第一篇：城鄉(xiāng)低保制度歷史現(xiàn)狀與前瞻

城鄉(xiāng)低保制度：歷史、現(xiàn)狀與前瞻

唐鈞

中國城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展，從1993年6月上海市首創(chuàng)“城市居民最低生活保障線制度”算起，已經(jīng)有13年的歷史了。13年來，作為一項普遍的、有效的社會政策，城鄉(xiāng)低保制度對保護貧弱群體與構(gòu)建和諧社會發(fā)揮了巨大的作用。因此，在13年后的今天，回顧城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的歷史，對制度的現(xiàn)狀和未來發(fā)展作出評估，應該是一項饒有興味的事情。

一、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的歷史演進

所謂“最低生活保障（簡稱'低保'）制度”即“根據(jù)維持最起碼的生活水平的消費需求設立一個最低生活保障標準，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障標準而生活發(fā)生困難時，都有權(quán)利得到政府按照明文公布的法定程序和標準提供的現(xiàn)金和實物救助?！保?）因為迄今為止，中國社會仍然是城鄉(xiāng)二元社會，從上個世紀90年代開始的建立最低生活保障制度的努力，中國政府仍然還是按將城市和農(nóng)村分為兩個相對獨立部分的思路在進行。

㈠城市居民最低生活保障制度的歷史演進

1993年6月1日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障線制度”，由此拉開了中國社會救濟制度改革的序幕。上海市的這項制度規(guī)定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府規(guī)定的最低生活保障線（當時的標準是月人均120元），都有權(quán)向政府有關部門申請社會救助。12年來，城市低保制度經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段，即1993——1999年的“創(chuàng)立和推廣階段”和1999年至今的“提高和完善階段”。

1.城市低保制度的創(chuàng)立和推廣階段

在第一階段，用了7年的時間，城市低保制度完成了以點及面，在全國普遍建立的歷史使命：最初，城市低保制度的創(chuàng)立表現(xiàn)為一些城市的地方政府與時俱進的政策創(chuàng)意和自發(fā)的行政行為，繼上海之后，又有大連、青島、煙臺、福州、廈門和廣州等東部沿海城市加入了有個性地創(chuàng)建制度的行列；1995年，這項制度為中央政府的相應的職能部門民政部所認可，并下決心在全國組織推廣；1997年，這項制度再次上升為國務院的一項重要決策，發(fā)出了《國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世紀末，全國所有的城市和縣治所在的鎮(zhèn)都要建立這項制度；到1999年建國50周年前夕，民政部宣布：全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出臺的《城市居民最低生活保障條例》，標志著這項制度已經(jīng)成為中華人民共和國的一項正式的法律制度和長期的基本國策。

表1：各直轄市和省會城市最低生活保障制度創(chuàng)建時間及保障標準

資料來源：以上數(shù)據(jù)由民政部低保司提供。

2.城市低保制度的提高和完善階段

隨著新世紀的到來，城市低保制度的發(fā)展進入了第二階段。在這一階段，城市低保制度首先用了4年的時間，突破了“資金瓶頸”，從而發(fā)揮出其應有的作用。

在第一階段的創(chuàng)建過程中，當時的政策取向是城市低保經(jīng)費主要由地方財政負擔，這就造成了一個悖論：越是經(jīng)濟發(fā)展水平落后、地方財政困難的地方政府，面臨的城市低保對象越多，分擔的低保資金也就越多。在這種政策背景下，城市低保制度實際上并沒有真正發(fā)揮保障城市貧弱群體最起碼的生活水平的作用。當全國所有的城市和縣鎮(zhèn)都建立起這項制度時，實際上只有281萬城市貧困人口得到了救助。與當時學界和一些國際組織對中國城市貧困人口在1500——3000萬的估計數(shù)相比，只占五分之一到十分之一。

2000年，國務院作出重要決策，從2001——2003年，中央財政負擔的低保經(jīng)費要連續(xù)翻番。于是，從2000年的8億，增加到2001年的23億，2002年的46億，再到2003年的92億，2004年的105億。加上地方財政支出后，全部低保經(jīng)費從2000年的27億，增加到2001年的42億，2002年的109億，再到2003年的151億，2004年173億。隨之，低保制度保障的人數(shù)也大幅度增長，從2000年403萬，增加到2001年的1171萬，2002年的2065萬，再到2003年的2247萬，2004年的2201萬。2005年，截至到5月份的統(tǒng)計數(shù)字，累計支出低保經(jīng)費77億元，低保對象為2182萬人。

表2：1996-2004年城市低保制度的財政支出和保障人數(shù)年份全部財政支出（億元）其中保障人數(shù)（萬人）

資料來源：以上數(shù)據(jù)由民政部低保司提供。

從2003年起，城市低保支出穩(wěn)定在150億元以上，低保對象穩(wěn)定在2200萬人上下。于是，完善城市低保制度的重點走向了“配套措施”和“分類救助”.所謂“配套措施”是指為解決低保對象在醫(yī)療、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面臨的實際問題所采取的配套政策。所謂“分類救助”是指對低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、殘疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部發(fā)出了《關于建立城市醫(yī)療救助制度有關事項的通知》；2004年，民政部、建設部等聯(lián)合頒布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，民政部與教育部聯(lián)合發(fā)出了《關于進一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，民政部發(fā)出了《關于做好普通高等學校困難畢業(yè)生救助工作的通知》。從2004年開始，民政部積極與其他相關的政府部門進行協(xié)商，總結(jié)、推廣部分省、市的經(jīng)驗，著手探索和建立以城市低保制度為主體，以優(yōu)惠政策和臨時救助制度為補充，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會救助體系，爭取為城市貧困居民解決更多的實際困難。

㈡農(nóng)村最低生活保障制度的歷史演進

在城市低保制度發(fā)展的同時，農(nóng)村低保制度和社會救助體系也有很大的發(fā)展。實際上，最初提出“最低生活保障”這一概念，在農(nóng)村更早于城市。1990年，山西省在進行建立農(nóng)村社會保障體系試點時，就提出了類似的概念。但是囿于種種原因，這個政策創(chuàng)意當時在農(nóng)村并沒有能夠發(fā)展成為可行的社會政策。

在上個世紀90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過程中，農(nóng)村最低生活保障的問題再次被提出。1996年民政部辦公廳下發(fā)的《關于加快農(nóng)村社會保障體系建設的意見》中明確指出：“農(nóng)村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標準的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標準進行差額補助的制度”.同時，在這個文件中，也確立了“保障資金由當?shù)馗骷壺斦痛寮w分擔”的籌資原則。

此時，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了“整體推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設”的政策設想。到2003年，民政部官員披露：已經(jīng)有15個省的2037個縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，低保對象為404萬，約占農(nóng)業(yè)人口0.4%，支出的低保資金為8億元。為此，民政部發(fā)文要求各地對特困農(nóng)民人口進行全面排查，并寄希望于中央給予農(nóng)村低保財政支持。但是，遺憾的是，2003年召開的國務院常務會議并未通過針對農(nóng)村低保的新政策。（2）

此后，針對對不同的地區(qū)、不同的對象，農(nóng)村低保制度和社會救助體系有了不同的“說法”：其一是北京、上海、浙江、廣東、福建、江蘇、天津、遼寧等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），正以實施農(nóng)村最低生活保障制度為主，探索建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。目前領到低保證的有將近440萬人，共支出低保資金12.6億元。

其二是中西部其余23?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），以實施特困戶救助為主，領到特困證的將近800萬人，共支出特困戶救助資金18.3億元。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前全國農(nóng)村共有需要救助的特困人口1972萬，東部8省市領取低保證的和中西部23省份領取特困證的加起來合計共有1257萬人，得到低保救助的占調(diào)查特困人口總數(shù)的64%.另外，全國還有255萬“三無老人”得到了“五?！惫B(yǎng)，其中有50余萬老人在24000多所各類敬老院中安享晚年。

在中共中央、國務院《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》的有關精神的推動下，2003年，中央投入3億元支持中西部地區(qū)實施農(nóng)村醫(yī)療救助。因此，民政部會同其他有關部門下發(fā)了《關于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》，財政部、民政部聯(lián)合出臺了《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理辦法》。目前，全國已有24個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼出臺了實施辦法，943個縣（市）實施了醫(yī)療救助，492萬困難群眾得到了實惠。（3）

二、最低生活保障制度的現(xiàn)狀

毫無疑問，13年來，最低生活保障制度經(jīng)過不斷地改進、完善和規(guī)范化建設，已經(jīng)有了長足的進步，在中國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展中所起的作用也是有目共睹。然而，從某種意義上說，所有的社會政策都是“雙刃劍”，優(yōu)點與缺陷猶如一個錢幣的兩面。作為一項政策工具，隨著我們對低保制度國際上稱為社會救助制度（Social Assistance Scheme）的理解越來越深刻，我們對這項制度的運用也就能越來越得心應手。因此，如今在討論低保制度的現(xiàn)狀時，我們可以清醒地從這項制度的優(yōu)點和缺陷兩個方面來進行分析與評估。

㈠最低生活保障制度的優(yōu)點

最低生活保障制度的優(yōu)點是：能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。

低保制度的這個優(yōu)點幾乎是與生俱來的。在整個社會保障體制中，社會救助的立足之本，就是其與眾不同的“須經(jīng)家庭經(jīng)濟調(diào)查”的特點。這項制度設計了一整套相關的行政程序?qū)ι暾堈哌M行資格審查，直到確認其“確有需要”，亦即確認申請者確實因為收入過低乃至中斷而不能維持其最低的生活水準，在這個前提下政府有關部門才能動用納稅人的錢來對其施救。

同時，在受助者領取救助金的整個過程中，政府有關部門會對其進行持續(xù)的追蹤調(diào)查。

一旦其收入超過救助標準，救助即告一段落。正因為有了這樣嚴格的行政審查制度，納稅人的錢不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財政支出的效益最大化。

表3：1996——2004年城市低保資金占GDP 和財政支出的比重城市低保資金（億元）

資料來源：國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計摘要》（2004年），中國統(tǒng)計出版社2002年版。其余沒有特別注明的關于低保的統(tǒng)計數(shù)字由民政部就救災救濟司提供，下同。

以上的分析是從宏觀的角度作出的。從微觀的角度，我們還要了解低保對象從這項制度中究竟得到了什么樣的實惠？一直以來，學術界和新聞界討論城市低保問題常常將目光聚焦到低保標準上，而一個更為重要的指標卻被忽略，這就是“月人均補差”.其實，低保對象真正從政府那里得到的救助金，并不是以低保標準表現(xiàn)出來的現(xiàn)金金額，而是以低保標準減去家庭人均收入后得到的“差額”，再乘以家庭成員的人數(shù)。所以，這個“差額”或“補差”是至關重要的。

近年來，各地都在為增加低保對象的補差，亦即實際得到的低保金努力奮斗。2003年，每個低保對象平均每月得到的補差為58元；2004年上升為65元；2005年上半年再度上升為70元。

表4：2003年各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）城市低保平均標準及“人均補差”

