第一篇：國企改革轉入國資改革下

國企改革轉入國資改革（下）

2012年07月24日 10:07 來源：財經網 2012-07-24 作者：陳清泰 字號

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八、關于國有資本的“保值增值”

國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當的高度，就會產生謬誤。結果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經濟效率為代價

國有資本運營的目標與一個個國有企業(yè)的目標是有差別的。在市場失靈的領域把國有資本運營的目標局限為“保值增值”，似是而非，很容易產生誤導。

在決定國有資本進與退的時候，經常可以聽到這樣的發(fā)問：“在賺錢的行業(yè)為什么要退？” 國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當的高度，就會產生謬誤。例如，政府向國企大量輸送稀缺資源，構筑壟斷地位；維持電信高收費；銀行在高利差和存款負利率的情況下繼續(xù)出臺收費項目等都是資產增值的辦法。結果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經濟效率為代價。

國有資本的公共性，在投向上體現在兩個方面，一類投資是追求財務回報，以投資收益彌補社會性赤字，保住社會底線；另一類是實現公共目標。例如在市場失靈的領域引領社會投資、推進科技進步和產業(yè)升級、保障經濟和國家安全、支持民生建設項目等。

再如，亞洲金融危機時香港政府為救股市，以上千億港元敞開收購恒生指數股，在市場回升之后迅速有序退出，解散基金。上世紀60年代美國政府出資幾百億美元實施阿波羅登月計劃，結果發(fā)展出了一個完整的航天產業(yè)，至今保持領先地位。

這些都是國有資本實現公共目標和矯正市場失靈很好的案例。盡管在良好運作情況下，大多數可以獲得高倍率的回報，但政府投資的出發(fā)點則不是短期的保值增值，而是實現經濟社會的公共目標。

九、政府與企業(yè)的親與疏

企業(yè)按所有制和隸屬關系被分成“三六九等”。在地方保護主義還沒有解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經濟效率、抑制了發(fā)展的潛能

按企業(yè)所有制成分和行政隸屬關系區(qū)別政策，是改革過程遺留的問題，近年在某些方面似乎在強化。

例如，不同所有制的企業(yè)與政府關系有親有疏，因而受到不同的待遇。其中國有企業(yè)處于絕對強勢地位。

一是它屬“體制內”、有“行政級別”和從政府那里獲得稀缺資源的優(yōu)勢。如獲得土地、礦產等自然資源，獲得電網、電信等特許經營權，獲得政府投資項目的能力也最強。二是可以方便地獲得銀行貸款。國企產出大約占三分之一，但獲得的銀行貸款約占70%.三是國企在一些上游產業(yè)、基礎服務業(yè)形成寡頭壟斷，獲得超額利潤。四是即便在競爭行業(yè)，也有市場準入和行政審批兩道門檻。一些重要產業(yè)的準入條件往往是為大型企業(yè)“量身定制”；而行政審批則和與政府的親疏程度相關。很多民營企業(yè)因此被擋在門外，稱此為“玻璃門”。五是政府承擔了過多的建設職能，在既有國企之外，通過“融資平臺”又建立了一批國有企業(yè)，在基礎設施等領域民營企業(yè)大都被擠了出去。

實際上企業(yè)按所有制和隸屬關系被分成了“三六九等”。央企具有最高的社會地位和話語權，地方國企處于次之地位；外資企業(yè)有較強實力和話語權，受到國家和地方的青睞；民營企業(yè)則處于最為不利的地位。

近年來，為“躲避風險”，國企更傾向于在內部進行交易、形成配套。如為發(fā)展電動車，央企在自己圈子內組成聯盟，大手筆投資，建立產業(yè)鏈，對民營企業(yè)形成了市場壁壘。銀行顯性或隱性地把民企看做不可信任的企業(yè)群，為規(guī)避“政治風險”，都有遠離民企的傾向。再如，有的地方政府不惜直接出面干預，來“做大”國有企業(yè)，甚至強制盈利的民營企業(yè)被虧損國有企業(yè)兼并。在鋼鐵、煤炭、民航等領域屢屢出現民企被擠出的案例。

在地方保護主義還沒解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經濟效率、抑制了發(fā)展的潛能。

十、關于“國進民退”與“民進國退”

摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是生產力的又一次解放

這個爭論是沒有意義的。作為執(zhí)政黨和政府追求的絕不是誰進或誰退，而是鼓勵所有企業(yè)公平競爭，都做強做大、所有資本資源都迸發(fā)出發(fā)展的潛能。

爭論的實質不是這個問題的本身，而是競爭的公平性。在我國漸進式改革中曾不得不對不同所有制企業(yè)區(qū)別對待、輪番政策調整的做法沒有及時改變，有些一直延續(xù)至今。

輿論、政府管理和涉及企業(yè)的許多政策都打上了“所有制烙印”，包括已經上市的股權多元化的公眾公司，每家企業(yè)都有一個“所有制標簽”，分作“體制內”和“體制外”，并對其有親有疏。這就在市場中形成了一條很深的“所有制鴻溝”。近來，這種對立在社會上進一步情緒化，已經成為經濟社會穩(wěn)定發(fā)展非常值得重視的體制障礙。世界上幾乎沒有哪一個市場經濟國家把“所有制”提到如此的高度，以致割裂市場。

不平等的競爭條件和政府對國企的干預，使民企和國企都有諸多抱怨，都認為自己受到了不公正待遇。市場效率來源于市場主體的公平地位和機會均等。從建立法治的市場經濟的角度看，法律規(guī)定范圍內的各類資本都是國家經濟社會發(fā)展的寶貴資源，應當受到公平的保護；各類資本投資的企業(yè)都會創(chuàng)造就業(yè)和稅收，應當獲得平等的競爭地位。

隨著非國有經濟的發(fā)展和居民財產性收入的積累，國有經濟的比重呈下降趨勢，有人開始擔心民營經濟發(fā)展是否已經碰到了“天花板”？面對種種現象和輿論，民企發(fā)展到一定程度就缺乏安全感，移民和財產向境外轉移的數量和規(guī)模日益上升。針對這些現象，有人提出，在我們的體制和政策下能不能培育、容納和留住本土成長出來的李嘉誠、王永慶、郭鶴年和李秉哲？

我們正面臨跨越中等收入陷阱的考驗。重要的途徑是鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、擴大中等收入階層。此時，非公經濟的發(fā)展至關重要。多種所有制經濟公平競爭的理論觀點中央早已確認并闡明；國務院“老36條”、“新36條”也已發(fā)布多時，但進展十分有限。近來，有關所有制的爭論反而再起。

上世紀90年代初，有關“姓資姓社”問題的突破，大大解放了思想，為建立社會主義市場經濟體制掃清了障礙，極大地調動了經濟增長潛力；今天，如果能摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是新時期生產力的又一次解放。

十一、探索親市場經濟的國有資產實現形式

在一般領域，國有資產實現方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口

在確立“現代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革方向”的同時，中央一直特別關注的另一個問題是國有資產管理如何能與市場經濟融合。早在1993年十三屆三中全會《決定》就提出，“積極探索國有資產管理和經營的合理形式和途徑”。1997年十五大進一步指出，“要努力尋找能夠極大促進生產力發(fā)展的公有制實現形式”。2002年十六大再次指出，“進一步探索公有制特別是國有制的多種有效實現形式”。2003年十六屆三中全會《決定》進一步強調“積極探索國有資產監(jiān)管和經營的有效形式”。

迄今為止，我們一直將國有經濟等同于國有企業(yè)，在產業(yè)領域把實物形態(tài)的“國有企業(yè)”作為國有經濟的唯一實現形式。盡管在部分市場失靈的領域仍有實際意義，但隨著改革的深化，在一般領域繼續(xù)以擁有、管理和控制“國有企業(yè)”群，作為國有資產實現形式，使企業(yè)和政府不斷遇到各種困惑。

將經營性資產資本化，選擇可以用財務語言清晰界定、計量，并具有良好流動性、可進入市場運作的具有公共性的資本化的實現形式，具有重要意義。銀行業(yè)國有資產資本化管理已經取得了較好的效果。在一般領域，國有資產實現方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口：

一是國有資產資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業(yè)，轉向擁有和運作國有資本；意味著頂層國有企業(yè)的整體改制。持股機構與投資的企業(yè)建立股東與公司的關系，政府不再控制和管理；企業(yè)依法成為獨立市場主體，聚焦于財務業(yè)績，在董事會指導下，在競爭中做強做大。這對政府和企業(yè)都是又一次解放。

二是資本化的國有資產具有良好的流動性，國有經濟布局調整將通過國有資本在行業(yè)和企業(yè)間的“有進有退”來實現。這種進退，原則上不影響企業(yè)的經營范圍和業(yè)務結構。

三是政府擺脫了與“國有企業(yè)”關聯關系的掣肘，有助于站在超脫地位，進行市場監(jiān)管，提供公共服務；有助于改變按所有制區(qū)分企業(yè)的政策，公平地對待各類企業(yè)，消除“所有制鴻溝”，完善社會主義市場經濟體制。

四是國有資本可分作兩種投向，兩種運作機制。在市場失靈的領域國家委托專業(yè)投資控股機構投資運作，實現政府特定的公共目標。在一般領域的投資，委托專業(yè)的社會性投資機構運作，追求更高的財務回報。兩類投資各有明確的目標，有利于提高效率。

五是國有資本投資收益通過國有資本經營預算，主要用于彌補體制轉軌過程中必須解決的那些需要公共財政支付的歷史欠賬，保障經濟社會平穩(wěn)轉型，并使“全民所有”回歸全民分享的本性。

六是國有資本預期功能主要通過市場運作實現，而不是以破壞市場機制為前提。這就使國有資本具有“親市場性”。規(guī)模較大的國有經濟的這種存在，原則上沒有扭曲市場的動因，而是維護市場的力量。

國有企業(yè)改革已經取得了很大進展，但改革的任務并沒有完成。黨的十四屆三中全會以來中央對國有企業(yè)改革的重大理論創(chuàng)新和指導方針是完全正確的。進一步深化國有企業(yè)改革，將為體制轉軌、實現可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。

（作者系國務院發(fā)展研究中心研究員）

第二篇：國企改革轉入國資改革

國企改革轉入國資改革

【作者：陳清泰/文 】

本文來源于《財經》雜志 2012年05月19日 21:07

隨著改革形勢的發(fā)展，國企改革思路應當及時由如何經營國企，轉向國有資產的資本化管理

一段時間以來，中國的國有企業(yè)改革處于低潮期。大家對國企改革正面的討論少了，可是一些疑惑和擔心在流傳，國有企業(yè)也非常困惑。其中有一些是觀點的爭論，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想，推進改革。

一、企業(yè)做強做大與國有資本有進有退

“有進有退”指的是國有資本投向的調整。目前的掣肘在于國有資產實現形式沒有資本化，在談到“國有經濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進有退”

國有企業(yè)做強做大與國有資本布局調整，這是改革發(fā)展都必須進行的兩件大事。在談到“國有經濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進有退”。國企高管對此十分為難，不知道該怎么“進”、怎么“退”。這種困惑來自概念的混淆。

需要澄清的是，“有進有退”指的是國有資本投向的調整；而企業(yè)的天職則是做強做大。這是兩個不同的范疇，在公司制度下并不矛盾。就是說，企業(yè)追求做強做大并不受股東成分和股權結構的影響；國有資本從哪些行業(yè)或企業(yè)的進退也不受個別企業(yè)的牽制。

例如，沃爾沃原本是一家瑞典人投資的公司，1999年4月轉手到福特；2010年3月福特退出，由吉利收購。投資者在十年內兩出兩進，而沃爾沃公司依然在發(fā)展。

現在國有資本的功能和個別企業(yè)目標的差異日益明顯。例如，一方面國有鋼鐵企業(yè)制定雄心勃勃的戰(zhàn)略規(guī)劃，努力做強做大；另一方面，國有資本應當從部分鋼鐵企業(yè)中退出，轉向投資于戰(zhàn)略性新興產業(yè)。這是作為市場主體的企業(yè)和國有資本投資主體各自理性的選擇。國有資本從產能過剩的行業(yè)退出，并不意味著國家不支持這些行業(yè)的結構升級；而企業(yè)做強做大，也不能限制國有資本布局的調整。

