第一篇：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村住房保障制度的基本思路

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村住房保障制度的基本思路

——以成都市為例

本文以成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)為背景，以制定中的《基本住房保障法》（草案）為導(dǎo)向，以啟動(dòng)農(nóng)村新一輪“房改”為目標(biāo)，以成都市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際為基礎(chǔ)，提出構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村住房保障制度的基本思路與具體設(shè)計(jì)。

一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村住房保障制度的制約因素

（一）政策法規(guī)依據(jù)需要明確

現(xiàn)行城市住房保障的依據(jù)，散見于各級(jí)政府的政策文件，缺乏一部由全國人大以法律形式出臺(tái)的法律規(guī)范，農(nóng)村住房保障更是如此。由于缺乏層次較高的立法依據(jù)，僅依靠地方政府或部門出臺(tái)的政策依據(jù)來推動(dòng)住房保障制度建設(shè)，其難度可想而知。據(jù)了解，新近修改的《基本住房保障法》（草案）對(duì)農(nóng)村住房保障制度作出了規(guī)定，但仍限于《土地管理法》關(guān)于宅基地管理的有關(guān)條文，保障形式主要是發(fā)放建房補(bǔ)貼與危房改造補(bǔ)貼，與城市住房保障制度相比，不僅條文單薄許多，而且內(nèi)容無太多新意。

（二）資金來源問題急需落實(shí)

建立農(nóng)村住房保障制度，考慮到農(nóng)村人口占據(jù)我國人口總量的大多數(shù)且居住困難者不在少數(shù)的現(xiàn)實(shí)，要容納下規(guī)模龐大的保障人群，建設(shè)保障住房的資金渠道問題值得深入研討。應(yīng)盡量通過利用農(nóng)村現(xiàn)有的土地房屋資源優(yōu)化整合后，解決資金缺口問題。

（三）觀念認(rèn)識(shí)有待強(qiáng)化

長期以來，住房保障制度僅限于城市的慣性思維會(huì)讓人們對(duì)在農(nóng)村建立住房保障制度提出質(zhì)疑，認(rèn)為住房困難的城市低收入人群才是保障住房的真正需求者，而農(nóng)村村民因有宅基地作為保障，已具備了最基本的生活資料，故不宜再納入保障體系。而現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村宅基地的分配是由集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人進(jìn)行分配的，政府未投入任何行政成本，但城市保障住房卻是政府為保障城市居民的居住權(quán)，利用財(cái)政資金進(jìn)行建設(shè)的。既然是公共投入，如城市居民與農(nóng)村居民不能平等地享受政府提供的居住保障，顯然有失公平。

二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村住房保障制度的總體構(gòu)架

（一）基本目標(biāo)

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村住房保障制度，首先需要確定制度運(yùn)行的總體思路。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，不宜再創(chuàng)造出一套與城市住房保障完全獨(dú)立的制度設(shè)計(jì)，而是應(yīng)將其定位為“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度和信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村住房保障資源隨城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口自由流動(dòng)而靈活調(diào)配”。在統(tǒng)一的保障平臺(tái)下，城市保障人群可以到農(nóng)村的保障住房居住，農(nóng)村保障人群同樣可以受惠于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)商品房等保障政策，保障資源將隨著城市人口與農(nóng)村人口自由流動(dòng)而靈活調(diào)配。

（二）具體設(shè)計(jì)

1.理順部門間對(duì)農(nóng)村住房保障的職能劃分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障管理體制

為解決農(nóng)村住房困難問題，成都市目前主要采取了兩項(xiàng)措施。一是民政部門實(shí)施的農(nóng)村最困難家庭“安居工程”，該項(xiàng)措施重在解決農(nóng)村的低保戶，僅面向最困難的農(nóng)村家庭；二是建設(shè)部門實(shí)施的農(nóng)村危舊房改造工作，針對(duì)屬于危房、舊房，但又無資金改變現(xiàn)狀的農(nóng)村家庭，由建設(shè)部門撥付?？钣糜趲椭Ｅf房的改造工作。上述兩項(xiàng)措施在一定程度上緩解了農(nóng)村困難家庭的住房問題。房管部門作為城鎮(zhèn)住房保障的主管部門，除負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)居民的住房保障外，同時(shí)也擔(dān)負(fù)了解決進(jìn)城務(wù)工人員的住房問題。在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一行政管理體制的改革背景下，農(nóng)村住房保障問題分屬三個(gè)不同部門分別管理，在行政資源的利用上難免會(huì)出現(xiàn)重復(fù)、交叉，乃至浪費(fèi)的現(xiàn)象。因此，為縮小城鄉(xiāng)住房保障制度的差距，建議由已積累一定城市住房保障經(jīng)驗(yàn)的房管部門統(tǒng)一對(duì)城鄉(xiāng)住房保障進(jìn)行管理，民政與建設(shè)部門的相關(guān)職能移交房管部門后統(tǒng)一整合配置。

