第一篇：從公正視角看我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制

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從公正視角看我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制

向品

提要：人類具有天然的公正情感，當(dāng)人類選擇了法律作為解決雙方爭議的一種手段時(shí)，程序的公正性成了人們關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。程序公正的第一要義是，程序的操縱者與程序的結(jié)果應(yīng)當(dāng)沒有任何利害關(guān)系。美國為了通過《聯(lián)邦行政程序法》保證了聽證官的公正裁判。我國司法實(shí)踐讓人們對現(xiàn)行復(fù)議制度的公正性產(chǎn)生懷疑。因此，必須對復(fù)議體制重新建構(gòu)，本文針對該話題提出了自己的看法。

關(guān)鍵詞：公正 行政復(fù)議 行政復(fù)議委員會(huì)

一、行政復(fù)議的價(jià)值——公正

行政復(fù)議制度是近代資產(chǎn)階級(jí)民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)和發(fā)展體現(xiàn)了對公民基本權(quán)利保護(hù)的加強(qiáng)，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

人類具有天然的公正情感，在相互交往的過程中維護(hù)公認(rèn)的公正狀態(tài)是社會(huì)正常發(fā)展的基本前提。當(dāng)人類選擇了法律作為解決雙方爭議的一種手段時(shí)，程序的公正性成了人們關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，程序公正是人們在設(shè)計(jì)解決權(quán)益沖突制度時(shí)的首選法律價(jià)值。程序公正的第一要義是，程序的操縱者與程序的結(jié)果應(yīng)當(dāng)沒有任何利害關(guān)系，否則，程序的操縱者可能會(huì)利用自己在程序中的優(yōu)勢地位，促使程序的結(jié)果向有利于操縱者方向發(fā)展。如果法律程序的主持人與程 文章來源：中顧法律網(wǎng) 中國第一法律門戶 004km.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費(fèi)資料下載

序結(jié)果有利害關(guān)系，則人們不會(huì)以公正的心態(tài)去認(rèn)同該法律程序的結(jié)果。所以，凡涉嫌于有違公正的程序操縱者不得再介入此程序，不得對該程序的發(fā)展施加任何影響。

美國行政法官的獨(dú)立化過程就是典型代表。1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，各行政機(jī)構(gòu)根據(jù)各行政裁判的需要委任“聽證官”(hearing examiner)。聽證官輪流審案，不得履行與行政裁判不相干的職責(zé)，非有正當(dāng)理由并經(jīng)過文官委員會(huì)審議決定，聽證官不得被免職。后來，文官委員會(huì)進(jìn)一步解釋，《聯(lián)邦行政程序法》的保護(hù)不僅適應(yīng)于聽證官的免職，還適用于對聽證官的降級(jí)、停職或聽證官不自愿的其他地位變更。這樣，聽證官主持行政裁決就可以不完全受行政首長意志決定。到1972年，文官委員會(huì)又頒布一項(xiàng)規(guī)章，將聽證官這一名稱改為“行政法官”(administrative law judge)，使之具有更高的獨(dú)立地位。1978年，美國國會(huì)修改《聯(lián)邦行政程序法》，正式在法律上確立了行政法官的地位，規(guī)定行政法官的職責(zé)是專門審理案件，非有文官功績制委員會(huì)的政黨理由和經(jīng)過其審議決定，行政法官不得被免職、停職、降級(jí)、降薪或臨時(shí)解雇;而且，行政法官的薪俸由法律規(guī)定，行政首長不得任意變更。這樣，行政法官就可以獨(dú)立地、不偏不倚地行使自己的裁決權(quán)。從hearing examiner到administrative law judge，標(biāo)志著行政法官獨(dú)立性和公正性的增強(qiáng)，也標(biāo)志著美國“行政復(fù)議制度”公正性的增加。

英國的公民憲章也要求公共機(jī)構(gòu)必須“永遠(yuǎn)為公眾所周知的、易于利用的申訴程序，在任何可能之處能夠提供獨(dú)立的復(fù)審”。申訴程序應(yīng)尊循易接近、簡便、快捷、公平、可信賴等七項(xiàng)原則。其中，“易接近”指規(guī)則為公眾所周知;“簡便”指抑郁理解和利用;“快捷”指為各項(xiàng)活動(dòng)舍得時(shí)間限制，并使參與者能夠一直知曉程序的進(jìn)展?fàn)顩r;“公平”指進(jìn)行全面的、無偏私的審查;“可信賴”指能夠獲得申訴機(jī)構(gòu)成員和申訴人的信賴。

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澳大利亞行政審查委員會(huì)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)尋求有效方法博愛正行政復(fù)議官員在組織上與做出原決定的人相分離。這種組織上的分離有助于加強(qiáng)復(fù)議官員的這樣一種觀念：它們的角色就是對遠(yuǎn)決定進(jìn)行全新的考量。如果復(fù)議官員與原決定者之間存在密切的聯(lián)系，則復(fù)議官員很可能會(huì)喪失有效執(zhí)行復(fù)議職能所必須的客觀性。顯然，組織分離的程度會(huì)影響人們對行政復(fù)議體制的看法，并影響其是否可以確實(shí)發(fā)揮作為成本高昂的外部復(fù)審程序的過濾器的功能?！案采w外表顯得的是公正的，并且呈現(xiàn)看來是公平的，則很可能得到公平、公正的結(jié)論。同樣，外表影響共同體對于那些代表共同體形式權(quán)力的人所作決定的信心?！币仓挥性谶@種獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，行政復(fù)議的“規(guī)范化效應(yīng)”(normative effects)，即通過行政復(fù)議發(fā)現(xiàn)行政管理中的問題從而能夠?qū)ΠY下藥地加以改善，進(jìn)一步增強(qiáng)行政決策的效率和準(zhǔn)確性，才能得到實(shí)現(xiàn)。

澳大利亞行政審查委員會(huì)所建議增強(qiáng)行政復(fù)議獨(dú)立性的方法有：行政復(fù)議官員不與原決定者在同一個(gè)處所辦公，不讓行政復(fù)議官員作與最初決定者屬于同一個(gè)工作小組或者手同一個(gè)主觀的監(jiān)督，讓復(fù)議官員的薪水由該組織中的一個(gè)獨(dú)立分支來支付。行政機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)可能避免監(jiān)督者與復(fù)議官員這兩個(gè)角色的混淆，行政復(fù)議職能最好不要對最初決定者直接進(jìn)行日常監(jiān)督的人承擔(dān)，復(fù)議官員也不應(yīng)被期望承擔(dān)日常的監(jiān)督職能。

二、現(xiàn)行復(fù)議體制阻礙公正性

從1999年到2001年，全國行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的比例竟一直穩(wěn)居50%以上，這使我們對行政復(fù)議的公正性產(chǎn)生懷疑。由此產(chǎn)生的結(jié)果是行政訴訟案件的增多和信訪在民間的推崇。民眾寧愿選擇行政訴訟這一“迫不得已”的 文章來源：中顧法律網(wǎng) 中國第一法律門戶 004km.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費(fèi)資料下載

救濟(jì)方式，甚至格外鐘情于信訪這一多少帶點(diǎn)“清官”、“人治”色彩的制度，而偏偏就不愿意選擇既經(jīng)濟(jì)又便利，既徹底又快捷的糾紛解決方式——行政復(fù)議，毋庸質(zhì)疑，公正性的確實(shí)是當(dāng)前行政復(fù)議制度實(shí)踐中的最大隱憂。

實(shí)踐證明：糾紛解決的公正性與糾紛解決機(jī)構(gòu)自身的獨(dú)立性和權(quán)威性是休戚相關(guān)的。很難想象一個(gè)依附于其他機(jī)關(guān)、唯其命令是從的裁決者能夠公正地解決糾紛。在我國現(xiàn)實(shí)生活中，盡管由行政系統(tǒng)內(nèi)部專門從事法制工作的機(jī)構(gòu)來辦理行政復(fù)議案件，但這一機(jī)構(gòu)充其量也不過是隸屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的一個(gè)極為普通的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而已。它不但沒有獨(dú)立的法律上的人格，需要完全聽命于、服從于其所屬的行政機(jī)關(guān)及其首長，而且對行政復(fù)議案件也沒有最終的決定權(quán)，職能將其處理建議送交行政復(fù)議機(jī)關(guān)的首長進(jìn)行審批。例如一個(gè)市級(jí)人民政府所辦理的行政復(fù)議案件大致就需要經(jīng)歷“經(jīng)辦人——分管副處長——處長——法制辦分管副主任——法制辦主任——分管副秘書長——秘書長——市長的過程。更重要的是，在我國現(xiàn)實(shí)的政治生活中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為被申請人的上級(jí)——無論是同級(jí)人民政府還是上級(jí)主管部門，本身就與被申請人有著“說不清，道不明”的關(guān)系：行政復(fù)議機(jī)關(guān)需要照顧到上下級(jí)或者整體與部門的關(guān)系，需要“愛護(hù)”、“關(guān)懷”下級(jí)，體諒下級(jí)的難處;下級(jí)為了表示對上級(jí)的尊重，往往在作出某項(xiàng)決定前都要向上級(jí)請示匯報(bào)，在得到明確許可或默許之后才“放心大膽”地作出決定;上級(jí)時(shí)常向下級(jí)發(fā)指示、加任務(wù)，為了完成指標(biāo)，下級(jí)不得不“突擊執(zhí)法”甚至公然違法。可見，在行政復(fù)議機(jī)關(guān)與糾紛一方當(dāng)事人的被申請人已經(jīng)存在很多利害關(guān)系的背景之下，再讓一個(gè)隸屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)去審理復(fù)議案件，且最終仍然由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定，這種糾紛解決的過程怎能體現(xiàn)最起碼的公正?因此，復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和權(quán)威性的缺乏是造成行政復(fù)議制度失信于民的首要體制性原因。

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事實(shí)已表明，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)處理復(fù)議案件根本就無法保障復(fù)議結(jié)果的公正性。因此，必須在整合現(xiàn)有各種行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立隸屬于各級(jí)人民政府但又具有相對獨(dú)立性的行政復(fù)議委員會(huì)。具體的設(shè)想是：(1)在全國范圍內(nèi)形成四級(jí)，分工如下：對縣級(jí)人民政府各工作部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)人民政府及縣級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由縣級(jí)人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄;對市級(jí)人民政府各工作部門和縣級(jí)人民政府作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由市級(jí)人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄;對省級(jí)人民政府的各工作部門、市級(jí)人民政府及省級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由省級(jí)人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄;對國務(wù)院各部門和省級(jí)人民政府作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由國務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)管轄。實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)，由市級(jí)以上政府設(shè)立的復(fù)議委員會(huì)解決爭議。⑵上下級(jí)復(fù)議委員會(huì)之間不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。每級(jí)復(fù)議委員會(huì)依法獨(dú)立行使復(fù)議權(quán)，并采用一級(jí)制。對下級(jí)復(fù)議委員會(huì)作出的復(fù)議決定不服，應(yīng)直接向法院提起訴訟。這就避免了“行政系統(tǒng)內(nèi)部官官相互”。⑶應(yīng)使復(fù)議委員會(huì)的級(jí)別比同級(jí)政府各部門高半級(jí)，使后者有義務(wù)接受前者監(jiān)督，聽從其指揮，并自覺履行前者裁判的義務(wù)。⑷各行政復(fù)議委員會(huì)的人員管理、職務(wù)晉升、福利待遇、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、業(yè)績考核與所在政府無關(guān)，由各級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)掌握。行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)必須單獨(dú)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，?？顚Ｓ?，不得被擠占或挪用。⑸處理復(fù)議案件時(shí)，實(shí)行民主合議制，確保行政復(fù)議決定的公正。