目前的掣肘在于國有資產實現形式沒有資本化，“頂層”國有企業(yè)沒有進行股份制改制，所有權與經營權沒有分離。應改革國有資產實現形式，利用公司制度的特點，“解放兩個自由度”：使國有資本具有流動性；保障企業(yè)自主經營，做強做大。

二、國有企業(yè)改革主導方面的轉移

國企改革的主導方向應當及時轉向尋找國有資產資本化的管理形式，使國有資產“資本化”，由“國有國營”轉向“股份制”

如果說在過去較長時期，國企改革主要是使其從計劃體制走出，適應市場競爭，增強活力的話；那么進入新世紀，盡管企業(yè)自身還有大量改革的任務，但深層次的改革已經轉向國有經濟結構調整和企業(yè)制度創(chuàng)新。

這兩大改革命題主要是國家所有者層面的事，而不在企業(yè)。把改革的目光繼續(xù)聚焦于“國有企業(yè)”本身，一方面因為沒有抓住要害，而使改革難有實質性進展；另一方面，國企因對此無能為力而倍感困惑和無所適從。

國有經濟的結構調整，不是以行政的力量改變一個個企業(yè)的業(yè)務結構，而是國有資本布局的動態(tài)優(yōu)化。關鍵要使國有資本具有流動性；企業(yè)制度創(chuàng)新進一步要做的是使國家所有者轉變成股東，將“頂層國有企業(yè)”改制成股權多元化的公司。這兩方面的改革聚焦到一個點上，就是必須使國有資產“資本化”，由“國有國營”，轉向“股份制”。

對于這一切，“國有企業(yè)”是無能為力的。隨著改革形勢的發(fā)展，國企改革的主導方向應當及時由如何經營“國有企業(yè)”，轉向尋找能促進生產力發(fā)展的國有資產資本化的管理形式。

三、國有資本有進有退與私有化

國有經濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談；國有資本從某個企業(yè)退出，也不能與私分國有資產掛鉤

國有資本投向的改變和布局調整是國家為提高國有資本運行效率而采取的主動行為。前蘇聯和東歐的私有化，是將國有財產無償量化給個人，據為個人的私人所有。這種私有化不符合中國國情，是國家法律和政策所不允許的。前后兩者是風馬牛不相及的兩件事。

三峽工程投資大、周期長，重要的是社會效益，民營資本無意也無力投入。此時國有資本投入。當電廠發(fā)電、經濟效益顯現后通過資本市場將部分股權轉讓，以溢價回收的資金進行上游的梯級開發(fā)。再如上世紀90年代初為開發(fā)浦東，上海市政府出資建設了南浦大橋。開通后，以收取過橋費的形式將其轉讓，政府溢價收回建設資金，再投入楊浦大橋。在這過程中不僅國有資本實現了增值，更重要的是政府以有限的資金加快了基礎設施建設，保障了浦東新區(qū)的發(fā)展。

在這類國有股權部分或全部轉讓（西方把這種現象也叫做“私有化”）過程中，資本形態(tài)的國有資產并未因此而受到侵蝕和傷害。相反，因國有資本布局更加優(yōu)化，而使其發(fā)揮的效能更加明顯、效率進一步提高。

因此，國有經濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談；國有資本從某個企業(yè)的退出，也不能與私分國有資產掛鉤。我們不能因概念含混，為防止出現蘇東式的私有化，而停止國有資本布局的調整。

四、關于“授權經營”與國有資本布局調整

調整國有資本布局要做兩件基礎工作：一是將國有資產資本化，委托專業(yè)投資機構運營；二是取消“授權經營”，對國有企業(yè)進行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位

上世紀90年代中期，為“搞活”特大型國企，試點了“授權經營”的辦法。其含義是國家把部分所有權交給企業(yè)，以提高企業(yè)的效率和活力。實際上，在政府層面“所有權與經營權不分”產生了諸多弊端；而以“授權經營”的形式在企業(yè)層面的“兩權不分”也會帶來很多的問題。因此，這只是當時情況下的權宜之計。

“授權經營”使企業(yè)自己成了自己的“老板”。在這種情況下，實體企業(yè)的資產存量和增量由內部人來配置，只能“滾雪球”，不能調結構。盡管近年國有企業(yè)也進行了較大規(guī)模的重組，但國有資本覆蓋的范圍基本上沒有變化。滯留于既有產業(yè)和企業(yè)的國有資本不斷再投入，與民營資本同質化、與國家目標并不完全一致，有時甚至很不一致。例如在產能過剩的行業(yè)，國有資本每年還以大量投資推波助瀾，或為追求短期的高收益而盲目多元化，出現了如炒股、炒作期貨和國企“地王”等現象。

調整國有資本布局要做兩件基礎工作：一是將國有資產資本化，委托專業(yè)投資機構運營；二是取消“授權經營”，對國有企業(yè)進行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位。

五、國有資本發(fā)揮作用的領域和形式

原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領域，是國有資本發(fā)揮作用、體現價值的重要空間

“國有經濟控制國民經濟命脈”，這是中央認定的國有經濟的定位。如果說，進入21世紀前，實踐這一使命，就是使國有資本大舉進入重大基礎設施、基礎原材料、能源開發(fā)、重要服務業(yè)、重要制造業(yè)，為工業(yè)化奠定基礎的話，那么今天，制約經濟社會發(fā)展的瓶頸、關系“國民經濟命脈”的領域已經轉向某些社會產品，如醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障，區(qū)域經濟協調發(fā)展等；制約國家競爭力的重要因素，則是科技投入不足、技術進步相對緩慢、科技創(chuàng)新能力不強、企業(yè)競爭力不強；威脅可持續(xù)發(fā)展的是資源約束日益強勁，生態(tài)環(huán)境壓力日趨加大。

此時，大量國有資本連同收益仍滯留在一般制造業(yè)，就踐行“控制國民經濟命脈”的使命而言，已經沒有什么意義。

在競爭性領域很難認定政府對某個行業(yè)是否具有資本控制力就“關系國民經濟命脈”；也很難確認在某個行業(yè)提高國企占比就能“體現國家控制力”。

目前，一方面在傳統制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產能，形成對非公資本嚴重的擠出；另一方面，在基礎科學研究、重大科技專項、中小企業(yè)融資、新興產業(yè)發(fā)展、重要基礎設施，以及公租房、義務教育、社會保障等“關系國民經濟命脈”領域，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮，一些地方政府不得不再建政府“融資平臺”。

現在有巨量民間資本可以“接盤”。部分國有資本從一般性產業(yè)有序退出，轉而充實那些更加重要的行業(yè)和領域，將產生雙贏的效果，大大提高國家整體資本配置效率。原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領域，是國有資本發(fā)揮作用、體現價值的重要空間。

六、國有資本與社保和公益性基金

國家可考慮將滯留于一般產業(yè)國有資本的30％，或許50％劃轉到社保和公益性基金，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性

中國經濟體制轉軌沒有像前蘇聯和東歐那樣“私有化”，留下了一大筆國有資產。這是解決改革發(fā)展必須處理的諸多歷史性難題的寶貴資源?，F在，社會產品短缺已經上升到主要矛盾，成為制約經濟社會發(fā)展的短板。

中國國有資本數量龐大，國家可考慮將滯留于一般產業(yè)國有資本的30％，或許50％劃轉到社保和公益性基金，如養(yǎng)老基金、醫(yī)療保障基金、住房保障基金、扶貧基金、教育基金、科技開發(fā)基金等，補充這些領域的投入不足，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性。

一方面，這可以大大增加社會保障性資金來源，有助于在體制轉軌最艱難的時期，保障社會公平、保住社會穩(wěn)定的底線；另一方面，公益性基金追求投資回報的壓力，將成為改善經營、完善公司治理的積極力量。

七、行政性壟斷與政府監(jiān)管

設置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業(yè)，以此調控宏觀，有違經濟規(guī)律

政府對一些行業(yè)設定行政壟斷（或特許經營），由國有企業(yè)“控制”，其中一個理由是國企更有社會責任意識，可以實現國家調控目標。實踐中出現了三個問題，一是給企業(yè)設定多元目標，使它們無所適從；二是行政性壟斷意味著低效率，全社會將被迫為其埋單；三是企業(yè)的國有化與政府監(jiān)管是不同的范疇，沒有替代關系。

例如，在成品油與石油價格倒掛時，企業(yè)惜售，導致大范圍“油荒”；通信運營商利用壟斷地位，長期維持高收費、低網速；一些處于天然壟斷領域的企業(yè)自行擴大壟斷范圍，把與天然壟斷相關的業(yè)務泛化為壟斷領域，謀取利益。

如上種種，一方面廣受社會質疑，另一方面，企業(yè)利用政府給的條件謀取利益無可厚非。問題在于，設置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業(yè)，以此調控宏觀，有違經濟規(guī)律；在社會效益大于企業(yè)效益的領域，企圖依賴國有壟斷、而非制度和監(jiān)管實現社會目標，是不可靠的。

宏觀經濟失衡，是總供給與總需求之間出現了較大的不平衡。把國有企業(yè)作為政府宏觀調控的工具，以干預微觀來調控宏觀，不是科學合理的途徑；除涉及國家安全的領域外，在社會效益大于企業(yè)經濟效益的領域，可以設立特許經營，但科學合理的法規(guī)和有效的監(jiān)管是關鍵。法制不健全、監(jiān)管不到位，國有企業(yè)一樣可能違背公共利益；在監(jiān)管到位的情況下，民營企業(yè)不一定不能進入特許經營。

八、關于國有資本的“保值增值”

國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當的高度，就會產生謬誤。結果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經濟效率為代價

國有資本運營的目標與一個個國有企業(yè)的目標是有差別的。在市場失靈的領域把國有資本運營的目標局限為“保值增值”，似是而非，很容易產生誤導。

在決定國有資本進與退的時候，經?？梢月牭竭@樣的發(fā)問：“在賺錢的行業(yè)為什么要退？” 國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當的高度，就會產生謬誤。例如，政府向國企大量輸送稀缺資源，構筑壟斷地位；維持電信高收費；銀行在高利差和存款負利率的情況下繼續(xù)出臺收費項目等都是資產增值的辦法。結果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經濟效率為代價。

國有資本的公共性，在投向上體現在兩個方面，一類投資是追求財務回報，以投資收益彌補社會性赤字，保住社會底線；另一類是實現公共目標。例如在市場失靈的領域引領社會投資、推進科技進步和產業(yè)升級、保障經濟和國家安全、支持民生建設項目等。

再如，亞洲金融危機時香港政府為救股市，以上千億港元敞開收購恒生指數股，在市場回升之后迅速有序退出，解散基金。上世紀60年代美國政府出資幾百億美元實施阿波羅登月計劃，結果發(fā)展出了一個完整的航天產業(yè)，至今保持領先地位。

這些都是國有資本實現公共目標和矯正市場失靈很好的案例。盡管在良好運作情況下，大多數可以獲得高倍率的回報，但政府投資的出發(fā)點則不是短期的保值增值，而是實現經濟社會的公共目標。

九、政府與企業(yè)的親與疏

企業(yè)按所有制和隸屬關系被分成“三六九等”。在地方保護主義還沒有解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經濟效率、抑制了發(fā)展的潛能

