(chǎn)權房”的發(fā)展迅猛是必然的，它也與地方政府的支持和默認分不開。此外，地方政府慫恿“小產(chǎn)權房”的開發(fā)，也與中央政府的實際容忍態(tài)度有關。這種實際容忍態(tài)度歸功于幾個方面的原因：一是不允許農民開發(fā)“小產(chǎn)權房”的政令本身存在不公平性。二是大部分“小產(chǎn)權房”與“土地財政”也有關系，而“土地財政”可視為地方政府與中央政府圍繞政府收入分配方面討價還價的一種結果。在分稅制財政管理體制改革中，中央政府獲得了較大部分的預算內收入。地方政府作為一種補償，需要以非市場大規(guī)模價征收土地，大搞“土地滾動開發(fā)”，以充實其“土地財政”，就往往要為農民留地用于自主開發(fā)。在這種情況下，中央政府也需要對“小產(chǎn)權房”持一定的容忍態(tài)度。比如，2004年，深圳為加快城市化進程，把農村集體所有制土地全面轉為國有，村民轉為市民，并取消了村級組織。在土地國有化的過程中，為了照顧原居民的利益，深圳市為每戶劃出不超過120平方米的土地，用于建設層高不超過5層、建筑面積不超過480平方米的住房。超過這一面積的建筑，都屬于“違法建筑”。但無論是否超過此指標，均可視為“小產(chǎn)權”。三是對農村土地使用權和住房產(chǎn)權的限制很多是中央政府法規(guī)政策層層加碼的，而加碼前出現(xiàn)的“小產(chǎn)權房”也難以納入后來 中央統(tǒng)一禁令加以禁止，這一格局也使人對后來新設限制性規(guī)定的嚴肅性提出質疑。四是很多中央政策允許的地方試點本身也允許“小產(chǎn)權房”的大量存在。比如成都市屬于全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，大量村民被安置在集中居住區(qū)，住房沒有城市政府頒發(fā)的產(chǎn)權證，但屬于合法“小產(chǎn)權房”。不過，一些村民對外私下轉讓了其住房。

第二，農村集體與個人對不接受低補償征地，直接建設和供給“小產(chǎn)權房”具有很強的正向激勵。當下土地收益分配失衡，不利于農村集體與個人。農村集體組織并不擁有完全意義上的集體土地產(chǎn)權——農民集體對土地的占有、使用、收益和處分權是有限的，尤其是缺乏對農村集體土地使用權的最終處分權。這導致農村集體所有土地無法直接進入土地流轉市場。而地方政府作為土地一級市場壟斷的供給者，通過低價征收農村集體所有土地，再通過“招拍掛”等方式，以高于征收拆遷補償費用幾十倍甚至上百倍的價格轉讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，從中獲取大量高額壟斷利益，包括土地出讓收入以及各種相關稅費等。此外，房地產(chǎn)開發(fā)商也能從房價大幅上漲、土地較快增值中獲取巨大的利益，而作為農村集體土地所有權主體的農民并不直接參與土地利益分配，尤其是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進過程中，土地快速增值導致農村集體所有土地的法定征收補償費用與市場價值之間的差距不斷拉大，農民只能從中獲取很小的一部分利益?！靶‘a(chǎn)權房”的出現(xiàn)，打破了政府壟斷土地一級市場的格局，在某種程度上也是農民積極參與土地資源優(yōu)化配置、分享工業(yè)化城市化進程中土地增值收益的結果。從開發(fā)商和地方政府，到村集體與村民，利益分配呈倒金字塔形，為了保有土地利潤，村級組織與村民有極大經(jīng)濟動力推動“小產(chǎn)權房”的開發(fā)。不可否認，土地的開發(fā)肯定有地方政府和開發(fā)商的貢獻，但是對原土地權利人的利益侵占也是關鍵的利潤來源，它導致了村民和村集體推動“小產(chǎn)權房”發(fā)展的巨大利益動因。

第三，城市化快速發(fā)展對住房需求的增加，而“大產(chǎn)權房”供給有限。2012年10月，中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組發(fā)布《2012中國新型城市化報告》。報告對中國50個代表城市的新型城市化水平進行了排序，上海、北京、深圳新型城市化水平居前三位。城市化意味著大規(guī)模的農民進城，對住房的需求增多。另外，城市化也使得村鎮(zhèn)規(guī)模急劇減少，也使得“小產(chǎn)權房”不斷建設和運轉，隨著高速度的城市化，作為住房市場中重要補充部分的“小產(chǎn)權房”的規(guī)模也會不斷的擴大。

第四，城區(qū)房價飆升、住房保障制度的不完善使得中低收入群體不得不購買價格有優(yōu)勢的“小產(chǎn)權房”。由于“小產(chǎn)權房”去了三大成本（購地成本、各種稅費、由土地和房地產(chǎn)市場管制造成的“公關成本”甚至“腐敗成本”），價格有絕對的吸引力。與此同時，經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房建設卻始終無法滿足這些住房需求。這些保障性住房還存在諸多限制，尤其是戶籍限制。這些因素使得大量外地的中低收入者無法享受大城市的保障性住房。

第五，一部分城市高收入群體為保值增值進行投資、選擇第二居所乃至第一居所而選購“小產(chǎn)權房”，為“小產(chǎn)權房”售賣準備了較大的買方市場。這里包括高收入群體購買的別墅型“小產(chǎn)權房”。

第六，城鄉(xiāng)人口的流動使得近郊農民的部分宅基地變得富裕，為“小產(chǎn)權房”的發(fā)展提供了條件。近年來，城鄉(xiāng)人口頻繁而又密集地流動，一方面，一部分城市近郊農民因進城務工、子女教育、收入增長、意欲改善生活境遇等移居城市，騰空了近郊農戶部分宅基地，加上村鎮(zhèn)的違規(guī)批轉和變賣，為“小產(chǎn)權房”開發(fā) 提供了一定量的、必要的空間，同時，一部分近郊農民自建房直接轉讓，變成了“小產(chǎn)權房”。

2.2“小產(chǎn)權房”的發(fā)展狀況

我們可以簡要從“小產(chǎn)權房”的數(shù)量，類型，開發(fā)模式，物業(yè)形態(tài)，價格，購買對象，房屋產(chǎn)權情況，和相關配套設施情況這八個方面總結一下“小產(chǎn)權房”的發(fā)展狀況。

2.2.1“小產(chǎn)權房”的數(shù)量

“小產(chǎn)權房”在各地以舊城改造、城中村改造、新農村建設等名義存在已久，發(fā)展迅猛。即使在國家原建設部、國務院辦公廳分別于2007年6月、12月先后發(fā)布購買“小產(chǎn)權房”風險提示和嚴禁違規(guī)開發(fā)“小產(chǎn)權房”、勸禁城鎮(zhèn)居民購買“小產(chǎn)權房”的通知之后，仍有大量城郊村鎮(zhèn)打著“建設社會主義新農村”的名義，在集體土地上開發(fā)建設“小產(chǎn)權房”。從各地“小產(chǎn)權房”的發(fā)展態(tài)勢來看，近年來“小產(chǎn)權房”的數(shù)量增長非常迅速。據(jù)全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會的數(shù)據(jù)顯示：1995-2010年間全國“小產(chǎn)權房”竣工建筑面積累計達到7.6億平方米，其中“十一五”時期“小產(chǎn)權房”竣工規(guī)模達到2.83億平方米（每日經(jīng)濟新聞，2012）。另據(jù)國土資源部抽樣調查顯示，目前在北京、天津、成都、西安、武漢、南京、濟南、鄭州、廣州、深圳等地，均已建起大量的“小產(chǎn)權房”（東方網(wǎng)，2012）。

2.2.2“小產(chǎn)權房”的類型

全國各地的“小產(chǎn)權房”的類型是多樣的，根據(jù)開發(fā)建設使用土地的類型，一般可將“小產(chǎn)權房”劃分為四種類型（張曙光，2012）：第一，在農村宅基地上建設的“小產(chǎn)權房”；第二，在在農村其他建設用地上建設的“小產(chǎn)權房”；三，在荒地上建設的“小產(chǎn)權房”；第四，在農用地上（例如耕地）建設的“小產(chǎn)權房”。

2.2.3 “小產(chǎn)權房”的開發(fā)模式

關于“小產(chǎn)權房”的開發(fā)模式，主要有三種：第一，自主開發(fā)模式。自主開發(fā)的具體形式是：村民自行建設、村集體雇請施工隊伍建設以及村集體企業(yè)開發(fā)建設，在改善村集體成員的住房改善需求，也對外出租和出售；第二，合作開發(fā)模式。由村集體和外部企業(yè)合作，村集體向企業(yè)出租建設用地使用權，外部企業(yè)出資開發(fā)建設。第三，開發(fā)商開發(fā)模式。即由村集體把建設用地一次性地出讓給開發(fā)商，雙方利潤分成，但這種開發(fā)模式的缺點也顯而易見，受益人是開發(fā)商和極少數(shù)村集體負責人，而大量農民失去了土地所有權，這也是目前農村集體土地沖突的來源之一。

此外，上述是新建的“小產(chǎn)權房”，對于原有的房屋的重新利用，也被視為 “小產(chǎn)權房”的一種，即村民或村集體對外直接轉讓或出租自己原有的房屋。

2.2.4“小產(chǎn)權房”的物業(yè)形態(tài)

“小產(chǎn)權房”的物業(yè)形態(tài)主要包括：一是占用農村集體土地所修建的、用于向非集體成員出售或者出租的普通住宅，也有少量高檔住宅和別墅；二是占用農村集體土地上所修建的、出租或者自營的廠房，賓館、商店等經(jīng)營性場所；三是在政府劃撥或出讓的土地上，不按規(guī)劃功能開發(fā)或使用。

2.2.5 “小產(chǎn)權房”的價格

“小產(chǎn)權房”大多數(shù)建設在城市郊區(qū)，且開發(fā)銷售過程中沒有繳納國有土地出讓金（因為不屬于國有土地）和相關稅費，其開發(fā)成本僅為商品房開發(fā)成本的三分之一左右?！靶‘a(chǎn)權房”的價格較低，還因為其產(chǎn)權不受現(xiàn)行法律的保護。據(jù)中國房地產(chǎn)協(xié)會測算，到2007年6月原建設部發(fā)出《關于購買新建商品房的風險提示》前后，北京“小產(chǎn)權房”大約占到北京在售樓盤總量的兩成左右，其房價多在每平方米2500元至4000元之間，這僅為四環(huán)內商品房價格的25%至30%（張敏，2007）。

2.2.6 “小產(chǎn)權房”的購買對象

“小產(chǎn)權房”的購買對象是多樣化的。對于出售的“小產(chǎn)權房”，主要有五類群體購買“小產(chǎn)權房”：一是一些手里有土地、旅游等資源的政府官員；二是選擇第二居所的中高收入群體；三是購入房屋用作投資者；四是外地來京初期獲利的生意人或者務工人員；五是普通工薪階層；六是希望有更好居住條件的老年人。在武漢，購買廉價“小產(chǎn)權房”的人群并非中低收入家庭，老板、公務員、教師甚至包括律師等中高收入群體是這個灰色市場的交易主體。

2.2.7“小產(chǎn)權房”的房屋產(chǎn)權情況

由于未辦理國家土地使用證、建設許可證和預售許可證，沒有繳納商品房買賣契稅，沒有在國土房管部門備案，買賣雙方一般只簽訂一份“購房協(xié)議書”，換言之，這樣的“小產(chǎn)權房”買賣是國家所不認可的，購買此類房屋的權益也不受國家法律所保護。

2.2.8“小產(chǎn)權房”的相關配套設施情況

“小產(chǎn)權房”的相關配套設施一般不夠完善。比如深圳很多“小產(chǎn)權房”小區(qū)，水管接在樓外，從底下一直通往樓頂。從使用成本看，物業(yè)管理費便宜、水電費便宜、采暖費便宜，交通費相對較高（一般需要自駕車出行）。從物業(yè)管理 看，多由鄉(xiāng)政府指定的開發(fā)商成立物業(yè)管理機構或者村集體指定的物業(yè)管理機構進行管理，服務和管理水平不是很高。

2.3“小產(chǎn)權房”存在的問題

盡管“小產(chǎn)權房”的存在有著積極的意義，但是由于其開發(fā)建設一般沒有得到相關部門的審批，在管理及配套設施方面存在一些問題，加上國土資源部門對其打壓，“小產(chǎn)權房”容易帶來經(jīng)濟糾紛。概括地講，小產(chǎn)權的問題可大致分兩大類：一類是“小產(chǎn)權房”的管理與產(chǎn)權糾紛問題，另一類是由于制度不完善問題。

2.3.1 “小產(chǎn)權房”的管理與產(chǎn)權糾紛問題

“小產(chǎn)權房”存在一系列管理與產(chǎn)權糾紛問題。

2.3.1.1 管理問題

“小產(chǎn)權房”的管理問題包括：第一，物業(yè)管理水平較差?！靶‘a(chǎn)權房”的物業(yè)服務層次較低，有些小區(qū)甚至不存在物業(yè)管理。不少“小產(chǎn)權房”的物業(yè)公司大多只為小區(qū)清潔，而小區(qū)公共部位的綠化、安保及公共設施的管理和經(jīng)營，則無人管理。此外，猶豫保安人員配備不足，以及監(jiān)控設施不到位，城鄉(xiāng)接合部的“小產(chǎn)權房”小區(qū)多次發(fā)生偷盜事件，小區(qū)安全問題堪憂。第二，小區(qū)配套設施較差?！靶‘a(chǎn)權房”一般建立在城郊，缺乏商業(yè)、教育、醫(yī)療、交通等公共設施配套。有的“小產(chǎn)權房”的地段由于偏遠，交通也不便利，給業(yè)主帶來很高的交通成本。以北京昌平區(qū)園林圣懋小區(qū)為例，該小區(qū)以老年公寓項目立項，已建有17棟住宅樓。小區(qū)交通配套不完善，進入小區(qū)的唯一通道僅是是一條河堤路。此外，水電、子女教育、醫(yī)療等問題也令業(yè)主擔憂。配套設施較差基本是大多“小產(chǎn)權房”的共同的問題。比如深圳市的一些郊區(qū)有些社區(qū)全都是“小產(chǎn)權房”，供水、排水系統(tǒng)的管道都露在樓外，從一樓一直通到頂樓，形成一種“景觀”。第三，房屋質量問題。雖然有的“小產(chǎn)權房”的房屋質量不錯，如北京通州區(qū)的太玉園，可是大多“小產(chǎn)權房”房屋質量堪憂，由于缺乏有效的監(jiān)管，“小產(chǎn)權房”建筑質量存在安全隱患。一般而言，為追逐商業(yè)利益，開發(fā)商在建筑施工時能省則省，能減則減，在住宅樓后期保修方面也出現(xiàn)了很多問題。

2.3.1.2 產(chǎn)權糾紛問題

“小產(chǎn)權房”還容易引發(fā)產(chǎn)權糾紛。由于這類房屋沒有產(chǎn)權證，一旦賣房認為房屋價值升值后反悔想要要回原房屋，容易給買方帶來很高的經(jīng)濟損失。根據(jù)現(xiàn)有的《土地管理法》和其他法規(guī)，農村集體經(jīng)濟成員向農村集體經(jīng)濟成員之外的人員出售房屋，可以通過反悔和上訴收回其房屋，但是需要退回房屋和添附部分價款之外，還支付較高的補償金。

