第一篇：構建全民共建共享的社會矛盾糾紛多元化解機制

國家社科基金重大項目首席專家論壇

構建全民共建共享的社會矛盾糾紛多元化解機制

作者：廖永安 劉青 《光明日報》（2016年04月13日 13版）

黨的十八屆五中全會提出：“建設平安中國，完善黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局?！币浴叭窆步ü蚕怼睘楹诵牡娜律鐣卫砝砟畹拇_立，是黨對社會發(fā)展規(guī)律認識不斷深化的結果，為社會治理機制創(chuàng)新和體系完善提供了重要思路和方向指引。尤其在我國當前社會矛盾糾紛日益多樣化、復雜化、尖銳化的形勢下，迫切需要以“全民共建共享”理念為指導，打造一套科學完備的社會矛盾糾紛多元化解機制。

構建全民共建共享的社會矛盾糾紛化解機制的時代意義

堅持人民主體地位的重要體現(xiàn)。堅持人民主體地位，就是要將實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的根本目的。堅持人民主體地位是我國如期實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標，推動經濟社會持續(xù)健康發(fā)展進程中必須遵循的一項基本原則。在社會矛盾糾紛化解機制建構中，堅持“全民共建共享理念”，不僅要求“力”取之于民，充分調動人民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，為人民參與社會矛盾糾紛化解提供便利的制度渠道，而且要求“利”用之于民，機制的建構成果由人民共享，滿足人民不同的糾紛解決需求。

實現(xiàn)社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。人們評價一個社會的文明程度及治理水平，其依據(jù)不在于矛盾糾紛發(fā)生的頻度與烈度，而在于是否具備一套高效、權威、有效的社會矛盾糾紛化解機制。當前中國正處于社會轉型期，利益格局的調整深刻而復雜，社會矛盾糾紛頻發(fā)并日趨多樣化、復雜化、尖銳化。在如此嚴峻的形勢下，如何調動一切社會積極因素，構建一套高效、權威、有效的社會矛盾糾紛化解機制，真正實現(xiàn)“全民共建共享”，無疑將成為我國實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

構建社會主義和諧社會的根本保障。社會和諧是當代中國人民共同企盼的生活狀態(tài)，更是中國特色社會主義的本質屬性。和諧社會的形成，有賴于構建起一套全民共建共享的社會矛盾糾紛化解機制，使各方的利益得以協(xié)調和均衡、使受損的權利得到救濟和恢復。而全民參與、社會自治、多元合作等重要因素的融入，無疑將更有助于社會矛盾糾紛化解體系的完善和機制調整，促使各項矛盾糾紛化解機制煥發(fā)出勃勃生機，從而真正成為社會的安全閥、利益的調節(jié)器和社會的穩(wěn)定劑。

全民共建共享的社會矛盾糾紛化解機制的實現(xiàn)路徑

在我國社會矛盾糾紛化解機制的建構中，要真正實現(xiàn)“全民共建共享”的目標，必須圍繞利益表達渠道暢通、利益協(xié)調和保護機制健全這一目標，從司法的公眾參與、仲裁的自治、調解的體系重塑和信訪的法治化改革等需要共建的實踐單元入手，努力打造一套司法、調解、仲裁、信訪等有效銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制，從而方便民眾接近正義和利用多種渠道解決糾紛，滿足其多元化的糾紛解決需求，最終實現(xiàn)社會矛盾糾紛化解機制效益的全民共享。

確保公眾有效參與司法。確保公眾有效參與司法，不斷提升司法的公信力，是解決目前司法制度中諸多問題的利器，其中人民陪審員制度和人民監(jiān)督員制度的改革無疑是最為重要的兩個切入點。就人民陪審員制度而言，其改革必須與二元轉型社會結構相適應，以陪審員與法官分職分權為基礎，構造參審制與陪審制結合、平民陪審與專家陪審共存、常識判斷與專業(yè)判斷并行的陪審制度二元結構 2 體系。在以平民陪審踐行司法大眾化的同時，也可以以專家陪審補足法官職業(yè)化不足的缺失，以有效提升司法的品質。就人民監(jiān)督員制度而言，針對當前存在的社會公眾認識不足、人民監(jiān)督員代表性缺乏、監(jiān)督案件范圍有限、監(jiān)督實效不足等問題，其改革應以提升人民陪審員的監(jiān)督效力為重點，完善其制度運行機制和運行環(huán)境。

實現(xiàn)仲裁的充分自治。全民共建共享理念不僅體現(xiàn)為多元參與、合作共治的價值追求，而且內含著轉變政府職能、實行市場引導、堅持民間自治的社會自治要求。具體到仲裁領域，要求打破當前仲裁機構獨立性不足、行政化色彩濃厚的僵局，促進仲裁機構的民間化改革；要求正確勘定司法監(jiān)督的邊界，減少司法的不當干預，最終提升仲裁制度化解社會矛盾糾紛的能力，實現(xiàn)仲裁制度的全民共建共享。實現(xiàn)這一目標，必須推進仲裁的民間化改革，堅持仲裁機構的民間性，提升仲裁的獨立性，完善仲裁機構的內部治理結構，逐步推進仲裁制度的系統(tǒng)改革；必須合理界定司法監(jiān)督的邊界，著力調整司法與仲裁的關系，實現(xiàn)司法對仲裁由監(jiān)督為主到支持為主、監(jiān)督模式從全面監(jiān)督到程序監(jiān)督的轉變；必須建構仲裁第三人制度，強化對仲裁第三人的權利保障機制，從而助推仲裁制度與仲裁機構的完善和發(fā)展。

重塑多元的調解體系。全民共建共享理念的提出，為我國調解體系的重塑和完善指明了方向。具體思路包括：構建社會自治型的人民調解。全民共建共享是強調民眾參與、鼓勵民間自治的多元化理念。當前人民調解行政化色彩濃厚，應從政府主導的模式，逐漸過渡為社會自治的模式；完善公共服務型的行政調解。全民共建共享倡導“協(xié)助合作”的開放式理念。當前行政調解應走出片面性行政限權的誤區(qū)，強化政府服務理念，促進調解機制的法治化、專業(yè)化，提高社會的有效參與度，完善公共服務型的行政調解；發(fā)展市場引導型的商事調解和行業(yè)調 解。“全民共建共享”是尊重市場規(guī)律的放權式理念。當下，與其耗費巨大公共資源，自上而下地推行商事調解和行業(yè)調解，不如尊重市場規(guī)律，將商事調解和行業(yè)調解市場化、商品化，促進其商業(yè)化、專業(yè)化和職業(yè)化的發(fā)展。

促進信訪的法治化?！叭窆步ü蚕怼笔且环N社會全體動員的協(xié)同創(chuàng)新理念。具體到當前正在進行的信訪法治化改革，它不僅要求完善司法機關對涉法涉訴信訪的有效化解機制，行政機構對信訪問題的正確處置機制，同時還要求充分發(fā)揮社會第三方的力量，建立健全信訪的第三方參與機制，以實現(xiàn)信訪問題的社會共同治理。具體思路包括：通過司法解決涉法涉訴信訪事項。應完善“訴訪分離”機制，將涉法涉訴信訪事項從普通信訪體制中分離出來，納入司法解決的軌道，并建立健全信訪終結機制，落實司法最終解決原則；建立信訪的第三方參與機制。包括：充分發(fā)揮律師的獨特優(yōu)勢，動員律師積極參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作；設立中立的第三方信訪評估機構，探索由律師、學者、退休法官及檢察官等社會賢達人士組成的評估委員會，對信訪進行公正客觀的評估；多管齊下的化解信訪問題方案。

確保糾紛解決機制的有效銜接。長期以來，我國社會矛盾糾紛化解工作存在機制不全、力量分散、職能重疊、銜接不暢等缺陷，由此帶來解紛效率低下、資源浪費嚴重等突出問題。因此，在注意發(fā)揮各項機制優(yōu)勢的同時，還要注重整合資源，努力實現(xiàn)各項機制的優(yōu)勢互補和有機銜接。具體做法：非訟機制之間的有效銜接。應推動社會調解的發(fā)展，既要創(chuàng)新調解方式，進一步完善人民調解、行業(yè)調解、商業(yè)調解、勞動爭議調解等多種形式的調解，又要謹防調解泛化，加強調解、仲裁及信訪等機制之間的資源共享與合作互動；訴訟機制內部的有效銜接。將立案登記、訴訟服務、訴調對接、小額速裁、特別程序等納入多元化糾紛解決機制體系，實現(xiàn)訴訟機制內部之間的靈活轉換和有序銜接；訴訟與非訟機制的有 效銜接。繼續(xù)發(fā)揮法院在推進多元化糾紛解決機制中的核心作用，確保司法最終救濟的同時，應實質性地支持和完善訴訟外的糾紛解決機制。實現(xiàn)調解、仲裁、涉訴信訪與訴訟機制的有效銜接，必須在尊重前面三者制度特色和運行規(guī)律的基礎上，建立妥適合理的司法審查機制，并對調解協(xié)議司法確認、委托調解、律師參與涉訴涉法案件的化解等相關銜接程序做進一步的精細設計。