按企業(yè)所有制成分和行政隸屬關系區(qū)別政策，是改革過程遺留的問題，近年在某些方面似乎在強化。

例如，不同所有制的企業(yè)與政府關系有親有疏，因而受到不同的待遇。其中國有企業(yè)處于絕對強勢地位。

一是它屬“體制內”、有“行政級別”和從政府那里獲得稀缺資源的優(yōu)勢。如獲得土地、礦產等自然資源，獲得電網、電信等特許經營權，獲得政府投資項目的能力也最強。二是可以方便地獲得銀行貸款。國企產出大約占三分之一，但獲得的銀行貸款約占70％。三是國企在一些上游產業(yè)、基礎服務業(yè)形成寡頭壟斷，獲得超額利潤。四是即便在競爭行業(yè)，也有市場準入和行政審批兩道門檻。一些重要產業(yè)的準入條件往往是為大型企業(yè)“量身定制”；而行政審批則和與政府的親疏程度相關。很多民營企業(yè)因此被擋在門外，稱此為“玻璃門”。五是政府承擔了過多的建設職能，在既有國企之外，通過“融資平臺”又建立了一批國有企業(yè)，在基礎設施等領域民營企業(yè)大都被擠了出去。

實際上企業(yè)按所有制和隸屬關系被分成了“三六九等”。央企具有最高的社會地位和話語權，地方國企處于次之地位；外資企業(yè)有較強實力和話語權，受到國家和地方的青睞；民營企業(yè)則處于最為不利的地位。

近年來，為“躲避風險”，國企更傾向于在內部進行交易、形成配套。如為發(fā)展電動車，央企在自己圈子內組成聯盟，大手筆投資，建立產業(yè)鏈，對民營企業(yè)形成了市場壁壘。銀行顯性或隱性地把民企看做不可信任的企業(yè)群，為規(guī)避“政治風險”，都有遠離民企的傾向。再如，有的地方政府不惜直接出面干預，來“做大”國有企業(yè)，甚至強制盈利的民營企業(yè)被虧損國有企業(yè)兼并。在鋼鐵、煤炭、民航等領域屢屢出現民企被擠出的案例。

在地方保護主義還沒解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經濟效率、抑制了發(fā)展的潛能。

十、關于“國進民退”與“民進國退”

摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是生產力的又一次解放

這個爭論是沒有意義的。作為執(zhí)政黨和政府追求的絕不是誰進或誰退，而是鼓勵所有企業(yè)公平競爭，都做強做大、所有資本資源都迸發(fā)出發(fā)展的潛能。

爭論的實質不是這個問題的本身，而是競爭的公平性。在我國漸進式改革中曾不得不對不同所有制企業(yè)區(qū)別對待、輪番政策調整的做法沒有及時改變，有些一直延續(xù)至今。

輿論、政府管理和涉及企業(yè)的許多政策都打上了“所有制烙印”，包括已經上市的股權多元化的公眾公司，每家企業(yè)都有一個“所有制標簽”，分作“體制內”和“體制外”，并對其有親有疏。這就在市場中形成了一條很深的“所有制鴻溝”。近來，這種對立在社會上進一步情緒化，已經成為經濟社會穩(wěn)定發(fā)展非常值得重視的體制障礙。世界上幾乎沒有哪一個市場經濟國家把“所有制”提到如此的高度，以致割裂市場。

不平等的競爭條件和政府對國企的干預，使民企和國企都有諸多抱怨，都認為自己受到了不公正待遇。市場效率來源于市場主體的公平地位和機會均等。從建立法治的市場經濟的角度看，法律規(guī)定范圍內的各類資本都是國家經濟社會發(fā)展的寶貴資源，應當受到公平的保護；各類資本投資的企業(yè)都會創(chuàng)造就業(yè)和稅收，應當獲得平等的競爭地位。

隨著非國有經濟的發(fā)展和居民財產性收入的積累，國有經濟的比重呈下降趨勢，有人開始擔心民營經濟發(fā)展是否已經碰到了“天花板”？面對種種現象和輿論，民企發(fā)展到一定程度就缺乏安全感，移民和財產向境外轉移的數量和規(guī)模日益上升。針對這些現象，有人提出，在我們的體制和政策下能不能培育、容納和留住本土成長出來的李嘉誠、王永慶、郭鶴年和李秉哲？

我們正面臨跨越中等收入陷阱的考驗。重要的途徑是鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、擴大中等收入階層。此時，非公經濟的發(fā)展至關重要。多種所有制經濟公平競爭的理論觀點中央早已確認并闡明；國務院“老36條”、“新36條”也已發(fā)布多時，但進展十分有限。近來，有關所有制的爭論反而再起。

上世紀90年代初，有關“姓資姓社”問題的突破，大大解放了思想，為建立社會主義市場經濟體制掃清了障礙，極大地調動了經濟增長潛力；今天，如果能摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是新時期生產力的又一次解放。

十一、探索親市場經濟的國有資產實現形式

在一般領域，國有資產實現方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口

在確立“現代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革方向”的同時，中央一直特別關注的另一個問題是國有資產管理如何能與市場經濟融合。早在1993年十三屆三中全會《決定》就提出，“積極探索國有資產管理和經營的合理形式和途徑”。1997年十五大進一步指出，“要努力尋找能夠極大促進生產力發(fā)展的公有制實現形式”。2002年十六大再次指出，“進一步探索公有制特別是國有制的多種有效實現形式”。2003年十六屆三中全會《決定》進一步強調“積極探索國有資產監(jiān)管和經營的有效形式”。

迄今為止，我們一直將國有經濟等同于國有企業(yè)，在產業(yè)領域把實物形態(tài)的“國有企業(yè)”作為國有經濟的唯一實現形式。盡管在部分市場失靈的領域仍有實際意義，但隨著改革的深化，在一般領域繼續(xù)以擁有、管理和控制“國有企業(yè)”群，作為國有資產實現形式，使企業(yè)和政府不斷遇到各種困惑。

將經營性資產資本化，選擇可以用財務語言清晰界定、計量，并具有良好流動性、可進入市場運作的具有公共性的資本化的實現形式，具有重要意義。銀行業(yè)國有資產資本化管理已經取得了較好的效果。在一般領域，國有資產實現方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口：

一是國有資產資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業(yè)，轉向擁有和運作國有資本；意味著頂層國有企業(yè)的整體改制。持股機構與投資的企業(yè)建立股東與公司的關系，政府不再控制和管理；企業(yè)依法成為獨立市場主體，聚焦于財務業(yè)績，在董事會指導下，在競爭中做強做大。這對政府和企業(yè)都是又一次解放。

二是資本化的國有資產具有良好的流動性，國有經濟布局調整將通過國有資本在行業(yè)和企業(yè)間的“有進有退”來實現。這種進退，原則上不影響企業(yè)的經營范圍和業(yè)務結構。

三是政府擺脫了與“國有企業(yè)”關聯關系的掣肘，有助于站在超脫地位，進行市場監(jiān)管，提供公共服務；有助于改變按所有制區(qū)分企業(yè)的政策，公平地對待各類企業(yè)，消除“所有制鴻溝”，完善社會主義市場經濟體制。

四是國有資本可分作兩種投向，兩種運作機制。在市場失靈的領域國家委托專業(yè)投資控股機構投資運作，實現政府特定的公共目標。在一般領域的投資，委托專業(yè)的社會性投資機構運作，追求更高的財務回報。兩類投資各有明確的目標，有利于提高效率。

五是國有資本投資收益通過國有資本經營預算，主要用于彌補體制轉軌過程中必須解決的那些需要公共財政支付的歷史欠賬，保障經濟社會平穩(wěn)轉型，并使“全民所有”回歸全民分享的本性。

六是國有資本預期功能主要通過市場運作實現，而不是以破壞市場機制為前提。這就使國有資本具有“親市場性”。規(guī)模較大的國有經濟的這種存在，原則上沒有扭曲市場的動因，而是維護市場的力量。

國有企業(yè)改革已經取得了很大進展，但改革的任務并沒有完成。黨的十四屆三中全會以來中央對國有企業(yè)改革的重大理論創(chuàng)新和指導方針是完全正確的。進一步深化國有企業(yè)改革，將為體制轉軌、實現可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。

作者為國務院發(fā)展研究中心研究員

國企改革再清源

本文來源于《財經》雜志 2012年05月19日 21:09 我要評論（1）打印| 字號：

國企改革初衷，即擺脫經營困境和提高效益，已經得以實現。如今改革到了新的階段，這已經不是國資委層面可以駕馭的國企改革，而是圍繞國有資產戰(zhàn)略布局和國家戰(zhàn)略層面財政體系重構的國資改革

此次“中美戰(zhàn)略與經濟對話”，中國的國有企業(yè)替代人民幣匯率，成為中美對話核心議題。在5月4日公布的成果清單中，中方承諾提高國有企業(yè)紅利上繳比例，增加上繳利潤的國企數量，并將國有資本經營預算納入國家預算體系，這讓外界頗為意外，懷疑美國干涉中國內政。

而在業(yè)界看來，美國擔心中國國企利潤節(jié)節(jié)攀升，造成不公平競爭，大量利潤留存企業(yè)，會抑制中國國民收入，進而影響消費升級，阻礙通過內需拉動經濟增長，因此冀望從外部給中國國企改革施壓。而中國高層也意識到，借此外力，以紅利上繳為起點，優(yōu)化國有資本布局、實現財政體制重構正當其時。

重啟國企改革呼聲再起

國企改革是中國改革進程中一個頗受爭議的話題。今年以來，重啟國企改革的呼聲再次鵲起。

2月27日，世界銀行與國務院發(fā)展研究中心聯合發(fā)布《2030年的中國》，該報告涉及國企改革與紅利返還問題，一時輿論熱議；“兩會”期間，“國企要不要再改革”亦成為代表委員討論的焦點；4月初博鰲亞洲論壇上，美國前財長保爾森指出，國企改革事關中國經濟長期增長的成敗，破除國企壟斷，降低國企在國民經濟中的比重，是中國面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

輿論之所以如此關注國企改革，深層次原因是憂心國企改革方向模糊，動力減弱，利益固化。如今“做強做大”的國企高管似乎沒有繼續(xù)改革的動力，實現了國有資產“保值增值”的國資委也缺乏繼續(xù)改革的動力。一時間，國企改革要不要繼續(xù)推進？改革的方向是什么？如何選擇改革路徑？國有資本變現如何與財政預算體系重構相協調？坊間諸多爭議引起高度關注，一個基本共識是，已經到了必須厘清改革思路，再啟國企改革的時候了。

回顧國企改革30多年來，從上世紀80年代的“放權讓利”，到90年代的“抓大放小”、“三年脫困”、股份制改造與建立現代企業(yè)制度，如今，國有企業(yè)數量減少而經濟效益顯著提升。在市場化浪潮的錘煉下，國有企業(yè)不再是政府的附屬體，而是自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。統計數據顯示，1998年到2010年，國有企業(yè)的戶數占比從39％下降到4.5％； 2002年到2011年，中央企業(yè)的資產總額從7.13萬億元增加到28萬億元；營業(yè)收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元，成績是顯而易見的。

國資委副主任邵寧曾指出，在“三年脫困”之前，國有企業(yè)是國家經濟的包袱和社會穩(wěn)定的隱患。1994年，中國最大的500家國有企業(yè)全年銷售收入的總和，還不如美國通用汽車公司一家的銷售收入。而2011年公布的世界500強企業(yè)中，中央企業(yè)已有38家榜上有名。一些國有企業(yè)已經成為國內市場“巨無霸”，在世界上也越來越引人矚目。上 世紀八九十年代國有企業(yè)效率低下、包袱沉重、技術落后、資不抵債被迫破產的困局業(yè)已紓解。

也就是說，國企改革的初衷，即擺脫經營困境和提高效益，已經得以實現。不過，改革附帶的歷史遺留問題依然在發(fā)酵，諸如國有經濟布局分散、戰(zhàn)線過長、國有資產管理體制不順等問題。在今年的政府工作報告和前不久發(fā)布的《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》中，中央對國有企業(yè)改革做了新的部署，高層推進國企改革的決心很明確。

那么，下一步國企改革的大方向是什么？業(yè)內人士認為，中國國有企業(yè)追求市場化、商業(yè)化以及利潤最大化動機的“經濟人”行為，已成積習。這也意味著，改革到了新的階段，這已經不是國資委層面可以駕馭的國企改革，而是圍繞國有資產戰(zhàn)略布局和國家戰(zhàn)略層面財政體系重構的國資改革。