“小產(chǎn)權”的糾紛大致有三個類別：第一，“小產(chǎn)權房”賣方單方面終止合約，買方經(jīng)濟損失嚴重。當賣方遇到拆遷、征收等行政行為時，這種小產(chǎn)權房的居住者極有可能得不到全面、充分、足夠的補償，甚至完全得不到政府的補償。北京通州區(qū)宋莊馬玉蘭案就是一個非常典型的案例。2002年7月，李玉蘭與馬海濤簽訂了合約，約定以4.5萬元購買馬海濤位于通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)的房屋以及院落，同時也得到當?shù)卮逦瘯恼J可。2006年12月，賣房人馬海濤向通州區(qū)法院提起民事訴訟，要求法院確認當年與李玉蘭簽署的買賣房屋協(xié)議無效，并返還房屋。最終法院判決非常關鍵，說明了政府對“小產(chǎn)權房”糾紛的態(tài)度。盡管后來法院判定原房主賠償買房部分經(jīng)濟損失。但是這也給后來租住宋莊的畫家?guī)砩钸h的影響，很多畫家開始與房東一年一簽合約，并且不作任何裝修，為未來的不確定性使得他們將成本壓低到一定水平。第二，政府強制拆除小產(chǎn)權房，給“小產(chǎn)權房”的開發(fā)商和買房者帶來了經(jīng)濟損失。2009年5月，位于通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)北大化村的“碧水藍天”小區(qū)，由于未取得規(guī)劃許可，張家灣鎮(zhèn)政府將以違章建筑為由對小區(qū)進行拆遷，該小區(qū)已經(jīng)有業(yè)主入住。第三，除了買房者的利益得不到保障之外，租住小產(chǎn)權房的承租人的利益也難以得到保障。如在土地征收和拆遷的過程中，政府一般不對承租戶進行保護，很多承租戶由于土地征收和拆遷遭受很大的設備和不動產(chǎn)投資損失。此外，房東對承租戶的變更和節(jié)約通知時間通常都很短，使得這些承租戶沒有足夠的時間去找到合適的經(jīng)營場所。因此，“小產(chǎn)權房”的承租方的利益往往也難以得到保護。

2.3.2 “小產(chǎn)權房”制度不完善問題

但是“小產(chǎn)權房”引發(fā)的問題更為深刻，很多“小產(chǎn)權房”的缺陷往往不是“小產(chǎn)權房”本身所導致，是由于中國存在二元的土地制度，集體土地和國有土地的權利不對等。在城市化迅速發(fā)展的今天，城市中低收入者以及外來務工者面對高房價轉而尋求價格合理的“小產(chǎn)權房”，加之城郊的村集體和農民也希望分享城市化的收益。自此，“小產(chǎn)權房”的產(chǎn)生有著合適的土壤。

1.“小產(chǎn)權房”的合法性問題?！靶‘a(chǎn)權房”合法性問題存在著巨大的爭議。從政府的角度而言，全國各級主管部門出臺政策明確表示，“小產(chǎn)權房”不受法律保護。但是從源頭看，“小產(chǎn)權房”合法性缺失是政府通過逐步修改政策法規(guī)使得城鄉(xiāng)土地公有化即充公、不斷加強對農村集體土地使用權和住宅產(chǎn)權施加層層加碼式限制的結果。這種層層加碼式限制本身也缺乏合法性。因為其實質是通過層層剝奪農村土地和房產(chǎn)所有人和使用人的權利?！靶‘a(chǎn)權房” 沒有土地使用證和預售許可證，房管部門也不會給購房合同備案。很多人認為它實際上并沒有真正的產(chǎn)權。但是這是對“小產(chǎn)權房”的誤解?！靶‘a(chǎn)權房”主要是產(chǎn)權不全，并不是沒有真正的產(chǎn)權。不同類型的“小產(chǎn)權房”，有著不同程度的產(chǎn)權完整性。因此，如果轉讓不同類型的“小產(chǎn)權房”，其法律效力也不同。由于“小產(chǎn)權房”沒有產(chǎn)權證，一旦遇上征地拆遷，政府往往與原土地產(chǎn)權所有者談判，購房者或者租房者往往通過后者才能得到某種補償。但是這種補償也因此而存在某種不確定性。

2.“小產(chǎn)權房”引發(fā)的村集體宅基地的規(guī)劃問題。農村宅基地的使用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，農村集體的人口數(shù)量與宅基地的使用量不能科學分配。此外，目前農村宅基地管理重審批輕監(jiān)管、缺乏有效管理的現(xiàn)象比較普遍。盡管2008年1月1日開始實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖將城鄉(xiāng)納入一體規(guī)劃，但各地政府掌握的尺度卻差異顯著。而在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺之前已建立的“小產(chǎn)權房”，并沒有可用于指導農民宅基地規(guī)劃的專門法。

3.現(xiàn)有的戶籍政策和住房保障政策問題。目前政府向城鎮(zhèn)低收入人群提供居 住保障政策設計問題還很多，保障水平過與不及并存，保障覆蓋面嚴重不足，目標瞄準性也較差。目前，我國初步建立了以廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品房、城市及工礦棚戶區(qū)改造五個層次為主要保障方式的住房保障體系。但大多保障性住房對外來人口進行嚴格的限制。

2.4 中央政府對“小產(chǎn)權房”的一般法規(guī)政策

我國中央政府從1999年以來對“小產(chǎn)權房”的正式政策和態(tài)度一直是不贊同的，基本是從農村土地利用方面反復強調“小產(chǎn)權房”的不合法性，政策目標是以禁止“小產(chǎn)權房”建設和銷售為主。上文中已經(jīng)述及有關城鄉(xiāng)土地和住房制度的一般性法規(guī)政策。我們在這里將歷年來相關的“小產(chǎn)權房”的政策進行梳理如下，見表1。

表1 “小產(chǎn)權房”政策的梳理

政策條文

《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣的通知》

出臺時間

1999年5月6日

涉及”小產(chǎn)權房”的內容

第2條規(guī)定，“農民的住宅不得向城市居出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）

2004年10月21日 農村集體建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、村

莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農地的必須依法辦理審批手續(xù)。禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業(yè)建設。改革和完善宅基地審批制度加強農村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地。

《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)[2006]31號）

2006年8月31日 強調指出，農用地轉為建設用地，必須符合土地利

用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，納入年度土地利用計劃，并依法辦理農用地轉用審批手續(xù)。??農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規(guī)劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內。

《建設部關于購買新建商品房的風險提示》

2007年6月18日 城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)。不允許集體土地上建設的房屋向本集體經(jīng)濟組織以外成員銷售。目前，有些村集體經(jīng)濟組織在本村集體土地上集中建設農民住宅樓，用于安置本集體經(jīng)濟組織成員，但在安置過程中，擅自擴大銷售對象，以較低的價格向本集體經(jīng)濟組織以外成員銷售。非集體經(jīng)濟組織成員購買此類房屋，將無法辦理房屋產(chǎn)權登記，合法權益難以得到保護。有些項

目允諾辦理的“鄉(xiāng)產(chǎn)權”、“小產(chǎn)權”，均不符合法律規(guī)定，不受法律保護。

國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法 律和政策的通知》（國辦發(fā)[2007]71號）

2007年12月30日（1）嚴格規(guī)范使用農民集體所有土地進行建設。

農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或““小產(chǎn)權房””。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有

土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。??任何單位和個人不得自行與農村集體經(jīng)濟組織或個人簽訂協(xié)議將農用地和未利用地轉為建設用地。（2）嚴格控制農民集體所有建設用地使用權流轉范圍。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。??其他農民集體所有建設用地使用權流轉，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設用地，并不得用于商品住宅開發(fā)。

《中共中央國務院關于切實加強農業(yè)基礎建設進一步促進農業(yè)發(fā)展農民增收的若干意見》 《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國務院下發(fā)）

《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)[2008]146號）

《最高人民法院關于為推進農村改革發(fā)展提供司法保障 和法律服務的若干意見》

2008年12月3日（1）對改變土地集體所有性質、改變土地用途、損

害農民土地承包權益的流轉行為，要依法確認無效。（2）對違反法律、行政法規(guī)以及相關國家政策的宅基地轉讓行為，以及其他變相導致農民喪失宅基地使用權的行為，應當依法確認無效。

《國土資源部關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地 利用的通知》

2009年8月11日 嚴肅查處違反土地管理法律法規(guī)新建““小產(chǎn)權

房””和高爾夫球場項目用地。??對在建在售的以新農村建設、村莊改造、農民新居建設和設施農業(yè)、觀光農業(yè)等名義占用農村集體土地興建商品住宅，在地方政府統(tǒng)一組織協(xié)調下，必須采取強力措施，堅決叫停管住并予以嚴肅查處。

全國國土資源工作會議

2010年1月28日 明確了國務院對處理”小產(chǎn)權房”的要求：一是所

有在建及在售”小產(chǎn)權房”必須全部停建和停售；二是將以地方為主體組織摸底，對”小產(chǎn)權房”現(xiàn)狀進行普查；三是責成領導小組研究”小產(chǎn)權房”問題，拿 出相關處理意見和辦法。2010年5月4日，在國土部掛牌督辦違法案件及2009年土地例行督察公告新聞發(fā)布會上，國土部針對”小產(chǎn)權房”的明確表態(tài)是：對尚未銷售的和2007年1

220

2007年12月31日 城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或

““小產(chǎn)權房””。

2008年1月

任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。

2008年7月8日

嚴格執(zhí)行城鎮(zhèn)居民不能在農村購買和違法建造住宅的規(guī)定。對城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造住宅申請宅基地使用權登記的，不予受理。

月30日以后新建、續(xù)建的房屋予以拆除；對2007 年12 月30 日以前銷售的已建成房屋，待全國”小產(chǎn)權房”處理政策出臺后一并處理。

《關于加強保障性安居工程用地管理有關問題的通知》（國土部出臺）

《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業(yè)部關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》

2011年5月

要防范和杜絕擅自利用農村集體土地興建公租房，嚴肅查處“小產(chǎn)權”房，維護良好的管地用地秩序。

2011年11月10日 違法宅基地和集體建設用地必須依法依規(guī)處理后

方可登記。對于農村集體經(jīng)濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農業(yè)建設、城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地、農民住宅或“小產(chǎn)權房”等違法用地，不得登記發(fā)證。

從歷年出臺的關于“小產(chǎn)權房”的相關政策來看，對“小產(chǎn)權房”的態(tài)度是一致的，全部都是強調“小產(chǎn)權房”的不合法性，強調農村集體建設用地的用途必須符合土地利用規(guī)劃，嚴格禁止“小產(chǎn)權房”的建設，對其處理措施相當嚴厲，包括強制停建、停售甚至強制拆除，并追究相關人員的法律責任。

政府對“小產(chǎn)權房”的粗暴處理措施一方面具有很大的局限性，另一方面也造成了資源的巨大浪費。

首先，從“小產(chǎn)權房”產(chǎn)生的背景來看，由于政府壟斷土地一級市場以及城市化快速發(fā)展以及集體組織和農民試圖分享土地增值收益，加之各類群體對“小產(chǎn)權房”的需求，“小產(chǎn)權房”的產(chǎn)生有著積極的意義。“小產(chǎn)權房”不僅反映了對現(xiàn)行土地壟斷政策的不滿，也反映了“小產(chǎn)權房”是自發(fā)形成的，對集體組織、農民以及購房者都帶來了好處。因此現(xiàn)行的嚴厲的一味叫停的處理措施是不合適的，沒有意識到各級主體對“小產(chǎn)權房”的訴求。

其次，對“小產(chǎn)權房”的現(xiàn)行處理措施帶來了巨大的資源浪費。強制拆除或沒收“小產(chǎn)權房”給購房者造成了資金損失，停建“小產(chǎn)權房”造成半拉子工程更是一種對資源的極大損失和浪費，拆除“小產(chǎn)權房”后的土地并沒有得到復耕等。

再次，部分“小產(chǎn)權房”符合中央或者政府的特定政策，鑒于中國往往是政策大于法，“小產(chǎn)權房”具體而言不一定不合法。

最后，已經(jīng)成規(guī)模的“小產(chǎn)權房”，實際上政府很難拆除，否則會出現(xiàn)較大的**。

此外，既然成規(guī)模的“小產(chǎn)權房”難以拆除，拆除小規(guī)模的“小產(chǎn)權房”，或者拆除新建但不拆除舊建“小產(chǎn)權房”也不公平。

因此，政策制定者應該思考現(xiàn)行土地政策的可供改進之處，對“小產(chǎn)權房”的處理措施也應當以引導和盡可能正式化“小產(chǎn)權房”為主，讓村集體、農民在城市化快速發(fā)展過程中平等利用其土地權益和公平分享房地產(chǎn)增值收益，也為購房者提供合適的購房機會。3.一些典型城市的“小產(chǎn)權房”情況調查結果

“小產(chǎn)權房”在全國已經(jīng)非常普遍，尤其在城市化快速發(fā)展的地區(qū)最為突出，比較典型的地區(qū)有北京、深圳、成都、重慶、海南的一些旅游城市如三亞等。課題組深入調查了深圳、北京和成都三地的“小產(chǎn)權房”情況，本章我們將調查結果做出分析，并結合其他地區(qū)的“小產(chǎn)權房”的發(fā)展情況進行總結。在分析深圳、北京和成都的案例時，我們分別從“小產(chǎn)權房”的成因，供給主體，需求主體，規(guī)模與價格，開發(fā)模式，相關政策，以及“小產(chǎn)權房”的問題與貢獻這八個方面逐一進行剖析。

3.1 深圳、成都和北京“小產(chǎn)權房”調查分析

3.1.1 “小產(chǎn)權房”的成因

全國范圍內的“小產(chǎn)權房”的產(chǎn)生有著大致相似的原因。“小產(chǎn)權房”是當前我國城市化快速進程中城鄉(xiāng)土地被人為分割成了兩個體系的不合理制度的結果，從集體經(jīng)濟組織、開發(fā)商、購房需求者等利益相關者來看，“小產(chǎn)權房”的發(fā)展符合各方的利益訴求。甚至由于快速城市化過程中市區(qū)政府需要大量征地，其與農村集體經(jīng)濟組織和個人之間往往需要有一定的利益交換，小產(chǎn)權房是其中的一種利益輸送。因此，小產(chǎn)權房的發(fā)展迅猛是必然的，它也與地方政府的事實支持和默認分不開。在我們調研的這幾個城市中，“小產(chǎn)權房”還有一些特定的產(chǎn)生背景。

（1）深圳

深圳的“小產(chǎn)權房”，最早可追溯到1987年。深圳在全國率先試行了土地使用制度改革，改變原來土地的無償使用為有償使用。政府從原村民手里用幾千元征來的一畝地，通過“招拍掛”轉手一賣便是幾十萬，甚至上百萬，原村民日漸認識到政府征地“招拍掛”的實質（低價征地高價出售），感受到這種政府行為對其不公道，日漸真切地認識到土地的價值，占地建房現(xiàn)象開始出現(xiàn)。此后，1992年和2004年兩次城市化土地統(tǒng)征（轉），深圳名義上實現(xiàn)了全市域土地的全部國有化，伴隨著一波又一波的占地建房熱潮，原本應收歸國有的農村集體土地，實際上大部分仍被原農村集體及原村民占用著。

面對快速城市化，根據(jù)現(xiàn)行憲法第十條，“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！鄙钲诘耐恋匾呀?jīng)國有化。但國家并不能100%安排城市化之后原村民的生計，因此給了集體與個人利用土地謀福利、謀生存的機會。“小產(chǎn)權房”正是在這一契機之下快速無序增長。