2.多渠道儲(chǔ)備保障性房源，避免資源浪費(fèi)

政府可以考慮將屬于集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員的農(nóng)民集中居住區(qū)多余房屋進(jìn)行收購，作為農(nóng)村保障住房使用?？梢钥紤]收購一部分“小產(chǎn)權(quán)房”作為農(nóng)村保障性住房，即以建筑成本為基礎(chǔ)，上浮一定比例后從開發(fā)商手中收購，既解決了歷史遺留問題，也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為建立更加豐富的農(nóng)村住房保障層次和類型，對(duì)部分交通便利、質(zhì)量較好的農(nóng)村散居房屋，所有權(quán)人愿意轉(zhuǎn)讓的，可將其收購后作為保障住房使用。另外，對(duì)農(nóng)房抵押后需強(qiáng)制執(zhí)行的房屋，也可收購后儲(chǔ)備為保障性住房。

3.充分利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果，以農(nóng)村自有資源變保障資金

農(nóng)村住房保障資金除應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)的部分外，筆者認(rèn)為，剩余資金可通過以下途徑籌集：一是從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中強(qiáng)制抽取一定比例直接轉(zhuǎn)換為保障資金，如參照國有建設(shè)用地抽取比例10%；二是保障對(duì)象以自有的宅基地及地上房屋置換保障性住房，如“五保戶”等房屋屬危舊房的，可將其已確切頒證的宅基地及地上房屋交由土地或房產(chǎn)管理部門儲(chǔ)備，政府為其提供配套齊全、質(zhì)量過關(guān)的保障性住房；三是集體經(jīng)濟(jì)組織通過土地整理的方式，以整理出的多余集體建設(shè)用地作為對(duì)價(jià)，吸引社會(huì)資金參與農(nóng)村保障性住房的建設(shè)。

4.打破國有建設(shè)用地才能修建保障房的限制，允許集體建設(shè)用地劃撥用于保障住房建設(shè)

集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在許多方面類似，既然國有建設(shè)用地可劃撥用于保障性住房建設(shè)，集體建設(shè)用地經(jīng)集體土地所有權(quán)人即集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，同樣可劃撥用于保障性住房建設(shè)。事實(shí)上，成都市正在實(shí)施的“新居工程”、“農(nóng)村新型社區(qū)”等農(nóng)民集中居住區(qū)就是在無償劃撥的集體建設(shè)用地上修建而成的。

三、保障措施

（一）設(shè)立專業(yè)的農(nóng)村房屋質(zhì)量安全鑒定機(jī)構(gòu)，關(guān)注農(nóng)村困難群眾住房安全問題

毋庸置疑，農(nóng)村住房保障制度的建立與完善還有很長一段路要走，在保障制度建立以前，應(yīng)率先成立專業(yè)的農(nóng)村房屋質(zhì)量安全鑒定機(jī)構(gòu)，對(duì)已有農(nóng)房的質(zhì)量安全進(jìn)行關(guān)注與跟蹤，切實(shí)保障農(nóng)村住房的質(zhì)量安全。另外，該機(jī)構(gòu)也可出具認(rèn)定當(dāng)事人是否有資格取得保障住房的依據(jù)，如經(jīng)鑒定，房屋確屬危舊住房的，按政策方可取得享受保障住房的資格。

（二）制定嚴(yán)格的懲治措施，避免保障住房申請(qǐng)中出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象

農(nóng)村住房保障問題與城市住房保障一樣，同樣可能出現(xiàn)某些不具備條件的申請(qǐng)人通過“搭便車”，混得住房保障資格。為杜絕此現(xiàn)象，相關(guān)部門在制定政策時(shí)，有必要將此種違規(guī)行為的懲戒措施明確寫入文件，嚴(yán)格審查申請(qǐng)人資格，對(duì)妄圖蒙混過關(guān)的，除要求其承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政責(zé)任外，情況惡劣的，還應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)嚴(yán)處。