三、結(jié)語

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以公正為導(dǎo)向，我國許多行政法學(xué)專家都對行政復(fù)議體制提出了自己的意見。如建議設(shè)立行政復(fù)議聽證制度、回避制度、雙方當(dāng)事人質(zhì)辯制度、復(fù)議案件材料公開制度及告知訴訟權(quán)利制度等。這些理性的設(shè)計(jì)是建立在“完美的正義需求完美的程序”這一理念基礎(chǔ)之上的。殊不知，“理性是灰暗時(shí)間中微弱的燭光，它絕無能力照亮整個(gè)宇宙，但是只要使用得當(dāng)，就足以使人繞過深淵。把理性的燭光當(dāng)作照亮宇宙的太陽是空想，把理性的燭光當(dāng)作是昆蟲身上的熒火，因其微弱而任意蹋滅，則是殘忍。所以，不恰當(dāng)?shù)貙Υ说睦硇阅芰Γ蚩浯蠡蛸H低，都將殊途同歸與對人的理性的泯滅和對人的專制?！?劉軍寧《保守主義》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第46頁)同樣，如果不能正確對待程序正義的價(jià)值，夸大程序的價(jià)值，也會(huì)導(dǎo)致程序價(jià)值的毀滅。行政程序的過分肥大化，不僅會(huì)降低行政效率，增加社會(huì)成本，導(dǎo)致相關(guān)社會(huì)關(guān)系不確定，而且最終會(huì)傷及行政程序本身的價(jià)值。(姜明安《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社第206-208頁)建議考慮將當(dāng)事人程序選擇權(quán)之法理導(dǎo)入復(fù)議程序構(gòu)造之中。即行政復(fù)議程序中設(shè)置簡易程序和普通程序，由當(dāng)事人進(jìn)行選擇適用，而且普遍程序中的程序規(guī)定應(yīng)考慮當(dāng)事人的選擇權(quán)(前揭《行政執(zhí)法研究》，第210頁)這樣，一方面能保障制度設(shè)計(jì)符合人權(quán)要求，又能最大限度到達(dá)到公正。

第二篇：我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度的研究（寫寫幫推薦）

淺析我國行政復(fù)議制度的發(fā)展空間

摘要：行政復(fù)議在實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督的同時(shí)，更成為行政相對人可選的爭議解決方式之一。然而由于立法技術(shù)的不成熟，我國的行政復(fù)議制度無論是在機(jī)關(guān)設(shè)置、法律責(zé)任承擔(dān)、審理程序還是在與司法的銜接問題上都存在諸多不足。本文將在具體分析這些缺失后提出幾點(diǎn)完善建議。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議 行政機(jī)關(guān) 審理方式 審理制度 外部法律責(zé)任 司法監(jiān)督

一、行政復(fù)議的定義與原則

（一）行政復(fù)議的定義

（二）行政復(fù)議的原則

根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議的基本原則是：

（一）保護(hù)相對人合法權(quán)益的原則。

行政復(fù)議既是行政司法制度之一，也是行政救濟(jì)制度之一。在行政復(fù)議的整個(gè)過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)都應(yīng)保護(hù)行政復(fù)議申請人(相對人)的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)對行政主體依法行使職權(quán)的監(jiān)督，防止和糾正行政主體違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椤Ｐ姓黧w正確行使職權(quán)的合法行為，復(fù)議機(jī)關(guān)亦應(yīng)加以維護(hù)。

(二)依法復(fù)議，不受非法干預(yù)的原則。

復(fù)議機(jī)關(guān)對被申請復(fù)議的行政行為審查、裁決完全根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行，不受其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的非法干預(yù)。

(三)審查行政行為合法性、適當(dāng)性的原則。

行政復(fù)議不同于行政訴訟，在行政訴訟中，法院一般只是對行政行為的合法性進(jìn)行審查，而在行政復(fù)議中，復(fù)議機(jī)關(guān)對行政行為既審查其合法性，又審查其適當(dāng)性。

(四)合法、及時(shí)、準(zhǔn)確、便民。

這一原則的要求是：行政復(fù)議要力求做到于法有據(jù)，不悖離法律法規(guī)的規(guī)定，并對被申請復(fù)議的行政行為依法作出評價(jià)、裁決；行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)對復(fù)議案件進(jìn)行處理，及時(shí)做出復(fù)議決定并依法送達(dá)；行政復(fù)議要根據(jù)事實(shí)和證據(jù)作出準(zhǔn)確的裁決，做到事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿；行政復(fù)議要盡可能方便申請人，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)做到手續(xù)簡便，費(fèi)用低廉。

(五)一級(jí)復(fù)議制的原則。

行政復(fù)議實(shí)行一級(jí)復(fù)議制，即申請人申請復(fù)議后，對復(fù)議裁決不服，只能依法提起行政訴訟，不能再申請復(fù)議。如果相應(yīng)行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，復(fù)議裁決作出后即發(fā)生法律效力，為終局裁決。

(六)不適用調(diào)解的原則。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，如同人民法院審理行政案件一樣，一律不實(shí)行調(diào)解。

二、行政復(fù)議的范圍

首先，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條規(guī)定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：

（一）對行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的；

（二）對行政機(jī)關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等行政強(qiáng)制措施決定不服的；

（三）對行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；

（四）對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

（五）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯合法的經(jīng)營自主權(quán)的；

（六）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的；

（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；

（八）認(rèn)為符合法定條件，申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的；

（九）申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的；

（十）申請行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的；

（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。

其次，第七條規(guī)定：

公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：

（一）國務(wù)院部門的規(guī)定；

（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；

（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。

再次，第八條規(guī)定：

不服行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。

不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。

三、我國行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀

我國的行政復(fù)議制度正式建立于1990年，當(dāng)時(shí)為了適應(yīng)和配合《行政訴訟法》的執(zhí)行，國務(wù)院遂頒布了《行政復(fù)議條例》，使行政復(fù)議真正實(shí)現(xiàn)了實(shí)施過程中的法律保障，有力地促進(jìn)了該制度的發(fā)展。接著，1999年4月29日第九屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議又制定通

過了《中華人民共和國行政復(fù)議法》，它的頒布標(biāo)志著我國行政復(fù)議制度進(jìn)入了進(jìn)一步完善的新階段。

首先，行政復(fù)議制度的功能定位力求凸顯它的救濟(jì)功能?！缎姓?fù)議法》開篇提到“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，可以看出立法機(jī)關(guān)開始更為準(zhǔn)確的對待行政復(fù)議制度。

其次，行政復(fù)議的管轄體制從原先的“條條管轄”「1」轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)行的“條塊結(jié)合管轄”，即《行政復(fù)議法》第12條規(guī)定的相對人既可以向該部門的本級(jí)人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請行政復(fù)議。同時(shí)，國務(wù)院“最終裁決權(quán)”的出現(xiàn)不僅拓寬了相對人不服省部級(jí)機(jī)關(guān)行政復(fù)議決定的救濟(jì)渠道，而且還強(qiáng)化了國務(wù)院對其所屬各部門及省級(jí)人民政府的監(jiān)督。

第三，行政復(fù)議的受案范圍大大拓寬《行政復(fù)議法》以概括加列舉的方式明確除法律排除的以外，一切侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的具體行政行為都屬于行政復(fù)議的受案范圍，并首次將部分抽象行政行為納入其中。

第四，行政復(fù)議在申請和審理上的相關(guān)規(guī)定都更加完備?！缎姓?fù)議法》延長了相對人提請行政復(fù)議的申請期限（從15日延長至60日），并引入了書面和口頭相結(jié)合的申請方式，而對于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的受案審查期限卻相應(yīng)的縮短了（從1O日縮短為5日）。此外，在審理程序上，《行政復(fù)議法》在《行政復(fù)議條例》書面審查的基礎(chǔ)上增加了言詞審理的方式，并首次明確了被申請機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任問題。

最后，《行政復(fù)議法》強(qiáng)化了復(fù)議的法律責(zé)任。原《行政復(fù)議條例》雖然也有類似規(guī)定，但由于過于籠統(tǒng)故而缺乏有效性?，F(xiàn)行的行政復(fù)議制度對此進(jìn)行了完善，在責(zé)任主體、責(zé)任形式以及適用情形上都做出了新的較為具體的規(guī)定。

四、我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度的不足

第一，從行政復(fù)議機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)上說，現(xiàn)行的行政復(fù)議制度并未賦予行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律地位，進(jìn)而在一定程度上影響了行政復(fù)議結(jié)果的公正性?！缎姓?fù)議法》第3條規(guī)定“依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。”根據(jù)此項(xiàng)條文，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)并非獨(dú)立的法人實(shí)體，而需依附于所在的行政機(jī)關(guān)。這樣，由于行政復(fù)議結(jié)論加蓋的是本級(jí)行政機(jī)關(guān)的公章，是以本級(jí)行政機(jī)關(guān)的名義對外承擔(dān)法律責(zé)任，因此行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作就難免要受其左右，有時(shí)甚至要根據(jù)某種指示來辦事。此種行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不能自主表達(dá)最終意見的現(xiàn)象，即它的非獨(dú)立地位，將會(huì)使復(fù)議結(jié)果的公正性大打折扣。

第二，從行政復(fù)議的審理方式上說，現(xiàn)行的行政復(fù)議制度未能完全引入聽證程序，而確立以書面審查為主的審理方式，不但限制了行政相對人的知情杈和申辯權(quán)，也使得行政復(fù)議過程缺乏公開性和透明性?！缎姓?fù)議法》第22條規(guī)定“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見?！边@種審理方式固然能提高

行政復(fù)議的效率，但是它的弊端也不容忽視：減少了行政相對人的參與機(jī)會(huì)；增加了暗箱操作的可能性；有時(shí)還無法核實(shí)證據(jù)的真實(shí)性。