（2）成都

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策實施之前，成都市已經(jīng)出現(xiàn)了一些“小產(chǎn)權房”，但是大規(guī)模的“小產(chǎn)權房”的出現(xiàn)是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策實施之后。2005年，成都市政府認為農村土地的非耕地面積過大，若拆并、搬遷集中建住宅可以騰出近三分之二的農村集體土地的非耕地，于是實行了“金土地”工程，實行了農村土地的綜合整治。與金土地相配套的是農民集中居住，即新居工程，這是成都市推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個組成部分。從2004年起，政府在對150萬畝宅基地全部進行整理后，集中修建農民新宅。這樣的新居工程在成都已有175個。新居工程的興建，為“小產(chǎn)權房”的大規(guī)模產(chǎn)生提供了房源。新居工程需要大量資金，要在農村集體所有的土地上進行商品房開發(fā)，按正規(guī)程序必須先經(jīng)國家征地，轉為國有土地，再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商向國家交納土地出讓金等稅費后建房出售。但面對以地生財?shù)恼T惑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村往往會繞過土地出讓的復雜程序，“小產(chǎn)權房”于是遍地開花。

（3）北京

北京市小產(chǎn)權房從20世紀90年代中期就開始陸續(xù)出現(xiàn)，當時主要是一些明星、藝術家等為了休閑或養(yǎng)老到郊區(qū)買地蓋別墅，或者直接購買農家院。從2003年開始，小產(chǎn)權房的性質發(fā)生了變化，很多人開始購買“小產(chǎn)權房”，作為第一居所使用。2003年之后，小產(chǎn)權房的開發(fā)建設也開始變?yōu)楫數(shù)卮逦瘯?、?zhèn)政府的大規(guī)模開發(fā)行為。

3.1.2 “小產(chǎn)權房”的供給主體

（1）深圳

深圳“小產(chǎn)權房”的供給方包括村集體、村民、開發(fā)商以及私營老板。2003年，深圳實行農村城市化以后，全部土地收歸國有。但是為了發(fā)展村集體經(jīng)濟，深圳給原來的村委（后改為社區(qū)居委會）、村小組預留下了一部分土地。這幾年一些社區(qū)或者村股份公司出于居民利益和發(fā)展經(jīng)濟的需要，將這些存留土地進行開發(fā)建設成一些大型住宅小區(qū)。

除了村集體自行開發(fā)之外，如果村集體實力不足，也會與私營老板或開發(fā)商等其他投資方進行合作開發(fā)建設“小產(chǎn)權房”。私營老板和開發(fā)商也是深圳“小產(chǎn)權房”的供給主體的一部分。

此外，村民也是小產(chǎn)權房的重要供給主體，村民會單獨在自己宅基地上自主開發(fā)，或者在合法宅基地上連片由居民聯(lián)合自行開發(fā)。

（2）成都

有五類主體參與了成都市的小產(chǎn)權供給過程，這五類主體分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體、開發(fā)商、農戶和為進行土地整治引進的社會投資方。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要在提供集體建設用地環(huán)節(jié)上發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的財力和政府機關的定位往往決定了它們不能直接由自己來開發(fā)“小產(chǎn)權房”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 不僅擁有的鄉(xiāng)集體建設用地指標，還通過公共設施用地的借口從村集體獲取土地（盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有征地的權限，村集體為了抵制縣級以上地方政府通過征地等方式的侵權、獲得小產(chǎn)權開發(fā)的利益，也常表現(xiàn)出對鄉(xiāng)政府妥協(xié)的態(tài)度）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再把通過這兩種方式積累起來的土地轉讓給開發(fā)商用于“小產(chǎn)權房”的開發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接獲取土地轉讓收入，或者與開發(fā)商通過私下簽訂合約的方式分享開發(fā)商開發(fā)小產(chǎn)權獲得收入。

村集體是目前小產(chǎn)權的主要供給者。開發(fā)商在小產(chǎn)權供給中的作用主要是利用自己的資金和房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村集體開發(fā)“小產(chǎn)權房”并銷售。農戶提供“小產(chǎn)權房”的也有兩種，一種是通過轉讓宅基地或者宅基地上的建筑物給本集體以外的居民。同時，部分農戶也在承包地或者自留地上建設住房、娛樂設施等，或者通過把自己的承包地或者自留地轉讓給其它人用于非農用途，如供企業(yè)、農家樂等用地規(guī)模較大的需求者使用。最后，由于村集體的資金有限，沒有獨立承擔土地綜合整治項目的能力，因此，成都許多村莊通過以確權后的以土地入股這種方式成立了資產(chǎn)管理公司，再由這些資產(chǎn)管理公司出面引進社會投資者。

（3）北京

北京“小產(chǎn)權房”的供給方包括村集體、村民、開發(fā)商或其他投資者。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也從村集體那邊以征地方式征收獲得土地，集中開放和銷售“小產(chǎn)權房”。大多數(shù)北京的“小產(chǎn)權房”是由村集體將村轄區(qū)內的土地集約起來，通過村委會自己注冊的開發(fā)公司或者外請開發(fā)公司進行建設，一部分供村民自住，一部分出售。村集體將集約的土地直接出租，村集體與承租人簽訂長期土地租用合同。租用的土地一般用來建設住宅或廠房，自住或者出租。典型的案例是在北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)小堡村。

3.1.3 “小產(chǎn)權房”的需求主體

（1）深圳

深圳“小產(chǎn)權房”的需求方主要是深圳的外來人口以及低收入群體，因此被譽為深圳真正的保障房，解決了低收入群體的安家問題，為社會安定和諧做出了莫大的貢獻。據(jù)深圳住房研究會會長陳藹貧表示，在深圳外來人口中，超過50%都是居住在城中村，人數(shù)約超600萬?！靶‘a(chǎn)權房”對深圳的發(fā)展起到了歷史性的作用。

（2）成都

成都市“小產(chǎn)權房”的購房者，從區(qū)域來源看，首先來自成都市成都區(qū)的老年消費群體，他們購房主要用于養(yǎng)老，其次是四川省內的其他二級城市，如達州、資陽等，當?shù)刭彿空咚急容^較小；從收入群體來看，小產(chǎn)權主要是無法承受高房價的中低收入群體，特別是老年群體，還有一部分收入相對較高的有一些儲蓄的群體購買小產(chǎn)權來投資。

按照購買小產(chǎn)權的用途不同，“小產(chǎn)權房”的需求主體分為三類：居住用途、經(jīng)營用途和投資用途。居住用途的群體主要可以分為被安置的村集體農戶、外來流動人口、城市老人與高收入階層。經(jīng)營用途的需求者主要是一些非農業(yè)公司、農家樂經(jīng)營者和學校機構。目前，盡管存在一些“小產(chǎn)權房”的投資性需求，總體來說，這種需求還是相對較小。

（3）北京

據(jù)2007年7月《工人日報》的調查，北京市“小產(chǎn)權房”購買群體主要有五類：一是少數(shù)手里有土地、旅游等資源的政府官員；二是選擇第二居所的高收入群體；三是投資房產(chǎn)的人；四是外地來京務工人員；五是普通工薪階層。其中，選擇第二居所的高收入群體、投資房產(chǎn)的人、外來務工人員占絕大多數(shù)，普通工薪階層相對很少。

3.1.4“小產(chǎn)權房”的規(guī)模與價格

（1）深圳

2011年深圳全市土地總面積1991平方公里，其中原農村集體用地為390平方公里，占比42%。土地權屬上，390平方公里原農村集體用地中，合法用地僅占25%。約300平方公里的非法用地掌握在30萬人原住民手里。另一方面，經(jīng)過30年高強度開發(fā)，深圳可用的土地已幾近枯竭。未來十年深圳可供新增建筑用地59平方公里。小產(chǎn)權的房屋由于沒有完善的銷售手續(xù)，因此數(shù)量很難統(tǒng)計，但一些機構、專家的抽樣調查卻顯示，“小產(chǎn)權房”屋的數(shù)量驚人：有人估計北京大概占了20%左右而且已售和在建的“小產(chǎn)權房”很快就會超過1000 萬平方米，在西安估計已經(jīng)占到25%到30%，深圳這樣的城市占的比重就更高，有的可能高達40%、近50%。而根據(jù)濟南市有關部門的統(tǒng)計，該市全市小產(chǎn)權項目總面積仍有1000多萬平方米。

截至2011年12月，深圳“小產(chǎn)權房”違法建筑達到37.94萬棟，建筑面積達4.05億平方米，是深圳市總建筑面積的49.27%。但也有的估計超過一半，認為目前深圳住宅總面積約為2.6億平方米，其中“小產(chǎn)權房”高達1.6億平方米面積，比例已經(jīng)超過60%。

從地理分布上看，深圳市“小產(chǎn)權房”分布范圍廣，但關內比例較小，絕大部分分布在關外。數(shù)量分布呈現(xiàn)離市區(qū)越遠比例越高的現(xiàn)象。其中寶安沙井鎮(zhèn)為深圳“小產(chǎn)權房”數(shù)量之最，在售或在建的統(tǒng)建樓盤在50個以上，住房多達到5萬套以上。關外布吉深惠路附近、南嶺村片區(qū)、吉廈村片區(qū)，龍華中心區(qū)、富士康片區(qū)等，目前存在大量的在售和在建“小產(chǎn)權房”，部分項目規(guī)模甚至高達幾千套。這些片區(qū)所有的“小產(chǎn)權房”加起來，總量可能超過4萬套，體量非常龐大。

“小產(chǎn)權房”現(xiàn)象之所以在深圳較為嚴重，最重要原因是利潤大、市場需求量巨大。由于“小產(chǎn)權房”土地是村里或者原住居民的，不需要通過招拍掛取得，建房過程中也不需要繳納稅收、建設費等各種費用，建筑成本基本上來自土建費用，成本較低。深圳有上千萬的流動人口，為這一市場提供了無限的發(fā)展空間。據(jù)深圳一位房地產(chǎn)業(yè)內人士粗略估算，每年至少有20多億元資金流入“小產(chǎn)權房”開發(fā)領域。

調研得知，“小產(chǎn)權房”建設和裝修的成本每平方米就1000元左右，但賣出 去的價格基本上是每平方米3500元左右。在離深圳市區(qū)比較近的南灣、布吉等街道，“小產(chǎn)權房”的價格每平方米達到6000元左右，即使是離深圳較遠的沙井、龍崗街道，“小產(chǎn)權房”每平方米的價格也能達到3500元到4000元。

（2）成都

成都市的金牛區(qū)和武侯區(qū)是成都市城區(qū)“小產(chǎn)權房”的集中地，金牛區(qū)“小產(chǎn)權房”面積大約占到了成都在售“小產(chǎn)權房”開發(fā)土地面積的15%，而武侯區(qū)大約占到了13%7。城區(qū)的“小產(chǎn)權房”基本都是高層建筑，如金牛區(qū)的府河星城基本上都為17層住宅。同時，與周邊的商品房相比，城區(qū)的“小產(chǎn)權房”價格便宜很多，如府河星城的平均住宅價格為3000元/平方米，而距離府河星城不到百米的成都華僑城的“大產(chǎn)權房”平均價格為8000元/平方米。

成都市郊縣的“小產(chǎn)權房”主要分布在距離成都市區(qū)50公里以內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。郫縣是成都市郊縣“小產(chǎn)權房”發(fā)展最快、也是成都市郊縣“小產(chǎn)權房”發(fā)展比較典型的地區(qū)。郫縣位于成都市西北郊，快鐵直達成都市區(qū)只需15分鐘，交通方便。郫縣境內有摩托羅拉、英特爾、中芯國際、友尼森(UINSEM)、百事可樂、瑞士布魯克西部基地等世界500強企業(yè)及銀河磁體、正大集團等一批國內外知名企業(yè)，工業(yè)發(fā)達，外來人口眾多。因此，優(yōu)越的交通區(qū)位和密集的人口使郫縣的住房需求尤其旺盛。粗略估計，郫縣小產(chǎn)權土地開發(fā)量占到成都在售小產(chǎn)權開發(fā)土地面積的51%8。郫縣的“小產(chǎn)權房”主要集中分布團結鎮(zhèn)、三道堰及古城鎮(zhèn)等地。城郊的“小產(chǎn)權房”樓層不高，主要為6層住宅，另外還有一些雙拼聯(lián)排別墅。郫縣的“小產(chǎn)權房”價格在2000-3000元/平方米之間，與周邊的商品房價格的差距沒有城區(qū)的“小產(chǎn)權房”大。

（3）北京

據(jù)非官方機構不完全統(tǒng)計，北京目前“小產(chǎn)權房”數(shù)量約占整個房地產(chǎn)市場的20%，涉及近30萬戶家庭。在2006年至2010年期間，北京“小產(chǎn)權房”竣工面積接近400萬平米，相當于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積的4.3%，價格僅為北京環(huán)內商品房價格的25%~30%。另據(jù)北京市我愛我家房地產(chǎn)經(jīng)紀公司估計，北京已售和在建的“小產(chǎn)權房”總面積將超過1000萬平方米。

從區(qū)域分布看，北京“小產(chǎn)權房”主要集中在昌平、房山、通州、密云、順義、懷柔等近郊區(qū)。如通州張家灣、房山良鄉(xiāng)昌平小湯大興西紅門等地。位于北京通州區(qū)張灣鎮(zhèn)的太玉園，是甚至全國最大小產(chǎn)權項目，總建筑規(guī)模超過200萬平方米，由歐式洋房、中板樓以及別墅組合而成。

3.1.5 “小產(chǎn)權房”的開發(fā)模式

（1）深圳

78《成都小產(chǎn)權現(xiàn)狀及本土特色》，新浪地產(chǎn)，2010年10月22日?！钝h“小產(chǎn)權房”：異地購買用地指標》，《21世紀經(jīng)濟報道》，2009年7月24日。深圳的“小產(chǎn)權房”的開發(fā)模式大體上分四類：第一種是村集體土地的開發(fā)。2003年，深圳實行農村城市化以后，全部土地收歸國有。但是為了發(fā)展村集體經(jīng)濟，深圳給原來的村委（后改為社區(qū)居委會）、村小組預留下了一部分土地。這幾年一些社區(qū)或者村股份公司出于居民利益和發(fā)展經(jīng)濟的需要，將這些存留土地進行開發(fā)建設成一些大型住宅小區(qū)。這些小區(qū)的建設資金來源一部分是原住居民的集資款、一部分來自銀行貸款、一部分來自私營開發(fā)商。如果社區(qū)集體經(jīng)濟比較雄厚的話，社區(qū)也拿出一部分錢。建成后，大部分分給本地居民，一部分拿出來出售。這種情況在原關外比較普遍，幾乎每個街道都不同程度存在。其中尤以沙井、橫崗、南灣較為嚴重。第二種模式是原住居民與私營老板或開發(fā)商等其他投資方進行合作開發(fā)建設，土地由原住居民提供，建設資金和賣房均由私人開發(fā)老板負責，然后利潤進行分成。這種情況最為嚴重，深圳大部分“小產(chǎn)權房”是這種開發(fā)經(jīng)營模式。典型的是坂田、布吉等街道。第三種模式是由私人開發(fā)商向村里或者原住居民手中購買土地，然后進行開發(fā)建設。此外，原住民農宅基地土地連片，于是締結合約成為非傳統(tǒng)意義上的小集體，也構成一種開發(fā)模式。

圖2 深圳“小產(chǎn)權房”開發(fā)模式

在集體土地自行開締結小集與其他投資方合出售土地由購發(fā) 體聯(lián)合開作開發(fā) 地方開發(fā)

發(fā)