（三）在村、組培訓(xùn)一批農(nóng)房員，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村住房保障對(duì)象情況的動(dòng)態(tài)跟蹤

與城市住房保障相同，農(nóng)村保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)情況處于動(dòng)態(tài)變化之中，如經(jīng)濟(jì)收入發(fā)生變化、居住條件得到改善等，類似情況的出現(xiàn)都會(huì)成為當(dāng)事人退出住房保障的原因。因此，這就需要培訓(xùn)和聘請(qǐng)一些管理人員對(duì)該部分人群的變化情況進(jìn)行及時(shí)追蹤。為避免鄰里之間相互隱瞞真實(shí)情況，還需要主管部門聘請(qǐng)專職的農(nóng)房員，負(fù)責(zé)對(duì)所在村組住房保障情況實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤，定期匯總上報(bào)。

第二篇：農(nóng)村住房保障制度體系構(gòu)建初探

農(nóng)村住房保障制度體系構(gòu)建初探

[摘要] 農(nóng)民除了可以無償獲得集體經(jīng)濟(jì)組織提供的宅基地外，幾乎得不到政府在住房方面的任何資助，而且，即便是這種單一的以宅基地福利為基礎(chǔ)的居住保障方式，亦已隨著工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展而面臨難以持續(xù)的困境。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，建立多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系，不僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧的的現(xiàn)實(shí)需要，而且也是貫徹住房機(jī)會(huì)平等，切實(shí)保障農(nóng)民住房權(quán)利的必然要求。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 宅基地 住房權(quán) 住房保障

[中圖分類號(hào)] F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2012）02-0068-04

[作者簡介] 吳志宇（1973―），江西九江人，華東交通大學(xué)人文學(xué)院法學(xué)系講師，法學(xué)博士，研究方向：民商法學(xué)和經(jīng)濟(jì)法。

一、以宅基地福利為基礎(chǔ)的

農(nóng)村住房保障制度面臨的困局及其成因

在二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度框架下，農(nóng)村社會(huì)保障與土地制度緊密相連，宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)村最基本的兩項(xiàng)保障制度。如果說土地承包經(jīng)營權(quán)是為了保障“耕者有其田”，以滿足農(nóng)民“吃”這一基本生存需要；宅基地使用權(quán)則是為了保障“居者有其屋”，其目的在于保證農(nóng)民有一塊可以建房的宅基地，以滿足其“住”這一基本生存需要。為了實(shí)現(xiàn)宅基地對(duì)農(nóng)民的居住保障功能，并防止其他社會(huì)成員染指，我國已形成了一套具有鮮明“身份”色彩的宅基地法律制度，主要體現(xiàn)為:一是“兩權(quán)分離，一宅兩制”，即宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，農(nóng)戶僅享有宅基地使用權(quán)，但宅基地之上的房屋所有權(quán)屬于農(nóng)戶。二是“主體特定，一戶一宅”，即宅基地使用權(quán)僅限于本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有，非本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員，包括城鎮(zhèn)居民不得享有宅基地使用權(quán)；農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員必須以“戶”為單位申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，而且農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。三是“無償使用，限制流轉(zhuǎn)”，即只要符合法定的申請(qǐng)條件，農(nóng)戶就可以取得宅基地使用權(quán)，且無需支付任何地價(jià)；宅基地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地和住宅；①農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

這種憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而無償獲得宅基地使用權(quán)，并嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)的制度不僅可以為農(nóng)村村民提供基本的居住保障，同時(shí)也可以讓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力解放出來，參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程，并能有效防范工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著我國工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度不僅不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，而且其固有的保障農(nóng)民居住權(quán)的功能也面臨著難以持續(xù)的現(xiàn)實(shí)困境：一方面，我國目前正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期，人多地少、人地關(guān)系緊張的矛盾日益尖銳，農(nóng)村宅基地已逐漸成為一種稀缺資源。另一方面，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢r(nóng)村居民點(diǎn)用地在范圍上應(yīng)當(dāng)逐漸縮小，在數(shù)量上應(yīng)當(dāng)逐漸減少，但在我國卻出現(xiàn)了相反的情形。與此同時(shí)，由于農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，有很大一部分農(nóng)民在城市有了穩(wěn)定的工作和收入，其在農(nóng)村的宅基地和房屋長期被閑置，一些地方甚至形成了規(guī)模不等“空心村”。