第三，從行政復(fù)議的審理制度上說，由于“非司法化”的性質(zhì)定位，現(xiàn)行的行政復(fù)議制度遺漏了許多有價(jià)值的內(nèi)容，使行政相對人的合法權(quán)益不能得到更好的保護(hù)。行政復(fù)議作為一種爭議解決機(jī)制自然無可避免地會(huì)帶上行政性和司法性的雙重特性。然而“非司法化”的定位卻使它不得不放棄一些帶有司法味道的審理制度，包括：行政復(fù)議工作人員因與所處理的事務(wù)有利害關(guān)系而得回避的制度；行政相對人有權(quán)委托律師代為參加行政復(fù)議的律師代理制度：包括證據(jù)種類、各方當(dāng)事人舉證范圍和具體事項(xiàng)以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)對證據(jù)的調(diào)取、收集及審查等更為完備的證據(jù)制度：在復(fù)議決定做出后應(yīng)當(dāng)告知復(fù)議申請人如果不服有權(quán)向特定的法院提起行政訴訟的告知制度等。

第四，從行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任上說，《行政復(fù)議法》雖細(xì)化了其內(nèi)部法律責(zé)任的承擔(dān)，但對它外部法律責(zé)任依《行政訴訟法》規(guī)定的默認(rèn)，卻仍容易使復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政復(fù)議案件時(shí)疏于盡職而一律做出維持決定?！缎姓V訟法》第25條第2款規(guī)定，經(jīng)行政復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告：復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。有數(shù)據(jù)為證：根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1999年全國各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對所受理的行政復(fù)議案件做出維持決定的比率為51％，而2000年和2001年的該比率分別為52％和53.7％。[2」行政復(fù)議機(jī)關(guān)這種只顧自身利益的做法，不但使行政復(fù)議機(jī)制流于形式，與其設(shè)立宗旨背道而馳，更是極大地增加了行政相對人的不信任感而不得不另尋他徑。

第五，從司法對行政復(fù)議的監(jiān)督上說，現(xiàn)有法律的不完善將使得部分行政復(fù)議案件因無法被提起行政訴訟而游離于司法監(jiān)督領(lǐng)域之外?！八痉ㄗ罱K原則”是現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢，然而在我國司法和行政復(fù)議之間的不完全銜接，使得三類行政復(fù)議案件仍然無法接受司法的監(jiān)督。其一，國務(wù)院對部分復(fù)議案件的“最終裁決權(quán)”雖確有益處，可是它始終是行政機(jī)關(guān)，“最終裁決”的規(guī)定還是背離了司法最終原則。其二，行政訴訟只能針對那些涉及行政相對人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的糾紛，因此超出訴訟范疇的行政復(fù)議案件仍舊無緣司法。其三，行政復(fù)議決定可以涉及復(fù)議案件的合法性和合理性，遺憾的是行政訴訟卻對后者無能為力，因此與合理性相關(guān)的復(fù)議案件同樣也只能由復(fù)議機(jī)關(guān)說了算。

第三篇：我國現(xiàn)行立法體制的權(quán)限劃分制度和結(jié)構(gòu)

我國現(xiàn)行立法體制的權(quán)限劃分制度和結(jié)構(gòu)

立法體制，是指按照憲法和法律的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)立法權(quán)限劃分的情形和狀態(tài)，是關(guān)于立法權(quán)、立法權(quán)運(yùn)行的立法權(quán)載體諸方面的體系和制度所構(gòu)成的有機(jī)整體。其核心是有關(guān)立法權(quán)限的體系和制度。

我國現(xiàn)行立法體制，就是我國憲法和法律規(guī)定的立法體制，根據(jù)各級(jí)各類國家立法機(jī)關(guān)的權(quán)限，可以作如下分類：

一、中央一級(jí)

（一）最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)

全國人民代表大會(huì)修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的其他的基本法律。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋憲法，制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。

（二）最高國家行政機(jī)關(guān)及其所屬機(jī)關(guān)

國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；向全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律議案；各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。

二、地方一級(jí)

（一）地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)

地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)在特定條件下也可以制定地方性法規(guī)。

民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省或自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

（二）地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)

縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限在本行政區(qū)內(nèi)發(fā)布決定和命令。省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以依照法律和行政法規(guī)。規(guī)定規(guī)章。縣級(jí)以上人民政府的下屬部門可以發(fā)布命令和指示。上述決議、決定、命令和指示，凡是具有規(guī)范性內(nèi)容者，就是規(guī)范性法律文件。

三、我國立法體制的特征

上述我國立法體制，一般認(rèn)為是一元多層次的立法體制，就是在以憲法為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的一元化的基礎(chǔ)上，有中央和地方兩個(gè)大的層次，在每一個(gè)層次的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還有不同層次的機(jī)關(guān)制定不同效力的法律、法規(guī)或規(guī)章。也有學(xué)者把我國現(xiàn)行立法體制表述為；中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的、多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院行使相當(dāng)大的權(quán)力，地方行使一定權(quán)力，是其突出的特征。其中：

（一）實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)

一是指最重要的國家立法權(quán)屬于中央并在整個(gè)立法體制中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。國家立法權(quán)只能由全國人大及其常委會(huì)行使，地方和其他任何方面都沒有這個(gè)權(quán)。行政法規(guī)、地方性法規(guī)均不得與憲法、法律相抵觸。二是指國家整個(gè)立法權(quán)，由中央和地方多方面的主體行使。

（二）多級(jí)（多層次）并存 即全國人大及其常委會(huì)制定國家法律，國務(wù)院及其所屬部委分別制定行政法規(guī)和部門規(guī)章，一般地方制定地方性法規(guī)，在立法上以及在它們所立的規(guī)范性法文件的效力上有級(jí)別之差，這些不同級(jí)別的立法和規(guī)范性法文件并存于現(xiàn)行中國立法體制中。

（三）多類結(jié)合

即上述立法及其所產(chǎn)生的規(guī)范性法文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法規(guī)，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)和香港特別行政區(qū)的立法及其所制定的規(guī)范性文件的多類結(jié)合。

全國人大制定和修改憲法。

全國人大制定和修改國家的基本法律，像刑法、刑訴法、民法通則、行政訴訟法等等，人大常委會(huì)行使人大閉會(huì)期間的權(quán)利。

國務(wù)院制定行政法規(guī)。

國務(wù)院各部位和直屬的行政單位制定規(guī)章制度。

各省級(jí)政府人大和常委會(huì)制定地方法規(guī)。

自治區(qū)、自治州、自治縣有權(quán)制定自治條例和單行條例。

特別行政區(qū)有自己獨(dú)立的立法權(quán)。

第四篇：我國現(xiàn)行體制下獸醫(yī)法制建設(shè)存在的問題和建議

我國現(xiàn)行體制下獸醫(yī)法制建設(shè)存在的問題和建議

慧鴻文（內(nèi)蒙古滿洲里出入境檢驗(yàn)檢疫局 021400）

肖長靈（黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣畜牧局 166200）

馬志強(qiáng)（內(nèi)蒙古赤峰市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所 024000）

改革開放以來，我國的畜牧業(yè)得到了迅猛發(fā)展，生產(chǎn)能力也有了很大提高，尤其是全國各地開展“米袋子”與“菜籃子”工程以來，副食品的供求矛盾得到了明顯的改善，隨著人們對食品安全認(rèn)識(shí)的不斷提高和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的不斷升級(jí)，對我國的畜禽及其產(chǎn)品提出了嚴(yán)格要求。特別是我國加入WTO和OIE后，根據(jù)市場準(zhǔn)入規(guī)則，許多國家都爭先恐后要求進(jìn)入我國市場。如果不盡快適應(yīng)國際準(zhǔn)則，我國就會(huì)在激烈的市場競爭中處于不利地位。在世界經(jīng)濟(jì)日益全球化的今天，動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的國際貿(mào)易頻繁，為了防止國外動(dòng)物疫病傳入我國，不斷提高我國的動(dòng)物疫病防控水平，動(dòng)物疫病防控應(yīng)盡快與國際慣例接軌。而一方面嚴(yán)重的動(dòng)物疫病感染現(xiàn)狀和大量使用疫苗和藥物，導(dǎo)致藥物殘留的超標(biāo)現(xiàn)象加重；另一方面，又使畜產(chǎn)品、養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營成本上升，成為制約養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的瓶頸，疫病、藥殘及相關(guān)問題已成為政府要求抓緊食品安全工作和發(fā)展對外貿(mào)易的主要矛盾。要抓好食品安全工作的前提和基礎(chǔ)是強(qiáng)化我國的獸醫(yī)法制建設(shè)，現(xiàn)就本觀點(diǎn)在此做一個(gè)初淺的探討。目前體制下我國獸醫(yī)法制建設(shè)上存在的問題

1.1 法律、法規(guī)滯后及不健全，與國際不接軌、差距大

我國在獸醫(yī)法律、法規(guī)的制定上嚴(yán)重滯后，并缺少體系化管理，與動(dòng)物疫病和食品有關(guān)的法律有《傳染病防治法》（1989年頒布2004年修訂）、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》（1989）、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》（1992）、《食品衛(wèi)生法》（1982年頒布1995年修訂）、《藥品管理法》（1984年頒布，2001年修訂）；政府部門頒布的法規(guī)、規(guī)章有《獸藥管理?xiàng)l例》（1987年頒布，2004年修訂）、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》（1997）、《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》（1999年頒布，2001年修訂）等，這些法律、法規(guī)大多是以部門起草立法，帶來很多弊端。法與法之間不銜接，執(zhí)法主體混亂，有的與國際組織有關(guān)規(guī)定和大多數(shù)國家的法律不接軌。有的法律缺少配套法規(guī)支持，很難操作。如《動(dòng)物防疫法》迄今尚未出臺(tái)配套實(shí)施細(xì)則；有的法規(guī)內(nèi)容已明顯陳舊或不切實(shí)際，缺乏補(bǔ)充更新，如《動(dòng)物檢疫管理辦法》遲遲不能出臺(tái)，檢疫對象、檢疫方式、檢疫方法都不能確定；《官方獸醫(yī)管理辦法》沒有出臺(tái)使執(zhí)法人員身份不能明確給執(zhí)法活動(dòng)帶來阻礙，以上種種情況，嚴(yán)重影響了我國獸醫(yī)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

1.2 獸醫(yī)執(zhí)法體系的分階段管理及多頭管理問題

我國有關(guān)動(dòng)物防疫和食品安全的獸醫(yī)執(zhí)法監(jiān)督不是全過程的，而是分段的、責(zé)任不明的，很難達(dá)到效果。從畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的養(yǎng)殖、加工、檢疫檢驗(yàn)、流通、銷售至國際貿(mào)易明顯存在著部門分割管理，在管理實(shí)踐中，缺乏以解決問題為導(dǎo)向的跨部門聯(lián)合作業(yè)。動(dòng)物飼養(yǎng)、疾病防治和獸藥生產(chǎn)、流通、使用等由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)管理；屠宰加工企業(yè)由商業(yè)流通部門負(fù)責(zé)管理；肉品進(jìn)入市場由工商和衛(wèi)生部門執(zhí)法；動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的進(jìn)出口由出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；畜產(chǎn)品的國際貿(mào)易由外經(jīng)貿(mào)部門管理。這種分段管理的方式造成了職能交叉，都管都不管，有益則取之，無益則推之，操作性差，不利于食源性動(dòng)物食品安全的統(tǒng)一實(shí)施，已影