（廖永安系國家社科基金重大項目“構建全民共建共享的社會矛盾糾紛多元化解機制研究”首席專家、湘潭大學法學院教授）

第二篇：如何構建社會矛盾多元化協(xié)同化解機制

【摘要】近年來，我國各級政府有效地化解了大量社會矛盾，創(chuàng)造了行之有效的地方經驗，促進了社會和諧穩(wěn)定。但是，一些新型的社會矛盾開始涌現(xiàn)，矛盾沖突的強度與烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益復雜，這對社會矛盾的治理體系、治理機制、治理措施各方面提出了挑戰(zhàn)。單一的社會矛盾解決機制已經遠遠適應不了現(xiàn)實的需要，需要貫徹協(xié)同治理、綜合治理、依法治理的思路，充分調動社會各界的力量，采取不同的手段，解決紛繁復雜的矛盾。社會矛盾糾紛多元化解決機制的實現(xiàn)需要行政機關、司法機關、社會力量多方協(xié)同、廣泛參與，建立完善的組織框架，理順關系、優(yōu)化流程，以實現(xiàn)社會矛盾的有效化解。

【關鍵詞】社會矛盾 和諧 化解 治理 調解

【中圖分類號】d920.4 【文獻標識碼】a

【doi】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.006

目前，我國經濟社會發(fā)展已進入新常態(tài)，如何有效化解社會矛盾已經成為社會治理的核心議題。近年來，我國各級政府積極探索，采取有力措施，有效地化解了大量社會矛盾，創(chuàng)造了行之有效的地方經驗，促進了社會和諧穩(wěn)定。但是，一些新型的社會矛盾開始涌現(xiàn)，矛盾沖突的強度與烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益復雜，這對社會矛盾的治理體系、治理機制、治理措施各方面提出了挑戰(zhàn)。正是矛盾的客觀存在，產生了改進與完善矛盾治理機制的需要。

社會轉型時期我國社會矛盾呈現(xiàn)多元化態(tài)勢

2013年1月至2016年4月間，筆者所在的課題組先后組織了6次面對基層干部和普通群眾的城鄉(xiāng)社會調查，包括社會矛盾與社會心態(tài)等主題的問卷調查，共獲得有效問卷6600余份；同時采取半結構式的個別訪談和座談會，完成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和街道辦主任等基層干部為主的訪談600余人次，涉及江蘇、山東、湖北、四川、安徽等16個省、直轄市。筆者發(fā)現(xiàn)，本世紀以來頻發(fā)的征地拆遷、勞資糾紛、企業(yè)改制、歷史遺留等重大矛盾以及交通事故、醫(yī)患、家庭婚姻、鄰里糾紛等人際矛盾仍在高位運行，同時因環(huán)境污染、土地流轉和民間借貸導致的矛盾糾紛亦快速增長。

2015年4月①，課題組在x?、诘?個地級市開展了有關社會矛盾現(xiàn)狀的專項問卷調查。調查對象分為干部和群眾兩個群體。在干部群體看來，當前我國比較突出的六類社會矛盾是：征地拆遷（69.14%）、勞資糾紛（45.11%）、農村土地糾紛（42.17%）、環(huán)境保護（35.10%）、醫(yī)療衛(wèi)生（29.21%）、涉法涉訴（28.03%）。其余的社會矛盾是：物業(yè)管理（27.33%）、鄰里糾紛（26.74%）、交通事故（26.27%）、社會保障（25.44%）、歷史遺留問題（24.62%）、婚姻家庭（23.44%）。在群眾看來，當前我國比較突出的六類社會矛盾是：征地拆遷（55.00%）、勞資糾紛（37.07%）、農村土地糾紛（36.42%）、環(huán)境保護（32.26%）、醫(yī)療衛(wèi)生（30.92%）、鄰里糾紛（30.72%）、交通事故（26.41%）、婚姻家庭（26.26%）、社會保障（24.98%）、物業(yè)管理（19.62%）、歷史遺留問題（14.82%）、涉法涉訴（12.39%）。群眾與干部對于矛盾的看法，在前五位上是一致的。

我們通過對社會矛盾沖突事件的形成過程、演化邏輯以及化解對策的研究，發(fā)現(xiàn)諸多突出的、重大社會矛盾沖突（征地拆遷、勞資糾紛、土地糾紛、環(huán)境矛盾、歷史遺留矛盾、干群矛盾等）常常沖破既有的制度化渠道，已具有難以妥協(xié)的特征，表現(xiàn)出較強的“剛性”特質，我們嘗試將這類矛盾概括為“剛性社會矛盾”。“剛性社會矛盾”是一種在社會不同利益群體之間已客觀存在的具有明確利益對抗性的社會矛盾。該類矛盾的形成是社會生產力和社會關系發(fā)展到一定階段，伴隨著社會結構要素的重新分化與整合而來的必然產物；引發(fā)該類矛盾的對抗性利益紛爭關涉到其中一方維護生存底線的剛性需求，明顯缺乏協(xié)商的“彈性”空間；該類矛盾沖突的強度和烈度均遠高于其他社會矛盾，目標的合理性與手段的非理性相絞合，往往沖破既有的制度化控制渠道，大量使用非制度化的博弈策略與手段，具有難以協(xié)調性；該類矛盾在總量上持續(xù)增長，種類上不斷衍生，具有較強的再生性；該類矛盾已顯現(xiàn)出向政治領域擴展的趨向，在發(fā)生機制上由傳統(tǒng)的被動反應性開始向主動維權的抗爭性轉變，地方政府已成為主要的沖突對象；矛盾沖突的負功能比較突出，具有較高的社會風險。因此，從這類矛盾的特性來看，其與一般柔性社會矛盾（發(fā)生在個體間的人際矛盾沖突、制度化手段可解決的）有著比較明顯的差異。盡管這類矛盾性質依然屬于人民內部矛盾，其與改革初期以個體之間的矛盾糾紛為主體的柔性矛盾有了較大的區(qū)別。從我們調查情況看，每一個矛盾源，都會形成矛盾的雙方甚至多方的獲益者與利益受損者。大量的矛盾累積了不同的矛盾受損群體，如被征地拆遷的農民和居民、失業(yè)的工人、受到環(huán)境污染的人群等，矛盾主體趨于多元化。從矛盾參與主體的形式看，已由過去較為單純的個人與個人之間的矛盾糾紛，逐步發(fā)展為群體與群體之間的矛盾沖突。也有某一群體或個人與企事業(yè)單位、某一群體或個人與行政機關、企事業(yè)單位與行政機關之間的矛盾沖突等；從矛盾主體的構成看，有些矛盾已由過去以社會底層群體為主向多階層共同參與轉變，矛盾不再僅局限于農民、下崗失業(yè)工人等群體，還常有教師、醫(yī)生、企業(yè)管理人員、中小企業(yè)主以及離退休干部等群體參加，特別是在環(huán)境污染、勞資矛盾、物業(yè)糾紛等沖突中，這種多階層共同參與的現(xiàn)象更加明顯。矛盾源的復雜化與矛盾主體的多元化，為化解矛盾沖突增加了難度。

在干部群體看來，群眾在遇到社會矛盾時常常采用的行動方式是：信訪（73.38%）、調解（60.66%）、媒體投訴或上網（46.41%）、自行協(xié)商解決（40.99%）、采取過激手段直接應對（26.15%）、訴訟（14.02%）、尋求工會、婦聯(lián)等人民團體的幫助（14.02%）、行政復議、行政裁決（7.89%）。群眾認為解決矛盾最有效的三種方式是：調解（74.93%）、自行協(xié)商解決（56.64%）和信訪（31.02%）。還有就是訴訟（22.10%）、尋求工會、婦聯(lián)等人民團體的幫助（17.99%）、行政復議、行政裁決（16.55%）、媒體投訴或上網（13.53%）、采取過激手段直接正面沖突（2.33%）。調查結果表明，當前社會矛盾的化解主要是在制度框架內加以解決的，但仍有相當部分人會采取過激手段應對。非制度化矛盾化解方式分為：一是民眾常采取的非制度化方式。主要包括：自我摧殘、極端泄憤行為等個體反抗；集體反抗，分為較溫和的集體抗議與較強硬的集體對抗兩類。較溫和的集體抗議是指通過集會、游行、示威等非暴力的方式表達利益訴求，而較強硬的集體對抗在方式與程度上更加激烈，如封堵交通道路、圍堵沖擊政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如，阻止群眾走司法渠道解決矛盾；“花錢買平安”；或采取用強力阻止群眾反映訴求等。社會矛盾多元化協(xié)同化解機制的內涵