不過，目前坊間論及國企改革時，多將國企改革、國有資本布局、國家財政體制重構、政府監(jiān)管模式改革等不同層面的問題混為一談，而相關爭論也因議題失焦，往往是各執(zhí)一詞，莫衷一是。由此，曾任國資委主任的李榮融也抱怨：“為什么國有企業(yè)搞不好的時候你們罵我，現在我們國有企業(yè)搞好了你們還是罵呢？”

新的改革難點是國資進退

中國銀行首席經濟學家曹遠征等學者提出，國有資產應首先從“退”入手，有序退出，退出之際方知國有資本的盤子究竟多大，國有企業(yè)應該存留多少家。

他主張，對競爭性行業(yè)，國有資產應當不再依附國有企業(yè)的實物形態(tài)，而是以自由流動的國有資本形態(tài)控股與分紅，政府不再干預企業(yè)決策和內部事務；對自然壟斷性行業(yè)，則放開準入門檻，制定行業(yè)標準，鼓勵各類資本進入，實現政府監(jiān)管模式重塑；對涉及自來水、電力、燃氣、醫(yī)藥等公用事業(yè)領域，可采取PPP（公眾、民營合作制）或者“授權經營”等方式取代行政管理；而最后事關國計民生的領域，則屬國有資本“退無可退”之地，也即是國有企業(yè)生存之域。該領域不以營利為目的，主要提供一般企業(yè)無力生產、不愿意生產的產品或服務，此類國企也被學者稱為“公益型國企”。

《大學》有云：“國不以利為利，以義為利也?！眹乙苑彰裆鸀榧喝危词垢冻鲆欢ǖ男蕮p失代價，也應不惜國家財政補虧。在諸如義務教育、民眾教化、農田水利等這類民資不愿涉足的領域，正是“公益型國企”大顯身手之天地。事實上，公益型國企早已存在于歐美等發(fā)達國家。這些企業(yè)并不將追求利潤最大化作為唯一目標，更多的是把國有企業(yè)作為提供公共服務彌補市場失靈的一種特殊工具。

由此，可以清楚看出，此“退”非彼“退”，非國有企業(yè)之退，而是國有資產之退，是資本的概念而非企業(yè)的概念?？梢灶A見，如此布局之后，類似新加坡淡馬錫那樣的中國投資公司將不斷涌現，或投資海外，或持股私企。國有企業(yè)并不一定必須是國家經營，可以“國有國不營”，而國有資產亦可以經由民企經營保值增值。

以國有資本戰(zhàn)略布局的視野俯瞰全局，方易厘清國企、國有資本、財政體系重構三個層面的改革關系。如此，方能明晰國有資本 “保值增值”的真義：國有資本就是要在應該賺錢的地方賺錢，以股份、控股、分紅、國家主權財富基金等資本形式進入，“保值增值”才能保全民眾的既得利益。

進而，國有資本可以以退為進，補足社保和公益性基金所需，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性。

中國正值轉型時期，“未富先老”導致未來社?；鹑笨邶嫶蟆Ｖ袊缈圃菏澜缟绫Ｑ芯恐行闹魅梧嵄牡难芯勘砻?，目前中國全國養(yǎng)老金缺口大約1.3萬億元，缺口將在2035年左右達到高峰，每年會產生1000億元的“窟窿”。

應對這么大的“窟窿”，只有依靠國有資本這塊“補天石”。除了加大國企利潤分紅力度外，還可通過變現部分國有資產劃轉到社保和公益性基金中，填補“虧空”。近年來，國資委大力推進國企整體上市，實現股權多元化，不僅可使國有資本處于可變現狀態(tài)，保證國家不時之需，同時也進一步完善了企業(yè)微觀治理結構。

長遠而言，國有資本的進退，應與國家財政體制的再改革相匹配。目前已經到了恢復國企紅利的公共財政屬性之時。把國有資本預算與國家經常預算統一，稅收與利潤放在一起，將大大提升政府的財政調遣能力。經常預算出現困難，資本項下資金可及時補足。這將使國家資產負債結構更趨合理。

因此，國企改革再出發(fā)，更深層的含義是國家財政體制的建設和國家財政能力的重構。此次中美對話中，中方承諾的提高國企分紅比例正是財政體系重構的題中應有之義。

如此，國資委將不再是國有企業(yè)的管理委員會，而是國有資本配置的機構。財政部亦不再是出納與會計的身份，而真正是國家財政統籌規(guī)劃的機構。這樣的戰(zhàn)略布局，需要“頂層設計”和高層的決策勇氣。

國有資本的進退離不開政府職能的轉變。目前，公眾對國企的意見，主要是國有資本借助國有企業(yè)的實物形態(tài)擴張，依賴行政特權獲取利潤，導致市場不公平競爭。當國有企業(yè)的存在不再以營利為目的之時，政府也就從建設型政府變?yōu)楣卜招驼?，更多行使社會管理職能，而國有企業(yè)以往所負擔的社會功能全部轉由社會擔負?！白渥咦渎罚R走馬路”，國企改革的思路與路徑抉擇將進一步厘清。

中美對話傳遞出的信號表明，國有資本進退已成為國際對話焦點。美國等國家認為中國國家資本主義的擴張，即國有資本借助國有企業(yè)的實物形態(tài)擠壓民營資本，對民主基礎是一種破壞。

同時，隨著中國國企海外投資額逐步擴大，美國等國家認為中國國企享受政府權利獲取低廉資源，造成了國際企業(yè)間的不公平競爭。美國財長蓋特納在此次對話中就批評國企享有巨額政府補貼及各項“不公平”的政策傾斜。

據了解，美國正在要求經濟合作與發(fā)展組織（OECD）研究“限制各國政府對國有企業(yè)支持”的 “競爭中立框架”，該框架包括一整套政策建議，從稅收中立、債務中立、規(guī)則中立、保證國有企業(yè)與私營企業(yè)的利潤率具有可比性等方面入手，確保國有企業(yè)和私營企業(yè)能夠公平競爭。一旦該框架成為具有全球約束力的國際公約，中國國企的海外之路將更形蹇促。

當此內外情勢，決策宜早為之計，果斷重啟國企改革，將其導入國資改革路徑，實現國有資產的資本化運作，與國家財政體制改革相配套，則國企“正名”有望，國資進退可期。

【作者：《財經》雜志 編輯部 】(責任編輯：黃玉龍)謹防三角債重來

本文來源《財經》雜志 2012-05-19

國際金融危機已經進入第五個年頭，迄今為止在世界范圍內還沒有真正走出危機，且近來歐債危機又有愈演愈烈之勢。中國在應對國際金融危機沖擊過程中取得很大成績，但長期存在的結構性矛盾和體制性問題并沒有從根本上解決，同時還產生了一些新的矛盾和問題，一度已經化解的三角債現象死灰復燃。

由于國際市場需求放緩、國內經濟增速回調，導致市場需求萎縮、價格下滑，企業(yè)發(fā)展大環(huán)境日益惡化。特別是近年來原材料價格、勞動力成本和融資成本上升，加上環(huán)境保護以及人民幣升值壓力加大，導致實體經濟出現下行趨勢，房地產、汽車、鋼鐵、機械等重要行業(yè)進入緊縮周期，部分企業(yè)生產經營困難日益加重。

2008年四季度之后，為了應對國際金融危機，中國實施了數萬億的刺激計劃，銀行貸款閘門敞開，地方融資平臺急劇膨脹，企業(yè)爭相投資擴張，企業(yè)投資和貿易鏈在應對國際金融危機過程中積累了大量債務風險。隨著緊縮貨幣政策的實施，中央銀行連續(xù)加息或提高存款準備金率，市場上一部分流動性資金被凍結，中小企業(yè)紛紛鬧起了“錢荒”，許多企業(yè)資金周轉出現緊張，一些企業(yè)賬戶上的“應收而未收賬款”及“應付而未付賬款”大幅度上升。

根據上市公司2011年公布的資料，近1700家企業(yè)的應收賬款總計接近1萬億元，同比增長超過30％，其中有上百家企業(yè)應收賬款增幅超過100％。比如在“重災區(qū)”的鋼鐵行業(yè)，綜合公開數據，目前全國70多家大中型鋼鐵企業(yè)的應收賬款達到500多億元，應付賬款超過3000億元。此外，這些鋼鐵企業(yè)還有超過1萬億元的銀行貸款，部分鋼廠要想繼續(xù)獲得貸款已經很難，并已出現拖欠貨款現象。

值得注意的是，一些企業(yè)之間由此出現了三角債苗頭。如果任其發(fā)展下去，有可能演變?yōu)樾乱惠喥髽I(yè)三角債。

上世紀80年代中后期到90年代初，中國曾經發(fā)生過嚴重的三角債問題，當時企業(yè)“應收而未收賬款”規(guī)模幾乎占銀行信貸總額三分之一。企業(yè)之間相互拖欠貨款致使許多企業(yè)因缺乏流動資金而難以為繼，巨額未清債務也使企業(yè)無法向銀行申請新的貸款以緩解流動性困局。企業(yè)既不愿償債，其債權也無法得到清償，三角債導致越來越多的企業(yè)陷入到債務死扣之中。為了防止三角債蔓延，1991年9月，中央政府在全國展開了清理三角債的行動。到1992年底，國家共注入500多億元資金，采取多種手段才最終解決了三角債問題。

縱觀世界各國歷次信用危機不難發(fā)現，在每一次經濟增長出現明顯減速之時，企業(yè)從延期付款漸漸變?yōu)橥锨坟浛?，企業(yè)付款違約指數就會大幅度地上升。上次爆發(fā)全國性三角債問題，就是在經歷上世紀80年代前期經濟過熱之后，1985年開始實行過銀根緊縮政策，1988年前后發(fā)生嚴重通貨膨脹，1989年后經濟發(fā)展急劇減速，企業(yè)三角債隨即大規(guī)模爆發(fā)。

此次剛剛露頭的三角債問題，也發(fā)生在近十年的高速增長告一段落之后。目前由于通脹高企和銀根收緊，三角債卷土重來的風險正在上升，這反映了國內市場經營環(huán)境在惡化，企業(yè)的經營能力在變差。新一輪三角債問題雖然不像20年前那樣嚴重，但對于中國經濟平穩(wěn)較快發(fā)展、對于金融系統安全仍然是不可忽視的風險因素，為國民經濟持續(xù)健康發(fā)展蒙上了一層陰霾。

需要指出的是，如三角債卷土重來，債務陰影將首先籠罩中小企業(yè)。在最容易形成三角債的產業(yè)鏈上，大企業(yè)在原料、輔料供應中處于上游，如果大企業(yè)資金緊張，寄生在它周圍的中小企業(yè)則沒有了源頭活水，相互之間開始欠賬，三角債的情況就會加劇惡化，原本就處于弱勢的中小企業(yè)，就成為“三角債務鏈”資金壓力的主要承擔者。

據中國企業(yè)家調查系統調查，目前應收賬款“高于正?！钡闹行秃托⌒推髽I(yè)分別占24.8％、26.5％，資金“緊張”的中型和小型企業(yè)分別達到46.3％和51.3％。據廣東省工商聯調查，私營企業(yè)平均被拖欠金額為260多萬元。為償還債務，在拆借無路又融資無門時，“缺錢”的中小企業(yè)只能轉而尋求高價的民間借貸。在產業(yè)鏈聯系之外，企業(yè)之間又多了一條有形的資金拆借鏈，債務關系擴散到了整個行業(yè)的上下游，形成一條以產業(yè)鏈為主線，因上下游企業(yè)相互之間拖欠、拆借貨款而形成的連鎖債務鏈。被“三角債務鏈”綁架的企業(yè)，時刻面臨著多米諾骨牌式的資金鏈危機。在一些地方，大量中小企業(yè)資金鏈不堪重負，因“債”跑路、因“債”停工頻現，新一輪三角債已成為中小企業(yè)發(fā)展新難題。