土地所社區(qū)或者村股份公司私人單獨原住居民提供土私人開發(fā)商向有者-出于居民利益和發(fā)展在自己宅地，建設資金和村里或者原住出資人 經(jīng)濟的需要，將存留基地上自賣房均由私營老居民手中購買土地進行開發(fā)建設成主開發(fā)；合板或開發(fā)商等其土地，然后進一些大型住宅小區(qū)。法宅基地他投資方負責。行開發(fā)建設。

連片居民雙方進行合作開聯(lián)合自行發(fā)建設，然后利開發(fā) 潤按比例分成。

分布地 原關外比較普遍，尤 典型的是坂田、大多數(shù)“小產(chǎn)以沙井、橫崗、南灣布吉等街道 權房” 較普遍。

調查中發(fā)現(xiàn)，深圳“小產(chǎn)權房”大批建設，已經(jīng)脫離政府建立的商品房交易系統(tǒng)，形成了自己一套獨立的體系?！靶‘a(chǎn)權房”自己建立售樓處、自己定價，同時也吸引大量中介公司代理銷售?！靶‘a(chǎn)權房”不僅在政府管理之外，建立了可以自由轉讓的市場規(guī)則，同時為了保證買房人的利益，在“小產(chǎn)權房”的交易過程中，也開始引入律師作為見證。做律師見證書一般以套定價，500-1000元/套。小產(chǎn)權購買方一般會在達成交易時得到兩證一書：建設工程規(guī)劃許可證（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關部門發(fā)放）、建設用地規(guī)劃許可證（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關部門發(fā)放）、律師見證書?！靶‘a(chǎn)權房”交易活躍，雖沒有房產(chǎn)證但有兩證一書足以對買房者進行保障。

為了解除買房人的擔心，目前深圳市大批“小產(chǎn)權房”開始建立政府之外的交易規(guī)則，保障買房人能將“小產(chǎn)權房”順利出手，如果“小產(chǎn)權房”主要賣出，那么買賣雙方一同到“律師樓”注銷原房主，重新登記新房主就可以了。為了給買房人更多信心，一些“小產(chǎn)權房”的開發(fā)商開始繞開政府部門，自己發(fā)放房產(chǎn)證，在民樂翠園開發(fā)商給當?shù)鼐用癜l(fā)放的房產(chǎn)證上記者看到，不僅有開發(fā)商編的房產(chǎn)證號，同時也標上了使用年限為50年，以此代替深圳國土資源和房產(chǎn)管理局的管理。

目前，深圳“小產(chǎn)權房”的建設、銷售、交易、轉讓已經(jīng)形成了一套自發(fā)秩序。毫無疑問，由于政府宣布為非法的小產(chǎn)權，政府無法從其建設和銷售中獲得稅收。

（2）成都

按照《關于完善土地交易制度促進農村土地綜合整治和農房建設工作實施意見（試行）的通知》指出，農民集中居住區(qū)可采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建方式建設，以統(tǒng)規(guī)自建為主，農民集中居住區(qū)人均綜合用地面積控制在50-70平方米之間，統(tǒng)規(guī)自建宅基地面積按每戶人均不大于30平方米劃定（5人以上按5人計算）；統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建按每戶人均建設面積低于35平方米的標準建設住房。按照此試行辦法，成都市目前存在兩種方式：一種方式就是農戶房屋被拆除以后，由村集體在規(guī)劃用集中修建房屋，再通過一些方式分配給農戶，即統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建；另一種方式是，統(tǒng)規(guī)自建，即農民房屋在被拆建以后，由政府按住房面積進行補貼，同時按照人口，再劃給相應的土地，由農戶自己按照統(tǒng)一的規(guī)劃設計建設房屋。

村集體提供“小產(chǎn)權房”的方式有兩種，一種是統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的房屋在安置完成本集體村民以后的剩余房屋；一種是統(tǒng)規(guī)自建基礎上多余出來的土地，一般通過直接出讓土地給本集體以外的居民或者通過開發(fā)商建設房屋出售。同時，村委會也通過把建設用地流轉給不符合使用農村集體土地標準的企業(yè)或者非法流轉農業(yè)用途的土地用于非農生產(chǎn)來提供土地。同時，村集體給予農戶的安置房，產(chǎn)權是不完整的，沒有國土使用證和房產(chǎn)證，農戶沒有轉讓的法律依據(jù)，這些房屋本身也就是“小產(chǎn)權房”。

農戶提供的“小產(chǎn)權房”有兩種，一種是通過轉讓宅基地或者宅基地上的建筑物給本集體以外的居民。同時，部分農戶也在承包地或者自留地上建設住房、娛樂設施等，或者通過把自己的承包地或者自留地轉讓給其它人用于非農用途，如供企業(yè)、農家樂等用地規(guī)模較大的需求者使用。

此外，由于村集體的資金有限，沒有獨立承擔土地綜合整治項目的能力，成都許多村莊通過以確權后的以土地入股這種方式成立了資產(chǎn)管理公司，再由這些資產(chǎn)管理公司出面引進社會投資者。后期，主要由社會投資者負責土地的整治工作，包括原來農房的拆遷、耕地的復墾、安置房的修建。這些社會投資者或者通過分享村集體通過綜合整治后建設用地指標或者建設用地使用權的出讓的收入。也有的社會投資在協(xié)助村集體完成綜合整治項目后直接取得建設用地的使用權。除了企業(yè)一些必要的工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)的用地外，用于開發(fā)“小產(chǎn)權房”。

（3）北京

“小產(chǎn)權房”是村集體將村轄區(qū)內的土地集約起來，通過村委會自己注冊的開發(fā)公司或者外請開發(fā)公司進行建設，一部分供村民自住，一部分出售。在我們實際調研中，發(fā)現(xiàn)在操作中有很多變通的地方，按照集約后的土地的用途來劃分，大致有如下幾類：

第一、村集體通過“舊村改造”等項目集約村民的土地，在此基礎上建設廠房，出租給投資者，投資者與村集體簽訂長期合約。部分村民也在工廠工作，作為收入來源之一。

第二、村集體集約的土地后，建設現(xiàn)代化的住宅樓，村集體出售住宅的收入作為村民的福利以及村集體再投資的來源。住宅樓的方式多種多樣，從高層公寓到別墅不等，多樣化的住宅提供給住房需求者。這也是我們通常所說的”小產(chǎn)權房”的最常見的模式，住房需求者拿到的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村（居）委會頒發(fā)的產(chǎn)權證。

第三、村集體將集約的土地直接出租，村集體與承租人簽訂長期土地租用合同。租用的土地一般用來建設住宅或廠房，自住或者出租。典型的案例是在北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)小堡村。

3.1.6“小產(chǎn)權房”的相關法規(guī)政策

盡管中央層面針對“小產(chǎn)權房”的正式法規(guī)政策是一致的，但各地“小產(chǎn)權房”的相關法規(guī)政策變化較大。

（1）深圳

根據(jù)城市土地屬于國有的土地制度，深圳市的土地經(jīng)過1992和2004兩次統(tǒng)征，一部分已經(jīng)實施征地補償，但政府尚未全部納入儲備和管理；一部分政府已征土地并沒有完善征地補償手續(xù)；還有一部分政府應返還或用于安置農民的土地尚未安排；此外仍有一定數(shù)量的土地沒有按照國有建設用地規(guī)范化管理，停留在用地待批狀態(tài)。這直接導致了深圳的搶地蓋房的大潮：原村民除了在自家的宅基地上建房子，同時也在尚未納入管理或未完成征地補償?shù)耐恋厣辖ㄆ鹆朔孔?、廠房，而且每當有“風吹草動”，搶建風潮便隨之而起，愈演愈烈。每一次政府宣布清理“小產(chǎn)權房”，就會導致更強烈的搶地蓋房和擴建已經(jīng)建設的“小產(chǎn)權房”。

2012年最新《深圳市土地管理制度改革總體方案》，是土地產(chǎn)權制度的改革和土地二次開發(fā)利用的機制創(chuàng)新。最大的作用是通過這個土地更新利用模式，將深圳現(xiàn)在復雜的土地、房屋產(chǎn)權進一步清晰化。不過這個方案仍然沒有提出根本性的土地改革綱領，其進步性主要表現(xiàn)在沒有提出對“歷史遺留違法建筑”激烈的懲處方案，而是依歷史依現(xiàn)狀有條件確權。

表3.1999年以來處理“小產(chǎn)權房”歷次官方文件

文件名稱 深圳市人民代表 頒布相關機時間 構 1999.人民代

政策相關內容及執(zhí)行情況

堅決依法清理、拆除違法建筑，懲罰違大會常務委員會關于堅決查處違法建筑的決定 3.5 表大會

常務委員會

深圳經(jīng)濟特區(qū)處2002.理歷史遺留違法3.1 私房若干規(guī)定及其實施細則和深圳經(jīng)濟特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑若干規(guī)定；簡稱“兩規(guī)”

深圳市公共基礎2007.設施建設項目房3.15 屋拆遷管理辦法

整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序舉報獎勵實施細則

2008.2.20

法行為，保證城市規(guī)劃和城市建設的有序進行。一戶村民只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積和建筑面積不能超過市政府規(guī)定的標準。村民興建住宅，應當符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設需要，依法報規(guī)劃國土部門審核、批準。禁止非本村村民買賣宅基地和以合作建房的形式在宅基地興建住宅。執(zhí)行有一定的力度，但是沒有根治搶建風潮，對不斷出現(xiàn)的違規(guī)建筑，僅對典型案里進行了查處，但該規(guī)定成為后期查違的總則和臨界點。

深圳市規(guī)定了歷史遺留違法私房的界定，指《深人民政圳市人民代表大會常務委員會關于堅決府 查處違法建筑的決定》公布實施以前，即1999年3月5日以前違反法律、法規(guī)所建的私房 ；并對歷史遺留違法私房處于罰款、補交地價等處理后予以產(chǎn)權確認，但確認后的產(chǎn)權不能交易。對于不屬于“歷史遺留違法私房”的違法建筑則按其他有關法律、法規(guī)的規(guī)定予以查處。非原村民在原農村用地紅線內所建違法私房，由規(guī)劃國土資源部門按建筑面積每㎡處以罰款，確認產(chǎn)權。建房者申請辦理確認產(chǎn)權手續(xù)時，應補簽土地使用權出讓合同，出讓地價按現(xiàn)行地價減免百分之七十五。成立市、區(qū)領導小組，具體負責全市歷史遺留違法私房和生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑處理的日常協(xié)調工作。在后期的查違、拆遷執(zhí)行中均須按“兩規(guī)辦”規(guī)定流程來處理，但執(zhí)行的力度和制度執(zhí)行的硬度把握比較寬松和靈活，以加緊處理盡量放寬為原則。

深圳市拆遷納入原農村歷史遺留問題處理范圍人民政的違法私房和生產(chǎn)經(jīng)營性房屋，符合“兩府 規(guī)辦”及市政府有關規(guī)定處理條件的，或者已經(jīng)過處理、并確認產(chǎn)權的，按規(guī)定給予補償： 延續(xù)了“兩規(guī)辦”法律效應，在拆遷中落實“兩規(guī)辦”，盡量處理前期的違法違規(guī)民宅，按不同違規(guī)級別給予不同的罰款和補交地價款處理。

深圳市經(jīng)市政府同意，為獎勵社會公眾舉報土國房局 地、礦產(chǎn)和房地產(chǎn)市場違法行為，保障

土地、礦產(chǎn)和房地產(chǎn)市場健康有序發(fā)展.30 《關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》 2009.5.21 《深圳市土地管理制度改革總體方案》 2012.5.26

舉報下列違法行為并經(jīng)查證屬實的，依照《辦法》及本實施細則規(guī)定予以獎勵：

（一）非法房地產(chǎn)交易行為。

深圳市經(jīng)普查記錄的違法建筑，符合確認產(chǎn)權人大 條件的，適當照顧原村民和原農村集體

經(jīng)濟組織利益，在區(qū)分違法建筑和當事人不同情況的基礎上予以處罰和補收地價款后，按規(guī)定辦理初始登記，依法核發(fā)房地產(chǎn)證。

對符合條件的給予處罰再核發(fā)房產(chǎn)證，合法化，但對于不符合條件的，堅決禁止。

國土資“小產(chǎn)權房”有望按照“依現(xiàn)狀、依改源部、廣造”等路徑確定產(chǎn)權。集體產(chǎn)權房，在東省政符合政策規(guī)定的基礎上，在“房地合一”府 體系內，探索房地權利分離條件下的管

理制度，探索土地權益書、作價入股等補償模式等。

（2）成都

2007年6月，國務院批準重慶、成都兩地設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，此后成都開始啟動農村產(chǎn)權制度改革試點，先后出臺了《關于加強耕地保護改革農村土地和房屋產(chǎn)權制度工作的指導意見》（2008）、《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》（2008），《關于開展農村集體建設用地基準地價評估工作的實施意見（試行）》（2008）、《成都市集體土地上房屋交易登記管理暫行辦法》（2008）、《關于完善建設用地指標交易制度促進農村土地綜合整治的實施意見》（2010）、《成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》（2010）等一系列政策措施，實施“三個集中”，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中和土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。在推進土地整理的過程中，成都市始終堅持了“五個結合”：與改善農村生產(chǎn)條件相結合，與推進農業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結合，與促進農民集中居住相結合，與農民增收相結合，與發(fā)展壯大集體經(jīng)濟相結合。

《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》（2008），指出農村集體所有土地依法屬于農民集體所有；集體建設用地使用權可以采取協(xié)議、招標、拍賣或者掛牌等方式流轉；集體建設用地可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)、建設農民住房、農村集體經(jīng)濟組織租賃性經(jīng)營房屋；集體建設用地使用權初次流轉年限不得超過同用途國有土地使用權出讓最高年限，再次流轉年限不得超過初次流轉合同約定年限的剩余年限；農民退出宅基地（含住房）,其建設用地指標由國土部門收購儲備，其收購價按不低于當?shù)卣鞯刈》控泿叛a償標準確定，或按不低于當?shù)卣鞯刈》楷F(xiàn)房安置標準進行住房置換，原宅基地進行復墾。

2008年5月，四川省國土資源廳下發(fā)了《四川省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》指出“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”是指依據(jù)土地的總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城

鎮(zhèn)建設的地塊等面積共同組建成新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地格局更加合理的目標。通過“增減掛鉤”，更大面積的建設用地被開發(fā)出來，村集體不僅可以通過賣指標獲取收益，也可以通過直接流轉集體建設用地獲利。

成都市房產(chǎn)管理局下發(fā)的《關于開展集體土地上房屋所有權確權登記試點工作的指導意見》指出通過集體建設用地使用權流轉方式取得土地并建設的房屋，其房屋應與國土部門確定的用地性質一致。

（3）北京

北京市政府對“小產(chǎn)權房””的態(tài)度總體上明確，與中央對集體土地的政策步調一致。但是北京市政府在城市化征地過程中，為了換取農民的支持，為安置農民提供了一些靈活的政策，包括一些試點政策。再加上現(xiàn)有政策法規(guī)也存在漏洞或者解釋上的靈活性，為“小產(chǎn)權房”的開發(fā)提供了制度和政策條件。部分涉及農村集體土地的政策簡述如下：

（1）北京市實施《中華人民共和國土地管理法》辦法（1991年3月15日北京市第九屆人民代表大會常務委員會第26次會議通過），該辦法是北京市對土地利用經(jīng)營行政管理的基本法。其中第四十二條明確規(guī)定了“禁止利用集體所有的土地進行土地和商品房屋的開發(fā)經(jīng)營活動 ”。