響了整個(gè)動(dòng)物疫病控制和動(dòng)物源性食品安全保障體系的運(yùn)行，使畜牧業(yè)企業(yè)的發(fā)展及走向世界增加了很多的管理成本。

1.3 獸醫(yī)執(zhí)法體系存在許多弊端和不足之處

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，畜牧業(yè)生產(chǎn)逐漸向“政府指導(dǎo)化、管理法制化、服務(wù)社會(huì)化、企業(yè)行業(yè)化”的方向發(fā)展，對畜牧獸醫(yī)服務(wù)體系和動(dòng)物防疫監(jiān)督體系建設(shè)提出了更高的要求。按照《國際動(dòng)物衛(wèi)生法典》的原則，動(dòng)物飼養(yǎng)和產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工及運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)都應(yīng)在官方獸醫(yī)體系的監(jiān)控下，我國目前尚未形成這樣的格局，也未實(shí)現(xiàn)國際上普遍采用的官方獸醫(yī)制度，許多獸醫(yī)執(zhí)法行為與服務(wù)活動(dòng)由同一主體完成，這就很難保證獸醫(yī)行政執(zhí)法的公正性。獸醫(yī)的執(zhí)法監(jiān)督力量不足、保障體系不完善，而獸醫(yī)服務(wù)的市場沒放開，發(fā)育不良，兩方面難以到位。再加上我國目前的動(dòng)物衛(wèi)生工作隸屬于同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，由于涉及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門有時(shí)很難干預(yù)，個(gè)別地方難免出現(xiàn)“地方保護(hù)”。其次是縣、鄉(xiāng)財(cái)政普遍比較困難，對動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)投入嚴(yán)重不足，有的甚至是自收自支，還有的地方甚至截留挪用上級(jí)財(cái)政下?lián)艿膭?dòng)物衛(wèi)生專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，有的地方雇用臨時(shí)的防疫員進(jìn)行檢疫執(zhí)法。如此種種，嚴(yán)重影響到獸醫(yī)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)與穩(wěn)定，無法吸引、發(fā)展高素質(zhì)高能力的獸醫(yī)人員，對獸醫(yī)執(zhí)法體系的建設(shè)起到阻礙作用。

1.4 獸醫(yī)執(zhí)法工作的財(cái)政立法不到位

目前一些高危害的烈性動(dòng)物傳染病傳播迅速，常超越國界，可引起嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題和公共衛(wèi)生問題，對畜禽及其產(chǎn)品的國際貿(mào)易有重要影響?！秳?dòng)物防疫法》規(guī)定了動(dòng)物疫病的分類及對各類動(dòng)物疫病的控制、撲滅要求和措施，并規(guī)定任何單位和個(gè)人不得瞞報(bào)、謊報(bào)、阻礙他人報(bào)告動(dòng)物疫情。規(guī)定了將動(dòng)物疫病預(yù)防、控制、撲滅、檢疫和監(jiān)督管理所需經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，規(guī)定了在動(dòng)物疫病預(yù)防和控制、撲滅過程中強(qiáng)制撲殺的動(dòng)物、銷毀的動(dòng)物產(chǎn)品和相關(guān)物品，縣級(jí)以上人民政府給予補(bǔ)償。但沒有像國外制定有專門的“補(bǔ)償法”，是為那些接受了官方獸醫(yī)指導(dǎo)并完成了動(dòng)物疫病防治（免疫、檢疫和消毒）任務(wù)，動(dòng)物仍感染某種特定疫病需進(jìn)行撲殺而造成損失需要補(bǔ)償?shù)牧⒎āＨ鐕獾摹芭Ｑa(bǔ)償法”、“豬補(bǔ)償法”，這類法律主要規(guī)范補(bǔ)償資金的來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)物種類、疫病范圍和補(bǔ)償方法等，對按照“早、快、嚴(yán)、小”的原則撲殺疫情起到了保障作用。而我國無針對性的動(dòng)物撲滅處理的法律法規(guī)，重大動(dòng)物疫病的撲滅計(jì)劃難以實(shí)施，導(dǎo)致疫病的蔓延和持續(xù)感染的隱患很大。加強(qiáng)獸醫(yī)法制建設(shè)的幾點(diǎn)建議

2.1 修改和完善相關(guān)法律法規(guī)，并與國際接軌，建立強(qiáng)制性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和檢查執(zhí)法程序

在修改和完善現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)立法，填補(bǔ)法律空白，使國內(nèi)法律與國際相關(guān)法律接軌，建立直屬的國家獸醫(yī)機(jī)關(guān)，并保證機(jī)構(gòu)上下一致，在法律中應(yīng)對政府執(zhí)法的保障能力、獸醫(yī)工作機(jī)構(gòu)、主管部門、執(zhí)法程序、獸藥和疫苗的生產(chǎn)和使用等提出原則性要求和具體的執(zhí)法規(guī)定。

新修訂的《動(dòng)物防疫法》已開始實(shí)施，在做好宣傳的基礎(chǔ)上盡快制定實(shí)施細(xì)則及相應(yīng)的配套法規(guī)。

國家應(yīng)建立專門的權(quán)威的動(dòng)物食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，消除職能部門交叉、條條塊塊扯皮，地方或部門保護(hù)主義等現(xiàn)象，由國家獸醫(yī)機(jī)構(gòu)建立起統(tǒng)一管理動(dòng)物飼養(yǎng)、運(yùn)輸、屠宰加工、市場營銷、進(jìn)出口以及疫病撲滅和環(huán)保條件的獸醫(yī)法規(guī)，必須對飼養(yǎng)、屠宰加工、流通等環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)、公正、系統(tǒng)、全過程的監(jiān)督和管理；制定和完善與國際接軌的采樣、檢驗(yàn)、檢疫的統(tǒng)一方法，以保證畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)從源頭到餐桌的全程安全監(jiān)控體系。

2.2 加強(qiáng)執(zhí)法力度，實(shí)施從農(nóng)場到餐桌的全程監(jiān)控

要改變我國目前對畜禽產(chǎn)品的分段執(zhí)法制度，與國際接軌，建立全國統(tǒng)一的官方獸醫(yī)執(zhí)法體系，對畜禽的生產(chǎn)、運(yùn)輸、加工到餐桌或進(jìn)出口進(jìn)行全程獸醫(yī)衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)管。建成獸醫(yī)衛(wèi)生和食品安全體系，從而保障動(dòng)物及其產(chǎn)品的安全衛(wèi)生。

2.3 加強(qiáng)財(cái)政支持力度，有效控制和撲滅動(dòng)物疫情

根據(jù)國外控制和消滅畜禽傳染病的一些主要經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)行獸醫(yī)法規(guī)是控制和消滅傳染病的重要保證。動(dòng)物疫病防治涉及社會(huì)的各個(gè)方面，關(guān)系到人們的財(cái)產(chǎn)和生命安全，是政府行為。國家必須在立法、組織機(jī)構(gòu)方面加大工作力度，各級(jí)政府要加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)工作，加大財(cái)政投入力度，從而達(dá)到有效防止和迅速控制動(dòng)物疫情，減少經(jīng)濟(jì)損失，提高我國動(dòng)物及其產(chǎn)品的防檢疫質(zhì)量。

2.4 加強(qiáng)獸醫(yī)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，完善執(zhí)法體系，提高隊(duì)伍素質(zhì)

應(yīng)根據(jù)新修訂的《動(dòng)物防疫法》和市場化運(yùn)作的規(guī)范將行政管理與執(zhí)法監(jiān)督功能和獸醫(yī)防疫，技術(shù)服務(wù)功能相分離，設(shè)立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，把防疫、檢疫、監(jiān)督、檢測的功能分離，并強(qiáng)化對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督體系的建設(shè)，以充分發(fā)揮經(jīng)營和生物制品、獸藥、飼料（包括添加劑）在生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等環(huán)節(jié)全過程的監(jiān)督執(zhí)法管理功能，并對疫病進(jìn)行隨時(shí)監(jiān)控與及時(shí)撲殺。

加強(qiáng)基礎(chǔ)畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)，基礎(chǔ)畜牧獸醫(yī)承擔(dān)著依法實(shí)施動(dòng)物防疫、檢疫、畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣等公益性職能和畜牧業(yè)生產(chǎn)與診療服務(wù)等經(jīng)營性職能。負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)動(dòng)物疫病的計(jì)劃、強(qiáng)制免疫的組織實(shí)施和疫情監(jiān)測、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)上報(bào)及撲滅、疫病防治技術(shù)推廣應(yīng)用等工作。應(yīng)實(shí)行公益職能和經(jīng)營職能的有效分離。

在完善動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督體系的同時(shí)，要確保體系相對穩(wěn)定，要提高獸醫(yī)執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)。要加強(qiáng)培訓(xùn)，根據(jù)承擔(dān)的職能有針對性地進(jìn)行培訓(xùn)教育，強(qiáng)化對獸醫(yī)執(zhí)法人員的思想政治學(xué)習(xí)、法律法規(guī)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，以切實(shí)提高獸醫(yī)隊(duì)伍尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人員的綜合素質(zhì)，從而為保證獸醫(yī)執(zhí)法人工作的開展構(gòu)筑良好的基礎(chǔ)。

第五篇：我國現(xiàn)行司法體制存在的問題、危害及對策講解

我國現(xiàn)行司法體制存在的問題、危害及對策

內(nèi) 容 摘 要

我國現(xiàn)行的司法體制存在哪些問題呢？正如最高人民法院院長肖楊的概括：司法權(quán)力地方化，審判活動(dòng)行政化、法官職業(yè)大眾化。

但在實(shí)際工作中，法檢兩院的人事權(quán)，財(cái)權(quán)牢牢的控制在政府手中，法院、檢察院的產(chǎn)生，法官、檢察官的任免，司法人事，司法經(jīng)費(fèi)都在同級(jí)地方控制之下，這就是司法權(quán)力地方化產(chǎn)生的根源。

法檢兩院在憲法中地位與其在日常工作中的實(shí)際現(xiàn)狀之間所產(chǎn)生的這種不一致，即司法權(quán)力地方化的存在，必然產(chǎn)生出相應(yīng)的問題和危害。

司法機(jī)關(guān)的工作本性在于獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)，而司法活動(dòng)行政化卻讓不管是當(dāng)?shù)攸h委還是當(dāng)?shù)卣甲杂X不自覺的將司法機(jī)關(guān)納入自己的管理之下。司法機(jī)關(guān)行政化的外部和內(nèi)部管理機(jī)制，加劇并直接影響了司法的效率，即不利于司法工作的開展，更不利于司法隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。

要改變司法權(quán)力地方化的現(xiàn)狀，就要改變司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上的人身依附關(guān)系，使司法機(jī)關(guān)意志不再因其經(jīng)濟(jì)命脈控制在行政機(jī)關(guān)手中，就不得不服從行政機(jī)關(guān)意志。