資料來源：《中國民政統(tǒng)計年鑒》，民政部，北京，中國統(tǒng)計出版社2004年版平心而論，低保對象從政府那里得到的救助金其實是很低的。那么，如此之低的救助水平為什么能夠起到安定社會的作用呢？制度經(jīng)濟學認為，一個“好”的制度應該是可預期的。低保對象中，70%以上是失業(yè)人員。失業(yè)使他們幾十年間形成的生活方式和生產(chǎn)方式都發(fā)生了巨變，其中影響最大的就是“不穩(wěn)定”.低保制度使他們重新有了一筆月月可領取的“穩(wěn)定收入”，雖然很少，但是買下一個月果腹的糧食還是夠了，這樣，貧困家庭就不會“心慌”.所以，低保制度所起到的作用，在社會心理方面比在物質(zhì)方面更大。

㈡最低生活保障制度的缺陷

最低生活保障制度的缺陷也像其優(yōu)點一樣，也是顯而易見的。主要表現(xiàn)在三個方面：

1.低保制度并不能幫助低保對象脫貧

在國際上，低保制度或社會救助制度還有一個別稱，亦即“收入維持制度”.此類制度的政策目標都是“維持”受助者最起碼的生活水準。從這一點上說，這項制度本身是“被動的”和“消極的”，并不能幫助受助者脫貧。

從中國的實踐看，當城市居民最低生活保障制度的救助對象2002年突破了2000萬大關后；2003年再度上升，達到2247萬；2004年略有下降，2201萬；2005年上半年再度小幅下降，則為2182萬?？梢灶A計，如果不采取其他更加積極的政策，在今后一段時間內(nèi)，城市低保對象的規(guī)模將穩(wěn)定在2000——2200萬人之間。

2.低保制度需要大量的人工成本

因為低保制度或社會救助制度都需要對申請者進行家庭經(jīng)濟調(diào)查，以確定其是否符合法定的受助條件。在受助者享受低保金期間，還要對其進行追蹤調(diào)查，以確認其在此期間沒有因為從其他途徑獲得收入。一旦超過法定標準，就必須取消其受助資格。以上這些法定程序的進行，都需要大量的人工。

從中國的實踐看，在城市低保制度的實施過程中，政府巧妙地利用了遍布在中國城市中“橫向到邊，縱向到底”的80017個（2004年數(shù)）的社區(qū)居委會，動員起至少30——50萬人的從事調(diào)查審核的“志愿者”隊伍，所以只花費了極少的人工成本就使一個龐大的“低保機器”運轉(zhuǎn)起來。在城市社區(qū)中，居委會與社區(qū)居民幾乎“零距離”的接觸，這對于他們掌握對制度實施必要的信息非常有利。但與此同時，這種“零距離”接觸也導致了兩個的居委會干部不利的因素：一曰“優(yōu)親厚友”，二曰“身家性命受到威脅”.3.低保制度容易同時受到來自兩個方面的攻擊

低保制度的最初的設計應該是針對沒有勞動能力的人的，對于這些處于絕對弱勢地位的社會群體，出于人道主義的思想和互助互濟的傳統(tǒng)的社會救助在社會上比較容易取得一致的看法。但是，當失業(yè)者他們是有勞動能力但沒有就業(yè)機會的人也獲準享受同樣待遇時，問題就變得復雜起來。因為低保制度“養(yǎng)活窮人”的錢實際上來自于全體納稅人，于是，一部分納稅人對這項制度是否“養(yǎng)懶漢”變得十分敏感；而另一部分人又常常從人道的角度，同時對這項制度的行政程序中的“羞辱性”問題提出指責。這種同時受到兩面夾攻的尷尬處境，常常使低保制度進退維谷，無所適從。

從中國的實踐看，在2200萬左右的城市低保對象中，實際上70%上下是失業(yè)人員，而有勞動能力的要占到總數(shù)的50%左右。因此，自從低保制度實施以來，對這項制度“養(yǎng)懶漢”的擔心頗盛，以至于地方上一度普遍采取所謂“虛擬收入”（對失業(yè)人員不管事實上有沒有收入都按當?shù)刈畹凸べY計算其收入）來設置“門檻”，造成了大量失業(yè)人員被排除在外的“應保未?！钡默F(xiàn)象。而與此同時，又有從人道的理念出發(fā)，對嚴格的家庭經(jīng)濟調(diào)查和追蹤調(diào)查進行嚴厲批評，在社會輿論中，在新聞媒體上，造成了對低保制度的負面影響。

三、最低生活保障制度的發(fā)展展望

毋庸置疑，在中國的社會保障體制中，最低生活保障制度的發(fā)展前景是被看好的，其做法也是與國際接軌的，所取得的成就也得到了國際國內(nèi)專家的一致好評。但是，也要清醒地看到，低保政策中的優(yōu)點和缺陷是同時并存的：因為有家庭經(jīng)濟調(diào)查，才有社會救助制度，取消了這項前置條件，社會救助就不成其為社會救助了（變成社會福利或社會津貼制度了）。

但因為這個前置條件的存在，如果執(zhí)行不力，就會形成福利依賴，就會“養(yǎng)懶漢”；同時，如果執(zhí)行過頭，也會形成社會排斥，從而導致基層干群關系緊張，違背了實施這項制度是為了穩(wěn)定社會的初衷。

正因為如此，應對策略應該是不要使低保政策在反貧困領域“單打獨斗”，要與其他反貧困政策構(gòu)成一個社會政策的“組合”，用其他更為積極的反貧困政策來抵消低保政策的副作用。目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區(qū)組織、可持續(xù)生計、資產(chǎn)建設和勞動力流動。

“社區(qū)組織”是指以社區(qū)為單位將低保人員組織起來，盡量爭取為他們提供一些臨時性、季節(jié)性的工作機會。在沒有工作的時候，則進行學習、交流，也為社區(qū)提供一些志愿服務。這樣做，可以避免他們因長期失業(yè)而導致的“邊緣化”傾向，使他們回歸到主流社會中來，達到“增權(quán)”的目的。

“可持續(xù)生計”是指要幫助低保人員打破固有的“就業(yè)”觀念8小時工作、按時上下班、按月領工資？？而去盡力適應當前的社會現(xiàn)實。努力幫助他們找到一種既適合自己又可持續(xù)的謀生手段，這種“生計”大多與自謀職業(yè)相關。同時，政府的政策應該有利于幫助他們建立“可持續(xù)生計”，而不是在城市建設的旗號下，肆意破壞老百姓的生計。

“資產(chǎn)建設”是指鼓勵低保人員建立自己的金融資產(chǎn)個人發(fā)展賬戶。低保政策不再“逼迫”低保人員在收入和財產(chǎn)方面必須永遠處于“山窮水盡”的窘境；另一方面，也是干脆承認他們的收入和財產(chǎn)實際上政府機構(gòu)也不可能查清楚這個事實，從而避免對抗和沖突。用指定的目標，譬如子女教育、發(fā)展可持續(xù)生計、治?。?？來引導他們向指定的個人賬戶中存錢，同時在他們動用這筆存款時，政府給與一定的配比。

“勞動力流動”是指鼓勵低保人員向有就業(yè)機會的地方流動，尤其是“資源枯竭型”城市。實際上，在一些情況特殊的地方，不流動是沒有出路的。

以上的“政策組合”實際上是用低保制度來維持城鄉(xiāng)貧困人口的最起碼的生活條件，以達到安撫人心、穩(wěn)定社會的目標；然后，在這個基礎上，又要采取更加積極的政策引導有勞動能力的低保對象尋找他們的“可持續(xù)生計”，建立他們的“個人發(fā)展賬戶”，從而走出貧困的困境。

但是，遺憾的是，目前政府有關部門還沒有意識到低保制度本身的局限性。在發(fā)現(xiàn)了低保對象在醫(yī)療、住房、子女教育、冬季取暖等問題后，政策設計仍然按不斷擴大救助范圍的思路來進行。這使低保制度的“含金量”大增，從配套措施得到的實惠實際上已經(jīng)超過了低保金本身。這樣的做法實際上是不利于鼓勵工作積極性的，反倒會造成“福利依賴”.同時，也造成了基層的干群關系緊張，這樣的發(fā)展態(tài)勢對社會穩(wěn)定不利。因此，我們應該考慮低保政策是否又到了一個應該“轉(zhuǎn)向”的“拐點”.在農(nóng)村，以經(jīng)濟開發(fā)為主要手段的扶貧工作的作用已經(jīng)發(fā)揮到了極致，對現(xiàn)存的貧困人口一是孤寡殘幼，二是“一方土地養(yǎng)不活一方人”的地方的人口，三是自然災害頻繁的地方的人口實際上已經(jīng)難以起作用，近年來農(nóng)村貧困人口總是在2500——3000萬上下徘徊正說明了這個問題。因此，更為明智的做法是用社會救助，亦即低保制度來接替。而扶貧手段應該用于能夠扶持的相對貧困人口，從而為使他們的生活水平達到1天1美元的國際標準而努力。

注釋：

1，《中國城市貧困與反貧困報告》，唐鈞，北京，華夏出版社2003年版。

2，《民政部排查全國特貧人口，農(nóng)村低保新政策暫無消息》，傅航，廣州，《21世紀經(jīng)濟報道》2003年第3期。

3，轉(zhuǎn)引自《中國城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的現(xiàn)狀與前瞻》，唐鈞，北京，《中國社會藍皮書·2005》，社科文獻出版社2005年版。

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第二篇：城鄉(xiāng)低保聽證制度

城鄉(xiāng)低保聽證制度

為進一步規(guī)范我縣城鄉(xiāng)最低生活保障制度，提升“公平、公開、公正”的高度，提高群眾對低保工作的參與度、滿意度，實現(xiàn)“法制低保、陽光低保、公平低保、和諧低?！保鶕?jù)昆明市城鄉(xiāng)社會救助工作規(guī)范化管理要求，結(jié)合我縣城鄉(xiāng)低保工作實際，特制定本制度。

一、聽證原則

聽證制度以聽證會的形式實施，聽證會由社區(qū)（村委會）負責召開，聽證會本著“公平、公正、公開”的原則對申請低保家庭收入和實際生活狀況進行評議和認定，接受群眾監(jiān)督。聽證會每年至少召開一次，原則上在確定低保人員時召開，也可視申請情況適時召開。社區(qū)（村委會）在聽證會舉行的5日前，確定聽證委員，并向社會公布聽證會舉行的時間、地點、參加聽證會人員名單。

二、參會人員范圍

參加聽證會的主要人員有聽證委員、聽證對象、聽證代表、聽證記錄人、聽證監(jiān)察人和旁聽群眾等。

1.聽證委員由熟悉轄區(qū)情況的社區(qū)（村委會）干部代表、社區(qū)民警、退休老黨員、村（居）民代表、社會人士或轄區(qū)人大代表、政協(xié)委員、低保戶代表、轄區(qū)單位負責人、鄰居代表等相關聯(lián)的人員組成。

2查取證，對合理的組織二次聽證。如果申請人家庭生活情況明顯超過保障條件，并且群眾反映強烈的；或在首次聽證中被聽證委員一致認同為不該納入最低生活保障范圍的，應在接到二次聽證申請的5個工作日內(nèi)告知申請人不再對其進行二次聽證。

8.對通過聽證的申請人，應在聽證結(jié)果宣布后在社區(qū)（村委會）內(nèi)進行公示，公示期不得少于5日。

9.如在公示期內(nèi)受到重大舉報的，應啟動二次聽證程序；如公示期滿沒有受到重大舉報的，各社區(qū)（村委會）應在公示期滿后的5個工作日內(nèi)將申請人的相關審批材料上報上級機關審核。