從社會發(fā)展與社會治理的需要來看，矛盾類型的多樣化與矛盾主體的多元化，需要構建新的多元化矛盾的化解機制。傳統(tǒng)的社會管理更多的是以政府行政為主體，以司法為手段的自上而下的單一的矛盾解決機制。中共十八屆三中全會進一步提出，創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式，必須“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”。③從社會建設到社會管理創(chuàng)新，再到社會治理的過程，是一個“摸著石頭過河”到主動進行頂層設計，由不自覺到自覺的過程。社會治理理論的提出，標志著執(zhí)政黨主動適應社會變化，進行理論革新。單一的社會矛盾解決機制已經遠遠適應不了現(xiàn)實的需要，需要貫徹協(xié)同治理、綜合治理、依法治理的思路，充分調動社會各界的力量，采取不同的手段，解決紛繁復雜的矛盾。與傳統(tǒng)思路相比，社會矛盾多元協(xié)同化解機制更加強調的是政府與社會各界力量“雙向互動”的特征；社會矛盾多元協(xié)同化解機制更加強調協(xié)商、合作，采取協(xié)商民主的方式，通過廣泛聽取矛盾多方的訴求，統(tǒng)籌協(xié)調處理社會矛盾，尋找“最大公約數(shù)”，達成解決矛盾的共識。

所謂社會矛盾多元協(xié)同化解機制，是指在矛盾化解中將制度、政策、機構、隊伍、資源、社會力量等相關要素有機組合，形成穩(wěn)定的一種合作（協(xié)同）關系與有節(jié)律的活動模式。就是要統(tǒng)籌各種力量，形成相互配合、多向互動的組織框架；就是要發(fā)揮訴訟、仲裁、行政調解、人民調解、司法調解、行業(yè)調解、信訪、協(xié)商和解、社會救助等多種解決方式的綜合功能；就是要綜合運用政治、經濟、行政、法律、教育等多種手段，推動各種解決方式、手段之間的統(tǒng)一協(xié)調、功能互補、程序銜接、良性互動。構筑起“黨政領導、綜治牽頭、司法推動、部門參與、社會協(xié)同、法治保障”的矛盾糾紛多元化解決工作體系，使得矛盾糾紛以最適合的方式得以及時有效解決。

化解主體多元化。社會矛盾多元化協(xié)同化解機制中，化解主體有多個：一是司法機關，主要是公安機關和法院。對涉法涉訴的矛盾糾紛，在進入司法程序之前由公安機關或法院進行調解，減少了矛盾糾紛化解成本。如果調解不成功，進入訴訟程序，矛盾化解主體就是法院。二是國家行政機關或準行政機關。行政調解、行政仲裁、行政復議的主體是國家行政機關，也有一些準行政機關承擔化解矛盾的職責，例如勞動仲裁委員會等。三是社會力量。社會力量的內涵很廣，主要指各種社會組織，如行業(yè)協(xié)會、商會、行業(yè)工會等；也指社會力量，如律師、新聞媒體、人民調解員等。不同的主體其處理結果的效力區(qū)別很大，司法機關和行政機關的處理結果具有國家強制力，而社會力量的處理結果不具備國家強制力。四是基層街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)的矛盾化解力量。五是矛盾雙方的當事者。不同主體在解決矛盾的過程中在主導性的選擇權利、選擇渠道、選擇方式上是不同的。

化解機制多元化。社會矛盾處理中，要對各種矛盾化解機制進行整合，協(xié)同運用這幾種機制，使它們共同發(fā)揮作用。與矛盾類型和化解主體相對應，可以形成四大機制，即以司法機構及法律規(guī)范為主的司法化解機制；以國家行政機關或準行政機關及行政規(guī)范為主的行政（如調解、仲裁、復議）化解機制；以社會組織、專業(yè)性社會機構及行業(yè)規(guī)范為主的社會化解機制；以基層社區(qū)組織與社會名流及道德規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約為主的社區(qū)矛盾化解機制。法律規(guī)則無疑是化解矛盾的底線，但司法化解不能解決所有的矛盾，而且成本較高、效率較低。行政化解易產生強制性，不適宜復雜的矛盾。社會化解機制與社區(qū)化解機制有著歷史文化傳統(tǒng)、社會心理習慣和公眾認同的強大的文化氛圍，是一種低成本、高效率的化解機制。多元化矛盾化解機制形成，需要在司法機制與行政機制以外，能夠接受、容納社會化解機制與社區(qū)化解機制。

化解方式多元化。制度化解決矛盾的這種方式主要有協(xié)商、談判、調解、仲裁、訴訟等，其主要特征是雙方在利益爭論的焦點上無法達成共識時，能夠以制度許可的手段加以解決?，F(xiàn)在要引進非制度化的，但是行之有效的諸多矛盾化解方式。在矛盾化解準則方面包括道德規(guī)范、地方自治規(guī)范、市民公約、行規(guī)、團體章程、村規(guī)民約等社會性、地方性、民間性的柔性規(guī)范為主的化解規(guī)范，并在法規(guī)的基礎上，通過理、義、情等手段調解矛盾。它們具有引導、約束組織成員、團體成員、社區(qū)成員自覺遵守國家法律、社會公德的重要作用。另外，民族習慣、宗教文化中也有許多倡導和平、寬容、妥協(xié)的內容可以作為化解矛盾的思想與做法。

社會矛盾糾紛多元化解機制的初步形成

面對實際生活中形形色色的社會矛盾，基層政府在矛盾化解中做出了各種努力與探索，在以下幾個方面取得了進步。

對社會矛盾糾紛需要多元化解機制形成共識。原有的行政治理系統(tǒng)已經無法應對錯綜復雜的社會矛盾的治理。在當前社會矛盾多元化的情況下，大量的非制度化矛盾化解方式自發(fā)地形成。一是民眾常采取的非制度化方式。主要包括：其一，通過自我摧殘、極端泄憤行為、“鬧訪”、“纏訪”等形式的個體反抗；其二，集體反抗。較溫和的集體抗議是指通過集會、游行、示威等非暴力的方式表達利益訴求，而較強硬的集體對抗如封堵交通道路、圍堵沖擊政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如阻止群眾走司法渠道解決矛盾、“花錢買平安”、用強力阻止群眾反映訴求等。民眾與地方政府中大量非制度化化解矛盾方式的出現(xiàn)，反映了現(xiàn)有矛盾處理機制的局限與弊病。通過對這些問題的反思，政府與學界已經初步形成了共識，過往單一的行政――司法化解矛盾的體系，已經無法適應新時期大量矛盾的處理與化解。需要轉換觀念，借助社會力量針對多元化的矛盾構建多元化的矛盾化解的新體系與新機制。

社會矛盾糾紛多元化協(xié)同解決體制的初步形成。社會矛盾糾紛多元化解決機制的實現(xiàn)需要行政機關、司法機關、社會力量多方協(xié)同、廣泛參與，建立完善的組織框架，理順關系、優(yōu)化流程，以實現(xiàn)社會矛盾的有效化解，各地建立起統(tǒng)一的社會矛盾調處中心作為社會矛盾解決平臺。根據(jù)本課題組的調研，提煉部分地方的先進經驗，總結出社會矛盾糾紛多元化解決體制。根據(jù)地方經驗，從市級到社區(qū)建立四級大調解工作網絡，依次是市大調解指導委員會、區(qū)（縣）調處中心、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）調處中心、社區(qū)（村）調處站。有了實體化的調處中心，能為群眾提供“一攬子解決”訴求的服務平臺，讓群眾在家門口反映訴求，就地解決矛盾。市大調解指導委員會主要是對一些重大矛盾發(fā)揮指導協(xié)調作用，不具體處理問題。區(qū)（縣）調處中心主要承擔接待受理、分流指派、協(xié)作調度、檢查督辦以及重大矛盾糾紛調處五項職責。調處中心主任由政法委書記或綜治辦主任擔任，相關部門分別派人進駐調處中心，包括兩類，一類是處理矛盾的直接部門，如法制辦、信訪局、法院、公安局；另一類是預防矛盾和矛盾多發(fā)領域的管理部門如人社局、城鄉(xiāng)建設、城管、醫(yī)療衛(wèi)生等。調處中心設立受理窗口負責接待群眾來訪，受理上級交辦或相關部門轉來或鎮(zhèn)調處中心請求協(xié)調辦理的事項。分類處理窗口按照人民調解、行政調解、司法調解、訪調對接、勞動人事爭議調解、專業(yè)調解的分類，分別負責不同類型社會矛盾的調解處置。專業(yè)調解主要是處理醫(yī)患、交通事故、勞動人事爭議、職工維權、婦女兒童維權、征地拆遷、環(huán)境保護、物業(yè)管理、消費、物價等多發(fā)矛盾，按職能分類調處矛盾糾紛；法律服務窗口主要負責法制宣傳，為群眾提供法律咨詢服務、法律援助等，解決重大的社會矛盾及其引起的群體性事件。經濟杠桿的本義是國家或經濟組織利用價值規(guī)律和物質利益原則影響、調節(jié)和控制社會生產、交換、分配、消費等方面的經濟活動。社會矛盾化解方面，也可以利用經濟杠桿來協(xié)調矛盾相關人之間的經濟利益關系，從而達到化解社會矛盾的效果。我國的大多數(shù)社會矛盾從根本上來說就是經濟利益分配不當所導致的。對于矛盾相關人來說，利益補償是其最關注的根本問題，解決了利益補償問題，此類社會矛盾就可以很好解決。應該說，我國各級政府采取了很多種方式，為社會矛盾相關人提供利益補償，例如拆遷補償款、安置補貼、征地補償?shù)?，有助于矛盾的解決。各級政府財力越來越雄厚，群眾的生活標準也日益提高。在法律法規(guī)和財力允許的前提下，政府根據(jù)經濟發(fā)展水平相應提高了矛盾相關人的補償標準，有利于矛盾的化解。有些地方發(fā)揮保險在社會矛盾化解中的作用。針對矛盾多發(fā)領域，推廣醫(yī)療事故責任險、環(huán)境污染責任保險、機動車交強險、安全生產責任險、校園方責任險、食品安全責任險等保險種類，充分發(fā)揮保險在矛盾糾紛化解、風險預防等方面的重要作用，為妥善化解矛盾糾紛提供新的途徑。支持保險公司等機構及時全程介入矛盾糾紛化解工作，通過構建完善的強制保險體系，把保險作為一種經濟杠桿來解決社會矛盾，與社會矛盾調解互相補充。但是，不少經濟補償遠遠低于矛盾相關人的期望值和現(xiàn)實需要，而且不同時期的補償標準差距過大也導致了新的矛盾產生。