導(dǎo)致上述問題的原因是多方面的，既有實(shí)踐中土地執(zhí)法不嚴(yán)，宅基地監(jiān)管不力的問題，也與現(xiàn)行的宅基地制度本身不完備有關(guān)。首先，《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)“戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)至今仍然沒有明確的法律規(guī)定。其次，雖然《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但是，農(nóng)村村民可以通過繼承、贈(zèng)與和買賣住房等方式，占有多處宅基地，從而導(dǎo)致實(shí)踐中“一戶多宅”的情形比較普遍。再次，現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其不允許將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。那些長期在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并已轉(zhuǎn)化為城市戶籍的村民，或者已正式遷移到到其他村莊落戶并重新取得了宅基地的村民，或者因?yàn)槔^承、贈(zèng)與、買賣等方式而取得宅基地的村民占有的宅基地，就只有長期處于閑置狀態(tài)。實(shí)踐中，還有些地方允許，甚至鼓勵(lì)農(nóng)村居民在保有宅基地的前提下實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，①使得農(nóng)村人減地不減的現(xiàn)象更加嚴(yán)重。此外，由于宅基地審批監(jiān)管制度不完善，虛報(bào)假報(bào)、邊報(bào)邊建、未批先建，超標(biāo)占建，亂占亂建，私自占建和建新不拆舊的情形比較突出，這也是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地規(guī)模不斷擴(kuò)張和大量閑置并存現(xiàn)象的重要原因。

二、維持農(nóng)村宅基地的福利性居住

保障功能，實(shí)行嚴(yán)格的“一戶一宅”制度

1.堅(jiān)持“一戶一宅”原則，明確“一戶一宅”的內(nèi)涵。應(yīng)當(dāng)通過立法，明確規(guī)定“農(nóng)村村民一戶可以并且只能通過申請(qǐng)或者其他合法途徑擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”具體包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是宅基地使用權(quán)的主體為農(nóng)村村民，并且必須以“戶”的名義取得；二是每一農(nóng)戶有權(quán)申請(qǐng)或者通過其他方式（如繼承、買賣、贈(zèng)與等）擁有一處宅基地，并且只能擁有一處宅基地；三是每一農(nóng)戶通過申請(qǐng)或者其他合法方式擁有的宅基地面積不得超過法定的標(biāo)準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

2.嚴(yán)格宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)條件，明確規(guī)定分戶和宅基地面積的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。在分戶方面，應(yīng)當(dāng)充分尊重我國農(nóng)村社會(huì)長期以來形成的歷史傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣，可規(guī)定多子家庭的成年兒子結(jié)婚后可以分戶；一兒一女或者一兒多女家庭的成年兒子結(jié)婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分戶；無兒多女家庭的成年女兒結(jié)婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分戶，否則不得分戶；獨(dú)子女在任何情形下均不得與父母分戶。②在宅基地面積的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)方面，由于現(xiàn)代農(nóng)民家庭住房大多以鋼筋水泥結(jié)構(gòu)的復(fù)式樓房為主，而不再是傳統(tǒng)的平面結(jié)構(gòu)樣式，其空間占用率大大提高，因此，應(yīng)當(dāng)按現(xiàn)有宅基地上房屋的建筑面積計(jì)算，包括為居住人口所必須使用的空白宅基地面積。此外，符合分戶條件的家庭成員分戶再申請(qǐng)宅基地的，計(jì)算宅基地面積時(shí)，不得將已經(jīng)享受過宅基地權(quán)利的成員納入其中。

3.維持宅基地的福利性，繼續(xù)實(shí)行宅基地的無償使用。目前，我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入相對(duì)較低，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)才剛剛起步，農(nóng)民的居住問題短期內(nèi)還只能靠農(nóng)民自己解決，應(yīng)當(dāng)維持宅基地的福利性保障功能，繼續(xù)實(shí)行宅基地的無償使用原則。否則，如采取有償使用，甚至實(shí)行如城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓中的“價(jià)高者得”原則，不僅會(huì)無謂地增加大多數(shù)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且會(huì)導(dǎo)致一部分經(jīng)濟(jì)上處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民流離失所，失去最基本的生存保障，從而影響農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