六、聽證要求

1.聽證會要制作詳細筆錄，并經(jīng)聽證委員審核無誤后簽章，交社區(qū)（村委會）存檔。

2.為維護申請人的隱私與尊嚴，聽證委員要避免詢問與聽證內(nèi)容無關的問題。

3.實施聽證制度后新申請享受低保的人員，必須經(jīng)過聽證這一程序，凡未經(jīng)過聽證程序的低保對象，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得報縣民政局審批。

第三篇：人民法院審判委員會制度的現(xiàn)狀與前瞻

審判委員會是人民法院的最高審判組織，是我國司法制度中的一大特色。其一，我國現(xiàn)行的審判委員會實際是一種審判權(quán)力組織，對部分案件持有最終決定權(quán)，無論其地位還是作用都遠遠超過合議庭與獨任審判員對案件結(jié)果的影響；其二，審判委員會又是一個集體的審判領導機構(gòu)，在總結(jié)審判經(jīng)驗，討論、決定重大、疑難案件和其他有關審判工作的重要問題時，用民主

集中的方式行使審判領導權(quán)力。司法實踐中，審判委員會確實充分發(fā)揮了集體領導的功能，在避免錯案的發(fā)生、提高辦案質(zhì)量等方面起到了不可否認的積極作用，為公平與正義的司法目標提供了有力保障。然而，隨著司法的民主程度提高，公正與效率的主題突出，隨之的審判方式改革不斷深入，現(xiàn)行審判委員會制度日漸落后于公開、高效的審判機制改革的價值方向，尤其在回避制度、受案范圍、審判權(quán)力監(jiān)督、流程管理等方面矛盾突出，這不僅影響案件審理的質(zhì)量和辦案效率的提高，更從根本上妨礙了訴訟程序的公正與司法正義的實現(xiàn)，與審判委員會制度設立的初衷相悖離，有時甚至在實踐中歧入了的誤區(qū)。因此，認真分析和加以研究審判委員員會制度的現(xiàn)狀，探討如何構(gòu)建有中國特色社會主義條件下新的審判委員會制度，已經(jīng)成為一大司法改革課題。本文試分析現(xiàn)行審判委員會制度的缺陷和不足，擬提出改革的目標和方案，以期商榷。

一、現(xiàn)行審判委員會的構(gòu)成、職責和一般運行模式

根據(jù)現(xiàn)行《人民法院組織法》 的規(guī)定，我國各級人民法院都設立審判委員會。審判委員會委員由院長提請同級人大常委會任免，一般由院長、副院長、主要業(yè)務庭庭長和研究室主任或者資深法官組成。審判委員會由本院院長主持，實行委員會制，按民主集中制原則進行活動。

審判委員會是人民法院內(nèi)部的最高審判組織。1999年最高人民法院《關于印發(fā)〈人民法院五年改革綱要〉的通知》第22條規(guī)定:“審判委員會作為法院內(nèi)部最高審判組織，在強化合議庭職責，不斷提高案件質(zhì)量的基礎上，逐步做到只討論合議庭提請院長提交的少數(shù)重大、疑難、復雜案件的法律適用問題，總結(jié)審判經(jīng)驗，以充分發(fā)揮其對審判工作中帶有根本性問題、全局性問題進行研究和作出權(quán)威性指導的作用。”,最高人民法院關于《人民法院五年改革綱要》的說明(以下簡稱《綱要》說明)，也對審判委員會的職責和作用作了進一步解釋。根據(jù)《人民法院組織法》、《綱要》及《綱要》說明的有關規(guī)定，現(xiàn)行的審判委員會有以下主要職責：

（一）總結(jié)審判經(jīng)驗。我國各級人民法院在長期的審判實踐中，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。尤其是在改革開放時期，社會主義社會仍處于初級階段，社會矛盾日漸新型且復雜，各級人民法院的審判委員會都十分重視及時地研究總結(jié)審判實踐中的新情況、新問題，以期抓住問題的本質(zhì)，使具有普遍意義的具體經(jīng)驗，轉(zhuǎn)化為訴訟理論，進而指導審判實踐，以保證人民法院正確審判案件，保證案件的質(zhì)量，從而維護法律的尊嚴，保證司法公正，使司法審判能真正做到解決社會矛盾，維護公民的合法權(quán)益，維護、促進、保障和引導社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

（二）討論重大、疑難、復雜案件。審判委員會作為法院內(nèi)部最高審判組織，重要職責之一是討論重大、疑難、復雜案件。其討論的案件一般是指性質(zhì)特殊或者案情復雜，或者社會影響較大，案件承辦人難以把握的案件。

（三）對審判工作中帶有根本性、全局性問題進行研究并作出權(quán)威性指導作用。審判委員會是人民法院集體領導審判工作的組織，其又一重要職能是對審判工作中帶有根本性、全局性的問題，進行研究并作出權(quán)威性指導，作出權(quán)威的解釋或決議。通過指導和監(jiān)督合議庭、案件承辦人的審判活動，以保證對案件的公正裁決。

現(xiàn)行審判委員會一般是由院長決定召集并主持（特殊情況下由院長委托副院長召集或者主持）。就其主要職能“討論”案件來說，審判委員會討論決定案件分提請討論和討論決定兩個步驟。案件審理過程中，合議庭成員對案件認識存在分歧，認為案情重大、復雜，難以作出決定時，由審判長向庭長匯報，庭長與合議庭意見不一致的，再由庭長向分管副院長報告，副院長提出意見，要求合議庭重新審查后，若意見仍不統(tǒng)一，則由副院長向院長報告，最后由院長決定提請審判委員會討論。院長作為法院的行政首長，有時在合議庭作出決定前，直接決定將案件提交審判委員會討論，這即是案件提請審判委員會討論程序。審判委員會討論案件時，由承辦案件的法官向?qū)徟形瘑T會陳述案情，匯報合議庭意見，或者由審判委員會成員傳閱案卷，審判委員會成員可以向承辦人提出問題，最后由審判委員會全體成員表決。對于審判委員會的表決結(jié)果，“合議庭應當執(zhí)行”。

二、現(xiàn)行審判委員會的能力效應

審判委員會作為我國特有的司法組織，能夠保留至今，并事實上被人們所接受和認可，無疑是在解決糾紛，懲治打擊犯罪，保護無辜方面發(fā)揮著一定作用。有學者認為審判委員會制度在我國的存

在“具有語境化的合理性”。這雖然不能成為保留審判委員會制度的理由，但審判委員會制度所經(jīng)過的歷程，證明其在司法實踐中必定具有一定積極作用。一般認為審判委員會制度對司法實踐的積極影響主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）民主集中制的審判委員會工作原則可以排除外界干擾，限制個別法官對案件的隨意裁量，成為防止司法不公的一

道重要屏障。審判委員會實行“民主集中制”原則，討論案件時給予每個成員發(fā)表意見的權(quán)利和機會以及不受他人干預的獨立表決權(quán)，案件裁判結(jié)果由多數(shù)人意見決定。這既有利于發(fā)揮審判委員會的每一位委員的積極性，使每一位委員都積極參與案件的討論，各抒己見，充分發(fā)表自己的意見、看法，又有利于集思廣益，集中審判委員會每一位委員的的正確意見，形成集體的決議。這樣，既充分發(fā)揮了個人的聰明才智，又克服了個體既有的局限性，依靠集體的力量，形成正確的決定。而且，審判委員會討論案件的方式避免了其與當事人之間的接觸，可以阻止當事人對案件審判結(jié)果施加不良影響。獨任庭、合議庭成員在辦理案件過程中或多或少都要接觸當事人，至少與當事人在庭審中有一面之交，當事人一般都會向?qū)徟腥藛T表明自己對案件裁判結(jié)果的期望，有的甚至會以某種暗示方式威脅審判人員，給審判人員造成心理壓力，以迫使其作出某種于已有利的判決。而審判委員會討論案件時，當事人無權(quán)參與討論或旁聽會議，審判委員會成員的意見應該是以司法公正為思想基礎，可以排除外界對案件結(jié)論的干擾，促使對案件的客觀公正地裁判。

（二）審判委員會制度對案件裁判結(jié)果的影響具有整體的公信力，為實現(xiàn)實質(zhì)正義提供了保障。法官在認定案件事實時，實際上是一個復雜的邏輯思維過程。對于每一起案件，無論其繁簡難易，法官對原被告雙方提供的證據(jù)進行考量，對其真?zhèn)涡宰鞒雠袛?，充分考究證據(jù)是否與案件事實有關，能否證明案件事實，然后綜合全案證據(jù)，根據(jù)法律規(guī)定的證據(jù)規(guī)則和證明標準來認定案件事實。這實際上是一個心證形成與不斷加強的過程。審判人員在認定案件事實的基礎上，再根據(jù)自己對法律的理解適用相關法律對案件作出判決。要做到對案件準確地適用法律，首先必須正確地理解法律條文。同樣的規(guī)定常常因個人理解不同而導致差異，甚至截然相反。審判委員會成員多比獨任庭、合議庭人數(shù)要多，能夠集思廣益，因而審判委員會比獨任庭、合議庭在對案件事實認定上更易達到客觀真實，適用法律更準確。

（三）審判委員會在總結(jié)審判經(jīng)驗方面也發(fā)揮著重要的作用。單就最高人民法院每年下發(fā)的大量的司法解釋而言，審判委員會就功不可沒。地方各級人民法院審判委員會也在總結(jié)本院及下級人民法院的審判經(jīng)驗，討論“其他有關審判工作的問題”方面發(fā)揮了重要作用。一些法院在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，不斷探索、拓寬審判委員會的職能。還“主動督辦案件”，敦促審判人員在審限期內(nèi)結(jié)案；一些地方法院還由審判委員會制定在本轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的審判規(guī)則，在一定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一了執(zhí)法標準，便于法官們準確及時地適用法律，解決實際問題。這些都是審判委員會不可替代的重要作用，也給審判委員會的繼續(xù)存在找到了看似十分充分的理由。

三、現(xiàn)行審判委員會的普遍不足和司法障礙

人民法院審判委員會制度設置的初衷無疑是為了保障法律制度的正義。但是，由于審判委員會制度的歷史局限性，尤其是階級性表現(xiàn)明顯，但隨著司法民主化程度迅速提高，司法改革大力推進，審判委員會的實際效能與設立時的保證司法公正、維護司法尊嚴，促進司法民主已經(jīng)顯現(xiàn)出不適應性。有人甚至認為已經(jīng)嚴重妨礙司法獨立和司法公正的實現(xiàn)，是當前庭審制度改革中的一大障礙。審判委員會制度的設計理想基本落空，現(xiàn)實實踐不幸進入了誤區(qū)。

之所以有這樣的社會反應，主要因為：

（一）審判委員會設立時的合理性已經(jīng)失時，學理支持日顯乏力。審判委員會的設立缺乏合理性，違背了憲法確立的基本原則，從而影響了審判機關的獨立性，不利于法官隊伍素質(zhì)的提高，不能保證裁定、判決的公開性和公正性與訴訟程序的正義。