（2）《關于加強農村宅基地審批管理有關問題的通知》（2006年9月18日）。第二條和第三條涉及集體土地宅基地的使用條件。第二條規(guī)定：“宅基地的申請主體必須是本集體經(jīng)濟組織內的農村村民，本集體經(jīng)濟組織以外的農村村民或居民不得申請使用宅基地建設住宅，否則應依法辦理征地手續(xù)?！钡谌龡l規(guī)定：“農村村民申請使用宅基地建設住宅的，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，不得超計劃審批，嚴禁農村村民違反規(guī)劃亂占濫用土地建設住宅。”

（3）關于進一步規(guī)范本市農村土地承包經(jīng)營權流轉工作的若干意見（2010年）。2010年4月29日，中共北京市委農村工作委員會、北京市農村工作委員會頒發(fā)了《關于進一步規(guī)范本市農村土地承包經(jīng)營權流轉工作的若干意見》，文件特別強調了要加強農村土地流轉的規(guī)范管理。特別在一部分的第二條和第六條中提出了農村集體土地是不能私自流轉的，并且土地用途不得改變。

其中第二條規(guī)定：“農村土地流轉不得改變土地的性質和用途。農村土地流轉不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。要妥善處理好近期利益與長遠利益的關系，嚴格遵守農地農用原則，嚴禁從事非農建設，嚴禁破壞耕作層，有效防止破壞耕地等侵害農民長遠利益的行為發(fā)生。”第六條則規(guī)定：“健全完善農村土地流轉程序。農村土地流轉，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權。土地流轉受讓方以轉包、出租方式取得的土地進行再流轉的，應當經(jīng)原承包方書面同意，并辦理流轉備案手續(xù)。企業(yè)或個人等經(jīng)營者與村集體簽訂非家庭承包或流轉合同的，未經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意，不得私自進行流轉；如需進行流轉，土地經(jīng)營者應當向集體經(jīng)濟組織提出書面申請。集體經(jīng)濟組織流轉確權確利和確權確股土地的，須經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員大會或成員代表大會民主討論決定并進行公示。流轉給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人的，經(jīng)民主決策后報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。”

5.“小產(chǎn)權房”的處理情況

（1）深圳

2009 年6 月2 日，深圳市人大常委會《關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》出臺，對如何處置“小產(chǎn)權房”做了規(guī)定。其中第五、六條規(guī)定，“經(jīng)普查記錄的違法建筑，市政府應當區(qū)別其違法程度，根據(jù)本決定以及土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用計劃的要求，分別采用確認產(chǎn)權、依法拆除或者沒收、臨時使用等方式，分期分批處理”，“經(jīng)普查記錄的違法建筑，符合確認產(chǎn)權條件的，適當照顧原村民和原農村集體經(jīng)濟組織利益，在區(qū)分違法建筑和當事人不同情況的基礎上予以處罰和補收地價款后，按規(guī)定辦理初始登記，依法核發(fā)房地產(chǎn)證”。

深圳市經(jīng)過1992 年、2004 年兩次農村城市化改造，原農業(yè)戶口人員已全部轉為城市居民，農村集體土地已轉為國有，土地所有權實現(xiàn)了從國家所有和農村集體所有的二元結構到國家所有的一元結構的轉變。深圳市查違辦負責人表示，深圳處理的歷史遺留違法建筑不是國土資源部文件所說的“小產(chǎn)權房”，但同時也明確，深圳民間所說的“小產(chǎn)權房”就能夠得到處理確認，嚴厲打擊非法房地產(chǎn)開發(fā)和銷售是深圳一貫堅持的立場。

（2）成都

成都市政府盡管到目前為止沒有在公開場合鼓勵過小產(chǎn)權房的建設和交易行為，也沒有保證過其產(chǎn)權。但對在農村集體土地上大規(guī)模實施的“新居工程”，采取一次性“以租代售”的做法，政府基本不過問，實際意味著對小產(chǎn)權房的一種“默許”或間接承認。其中，最典型的做法屬于郫縣。與國內其他地方的小產(chǎn)權房由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體組織頒發(fā)“產(chǎn)權證”不同，郫縣團結鎮(zhèn)的小產(chǎn)權房，房產(chǎn)證是由縣建設部門頒發(fā)的，從而默認了小產(chǎn)權房的合法性。

（3）北京

北京市對“小產(chǎn)權房”的處理措施比較嚴格，主要有強制拆除和沒收等措施。據(jù)新浪樂居報道，根據(jù)2007年以來北京市公開查處“小產(chǎn)權房”項目不完全統(tǒng)計可知，北京市查處的116處“小產(chǎn)權房”共分布在13個城區(qū)。昌平、房山和懷柔的“小產(chǎn)權房”項目是近年來清查重點區(qū)域，占查處總量的72%。根據(jù)此次不完全統(tǒng)計，“小產(chǎn)權房”的查處方式以拆除、沒收、罰款為主。從現(xiàn)有項目狀態(tài)看，拆除的項目有21個，占項目總數(shù)18%；以沒收、罰款為主的項目9個，占項目總數(shù)8%；責令停工停售為主的項目7個，占項目總數(shù)6%。在建在售待清理項目79個，占項目總數(shù)68%，項目查處效果不力，在建在售情況仍普遍。

2012年，北京市國土資源局自6月中旬起北京開展“小產(chǎn)權房”的清理整治工作。初步清理出自2008年以來在建在售的79個違法占地項目。此次為北京首次大規(guī)模公布“小產(chǎn)權房”項目。在國土局公布的79個小產(chǎn)權項目名單中，昌平區(qū)、房山區(qū)和懷柔區(qū)的小產(chǎn)權占的比重最高。

至于具體如何對“小產(chǎn)權房”進行分類處理，一般認為房屋是否建于2007年12月30日是一個時間分水嶺。2010年5月4日，國土部督察“小產(chǎn)權房”公

告稱：對尚未銷售的，2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋予以拆除。對2007年12月30日以前銷售的已建成房屋，待全國“小產(chǎn)權房”處理政策出臺后將一并處理。如作為2012年9月北京市公布的79處待清理“小產(chǎn)權房”之一，北京市最大“小產(chǎn)權房”通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)張灣村太玉園可謂被查處的典型項目。它于2001年陸續(xù)開建，入住率高，社區(qū)成熟。共有200余棟、8000余套房，3萬多居民。目前新房已售完，因建設時間早于2007年12月30日，且規(guī)模較大，盡管被查處，也未見拆除，現(xiàn)二手房仍在售。同為“小產(chǎn)權房”，于2011年建設、銷售的通州宋莊鎮(zhèn)尹各莊村中住宅樓遭受查處的方式則完全不同。該項目因非法占用34.39畝土地并破壞農用地，現(xiàn)建筑物已全部被拆除，土地復耕。相關人員被追究刑事責任。

2012年10月，北京市政府召開專題會，要求在建在售的“小產(chǎn)權房”項目堅決停建停售，對不同“小產(chǎn)權房”實行分類研究，不同情況將采取不同的處理方式?！靶‘a(chǎn)權房”中最難處理的是已經(jīng)售出的“小產(chǎn)權房”，目前對于這些“小產(chǎn)權房”如何處理，國土部門尚未有相關的政策。此次北京的清理整治中，也未提及已售“小產(chǎn)權房”的處理方式。

6.“小產(chǎn)權房”的問題與貢獻

從實際調研情況來看，三個地方的“小產(chǎn)權房”存在的問題類似，大致可以分為小產(chǎn)權房本身的問題以及帶來的法律風險以及帶來的經(jīng)濟糾紛等問題。

第一，公共設施和公共服務缺位。在深圳，如“小產(chǎn)權房”較為集中的寶安、龍崗、龍華新區(qū)等地，“小產(chǎn)權房”建筑過密、通風采光不佳而成為“握手樓”，建筑質量不佳甚至消防、電梯等都達不到相關安全要求。在北京，“小產(chǎn)權房”一般建立在城郊，缺乏商業(yè)、教育、醫(yī)療、交通等公共設施配套。有的小產(chǎn)權的地段由于偏遠，交通也不便利，給業(yè)主帶來很高的交通成本。以昌平區(qū)園林圣懋小區(qū)為例，該小區(qū)以老年公寓項目立項，已建有17棟住宅樓。小區(qū)交通配套不完善，進入小區(qū)的唯一通道僅是是一條河堤路。此外，水電、子女教育、醫(yī)療等問題也令業(yè)主擔憂。配套設施較差基本是大多“小產(chǎn)權房”的共同的問題。

第二．物業(yè)管理水平較差?！靶‘a(chǎn)權房”的物業(yè)服務層次較低，有些小區(qū)甚至不存在物業(yè)管理。不少“小產(chǎn)權房”的物業(yè)公司大多只為小區(qū)清潔，而小區(qū)公共部位的綠化、安保及公共設施的管理和經(jīng)營，則無人管理。此外，猶豫保安人員配備不足，以及監(jiān)控設施不到位，城鄉(xiāng)接合部的“小產(chǎn)權房”小區(qū)多次發(fā)生偷盜事件，小區(qū)安全問題堪憂。

第三，房屋質量問題。雖然有的“小產(chǎn)權房”的房屋質量不錯，可是大多“小產(chǎn)權房”房屋質量堪憂，由于缺乏有效的監(jiān)管，“小產(chǎn)權房”建筑質量存在安全隱患。一般而言，為追逐商業(yè)利益，開發(fā)商在建筑施工時能省則省，能減則減，在住宅樓后期保修方面也出現(xiàn)了很多問題。

第四，低土地利用率和財政收入損失。“小產(chǎn)權房”從開發(fā)到建設到銷售,規(guī)避了大量稅收,包括土地增值稅、契稅、營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加稅、印花稅等各種稅收"造成了國家稅費流失。更重要的是，也阻止了經(jīng)由農

民集體和農戶個人自發(fā)開發(fā)的合法房地產(chǎn)市場帶動的更大規(guī)模產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的稅收收入。

第五，“小產(chǎn)權房”存在法律風險。一是地下交易合同不受保護，買賣合同法院不認可，一旦某一方反悔并訴至法院，法院將判決退款退房。二是無法辦理抵押。三是雖然如此大規(guī)模的小產(chǎn)房政府不能簡單一拆了之，但原則上“小產(chǎn)權房”頂著非法的帽子，無法對抗國家的征地和拆遷。四是無法辦理繼承。

第六，處理不當誘發(fā)政府與民爭利和官民對立。

3.2 全國其他城市的“小產(chǎn)權房”概況及處理措施

3.2.1 其他城市“小產(chǎn)權房”概括及處理措施

目前“小產(chǎn)權房”在一線城市比較突出，如北京、天津、成都、西安、武漢、南京、濟南、鄭州、珠三角等地，以舊城改造、城中村改造、新農村建設等名義存在已久。但隨著城市化的快速推進，在一線城市之外也催生了大量的小產(chǎn)權房。

如在天津，不僅近郊地區(qū)有小產(chǎn)權房在銷售，遠郊地區(qū)也開始有所分布。在西安，小產(chǎn)權房主要集中在城郊和城鄉(xiāng)結合部，許多小產(chǎn)權房都是以城中村改造的名義進行，村委會拿出一部分土地，以城中村改造的名義和開發(fā)商合作建設或自己建設，在安置了本村村民之后將剩余房子拿出來銷售。在武漢，“小產(chǎn)權房”多集中于城中村及城市邊緣地帶，房屋多是農民在富余的宅基地蓋的房屋，或者城市周邊鄉(xiāng)村大面積進行新農村建設，在資金不足的情況下引進外援開發(fā)，一部分留給當?shù)卮迕窬幼。硪徊糠謩t向外發(fā)售。海南是一線城市之外“小產(chǎn)權房”比較集中的地區(qū)。2009年，《國務院關于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見》正式出臺，使得當?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，房價不斷攀升，也給“小產(chǎn)權房”的產(chǎn)生帶來了條件。2010年底，海南省住建廳獲統(tǒng)計顯示，?？谶`規(guī)建設的“小產(chǎn)權房”有11.5萬平方米9。

盡管近年來行政部門出臺的政策均對“小產(chǎn)權房”持反對態(tài)度，但國家層面并沒有統(tǒng)一的“小產(chǎn)權房”處理措施，各地的處理方案有所不同，最嚴厲的有強制拆除，如北京和三亞等地，還有罰款、沒收等方式。

2012年國土資源局表示要出臺方案清理“小產(chǎn)權房”，并選擇城市進行試點，具體的處理小產(chǎn)權的方案尚在制定中。在政策操作層面，我們選擇了一些典型的代表城市考察“小產(chǎn)權房”的處理情況。

表4 典型城市處理“小產(chǎn)權房”的措施 地區(qū) 處理措施 北京 拆除、沒收、罰款、停工停售

《海口三亞兩地“小產(chǎn)權房”逾310萬平米》，中國新聞網(wǎng) 2010年12月10日。

深圳 成都 上海 海南 確認產(chǎn)權、依法拆除或者沒收、臨時使用等方式，分期分批處理

綜改政策和土地置換機制后，催生大量“小產(chǎn)權房”，房屋買賣合同的有效和無效的區(qū)分，尊重現(xiàn)狀和事實，鮮見強拆

強拆、沒收、罰款

3.2.2 對“小產(chǎn)權房”處理措施的分析

“小產(chǎn)權房”是隨著住房商品化后政府和開發(fā)商在房價高漲的情況下獲得巨大利益，而村集體和農民也參與房地產(chǎn)增值的過程中發(fā)展起來的?！靶‘a(chǎn)權房”給村集體、農民、基層政府以及買房者帶來的利益是切切實實的，但確屢次受到各級政府的打壓，歸根到底是“小產(chǎn)權房”觸動了相關部門的利益，由于“小產(chǎn)權房”蓋在農村集體土地上，不能上市交易，省去繳納巨額的國有土地出讓金，造成國家土地出讓金或者替代性稅費以及其他稅費的大量流失。

“小產(chǎn)權房”也是地方基層政府和上一級政府部門之間的利益博弈的結果，如果沒有地方基層政府參與默許及其背后與村集體的利益交換（比如為了按照非市場補償條件征地，對村集體和農民個人用地做出一些政策性承諾），“小產(chǎn)權房”的開發(fā)、建設、交易、以及轉手等環(huán)節(jié)不會如此順利，而且“小產(chǎn)權房”也不會愈禁愈多。

4．研究發(fā)現(xiàn)與結論

4.1“小產(chǎn)權房”存在的合理性

“小產(chǎn)權房”的產(chǎn)生及發(fā)展壯大說明其是順應各方需求產(chǎn)生的，有合理性。一方面，“小產(chǎn)權房”的價格較低，為城市中低收入階層提供了合適的住房來源，而且緩解了城市房地產(chǎn)價格居高不下的壓力。另一方面，壯大了村集體，并增加了村民的財產(chǎn)性收入。這在某種程度上使城鄉(xiāng)居民特別是農民分享到了城市化工業(yè)化所帶來的好處，不僅提高了農村居民的財產(chǎn)收入，也改善了城市低收入階層的住房條件，同時又為城市周邊地區(qū)進城務工的農民以及外來務工人員提供了廉租房和廉價的住宅，從而有利于推進城市化進程。這些都說明了“小產(chǎn)權房”的存在是合理的，而不能一味打壓。