資金問題關系到企業(yè)的生死存亡。在眾多中小企業(yè)困于三角債絞索苦苦掙扎的時刻，有關各方必須在資金鏈斷裂之前未雨綢繆、采取行動，建立完善的信用體系和監(jiān)測預警體系，主動介入，加強監(jiān)管，幫助企業(yè)從資金被綁架的困境中解放出來，確保三角債規(guī)模在可控范圍內，防患未然。

第三篇：國企改革轉入國資改革上

國企改革轉入國資改革（上）

2012年07月24日 10:09 來源：財經網 2012-07-24 作者：陳清泰 字號

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一段時間以來，中國的國有企業(yè)改革處于低潮期。大家對國企改革正面的討論少了，可是一些疑惑和擔心在流傳，國有企業(yè)也非常困惑。其中有一些是觀點的爭論，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想，推進改革。

一、企業(yè)做強做大與國有資本有進有退

“有進有退”指的是國有資本投向的調整。目前的掣肘在于國有資產實現形式沒有資本化，在談到“國有經濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進有退”

國有企業(yè)做強做大與國有資本布局調整，這是改革發(fā)展都必須進行的兩件大事。在談到“國有經濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進有退”。國企高管對此十分為難，不知道該怎么“進”、怎么“退”。這種困惑來自概念的混淆。

需要澄清的是，“有進有退”指的是國有資本投向的調整；而企業(yè)的天職則是做強做大。這是兩個不同的范疇，在公司制度下并不矛盾。就是說，企業(yè)追求做強做大并不受股東成分和股權結構的影響；國有資本從哪些行業(yè)或企業(yè)的進退也不受個別企業(yè)的牽制。

例如，沃爾沃原本是一家瑞典人投資的公司，1999年4月轉手到福特；2010年3月福特退出，由吉利收購。投資者在十年內兩出兩進，而沃爾沃公司依然在發(fā)展。

現在國有資本的功能和個別企業(yè)目標的差異日益明顯。例如，一方面國有鋼鐵企業(yè)制定雄心勃勃的戰(zhàn)略規(guī)劃，努力做強做大；另一方面，國有資本應當從部分鋼鐵企業(yè)中退出，轉向投資于戰(zhàn)略性新興產業(yè)。這是作為市場主體的企業(yè)和國有資本投資主體各自理性的選擇。國有資本從產能過剩的行業(yè)退出，并不意味著國家不支持這些行業(yè)的結構升級；而企業(yè)做強做大，也不能限制國有資本布局的調整。

目前的掣肘在于國有資產實現形式沒有資本化，“頂層”國有企業(yè)沒有進行股份制改制，所有權與經營權沒有分離。應改革國有資產實現形式，利用公司制度的特點，“解放兩個自由度”：使國有資本具有流動性；保障企業(yè)自主經營，做強做大。

二、國有企業(yè)改革主導方面的轉移

國企改革的主導方向應當及時轉向尋找國有資產資本化的管理形式，使國有資產“資本化”，由“國有國營”轉向“股份制”

如果說在過去較長時期，國企改革主要是使其從計劃體制走出，適應市場競爭，增強活力的話；那么進入新世紀，盡管企業(yè)自身還有大量改革的任務，但深層次的改革已經轉向國有經濟結構調整和企業(yè)制度創(chuàng)新。

這兩大改革命題主要是國家所有者層面的事，而不在企業(yè)。把改革的目光繼續(xù)聚焦于“國有企業(yè)”本身，一方面因為沒有抓住要害，而使改革難有實質性進展；另一方面，國企因對此無能為力而倍感困惑和無所適從。

國有經濟的結構調整，不是以行政的力量改變一個個企業(yè)的業(yè)務結構，而是國有資本布局的動態(tài)優(yōu)化。關鍵要使國有資本具有流動性；企業(yè)制度創(chuàng)新進一步要做的是使國家所有者轉變成股東，將“頂層國有企業(yè)”改制成股權多元化的公司。這兩方面的改革聚焦到一個點上，就是必須使國有資產“資本化”，由“國有國營”，轉向“股份制”。

對于這一切，“國有企業(yè)”是無能為力的。隨著改革形勢的發(fā)展，國企改革的主導方向應當及時由如何經營“國有企業(yè)”，轉向尋找能促進生產力發(fā)展的國有資產資本化的管理形式。

三、國有資本有進有退與私有化

國有經濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談；國有資本從某個企業(yè)退出，也不能與私分國有資產掛鉤

國有資本投向的改變和布局調整是國家為提高國有資本運行效率而采取的主動行為。前蘇聯和東歐的私有化，是將國有財產無償量化給個人，據為個人的私人所有。這種私有化不符合中國國情，是國家法律和政策所不允許的。前后兩者是風馬牛不相及的兩件事。

三峽工程投資大、周期長，重要的是社會效益，民營資本無意也無力投入。此時國有資本投入。當電廠發(fā)電、經濟效益顯現后通過資本市場將部分股權轉讓，以溢價回收的資金進行上游的梯級開發(fā)。再如上世紀90年代初為開發(fā)浦東，上海市政府出資建設了南浦大橋。開通后，以收取過橋費的形式將其轉讓，政府溢價收回建設資金，再投入楊浦大橋。在這過程中不僅國有資本實現了增值，更重要的是政府以有限的資金加快了基礎設施建設，保障了浦東新區(qū)的發(fā)展。

在這類國有股權部分或全部轉讓（西方把這種現象也叫做“私有化”）過程中，資本形態(tài)的國有資產并未因此而受到侵蝕和傷害。相反，因國有資本布局更加優(yōu)化，而使其發(fā)揮的效能更加明顯、效率進一步提高。

因此，國有經濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談；國有資本從某個企業(yè)的退出，也不能與私分國有資產掛鉤。我們不能因概念含混，為防止出現蘇東式的私有化，而停止國有資本布局的調整。

四、關于“授權經營”與國有資本布局調整

調整國有資本布局要做兩件基礎工作：一是將國有資產資本化，委托專業(yè)投資機構運營；二是取消“授權經營”，對國有企業(yè)進行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位

上世紀90年代中期，為“搞活”特大型國企，試點了“授權經營”的辦法。其含義是國家把部分所有權交給企業(yè)，以提高企業(yè)的效率和活力。實際上，在政府層面“所有權與經營權不分”產生了諸多弊端；而以“授權經營”的形式在企業(yè)層面的“兩權不分”也會帶來很多的問題。因此，這只是當時情況下的權宜之計。

“授權經營”使企業(yè)自己成了自己的“老板”。在這種情況下，實體企業(yè)的資產存量和增量由內部人來配置，只能“滾雪球”，不能調結構。盡管近年國有企業(yè)也進行了較大規(guī)模的重組，但國有資本覆蓋的范圍基本上沒有變化。滯留于既有產業(yè)和企業(yè)的國有資本不斷再投入，與民營資本同質化、與國家目標并不完全一致，有時甚至很不一致。例如在產能過剩的行業(yè)，國有資本每年還以大量投資推波助瀾，或為追求短期的高收益而盲目多元化，出現了如炒股、炒作期貨和國企“地王”等現象。

調整國有資本布局要做兩件基礎工作：一是將國有資產資本化，委托專業(yè)投資機構運營；二是取消“授權經營”，對國有企業(yè)進行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位。

五、國有資本發(fā)揮作用的領域和形式

原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領域，是國有資本發(fā)揮作用、體現價值的重要空間

“國有經濟控制國民經濟命脈”，這是中央認定的國有經濟的定位。如果說，進入21世紀前，實踐這一使命，就是使國有資本大舉進入重大基礎設施、基礎原材料、能源開發(fā)、重要服務業(yè)、重要制造業(yè)，為工業(yè)化奠定基礎的話，那么今天，制約經濟社會發(fā)展的瓶頸、關系“國民經濟命脈”的領域已經轉向某些社會產品，如醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障，區(qū)域經濟協調發(fā)展等；制約國家競爭力的重要因素，則是科技投入不足、技術進步相對緩慢、科技創(chuàng)新能力不強、企業(yè)競爭力不強；威脅可持續(xù)發(fā)展的是資源約束日益強勁，生態(tài)環(huán)境壓力日趨加大。

此時，大量國有資本連同收益仍滯留在一般制造業(yè)，就踐行“控制國民經濟命脈”的使命而言，已經沒有什么意義。

在競爭性領域很難認定政府對某個行業(yè)是否具有資本控制力就“關系國民經濟命脈”；也很難確認在某個行業(yè)提高國企占比就能“體現國家控制力”。

目前，一方面在傳統制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產能，形成對非公資本嚴重的擠出；另一方面，在基礎科學研究、重大科技專項、中小企業(yè)融資、新興產業(yè)發(fā)展、重要基礎設施，以及公租房、義務教育、社會保障等“關系國民經濟命脈”領域，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮，一些地方政府不得不再建政府“融資平臺”。

現在有巨量民間資本可以“接盤”。部分國有資本從一般性產業(yè)有序退出，轉而充實那些更加重要的行業(yè)和領域，將產生雙贏的效果，大大提高國家整體資本配置效率。原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領域，是國有資本發(fā)揮作用、體現價值的重要空間。

六、國有資本與社保和公益性基金

國家可考慮將滯留于一般產業(yè)國有資本的30%，或許50%劃轉到社保和公益性基金，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性

中國經濟體制轉軌沒有像前蘇聯和東歐那樣“私有化”，留下了一大筆國有資產。這是解決改革發(fā)展必須處理的諸多歷史性難題的寶貴資源?，F在，社會產品短缺已經上升到主要矛盾，成為制約經濟社會發(fā)展的短板。

中國國有資本數量龐大，國家可考慮將滯留于一般產業(yè)國有資本的30%，或許50%劃轉到社保和公益性基金，如養(yǎng)老基金、醫(yī)療保障基金、住房保障基金、扶貧基金、教育基金、科技開發(fā)基金等，補充這些領域的投入不足，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性。

一方面，這可以大大增加社會保障性資金來源，有助于在體制轉軌最艱難的時期，保障社會公平、保住社會穩(wěn)定的底線；另一方面，公益性基金追求投資回報的壓力，將成為改善經營、完善公司治理的積極力量。

七、行政性壟斷與政府監(jiān)管

設置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業(yè)，以此調控宏觀，有違經濟規(guī)律

政府對一些行業(yè)設定行政壟斷（或特許經營），由國有企業(yè)“控制”，其中一個理由是國企更有社會責任意識，可以實現國家調控目標。實踐中出現了三個問題，一是給企業(yè)設定多元目標，使它們無所適從；二是行政性壟斷意味著低效率，全社會將被迫為其埋單；三是企業(yè)的國有化與政府監(jiān)管是不同的范疇，沒有替代關系。

例如，在成品油與石油價格倒掛時，企業(yè)惜售，導致大范圍“油荒”；通信運營商利用壟斷地位，長期維持高收費、低網速；一些處于天然壟斷領域的企業(yè)自行擴大壟斷范圍，把與天然壟斷相關的業(yè)務泛化為壟斷領域，謀取利益。

如上種種，一方面廣受社會質疑，另一方面，企業(yè)利用政府給的條件謀取利益無可厚非。問題在于，設置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業(yè)，以此調控宏觀，有違經濟規(guī)律；在社會效益大于企業(yè)效益的領域，企圖依賴國有壟斷、而非制度和監(jiān)管實現社會目標，是不可靠的。

宏觀經濟失衡，是總供給與總需求之間出現了較大的不平衡。把國有企業(yè)作為政府宏觀調控的工具，以干預微觀來調控宏觀，不是科學合理的途徑；除涉及國家安全的領域外，在社會效益大于企業(yè)經濟效益的領域，可以設立特許經營，但科學合理的法規(guī)和有效的監(jiān)管是關鍵。法制不健全、監(jiān)管不到位，國有企業(yè)一樣可能違背公共利益；在監(jiān)管到位的情況下，民營企業(yè)不一定不能進入特許經營。

（作者系國務院發(fā)展研究中心研究員)