1．委員會制度違背司法獨立原則。司法獨立，是現(xiàn)代法治國家普遍承認和確立的一項基本原則。司法獨立能夠確保司法權(quán)的公正行使，避免審判過程和裁判結(jié)果因受到外來干擾和影響而導致不公；保證法官公正無私地進行審判，無論判決是否對其有利，判決結(jié)果均為訴訟雙方所普遍接受，從而增強法院、法官在人們心目中的威望，使法律成為人們心中的信仰。司法獨立能否切實得到實現(xiàn)是實現(xiàn)依法治國的關鍵之一。

國際通行的司法獨立原則包括審判獨立和法官個人獨立。一方面法院審判案件，任何機關、團體和個人，包括上級法院，都不得對其施加壓力，干預案件審判過程和判決結(jié)果;另一方面，法官審判案件時，其作為個體也是獨立的，不受其他機關、各級法院院長及同事的影響和干預，法律是法官的唯一上司，只服從法律和良心的要求，獨立對案件作出裁判。法院獨立是司法獨立的前提和基礎，沒有法院的整體獨立，就不可能有法官個人的真正獨立;“法官獨立是司法獨立的核心和目標”，是司法獨立的最終表現(xiàn)。由于受司法機關行政化思想的長期影響，我國司法獨立“強調(diào)人民法院作為一個統(tǒng)一的整體，根據(jù)民主集中制原則從事司法審判活動，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！?換言之，我國司法獨立只是指法院獨立，而不涉及法官個人獨立的問題?！懊裰骷兄啤痹趯徟泄ぷ髦屑畜w現(xiàn)于審判委員會制度之中，實際上構(gòu)成了獨任庭、合議庭與審判委員會之間的一種“行政領導”關系，審判委員會、法院行政領導可以隨時干預獨任庭、合議庭審判案件，“審判委員會的決定，合議庭應當執(zhí)行”。然而審判權(quán)的獨立性實際體現(xiàn)在審判者依據(jù)其對事實的認識和對法律的理解獨立地對案件作出裁判，如果他的活動受到?jīng)]有審理案件的人的影響和干擾，就不可能做到司法獨立。因此，不可否認，審判委員員制度是影響司法獨立的因素之一。如果審判委員會制度的存在本身就是對審判獨立的侵犯，那么試圖通過這一制度設計來排除外界對司法審判的干擾就不存在現(xiàn)實的可能性。

2． 現(xiàn)行審判委員會的組成及運行缺乏嚴格、公開、協(xié)調(diào)一致的立法。現(xiàn)代國家組織，尤其是審判組織必須是嚴格依法運行。在當今世界上法制完備的國家的法院組織法中，對審判系統(tǒng)內(nèi)的任何—個機構(gòu)或組織的設置及其運行，都有嚴格的法律規(guī)定，并且彼此協(xié)調(diào)。各個機構(gòu)都是與其整個司法系統(tǒng)協(xié)調(diào)一致的，是必不可少的。否則很難保證程序的正義。

在我國人民法院組織法設立的審判委員會機構(gòu)中人員組成、工作程序等方面顯然存在立法不完善、不協(xié)調(diào)。審判委員會委員由院長提請本級人民代表大會常委會任免，各級人民法院審判委員會會議由院長主持。這樣的法律規(guī)定表明，客觀上使審判委員會的司法權(quán)隸屬于院長行政權(quán)之下。在操作上，審判委員會也缺乏科學的、具體的法律程序立法規(guī)定，其行為都是秘密進行的，不具有公開性?！度嗣穹ㄔ航M織法》第10條規(guī)定了審判委員會的職能，但縱觀《人民法院組織法》里沒有任何關于“決定”案件的職權(quán)和功能與審判委員會的調(diào)查、質(zhì)證、回避、異議案程序的規(guī)定。根據(jù)《刑事訴訟法》第14條規(guī)定，“審判委員會的決定，合議庭應當執(zhí)行。”并且不負錯案追究的責任。這樣就給了這個組織很大的任意性，并造成了審判工作的不協(xié)調(diào)。因此，有學者指出，審判委員會對案件所作的決定被視為“判決之上的決定”，“其效力明顯優(yōu)于判決、裁定和一般的決定”。即使合議庭多數(shù)成員意見與審委會決定不一致，合議庭也必須依據(jù)審委會決定作出判決;而且判決仍由合議庭成員署名，只不過要注明“本案經(jīng)過審判委員會討論”。審判委員會職權(quán)、功能在法律規(guī)定上的不一致、不明確，表明了存在立法和認識上的矛盾。

3．現(xiàn)行審判委員會制度違背了審判公開原則。審判公開是當今民主政治的重要內(nèi)容，是一個國家民主化程度的重要標志，它包括審判活動的公開和審判人員的公開。而審判委員會決定案件一般由“主辦人”匯報案情，如當事人爭議的事實，雙方各自的證據(jù)、理由，合議庭對證據(jù)和事實的認定后提出適用法律以及最后處理意見。這些都是在當事人完全不知情的情況下“秘密”進行的，對于不利于自己的證據(jù)和意見，當事人無法提供相反的證據(jù)，也無法進行辯解，這就在一定程度上“變相”地剝奪了當事人的舉證權(quán)、質(zhì)證權(quán)、辯論權(quán)和辯護權(quán)。而審判委員會委員根據(jù)匯報的情況各自發(fā)表意見，最后少數(shù)服從多數(shù)形成決議。這實際上是在審判委員會委員未直接聽證的情況下，對案件又進行了一次審理，而這是在不公開的情況下進行的，不符合公開原則。再者審判委員會的成員也是不公開的，它具體由哪些人組成，研究某一具體案件時有哪些審判委員會成員參加等，都沒有公開的程序，缺乏透明度。審判委員會討論案件是典型的“暗箱操作”。這樣不但不能體現(xiàn)審判公開原則，使合議庭審理案件成了走過場，程序公正更是無法實現(xiàn)。審判人員庭審時受到當事人的“威逼利誘” 從而采用審判委員會制度，乃至審判的不公開，只是一種似是而非的理由，其結(jié)果只會因小失大，付出更大的司法代價。

4．現(xiàn)行審判委員會制度違背了直接審理原則，導致審、判分離，違背了訴訟的基本規(guī)律。所謂直接審理原則，是指凡是參加案件裁決的法官，必須親自投身于該案庭審之中，直接聽取當事人之間的言詞辯論，耳聞目睹當事人雙方的舉證、質(zhì)證活動，掌握第一手資料。沒有直接參與庭審的法官，不得對案件的判決發(fā)表意見。直接審理原則，使“審”與“判”統(tǒng)一于同一主體，防止了中間環(huán)節(jié)傳導過程造成的“失真”。而審判委員會委員在討論案件時，一般都沒有直接參加庭審，而是僅僅根據(jù)案件主審人的口頭匯報和書面材料就作出決定。這樣，當事人在庭審中所作的種種努力就難以對判決結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)性影響，庭審活動自然會趨于形式化，審、判脫節(jié)的現(xiàn)象也由此而生。這顯然有悖于直接審理原則，違背了審判活動的基本規(guī)律。

審判人員審判案件是認識案件的過程，應遵守認識規(guī)律。法官在審判案件前并不了解案情，其對案件的認識是在審理案件過程中通過對當事人提供的證據(jù)的審查判斷，依照一般經(jīng)驗形成心證。這種心證只有法官在親自參加法庭審理，直接聽取各方的意見和耳聞目睹證據(jù)的基礎上才可形成，才具有可靠性。但是，司法實踐中審判委員會討論案件時，審判委員會成員之間傳閱案卷或由承辦案件的法官向?qū)徟形瘑T會匯報案情概要，承辦人的“匯報”和庭審筆錄都是“傳聞”。由于“傳聞”缺乏可靠性，為了排除“傳聞證據(jù)”在案件裁判中的運用，大陸法系和英美法系分別確立了直接、言詞原則和“傳聞證據(jù)規(guī)則”。大陸法系的直接、言詞原則要求裁判案件的法官必須在具有出庭能力的被告人、檢察官和其他訴訟參與人親自出席法庭的條件下，直接接觸和審查證據(jù);證據(jù)必須經(jīng)法官直接采證獲得才能作為定案的根據(jù)，各方在法庭上提出證據(jù)和主張，對實物證據(jù)發(fā)表意見及反駁對方的主張，均得以言詞方式進行，任何未在法庭上以言詞方式提出和調(diào)查的證據(jù)均不得作為裁判案件的根據(jù)。與之相類似，英美法系的“傳聞證據(jù)規(guī)則”是指某一證人在法庭外就案件事實所作的陳述內(nèi)容被他人以書面方式提交法庭，或者由其他出庭證人向法庭轉(zhuǎn)述或復述，這種書面證言和轉(zhuǎn)述證言均為“傳聞證據(jù)”，不得作為定案根據(jù)。大陸法系確立直接、言詞原則和英美法系規(guī)定“傳聞證據(jù)規(guī)則”的原因，不是因為書面證言和“轉(zhuǎn)述”、“復述”與案件事實無關，而是“由于傳播過程中的錯誤以及人為的欺騙，傳聞證據(jù)很容易被歪曲：它不來源于在場的證人，該證人既不能對其證言起誓，也不會受到質(zhì)證，因而其可信程度得不到檢驗”。審判委員會成員沒有參與案件開庭審理，其裁判依據(jù)都是“傳聞證據(jù)”，依據(jù)的不可靠性決定了其結(jié)論的不可靠，決定了我國設立審判委員會制度的最初目的——追求實體正義的不可實現(xiàn)性。

5．現(xiàn)行審判委員會制度與回避制度相矛盾。司法要保障程序正義，何謂程序正義，內(nèi)涵因國而異，但“自然正義”作為一項十分古老的在羅馬時代和中世紀便已被人們所接受的程序正義標準?！叭魏稳瞬坏米鲎约喊讣姆ü佟笔恰白匀徽x”的一項基本要求。它要求法官保持中立，要求與案件有利害關系的法官不得審理該案件，目的在于防止法官因個人私利枉法裁判，使任何正直的人在外觀上不對法官裁判的公正性有任何懷疑。所以，各國在訴訟立法中一般都規(guī)定了回避制度。雖然我國《刑事訴訟法》第28條規(guī)定了當事人申請審判人員回避的權(quán)利和審判人員應當回避的具體情形，但是，由于審判委員會討論案件的程序和方式使當事人無法知道案件是否需要經(jīng)過審判委員會討論，哪些法官屬于審判委員會成員，當事人享有的申請審判人員回避的權(quán)利只能徒具虛名。

設置回避制度的本意，是為了排除與當事人有牽連或與案件有利害關系或其他關系，可能影響案件公正審理的法官參與案件的審判，從而保證公正原則的實現(xiàn)。這是當今世界各國訴訟制度中確立的一條重要原則，也是當事人最重要的訴訟權(quán)利之—。人民法院要真正保障當事人的這一訴訟權(quán)利，基本前提之一就是審判該案的法官必須公開，或者說案件的當事人必須知道由誰來審判這一案件。如前所述，審判委員會的成員是不公開的，而公開的合議庭成員卻又沒有判決權(quán)，當事人面對審判委員會的成員的“黑幕審判”無法行使申請回避的權(quán)利，合議庭的成員的回避制度也形同虛設，毫無意義。

因此，審判委員會討論案件實際上不但沒有能夠排除干擾，防止司法腐敗，保障司法正義，反而為司法審判提供了一種潛在的不公審判的可能危險。

（二）現(xiàn)行審判委員在實踐運行中出現(xiàn)偏差，容易歧入誤區(qū)