要改變司法活動(dòng)行政化的現(xiàn)狀，除了在外部環(huán)境上改變司法機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)自然延伸的現(xiàn)狀外，還要對司法機(jī)關(guān)內(nèi)部相應(yīng)的行政化的管理機(jī)制進(jìn)行改革。

要改變我國司法官職業(yè)大眾化的弊端，就要在司法官的選用、選拔標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行改革，要大力拓展經(jīng)過正規(guī)高等教育的法律人才進(jìn)入司法機(jī)關(guān)的主渠道。保障司法官職務(wù)的穩(wěn)定性和精英化，這樣的司法隊(duì)伍才能有勇氣和能力，抵御地方和部門保護(hù)，公平審判和法制統(tǒng)一才能實(shí)現(xiàn)。

近年來，社會(huì)實(shí)踐中的司法腐敗現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，社會(huì)要求對現(xiàn)行司法制度進(jìn)行改革的呼聲日漸強(qiáng)烈。國家也成立了由有關(guān)機(jī)構(gòu)牽頭成立的司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。

那么，我國現(xiàn)行的司法體制存在哪些問題呢？正如最高人民法院院長肖揚(yáng)的概括：司法權(quán)力地方化，審判活動(dòng)行政化、法官職業(yè)大眾化。

一、司法權(quán)力地方化

2003年來，在我國首飛航天員楊利偉的家鄉(xiāng)－－遼寧省葫蘆島市發(fā)生了這樣一件事：當(dāng)?shù)氐姆z兩院經(jīng)中共葫蘆島市委批準(zhǔn)，集體退出了由葫蘆島市人民政府主辦的行風(fēng)評議活動(dòng)，理由是法檢兩院作為“一府兩院”中的“兩院”，并非政府下屬的兩個(gè)工作部門，而是與政府平行的獨(dú)立國家機(jī)關(guān)，與政府并無隸屬關(guān)系，因此法檢兩院參與行風(fēng)評議是無法律依據(jù)的，也是與我國憲法中規(guī)定的一府兩院之間的平行關(guān)系相矛盾的。

此舉在葫蘆島市廣大人民群眾中引起了不小的爭論。群眾說：“法檢兩院有什么特殊的，為什么要退出行風(fēng)評議，是不是今年的工作做的不好心虛，害怕參加行風(fēng)評議后得個(gè)倒數(shù)，不敢參加了？”有關(guān)業(yè)內(nèi)人士說：“只要法檢兩院的人權(quán)、財(cái)權(quán)仍舊控制在政府手中，法檢兩院是否退出行風(fēng)評議都沒有什么實(shí)質(zhì)性意義。”而一些法律專家說：“葫蘆島市法檢兩院退出當(dāng)?shù)卣鬓k的行風(fēng)評議，對我國的司法體制改革將產(chǎn)生積極影響?！保?）

葫蘆島市法檢兩院集體退出行風(fēng)評議，從一個(gè)側(cè)面反映了司法機(jī)關(guān)對自身憲法地位的覺醒，也反映了很多人頭腦中司法權(quán)力地方化是那么的自然而然。

那么在我國憲法中法檢兩院與政府之間實(shí)質(zhì)究竟是一種什么關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)生活中又是什么樣子；司法權(quán)力地方化究竟是怎么產(chǎn)生的呢？

憲法是國家的根本大法。我國對國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置如憲法中規(guī)定的那樣：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！保?）國家行政機(jī)關(guān)，審判機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對他負(fù)責(zé)，受他監(jiān)督。這也就是說：國家權(quán)力由人民代表大會(huì)代表人民統(tǒng)一行使，在人民代表大會(huì)下，設(shè)立國家的行政機(jī)關(guān)，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)分別行使部分國家權(quán)力；在這種國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)是平行的，在憲政制度中均具有獨(dú)立的法律地位，并不能說誰在誰之上，或誰領(lǐng)導(dǎo)誰。

但在實(shí)際工作中，法檢兩院與政府之間的關(guān)系卻發(fā)生了微妙的變化，正如有的業(yè)內(nèi)人士討論的那樣，法檢兩院的人事權(quán)，財(cái)權(quán)牢牢的控制在政府手中，法院、檢察院的產(chǎn)生，法官、檢察官的任免，司法人事，司法經(jīng)費(fèi)都在同級(jí)地方控制之下，這樣，法檢兩院與政府在實(shí)際工作中的關(guān)系與憲法中的規(guī)定就相去甚遠(yuǎn)了。不是互不隸屬，互相獨(dú)立的關(guān)系了，而是在一定程度上法檢兩院越來越像同級(jí)政府的兩個(gè)工作部門，與衛(wèi)生局、審計(jì)局、民政局等政府工作部門越來越接近了，這就是司法權(quán)力地方化產(chǎn)生的根源。

法檢兩院在憲法中地位與其在日常工作中的實(shí)際現(xiàn)狀之間所產(chǎn)生的這種不一致，即司法權(quán)力地方化的存在，必然產(chǎn)生出相應(yīng)的問題和危害。

（一）憲法權(quán)威受到挑戰(zhàn)。法檢兩院在憲法中與政府平起平坐，互不隸屬，互相獨(dú)立的關(guān)系，到了日常生活中卻變成了法檢兩院越來越像政府手下的兩個(gè)工作部門；如某地政府在城市拆遷改造中，一遇抗拒拆遷的釘子戶，動(dòng)不動(dòng)就命令公檢法出動(dòng)強(qiáng)制拆遷。公安機(jī)關(guān)還好說，它本身就是政府下屬的一個(gè)工作部門，聽命于政府是它本身職責(zé)應(yīng)有之意，那法檢兩院呢？明知按憲法規(guī)定政府根本無權(quán)命令自己干這干那，但由于自己的人權(quán)、財(cái)權(quán)牢牢地控制在政府手中，明知是違憲之事，卻不得不一次又一次聽命于政府指揮。

（二）破壞國家法制的統(tǒng)一。司法受制于地方的一大惡果，就是令司法在不正常的司法環(huán)境下被動(dòng)地背斥了尊嚴(yán)的法律，造成就國家而言，司法官只知道有地方，不知有中國；只知服從地方利益的大局。在我國，除最高人民法院，最高人民檢察院以外，地方司法機(jī)關(guān)的司法官員，由地方人民代表大會(huì)分級(jí)任命，這種任命方式，削弱了司法官對國家整體的認(rèn)同感和使命感，造成了司法官只是地方的司法官，卻不是國家的司法官。效忠于地方也就成了絕大多數(shù)司法官的最高理論和行為準(zhǔn)則。

（三）使老百姓陷入一種告狀無門的兩難境地。國家設(shè)置法檢兩院的目的之一，就是要使其對行政權(quán)力進(jìn)行一種監(jiān)督、制約，防止行政權(quán)力在失去監(jiān)督、制約的情況下無限膨脹，由此引發(fā)一系列問題。而司法權(quán)力地方化后，法檢兩院實(shí)際上是在同級(jí)地方的領(lǐng)導(dǎo)下，許多政府行為都是通過法檢兩院的參與來完成的，但這又引發(fā)出一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問題，在這種有法檢兩院參與的政府行為中，如果行政相對方認(rèn)為其合法權(quán)益被行政機(jī)關(guān)侵犯，他該到哪里告狀呢？是不是造成到法院告法官的現(xiàn)狀？顯然，對老百姓來說，告狀毫無意義。

（四）法檢兩院不能正常行使憲法，法律賦予自己的職權(quán)。法檢兩院與政府之間在憲法與政府之間在憲法中的這種平行關(guān)系在日常生活中被政府實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)指揮法檢兩院的現(xiàn)狀打破之后，法檢兩院在發(fā)揮自身職能中困難重重。法檢兩院與政府的關(guān)系成了媳婆關(guān)系。如某地一縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)在查處該地一鄉(xiāng)長依法犯罪案件中，由于該鄉(xiāng)長與縣里主要領(lǐng)導(dǎo)有著千絲萬縷的聯(lián)系，使該縣檢察院在查處該案的工作中受到縣主要領(lǐng)導(dǎo)的非法干預(yù)，使該案的查處工作在本已查實(shí)該鄉(xiāng)長已有具體犯罪事實(shí)的大好形勢下，被中途干預(yù)掉了。更有甚者，有些地方的檢察機(jī)關(guān)想查辦案件，自己剛一行動(dòng)，檢察長卻先丟了官。檢察機(jī)關(guān)在日常工作中行使憲法，法律賦予他的職權(quán)，卻受到同級(jí)政府的非法干預(yù)，本身卻還無能為力，在這種情況下談何法檢兩院正常行使自身職能呢？

（五）使地方保護(hù)主義肆無忌憚地盛行。我們常說：吃人家嘴短，拿人家手軟。作為法檢兩院來說，一個(gè)單位里上百口子人衣食住行，生活福利都在院領(lǐng)導(dǎo)班子肩上，當(dāng)本地的領(lǐng)導(dǎo)包括行政領(lǐng)導(dǎo)、黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為案件應(yīng)該做出對本地的當(dāng)事人有利的判決時(shí)，法檢兩院就很難抵制，因?yàn)楝F(xiàn)在的體制決定了你的福利，你的經(jīng)濟(jì)命脈把握在同級(jí)地方政府手里。如某縣唯一的一家啤酒廠為了將外地啤酒排擠出本地市場，就促請本縣政府頒布了一條土政策：本縣商業(yè)部門只能經(jīng)銷本地啤酒廠生產(chǎn)的啤酒，并嚴(yán)禁外地啤酒進(jìn)入本地市場。這條土政策保護(hù)了本地啤酒廠的眼前利益，增加了本縣地方財(cái)政收入，但這種受到保護(hù)的本地啤酒質(zhì)次價(jià)高，本地群眾意見很大，外地啤酒生產(chǎn)廠家對此也是怨聲載道。有一家外地啤酒廠就舉起反不正當(dāng)競爭法的大旗，控告該啤酒廠在政府的庇護(hù)下搞不正當(dāng)競爭，官司打到當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ海⒓粗甘痉ㄔ?，只能判本地啤酒廠勝訴。這一指示使事情的黑白頓時(shí)顛倒了過來，本來按法律規(guī)定，當(dāng)?shù)仄【茝S不正當(dāng)競爭行為在先，敗訴已成定局。（3）但由于有了當(dāng)?shù)卣谋幼o(hù)卻成為勝訴方。由此可見，缺少了國家審判機(jī)關(guān)對當(dāng)?shù)卣袨榈姆ǘㄖ萍s作用，會(huì)使本地政府原有的地方保護(hù)主義火上加油、愈演愈烈。

（六）使政府腐敗，行政權(quán)力的濫用達(dá)到了一種失控的狀態(tài)。由于國家設(shè)置法檢兩院的一個(gè)很重要的作用就是要對政府行為進(jìn)行制約，使行政權(quán)力在憲法、法律的軌道內(nèi)正確運(yùn)行，而在法檢兩院聽命或受制于政府之后，行政權(quán)力就失去監(jiān)督制約，這就必然導(dǎo)致腐敗。這是無數(shù)個(gè)腐敗現(xiàn)象一再證明的事實(shí)。