4.維護(hù)宅基地對(duì)農(nóng)民集體成員的保障性，限制或者禁止其自由流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)是國家為了滿足農(nóng)民的基本居住需要，通過農(nóng)民集體無償分配給其成員的，它是一種具有嚴(yán)格身份限制和特定目的限制的福利性“成員權(quán)”。只有集體成員為了自己的居住需要才有權(quán)占有和使用宅基地，當(dāng)原集體成員的身份喪失或者不再需要在集體所有的宅基地上居住時(shí)，應(yīng)當(dāng)將宅基地交還給集體或者由集體收回，也可以隨宅基地上的房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給符合宅基地使用條件的本集體的其他成員，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體已取得法定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地使用權(quán)的成員，更不能轉(zhuǎn)讓給非本集體組織的成員（包括城鎮(zhèn)居民）。即使是對(duì)其上已建有房屋的宅基地，也不能通過房屋的買賣、贈(zèng)與或者繼承等方式自由流轉(zhuǎn)，而應(yīng)當(dāng)實(shí)行“房隨地走”的原則，由有權(quán)取得該房屋之下的宅基地使用權(quán)的本集體成員繼受取得。

5.建立宅基地收回制度，促進(jìn)宅基地的有效利用。有必要通過立法，進(jìn)一步明確宅基地收回制度的適用條件和程序，規(guī)定在以下幾種情況下，經(jīng)村民大會(huì)（或者村民代表會(huì)議）決議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以收回宅基地：（1）原宅基地使用權(quán)人已遷入城鎮(zhèn)落戶，并享有城鎮(zhèn)居民待遇的；（2）原宅基地使用權(quán)人已遷入其他集體經(jīng)濟(jì)組織落戶，并取得了新的宅基地使用權(quán)的；（3）因村莊規(guī)劃或者宅基地整理等各種原因，已取得新的宅基地使用權(quán)的；（4）原宅基地使用權(quán)人死亡后“絕戶”，或者沒有相應(yīng)的具有宅基地使用權(quán)取得資格的繼承人的；（5）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)收回宅基地的情形。此外，集體收回宅基地時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)宅基地上房屋的殘存價(jià)值，給予相關(guān)權(quán)利人以合理補(bǔ)償；并且應(yīng)當(dāng)給予相關(guān)權(quán)利人以寬限期（如2年），只有當(dāng)相關(guān)權(quán)利人不能在寬限期內(nèi)轉(zhuǎn)讓給符合條件的本集體成員時(shí)，才可以由所在集體予以收回。

三、拓展農(nóng)村住房保障方式，建立多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村住房保障的義務(wù)和責(zé)任，提高農(nóng)村住房保障的層次和水平，逐步改變目前單一的宅基地實(shí)物保障模式，建立起與現(xiàn)代住房保障理念相適應(yīng)，針對(duì)農(nóng)村村民家庭不同情況的，包括宅基地實(shí)物保障、住房實(shí)物保障和貨幣化補(bǔ)貼等各種方式相結(jié)合的多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系。

第一，加強(qiáng)村莊規(guī)劃和宅基地整理，引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資合作建房，變宅基地實(shí)物分配為住房實(shí)物分配。

目前，我國農(nóng)村村莊普遍缺乏科學(xué)規(guī)劃，居民點(diǎn)分散、規(guī)模小和生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的狀況比較突出，長此以往，現(xiàn)行的農(nóng)村村民一戶一處宅基地的基本國策將難以持續(xù)。因此，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)村莊規(guī)劃的科學(xué)性和有效性，逐步改變目前農(nóng)村普遍存在的宅基地粗放利用的現(xiàn)狀，引導(dǎo)和支持農(nóng)村農(nóng)民集資合作建房，變宅基地實(shí)物分配為住房實(shí)物分配。在工業(yè)化和城市化程度較高的農(nóng)村，可引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資建設(shè)容積率較高的多層甚至高層住宅，變“一戶一宅（基地）”為“一戶一房”。這不僅可以有效控制農(nóng)村宅基地規(guī)模的擴(kuò)張，減少占用耕地的壓力，而且可以促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)和住宅的適度集中，改善農(nóng)村的居住環(huán)境，提高農(nóng)村村民的居住質(zhì)量。通過宅基地整理而多余的宅基地，符合土地利用總體規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)再利用于新增建設(shè)用地；不符合土地利用總體規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)適時(shí)開展復(fù)墾，補(bǔ)充耕地。因村莊重新規(guī)劃和宅基地整理而對(duì)農(nóng)民原宅基地上的房屋進(jìn)行拆遷和安置的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)主要由政府承擔(dān)，可以考慮從因新增建設(shè)用地和耕地的補(bǔ)償費(fèi)用中提?、佟Ｐ枰赋龅氖?，在村莊規(guī)劃和宅基地整理過程中，應(yīng)當(dāng)充分尊重各地農(nóng)村的歷史文化傳統(tǒng)和農(nóng)民生產(chǎn)、生活的現(xiàn)實(shí)需要，防止片面追求土地容積率和利用效率，集中建設(shè)所謂的“歐式村”和“趕農(nóng)民上樓”等項(xiàng)目，避免出現(xiàn)讓農(nóng)民坐班車種地，在歐式小樓養(yǎng)豬等嚴(yán)重忽視農(nóng)業(yè)耕作與農(nóng)村居住特點(diǎn)，以及特定的鄉(xiāng)村鄰里文化等現(xiàn)象。