從當前實踐中看，審判委員會制度在其運作過程中也存在—些問題，是造成目前我國法院法官素質(zhì)提高不快，浪費人力財力，司法活動效益不高的—個重要原因。主要存在以下幾個方面的問題：

1．審判委員會的存在使審級制度合議庭、獨任審判流于形式。我國的法律中規(guī)定的審判委員會制度使我國法律中規(guī)定的審級制度、獨任審判、合議庭流于形式。本來，三大訴訟法對案件的審理作了全面的規(guī)定，對于簡易案件，由審判員獨任審判；其他案件，一審由審判員或?qū)徟袉T和人民陪審員組成合議庭審理；而二審案件，由審判員組成合議審理。而由于審判委員會的存在，打亂了這一制度建構(gòu)的合理性。司法實踐中，案件明明是審判委員會作出的決定，卻合議庭的名義發(fā)出；更有甚者是審判委員會先定下調(diào)子，再讓合議庭審判，走個過場，嚴重打擊了審判員的積極性。

2、現(xiàn)行審判委員會定案的責任不明，不利于落實錯案追究制。當前，全國大部分法院都在建立健全錯案追究制度，這對于提高審判質(zhì)量、維護司法公正無疑是有積極意義的。由于審判委員會的運行是不公開的，從而使其不受社會監(jiān)督，而法律對其監(jiān)督?jīng)]有規(guī)定。一旦出現(xiàn)錯案，責任歸屬自然難以確定。法律上對審判委員會作出的裁決沒有規(guī)定任何應負的責任，也就是說沒有任何對其約束的法律規(guī)定，這樣審判委員會就有超越程序法規(guī)定的特權(quán)，成為法院內(nèi)部院長控制下的不負任何責任的最高審判組織。同時，由于法院內(nèi)部審判委員會的領導地位，造成各庭法官對審判委員會的嚴重依賴，責任性不強。表面上是層層負責，實際上是層層推諉，誰都不承擔責任，“人人有責”其實就是“人人無責”。對于錯案，責任不明，無法追究。這也是造成我國目前司法腐敗的一個重要原因。

3． 現(xiàn)行審判委員會討論案件范圍過大，影響及時判決和訴訟效率。根據(jù)《人民法院組織法》第10條的規(guī)定，審判委員會有以下三項職責：一是總結(jié)審判工作經(jīng)驗;二是討論重大的或者疑難的案件；三是討論其他有關審判工作的問題。但是，由于立法沒有對重大、疑難案件的范圍作出明確界定，學理上也沒有統(tǒng)一的嚴格標準，加上可能還有其他因素的考慮，如合議庭或主管院長常以所謂疑難或意見不一致為由將一般案件提交審委會，致使大量案件，包括一些普通案件，都被提交審判委員會討論，明顯超出了法律關于審判委員會討論案件的規(guī)定，使審委會成了大合議庭。由于審判委員會討論的案件過多，客觀上沒有時間和精力及時討論決定每一個提交上來的案件，加之法律又沒有對審判委員會討論案件的時間作出明確規(guī)定，致使許多案件在庭審結(jié)束后，要等很長時間才由審判委員會進行討論。討論后，有的案件即可作出判決，有的還要向上級法院請示匯報，造成少數(shù)案件長期懸而不決，甚至嚴重超過審判期限。

4．目前審判委員會討論的案件并不一定能保證案件的質(zhì)量。因為審判委員會委員是由法院的院長、副院長和各庭的庭長組成，這些人除了對本專業(yè)的案件和本庭的案件比較熟悉外，對并非本庭和本專業(yè)的案件則說不出所以然，這里除了對案件的情況不熟悉以外，更主要的原因是審判委員會的委員并非都是精通各門法律和熟悉各類案件的全才，許多法院院長、副院長原先大多是從其他行政領域調(diào)任的領導干部，業(yè)務素質(zhì)并不過硬。因此，審判委員會決定案件，在某些情況下并非是一些內(nèi)行在決定案件。同時，由于前述的原因造成審判委員會討論案件范圍過大，數(shù)量過多，在有限的時間內(nèi)，審判委員會和委員無法充分了解案件，加之匯報案件的辦案人員在有限的時間內(nèi)無法詳細匯報案情，所以，在這種倉促的程序下確定的案子質(zhì)量是難以保證的。

另外，認為審判委員集體討論案件比合議庭更有利于實現(xiàn)司法公正的說法也值得商榷。由于行政級別的存在及中國“熟人社會”的現(xiàn)實，結(jié)果很可能不是排除干擾，而是“一只蒼蠅壞了一鍋粥”。而且人數(shù)多少并不決定結(jié)果的正確與否，少數(shù)人可能掌握著真理，而多數(shù)人也可能形成暴政。

四、審判委員會制度的理性建構(gòu)

由于審判委員當前審判委員會制度的存廢問題引起了學者的爭議。

有學者為審判委員會制度作了一番“溫和的辯護”，認為應當支持而不是廢除審判委員會制度。審判委員會對于基層法院的司法獨立和司法公正，就總體來說是利大于弊。如果將其廢除，在目前的法院體制下，只會更進一步強化法院的行政化色彩。由于法官素質(zhì)較低，審判委員會違反審判規(guī)律的現(xiàn)狀是難以避免的。

也有學者認為應改良審判委員會制度。應調(diào)整審判委員會的地位，擴大合議庭、獨任法官的職權(quán)。審判委員會應將重心放在宏觀的審判工作指導及經(jīng)驗總結(jié)上，對具體案件的指導，應嚴格限制于重大、疑難案件，審判委員會也應實行錯案責任追究制度?；蛉∠y(tǒng)一的審判委員會，成立若干專業(yè)審判委員會 ；審判委員會對審判組織的處理意見行使否決權(quán)而不是變更權(quán)。

另外還有比較激進的學者認為應廢除審判委員會制度。審判委員會的根本缺陷是無法通過現(xiàn)行司法體制內(nèi)的改良來彌補的，其正面作用不大，負面影響卻不小，且會永久性地危害我們的司法制度，與其在穩(wěn)固審判委員會這種難以增進司法公正的事業(yè)上下功夫，不如用更多的心力去探索如何以司法而非行政的形式和機制去解決目前中國司法所面臨的問題 ；實行真正的審判公開，將案件的處理權(quán)真正賦予合議庭或獨任庭，既符合世界各國司法的通則，又體現(xiàn)了司法的真正獨立。

我們認為，第一種意見將法官素質(zhì)低下作為審判委員會制度存在的根據(jù)是片面的?，F(xiàn)階段司法質(zhì)量不高的根本原因在于行政化的法院體制和不科學的法官遴選制度，法官素質(zhì)不高是其必然結(jié)果而非根本原因。建國50多年來，審判委員會不僅沒有改善法官素質(zhì)低下的狀況，相反，它與現(xiàn)代法治原則的沖突日益加劇，成為實現(xiàn)程序正義的障礙。修修補補的改良只能是暫時的。由于審判委員會制度的存在使法庭審判過程喪失自治性，損害了訴訟基本原則與基本制度，不僅有礙訴訟程序的公正，也影響案件質(zhì)量和辦案效率的提高，可考慮取消審判委員會制度。但是，激進地要求立即取消這一制度似乎也未可取。一項制度的建立與完善是漫長的，取消一項制度也不能一蹴而就，制度的存在是有其慣性的，且一項制度長期存在后必然會形成一系列與之相配套的制度和相應工作方式。因此，對審判委員會的改革也只能循序漸進。結(jié)合中國當前司法現(xiàn)狀與司法改革的目標，充分考慮司法保障正義的理想與實踐現(xiàn)實，我們認為審判委員會制度改革可以分為兩部分：

(一)追逐理想：樹立審判委員會改革的遠期目標

司法正義永遠是我們追求不息的目標與價值。出于對中國審判模式的遠景構(gòu)想，我們終究應該將擯棄審判委員會制度確立為改革的遠期目標。我們認為可以：

1．將重大或疑難案件的審判與一般案件的審判區(qū)別開來，把重大疑難案件交由另外的審判組織直接審理。我們的近鄰日本在這方面的做法為我們可資借鑒。日本最高法院將15名大法官分為3個小法庭(5人一庭)，全體大法官組成大法庭。一般案件由小法庭審理，重大案件必須由大法庭審理。參照上述做法，我們可以在刑事、民事等各業(yè)務庭中組成兩種合議庭，分流審理。院長、副院長、庭長等可以通過參加合議庭的方式參與案件審判，確保重大、疑難案件的審判質(zhì)量。

2．成立各項審判的專家咨詢委員會。專家咨詢委員會委員不是行政職務，更不是一種待遇，不應當與職級掛鉤，主要由各項業(yè)務的分管院長、庭長、副庭長及業(yè)務能力強的審判員組成，應具有較高的法學理論水平，其進入可設置一定門檻，如合理的考核考試等，其任務是總結(jié)審判工作經(jīng)驗；研究審判工作中遇到的新情況、新問題，并提出指導性意見，對一些具體案件的事實認定、法律適用也可以進行研究，提出傾向性意見。但這種咨詢委員會與審判委員會性質(zhì)和任務顯著不同，它只是一種業(yè)務指導性機構(gòu)，不是審判組織，不具備實體審判權(quán)。其對案件研究的記錄不必入卷，審判組織對其咨詢性意見可以采納，也可以不采納，其對審判結(jié)果也不承擔責任。裁判結(jié)果被證明是錯誤的仍由法官和合議庭負責。

3．最高法院建立司法解釋委員會。主要由首席大法官、大法官組成，專門負責對種種法律的解釋和對各地法院適用法律中遇到問題的答復，以排除司法的地域差異過大，使審判標準趨向統(tǒng)一。

(二)立足現(xiàn)實：審判委員會改革的近期方案

近期內(nèi)對審判委員會的改革，應成分考慮社會現(xiàn)實與司法實際，改革措施應該具有更強的針對性。因此我們認為：

1．針對審判委員會討論案件過多過濫，可考慮擴大合議庭職權(quán)，減少審判委員會討論案件的數(shù)量。首先要通過深化審判方式改革，強化合議庭職責，提高審判人員素質(zhì)，還權(quán)于合議庭，提高案件當庭宣判率，減少審委會研究案件的數(shù)量;其次要嚴格界定重大疑難案件的范圍，明確重大、疑難案件的具體標準，減少審判委員會討論案件的數(shù)量，限制乃至剝離審判委員會的個案審理決定權(quán)，實現(xiàn)審判委員會工作重心向“總結(jié)審判經(jīng)驗”復歸，使審委會從繁忙的案件中解脫出來，集中精力深入學習新頒布的法律、法規(guī)，研究解決審判實踐中的新情況、新問題，總結(jié)審判經(jīng)驗，加強宏觀指導，提高整體司法水平。

2．針對審判委員會人員組成方面的問題，可考慮改革審判委員會委員的任免組成制度。通過嚴格公正的考試、考核方式吸收優(yōu)秀的法官作為成員，并且規(guī)定任期和考評方式，建立“可進可出”、充滿生機活力的審判委員會。在審判委員會人員的組成上，要打破論資排輩，摒棄與行政級別掛鉤的做法，做到唯才是舉，唯賢是用。通過推薦測評考核，大膽起用一些審判經(jīng)驗豐富、德才兼?zhèn)?、年富力強的?yōu)秀審判員充實到審判委員會，建立優(yōu)勝劣汰、能者上、庸者下的競爭機制，確保審判委員會的活力和最高審判權(quán)威及業(yè)務權(quán)威。