第四篇：國資國企改革

國資國企改革“大年”即將來臨

2015年國資國企改革加速度：將面臨七大主要任務

劉東;王川

導語

國務院國資委研究中心副主任彭建國在2014年12月31日接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，隨著頂層設計方案的出臺，2015年國企改革將有大進展和大動作，國資改革今年預料將會遍地開花。2014年12月結束的中央經濟工作會議也對新常態(tài)下的國資國企改革意見進行分析。會議要求，要“推進國企改革要奔著問題去，以增強企業(yè)活力、提高效率為中心，提高國企核心競爭力，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業(yè)制度”。

與此相對應的是，自2013年12月底上海率先出臺國資國企改革二十條意見以來，截至2015年1月4日，全國已經有上海、甘肅、山東等22省市出臺了地方版本的國資國企改革意見。部分省份意見雖未正式出臺，但一些改革舉措已在進行之中。南京、長沙等省會城市也出臺了國資國企改革意見。隨著國資國企改革頂層設計相關意見的逐步出臺，2015年的國資改革將會迎來哪些進展？

本報記者 劉東

實習記者 王川 上海報道

地方改革遍地開花

彭建國告訴21世紀經濟報道記者，之前由于國家層面方案沒有出臺，地方國企改革突破較少，今年預料將“遍地開花”。

21世紀經濟報道記者梳理已經出臺地方國資改革方案后發(fā)現，地方國資國企改革意見主要集中在混合所有制，分類監(jiān)管、股權激勵和員工持股、公司制治理結構、設立國有資本投資（運營）公司等方向，絕大部分省市都對國資改革設立了一個較為具體的目標。

例如，在混合所有制方面，甘肅提出到2020年國有經濟中混合所有制比重達到60%左右，江西提出5年內混合所有制經濟要占國資的70%。

在國有資本范圍方面，北京國資國企改革意見要求，到2020年，80%以上的國有資本集中到提供公共服務、加強基礎設施建設、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、保障民生等領域。上海、江西、甘肅、江蘇、重慶、四川、青海等省市也都將國資集中在關鍵領域的目標設定在“80%”上。不過，在對2014年國資國企改革進展進行評價時，多位接受21世紀經濟報道記者采訪的分析人士認為，改革的力度并不如預期。中國社科院微觀經濟學研究室副主任劉小玄對21世紀經濟報道記者表示，目前國資國企改革的進展仍相對比較緩慢。

財政部財科所國有經濟研究室主任文宗瑜此前在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，地方出臺的國資改革意見里面存在兩個問題，重復性比較強，各個省的意見都差不多，在具體操作上，還是缺乏一些可操作性。

頂層設計意見將出

原定于2014年年底出臺的改革意見并未能如預期出現，國務院國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會主席季曉南認為，可以說這些總體文件由于遲遲不能出臺，已經成為深化國企改革的軟肋，影響到國企改革總的進程。

此前有消息稱，國企改革的頂層設計方案由財政部、發(fā)改委和國資委牽頭制定，可能以“1+N”的形式發(fā)布。其中，“1”是指首先會出臺一個深化國企改革指導意見，“N”則是三四十個配套方案。這些配套方案將分階段分批發(fā)布。

國資委研究中心主任楚序平近日表示，2015年國資國企改革將面臨七大主要任務，而部分方案推出的時間表或將提前至春節(jié)前。

盡管如此，被稱為新一輪國資國企改革“元年”的2014年仍取得一定成就，分析人士認為，2014年國家在把握國有企業(yè)的改革方向和推進國有企業(yè)改革方面精準而堅定，此外，7月開始的“四項改革”試點，也為國資改革提供經驗基礎，改革的步伐越來越協調。

彭建國告訴21世紀經濟報道記者，央企方面，2014年各企業(yè)積極性較高，做了調研、制定方案等準備工作，待方案一出，央企動作應該比較大。此外，第一批國企改革試點工作到2015年也會有較大突破。若第一批試點進展順利，第二批有可能擴大試點范圍。

彭建國稱，專項工作也會大有進展。在混合所有制改革方面，今年二級和三級公司會進行董事會試點等多項工作。

中國企業(yè)研究院執(zhí)行院長李錦告訴21世紀經濟報道記者，其對2015年國企改革形勢持樂觀的態(tài)度，整個國資國企改革將會鋪開，尤其是在混合所有制和分類改革、結構調整等方面取得進展。

“混改”新內涵

不過，目前對于國資國企改革中的一些關鍵領域，仍存在不少爭議。

彭建國認為，目前主要有三方面存在爭議，即是否先對發(fā)展較好的企業(yè)進行混合所有制改革、國有經濟是否該從競爭性領域中退出以及是否采用新加坡的淡馬錫模式。在混合所有制方面，國資改革專家、原全國政協經濟委員會副主任陳清泰認為，要以發(fā)展混合所有制為契機，改變資本被板塊化、碎片化，做到國有企業(yè)的實力加民營企業(yè)的活力來增強企業(yè)競爭力，通過引進新的投資者，自然壟斷行業(yè)應該把可競爭的板塊逐漸分拆，通過混合所有制國有企業(yè)去行政化，民營企業(yè)去家族化，建立有效公司治理。

彭建國也認為，雖然國企上市或多或少已變成混合所有制企業(yè)，但這種上市大多是形式上的，機制并沒有發(fā)生根本改革。

2014年12月底在廣州召開的首屆國企改革發(fā)展前沿論壇上，北京師范大學公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任高明華認為，只有競爭性國企適合做混合所有制改革，而公益性國企和自然壟斷型的國企應堅持國有獨資或國家控股。楚序平則表示，中央企業(yè)總部最好保持國有獨資，對絕大多數重要國有企業(yè)，政府要保留51%以上控制權。同時，混合所有制優(yōu)先考慮包括社保基金、保險基金等公眾基金。

陳清泰建議稱，混合所有制治理上，有五點需要考慮，過大股比的國有股權適當分散給若干持有者、所有股東都應通過股東會、董事會行使權利，確立董事會的核心作用和戰(zhàn)略地位。經理人由董事會選聘，董事會有權罷免。公司必須執(zhí)行國家的法規(guī)接受相關行政執(zhí)法部門的監(jiān)管。

去年七月，國資委將六家央企納入“四項改革”試點，其中，中國醫(yī)藥、中國建材入圍發(fā)展混合所有制經濟試點，中國建材集團董事長宋志平認為，應當在混合所有制企業(yè)引入管理層中長期激勵、職業(yè)經理人和員工持股機制，保障“所有者到位”，才能真正形成巨大的推動力。

去年七月，國資委將六家央企納入“四項改革”試點，其中，中國醫(yī)藥、中國建材入圍發(fā)展混合所有制經濟試點，中國建材集團董事長宋志平認為，應當在混合所有制企業(yè)引入管理層中長期激勵、職業(yè)經理人和員工持股機制，保障“所有者到位”，才能真正形成巨大的推動力。

爭議分類監(jiān)管

“準確分類是實現下一步國資改革的重要一步。” 中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬表示。不過，目前分類監(jiān)管仍是爭議頗多的一個領域，從地方的經驗來看，上海將國企劃分為競爭類、功能類和公共服務類進行監(jiān)管，四川則分為競爭類和功能類兩種類型，其他省市基本按照三類進行分類監(jiān)管，但類別名稱有所不同。

一位知情人士告訴21世紀經濟報道記者，在上海國資改革中，一些功能類的國有企業(yè)更愿意被劃分到競爭類企業(yè)中去，因為兩者受國資委監(jiān)管及考核存在較大差異。從國家層面來看，分成兩類還是三類監(jiān)管也有不同意見，陳清泰認為，國有經濟有兩大功能，國有資本應該分作兩類，一是政策性功能，就是作為實現政府特殊政策目標的重要資源。二是收益性功能，那就是獲取財務回報用于民生和公共服務。而這兩者的比例構成，應該與時俱進進行調整。

劉小玄告訴21世紀經濟報道記者，分類監(jiān)管現在主要的問題是分類不清，在理論上沒有一個合適的定義，這些分類的的具體含義到現在還沒有很清晰地厘清。如果是“一鍋亂粥”的話，改革很難推行下去。

彭建國則認為，分類監(jiān)管之所以有這么多爭議，是因為同一央企有不同業(yè)務板塊，整體上很難劃分，而同一塊業(yè)務因同時具備公共服務、功能性等多種屬性，難以進行歸類。

彭建國稱，按照分類，央企主要是商業(yè)1類和2類（競爭性、功能性居多），而中儲糧等承擔國家政策業(yè)務的屬于第3類。第3類公益類主要是指地方公共服務企業(yè)，如供熱、供水。所以各央企針對分類監(jiān)管，必須完善自身的功能定位，根據分裂進行監(jiān)管、考核、薪酬制定、改革和結構調整。

具體來說，比如薪酬制定，商業(yè)1類要看市場，根據完成財務指標、是否實現保值增值功能來制定，而公益類則要緊盯社會功能，看其社會效益完成指標，商業(yè)2類（功能性）則兩方面都要考慮。因此，在改革方面，要根據分類制定負面清單，使改革具有可操作性。

破題新常態(tài)

是否學習新加坡淡馬錫模式存在爭議，而此次國有資本運營公司由于在國資委會議中并未被提及，也引起了外界的關注。

李錦告訴21世紀經濟報道記者，國有資本運營公司相關意見財政部負責制定，因此國資委工作會議對此并未多作提及。

彭建國則告訴21世紀經濟報道記者，投資公司更多關注產業(yè)和實業(yè)投資，這對國民經濟具有重要的戰(zhàn)略意義，兩類公司要做到以管理資本為主，發(fā)揮作為資本運作平臺的作用，必須充分考慮到資本保值增值和流動的屬性，在相關領域有退有進、有所為有所不為，不斷調整結構，優(yōu)化布局，此外還要注意上下權利義務的邊界問題。

一個新的動向是，2015年1月1日開始，央企負責人薪酬改革方案正式實施，首批涉及72家央企共200多位負責人。

此外，“新常態(tài)”的經濟環(huán)境下的國資國企改革也受到關注，國資委主任張毅表示，在經濟進入新常態(tài)的背景下，國有企業(yè)也進入爬坡過坎的階段，發(fā)展面臨不少困難和挑戰(zhàn)。比如：大部分央企都面臨產能過剩、產銷銜接不暢的巨大壓力，有的企業(yè)大幅度減利甚至虧損，個別企業(yè)陷入經營危機。張毅表示，對于國有企業(yè)來講，適應新常態(tài)，關鍵是加快推進經濟結構優(yōu)化調整，做好加減乘除。

對此，彭建國建議稱，國企尤其是央企改革一定要進行準確的功能定位，即充當經濟增長的穩(wěn)定器、創(chuàng)新驅動的領頭羊、走出國門進行國際化經營的排頭兵，國企要以真正成為有活力的市場主體為目標，逐步規(guī)范現代企業(yè)制度，規(guī)范法人治理結構，進行較普遍的混合所有制經濟改革，以適應經濟新常態(tài)。

第五篇：上海國資國企改革

上海國資國企改革二十條

12月17日，上海正式出臺《關于進一步深化上海國資促進企業(yè)發(fā)展的意見》（下簡稱《意見》），從國資管理、國資布局、國有企業(yè)分別確立了目標?！兑庖姟妨咙c內容包括，將建立公開透明規(guī)范的國資流動平臺，逐步提高國有資本收益上繳比例、對企業(yè)實施分類管理、符合條件的上市公司可實施股權激勵等（原文見附件）。

目前上海市已成立深化國資改革的領導小組，上海主管國資的副市長周波擔任組長。若干配套文件將在一月內陸續(xù)印發(fā)。

一、要點解析：

1.去行政化：“管國企”到“管國資”

1)轉變國資監(jiān)管體系、激發(fā)企業(yè)改革發(fā)展的動力和創(chuàng)新轉型的活力，上海將從過去管國企為主，轉向以管國有資本為主。

2)優(yōu)化國資監(jiān)管方式方法上，則將由履行出資人職責的機構依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據之一。

3)要落實市場化選聘和董事會管理。將來在競爭性領域，我們只管三個崗位：黨委書記、董事長、總裁，其他都放開。在有些地方，總裁也要引入市場化選聘，對企業(yè)的日常經營活動，政府絕不能干預。