專業(yè)性機構的調解。隨著經濟社會發(fā)展，勞動爭議、征地拆遷、環(huán)境保護、醫(yī)患糾紛、校園傷害、交通事故等具有行業(yè)性、專業(yè)性特點的矛盾日益增多。針對一些專業(yè)性很強的社會矛盾，需要用不同的調解標準對癥下藥，需要專業(yè)人士的介入，需要在社會矛盾突出的行業(yè)（領域）建立專業(yè)調解機構，充分發(fā)揮行業(yè)性專業(yè)調解組織在專業(yè)性社會矛盾化解中的作用。有些地方按涉企、涉農、涉地、涉房、涉法、涉教等類別，由行業(yè)組織來牽頭，成立了不同的專業(yè)矛盾糾紛調處機構，專項對口調處重大疑難矛盾糾紛。還有些地方在矛盾糾紛多發(fā)、高發(fā)領域和行業(yè)，采取派駐制辦法，設立專門調解室，集中受理調處各類矛盾糾紛。行業(yè)協(xié)會、商會、集貿市場聯(lián)合會、企業(yè)聯(lián)合會等各類社會組織的優(yōu)勢，吸引、凝聚這些社會組織力量，引導這些社會組織參與到矛盾的化解中去，有針對性地解決同行業(yè)間、專業(yè)內經常發(fā)生的矛盾糾紛。

社區(qū)調解。社會治理依賴于群眾的自治，這種自治不是雜亂無序的，要通過社區(qū)為載體來實現(xiàn)。在一些社會矛盾化解過程中，鄉(xiāng)規(guī)民約、社區(qū)規(guī)范是農村村民、城市居民公認的、約定俗成的規(guī)矩和行為準則。在鄉(xiāng)村中存在一些家庭糾紛、鄰里糾紛、違規(guī)占用宅基地等行為，這些事情“行政不好管，法律管不好”。運用人情、習俗、禮儀、規(guī)矩等“鄉(xiāng)規(guī)民約”作為和解的措施，通過批評和自我批評、協(xié)商和解，減少矛盾沖突，對于社會矛盾的化解具有特殊的作用。村一級建立村規(guī)民約，在鄉(xiāng)這一級有鄉(xiāng)規(guī)民約，經過村民代表的討論形成規(guī)矩、章法，對于村民有一定的約束力，營造良好的村風。在村（社區(qū)）大力發(fā)展“公道會”“好人調解室”等民間調解組織，有“理”大家評，有“話”大家聽，廣泛發(fā)動群眾解決矛盾糾紛。⑤

法律手段是化解社會矛盾的最重要手段，但不是唯一手段，因為社會矛盾復雜多樣，法律并不能涵蓋社會的方方面面；法律手段程序嚴格，時間較長，成本相對較高，一些簡單的矛盾不必走法律程序。此外，我國傳統(tǒng)社會中，“無訟”的傳統(tǒng)依然存在，普通民眾還不習慣于用法律手段解決社會矛盾。“我國法律現(xiàn)代化過程中所面臨的主要困境就是在判斷事情對錯時，現(xiàn)代性法律依據(jù)的是‘法理’，而中國人依據(jù)的是‘情理’”。⑥因此，除了法律有明確規(guī)定的、復雜的、重大的矛盾之外，較小的矛盾糾紛，可以將情理道德、公序良俗、傳統(tǒng)習慣等因素引入具體矛盾的解決過程中，運用情、義、禮手段，在融通法律與社會聯(lián)系的同時，進一步有效增加司法的親和力。中國人向來比較注重面子，基層干部在解決社會矛盾時如果能充分尊重矛盾相關人，給足面子，矛盾相關人得到心理滿足之后，再進行政策法規(guī)的解釋，效果會比較明顯?；鶎痈刹拷柚芟嚓P人的親屬、鄰里、朋友、老鄉(xiāng)等初級群體網絡，借助這些社會網絡的力量來勸導矛盾相關人，使矛盾相關人與遵紀守法，降低期望值，達到化解社會矛盾的目的。

社會矛盾多元化矛盾化解機制的改革

從根源上化解社會矛盾是根本，此外，在思路、制度、政策、機構、隊伍、資源等層面也有大量的工作可以改進。當前在構建多元化矛盾協(xié)同化解機制中，需要做的工作是：

在戰(zhàn)略上樹立以防為主的矛盾化解思路。社會預防注重矛盾源頭預防和事前預防，改善矛盾產生的因素與社會條件，以最小的代價順利度過社會轉型期，以達成和諧社會目標。預防和化解社會矛盾是社會治理的核心要務?，F(xiàn)行社會治理體系中依然存在漠視社會預防的情況。一是社會預防觀念缺乏。社會預防是基礎性工作，短時期內難以看到政績，現(xiàn)行的考核監(jiān)督體系未將社會預防納入，致使基層政府參與社會預防積極性不高。一些地方依然急功近利，為政績不擇手段，許多項目、決策不顧長遠、不顧環(huán)境、不顧群眾利益，成為引發(fā)社會矛盾的根源。二是社會預防體制不健全，主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，缺少經費預算。各地從財政中專門撥出一定的資金設立“維穩(wěn)”專項經費、信訪補助專項資金等用于事后處置。特別是群體性事件出現(xiàn)后，政府不計成本代價將其“撲滅”；而對于社會矛盾的事前預防則存在舍不得花錢、財政投入不足、后續(xù)投入不足、支持主體和方式單一等缺陷。其二，缺少預防力量。社會預防缺乏常態(tài)化的組織載體，僅有一些承擔社會矛盾預防功能的職能部門之間往往各自為政，缺乏有效的綜合協(xié)調，甚至彼此之間存在職能的替代與程序設計上的重復、信息封閉等問題，難以整合力量。三是社會預防機制不合理。在現(xiàn)行的機制下，主要負責社會矛盾治理的部門以政法委、綜合治理辦公室，公檢法等單位為主，這些單位都是懲處性的事后處置部門，其管理者的視野、知識結構及其機構的職能、權限等限制了社會矛盾的基礎性預防工作。正是這種理念的缺失、體制性障礙、機制性束縛制約了社會預防的建設，使得引發(fā)社會矛盾的誘因與導火索沒有得到有效預防，持續(xù)引發(fā)大量的社會矛盾。更新治理思維、轉變治理方式，把社會預防作為化解社會矛盾的基礎已經成為構建和諧社會的一個重要而緊迫的課題。社會預防以“未雨綢繆”“防患于未然”為主要目標，由各方社會力量共同參與，通過運用一定的治理策略，從理念、制度、機構、隊伍、機制等，對社會矛盾進行事先預測和分析，以達到防止和控制矛盾的生成、生長，將社會矛盾消滅在萌芽狀態(tài)或將矛盾的負面影響降到最低限度的積極社會行動。社會預防是一個動態(tài)過程，貫穿于社會治理的全部過程。在隊伍建設上要專業(yè)人才與經費保障并舉。要突破政府單獨作戰(zhàn)的困境，提升化解矛盾隊伍的專業(yè)能力。市級矛盾級調處中心要建立調解專家?guī)?，根?jù)不同專業(yè)矛盾，整合社會資源，廣泛吸收人大代表、政協(xié)委員、律師、司法公證人員以及各行業(yè)專家學者（如社會學、政治學、法學），為重大、疑難、復雜的矛盾糾紛提供指導性處理意見。⑦區(qū)（縣）、街（鎮(zhèn)）矛盾級調處中心依據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，負責選拔、招聘、培訓、管理、調配專職調解員與兼職調解員，培養(yǎng)一支專、兼職結合的調解隊伍。提高調解員的專業(yè)化水平，可以對調解員進行分級認證管理，根據(jù)其調解水平的不同，認定為不同等級。⑧此外，矛盾化解隊伍中還要引入三種專業(yè)人才。一是司法人才。應該通過“三官一律”（法官、檢察官、警官、律師）進社區(qū)（村）等措施，鼓勵和支持司法人才下沉到基層一線，參與社會矛盾化解。二是社會工作人才。通過政府購買服務等方式，鼓勵和支持街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)吸納和使用社會工作人才，讓社工在基層一線化解社會矛盾中發(fā)揮積極作用，預防和解決社會問題。三是心理咨詢人才。當前，不少矛盾當事人心理偏激。對此，先心理疏導后解決矛盾起到了良好的效果。⑨在加強隊伍建設的同時，要加強基層干部的激勵機制建設，解決好“權力無限小，責任無限大”的問題，加大對基層政府化解矛盾的支持力度，將權力和財力向基層下沉，保持權力與責任的均衡性，使干部有能力、有動力解決社會矛盾。上級政府要營造寬松的工作環(huán)境，理解和支持基層干部，對勇于迎著矛盾上的干部、善于處理矛盾的干部要表揚獎勵，進行廣泛宣傳，樹立典型，并作為干部晉升的一個重要依據(jù)。媒體要采取群眾喜聞樂見的方式宣傳公正清廉、勤政為民的基層干部，改變輿論對基層干部“污名化”的現(xiàn)象。定期安排一定的職數(shù)從村干部中單列考錄公務員，同等條件下優(yōu)先錄用優(yōu)秀村（居）干部。處置社會矛盾需要投入大量的資金，為了保障社會矛盾化解工作的順利開展，需要落實社會矛盾專項經費，由綜治部門牽頭籌集專項經費，列入專項財政預算，用于基層調解工作室建設、調解員工作補貼和個案補貼等。從基層經驗來看，可以政府購買服務的方式，將調解經費、個案獎補、部門專業(yè)調解等列入財政預算，以此保障專職調解員的教育、培訓、管理、考核與矛盾糾紛的相關費用支持，實現(xiàn)矛盾的有效化解。