第二，為農(nóng)村貧困家庭，特別是農(nóng)村“低保戶”和“五保戶”等住房困難家庭，直接提供住房實(shí)物保障或者貨幣補(bǔ)貼。

在我國，目前仍有不少農(nóng)村貧困家庭，特別是“低保戶”和“五保戶”，其房屋破舊，面積狹小，外觀簡陋，質(zhì)量低劣，甚至已成為危房，居住條件長期得不到改善和保障。對(duì)這一部分住房困難的農(nóng)村貧困家庭，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況分別采取不同措施：房屋破舊，修繕后仍可居住的，由政府提供直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼或者建材補(bǔ)貼；屬于危舊房，無法修繕的，由政府負(fù)責(zé)拆建，統(tǒng)一安置；對(duì)由于自然災(zāi)害等各種偶然因素而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和居住困難的家庭，政府可為其向金融機(jī)構(gòu)貸款建房提擔(dān)保，還可以實(shí)施財(cái)政貼息，減輕其還貸負(fù)擔(dān)。

第三，建立宅基地置換機(jī)制，引導(dǎo)和支持已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村村民遷入城鎮(zhèn)落戶，并給予其住房實(shí)物保障或者貨幣補(bǔ)貼。

實(shí)施宅基地置換應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，不得強(qiáng)制推行；而且要使置換農(nóng)民在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)和收入，無后顧之憂。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，宅基地置換不是簡單的住房或者貨幣置換，也是不單純的戶口置換。通過宅基地置換，政府將農(nóng)民的身份由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民戶口，置換后的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享受到與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。否則，置換農(nóng)民很可能會(huì)淪為城鎮(zhèn)貧民，成為新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。要堅(jiān)決防止以宅基地置換為誘餌獲取土地從事房地產(chǎn)開發(fā)，從而造成新的失地農(nóng)民，損害農(nóng)民利益的情形。

第四，建立宅基地指標(biāo)交易機(jī)制，多渠道籌集農(nóng)村住房保障資金。

社會(huì)保障是政府提供的一種公共產(chǎn)品或者服務(wù)，其保障范圍和水平主要取決于政府的財(cái)力，農(nóng)村住房保障同樣離不開政府的財(cái)政支持。無論是開展宅基地整理，支持農(nóng)民合作建房，還是為農(nóng)村住房困難的貧困家庭和進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民提供住房實(shí)物保障或者貨幣補(bǔ)貼，都需要大量穩(wěn)定可靠的資金來源。

建立宅基地指標(biāo)交易制度①，實(shí)行合理的利益分享機(jī)制，不僅可以使廣大農(nóng)村村民分享到我國工業(yè)化和城市化發(fā)展的成果，而且可以為我國農(nóng)村住房保障建設(shè)提供大量合理、穩(wěn)定和持續(xù)的資金來源。所謂宅基地指標(biāo)交易，是指在國家實(shí)行土地用途管制，對(duì)耕地予以嚴(yán)格的保護(hù)，以及對(duì)各區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)予以嚴(yán)格控制的前提下，通過城市向農(nóng)村購買建設(shè)用地指標(biāo)，或者發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)購買建設(shè)用地指標(biāo)的形式，以實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)在區(qū)位上的置換②。從城市的角度來看，城市進(jìn)一步發(fā)展，在地域范圍上必然要向外擴(kuò)張，增加用地需求，通過有償交易，城市可以獲得更廣闊的發(fā)展空間。從農(nóng)民的角度來看，在經(jīng)濟(jì)利益推動(dòng)下，農(nóng)民有足夠的動(dòng)力推進(jìn)宅基地的集約利用。