二、司法活動(dòng)行政化

司法機(jī)關(guān)的工作本在于獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)，而司法活動(dòng)行政化卻讓不管是當(dāng)?shù)攸h委還是當(dāng)?shù)卣甲杂X不自覺的將當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)納入自己的管理之下，對司法機(jī)關(guān)而言，黨委組織的下鄉(xiāng)扶貧要支持，計(jì)劃生育要抽調(diào)，文明機(jī)關(guān)創(chuàng)建要參加，招商引資任務(wù)要完成，與檢察審判有關(guān)無關(guān)的各種活動(dòng)使得司法機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付。而另一方面，各地政府對憲法規(guī)定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法體制改革，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”加入到每年政府工作報(bào)告中，全無有違憲的察覺。這也難怪，在地方財(cái)政的眼中，由他們供給地方司法機(jī)關(guān)可不就像其普通的職能部門一樣嗎。再從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，司法行政化表現(xiàn)為從檢察長（院長），副檢察長（副院長），處（科、庭）長到普通司法官形成一個(gè)等級(jí)體系，這種等級(jí)是按照行政官員的職級(jí)套用的。工資獎(jiǎng)金也只與其行政級(jí)別掛鉤，行政性職級(jí)甚至成為司法官能力與水平高低的計(jì)量器。雖然從1999年開始全國司法機(jī)關(guān)都開展了法官和檢察官的等級(jí)評定工作，但每位法官和檢察官都清楚地知道，這些等級(jí)只是個(gè)虛名和擺設(shè)，搞搞形式而已，副科、正處等行政級(jí)別對他們才更有意義，權(quán)利、勞保，甚至連人配坐什么車輛，有無專職秘書等都由司法官的行政職級(jí)來決定。而且司法職級(jí)是與行政職級(jí)相對應(yīng)的，不少地級(jí)司法機(jī)關(guān)都規(guī)定，只有副科級(jí)以上行政職級(jí)者才能擔(dān)任助理審判員或助理檢察員，只有正科行政職級(jí)者才能被提請使命為審判員或檢察員。如此行政化的外部和內(nèi)部管理機(jī)制，加劇并直接影響了司法的效率，既不利于司法工作的開展，更不利于司法隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。

司法機(jī)關(guān)在運(yùn)作的過程中也體現(xiàn)了非常強(qiáng)烈的行政化色彩，最典型的體現(xiàn)就是案件請求匯報(bào)制度。制度的初衷雖然是為了減少錯(cuò)案，但他卻影響了司法獨(dú)立，上下級(jí)法院、檢察院的司法官的獨(dú)立司法權(quán)。另一個(gè)表現(xiàn)是辦理案件的司法又不直接參與辦案，這就是人們常說的“審者不判，判者不審”。有學(xué)者指出：行政講究的是高效，需要的是統(tǒng)一集中的領(lǐng)導(dǎo)，司法的生命在于公正，要求是獨(dú)立，行政與司法是截然不同的，當(dāng)司法活動(dòng)行政化后，還能正常運(yùn)行嗎？還能確保司法公正嗎？

三、司法官職業(yè)大眾化

法律是一門科學(xué)，法官是一個(gè)職業(yè)，說白了，不是什么人都能當(dāng)法官的，一支職業(yè)化的司法官隊(duì)伍，是司法機(jī)關(guān)完成憲法賦予的司法職責(zé)的前提，但目前司法官職業(yè)化狀況令人擔(dān)憂：一方面對現(xiàn)有司法官中不符合條件的人員，沒有很好的辦法進(jìn)行消化，另一方面，目前仍有一些人通過各種不正當(dāng)渠道進(jìn)入司法機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)被組織人事部門，認(rèn)為在各行業(yè)中，外行人最容易進(jìn)入的機(jī)構(gòu)，不必說法律專業(yè)文憑，基本法律常識(shí)的具備，也設(shè)有被作為從事司法工作的先決條件。為什么對進(jìn)入醫(yī)院做醫(yī)生，對進(jìn)入科研機(jī)構(gòu)做研究的專業(yè)化要求很高，但對到司法機(jī)關(guān)工作的專業(yè)化要求反而很低呢？難道司法機(jī)關(guān)的工作比醫(yī)院不重要嗎？醫(yī)生的手術(shù)刀事關(guān)人體健康，檢察院的逮捕令、法院的判決書不是也維系著公民的生死榮辱嗎？司法隊(duì)伍專業(yè)化是司法公正的前提和基礎(chǔ)性要求，是左右司法正確與否的先決條件，但在現(xiàn)實(shí)生活中各種不合格人員，仍在通過各種不正當(dāng)渠道進(jìn)入司法機(jī)關(guān)，如僅有小學(xué)文化的“三盲”院長姚曉紅之所以當(dāng)院長，就是當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)任命的，是當(dāng)?shù)貍€(gè)別黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部打招呼的結(jié)果。試想手握重權(quán)的司法機(jī)關(guān)充斥著這樣一些人，不知道有多少冤假錯(cuò)案會(huì)被制造出來。

由于我國現(xiàn)行司法體制存在上述所說的種種弊端，并產(chǎn)生了相應(yīng)的問題和危害，就應(yīng)對這些弊端進(jìn)行相應(yīng)的改革，這也同時(shí)為我們選準(zhǔn)司法體制改革的突破口指明了方向。

（一）要改變司法權(quán)力地方化的現(xiàn)狀，就要改變司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上的人身依附關(guān)系，使司法機(jī)關(guān)意志不再因其經(jīng)濟(jì)命脈控制在行政機(jī)關(guān)手中，就不得不服從行政機(jī)關(guān)意志。要做到這一點(diǎn)：

1、使司法機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和層級(jí)管理上完全獨(dú)立。實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)自身的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更進(jìn)一步說，司法系統(tǒng)的建制和管理應(yīng)完全不受地方、政府的干預(yù)和控制。下級(jí)司法機(jī)關(guān)的建制和管理完全取決于上級(jí)司法機(jī)關(guān)的決定，而不是取決于地方政府，如人員編制，機(jī)構(gòu)設(shè)置等。

2、建立司法機(jī)關(guān)財(cái)政保障機(jī)制。為了革除司法權(quán)力地方化的弊端，我國司法機(jī)關(guān)也應(yīng)該盡快建立“地方足額上繳，中央統(tǒng)籌預(yù)算，系統(tǒng)層層下?lián)堋钡呢?cái)政保障機(jī)制，規(guī)定每年由兩高根據(jù)全國各級(jí)法檢機(jī)關(guān)的實(shí)際需要，擬制財(cái)政預(yù)算，提交到全國人民代表大會(huì)，或其常務(wù)委員會(huì)審議通過，經(jīng)審查批準(zhǔn)后的財(cái)政預(yù)算，由中央財(cái)政和地方財(cái)政全額劃撥，將司法經(jīng)費(fèi)從地方財(cái)政分離出來，以徹底革除司法權(quán)力地方化。

3、組織人事上完全獨(dú)立。可以說，現(xiàn)今司法隊(duì)伍中存在的許多問題，都是由于司法隊(duì)伍來源或構(gòu)成不嚴(yán)格、不規(guī)范，不自主造成的，例如：許多地方政府時(shí)至今日仍然經(jīng)常向同級(jí)地方司法機(jī)關(guān)委派非法律專業(yè)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)和一般司法人員。這個(gè)問題在基層尤其嚴(yán)重。雖然已經(jīng)實(shí)行和國家司法考試制度會(huì)對此有所限制，但如果不從根本制度上想辦法，這個(gè)問題就不會(huì)得到真正解決。因此，司法機(jī)關(guān)及管理工作人員的進(jìn)出，必需由司法機(jī)關(guān)自身依法獨(dú)立決定，不應(yīng)受政府或其他團(tuán)體的強(qiáng)制干預(yù)和影響。這樣才能減少乃至最終杜絕地方政府對司法權(quán)力的干預(yù)。

（二）要改變司法活動(dòng)行政化的現(xiàn)狀，除了在外部環(huán)境上改變司法機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)自然延伸的現(xiàn)狀外，還要對司法機(jī)關(guān)內(nèi)部相應(yīng)的行政化的管理機(jī)制進(jìn)行改革。要建立起以司法官為核心，辦案司法官對所辦案件本身就有決定權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的司法活動(dòng)運(yùn)行機(jī)制。

1、司法官的終身任命，必須具有必要的法律專業(yè)知識(shí)和學(xué)歷，經(jīng)過考核獲得司法人員從業(yè)資格，并具備足夠司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人，一旦經(jīng)過司法委員會(huì)任命為法官，除非其觸犯法律或嚴(yán)重違背法官職業(yè)操守，即應(yīng)享有終身的司法官資格。

2、司法官不可任意移調(diào)，不可撤職、免職。更不可輕易地調(diào)換職位。每個(gè)司法官都必須以其司法活動(dòng)獨(dú)立地對法律負(fù)責(zé)，一個(gè)法官的失職或違法問題，并不構(gòu)成其他法官包括其所司法機(jī)構(gòu)上級(jí)司法官的失職或辭職的依據(jù)。

3、建立司法官的工作成績的內(nèi)部管理監(jiān)督、考核制度，促進(jìn)司法官敬業(yè)愛崗，為司法工作作出貢獻(xiàn)。

（三）要改變我國司法官職業(yè)大眾化的弊端，就要在司法官的選用，選拔標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行改革，要大力拓展經(jīng)過正規(guī)高等教育的法律人才進(jìn)入司法機(jī)關(guān)的主渠道。重用法律專業(yè)人才，建立一套從律師隊(duì)伍中，選拔法官、檢察官的制度，確立按照不同專業(yè)素質(zhì)評定不同等級(jí)檢察官、法官的標(biāo)準(zhǔn)，廢除目前按照行政職級(jí)、工齡評定等級(jí)的不合理標(biāo)準(zhǔn)；另一方面要堅(jiān)決杜絕非專業(yè)人員進(jìn)入司法隊(duì)伍從事司法工作，調(diào)離、辭退業(yè)務(wù)能力低下的司法官。對司法官的選拔不僅要強(qiáng)調(diào)政治屬性的強(qiáng)弱，更重要的是要看其業(yè)務(wù)資歷和實(shí)際辦案水平，保障司法官職務(wù)的穩(wěn)定性和精英化，這樣的司法隊(duì)伍才能有勇氣和能力，抵御地方和部門保護(hù)，公平審判和法制統(tǒng)一才能實(shí)現(xiàn)。

注釋：

（1）見《遼寧法制報(bào)》2003年8月22日

（2）見《中華人民共和國憲法》第二條、第一百二十六條

（3）見《人民日報(bào)》2001年4月12日第五版

參考文獻(xiàn)：

李文廣《加強(qiáng)思想政治工作、建設(shè)高素質(zhì)的法官隊(duì)伍》，人民法院報(bào)2000年9月20日最高人民法院肖楊院長在第二期西部基層法院院長培訓(xùn)結(jié)業(yè)典禮上的講話。