4.2“小產(chǎn)權房”的“不合法”之處

“小產(chǎn)權房”到底哪里“不合法”？對“小產(chǎn)權房”的“不合法”之處可從三個方面來理解。

首先，人們通常說其“不合法”，有三大觀點。第一，“小產(chǎn)權房”在開發(fā)建設全過程都違反政策法規(guī)?！靶‘a(chǎn)權房”在開發(fā)建設用地上是違規(guī)的，開發(fā)建設單位未取得合法的土地使用證，在開發(fā)建設中不具備辦理規(guī)劃許可和開工許可的條件，在市場銷售階段也不具備預售許可和銷售許可的條件，不具備“五證”：即土地使用證、規(guī)劃許可證、開工證、預售許可證、銷售許可證全都沒有。第二，有部分“小產(chǎn)權房”的土地使用也不完全合法。目前各地用于“小產(chǎn)權房”開發(fā)建設用地，大部分占用的是農民集體所有的土地。對于用農民集體所有的土地與其他投資主體合資進行房地產(chǎn)開發(fā)建設，擅自改變農民集體所有土地用途的做法不符合現(xiàn)有法律。第三，我國中央政府自1999年以來出臺了一系列制約“小產(chǎn)權房”發(fā)展的政策，基本是從農村土地利用方面反復強調“小產(chǎn)權房”的不合法性，政策目標是以禁止“小產(chǎn)權房”建設和銷售為主。這些政策的出臺，是理解“小產(chǎn)權房”不合法的一個思路。

其次，由于現(xiàn)有法律中存在很多模糊不清的地方，在合法與非法之間給“小產(chǎn)權房”留下了一個擦邊球的空間，即便法律規(guī)定不允許開發(fā)某種形式的小產(chǎn)權，地方政府、村集體或者其他小產(chǎn)權提供主體做出變通安排就可以在某種程度上規(guī)避現(xiàn)行法規(guī)。

即使按照現(xiàn)有的法律，并沒有明文規(guī)定禁止在農村土地上進行開發(fā)、建設和出售房地產(chǎn)。如《中華人民共和國土地管理法》第四十三條也規(guī)定了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。第六十三條也規(guī)定了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企

業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外”。

部分“小產(chǎn)權房”的開發(fā)也與地方政府變相出臺鼓勵或默認其開發(fā)的政策有關，而地方政府的政策也不一定合乎法規(guī)，而且村集體和其他“小產(chǎn)權”開發(fā)會進一步變通利用地方政府的政策。比如，為使得農民接受較低的征地補償水平，地方政府（比如深圳）有時對村集體提供留地政策，留給村集體一部分土地，供其按照一定的用途自行開發(fā)利用。村集體由此按照約定的用途或者變相改變用途自行開發(fā)利用這部分土地。在成都，2008年出臺了《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，指出“集體建設用地可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)、建設農民住房、農村集體經(jīng)濟組織租賃性經(jīng)營房屋”。這些建筑屬于合法的“小產(chǎn)權房”，后來部分被農戶轉讓，其中一部分屬于“不合法”的“小產(chǎn)權房”。

再次是部分“小產(chǎn)權房”的開發(fā)最初是合法的，但是由于政府不斷改變和加碼對村集體和農戶自主利用和轉讓土地和建筑物的限制，原來合法的“小產(chǎn)權房”變成“不合法”的“小產(chǎn)權房”。

正如引言中所歸納的那樣，我國農村和城市的土地所有權是以“充公”形式公有化的。農村土地通過法規(guī)政策逐步集體化，城市土地則通過1982年的憲法宣布國有化。這種公有化不是基于公平的交易。從法理上看，這些法規(guī)政策的正當性本身也是可爭議的。

4.3“小產(chǎn)權房”為何屢禁不止？

從各地“小產(chǎn)權房”的實際情況來看，“小產(chǎn)權房”是隨著住房商品化后政府和開發(fā)商在房價高漲的情況下獲得巨大利益，而村集體和農民也參與土地增值的過程中發(fā)展起來的?！靶‘a(chǎn)權房”給村集體、農民、基層政府以及買房者帶來的利益是切切實實的，但確屢次受到各級政府的打壓，歸根到底是“小產(chǎn)權房”觸動了相關部門的利益，由于“小產(chǎn)權房”蓋在集體土地上，不能上市交易，省去繳納巨額的土地出讓金，造成國家土地出讓金大量流失。小產(chǎn)權房也是地方基層政府和上一級政府部門之間的利益博弈的結果。比如中央政府允許地方政府發(fā)展“土地財政”，以平衡地方政府在預算收入份額分配中的失勢，并滿足地方政府快速城市化的支出需要；地方政府大肆征收土地，也需要為農民留地或者允許其開發(fā)部分土地。如果沒有地方基層政府參與默許，“小產(chǎn)權房”的開發(fā)、建設、交易、以及轉手等環(huán)節(jié)不會如此順利，而且“小產(chǎn)權房”也不會愈禁愈多。

“小產(chǎn)權房”愈演愈烈也和目前的法律有漏洞有很大的關系。具體見上一節(jié)對“小產(chǎn)權房”的“不合法”之處的討論。在我國現(xiàn)有的法律框架下，村集體或農民可以自建住房并且可以自行在自留地等屬于集體土地上經(jīng)營。《中華人民共和國憲法》第八條“農村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。農村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。參加農村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權在法律規(guī)定的范圍內經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！币虼?，在現(xiàn)有的法律條款下，如果村集體以建設企業(yè)或者其他公共設施等名義在集體土地進行土地開發(fā)，是不受法律限制的。由此可見，現(xiàn)有法律中存在很多模糊不清的地方，在合法與非法之間給“小產(chǎn)權房”留下了一個擦邊球的空間。目前村集體借新農村建設、舊村改造名義，是“小產(chǎn)權房”目前普遍的運作模式。再加上很多農戶

已經(jīng)成為農民工，放棄原來的住房。有些農戶買了商品房，不需要自己的原有住房。這些農戶直接出售或者變相出售（比如“以租代售”）本來就是社會經(jīng)濟活動中最為自然的事情。所以盡管“小產(chǎn)權房”被明令禁止，但數(shù)量卻越來越龐大。

4.4 政府對“小產(chǎn)權房”的態(tài)度

中央政府對“小產(chǎn)權房”一直持否定態(tài)度。但是正如上文所述，“小產(chǎn)權房”也是受了中央政府的間接慫恿和地方政府的容忍。但各地的處理措施各不相同，有的嚴格拆除，造成資源的巨大浪費，有的地方緩和很多，分類分批處理。從2007年開始，中央政府多次啟動“小產(chǎn)權房”清理整頓。尤其是2011年11月10日，《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》發(fā)布，提出“對于農村集體經(jīng)濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農業(yè)建設、城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地、農民住宅或‘小產(chǎn)權房’等違法用地，不得登記發(fā)證”。明確了不得為“小產(chǎn)權房”登記發(fā)證。

現(xiàn)行的處理措施，沒有考慮到“小產(chǎn)權房”利益相關者的訴求，嚴厲的一味叫停的處理措施是不合適的。面對各地“小產(chǎn)權房”普遍存在的事實并且還將繼續(xù)產(chǎn)生的趨勢，“小產(chǎn)權房”問題的核心不是合法與否和禁止與否的問題。而且如何要追溯合法性來源的話，對城鄉(xiāng)土地的充公式公有化法規(guī)和限制農村土地開發(fā)利用的“剝奪性”法規(guī)，都缺乏民主的公共選擇程序，也就是缺乏合法性。政府應當把重心放在如何引導小產(chǎn)權房從“合情合理”走向“合法合規(guī)”，如何在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中和諧解決“小產(chǎn)權房”的問題，實現(xiàn)政府、農村集體、農民個人、城鎮(zhèn)購房者、開發(fā)商“多贏”的問題。

值得指出的是，政府機構也意識到“小產(chǎn)權房”的復雜性，并提出各種建設性的意見。如2013年3月，全聯(lián)房地產(chǎn)商會（原全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會）對外公布《“小產(chǎn)權”“大隱患”》的書面發(fā)言，稱違法小產(chǎn)權建筑不能一拆了之，建議把小產(chǎn)權房建設與保障性住房建設結合起來，從而擴大城鎮(zhèn)住房供給來源，進一步豐富城市住房供給體系。全聯(lián)房產(chǎn)商會認為，“小產(chǎn)權房”的產(chǎn)生是伴隨著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展而產(chǎn)生的，其具有一定的合理性。對違法占用耕地建設小產(chǎn)權房的替代性懲罰措施，可采取兩種方式：一是對于通過占補平衡的方式要求開發(fā)商和農村集體組織另行開發(fā)出相同數(shù)量、質量的耕地；二是沒收部分小產(chǎn)權房并將其納入保障性住房體系。

5．及時解決“小產(chǎn)權房”問題的必要性與一些對策

5.1 必要性

上述研究表明，政府需要正視和及時解決“小產(chǎn)權房”問題。其必要性體現(xiàn)在：

一是政府有關農村土地和住宅的所有法規(guī)政策都是建立在對農村土地的“充公”和對住宅產(chǎn)權的“剝奪”基礎上的，因為本身就具有不合法性和不正當性。后來有關“小產(chǎn)權房”的法規(guī)政策的出臺都是基于這種被“充公”和“剝奪”的狀態(tài)。三是 “小產(chǎn)權房”的存在有其很大的合理性，是面向需求的，是對現(xiàn)有法規(guī)政策不滿、自行采取措施滿足自身需求的一種體現(xiàn)。四是“小產(chǎn)權房”在很多城市的大量存在以及小產(chǎn)權房主的眾多人數(shù)，說明政府已經(jīng)難以通過簡單的拆毀來解決問題。一旦拆毀“小產(chǎn)權房”樓區(qū)，其涉及人數(shù)基本上足以引發(fā)嚴重的群體性事件。而且，“小產(chǎn)權房”一經(jīng)建成，就是人類的財富，不應該通過簡單的拆毀來破壞。五是政府當前的政策法規(guī)是行政本位的，僅僅便利其本身的管治，其風格已經(jīng)遠遠落后于建設現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求，遠遠脫離了城市居民和農民工獲得適宜住居的要求以及農民進行土地和住宅流轉以獲得正當回報的要求。六是“小產(chǎn)權房”的大量存在說明它是一個大市場，本身符合市場的需求，政府需要順勢而行地順應這種需求來實行善治。七是“小產(chǎn)權房”除了很少一部分仍然不能符合最新的規(guī)劃之外，其他基本上均可以通過一些機制安排來正式化?！靶‘a(chǎn)權房”正式化之后成為“大產(chǎn)權房”，可以有效抑制城市中心地帶的房地產(chǎn)市場價格的上漲，有效擴大住房供給。八是向城市居民開放農村社區(qū)的住宅，有利于城鄉(xiāng)之間資源按照市場原則對流，促進城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，提高農村社區(qū)的品位，防止農村社區(qū)的空心化。九是“小產(chǎn)權房”問題的解決越是往后推延，越是問題嚴重，應該把推進存量房問題的解決與禁止新的“小產(chǎn)權房”的出現(xiàn)相結合。

5.2解決“小產(chǎn)權房”問題的一些對策

縱觀眾行政部門對“小產(chǎn)權房”的態(tài)度，無非是轉正、拆除、暫無處理措施（待研究）等等。我們認為，“小產(chǎn)權房”問題的對策有兩大類：治標和治本。治標的對策措施包括分類處理現(xiàn)有的“小產(chǎn)權房”，有條件的“小產(chǎn)權房”在補繳部分稅費后直接轉化為國有土地并合法化等。治本的對策措施是要改變現(xiàn)行土地制度弊端，關鍵在于同地、同權和同價。此外，要真正解決小產(chǎn)權房問題，還需要一些配套的改革措施。

5.2.1 面向治標的對策措施

5.2.1.1分類處理、有條件合法化

在大的法規(guī)框架不變前提下，可以采取一些治標的措施，通過分類處理的辦法，對一些符合條件的“小產(chǎn)權房”合法化。這些措施應當遵循公平正義的原則。對“小產(chǎn)權房”進行分類處理的指標對策包括：

一是對于嚴重違反城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，非法占用耕地和基本農田的，建筑設計施工質量存在嚴重問題且難以補救的“小產(chǎn)權房”，要嚴格清理；

二是對于可以納入未來近期規(guī)劃的、非法占用耕地和基本農田的，如果建筑設計施工質量沒有問題的，則可以要求當?shù)卣蛘叽迩f通過“占補平衡的原則”來提供同等面積的新增耕地來正式化。如果建筑設計施工質量有問題，則不宜居住，則應要求“小產(chǎn)權房”主根據(jù)施工質量要求改建或者重建。

三是對于符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、建筑設計施工質量合格的，沒有非法占用耕地和基本農田的，且城鎮(zhèn)居民已經(jīng)入住的、拆除成本巨大的“小產(chǎn)權房”，可視作城市住房體系的一部分而加以正式化。

四是對于那些在農民宅基地、農村集體建設用地上建設的，規(guī)模較大、符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、主要用于城鎮(zhèn)居民自住的“小產(chǎn)權房”，無論是否已經(jīng)出售，均可考慮通過讓其補辦相關手續(xù)，繳納相應的稅費后，確認購房者房屋所有權并頒發(fā)產(chǎn)權證書。

五是為了防止不納入規(guī)劃建設房屋現(xiàn)象的進一步蔓延，對于在建和新建的“小產(chǎn)權房”則要抓緊納入城市統(tǒng)一規(guī)劃當中，經(jīng)過合理的審批程序予以確認或者制止。

六是對于上述在建和新建的“小產(chǎn)權房”，也可以將其納入保障性住房規(guī)劃，通過政府采購的方式，將之用作為廉租房或者公租房之類的保障性住房，使之成為保障性住房的重要組成部分。

出臺這些分類處理措施之前，必須同時宣布允許這種適應性措施的政策。根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)政策，農村集體土地需要變成國有土地才能流通。政府要么根據(jù)現(xiàn)有法律框架嚴守這一條，但把建有小產(chǎn)權房的農村土地通過一定程序變性為國有土地，要么出臺專門的政策允許農村集體土地與國有土地一樣可以用于對外流轉。

“小產(chǎn)權房”正式化，如果需要變性為國有土地，或者繼續(xù)作為集體土地流轉，都還需要補交稅費。如果在農村集體土地不變性前提下補辦手續(xù)，那么不存在支付國有土地轉讓收入的環(huán)節(jié)。但是根據(jù)一般的原則，土地升值部分應該部分歸公，比如以稅收或者收費的形式。為了配合上述符合條件的“小產(chǎn)權房”的正式化，可以專門規(guī)定向小產(chǎn)權房所占有土地的出讓方收取一筆稅費來反映土地增值部分歸公的原則。此外，出售和購買“小產(chǎn)權房”者，還需要補交相應的相關稅款。

“小產(chǎn)權房”主獲得全套“大產(chǎn)權房”權證的具體手續(xù)可以是：一是“小產(chǎn)權房”買主在初次辦理房屋所有權證時可以直接補繳各種相關稅費，并取得普通房產(chǎn)證和土地使用權證書。取得該房產(chǎn)證的房屋所有權人相同于普通商品房的購房者，所有權人可以自己居住，也可以依法直接上市交易，受讓人不受任何限制。二是購房者直接進入二手商品房市場，受讓人為普通購房者，但在出讓并辦理過戶手續(xù)時，必須補繳相關稅費。此時補繳相關費金對于賣方來說并無付出多少，影響的僅僅是其利潤而已。這是因為從購房到其出售，整個房價可能已有較大的增值，這樣出售房屋的原購房人，補繳稅費，體現(xiàn)增值部分歸公以及一般交易應該納稅的原則，并未增加其經(jīng)濟負擔。

5.2.1.2將“小產(chǎn)權房”作為城市保障性住房供給的組成部分

目前，我國初步建立了以廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品房、城市及工礦棚戶區(qū)改造五個層次為主要保障方式的住房保障體系，根據(jù)居民家庭收入狀況和住房支付能力，分類解決城市中低收入家庭的住房困難。其中經(jīng)濟適用房和限價商品房基本上是一種錯誤的政策。因為只要推行小戶型商品房，購買經(jīng)濟適用房和限價商品房的購房者，完全可以用市場價買方，不需要花費政府的補貼。