2.啟動國資運作平臺，為國有股權流動、兼并重組主渠道

1)韓正明確表示，上海國有資本運作平臺將在明年實質性運轉，數量在1~2家。此前，上海國有資本管理公司已于2010年3月成立，除進行了上海家化整體改制的市場化操作外，尚無其他動作。

2)打造符合市場經濟運行規(guī)律的公眾公司，積極發(fā)展混合所有制經濟、加快企業(yè)股份制改革，實現整體上市或核心業(yè)務資產上市。利用國內外多層次資本市場，推動企業(yè)整體上市、核心業(yè)務資產上市或引進戰(zhàn)略投資者，成為公眾公司，實現投資主體多元化、經營機制市場化。

3.將逐步提高國有資本收益上繳比例

1)根據全市經濟社會發(fā)展總體安排和國資戰(zhàn)略布局，完善覆蓋全部經營性國有資產、分級管理的國有資本經營預算制度。逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低于

30%。

2)同時，國資收益原則上按照產業(yè)調整發(fā)展、基礎設施建設、民生社會保障各三分之一安排支出，建立國資收益資金使用評價制度。

4.優(yōu)化國資布局

1)改革途徑：“有進有退，有所為有所不為”。

2)調整優(yōu)化國資布局結構。聚焦產業(yè)鏈、價值鏈，加強橫向聯動與縱向整合。國資優(yōu)化布局方面，將國資委系統80%以上的國資集中在“戰(zhàn)略新興產業(yè)、先進制造業(yè)與現代服務業(yè)，基礎設施與民生保障等關鍵領域和優(yōu)勢產業(yè)”。同時，企業(yè)集團控制管理層級，加強對三級次以下企業(yè)管控。

5.推行職業(yè)經理人制度

1)推進市場化選人用人和管理機制。在市場化程度較高的企業(yè)積極推行職業(yè)經理人制度。建立健全企業(yè)核心骨干長效激勵約束機制，符合法定條件、發(fā)展目標明確、具備再融資能力國有控股上市公司，可實施股權激勵或激勵基金計劃。有分析稱，這樣的改革是要回歸企業(yè)家精神，避免既是高官又拿高薪的情況。

2)國企工作人員，尤其是國企領導激勵收益的獲得將發(fā)生重大變化。《意見》中指出，上海國企領導人員所獲部分激勵收益將在正常離職后兌現，作為追索扣回的“抵押金”。此番上海市或將沿用30%的遲付比例，對于優(yōu)化完善國有資本配置運營管理中的激勵約束機制，學界把這種機制形象比喻為“金手銬”與“降落傘”。

6.分類監(jiān)管落地，突出企業(yè)市場屬性

1)實施分類管理，企業(yè)將被分為“競爭類”、“功能類”和“公共服務類”逐步實現差異化管理，企業(yè)分類可動態(tài)調整。

? 競爭類企業(yè)是以企業(yè)經濟效益為主要目標，兼顧社會效益；

? 功能類企業(yè)要以戰(zhàn)略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益； ? 公共服務類企業(yè)則要以確保城市正常運行和穩(wěn)定、最大限度實現社會效益為主要目標。

2)與2008年出臺的《關于進一步推進上海國資國企改革發(fā)展的若干意見》內容相比有較大不同，2008年上海出臺的政策內容顯示，市管國有企業(yè)分為產業(yè)類企業(yè)、資本經營類企業(yè)以及金融類企業(yè)。

3)人事安排。在同日出臺的《關于完善市管企業(yè)法人治理結構加強企業(yè)領導人員分類管理的若干規(guī)定》中稱，將對該三類企業(yè)分類健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理

結構，確立法定代表人在公司治理中的中心地位。

? 以競爭類企業(yè)為例，公司黨委書記、董事長、總經理和監(jiān)事會主席由市委管理；黨委副書記、紀委書記由市國資委黨委管理；經理班子副職成員逐步由董事會聘任和解聘。

二、其他地區(qū)的改革動向

十八大三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要積極發(fā)展混合所有制、完善國有資產管理體制，從“管企業(yè)”轉變?yōu)椤肮苜Y本”，組建國有資本運營公司，國企分類管理、提高資本收益上繳比例等內容，可謂是全面深化企業(yè)改革的一次總部署，拉開了國企改革的新篇章，也為地方國資改革奠定了基調。在市場化的改革大旗下，各具特色的地方國資改革大戲正陸續(xù)登臺。

今年以來，國務院國資委以及上海、廣東、海南、深圳等地方國資管理部門先后透露了新一輪國資國企改革思路。綜合來看，加快推進國有資產和國有企業(yè)上市，提高國有資本證券化率，仍是各地國資改革的主導路線和重要抓手。

廣東：資產證券化提速

加大力度完善國資監(jiān)管模式，重點是實施兩個轉變：一是促進監(jiān)管工作以審批審核為主向優(yōu)化布局和調整結構轉變，二是監(jiān)管職能盡快由現在的以管資產為主向管資本為主轉變。

按照廣東國資委的規(guī)劃，廣東將著力打造國有企業(yè)不同層次的功能平臺。一是做大要素平臺，以產權交易集團為載體，構建金融、產權交易、藥品交易等要素整合平臺；二是打造省級資本運營和融資平臺，整合省屬保險、期貨、銀行股權、產權交易等資產，著力培育省國資金融資產板塊；三是根據省屬大型建筑企業(yè)規(guī)模實力的現狀，研究整合設計、規(guī)劃、融資、建設、服務、管理等資源，創(chuàng)新城鎮(zhèn)、園區(qū)建設解決方案綜合服務商業(yè)態(tài)，助推城鎮(zhèn)化發(fā)展，打造城市建設綜合服務平臺。

重慶：建立市場化補充機制

據悉，重慶正進一步深化國企改革的整體方案，目前仍須就初稿作出修改，及遞交重慶市政府批示。該方案的“頂層設計”有六個關鍵詞——推進整體上市、引進戰(zhàn)略投資者、實施混合所有制、推行職工持股、組建國資運營公司、實施戰(zhàn)略減持。

重慶國資委將打造10家國有資本營運公司，并且希望以三至五年時間，推進20家重

點國企整體上市。另外，重慶國資委亦有意讓2、3的二級企業(yè)推行混合所有制，以及讓80%競爭類企業(yè)實施資本證券化。

分析人士指出，結合三中全會關于國企改革的指導精神，本輪重慶國企改革的核心將是推進資本重組，降低國有企業(yè)債務，引進戰(zhàn)略投資者促進股權多元化與混合所有制、完善國企人事任免機制與推進股權激勵等等。

附件：

關于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見

(2013年12月17日)

為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和總書記一系列重要講話精神，切實加強黨對國資國企改革發(fā)展的領導，營造鼓勵改革創(chuàng)新的良好環(huán)境，推動國資國企成為上海加快推進“四個率先”、加快建設“四個中心”和社會主義現代化國際大都市的重要力量，現就進一步深化上海國資改革、促進企業(yè)發(fā)展提出如下意見。

一、進一步深化國資改革、促進企業(yè)發(fā)展的重要意義和指導思想

(一)重要意義。上海國資國企在全市經濟社會發(fā)展中具有舉足輕重的重要作用。深化國資改革、促進企業(yè)發(fā)展，是新形勢下堅持公有制主體地位，增強國有經濟活力、控制力、影響力的必然選擇，對上海改革開放和社會主義現代化建設意義重大，對推進國家現代化、保障人民共同利益也具有積極影響。近年來，上海按照黨中央、國務院的部署，堅持以體制機制創(chuàng)新為重點，全力推進國資國企改革發(fā)展，國資監(jiān)管體系基本確立，國資布局結構不斷優(yōu)化，國有企業(yè)競爭力明顯提高，國有經濟實力得到增強。但是，國資監(jiān)管體制機制仍需進一步完善，國有企業(yè)改革動力和發(fā)展活力仍需進一步增強。當前，上海面臨改革開放的新機遇和新型發(fā)展的新挑戰(zhàn)，已經到了沒有改革創(chuàng)新就不能前進的階段。上海國資國企必須以高度的責任感、使命感、緊迫感，抓住國家推進重點領域、關鍵環(huán)節(jié)改革和中國(上海)自由貿易試驗區(qū)建設的機遇，更加主動地承擔起推動上海改革發(fā)展的重要任務，堅持提升發(fā)展、開放發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、內涵發(fā)展、和諧發(fā)展，為上海建設社會主義現代化國際大都市作出應有的貢獻。

(二)指導思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，認真貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和總書記一系列重要講話精神，堅持“兩個毫不動搖”，堅持創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展，堅持開放促改革、改革促發(fā)展，以市場化、專業(yè)化、國際化為導向，以深化國資改革帶動國企改革為著力點，以推進開放性市場化重組為途徑，積極發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本相互融合的混合所有制經濟，提高國有企業(yè)活力和國有經濟整體競爭力，促進國有經濟與其他所有制經濟共同繁榮，實現上海經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展。

二、進一步深化國資改革、促進企業(yè)發(fā)展的基本原則和主要目標

(三)基本原則。要堅持科學發(fā)展。強化企業(yè)的市場主體地位，促進國資國企在改革中調整提升，在開放中創(chuàng)新發(fā)展，實現有質量、有效益、可持續(xù)發(fā)展。要遵循市場規(guī)律。切實把握和遵循中國特色社會主義市場經濟的一般要求和本質規(guī)律，借鑒國際先進經驗，推動企業(yè)管理體制機制深度變革，增強國資監(jiān)管的系統性、規(guī)范性、有效性。要深化改革創(chuàng)新。勇于先行先試，分類完善國有企業(yè)治理結構、管理模式和激勵約束機制，持續(xù)激發(fā)企業(yè)改革發(fā)展的動力和創(chuàng)新轉型的活力。要承擔社會責任。推動國有企業(yè)成為依法經營、誠實守信、節(jié)約資源、保護環(huán)境、保障民生和維護社會穩(wěn)定的表率。

(四)主要目標。經過3-5年的扎實推進，國資管理體制機制進一步完善，國資布局結構進一步優(yōu)化，國有企業(yè)活力和競爭力進一步提高，國有經濟在全市經濟社會中的帶動作用進一步增

強，加快形成對內合作、對外開放的新格局，努力成為全國國資國企改革發(fā)展的排頭兵。

建成統籌協調分類監(jiān)管的國資監(jiān)管體系。正確處理政府與市場的關系，政府部門履行宏觀調控、市場監(jiān)管、行業(yè)管理等公共管理職能。國資監(jiān)管機構依法履行出資人職責，分類推進改革調整和管理。形成規(guī)則統一、權責明確、分類分層、規(guī)范透明的市屬經營性國資監(jiān)管全覆蓋體系。

形成適應現代城市發(fā)展要求的國資布局。將國資委系統80%以上的國資集中在戰(zhàn)略性新興產業(yè)、先進制造業(yè)與現代服務業(yè)、基礎設施與民生保障等關鍵領域和優(yōu)勢產業(yè)。企業(yè)集團控制管理層級，加強對三級次以下企業(yè)管控。

建立健全具有中國特色的現代企業(yè)制度。確立法定代表人在公司治理中的中心地位，健全協調運轉、有效制衡的法人治理結構。以規(guī)范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業(yè)改革，形成企業(yè)優(yōu)勝劣汰、經營者能上能下、人員能進能出、收入能增能減的市場化經營機制。

打造符合市場經濟運行規(guī)律的公眾公司。積極發(fā)展混合所有制經濟，加快企業(yè)股份制改革，實現整體上市或核心業(yè)務資產上市。暢通國有資本合理流動渠道，形成企業(yè)融資發(fā)展、機制創(chuàng)新、管理提升、價值創(chuàng)造、回報社會的良性發(fā)展機制。

培育具有國際競爭力和影響力的企業(yè)集團。支持有條件的企業(yè)開展境外投資和跨國經營，提升國際化經營水平。形成2-3家符合國際規(guī)則、有效運營的資本管理公司；5-8家全球布局、跨國經營，具有國際競爭力和品牌影響力的跨國集團；8-10家全國布局、海外發(fā)展、整體實力領先的企業(yè)集團；一批技術領先、品牌知名、引領產業(yè)升級的專精特新企業(yè)。