二、司法活動(dòng)行政化

司法機(jī)關(guān)的工作本在于獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)，而司法活動(dòng)行政化卻讓不管是當(dāng)?shù)攸h委還是當(dāng)?shù)卣甲杂X不自覺的將當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)納入自己的管理之下，對司法機(jī)關(guān)而言，黨委組織的下鄉(xiāng)扶貧要支持，計(jì)劃生育要抽調(diào)，文明機(jī)關(guān)創(chuàng)建要參加，招商引資任務(wù)要完成，與檢察審判有關(guān)無關(guān)的各種活動(dòng)使得司法機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付。而另一方面，各地政府對憲法規(guī)定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法體制改革，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”加入到每年政府工作報(bào)告中，全無有違憲的察覺。這也難怪，在地方財(cái)政的眼中，由他們供給地方司法機(jī)關(guān)可不就像其普通的職能部門一樣嗎。再從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，司法行政化表現(xiàn)為從檢察長（院長），副檢察長（副院長），處（科、庭）長到普通司法官形成一個(gè)等級(jí)體系，這種等級(jí)是按照行政官員的職級(jí)套用的。工資獎(jiǎng)金也只與其行政級(jí)別掛鉤，行政性職級(jí)甚至成為司法官能力與水平高低的計(jì)量器。雖然從1999年開始全國司法機(jī)關(guān)都開展了法官和檢察官的等級(jí)評定工作，但每位法官和檢察官都清楚地知道，這些等級(jí)只是個(gè)虛名和擺設(shè)，搞搞形式而已，副科、正處等行政級(jí)別對他們才更有意義，權(quán)利、勞保，甚至連人配坐什么車輛，有無專職秘書等都由司法官的行政職級(jí)來決定。而且司法職級(jí)是與行政職級(jí)相對應(yīng)的，不少地級(jí)司法機(jī)關(guān)都規(guī)定，只有副科級(jí)以上行政職級(jí)者才能擔(dān)任助理審判員或助理檢察員，只有正科行政職級(jí)者才能被提請使命為審判員或檢察員。如此行政化的外部和內(nèi)部管理機(jī)制，加劇并直接影響了司法的效率，既不利于司法工作的開展，更不利于司法隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。

司法機(jī)關(guān)在運(yùn)作的過程中也體現(xiàn)了非常強(qiáng)烈的行政化色彩，最典型的體現(xiàn)就是案件請求匯報(bào)制度。制度的初衷雖然是為了減少錯(cuò)案，但他卻影響了司法獨(dú)立，上下級(jí)法院、檢察院的司法官的獨(dú)立司法權(quán)。另一個(gè)表現(xiàn)是辦理案件的司法又不直接參與辦案，這就是人們常說的“審者不判，判者不審”。有學(xué)者指出：行政講究的是高效，需要的是統(tǒng)一集中的領(lǐng)導(dǎo)，司法的生命在于公正，要求是獨(dú)立，行政與司法是截然不同的，當(dāng)司法活動(dòng)行政化后，還能正常運(yùn)行嗎？還能確保司法公正嗎？

三、司法官職業(yè)大眾化

法律是一門科學(xué)，法官是一個(gè)職業(yè)，說白了，不是什么人都能當(dāng)法官的，一支職業(yè)化的司法官隊(duì)伍，是司法機(jī)關(guān)完成憲法賦予的司法職責(zé)的前提，但目前司法官職業(yè)化狀況令人擔(dān)憂：一方面對現(xiàn)有司法官中不符合條件的人員，沒有很好的辦法進(jìn)行消化，另一方面，目前仍有一些人通過各種不正當(dāng)渠道進(jìn)入司法機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)被組織人事部門，認(rèn)為在各行業(yè)中，外行人最容易進(jìn)入的機(jī)構(gòu)，不必說法律專業(yè)文憑，基本法律常識(shí)的具備，也設(shè)有被作為從事司法工作的先決條件。為什么對進(jìn)入醫(yī)院做醫(yī)生，對進(jìn)入科研機(jī)構(gòu)做研究的專業(yè)化要求很高，但對到司法機(jī)關(guān)工作的專業(yè)化要求反而很低呢？難道司法機(jī)關(guān)的工作比醫(yī)院不重要嗎？醫(yī)生的手術(shù)刀事關(guān)人體健康，檢察院的逮捕令、法院的判決書不是也維系著公民的生死榮辱嗎？司法隊(duì)伍專業(yè)化是司法公正的前提和基礎(chǔ)性要求，是左右司法正確與否的先決條件，但在現(xiàn)實(shí)生活中各種不合格人員，仍在通過各種不正當(dāng)渠道進(jìn)入司法機(jī)關(guān)，如僅有小學(xué)文化的“三盲”院長姚曉紅之所以當(dāng)院長，就是當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)任命的，是當(dāng)?shù)貍€(gè)別黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部打招呼的結(jié)果。試想手握重權(quán)的司法機(jī)關(guān)充斥著這樣一些人，不知道有多少冤假錯(cuò)案會(huì)被制造出來。

由于我國現(xiàn)行司法體制存在上述所說的種種弊端，并產(chǎn)生了相應(yīng)的問題和危害，就應(yīng)對這些弊端進(jìn)行相應(yīng)的改革，這也同時(shí)為我們選準(zhǔn)司法體制改革的突破口指明了方向。

（一）要改變司法權(quán)力地方化的現(xiàn)狀，就要改變司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上的人身依附關(guān)系，使司法機(jī)關(guān)意志不再因其經(jīng)濟(jì)命脈控制在行政機(jī)關(guān)手中，就不得不服從行政機(jī)關(guān)意志。要做到這一點(diǎn)：

1、使司法機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和層級(jí)管理上完全獨(dú)立。實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)自身的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更進(jìn)一步說，司法系統(tǒng)的建制和管理應(yīng)完全不受地方、政府的干預(yù)和控制。下級(jí)司法機(jī)關(guān)的建制和管理完全取決于上級(jí)司法機(jī)關(guān)的決定，而不是取決于地方政府，如人員編制，機(jī)構(gòu)設(shè)置等。

2、建立司法機(jī)關(guān)財(cái)政保障機(jī)制。為了革除司法權(quán)力地方化的弊端，我國司法機(jī)關(guān)也應(yīng)該盡快建立“地方足額上繳，中央統(tǒng)籌預(yù)算，系統(tǒng)層層下?lián)堋钡呢?cái)政保障機(jī)制，規(guī)定每年由兩高根據(jù)全國各級(jí)法檢機(jī)關(guān)的實(shí)際需要，擬制財(cái)政預(yù)算，提交到全國人民代表大會(huì)，或其常務(wù)委員會(huì)審議通過，經(jīng)審查批準(zhǔn)后的財(cái)政預(yù)算，由中央財(cái)政和地方財(cái)政全額劃撥，將司法經(jīng)費(fèi)從地方財(cái)政分離出來，以徹底革除司法權(quán)力地方化。

3、組織人事上完全獨(dú)立。可以說，現(xiàn)今司法隊(duì)伍中存在的許多問題，都是由于司法隊(duì)伍來源或構(gòu)成不嚴(yán)格、不規(guī)范，不自主造成的，例如：許多地方政府時(shí)至今日仍然經(jīng)常向同級(jí)地方司法機(jī)關(guān)委派非法律專業(yè)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)和一般司法人員。這個(gè)問題在基層尤其嚴(yán)重。雖然已經(jīng)實(shí)行和國家司法考試制度會(huì)對此有所限制，但如果不從根本制度上想辦法，這個(gè)問題就不會(huì)得到真正解決。因此，司法機(jī)關(guān)及管理工作人員的進(jìn)出，必需由司法機(jī)關(guān)自身依法獨(dú)立決定，不應(yīng)受政府或其他團(tuán)體的強(qiáng)制干預(yù)和影響。這樣才能減少乃至最終杜絕地方政府對司法權(quán)力的干預(yù)。

（二）要改變司法活動(dòng)行政化的現(xiàn)狀，除了在外部環(huán)境上改變司法機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)自然延伸的現(xiàn)狀外，還要對司法機(jī)關(guān)內(nèi)部相應(yīng)的行政化的管理機(jī)制進(jìn)行改革。要建立起以司法官為核心，辦案司法官對所辦案件本身就有決定權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的司法活動(dòng)運(yùn)行機(jī)制。

1、司法官的終身任命，必須具有必要的法律專業(yè)知識(shí)和學(xué)歷，經(jīng)過考核獲得司法人員從業(yè)資格，并具備足夠司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人，一旦經(jīng)過司法委員會(huì)任命為法官，除非其觸犯法律或嚴(yán)重違背法官職業(yè)操守，即應(yīng)享有終身的司法官資格。

2、司法官不可任意移調(diào)，不可撤職、免職。更不可輕易地調(diào)換職位。每個(gè)司法官都必須以其司法活動(dòng)獨(dú)立地對法律負(fù)責(zé)，一個(gè)法官的失職或違法問題，并不構(gòu)成其他法官包括其所司法機(jī)構(gòu)上級(jí)司法官的失職或辭職的依據(jù)。

3、建立司法官的工作成績的內(nèi)部管理監(jiān)督、考核制度，促進(jìn)司法官敬業(yè)愛崗，為司法工作作出貢獻(xiàn)。

（三）要改變我國司法官職業(yè)大眾化的弊端，就要在司法官的選用，選拔標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行改革，要大力拓展經(jīng)過正規(guī)高等教育的法律人才進(jìn)入司法機(jī)關(guān)的主渠道。重用法律專業(yè)人才，建立一套從律師隊(duì)伍中，選拔法官、檢察官的制度，確立按照不同專業(yè)素質(zhì)評定不同等級(jí)檢察官、法官的標(biāo)準(zhǔn)，廢除目前按照行政職級(jí)、工齡評定等級(jí)的不合理標(biāo)準(zhǔn)；另一方面要堅(jiān)決杜絕非專業(yè)人員進(jìn)入司法隊(duì)伍從事司法工作，調(diào)離、辭退業(yè)務(wù)能力低下的司法官。對司法官的選拔不僅要強(qiáng)調(diào)政治屬性的強(qiáng)弱，更重要的是要看其業(yè)務(wù)資歷和實(shí)際辦案水平，保障司法官職務(wù)的穩(wěn)定性和精英化，這樣的司法隊(duì)伍才能有勇氣和能力，抵御地方和部門保護(hù)，公平審判和法制統(tǒng)一才能實(shí)現(xiàn)。

注釋：

（1）見《遼寧法制報(bào)》2003年8月22日

（2）見《中華人民共和國憲法》第二條、第一百二十六條

（3）見《人民日報(bào)》2001年4月12日第五版

參考文獻(xiàn)：

李文廣《加強(qiáng)思想政治工作、建設(shè)高素質(zhì)的法官隊(duì)伍》，人民法院報(bào)2000年9月20日最高人民法院肖楊院長在第二期西部基層法院院長培訓(xùn)結(jié)業(yè)典禮上的講話。