建議要正視當前我國住房資源稀缺、房價收入比偏高、部分城市居民買不起商品房的客觀事實，強調“小產(chǎn)權房”的使用功能和低市場價住房保障功能，將其逐步引導到合法規(guī)范的軌道上來，扮演市場價保障性住房的角色。具體做法是：一是可以嘗試淡化“小產(chǎn)權房”建設用地的集體所有制而非國有的土地性質，允許城市和城鎮(zhèn)周邊集體性質土地和“小產(chǎn)權房”的長期存在，提供其完整的產(chǎn)權證書，不必強制地、一刀切地將集體土地征收為國有，將“小產(chǎn)權房”變?yōu)榇螽a(chǎn)權房。二是同時考慮在房價較高的一線和二線城市建立城鄉(xiāng)一體化土地流轉市場，賦予農民集體土地流轉權，使得“小產(chǎn)權房”轉變?yōu)楹戏ǖ纳唐贩繀⑴c到城市住房供給體系中。這不僅有利于解決低收入階層的住房需求，更是對城市化進程中失地農民的一項重要保障，從而對保持社會穩(wěn)定具有重要意義。

此外，應根據(jù)未來經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢、城市化進程、人口變化趨勢、居民收入增長情況、土地市場供求變化、房地產(chǎn)市場供求態(tài)勢等，盡快制定切合實際的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民住房保障中長期發(fā)展規(guī)劃，科學合理引導市場各方預期，促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。

5.2.2 面向治本的對策措施

現(xiàn)行《土地管理法》第十條對集體土地產(chǎn)權作了如下規(guī)定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農村集體經(jīng)濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。從上述規(guī)定中不難看出，集體土地產(chǎn)權有三級主體：村集體、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體。但是集體成員的變動目前越來越大，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體其內涵更是不清晰。所有這些集體基本上都不是法人身份。許多村民小組的土地事務，往往由村集體決定。而村集體的土地事務，往往收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預甚至包辦。因此總體上存在產(chǎn)權主體不清晰，集體土地的使用權、收入權和轉讓權的配置模糊，以及產(chǎn)權保護缺失的問題。由于存在這些問題，政府對農村集體土地的用途、轉用征收都做出了限定，導致集體產(chǎn)權是一種不完整產(chǎn)權。同時城市國有土地的產(chǎn)權卻相對比較明確，國有土地和農村土地其實是同地不同權。

長期看來，需要明確農村集體產(chǎn)權的主體，使農民真正獲得完整的土地產(chǎn)權。農民集體建設用地流轉下一步改革的目標應該是對流轉土地的產(chǎn)權主體、權利和利益邊界進行法律確認，還原農民對土地資產(chǎn)的完整產(chǎn)權。這有助于保證農民根據(jù)其產(chǎn)權地位分享城市化的成果，也有助于遏制基層政府賣地的沖動，有利于擴大土地資源有效配置的信息基礎。

充分認識到制度慣性在制度變遷中的重要性，我們認為任何激進的單一模式土地制度改革方案都值得懷疑。我們建議在維持現(xiàn)行“城市土地國有，農村土地

集體所有”的制度格局下，引入退出權并采取在邊際上制度創(chuàng)新的策略。首先依照現(xiàn)實實行農村宅基地私人所有；農村土地集體所有制引入退出權，即農民可以攜帶土地從“集體”中退出，農民從集體中攜帶土地退出以后可以選擇私人所有也可以締結新的集體所有形式；所有形式的產(chǎn)權實行平等入市交易。也就是回到1956年6月一屆人大三次會議通過的《高級農業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》有關社員可退社的規(guī)定上來：“可以帶走他入社的土地或者同等數(shù)量和質量的土地，可以抽回他所交納的股份基金和他的投資。”這樣，一個關于土地產(chǎn)權的各種制度安排“池塘”就形成了?？焖俪鞘谢耐獠凯h(huán)境成為檢驗這些制度安排的試驗場。

打通國有土地產(chǎn)權、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村和村民小組集體產(chǎn)權、村民個人私有產(chǎn)權的交易通道，允許各種產(chǎn)權之間流動、流通，形成事實上的退出權。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場。加強城鄉(xiāng)土地市場體系建設，實行國有地、集體地、農民個人宅基地“統(tǒng)一市場”，真正做到“產(chǎn)權不分大小，一律保護，市場豈有親疏，地無二價?！保ㄊ⒑?，2010）。形成統(tǒng)一的市場后就能夠形成有效反映城鄉(xiāng)建設用地稀缺性的真實土地價格。形成有效的激勵機制和統(tǒng)一市場才是解決這一問題的根本出路。

5.2.3 配套改革措施甚或進一步的改革

一些配套改革措施甚或進一步的改革，有助于“小產(chǎn)權房”問題的解決。一是政府體制與財政體制改革。需要按照地方民主的公共選擇程序市、縣級政府明確其事權。對應于其事權，地方公民需要根據(jù)民主的公共選擇程序決定政府的支出責任和支出需要，再按照這種支出需要來決定收入。這也意味著地方政府必須有獨立的收入權和有保證的主體收入。二是實行徹底的土地制度改革。這里包括撤銷憲法從1982年其規(guī)定的“城市土地屬于國有”這一條款、推行城市土地所有權制度的多元化，同時也包括講上述“農村土地集體所有制引入退出權”的政策設想在憲法和一般土地法層面進一步制度化，從憲法和一般法律層面確立農村土地所有權的多元化。要確立逐步消除城鄉(xiāng)建設用地二元分隔政策的原則，梳理法規(guī)政策，不斷消除二元分割隔問題。這里尤其涉及消除各種對城市居民購買和使用農村住宅的限制。目前農村地區(qū)很多村莊空心化嚴重，這種限制反而造成城鄉(xiāng)隔離，與我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策背道而馳。三是廢除當前的城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度，只保留戶籍的統(tǒng)計和信息功能。四是在引入地方民主制度的同時引入財產(chǎn)稅制度，以此位突破口打破目前我國政治、經(jīng)濟、社會和文化等方面的單中心格局，促使城郊和農村地區(qū)的教育和衛(wèi)生設施以及其他設施的改善，平抑市中心的房價，增加所有人的居住地選擇機會。

6.結語

本研究報告總結了我國土地和住房制度與市場的問題，分析了全國小產(chǎn)權房的現(xiàn)狀、問題及其成因，并基于調查，重點梳理了深圳、成都和北京市的“小產(chǎn)權房”現(xiàn)狀、問題及其成因，探討了采取適當措施解決“小產(chǎn)權房”問題的必要性，最后從治標和治本兩個角度提出了解決“小產(chǎn)權房”問題的對策，以及有助于解決“小產(chǎn)權房”問題的一些配套改革和進一步改革措施。

整個研究由于經(jīng)費和時間有限，并沒有對全國各地“小產(chǎn)權房”現(xiàn)狀與問題作系統(tǒng)、全面的概括。但“小產(chǎn)權房”所涉及問題的類型及其成因大同小異。本課題組的對策措施主要針對這些不同類型的問題提出了一些總體的對策和思路。在細節(jié)問題上，還有待進一步的明確和探討。

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第二篇：解決小產(chǎn)權房問題之我見

解決小產(chǎn)權房問題之我見

摘 要：近年來，在城市化的進程中出現(xiàn)了大量的小產(chǎn)權房，小產(chǎn)權房最吸引人的地方就在于其價格優(yōu)勢，這從另一個角度也說明了全國許多大中城市高起的房價正是催生小產(chǎn)權房的重要原因之一。盡管有明令禁止，且其權屬不完備、面臨諸多政策和交易風險，但小產(chǎn)權房以其價格較低、手續(xù)較簡、準入無限制等優(yōu)勢，迎合了不少人的需求。

關鍵詞：解決小產(chǎn)權房問題

一、小產(chǎn)權房的概念

小產(chǎn)權房是指未經(jīng)法定征地及審批程序,由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨立或與開發(fā)商聯(lián)合在集體所有的土地上開發(fā)建設的房產(chǎn)。它不是法律承認的由國家頒發(fā)產(chǎn)權證的房產(chǎn),只是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。小產(chǎn)權房共分為三類：①占用集體用地或耕地違法建設，將農民集體用地使用權流轉，用于商品住宅開發(fā)的違法建筑；②在政府劃撥或出讓的土地上，不按規(guī)劃功能開發(fā)或使用，并將限制銷售的房屋直接在市場上銷售，具有產(chǎn)權糾紛隱患的不完全產(chǎn)權房；③第三類：在軍隊享有使用權的土地上進行商品房的開發(fā)，之后賣給軍人以外的地方居民，俗稱“軍產(chǎn)房”。

二、小產(chǎn)權房產(chǎn)生的原因

小產(chǎn)權房產(chǎn),實際上沒有真正的產(chǎn)權。這種房沒有國家發(fā)的土地使用證和預售許可證,購房合同國土房管局也不會給予備案。所謂產(chǎn)權證也不是真正合法有效的產(chǎn)權證。但是就在建設部門以其產(chǎn)權不受國家保護,警告市民別去購買,國土部門以其違法用地,要予以查禁的時候,小產(chǎn)權房卻以其頑強的自生能力,贏得市民和農民的青睞,不斷擴大其市場份額[1]。究其原因,主要有以下幾個方面的原因:

(1)房價上漲滋生了其產(chǎn)生的土壤。

城市住房價格上漲過快早已是不爭的事實,相對來說小產(chǎn)權房價格上的優(yōu)勢掩蓋了其產(chǎn)生的風險,以北京為例,截至2009年7月，北京的商品房均價為14650元/平方米，同年4月，北京通州區(qū)的小產(chǎn)權房均價為5000元/平方米，二者相差十分明顯。對于想去大城市,而又無力購房的人來說這無疑是非常好的過渡。假如政府今后不出什么政策,購房者就能以這么低的購房成本享受幾十年的住房,從這一點上來說,他們可能就會覺得這是比較合算的。小產(chǎn)權房價格之所以如此之低,在于其省去了三部分費用:一是購地成本,二是各種稅費,三是土地和房地產(chǎn)市場管制造成的巨額腐敗成本。

(2)地方政府的管理不到位促成其快速發(fā)展。

作為一種市場行為,小產(chǎn)權房在房地產(chǎn)市場中能夠存在這么長時間,能夠從局部地區(qū)、個別城市擴展到全國,這恐怕應該是政府相關管理部門的失職,是一種管理上的嚴重缺位和行政不作為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上是這種行為的制造者和實際推動者。按照國家土地管理法的規(guī)定,任何個人和單位都不得在沒有經(jīng)農村土地征用轉化為國家土地所有權之后進行土地出讓。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,在全國各地大搞開發(fā)區(qū)的熱潮中,進行土地違法買賣行為一方面是利益所致,另一方面也與土地管理部門的嚴重失職行為有關。

三、購買小產(chǎn)權房時的注意事項

在購買小產(chǎn)權房時需謹慎，由于小產(chǎn)權房交易不被法律許可，如果購買人是為了投資，如出現(xiàn)拆遷賠償時，賠償權益歸原產(chǎn)權人所有，購買人主張自己權益時法律不予支持，購買人最多可向出售人主張購房款。購買小產(chǎn)權房，除了購買人的權益不受保障外，購買人還面臨多重風險，即便是為了居住的需要購買，也不可以作為二手房進行再交易，而且小產(chǎn)權房被拆遷的時間無確定性，一兩年被拆遷后，居住的愿望就會落空。此外，由于小產(chǎn)權房交易不受法律保護，交易時購買人必須一次性付清房款，不得向銀行按揭貸款。由于沒有房產(chǎn)證，也無法向銀行抵押貸款。還有就是小產(chǎn)權房的附屬配套設施如供水、供電、供氣等，因為不在國家規(guī)劃之列，所以不能得到有效保證。

四、小產(chǎn)權房對房價的影響

小產(chǎn)權房合法化將促房價下跌，現(xiàn)在的房價之所以這么高，就是因為土地貴，而不是建材貴，土地貴的原因就是地方政府壟斷供給[2]。集體所有的土地轉變成開發(fā)地，不能直接賣給開發(fā)商，要先賣給政府，政府壟斷之后，再通過拍賣的方式賣給開發(fā)商，這樣價格肯定會很高。供給方只有一家，就是政府，這是壟斷性的供給，所以地價就貴，進而房價貴。

五、解決小產(chǎn)權房問題遇到的困難

解決小產(chǎn)權房問題時遇到的難題是：①小產(chǎn)權房數(shù)量驚人，全國小產(chǎn)權房所占的土地面積有66億平方米；北京的小產(chǎn)權房大概占整個本地市場的18%左右，已售和在建的小產(chǎn)權房很快就會超過1000萬平方米；在西安估計已經(jīng)占到25%到30%，深圳的小產(chǎn)權房可能占全市住宅總量近一半。②目前絕大部分公眾都無法正確區(qū)分小產(chǎn)權房。政府的態(tài)度就是大家關注的焦點，盡管業(yè)主期望政府以某種形式促使小產(chǎn)權房轉正，但是政府也面對著一個難題：法律上這些建筑不可能取得五證，從規(guī)劃到銷售許可都是空白，屬于違章建筑的范疇。

六、解決小產(chǎn)權房問題的建議

對于那些違法違規(guī)占用農地開發(fā)建設的小產(chǎn)權房項目要堅決地予以取締。要加強農村集體所有土地的審批力度，對以租代征等違規(guī)使用土地的現(xiàn)象要堅決予以制止。但是對于那些在農村集體建設用地和宅基地上建設的小產(chǎn)權房，在政策上則要加以區(qū)分，要盡量利用經(jīng)濟手段、用科學發(fā)展的長遠眼光來提出對策，解決問題。

1、短期看政策要承認現(xiàn)實，平衡各方利益

短期的經(jīng)濟手段應注意以下方面：小產(chǎn)權房的建設可能的確會導致地方政府土地出讓金收入的縮減，中央在多次利用貨幣政策調控房地產(chǎn)市場的同時，也應該考慮利用財政政策，通過加緊改革現(xiàn)行稅收體制中央、地方分成不合理的問題來緩解地方財政過渡依賴于土地收入的問題。

2、從長期看應該給予農村土地真正完整的產(chǎn)權

《土地管理法》第十條對集體土地產(chǎn)權作了如下規(guī)定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農村集體經(jīng)濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。從上述規(guī)定中，我們不難看出，集體土地產(chǎn)權有三級主體，產(chǎn)權主體不清晰。針對以上情況，提出如下三條建議

(1)各級政府要制定出具有相當前瞻性的城市規(guī)劃，先有統(tǒng)一一致和相對穩(wěn)定的城市規(guī)劃，房地產(chǎn)市場才能順利地進行交易。

(2)明確農村集體產(chǎn)權的主體，使農民真正獲得完整的土地產(chǎn)權。農民集體建設用地流轉下一步改革的目標應該是對流轉土地的產(chǎn)權主體、權利和利益邊界進行法律確認，還原農民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應得的權利。這一方面有助于保證農民根據(jù)其產(chǎn)權地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制基層政府賣地的沖動，有利于形成和諧的微觀市場結構。

(3)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場。要加強城鄉(xiāng)土地市場體系建設，實行國有建設用地和集體建設用地“統(tǒng)一市場”，達到“同地、同權、同價”。進行城鄉(xiāng)土地市場體系建設，關鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設用地相同的權益，“同權”是根本。同為建設用地，已經(jīng)不存在土地轉用問題，應當具有平等的產(chǎn)權，實行“同地、同權、同價”。形成統(tǒng)一的市場后就能夠形成有效反映城鄉(xiāng)建設用地稀缺性的真實土地價格。形成有效的激勵機制和統(tǒng)一市場才是解決這一問題的根本出路。

參考文獻：

[1]郭雪鵬、朱錫生、季磊：《“城市小產(chǎn)權房”成因分析及應對》，《湖北經(jīng)濟學院學報》2009年第1期.[2]鄧大洪：《“小產(chǎn)權”可否給高房價退燒》，《中國商報》2006年6月27日.[3]胡傳景：《從“小產(chǎn)權房”談農村建設用地自由流轉制度》，《國土資源》2008年第4期

[4]陳清波：《對待“小產(chǎn)權房”不能“一刀切”》，《中國改革報》2008年5月13日.