3．針對審判委員會缺乏回避制度的弊端，可考慮引進并嚴格執(zhí)行回避制度。具體作法是合議庭在休庭評議后，認為該案需由審判委員會討論決定的，應在繼續(xù)開庭后將這一評議情況告知當事人，并同時宣布本院審委會的組成人員，告知其有申請回避的權(quán)利，這樣做既避免了當事人申請回避權(quán)利無法行使的缺陷，保障了當事人的訴訟權(quán)利，從一定意義上講也是防止“暗箱操作”，實現(xiàn)司法民主和司法公開、公正的真正實現(xiàn)。

4．針對審判委員會評議案件審判分離的尷尬，可考慮實行審委會旁聽制度。各級人民法院對于可能提交審判委員會討論的重大案件或者疑難案件，庭審時要求審判委員會委員必須到庭旁聽，直接聽取當事人的舉證、質(zhì)證、辯論和陳述，對于沒有參加旁聽的委員，一般不應參加審委會對該案的研究，目的是確保審判委員會全面準確地吃透案情，增強感性認識和整體認識，從而為上升到理性認識和做出正確判斷奠定基礎，從而真正保證案件的質(zhì)量，發(fā)揮審判委員會的職能作用。

5．針對審判委員會與合議庭和法官之間權(quán)責不明確，可考慮加大合議庭和法官職責，大力推行審判長負責制。1996年修訂的《刑事訴訟法》第149條，就對審判委員會的實體案件決定權(quán)作了進一步的限制，規(guī)定“對于疑難、重大、復雜的案件，合議庭認為難以作出決定的，由合議庭提請院長決定提交審判委員會討論決定。審判委員會的決定，合議庭應當執(zhí)行”。即是說，審判委員會的個案審理決定權(quán)僅限于“疑難、重大、復雜”案件；而且，案件是否提交審判委員會討論，合議庭有先決權(quán)，只有合議庭認為難以作出決定的案件，才提請院長決定提交審判委員會討論決定。而1999年10月最高人民法院頒發(fā)了《人民法院五年改革綱要》，規(guī)定應建立符合審判工作規(guī)律的審判組織形式，推行審判長和獨任審判員選任制度;并規(guī)定“在審判長選任制度全面推行的基礎上，做到除合議庭依法提請院長提交討論決定的重大、疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出判決”。在此綱要中，較之訴訟法特別是刑事訴訟法的規(guī)定，審判委員會直接討論決定的案件范圍又有所縮小，不包括“復雜”類案件。作為改革的過渡期，雖然依舊保留了審判委員會作為法院內(nèi)部最高審判組織的存在，但其受案范圍已受到限制。主持審判工作的審判長有了更多自主權(quán)。審判長擁有合議庭選任權(quán)、案件審理權(quán)和判決書簽署權(quán)，并對案件的審理負全權(quán)責任。同時，審判長權(quán)力的擴大與職責的增加同職業(yè)風險具一致性，在出現(xiàn)錯案情況下，審判長負主要責任，具體承辦人員負相應責任。這就避免了目前審判委員會不審而判，責任卻由無決定權(quán)的承辦人承受的不合理現(xiàn)象。

6．針對審判委員會運行機制不規(guī)范，可考慮健全內(nèi)部運行機制，規(guī)范審判委員會議事規(guī)程。設立審判委員會專職工作機構(gòu)，保證審判委員會工作的正常開展；明確規(guī)定審判委員會討論案件的法定人數(shù)、議事規(guī)則等，使審委會各項活動規(guī)范化、程序化、制度化。

一項制度的理性建構(gòu)，是應該充分考慮制度設置的理想與實踐基礎雙重元素的。我們不能放棄對于正義理想的追求，但任何脫離實際、一廂情愿的制度設計只會進入理想的誤區(qū)，導致南轅北轍，心猿意馬。合理的中國審判模式遠景應該是對正義的理想與現(xiàn)實基礎作充分把握的基礎上所做的設計。因此，結(jié)合當前實際情況，修改現(xiàn)行的《人民法院組織法》，完善審判委員會制度，并最終逐步取消審判委員會這一種審判組織，完成審判模式的重要過渡，不僅是必要，而且可行。它的實施，將大大推進司法改革的進程，推動依法治國方略的實施。

第四篇：南昌縣城鄉(xiāng)低保各項制度

南昌縣城鄉(xiāng)低保各項制度

『發(fā)布時間:2007-8-9 0:00:00』

集 體 評 議 制 度

集體評議是指申請人提出享受祖救濟申請，經(jīng)調(diào)查之后，由集體研究一級為：

1、居（村）委會集體評議。就是由評議小組對申請人情況評議，評議對象評議小組成員外，還可吸收部外居民代表參加。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體評議。就是由評議委員會對居（村）上報的材料及評議情況，進行綜合復評，對有予議的情況要組織重新評定。

3、縣民政局評議。就是由縣評議委員公，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的材料及評議情況，進行集體評議并作出評審結(jié)論。

“三 級”調(diào) 查工 作 制 度

1、居（村）委會調(diào)查。在收到書面申請后，居（村）委會要在5個工作日內(nèi)進行調(diào)查，并調(diào)查人填寫有關表格寫出書面材料。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查。接到的（村）委會上級的材料之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在5個工作日內(nèi)進行核實，并由調(diào)查人在表格相關欄內(nèi)簽注意見，經(jīng)集體研究后上報縣民政局。

3、縣民政局調(diào)查?？h民政局接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報材料后，在7個工作日內(nèi)完成對申報材料的審核和重點調(diào)查工作，并內(nèi)調(diào)查人在表格的相關欄內(nèi)簽注意見，報評審委員會審議。

義 務 監(jiān) 督員 制 度

為使社會救助工作真正做到公正、公平、公開、建立健全監(jiān)督體制，完善社會救助工作管理機制，切實讓最需要幫助的人得到救助，使有限資金發(fā)揮最大的社會效益作用，特制定義務監(jiān)督員制度：

一、義務監(jiān)督員主要由熱心公益事業(yè)的人大代表、政協(xié)委員、老黨員老干部擔任。

二、積極參加社區(qū)居委會召開的評議小組會議，深入到居民中，廣泛聽取居民的意見與建議，對反映強烈的問題要及時向社區(qū)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）反映。

三、認真檢查公開公示制度的執(zhí)行情況。

四、協(xié)助社區(qū)居委會做好社會救助政策的宣傳與解釋工作，接受群眾的咨詢，正確解答群眾提出的問題。

五、參與走訪調(diào)查工作，對發(fā)現(xiàn)的問題有提出批評和建議權(quán)。

六、參與和檢查享受戶家庭收入核查工作，社區(qū)居委會要將核查結(jié)果向義務監(jiān)督員進行通報，接受義務監(jiān)督員的監(jiān)督。

七、義務監(jiān)督有對新增、增加、減少、停發(fā)保障金、救濟金優(yōu)親厚友、虛報冒領現(xiàn)象實施監(jiān)督管理由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負責。

八、義務監(jiān)督員的監(jiān)督管理由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負責。

九、被評為義務監(jiān)督員的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)給省民政廳統(tǒng)一制發(fā)的《監(jiān)督員證》。

社會救助工作明查暗訪制度

一、社區(qū)（村）委會負責本轄區(qū)低保對象檔案，城鎮(zhèn)低保常補對象和非常補對象進行分類管理，并進行定期的暗訪，對常補對象每季度暗訪一次，對非常補對象每半年上戶查一次。對農(nóng)村低保要進行明查暗訪，應結(jié)合開展業(yè)務工作和下鄉(xiāng)調(diào)查，檢查的機會，進行明查暗訪并作好記錄。

二、對申請享受救濟戶除認真審查材料外，要采取明查暗訪的方法進行調(diào)查，核實家庭收入和吃、穿、住、用等實際生活情況，并向鄰居及其工作單位了解情況，做好記錄，寫出詳細的調(diào)查材料。

三、對申請救濟戶的家庭收入情況有疑問的，可采取電話詢問、信函調(diào)查、上戶核實等方法進行家庭收入情況的核實，同時，也可向有關機關單位和部門查詢并取得證明。

四、對新增低保戶的基本情況，神醫(yī)居（村）會要進行三榜公布，接受社會和群眾的監(jiān)督，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政所對社區(qū)居委會三榜公榜的情況進行不定期的抽查。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對社區(qū)居委會明查暗訪的情況進行檢查、監(jiān)督；每季度向縣民政局匯報一次明查暗訪的情況，并上報材料。居委會每月向鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯報一次，每季度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)書面匯報一次。

來 信 來 訪 核 查 制 度

1、認真做好來信來訪接待工作，做到件件有登記，事事有記載。

2、認真處理信訪，對所反映的情況、意見、建議，按政策規(guī)定做好宣傳解釋工作，使其高興而來，滿意而去。

3、做到熱情接待，細心解釋，耐心做好說服、教育工作。

4、對反映情況，認真開展調(diào)查核實，并及時反饋給反映人。

5、做到來信來訪的及時處理，重大問題及時向領導匯報，并及時提出處理意見。

“三 榜” 公 布 制度

1、居（村）委會張榜公布。自收到申請人書面申請書及有關證明材料，應及時將調(diào)查情況及評議意見向群眾公布，公布的內(nèi)容主要包括申請人姓名、家庭人口、家庭月收入、擬補助低保、醫(yī)療費金額等。公示時間不等于5天，經(jīng)公示群眾無意見的，在10日內(nèi)辦結(jié)。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)接到居（村）委會上報材料后，應將復評結(jié)果通知居（村）委會，由居（村）委會再次張榜公布，公示時間一般不少于5天經(jīng)公示群眾無意見的，在10日內(nèi)辦結(jié)。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)張榜公布。鄉(xiāng)鎮(zhèn)接到縣民政部門申報的材料后，就及時進行集體評議，如無異議，要將結(jié)果通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向社會公布，公示時間不等于5天，接受群眾監(jiān)督。

動 態(tài) 管 理 制 度

1、根據(jù)享受戶的家庭收入和實際生活水平的狀況，及時做到調(diào)整。

2、做到享受對象解進解出，救助金額解升解降。

3、加大政策宣傳力度，讓廣大群眾真正了解和熟悉救助政策。

4、要深入實際，廣泛進行調(diào)查研究，充分利用審批權(quán)，嚴把質(zhì)量關。

5、堅持一年兩次審核、審查。對享受城市低保待遷的“常補對象”家庭人口和收入狀況堅持每年審核一次，對“常補對象”家庭人口和收入狀況每半年審核一次

第五篇：城鄉(xiāng)低保

一、城鄉(xiāng)低保政策

1、城市居民最低生活保障制度

為了規(guī)范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，1997年9月2日，國務院關于在全國建立《城市居民最低生活保障制度的通知 》下發(fā)。這個通知是從1997年初開始，在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎上起草的。在此期間，李鵬總理作過兩次重要指示。這兩次重要的指示，對進一步統(tǒng)一思想認識，加快起草國i務院的通知起了很大的推動作用。

1999年9月28日，國務院頒布 《城市居民最低生活保障條例》，自1999年10月1日實行，它的頒布和實施，標志著我國城市居民最低生活保障工作步入了法制化的軌道。