在制度上要改革矛盾化解的瓶頸。應改進不分青紅皂白的“一票否決”制及其變相的“通報制”。要實事求是地看到有些矛盾是解決不了的，有些是可以解決的。引起矛盾的原因，有些在政府，有些不在政府?，F(xiàn)行對待進京“非訪”的不分是非、不講原因、不講道理的通報，極大地挫傷了基層干部化解矛盾的積極性，產生了較大的負效應。考核制度要在分清責任、原因的基礎上落實，區(qū)分盡職、不作為、亂作為等幾種不同情況。各級行政機關和司法機關要建立矛盾糾紛解決工作責任制，明確領導干部化解社會矛盾的責任，將職責落實到人，以防止因其不作為而致使一些矛盾糾紛被推到上級部門去處理，增強工作合力，避免部門之間推卸責任。

在預防上要完善風險評估機制。當前，各地項目風險評估已經展開，政策風險評估也較為謹慎，但決策風險評估還沒有進行。我們迫切需要制定社會穩(wěn)定風險評估規(guī)則與辦法，建立整體的社會風險評估機制。對于可能引發(fā)社會矛盾的重大項目，在實施之前開展風險評估，通過入戶調查、材料公示、聽證等環(huán)節(jié)，進行信息公開，廣泛征集意見，解決群眾的合理訴求，對于不合理訴求做好疏導工作。一是以企業(yè)改制、征地拆遷、涉農利益、教育醫(yī)療、環(huán)境保護、安全生產、食品藥品安全等容易引發(fā)社會矛盾的領域為重點，定期進行重大矛盾源的風險評估。二是以重大項目為重點，進行定向評估。這一工作目前還比較粗糙，需要精準化。三是以重大決策、社會政策為重點進行評估。在涉及群眾切身利益的重大決策出臺之前，需要進行決策評估，請第三方評估機構參與，從居民中進行抽樣調查，分析研判群眾對重大決策的看法，充分尊重群眾意見，爭取群眾理解。對于群眾普遍反對的決策，按照決策程序依法終止或修正。實現(xiàn)社會風險評估的全覆蓋，并將風險評估的結果作為政府決策的重要參考和依據(jù)，以防止新的重大社會矛盾的產生。

在治理力量上要建構社會組織的協(xié)同機制。有效化解社會矛盾，不能僅靠行政機關和司法機關的力量，還需要依靠社會力量的積極參與。要大力發(fā)展“獨立第三方”的專業(yè)調解組織建設，鼓勵行業(yè)協(xié)會及其他社會組織設立調解委員會，發(fā)展專業(yè)性行業(yè)性調解，充分發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢，推進專業(yè)類調解的社會化，例如醫(yī)療糾紛、勞資糾紛、消費糾紛、物業(yè)糾紛、交通糾紛、金融糾紛、征地拆遷糾紛等。充分調動社會力量的積極性，完善社會力量的引入機制。一是為各類化解社會矛盾的社會力量成長創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境，明確社會力量參與化解社會矛盾的界限、程序、購買服務的經費保障、優(yōu)惠政策等，讓社會力量參與社會矛盾化解有法可依。二是政府要真正簡政放權，將社會力量能夠解決的矛盾放手給社會，公共資源更多地向社會組織轉移釋放。三是設立社會力量化解矛盾的專項經費，加大人財物投入的力度，完善政府向社會力量購買服務的機制，由政府花錢養(yǎng)人、養(yǎng)機構向購買優(yōu)質服務轉向，鼓勵社會力量主動化解矛盾，根據(jù)化解矛盾的效果提供補貼等形式的經費保障。四是政府要做好監(jiān)督和指導。簡政放權并不是簡單的一放了之，要對社會力量化解社會矛盾提供法律法規(guī)指導，加強監(jiān)督，防止違法違規(guī)。加強行業(yè)性專業(yè)性調解組織制度化建設。

在化解路徑上要建立社區(qū)微觀治理機制。將社會矛盾消除在萌芽之中的關鍵，就是將矛盾抑制在社區(qū)中。將治理的資源、人員、資金等下放到社區(qū)，在社區(qū)中形成“微治理”的狀態(tài)。一是完善社區(qū)自治組織。自下而上由社區(qū)居民自行選舉產生社區(qū)自治組織，選舉品質良好、熱心社區(qū)的居民加入社區(qū)自治組織，這些居民骨干同時也是社區(qū)人民調解委員會的成員，負責社會矛盾的排查和處理。二是引進司法、社會組織等力量。建立社區(qū)民警工作室、社區(qū)法官工作室以及律師工作室，指導社區(qū)化解社會矛盾。此外，還要引進心理咨詢、志愿服務等力量，形成多元共治化解社會矛盾的合力。三是完善信息排查機制。社區(qū)干部和自治組織負責人要主動下沉到群眾中去，實時掌握居民中存在的苗頭性、傾向性問題，防止矛盾激化。對社區(qū)內的矛盾糾紛，主動出面解決，迅速靠前調解，不推諉回避，防止社區(qū)矛盾擴大化，做到“家庭糾紛不出戶，小糾紛不出社區(qū)”?？梢猿浞职l(fā)動居民骨干，以及“老娘舅”“老舅媽”等調解員參與到社會矛盾化解中去。第一時間發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)矛盾的各類問題、第一時間化解矛盾、第一時間將信息整理上報。將社會矛盾在萌芽時期就有效地化解，避免矛盾擴大化。在矛盾難點上要攻克疑難矛盾的化解。在化解矛盾糾紛中，基層干部面臨的最大困擾是：少部分堅持無理訴求、纏訪鬧訪人員的無理糾纏，這些人員雖然數(shù)量不多（據(jù)基層干部測算，這類人約占當?shù)厝丝诘娜f分之一），但牽扯了基層干部的大部分精力，浪費了大量資源。對于此類老上訪戶的處理，建議從以下方面著手：首先，分類分流處置。區(qū)別對待老上訪戶的有理訴求和無理訴求，切實做到“訴求合理的解決問題到位，訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理到位”。如果信訪人訴求合理或有合理成分的，要積極協(xié)調政府相關職能部門，督促他們解決實際問題，切實維護群眾合法權益；對于訴求無理、纏訪鬧訪的，應該根據(jù)《信訪條例》和相關規(guī)定終結備案后，信訪機關上下一致，尤其是國家信訪局以不受理、不統(tǒng)計、不交辦的原則對待，真正實現(xiàn)無理信訪事項的退出；對于確需到上級行政部門申訴復議的，分流到行政復議渠道進行有限次度的申訴復議。對于涉法涉訴案件應回歸到司法渠道解決，將涉法涉訴的信訪案件轉交法院審理，通過法律程序、法律手段解決，嚴格執(zhí)行法院判決，避免終審判決后進入無限申訴的怪圈，彰顯法律的公正性和權威性。對惡意滋事并有違法行為的，依法嚴肅處理，讓當事人為“非訪”行為付出代價，樹立起執(zhí)法必嚴、違法必究的鮮明導向。⑩