三、加快國資與產業(yè)聯動調整，優(yōu)化國資布局和結構

(五)推進企業(yè)上市發(fā)展規(guī)范運營。利用國內外多層次資本市場，推動企業(yè)整體上市、核心業(yè)務資產上市或引進戰(zhàn)略投資者，成為公眾公司，實現投資主體多元化、經營機制市場化。借鑒上市公司管理模式和運作規(guī)則，建立企業(yè)真實、準確、完整、及時披露相關信息的制度體系。

(六)建立公開透明規(guī)范的國資流動平臺。堅持統籌規(guī)劃，優(yōu)化完善國資流動平臺運營機制，充分發(fā)揮市場配置資源功能，推動國有控股上市公司、非上市公司開放性市場化重組整合，實現資源、資產、資本、資金的良性循環(huán)，為培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、加快基礎設施建設、保障服務民生等提供有力支撐。

(七)調整優(yōu)化國資布局結構。聚焦產業(yè)鏈、價值鏈，深化開放性市場化雙向重組聯合，加快調整不符合上海城市功能定位和發(fā)展要求的產業(yè)和行業(yè)。重點發(fā)展新能源汽車、高端裝備、新一代信息技術、新能源等有一定基礎和比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略性新興產業(yè)。推進制造業(yè)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和轉型升級，促進服務業(yè)企業(yè)模式創(chuàng)新和業(yè)態(tài)轉型，完善基礎設施和民生保障領域企業(yè)持續(xù)發(fā)展的經營模式。圍繞上?！八膫€中心”建設，推進企業(yè)向重點區(qū)域或功能性區(qū)域集聚。

(八)健全國有資本收益保障機制。根據全市經濟社會發(fā)展總體安排和國資戰(zhàn)略布局，完善覆蓋全部經營性國有資產、分級管理的國有資本經營預算制度。逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低于百分之三十。國資收益原則上按照產業(yè)調整發(fā)展、基礎設施建設、民生社會保障各三分之一安排支出，建立國資收益資金使用評價制度。

四、規(guī)范法人治理結構，完善選人用人和激勵約束機制

(九)明確功能定位并實施分類管理。突出企業(yè)市場屬性，兼顧股權結構、產業(yè)特征、發(fā)展

階段，逐步實現差異化管理。競爭類企業(yè)，以市場為導向，以企業(yè)經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益，努力成為國際國內同行業(yè)中最具活力和影響力的企業(yè)；功能類企業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益；公共服務類企業(yè)，以確保城市正常運行和穩(wěn)定、實現社會效益為主要目標，引入社會評價。功能類和公共服務類企業(yè)，按照市場規(guī)則，提高資源配置效率和公共服務能力。對涉及跨上述分類業(yè)務的企業(yè)，因企制宜、分類分層管理。按照國資布局結構和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，企業(yè)分類可動態(tài)調整。

(十)規(guī)范設置法人治理結構。競爭類企業(yè)，積極推進以外部董事占多數的董事會建設，強化董事會專門委員會功能，董事長為法定代表人，原則上兼任黨委書記，與總經理分設。功能類和公共服務類企業(yè)，國有多元投資企業(yè)原則上董事長為法定代表人，經法定程序，兼任總經理，與黨委書記分設；非多元投資企業(yè)可設1名執(zhí)行董事任法定代表人兼總經理，與黨委書記分設。履行出資人職責的機構委派或推薦監(jiān)事會主席和外派監(jiān)事，與企業(yè)內部監(jiān)事組成監(jiān)事會。功能類和公共服務類企業(yè)，外派財務總監(jiān)。

(十一)推進市場化導向的選人用人和管理機制。全面推行國有企業(yè)領導人員任期制契約化管理，明確責任、權利、義務，嚴格任期管理和目標考核，保持合理的穩(wěn)定性和必要的流動性。競爭類企業(yè)，按有關規(guī)定落實董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權。合理提高市場化選聘比例，在市場化程度較高的企業(yè)，積極推行職業(yè)經理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。加強對董事會市場化選聘經理層工作的指導，明確選人用人標準，規(guī)范管理辦法，完善配套政策。完善企業(yè)領導人員發(fā)現培養(yǎng)、選拔任用、考核評價、激勵約束機制，建立一支勇于創(chuàng)新、敢于擔當、勤于思考、嚴于律己的企業(yè)家隊伍。

(十二)完善注重長效的激勵約束分配機制。堅持國有企業(yè)領導人員收入與職工收入、企業(yè)效益、發(fā)展目標聯動，行業(yè)之間和企業(yè)內部形成更加合理的分配激勵關系。建立健全企業(yè)核心骨干長效激勵約束機制、與市場機制相適應的分配機制。符合法定條件、發(fā)展目標明確、具備再融資能力的國有控股上市公司，可實施股權激勵或激勵基金計劃。人力資本密集的高新技術和創(chuàng)新型企業(yè)，可實施科技成果入股、專利獎勵等激勵方案。承擔戰(zhàn)略性新興產業(yè)項目的投資公司，探索市場化項目收益提成獎勵。國有創(chuàng)投企業(yè)鼓勵采用項目團隊參股股權投資管理公司的方式，探索建立跟投機制。完善市管國有企業(yè)領導人員薪酬體系，符合條件的競爭類企業(yè)實施股權、現金兩種類型的中長期激勵，功能類和公共服務類企業(yè)完成重大任務后，經考核配套實施專項獎勵。健全與長效激勵相配套的業(yè)績掛鉤、財務審計和信息披露、延期支付和追索扣回等約束機制。

五、鼓勵企業(yè)立足本土融入全球，提高國際競爭能力

(十三)支持企業(yè)跨國經營、參與全球資源配置。以市場拓展、資源引入、技術提升、品牌輸出為重點，支持企業(yè)面向國際國內兩個市場配置資源，因時、因地、因企制宜開展跨國并購，建立境外科技研發(fā)、資源開發(fā)和加工貿易基地，構建符合國際市場競爭要求的管理和運營方式。增強企業(yè)在國際同行業(yè)中的競爭優(yōu)勢，具備條件的企業(yè)要努力成為國際標準的制定者、主導者。加大國際化人才培養(yǎng)和引進力度，鼓勵企業(yè)結合實際，探索實施符合國際慣例的外派跨國經營管理人才薪酬制度。建立適應國際化經營的企業(yè)組織架構，完善境外投資決策、項目評估、過程監(jiān)控、風險分擔機制，嚴格投資經營效益考評，提升國際化經營能力和水平。

(十四)構建支持企業(yè)跨國經營的服務機制。完善境外投資合作國別(地區(qū))指南和產業(yè)導向。

簡化投資合作核準手續(xù)。為企業(yè)人員赴境外開展投資合作項目提供便利。加強外匯金融支持，鼓勵國有企業(yè)積極爭取外匯資金集中運營管理試點。打造服務企業(yè)、聯動發(fā)展平臺，完善信息交流、資源配置、專業(yè)服務功能。培育跨國經營的服務主體，形成集約集群優(yōu)勢。境外投資合作項目，經認定可在一定期限內單列考核。

(十五)增強創(chuàng)新動力、實現轉型發(fā)展。聚焦核心主業(yè)、核心技術、核心競爭力，堅持專業(yè)化基礎上的相關多元經營。發(fā)揮信息化在模式創(chuàng)新和業(yè)態(tài)轉型中的重要作用，推進產業(yè)升級。加大技術研發(fā)、經營管理、人力資源管理等方面的創(chuàng)新和投入力度，增強企業(yè)研發(fā)能力，提升企業(yè)管理水平。對主動承接國家和本市重大專項、科技計劃、戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域產業(yè)化項目，收購創(chuàng)新資源和境外研發(fā)中心，服務業(yè)企業(yè)加快模式創(chuàng)新和業(yè)態(tài)轉型所發(fā)生的相關費用，經認定可視同考核利潤。

六、優(yōu)化國資監(jiān)管體系，提高國資監(jiān)管效率

(十六)完善國資監(jiān)管體制機制。堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分開，進一步轉變政府職能。以管資本為主加強國資監(jiān)管，完善市屬經營性國資集中統一監(jiān)管的國資管理體制，以產權為紐帶，積極推進產業(yè)與金融結合，加快產業(yè)與金融等各類資本優(yōu)化配置，切實履行資產收益、選擇管理者和參與重大決策等出資人職責。加強對區(qū)縣國資監(jiān)管工作的指導。

(十七)優(yōu)化國資監(jiān)管方式方法。履行出資人職責的機構依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據之一。加強戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標、布局結構、公司治理、考核分配和風險控制等管理，構建科學合理的國資監(jiān)管體系。減少審批事項，切實落實企業(yè)自主經營權。實施標準化操作流程，提高管理精細化水平。加強信用體系建設，鼓勵和支持企業(yè)積極履行社會責任。

七、凝聚共識、營造氛圍，形成推進改革發(fā)展的合力

(十八)充分發(fā)揮黨組織政治核心作用。按照參與決策、帶頭執(zhí)行、有效監(jiān)督的要求，加強學習型、服務型、創(chuàng)新型黨組織建設，充分發(fā)揮現代企業(yè)制度下企業(yè)黨組織的政治核心作用。堅持領導班子建設與法人治理結構健全相結合，形成黨組織參與重大問題決策的體制機制；堅持職工隊伍建設與人力資源管理相結合，打造一支職業(yè)素養(yǎng)高、業(yè)務能力強、崗位業(yè)績優(yōu)的職工隊伍；堅持思想政治工作與企業(yè)文化建設相結合，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權利，培育體現企業(yè)特點、增強企業(yè)凝聚力、激發(fā)職工創(chuàng)造力的企業(yè)文化；堅持反腐倡廉建設與加強企業(yè)管控相結合，運用“制度加科技”方法，加強對權利運行的制約和監(jiān)督，強化對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)控，嚴格規(guī)范國有企業(yè)管理人員職務待遇、職務消費和業(yè)務消費。

(十九)完善各類配套政策措施。完善國有企業(yè)工資總額管理辦法，落實國有企業(yè)自主分配權。鼓勵張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)內符合條件的企業(yè)參與股權和分紅激勵試點，示范區(qū)外的國有創(chuàng)新型企業(yè)、高新技術企業(yè)參照實施。創(chuàng)新優(yōu)化國有創(chuàng)投企業(yè)評估管理方式。對符合國家政策規(guī)定的企業(yè)予以職工培訓稅收優(yōu)惠。探索建立符合上海特點，特許經營、定價機制與政府財政投入相配套的公共產品管理體系。完善土地資產管理的配套政策，研究以國有劃撥土地采用國家作價入股的方式支持企業(yè)發(fā)展，探索企業(yè)參與土地二次開發(fā)利益分配的機制。逐步落實國有企業(yè)退休職工社會化管理政策。

(二十)建立鼓勵改革創(chuàng)新的容錯機制。對法律法規(guī)規(guī)章和國家政策未規(guī)定事項，鼓勵開展改革創(chuàng)新。積極參與國家改革創(chuàng)新試點，部市合作共建中國特色現代企業(yè)制度試驗區(qū)。將改革

創(chuàng)新工作納入部門績效考核，作為個人職務晉升和獎勵的依據之一。改革創(chuàng)新工作未能實現預期目標，但有關單位和個人依照法律法規(guī)規(guī)章、國家和本市有關規(guī)定決策、實施，且勤勉盡責、未牟取私利，不作負面評價，依法免除相關責任。

有關部門、單位要按照本意見精神，結合實際，抓緊制定、認真落實完善分類監(jiān)管、法人治理結構、長效激勵約束、培育跨國公司、優(yōu)化國資布局結構等配套文件。各企業(yè)集團、委托監(jiān)管單位要從實際出發(fā)，大膽探索實踐，抓緊制定貫徹落實本意見的工作方案。各區(qū)縣國資國企改革可參照本意見執(zhí)行。