城市居民最低生活保障制度就是持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市的居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实模袕漠數(shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。

2000年1月14日，民政部下發(fā) 關于深入貫徹 《城市居民最低生活保障條例》 進一步規(guī)范完善城市居民最低生活保障制度的通知，提出將“深入落實最低生活保障政策，切實解決部分應報未保問題”納入重點民政工作之一。2001年1月22日，民政部下發(fā)的 《關于進一步做好2001年城市居民最低生活保障工作的通知 》該通知提出：“2001年全國享受城市居民最低生活保障的總?cè)藬?shù)要有較大的增加，縮小應報未保面，爭取用比較短的時間徹底解決保障對象遺漏問題?！?002年2月4日，中央在專門研究困難群眾生產(chǎn)生活安排問題的政治局常委會議上，特別強調(diào)要 進一步做好城市低保工作，把符合低保條件的城市貧困人口全部納入低保范圍，做到應保盡保。各地黨委、政府和各級民政部門深入貫徹黨中央、國務院指示精神，把低保工作擺在突出位臵，反復排查摸底，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大資金投入，使這項工作取得了突破性進展。

在第一階段，用了7年的時間，城市低保制度完成了以點及面，在全國普遍建立的歷史使命：最初，城市低保制度的創(chuàng)立表現(xiàn)為一些城市的地方政府與時俱進的政策創(chuàng)意和自發(fā)的行政行為，繼上海之后，又有大連、青島、煙臺、福州、廈門和廣州等東部沿海城市加入了有個性地創(chuàng)建制度的行列；1995年，這項制度為中央政府的相應的職能部門 民政部所認可，并下決心在全國組織推廣；1997年，這項制度再次上升為國務院的一項重要決策，發(fā)出了《國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世紀末，全國所有的城市和縣治所在的鎮(zhèn)都要建立這項制度；到1999年建國50周年前夕，民政部宣布：全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出臺的《城市居民最低生活保障條例》，標志著這項制度已經(jīng)成為中華人民共和國的一項正式的法律制度和長期的基本國策。

隨著新世紀的到來，城市低保制度的發(fā)展進入了第二階段。在這一階段，城市低保制度首先用了4年的時間，突破了“資金瓶頸”，從而發(fā)揮出其應有的作用。在第一階段的創(chuàng)建過程中，當時的政策取向是城市低保經(jīng)費主要由地方財政負擔，這就造成了一個悖論：越是經(jīng)濟發(fā)展水平落后、地方財政困難的地方政府，面臨的城市低保對象越多，分擔的低保資金也就越多。在這種政策背景下，城市低保制度實際上并沒有真正發(fā)揮保障城市貧弱群體最起碼的生活水平的作用。當全國所有的城市和縣鎮(zhèn)都建立起這項制度時，實際上只有281萬城市貧困人口得到了救助。與當時學界和一些國際組織對中國城市貧困人口在1500--3000萬的估計數(shù)相比，只占五分之一到十分之一。

2000年，國務院作出重要決策，從2001--2003年，中央財政負擔的低保經(jīng)費要連續(xù)翻番。于是，從2000年的8億，增加到2001年的23億，2002年的46億，再到2003年的92億，2004年的105億。加上地方財政支出后，全部低保經(jīng)費從2000年的27億，增加到2001年的42億，2002年的109億，再到2003年的151億，2004年173億。隨之，低保制度保障的人數(shù)也大幅度增長，從2000年403萬，增加到2001年的1171萬，2002年的2065萬，再到2003年的2247萬，2004年的2201萬。2005年，截至到5月份的統(tǒng)計數(shù)字，累計支出低保經(jīng)費77億元，低保對象為2182萬人。從2003年起，城市低保支出穩(wěn)定在150億元以上，低保對象穩(wěn)定在2200萬人上下。于是，完善城市低保制度的重點走向了“配套措施”和“分類救助”。所謂 “配套措施”是指為解決低保對象在醫(yī)療、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面臨的實際問題所采取的配套政策。所謂“分類救助”是指對低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、殘疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部發(fā)出了《關于建立城市醫(yī)療救助制度有關事項的通知》；2004年，民政部、建設部等聯(lián)合頒布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，民政部與教育部聯(lián)合發(fā)出了《關于進一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，民政部發(fā)出了《關于做好普通高等學校困難畢業(yè)生救助工作的通知》。從2004年開始，民政部積極與其他相關的政府部門進行協(xié)商，總結(jié)、推廣部分省、市的經(jīng)驗，著手探索和建立以城市低保制度為主體，以優(yōu)惠政策和臨時救助制度為補充，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會救助體系，爭取為城市貧困居民解決更多的實際困難。

2、農(nóng)村居民最低生活保障制度

2006年10月，中共中央十六屆六中全會第一次提出了在全國“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”的要求。7月11日，國務院印發(fā)《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，對農(nóng)村低保標準、保障對象、規(guī)范管理、資金落實等內(nèi)容作出了明確規(guī)定，要求在年內(nèi)全面建立農(nóng)村低保制度并保證低保金按時足額發(fā)放到戶。8月2日，財政部、民政部聯(lián)合下發(fā)《關于加強農(nóng)村最低生活保障資金管理有關通知》，并首次下?lián)苤醒胴斦?0億元補助資金。組織開展一系列政策宣傳、業(yè)務培訓活動，積極指導、推動

各地建立和完善農(nóng)村低保制度。這標志著農(nóng)村最低生活保障已完成試點探索過程，進入了全面推進的新階段，就此揭開了繼城市最低生活保障后新一次“為民解困”行動的序幕。

農(nóng)村最低生活保障制度，是指政府對家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村常住戶口居民實行救助的制度。為進一步完善社會救助體系，維護和保障農(nóng)村居民的基本生活權(quán)益，推進我省全面建設小康社會步伐，各地各有關部門要高度重視農(nóng)村低保工作，切實加強領導，采取有效措施，確保2005年年底前各市、縣基本建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。我縣農(nóng)村低保制度是在2005年11月開始實施的。由最初的不成熟，到現(xiàn)在逐步完善。毫無疑問，13年來，最低生活保障制度經(jīng)過不斷地改進、完善和規(guī)范化建設，在城市低保制度發(fā)展的同時，農(nóng)村低保制度和社會救助體系也有很大的發(fā)展。實際上，最初提出“最低生活保障”這一概念，在農(nóng)村更早于城市。在上個世紀90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過程中，農(nóng)村最低生活保障的問題再次被提出。1996年民政部辦公廳下發(fā)的《關于加快農(nóng)村社會保障體系建設的意見》中明確指出：“農(nóng)村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標準的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標準進行差額補助的制度”。同時，在這個文件中，也確立了“保障資金由當?shù)馗骷壺斦痛寮w分擔”的籌資原則。此時，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了“整體推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設”的政策設想。到2003年，民政部官員披露：已經(jīng)有15個省的2037個縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，低保對象為404萬，約占農(nóng)業(yè)人口0.4%，支出的低保資金為8億元。為此，民政部發(fā)文要求各地對特困農(nóng)民人口進行全面排查，并寄希望于中央給予農(nóng)村低保財政支持。但是，遺憾的是，2003年召開的國務院常務會議并未通過針對農(nóng)村低保的新政策。此后，針對不同的地區(qū)、不同的對象，農(nóng)村低保制度和社會救助體系有了不同的“說法”：其一是北

京、上海、浙江、廣東、福建、江蘇、天津、遼寧等省（自治區(qū)、直轄市），正以實施農(nóng)村最低生活保障制度為主，探索建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。目前領到低保證的有將近440萬人，共支出低保資金12.6億元。其二是中西部其余23?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），以實施特困戶救助為主，領到特困證的將近800萬人，共支出特困戶救助資金18.3億元。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前全國農(nóng)村共有需要救助的特困人口1972萬，東部8省市領取低保證的和中西部23省份領取特困證的加起來合計共有1257萬人，得到低保救助的占調(diào)查特困人口總數(shù)的64%。另外，全國還有255萬“三無老人”得到了“五?！惫B(yǎng)，其中有50余萬老人在24000多所各類敬老院中安享晚年。在中共中央、國務院《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》的有關精神的推動下，2003年，中央投入 3億元支持中西部地區(qū)實施農(nóng)村醫(yī)療救助。因此，民政部會同其他有關部門下發(fā)了《關于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》，財政部、民政部聯(lián)合出臺了《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理辦法》。目前，全國已有24個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼出臺了實施辦法，943個縣（市）實施了醫(yī)療救助，492萬困難群眾得到了實惠。二．最低生活保障制度的現(xiàn)狀

近13年來，最低生活保障制度經(jīng)過不斷地改進、完善和規(guī)范化建設，已經(jīng)有了長足的進步，在中國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展中所起的作用也是有目共睹。然而，從某種意義上說，所有的社會政策都是“雙刃劍”，優(yōu)點與缺陷猶如一個錢幣的兩面。作為一項政策工具，隨著我們對低保制度 國際上稱為社會救助制度（Social Assistance Scheme）的理解越來越深刻，我們對這項制度的運用也就能越來越得心應手。因此，如今在討論低保制度的現(xiàn)狀時，我們可以清醒地從這項制度的優(yōu)點和缺陷兩個方面來進行分析與評估。

最低生活保障制度的優(yōu)點是：能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。低保制度的這個優(yōu)點幾乎是與生俱來的。在整個社會保障體制中，社會

救助的立足之本，就是其與眾不同的“須經(jīng)家庭經(jīng)濟調(diào)查”的特點。這項制度設計了一整套相關的行政程序?qū)ι暾堈哌M行資格審查，直到確認其“確有需要”，亦即確認申請者確實因為收入過低乃至中斷而不能維持其最低的生活水準，在這個前提下政府有關部門才能動用納稅人的錢來對其施救。同時，在受助者領取救助金的整個過程中，政府有關部門會對其進行持續(xù)的追蹤調(diào)查。一旦其收入超過救助標準，救助即告一段落。正因為有了這樣嚴格的行政審查制度，納稅人的錢不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財政支出的效益最大化。最低生活保障制度的缺陷 最低生活保障制度的缺陷也像其優(yōu)點一樣，也是顯而易見的。主要表現(xiàn)在三個方面：

1．低保制度并不能幫助低保對象脫貧在國際上，低保制度或社會救助制度還有一個別稱，亦即“收入維持制度”。此類制度的政策目標都是“維持”受助者最起碼的生活水準。從這一點上說，這項制度本身是“被動的”和“消極的”，并不能幫助受助者脫貧。從中國的實踐看，當城市居民最低生活保障制度的救助對象2002年突破了2000萬大關后；2003年再度上升，達到2247萬；2004年略有下降，2201萬；2005年上半年再度小幅下降，則為2182萬?？梢灶A計，如果不采取其他更加積極的政策，在今后一段時間內(nèi)，城市低保對象的規(guī)模將穩(wěn)定在2000--2200萬人之間。2．低保制度需要大量的人工成本 因為低保制度或社會救助制度都需要對申請者進行家庭經(jīng)濟調(diào)查，以確定其是否符合法定的受助條件。在受助者享受低保金期間，還要對其進行追蹤調(diào)查，以確認其在此期間沒有因為從其他途徑獲得收入。一旦超過法定標準，就必須取消其受助資格。以上這些法定程序的進行，都需要大量的人工。從中國的實踐看，在城市低保制度的實施過程中，政府巧妙地利用了遍布在中國城市中 “橫向到邊，縱向到底”的80017個（2004年數(shù)）的社區(qū)居委會，動員起至少30--50萬人的從事調(diào)查審核的“志愿者”隊伍，所以只花費了極少的人工成本就使一個龐大的“低保機器”運轉(zhuǎn)起來。在城市社區(qū)中，居委會與社區(qū)居