其次，建立甄別機構。建立甄別機構是為了建立矛盾的終結機制。世界上大多數(shù)國家解決矛盾的機制是法律。而在我國法律的終結機制沒有形成，這與我國的無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴的文化環(huán)境有關。民眾對法律沒有敬畏之感。當法院的判決生效后，當事的任何一方，可以司法不公為理由，通過信訪的渠道來否決法律的裁決。于是，一個從司法渠道來講已經解決了的矛盾，又從信訪渠道重新開啟了解決的途徑，從頭再來。這不僅僅是浪費了大量的司法資源的問題，而是反映出沒有一個終結矛盾的社會機制。目前，終結機制有其特殊性，要考慮到中國的國情，執(zhí)行甄別機制的組織是一種各方面代表的臨時機構。這種機構是在法律、信訪、行政機制失效的情況下的特殊機構，兼顧到情理法。情與理，就是鄉(xiāng)理鄉(xiāng)情，法是法規(guī)。發(fā)揮社區(qū)輿論的作用，通過公開信息，讓周圍的鄰里依照相關的法律、政策、程序來辨別矛盾沖突的是非曲直。因此，這種甄別機制必須要有社區(qū)的居民代表參加，主要有三種人參與，一是矛盾申訴一方的當事人、親屬、親戚，二是人民調解員，三是要有社會力量如社區(qū)組織、律師、社區(qū)中有威望的群眾領袖參加。這樣不是矛盾沖突的一方面對政府基層組織了，而是有了第三方的力量。矛盾處理的過程，不是在信息封閉的情況下進行了，而是在信息公開的情況下進行。仲裁者不只是政府基層組織，而是社會的各方面的力量。政府的基層組織從矛盾的一方解脫了出來。一旦矛盾通過這種建立在社區(qū)中的甄別機構甄別后，就具有民間輿論的力量。以人民調解的方式，在法院中備注，也具有法律的效力。矛盾一經甄別后，就是最后的定性。如果矛盾當事人反復不定，再去上訪。法律、信訪、行政部門不予支持。對這類甄別過的矛盾，也不記錄在進京通報、干部考核中。這將使基層干部從通報制中解脫出來，從而可以理直氣壯地執(zhí)行黨的方針政策，解決無理取鬧的問題。

（南京大學社會學院博士生杜偉泉對此文有重要貢獻。本文系國家社科基金重大項目“我國剛性社會矛盾趨勢分析與化解對策研究”的階段性成果，項目編號：14zda061）

注釋

此次調查將調查對象分為干部群體和群眾群體。干部群體調查問卷共計發(fā)放880份，實際回收問卷共857份，問卷回收率為97.39%，有效問卷為849份，有效回收率96.48%；群眾群體調查問卷共發(fā)放2160份，實際回收問卷共2070份，問卷回收率為95.83%，有效問卷為2018份，有效回收率93.43%。

限于保密原則，調查地點采用匿名的方式。問卷調查獲取的樣本對社會矛盾的感知是一種主觀看法，與實際矛盾發(fā)生的頻率無關，而是對矛盾的后果、矛盾的影響、矛盾的沖擊程度的一種看法。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第49頁。

所謂大調解，是指以黨委政府統(tǒng)一領導、政法綜治牽頭協(xié)調、調處中心具體運作、司法部門業(yè)務指導、職能部門共同參與、社會各界整體聯(lián)動的解決糾紛制度。

例如，南京經濟開發(fā)區(qū)成立了韓國商會人民調解委員會，利用韓國商會的人力資源和棲霞區(qū)內的調解資源相結合的形式，化解了大量的韓資企業(yè)內的矛盾糾紛，如勞資糾紛、經濟合同糾紛、民事糾紛等，處理時間短，效率高，不收費，達成的調解協(xié)議又能得到履行，這些人民調解的優(yōu)勢讓韓資企業(yè)非常認同。

郭星華等：《社會轉型中的糾紛解決》，北京：中國人民大學出版社，2013年。

如江蘇南通市成立了醫(yī)患糾紛人民調解工作法學專家咨詢委員會和醫(yī)學專家咨詢委員會，為各區(qū)醫(yī)調委調解疑難復雜醫(yī)患糾紛時提供專業(yè)咨詢意見和調解建議，大大增強了人民調解化解醫(yī)患糾紛能力。

例如江蘇南通推進調解員隊伍職業(yè)化建設。2013年，該市專門制定了《南通市調解專業(yè)人員職業(yè)水平考試和評價實施辦法（試行）》，《辦法》確立了專業(yè)調解員的準入機制，詳細規(guī)定了調解員職級評定、晉升、管理、待遇等方面的內容，有力地推進了調解人員專業(yè)化。

第三篇：依法化解社會矛盾糾紛

依法化解社會矛盾糾紛

依法化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧發(fā)展，是唐山市政府的重要職責。2011，市政府法制辦在市委、市政府的正確領導下，始終將這一任務作為重點工作來抓，堅持依法行政、高效便民的原則，扎實開展各項法制工作，積極為全市的和諧穩(wěn)定提供強有力的法律保障。今年是“十二五”的開局之年，我辦回顧全年工作，總結經驗，吸取教訓，努力開拓創(chuàng)新，力求在新時期更好的完成各項工作。

一、完善行政調解制度

行政調解是化解行政爭議的重要措施，是大調解聯(lián)動機制中重要的組成部分。行政調解可以使民事糾紛的雙方當事人互相諒解，在平等協(xié)商的基礎上達成一致意見，從而合理的、徹底的解決糾紛矛盾，將矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。為完善行政調解制度，我辦采取了下列措施：

1、制定指導性文件，開展行政調解指導工作。我辦起草的《關于進一步加強行政調解工作的意見》已作為全市行政調解的綱領性文件印發(fā)全市執(zhí)行，為深入推進行政調解工作提供了有力的制度保障，確保有專門的組織機構、分管領導、調解人員隊伍完成行政調解工作。

2、建立健全行政調解工作隊伍和工作網絡。為解決行政調解在“三位一體”社會治安綜合治理大調解體系中的“短

板”問題，我辦已推動各縣（區(qū)）市、市直行政執(zhí)法部門共649個單位完成了行政調解委員會的建立和行政調解室的設立工作。各單位基本設立了行政調解領導機構、辦事機構和行政調解專兼職工作人員，全市行政調解工作隊伍和工作網絡已初步建立。

3、推動建立行政調解與人民調解、司法調解相銜接的大調解聯(lián)動機制。選用業(yè)務精通、素質過硬的工作人員擔任調解員，針對拆遷安置、征地補償、工傷認定工作中出現(xiàn)的常見性、多發(fā)性矛盾糾紛，以預防、化解矛盾糾紛作為工作重點，堅持抓早、抓小、抓苗頭，嚴防矛盾糾紛激化，及時把矛盾糾紛化解在基層。對于在復議程序中直接達成和解的，制作行政復議調解書；對于未經行政復議程序直接到人民法院起訴的，積極協(xié)助法院做好訴前調解工作，實現(xiàn)與司法調解的銜接。另外積極實現(xiàn)與人民調解的銜接，建立預警機制，對人民調解過程中造成的集體訪和大規(guī)模不安定因素要及時疏導，對人民調解無法處理的問題，引導當事人通過行政復議、裁決等方式進行解決，當事人對行政處理結果不滿意向法院提起訴訟的，再協(xié)助法院做好訴前化解工作，從而實現(xiàn)行政調解與人民調解、司法調解相銜接，真正實現(xiàn)三大調解的聯(lián)動。

二、加強行政復議工作

行政復議工作是化解社會矛盾的重要途徑，為進一步推

動行政復議工作的開展，我辦積極采取以下措施：

1、指導全市縣級以上政府進一步健全行政復議機構，充實行政復議人員，確保行政復議案件依法由2名以上行政復議人員審理。開展行政復議人員業(yè)務培訓，組織各縣（市）區(qū)政府和市直部門行政復議工作人員參加國法辦、省法辦及有關高校舉辦的行政復議應訴業(yè)務培訓，提高辦案人員理論素養(yǎng)，并結合我市實際加強對行政復議辦案人員實務操作、辦案技巧的指導，切實提高行政復議人員的辦案水平。