第三篇：小產(chǎn)權房買賣合同

小產(chǎn)權房買賣合同

出賣人(甲方)身份證號碼：

買受人(乙方)身份證號碼：

甲、乙雙方就房屋買賣事項在平等自愿，協(xié)商一致前提下訂立本合同條款如下，以資共同遵守。

一、甲方自愿將其村證房位于秭歸縣廟嘴的房屋(建筑面積______平方米)以人民幣____仟___佰___拾____萬___仟____佰____拾____元整(￥____元)的價款出售給乙方。

二、本合同簽訂后，甲方對——的房屋使用、收益、出租、擔保、抵押、買賣、占有等權利一并轉讓給乙方。

三、本合同簽定時，甲乙雙方都不具備過戶條件。等過戶條件成熟時，甲方應協(xié)助乙方辦理房屋產(chǎn)權手續(xù)。本合同發(fā)生的契稅，土地出讓金等由乙方負擔。其他稅費按有關法律規(guī)定負擔。乙方一次性將房款交付甲方。

四、本合同簽訂后，甲方保證乙方享有同甲方相同的居住權利，乙方保證按期繳納各項物業(yè)費用。本合同簽訂后，甲方不得就該房屋與他人訂立《買賣合同》;

六、違約責任

1、甲方應當于年月日交付乙方房屋，甲方如不按合同規(guī)定的日期交付房屋，每逾期1天按房價總額千分之一計算違約金支付給乙方。逾期超過_______個月時，乙方有權解除本合同。解約時，甲方除將已收的房價款全部退還乙方外，并應賠償乙方經(jīng)濟損失人民幣___萬元。

2、乙方全部或部分不履行本合同規(guī)定的付款日期及方式的。其逾期部分乙方應加付按日千分之一計算的違約金給甲方。逾期超過______個月時，甲方有權解除合同。解約時，乙方已付房價款的_________作為甲方的損失賠償金。

3、如果甲方出售的房屋存在質量問題影響到乙方居住權利的行使，一切責任由甲方承擔，并應賠償乙方的損失。

4、本合同簽訂后，任何一方不得擅自變更或解除合同。如因重大客觀原因導致本合同的解除，甲方應按照市場評估價返還乙方房屋價款，并賠償乙方的房屋裝修費用。

5、如因規(guī)劃部門、設計部門的原因導致房屋質量和使用功能的，甲方應當通知乙方，如有補償款發(fā)放，甲方應當全額退還乙方。

七、本合同在履行過程中發(fā)生的爭議，由雙方當事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的按下述第_______種方式解決。

1、提交____________仲裁委員會仲裁。

2、依法向人民法院起訴。

八、其他約定

九、本合同自雙方簽字或蓋章之日起生效。本合同未盡事宜雙方可以簽定補充協(xié)議，補充協(xié)議與本合同具有同等法律效力。

十、本合同一式3份，甲乙方各執(zhí)一份，見證人各一份。

甲方：乙方：

年月日年月日

見證人：

年月日

第四篇：2012小產(chǎn)權房最新政策

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據(jù)悉，針對小產(chǎn)權房問題，國務院日前已做出部署，責成國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部牽頭，成立專門領導小組，負責小產(chǎn)權房的摸底和清理工作。國務院要求：一是所有在建及在售小產(chǎn)權房必須全部停建和停售;二是將以地方為主體組織摸底，對小產(chǎn)權房現(xiàn)狀進行普查;三是責成領導小組研究小產(chǎn)權房問題，拿出相關處理意見和辦法。

參加本次全國國土資源工作會的河南省國土資源廳廳長張啟生坦言，如何解決小產(chǎn)權房問題，是國土資源系統(tǒng)乃至地方政府面臨的一道難題，“但不解決肯定是不行，我們在小組討論的時候，就有地方國土局局長提出，是不是可以在符合規(guī)劃的地區(qū)，探索在征收土地后補交土地出讓金，按經(jīng)濟適用房政策發(fā)證，禁止上市交易的辦法來進行處理小產(chǎn)權房”。

對于這一建議，國土部并未給出明確答復，但工作人員告訴記者，針對小產(chǎn)權房的清理，國土部已和地方政府達成初步意見，決定在今年對小產(chǎn)權房加大查處力度，對新近建設的小產(chǎn)權房項目堅決制止。此外，有關部門目前也在協(xié)商、研究相應的政策措施，考慮對已形成的小產(chǎn)權房項目，進行細致調研、區(qū)分類別、具體問題具體分析，對針對解決農民自身住房問題的項目和針對外售非農民居住需求問題的項目區(qū)別對待。

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第五篇：小產(chǎn)權房講義

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“小產(chǎn)權房”相關法律問題探討

主講人：金 翔

一、“小產(chǎn)權房”的含義

（一）“小產(chǎn)權房”來源

“小產(chǎn)權房”的說法來源于電視、報紙、網(wǎng)絡媒體中的各種報道，政府官員接受記者采訪時也說“小產(chǎn)權房”，政府文件中有時偶爾也出現(xiàn)“小產(chǎn)權房”，人大代表、政協(xié)委員、專家、學者、法官、律師、普通百姓社會各界也都在說“小產(chǎn)權房”。

“小產(chǎn)權房”的說法、提法已經(jīng)眾人皆知。

（二）“小產(chǎn)權房”包含的內容

各界人士說的“小產(chǎn)權房”的含義是不是為一個含義？這個眾說紛紜，內容不一樣。有的人認為“小產(chǎn)權房”是針對城市當中商品房而言的，城市中的商品房是大產(chǎn)權房，農村中的各類房屋就是“小產(chǎn)權房”；有的人認為，農村宅基地的房子本身沒有房產(chǎn)證只有土地證，這種房子是“小產(chǎn)權房”；農村集體土地上所建造的房子，這種土地有的是證據(jù)耕地，有的是建設用地，有的合法，有的不合法的，大家都把稱之為“小產(chǎn)權房”；有的人認為城市里的某些房子也是“小產(chǎn)權房”，沒有交過土地出讓金房子是“小產(chǎn)權房”；還有的將農村中的蔬菜大棚、農業(yè)觀光園、家庭農場之類的房屋和建筑物、構筑物其附屬設施均歸“小產(chǎn)權房”。

不同的人對“小產(chǎn)權房”的理解是不一樣的，他所說的“小產(chǎn)權房”特指是什么樣的房子也不是一致的，有“小產(chǎn)權房”這個名詞，但是針對性不是唯一的，所以討論“小產(chǎn)權房”的問題，首先要將討論的內容、針對性進行明確。

（三）“小產(chǎn)權房”法律上的含義

所有的法律法規(guī)中沒有“小產(chǎn)權房”的術語、概念，我作為專業(yè)律師對“小產(chǎn)權房”的理解是：眾人皆知，內容豐富，不同的人所說的“小產(chǎn)權房”其指向的房屋是不同的，“小產(chǎn)權房”不是一個法律術語。

今天的題目雖然是“小產(chǎn)權房”相關法律問題，但是主要談：農村宅基地上的房屋及農村集體土地使用權流轉的相關法律問題。

二、各類“小產(chǎn)權房”的形成、發(fā)展及現(xiàn)狀

“小產(chǎn)權房”是一種社會現(xiàn)象，隨著我國房地產(chǎn)市場的建立逐漸發(fā)展起來。

（一）“小產(chǎn)權房”的形成

北京的房地產(chǎn)市場從1992年就開始了。從鄧小平南巡講話以后，北京就已經(jīng)有商業(yè)意義上的房地產(chǎn)開發(fā)。

我國的《房地產(chǎn)法》是1994年制定，1995年1月1日實施的。房地產(chǎn)開發(fā)最早的階段是處在違法開發(fā)、非?；靵y的狀態(tài)，非常不成熟。

從1992年——1998年算是一個階段，在這個階段當中，房地產(chǎn)開發(fā)所占用的土地很多是農村集體土地。現(xiàn)在城市里、城市郊區(qū)很多商品房，尤其是郊區(qū)的商品房占用的大多數(shù)土地都是農村集體土地，隨著城市的發(fā)展，農村的集體土地就征為國有了。

北京的城市不斷地擴展，城市的邊緣不斷地在擴大，擴大的過程當中，農村集體土地逐漸變?yōu)閲械耐恋亍?/p>

“小產(chǎn)權房”的形成實際上就是隨著房地產(chǎn)開發(fā)過程當中形成的，不規(guī)范、不是按照法律規(guī)定嚴格開發(fā)的過程中，形成了很多“小產(chǎn)權房”。

（二）“小產(chǎn)權房”的發(fā)展

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商品房的開發(fā)逐漸走向規(guī)范。1998年——2005年也是一個階段，房地產(chǎn)的市場在發(fā)展，不是很成熟，城市的房屋買賣、合同糾紛非常多；而在這個時候，看到了農村集體土地的價值，尤其是宅基地。

這種現(xiàn)狀從90年代初到現(xiàn)在一直存在著，只不過現(xiàn)在越來越多，就是城里人到農村買宅基地上的房屋。

2007年到目前，是房地產(chǎn)的發(fā)是極為不正常的階段，高房價，普通的老百姓買不起城里的商品房，這樣的話，給農村各種各樣的“小產(chǎn)權房”提供一定的空間。

（三）“小產(chǎn)權房”的現(xiàn)狀

“小產(chǎn)權房”在全國各地非常多，現(xiàn)在所占的份額、比例數(shù)量非常巨大，針對現(xiàn)在“小產(chǎn)權房”各種形式多樣、不同情況的現(xiàn)狀，引起了國家的高度重視?！靶‘a(chǎn)權房”不僅僅是一個社會現(xiàn)象，或者經(jīng)濟現(xiàn)象，它會影響國家政治的穩(wěn)定、社會的穩(wěn)定，涉及到“三農”問題?！靶‘a(chǎn)權房”的現(xiàn)狀從法律上并沒有一個非常好的體系來完善，現(xiàn)實擺在了目前，政府要重視，包括現(xiàn)在的國土部等國家部門機關，在以后一兩年的過程當中，對“小產(chǎn)權房”的認定，怎么去規(guī)范，怎么去發(fā)展，現(xiàn)在都處在研究當中，并沒有很好的策略，這是目前的現(xiàn)狀。

作為律師、法律專業(yè)人士，需要對社會的各種現(xiàn)狀應當有一個理性的分析，對各種現(xiàn)象在法律上有一個明確認識。根據(jù)現(xiàn)在各種“小產(chǎn)權房”的現(xiàn)狀，現(xiàn)在現(xiàn)行當中，已經(jīng)發(fā)生了一些糾紛。

這種糾紛一方面是平等主體之間的，比如宅基地上的房屋進行買賣，雙方發(fā)生糾紛。另外涉及到“小產(chǎn)權房”合法性的問題，占用農村集體土地，有的是耕地，有的是非農建設的土地。這類問題目前還沒有上升到通過法院去解決這個問題，大多數(shù)都是行政機關介入。

三、典型案例

從法律上分析“小產(chǎn)權房”的現(xiàn)狀，通過幾個帶有典型意義的案例對相關法律問題進行分析，會更有針對性，因為這些案例是現(xiàn)實當中發(fā)生的，實踐當中可能還存在。另外各方的觀點，在法律上會給一個探討。

（一）農戶宅基地上房屋買賣合同糾紛案

代表案例：北京通州區(qū)宋莊畫家與村民房屋買賣合同案 這個案例法院判決依據(jù)是《土地管理法》第63條的規(guī)定。

國務院辦公廳有一個文件，那個文件當中也明確提到宅基地房屋不能出售給城里居民。

《土地管理法》第62條：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

《土地管理法》第63條：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。

北京市高級人民法院關于印發(fā)農村私有房屋買賣糾紛合同效力認定及處理原則研討會會議紀要的通知【京高法發(fā)2004]391號】，這個文件第二審法院不會寫在判決書里，作為律師這點比較容易理解，有些問題在司法實踐當中，高級法院做出來的會--------------------------精品

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議紀要、相關規(guī)定或者通知之類,下屬法院在判案件過程當中，下級法院幾乎所有的都在遵循。

涉及農村私有房屋買賣糾紛案件的主要情況，這個情況主要對現(xiàn)狀的一種歸納；第二，關于農村私有房屋買賣和效力的認定，與會人員多數(shù)人員（搞法律的人）認為，農村私有房屋買賣合同應當認定無效。這是法律界很多人的意見。

《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁承讓土地的通知》 第二條第二項：農村住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。

對這個文件的理解，不同的人理解得也不一樣。國務院是最高的行政機關，行使的是一種行政的權力。

現(xiàn)在的宅基地房屋買賣現(xiàn)象非常多。

（二）國土部門查處違法占用農村集體土地案

代表案例：

1.北京市懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)出售集體土地建房案

2.鄂爾多斯市一通煤化有限責任公司違規(guī)建設高爾夫球場案

3.遼寧省沈陽市蒲河灣農業(yè)科技有限公司違法租用集體土地建房案 4.河北省赤城縣兩礦業(yè)公司違法占地案 5.湖南省安華縣胡加欣煤礦以采代探案 6.二期王府家庭農場被拆除案

7.北京市房山區(qū)青龍頭村別墅被拆除案（2007年）

通過案例我想說的是現(xiàn)實是比較復雜的，處理問題從法律上講到底是不是合法的，從法律上應當怎么進行認定。

四、農戶宅基地上房屋買賣法律分析

通過前面的案例看，法院認為買賣合同是無效的。政府認為不能出售給城里居民，這在政府文件當中有明確的規(guī)定，但是在法律上要進行分析。

宅基地房屋買賣合同的主體一個是要有宅基地，宅基地是合法的使用權人，作為一個個人；購買人也是個人，是平等的民事主體，判斷一個合同是否有效還是無效，根據(jù)《合同法》的司法解釋二，認定合同無效必須是滿足法律規(guī)定的條件。這里面合同的主體是沒有問題，權利義務也很清楚。有爭議的一點是這個合同是否違反國家法律法規(guī)。國務院所有的文件是否可以視為行政法規(guī)，這是一個焦點問題。

《立法法》第五十六條：“國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。“行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：

“

（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；

“

（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項。

“應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據(jù)全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律?！?/p>

第五十七條：“行政法規(guī)由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規(guī)的，應當向國務院報請立項?！?/p>

第五十八條：“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！?/p>

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第五十九條：“行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。

“國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明?！?/p>

第六十條：“行政法規(guī)的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規(guī)定辦理。”

第六十一條：“行政法規(guī)由總理簽署國務院令公布?！?/p>

第六十二條：“行政法規(guī)簽署公布后，及時在國務院公報和在全國范圍內發(fā)行的報紙上刊登。

“在國務院公報上刊登的行政法規(guī)文本為標準文本?！?/p>

通過《立法法》第三章的規(guī)定，我們可以看到行政法規(guī)在《立法法》當中有非常明確的規(guī)定。

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