二、司法活動(dòng)行政化

司法機(jī)關(guān)的工作本在于獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)，而司法活動(dòng)行政化卻讓不管是當(dāng)?shù)攸h委還是當(dāng)?shù)卣甲杂X不自覺的將當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)納入自己的管理之下，對司法機(jī)關(guān)而言，黨委組織的下鄉(xiāng)扶貧要支持，計(jì)劃生育要抽調(diào)，文明機(jī)關(guān)創(chuàng)建要參加，招商引資任務(wù)要完成，與檢察審判有關(guān)無關(guān)的各種活動(dòng)使得司法機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付。而另一方面，各地政府對憲法規(guī)定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法體制改革，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”加入到每年政府工作報(bào)告中，全無有違憲的察覺。這也難怪，在地方財(cái)政的眼中，由他們供給地方司法機(jī)關(guān)可不就像其普通的職能部門一樣嗎。再從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，司法行政化表現(xiàn)為從檢察長（院長），副檢察長（副院長），處（科、庭）長到普通司法官形成一個(gè)等級(jí)體系，這種等級(jí)是按照行政官員的職級(jí)套用的。工資獎(jiǎng)金也只與其行政級(jí)別掛鉤，行政性職級(jí)甚至成為司法官能力與水平高低的計(jì)量器。雖然從1999年開始全國司法機(jī)關(guān)都開展了法官和檢察官的等級(jí)評定工作，但每位法官和檢察官都清楚地知道，這些等級(jí)只是個(gè)虛名和擺設(shè)，搞搞形式而已，副科、正處等行政級(jí)別對他們才更有意義，權(quán)利、勞保，甚至連人配坐什么車輛，有無專職秘書等都由司法官的行政職級(jí)來決定。而且司法職級(jí)是與行政職級(jí)相對應(yīng)的，不少地級(jí)司法機(jī)關(guān)都規(guī)定，只有副科級(jí)以上行政職級(jí)者才能擔(dān)任助理審判員或助理檢察員，只有正科行政職級(jí)者才能被提請使命為審判員或檢察員。如此行政化的外部和內(nèi)部管理機(jī)制，加劇并直接影響了司法的效率，既不利于司法工作的開展，更不利于司法隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。

司法機(jī)關(guān)在運(yùn)作的過程中也體現(xiàn)了非常強(qiáng)烈的行政化色彩，最典型的體現(xiàn)就是案件請求匯報(bào)制度。制度的初衷雖然是為了減少錯(cuò)案，但他卻影響了司法獨(dú)立，上下級(jí)法院、檢察院的司法官的獨(dú)立司法權(quán)。另一個(gè)表現(xiàn)是辦理案件的司法又不直接參與辦案，這就是人們常說的“審者不判，判者不審”。有學(xué)者指出：行政講究的是高效，需要的是統(tǒng)一集中的領(lǐng)導(dǎo)，司法的生命在于公正，要求是獨(dú)立，行政與司法是截然不同的，當(dāng)司法活動(dòng)行政化后，還能正常運(yùn)行嗎？還能確保司法公正嗎？

三、司法官職業(yè)大眾化

法律是一門科學(xué)，法官是一個(gè)職業(yè)，說白了，不是什么人都能當(dāng)法官的，一支職業(yè)化的司法官隊(duì)伍，是司法機(jī)關(guān)完成憲法賦予的司法職責(zé)的前提，但目前司法官職業(yè)化狀況令人擔(dān)憂：一方面對現(xiàn)有司法官中不符合條件的人員，沒有很好的辦法進(jìn)行消化，另一方面，目前仍有一些人通過各種不正當(dāng)渠道進(jìn)入司法機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)被組織人事部門，認(rèn)為在各行業(yè)中，外行人最容易進(jìn)入的機(jī)構(gòu)，不必說法律專業(yè)文憑，基本法律常識(shí)的具備，也設(shè)有被作為從事司法工作的先決條件。為什么對進(jìn)入醫(yī)院做醫(yī)生，對進(jìn)入科研機(jī)構(gòu)做研究的專業(yè)化要求很高，但對到司法機(jī)關(guān)工作的專業(yè)化要求反而很低呢？難道司法機(jī)關(guān)的工作比醫(yī)院不重要嗎？醫(yī)生的手術(shù)刀事關(guān)人體健康，檢察院的逮捕令、法院的判決書不是也維系著公民的生死榮辱嗎？司法隊(duì)伍專業(yè)化是司法公正的前提和基礎(chǔ)性要求，是左右司法正確與否的先決條件，但在現(xiàn)實(shí)生活中各種不合格人員，仍在通過各種不正當(dāng)渠道進(jìn)入司法機(jī)關(guān)，如僅有小學(xué)文化的“三盲”院長姚曉紅之所以當(dāng)院長，就是當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)任命的，是當(dāng)?shù)貍€(gè)別黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部打招呼的結(jié)果。試想手握重權(quán)的司法機(jī)關(guān)充斥著這樣一些人，不知道有多少冤假錯(cuò)案會(huì)被制造出來。

由于我國現(xiàn)行司法體制存在上述所說的種種弊端，并產(chǎn)生了相應(yīng)的問題和危害，就應(yīng)對這些弊端進(jìn)行相應(yīng)的改革，這也同時(shí)為我們選準(zhǔn)司法體制改革的突破口指明了方向。

（一）要改變司法權(quán)力地方化的現(xiàn)狀，就要改變司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上的人身依附關(guān)系，使司法機(jī)關(guān)意志不再因其經(jīng)濟(jì)命脈控制在行政機(jī)關(guān)手中，就不得不服從行政機(jī)關(guān)意志。要做到這一點(diǎn)：

1、使司法機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和層級(jí)管理上完全獨(dú)立。實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)自身的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更進(jìn)一步說，司法系統(tǒng)的建制和管理應(yīng)完全不受地方、政府的干預(yù)和控制。下級(jí)司法機(jī)關(guān)的建制和管理完全取決于上級(jí)司法機(jī)關(guān)的決定，而不是取決于地方政府，如人員編制，機(jī)構(gòu)設(shè)置等。

2、建立司法機(jī)關(guān)財(cái)政保障機(jī)制。為了革除司法權(quán)力地方化的弊端，我國司法機(jī)關(guān)也應(yīng)該盡快建立“地方足額上繳，中央統(tǒng)籌預(yù)算，系統(tǒng)層層下?lián)堋钡呢?cái)政保障機(jī)制，規(guī)定每年由兩高根據(jù)全國各級(jí)法檢機(jī)關(guān)的實(shí)際需要，擬制財(cái)政預(yù)算，提交到全國人民代表大會(huì)，或其常務(wù)委員會(huì)審議通過，經(jīng)審查批準(zhǔn)后的財(cái)政預(yù)算，由中央財(cái)政和地方財(cái)政全額劃撥，將司法經(jīng)費(fèi)從地方財(cái)政分離出來，以徹底革除司法權(quán)力地方化。

3、組織人事上完全獨(dú)立?？梢哉f，現(xiàn)今司法隊(duì)伍中存在的許多問題，都是由于司法隊(duì)伍來源或構(gòu)成不嚴(yán)格、不規(guī)范，不自主造成的，例如：許多地方政府時(shí)至今日仍然經(jīng)常向同級(jí)地方司法機(jī)關(guān)委派非法律專業(yè)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)和一般司法人員。這個(gè)問題在基層尤其嚴(yán)重。雖然已經(jīng)實(shí)行和國家司法考試制度會(huì)對此有所限制，但如果不從根本制度上想辦法，這個(gè)問題就不會(huì)得到真正解決。因此，司法機(jī)關(guān)及管理工作人員的進(jìn)出，必需由司法機(jī)關(guān)自身依法獨(dú)立決定，不應(yīng)受政府或其他團(tuán)體的強(qiáng)制干預(yù)和影響。這樣才能減少乃至最終杜絕地方政府對司法權(quán)力的干預(yù)。

（二）要改變司法活動(dòng)行政化的現(xiàn)狀，除了在外部環(huán)境上改變司法機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)自然延伸的現(xiàn)狀外，還要對司法機(jī)關(guān)內(nèi)部相應(yīng)的行政化的管理機(jī)制進(jìn)行改革。要建立起以司法官為核心，辦案司法官對所辦案件本身就有決定權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的司法活動(dòng)運(yùn)行機(jī)制。

1、司法官的終身任命，必須具有必要的法律專業(yè)知識(shí)和學(xué)歷，經(jīng)過考核獲得司法人員從業(yè)資格，并具備足夠司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人，一旦經(jīng)過司法委員會(huì)任命為法官，除非其觸犯法律或嚴(yán)重違背法官職業(yè)操守，即應(yīng)享有終身的司法官資格。

2、司法官不可任意移調(diào)，不可撤職、免職。更不可輕易地調(diào)換職位。每個(gè)司法官都必須以其司法活動(dòng)獨(dú)立地對法律負(fù)責(zé)，一個(gè)法官的失職或違法問題，并不構(gòu)成其他法官包括其所司法機(jī)構(gòu)上級(jí)司法官的失職或辭職的依據(jù)。

3、建立司法官的工作成績的內(nèi)部管理監(jiān)督、考核制度，促進(jìn)司法官敬業(yè)愛崗，為司法工作作出貢獻(xiàn)。

（三）要改變我國司法官職業(yè)大眾化的弊端，就要在司法官的選用，選拔標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行改革，要大力拓展經(jīng)過正規(guī)高等教育的法律人才進(jìn)入司法機(jī)關(guān)的主渠道。重用法律專業(yè)人才，建立一套從律師隊(duì)伍中，選拔法官、檢察官的制度，確立按照不同專業(yè)素質(zhì)評定不同等級(jí)檢察官、法官的標(biāo)準(zhǔn)，廢除目前按照行政職級(jí)、工齡評定等級(jí)的不合理標(biāo)準(zhǔn)；另一方面要堅(jiān)決杜絕非專業(yè)人員進(jìn)入司法隊(duì)伍從事司法工作，調(diào)離、辭退業(yè)務(wù)能力低下的司法官。對司法官的選拔不僅要強(qiáng)調(diào)政治屬性的強(qiáng)弱，更重要的是要看其業(yè)務(wù)資歷和實(shí)際辦案水平，保障司法官職務(wù)的穩(wěn)定性和精英化，這樣的司法隊(duì)伍才能有勇氣和能力，抵御地方和部門保護(hù)，公平審判和法制統(tǒng)一才能實(shí)現(xiàn)。

注釋：

（1）見《遼寧法制報(bào)》2003年8月22日

（2）見《中華人民共和國憲法》第二條、第一百二十六條

（3）見《人民日報(bào)》2001年4月12日第五版

參考文獻(xiàn)：

李文廣《加強(qiáng)思想政治工作、建設(shè)高素質(zhì)的法官隊(duì)伍》，人民法院報(bào)2000年9月20日最高人民法院肖楊院長在第二期西部基層法院院長培訓(xùn)結(jié)業(yè)典禮上的講話。