2、改進和優(yōu)化行政復議案件審理方式。在審查形式上，由原來的書面審查原則逐漸改為公開審查原則，逐步推行聽證制度，以增加復議案件辦理的透明度，促成一些影響大、涉及面寬、群眾關注的復議案件得到妥善解決；在審理方式上，逐步實現(xiàn)書面與實地調查相結合，對一些案情較為復雜的案件，在書面受理的同時，深入現(xiàn)場調查了解案件全貌和實情，辨別證據(jù)真?zhèn)?，客觀公正地作出復議決定。

3、狠抓復議案件辦理這項基本工作。我辦暢通行政復議渠道，積極受理行政復議案件。今年以來，共收到復議申請140件。經審查，對符合受理條件的案件，決定受理104件；對不符合受理條件的，告知申請人向其他行政機關和有關部門申請36件。在受理的104件案件中，已辦結94件，正在審理及中止審理10件（中止1件）。在已審結的案件中，占比較大的是工傷認定類復議案件，共計76件。究其原因，一是唐山市經濟較發(fā)達，周邊縣區(qū)工廠企業(yè)較多；二是企業(yè)職工的法律意識和維權意識逐步增強，新《工傷保險條例》的出臺也有利于職工維護自身合法權益。另外因土地爭議引發(fā)的行政復議案件也占較大比重。這類案件特點明顯，一是爭議土地問題產生的過程漫長，有些還牽涉特定歷史時期的土地政策，認定難度大；二是爭議雙方矛盾尖銳，調解難度大。對每個復議案件，我辦始終堅持“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”的辦案理念，通過審閱卷宗、現(xiàn)場走訪、詢問相關當事人等方法，辨別證據(jù)真?zhèn)?，認定相關事實，正確適用法律法規(guī)，從而真正做到認定事實清楚、適用法律正確，使每個案件都能做到案結事了，徹底化解社會矛盾。

4、建立健全適應行政復議工作特點的激勵機制和經費裝備保障機制。近年來，行政復議案件數(shù)量呈現(xiàn)明顯的上升趨勢，行政復議工作面臨案件數(shù)量多、辦案人員少、工作壓力大的困難。因此建立相應的激勵機制和經費裝備保障機制是圓滿完成行政復議工作的重要措施。對于業(yè)務素質過硬、群眾評價較高的復議工作人員，給予相應的物質獎勵，并在選拔干部時作為優(yōu)先考慮的條件；在財政預算中單獨列出行政復議的專項費用，以保證行政復議工作的順利進行。這些機制的建立健全能夠充分調動行政復議工作人員的辦案積極性，充分保證行政復議工作所需資金及設備，有利于更好的推動行政復議工作的開展。

5、建立行政復議與信訪銜接機制。我辦在信訪接待中心設立專門的行政復議接待辦公室，對于可以通過行政復議解決的行政爭議類信訪投訴請求，委派專職工作人員進行接待，對符合立案條件的一律當場立案，對廣大群眾的訴求做到兩個“耐心”：耐心傾聽群眾困難，耐心解釋政策法規(guī)。我辦與信訪中心積極溝通，實現(xiàn)了行政復議與信訪工作的對接，有利于及時化解社會矛盾。

三、認真做好行政應訴工作

行政應訴工作是我辦的一項重要任務，我辦對法院受理的行政案件積極應訴，按規(guī)定向法院提交被訴行政行為的依據(jù)、證據(jù)和其他相關材料。積極推動建立重大行政訴訟案件由主要負責人主動出庭應訴制度，尊重并自覺履行人民法院作出的生效判決、裁定。今年我辦共代理行政應訴案件11件，與去年同期相比，應訴案件數(shù)量持平。其中一審案件9件、二審案件2件，主要為土地管理類案件。目前法院已審結2件，1件裁定駁回起訴；1件原告撤訴。我辦全力做好一、二審案件的應訴和與法院的聯(lián)系工作，努力維護法律的尊嚴和市政府的權威。

總結以上各項工作，我們尤其體會到：依法化解社會矛盾糾紛是一項長期的工作。我辦在今后的工作中應當繼續(xù)總結經驗教訓，建立健全相關機制，進一步推進行政調解工作的開展，發(fā)揮行政調解在化解社會矛盾糾紛中的重要作用；

進一步強化行政復議工作，加強宣傳、拓寬行政復議渠道，為更好的完成化解社會矛盾糾紛、建設和諧社會打下堅實基礎。

二○一一年十二月二十日

第四篇：黑龍江省社會矛盾糾紛多元化解條例-地方人大法律

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第五篇：物業(yè)糾紛多元化解機制具體做法與經驗

物業(yè)糾紛多元化解機制具體做法與經驗

近十多年來，物業(yè)管理服務矛盾糾紛不斷增長，成為當今社會不和諧的一個重要因素，特別是物業(yè)糾紛涉及人多、面廣、積怨深、易激化、易上訪、易突發(fā)惡性群體性事件，影響居民的正常生活秩序，是社會穩(wěn)定和諧的重大隱患。為了維護社會穩(wěn)定，為居民提供一個和諧的生活環(huán)境，各地采用各種辦法化解物業(yè)糾紛。

本文嘗試對各地化解物業(yè)糾紛的做法進行簡單梳理，總結其經驗，并分析存在的問題。

一、各地探索物業(yè)糾紛多元化解機制具體做法

隨著物業(yè)糾紛的增加，各地都在探索化解物業(yè)糾紛的辦法和機制，北京、天津、上海、重慶、深圳、杭州等地都探索了適合自己的物業(yè)糾紛化解方法。深圳探索建立市、區(qū)、街道或社區(qū)的“三級管理”模式，同上將基層組織納入三級管理模式，區(qū)主管部門、基層組織、業(yè)主委員會及物業(yè)服務企業(yè)、開發(fā)建設單位定時碰頭，商議解決社區(qū)管理中的問題。

杭州也探索建立了三級管理協(xié)調制度，發(fā)揮人民調解的作用，構建了“四級網絡循環(huán)運行+專業(yè)律師參與+訴調銜接”的工作運行機制。

上海市將物業(yè)管理矛盾糾紛納入社區(qū)管理范疇，充分發(fā)揮街道、居委會人民調解委員會的作用，取得了良好的效果。同時引入第三方中介機構，參與物業(yè)管理矛盾糾紛的調處，指導業(yè)主大會、業(yè)主委員會的籌備與維修資金的使用等行為，產生了積極的作用。

2007 年 6 月，北京市出臺《關于加強人民調解化解物業(yè)管理糾紛的指導意見》，借助于政策法規(guī)體系的建立，創(chuàng)新體制和機制，北京市據(jù)此建立市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)、社區(qū)四級物業(yè)管理糾紛指導和調解組織體系預防和解決物業(yè)管理矛盾糾紛。市調委會負責對全市物業(yè)管理糾紛調解情況進行調研，提出調解指導規(guī)則；各區(qū)縣調委會負責解決本區(qū)縣重大、疑難物業(yè)管理糾紛；街鄉(xiāng)調委會負責調解本轄區(qū)疑難物業(yè)管理糾紛；同時各街鄉(xiāng)司法所在社區(qū)設立物業(yè)管理糾紛調解員和信息員。社區(qū)調委會重點解決的是物業(yè)管理區(qū)域內圍繞物業(yè)使用、物業(yè)服務闡述的各類物業(yè)糾紛。

調解時實行逐級調解制度，如果社區(qū)調解不成功的話上報街鄉(xiāng)司法所，然后由街鄉(xiāng)司法所組織專業(yè)調解人員進行調解。如果街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解仍不成功，由區(qū)縣調委會調解。

以北京市朝陽區(qū)為例，自 2007 年 7 月成立朝陽區(qū)物業(yè)管理糾紛人民調解指導暨調解委員會起，至 2013 年 6 月，各級調解組織共受理物業(yè)管理糾紛16915 件，調解成功 12032 件，成功率為 71%。其中，各級調解組織自行受理物業(yè)管理糾紛 12722 件，調解成功 10038 件，成功率為79%；接受法院訴前委托調解物業(yè)管理糾紛4193 件，調解成功1994 件，成功率為 48%。物業(yè)糾紛調解取得初步成效。

二、各地探索多元化解物業(yè)糾紛機制取得的經驗

（一）健全物業(yè)糾紛調解組織網絡，化解不同層次和范圍的物業(yè)糾紛各地建立健全了物業(yè)糾紛調解組織網絡，依托基層人民調解組織，構建了三級或四級調解組織網絡。北京市建立了市、區(qū)縣級物業(yè)管理糾紛人民調解委員會、街鄉(xiāng)物業(yè)管理糾紛人民調解委員會、社區(qū)（村）物業(yè)管理糾紛人民調解工作站、居民調解小組信息員四級排查調處組織網絡，及時化解不同層次和不同范圍的物業(yè)糾紛。