民幾乎“零距離”的接觸，這對于他們掌握對制度實施必要的信息非常有利。但與此同時，這種“零距離”接觸也導致了兩個的居委會干部不利的因素：一曰 “優(yōu)親厚友”，二曰“身家性命受到威脅”。

3．低保制度容易同時 受到來自兩個方面的攻擊低保制度的最初的設計應該是針對沒有勞動能力的人的，對于這些處于絕對弱勢地位的社會群體，出于人道主義的思想和互助互濟的傳統(tǒng)的社會救助在社會上比較容易取得一致的看法。但是，當失業(yè)者 他們是有勞動能力但沒有就業(yè)機會的人 也獲準享受同樣待遇時，問題就變得復雜起來。因為低保制度“養(yǎng)活窮人”的錢實際上來自于全體納稅人，于是，一部分納稅人對這項制度是否“養(yǎng)懶漢”變得十分敏感；而另一部分人又常常從人道的角度，同時對這項制度的行政程序中的“羞辱性”問題提出指責。這種同時受到兩面夾攻的尷尬處境，常常使低保制度進退維谷，無所適從。從中國的實踐看，在2200萬左右的城市低保對象中，實際上70%上下是失業(yè)人員，而有勞動能力的要占到總數(shù)的50%左右。因此，自從低保制度實施以來，對這項制度“養(yǎng)懶漢”的擔心頗盛，以至于地方上一度普遍采取所謂“虛擬收入”（對失業(yè)人員不管事實上有沒有收入都按當?shù)刈畹凸べY計算其收入）來設臵“門檻”，造成了大量失業(yè)人員被排除在外的“應保未?！钡默F(xiàn)象。而與此同時，又有從人道的理念出發(fā)，對嚴格的家庭經(jīng)濟調(diào)查和追蹤調(diào)查進行嚴厲批評，在社會輿論中，在新聞媒體上，造成了對低保制度的負面影響。

二、城鄉(xiāng)低保存在問題、對策、發(fā)展前景

1、城鄉(xiāng)低保工作中存在的問題

城鎮(zhèn)低保：一是部分低保戶想法設法隱瞞家庭收入；二是開具虛假證明；三是低保入戶核查提供虛假住址；四是戶籍制度改革取消非農(nóng)戶和農(nóng)戶的限制，統(tǒng)稱為家庭戶，這為以戶口性質(zhì)介定城鎮(zhèn)低保帶來難度。

農(nóng)村低保：一是村干部存在優(yōu)親厚友；二是部分村未暗農(nóng)村低保審

批程序進行操作；三是未戶保障，存在“保人不保戶”的問題和按人口總量派發(fā)低?！爸笜恕钡淖龇?。

2、城鄉(xiāng)低?？偟乃悸肥谴蛟礻栮P誠信低保，堅持三評三示，采取戶報、村（居）委會評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）審核，縣審批的程序，保證公開、公正、公平，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）、村（居）委會的主體責任，實行定時審批，定期核查，加大責任追求力度，最大限度地實現(xiàn)動態(tài)管理下的準確施保。（1）、定時審批

城鄉(xiāng)低保審批實行每季度審批一次，每季度第二個月10日前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）在履行相關程序后將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）申請手續(xù)報民政局，民政局在履行程序后落實低保待遇，要按照城鄉(xiāng)低保的政策規(guī)定，嚴格落實自下而上的三級評審機制，把好每一道關口，做到精細化管理，確保該履行的程序一步不少。

（2）、推行民主評議和公開制度

一是全面推行村（居）委會民主評議。村（居）委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）接到低保申請后，必須在規(guī)定時間內(nèi)對申請人開展家庭收入核查，并進行民主評議，防止把評議變成選舉，杜絕暗箱操作、徇私舞弊行為。申請人家庭收入和民主評議情況公示無異議后，由村（居）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）主要負責人簽署意見，連同所有申請人申請書報鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)），民政局審核，村（居）委會不得拒絕受理或據(jù)不上報群眾的低保申請。二鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)要加大公開公示力度，在民政局統(tǒng)一制作的公開公示牌上公示。對低保政策長期公開和新增低保對象在審核審批過程中按規(guī)定進行正常公示，是公開縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）監(jiān)督電話，接受群眾咨詢、投訴和舉報，暢通群眾訴求渠道，認真處理群眾來信來訪，并有詳細記錄，促進低保工作公開、透明，提高群眾的滿意率。

（3）、明確責任

一是村（居）委會負責對個人申請以及相關證明材料的整理，家庭收入的核實，民主評議工作，做好聽證會議記錄，負責村級低保政策的宣傳，張榜公示，上報申請材料以及人員變動情況等工作；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）負責做好政策宣傳工作，入戶核查，監(jiān)督（居）會民主評議工作，低保家庭的審核和月度核查工作，三級聯(lián)審聯(lián)評，分類施保，動態(tài)管理等工作。三是民政局低保中心負責全縣低保工作規(guī)范化和制度建設，政策宣傳落實呢，業(yè)務指導培訓，低保金的審批和發(fā)放等工作。

（4）、建立核查隊伍、完善核查機制

建立專門核查隊伍，成立城鄉(xiāng)低保社會調(diào)查對，加強城鄉(xiāng)低保定時核查機制和隨機核查機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）、村（居）委會實行每月核查，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）、村（居）委會的主體責任，按照統(tǒng)一標準重新核查家庭收入，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村責任制和“誰入戶、誰審核、誰簽字、誰負責”的責任追究制，打造陽光誠信低保，最大限度保證弱勢群體的權(quán)益，實現(xiàn)動態(tài)管理下的應保盡保。民政局城鄉(xiāng)低保社會調(diào)查隊不定期抽查，每年抽查新申請城鎮(zhèn)低保家庭總數(shù)和已有城鎮(zhèn)低保家庭總數(shù)的20%，農(nóng)村低保每年抽查新申請和已有低保家庭總數(shù)的20%，對調(diào)查出的情況上報縣政府主要領導，限期整改。

（5）、加強責任追究制度

實行一票否決，對群眾反映的低保問題，村中低保全部停發(fā)，待調(diào)查核實后補發(fā)，并對反映強烈的村的低保問題在媒體上曝光。加強責任追究，要繼續(xù)加強與財政、紀檢監(jiān)察、審計等部門的協(xié)調(diào)配合，進一步完善低保責任追究制度，對農(nóng)村低保工作中出現(xiàn)的違法、違規(guī)、違紀、不講誠信行為的單位和個人進行責任追究。

3、最低生活保障制度的發(fā)展展望

毋庸臵疑，在中國的社會保障體制中，最低生活保障制度的發(fā)展前景是被看好的，其做法也是與國際接軌的，所取得的成就也得到了國際國內(nèi)專家的一致好評。但是，也要清醒地看到，低保政策中的優(yōu)點和缺陷是同時并存的：因為有家庭經(jīng)濟調(diào)查，才有社會救助制度，取消了這項前臵條件，社會救助就不成其為社會救助了（變成社會福利或社會津貼制度了）。但因為這個前臵條件的存在，如果執(zhí)行不力，就會形成福利依賴，就會“養(yǎng)懶漢”；同時，如果執(zhí)行過頭，也會形成社會排斥，從而導致基層干群關系緊張，違背了實施這項制度是為了穩(wěn)定社會的初衷。正因為如此，應對策略應該是不要使低保政策在反貧困領域“單打獨斗”，要與其他反貧困政策構(gòu)成一個社會政策的“組合”，用其他更為積極的反貧困政策來抵消低保政策的副作用。目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區(qū)組織、可持續(xù)生計、資產(chǎn)建設和勞動力流動?！吧鐓^(qū)組織”是指以社區(qū)為單位將低保人員組織起來，盡量爭取為他們提供一些臨時性、季節(jié)性的工作機會。在沒有工作的時候，則進行學習、交流，也為社區(qū)提供一些志愿服務。這樣做，可以避免他們因長期失業(yè)而導致的“邊緣化”傾向，使他們回歸到主流社會中來，達到“增權(quán)”的目的?！翱沙掷m(xù)生計”是指要幫助低保人員打破固有的“就業(yè)”觀念 8小時工作、按時上下班、按月領工資……而去盡力適應當前的社會現(xiàn)實。努力幫助他們找到一種既適合自己又可持續(xù)的謀生手段，這種“生計”大多與自謀職業(yè)相關。同時，政府的政策應該有利于幫助他們建立“可持續(xù)生計”，而不是在城市建設的旗號下，肆意破壞老百姓的生計?！百Y產(chǎn)建設”是指鼓勵低保人員建立自己的金融資產(chǎn) 個人發(fā)展賬戶。低保政策不再“逼迫”低保人員在收入和財產(chǎn)方面必須永遠處于“山窮水盡”的窘境；另一方面，也是干脆承認他們的收入和財產(chǎn)實際上政府機構(gòu)也不可能查清楚這個事實，從而避免對抗和沖突。用指定的目標，譬如子女教育、發(fā)展可持續(xù)生計、治病……來引導他們向指定的個人賬戶中存錢，同

時在他們動用這筆存款時，政府給與一定的配比?！皠趧恿α鲃印笔侵腹膭畹捅Ｈ藛T向有就業(yè)機會的地方流動，尤其是“資源枯竭型”城市。實際上，在一些情況特殊的地方，不流動是沒有出路的。以上的“政策組合”實際上是用低保制度來維持城鄉(xiāng)貧困人口的最起碼的生活條件，以達到安撫人心、穩(wěn)定社會的目標；然后，在這個基礎上，又要采取更加積極的政策引導有勞動能力的低保對象尋找他們的“可持續(xù)生計”，建立他們的 “個人發(fā)展賬戶”，從而走出貧困的困境。但是，遺憾的是，目前政府有關部門還沒有意識到低保制度本身的局限性。在發(fā)現(xiàn)了低保對象在醫(yī)療、住房、子女教育、冬季取暖等問題后，政策設計仍然按不斷擴大救助范圍的思路來進行。這使低保制度的“含金量”大增，從配套措施得到的實惠實際上已經(jīng)超過了低保金本身。這樣的做法實際上是不利于鼓勵工作積極性的，反倒會造成“福利依賴”。同時，也造成了基層的干群關系緊張，這樣的發(fā)展態(tài)勢對社會穩(wěn)定不利。因此，我們應該考慮低保政策是否又到了一個應該 “轉(zhuǎn)向”的“拐點”。在農(nóng)村，以經(jīng)濟開發(fā)為主要手段的扶貧工作的作用已經(jīng)發(fā)揮到了極致，對現(xiàn)存的貧困人口 一是孤寡殘幼，二是“一方土地養(yǎng)不活一方人”的地方的人口，三是自然災害頻繁的地方的人口 實際上已經(jīng)難以起作用，近年來農(nóng)村貧困人口總是在2500--3000萬上下徘徊正說明了這個問題。因此，更為明智的做法是用社會救助，亦即低保制度來接替。