（二）擴展調解員范圍或引入第三方調解，有利于物業(yè)糾紛的化解各地還擴展調解員范圍，吸納社區(qū)（村）調委會、律師、物業(yè)管理公司負責人、業(yè)主代表等人員加入到物業(yè)管理糾紛人民調解組織中，使得物業(yè)糾紛的解決能夠代表各方；還有的引入第三方進行調解，有利于物業(yè)糾紛的預防，有利于將物業(yè)糾紛化解在萌芽狀態(tài)，也有利于一些較大、復雜的物業(yè)糾紛達成調解協(xié)議及協(xié)議的履行，最終有利于物業(yè)糾紛的化解和和諧社區(qū)的建設。

（三）開展指導與培訓，提高調解人員素質在調解糾紛的同時，市、區(qū)縣級物業(yè)管理糾紛人民調解委員會充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，開展人民調解員培訓工作。聘請各級房管部門、法院、律協(xié)和屬地大專院校中富有經驗的專家學者多次為骨干調解員培訓，講授物業(yè)管理理論知識和相關法律法規(guī)，傳授調解經驗、方法與技巧，對提高廣大調解員調解技能發(fā)揮了積極的作用。

（四）搜集整理調解資料，調查研究物業(yè)糾紛預防與化解機制市、區(qū)縣級物業(yè)糾紛調解委員會發(fā)揮其職能，搜集整理了大量來自調解一線的調解案例、調解故事、調解經驗等寶貴調解資料，為提升調解員的調解水平做出了貢獻，也為調查研究提供了大量一手資料；同時他們進一步深入社區(qū)，總結調解工作經驗，分析研究物業(yè)管理糾紛成因，撰寫具有一定水平的調研報告，為物業(yè)糾紛的化解和領導決策提供了重要的參考。

（五）加強宣傳、引導與排查，將物業(yè)糾紛化解在萌芽狀態(tài)市、區(qū)縣級物業(yè)管理糾紛化解組織指導各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展物業(yè)管理知識專項宣傳、法制講座、法律咨詢及發(fā)放物業(yè)宣傳手冊等，在物業(yè)管理公司和廣大業(yè)主中間，普及物業(yè)管理相關法律知識，提高物業(yè)管理公司依法經營和廣大業(yè)主的依法維權意識。如北京市朝陽區(qū)香河園街道物業(yè)管理糾紛人民調解委員會，組織舉辦的由物業(yè)管理公司、業(yè)主、居委會代表共同編排參演，律師、教授現(xiàn)場點評的“香河園街道物業(yè)普法消夏晚會”，既普及了物業(yè)管理知識，同時也拉近了物業(yè)服務企業(yè)與廣大業(yè)主的距離，收到了良好的社會效果。

此外，在日常排查工作的基礎上，針對物業(yè)管理糾紛易發(fā)的季節(jié)、多發(fā)的地區(qū)和重點時段組織開展物業(yè)管理糾紛專項排查工作，做到早發(fā)現(xiàn)、早預防、早介入、早匯報、早解決，防止群體性、突發(fā)性物業(yè)糾紛的發(fā)生，最大限度地將糾紛解決在基層，消滅在萌芽中。

三、制約多元化解物業(yè)糾紛長效機制完善或發(fā)揮作用的問題

（一）多元化解物業(yè)糾紛聯(lián)動機制不完善、不系統(tǒng)，影響了其優(yōu)勢作用的發(fā)揮

眾所周知，物業(yè)糾紛化解工作是一項系統(tǒng)工程，特別是一些復雜、重大的物業(yè)糾紛的化解涉及到社會生活的多個方面和多個領域，需要得到各個部門的配合和支持，才能有效解決物業(yè)糾紛。

但在實際工作中，由于部門之間協(xié)調、溝通機制不暢，影響了物業(yè)糾紛化解工作作用的發(fā)揮。（物業(yè)管理論文http://004km.cn/feibiaozhun/）比如：在人民調解與司法調解銜接中，由于缺乏相互之間的信息溝通和共享，導致事半功倍。雖然隨著人民調解法》的頒布實施以及最高人民法院頒布實施的一系列司法解釋，已經解決了人民調解與訴訟在法律層面上的銜接，但人民調解、行政調解等物業(yè)糾紛解決方式與訴訟方式在化解矛盾糾紛時具體的分工和作用的領域仍不清晰，存在著程序設計和職能替代上的重復，導致多元化糾紛解決方式在化解社會矛盾中的作用未能得到充分的發(fā)揮。

（二）調解員隊伍不穩(wěn)定和素質參差不齊，導致難以充分發(fā)揮調解的優(yōu)勢作用

在物業(yè)糾紛化解過程中，專職的調解員較少，多數(shù)為兼職調解員，加之調解隊伍的流動性大，使得已經熟悉物業(yè)糾紛解決工作的人員不能長期發(fā)揮作用，影響了物業(yè)糾紛化解工作的可持續(xù)發(fā)展。另一方面面對物業(yè)糾紛的復雜性、多樣性和專業(yè)性，調解員在調解中單純依靠經驗調解已不適應當前形勢，當前的物業(yè)糾紛對調解員的法律素質和專業(yè)能力提出了較高的要求。

（三）調解保障機制不足，制約了物業(yè)糾紛多元化解長效機制作用的發(fā)揮

調解員待遇不高影響了調解員隊伍的穩(wěn)定和調解員素質的提高。目前專職調解員工作范圍和工作量逐年增加，但待遇沒有變化，社區(qū)調解員經常放棄休息時間從事調解工作，沒有加班費，沒有調休。調解員們的辛勤付出，使得不少的物業(yè)糾紛化解在萌芽中，換來了社區(qū)和諧穩(wěn)定。然而，他們的付出沒有得到相應的回報。

此外，調解經費緊張也影響了物業(yè)糾紛調解工作的有序發(fā)展。物業(yè)糾紛的調解，特別是一些復雜重大糾紛調解，需要相關部門和人員的介入，這個過程是需要成本的，比如電話費、交通費、紙張費和人工費等，基層調解組織沒有此項開支。比如：北京市朝陽區(qū)三里屯司法所訴前調解82件，為物業(yè)公司追回欠款 109萬元，而發(fā)生的調解成本 3200 元無法解決。

經費制約，導致基層組織參與物業(yè)糾紛調解的積極性下降，物業(yè)糾紛化解的長效機制難以有效發(fā)揮作用。

（四）法律法規(guī)的不完善，也影響了物業(yè)糾紛多元化解機制的完善

在實踐中，雖然對多元化解糾紛的機制進行了探索，但囿于法律的瓶頸，影響了物業(yè)糾紛多元化解機制的提升和完善。

首先，現(xiàn)有有關物業(yè)管理的法律法規(guī)在涵蓋性、科學性和合理性上存在諸多不足，迫切需要進一步完善物業(yè)管理的法律體系，以法律來協(xié)調物業(yè)管理各主體之間的權利、義務關系，以制度來保障和促進物業(yè)管理機制的有效運作，以預防糾紛的產生，以及糾紛產生之后的及時化解。

其次，法律不完善導致業(yè)主權屬不明，業(yè)委會難以運作，影響了業(yè)主的正當維權，或者加大了業(yè)主維權成本。業(yè)主只好采用一些極端方式維權，以引起政府部門的注意和重視。這不利于業(yè)主維權的良性發(fā)展，頁給和諧社會的建設帶來了極壞的影響。

最后，因為必要的上位法依據(jù)的缺失，地方司法行政機關進行的某些探索是否突破了現(xiàn)有法律仍存在不少的質疑。比如，各地法院開展的委托調解，在《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》中都缺乏明確的法律依據(jù)。同時在實踐中，靈活調解與依法調解之間的沖突依然未得到很好的平衡。注重靈活性、不拘泥于法律法規(guī)是人民調解的獨有優(yōu)勢，而依法調解是糾紛多元化解決機制的基本原則，如何平衡好“靈活”與“依法”之間的關系依然是擺在我們面前亟待解決的課題。

新形勢下物業(yè)糾紛具有涉及面廣、成因多元復雜、牽扯部門多，且調解難度大、易激化等特點，這要求物業(yè)糾紛多元化解機制的建設，還需要創(chuàng)新觀念、完善與豐富內涵并創(chuàng)新機制。在此過程中，要推廣和發(fā)揚已經取得的經驗，發(fā)揮各種化解方法的優(yōu)勢；然后針對存在的問題應積極尋找應對之策。首先，做好物業(yè)糾紛化解，重點在預防。因此，貫徹“調防結合、以防為主、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”的方針很重要。在調防結合，以防為主的基礎上，繼續(xù)健全物業(yè)糾紛四級調解網絡組織，加強配套制度建設，并豐富其內涵；與有關部門相互配合，采取多種手段與方法，建立起適合化解物業(yè)糾紛的長效工作機制。

參考文獻：

[1]漆國生．社區(qū)管理糾紛化解機制研究．廣東社會科學．2010（4）．

[2] 王喜江．社區(qū)化解物業(yè)糾紛的新做法——北京香河園物業(yè)糾紛調解委員會成立之后．社區(qū)工作．2005（9）．