此外，大力發(fā)展農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)，吸引社會(huì)資金參與，也是多渠道籌集農(nóng)村保障性住房資金的重要措施。

[參考文獻(xiàn)]

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On Multiple Approach for Rural Housing Welfare Systems

Wu Zhiyu

(East China Jiaoton University, Nanchang;, 330013, China)

Abstract: In rural areas, in addition to the farmers free access to the collective economic organizations of the homestead, there is almost without any government assistance in housing.Moreover, with the development of China's industrialization and urbanization, the constant development of the single way based-on homestead welfare is facing unsustainable.As China's economic and social development continue to improve, it’s very important to establish a diversified, multi-level housing security system in rural for Implementation of equal housing opportunity, protection of farmers' right to housing, and Improvement of the living conditions of farmers.Keyword: Countryside;Homestead;Right to housing;Housing security

（收稿日期: 2012-02-23 責(zé)任編輯: 余凌曲）

第三篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度研究

甘肅政法學(xué)院

本科畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）

題 目 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度研究

公共管理院（系）勞動(dòng)與社會(huì)保障專業(yè)2009級(jí)勞動(dòng)與社會(huì)保障班

學(xué) 號(hào) 200931060135 姓 名 王艷莉 指導(dǎo)教師 張舉國 成 績

完成時(shí)間 年 月

目錄

一、我國醫(yī)療保障現(xiàn)狀及面臨的問題------------------------第一-三頁

二、城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌的必要性與現(xiàn)實(shí)阻力------------------------第三-五頁

三、城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌的方向------------------------第五-六頁

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障發(fā)展的意義------------------------第六-七頁

參考文獻(xiàn)---------------------------第七頁

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度研究

王艷莉

[論文摘要]長期以來，在我國城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響之下，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一直處于制度分設(shè)、部門分割的狀態(tài)，醫(yī)保制度不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)、不銜接，而且經(jīng)辦管理服務(wù)體系造成相當(dāng)一部分進(jìn)城務(wù)工人員重復(fù)參保以及財(cái)政重復(fù)補(bǔ)貼，加重了政府的負(fù)擔(dān)和管理成本。盡管黨中央早就明確提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，作為主管醫(yī)療保障的人設(shè)部門和一些地方政府也都充分認(rèn)識(shí)到其必要性并積極開展推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保的探索與發(fā)展，理論界和社會(huì)輿論也在不斷呼吁統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保，但多年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保方面舉步維艱，進(jìn)展緩慢。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 社會(huì)保障制度 城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn) 二元經(jīng)濟(jì)

Study on the urban and rural social security system

WANG Yanli

Abstract：Long-term since, under the influence of China's urban and rural two yuan of social economic structure, urban and rural health care system, has been split into the State Department, medical insurance system is not unified, lack of coordination, not cohesion, but also the management service system caused a considerable part of the migrant workers insured repeat repeat and fiscal subsidies, increased the burden of the government and the cost of management.Although the Party Central Committee has clearly put forward to co-ordinate urban and rural development, the establishment of urban and rural residents of the social security system, as the competent health care from the departments and some local governments also are fully aware of the necessity and actively promote the exploration and development of urban and rural medical insurance, theory and social public opinion has been called for the urban and rural medical insurance over the years, but in the urban and rural health insurance difficult, slow progress.Keywords：urban and rural;social security system;urban and rural medical insurance;

two yuan in economic

一、我國醫(yī)療保障現(xiàn)狀及面臨的問題

今后一個(gè)時(shí)期，我國社會(huì)保障事業(yè)處于主要發(fā)展期，同時(shí)也面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)化、老齡化對(duì)社會(huì)保障帶來的巨大挑戰(zhàn)，社會(huì)保障制度改革和事業(yè)發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。黨的十八大報(bào)告提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針。

（一）我國醫(yī)療保障現(xiàn)狀

近十年來，我國社會(huì)保障制度取得了快速發(fā)展，主要體現(xiàn)在以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系基本建立，城鎮(zhèn)居民低保等社會(huì)救助制度不斷完善，新型農(nóng)村合作醫(yī)療加快推進(jìn)。保障的范圍不斷擴(kuò)大，保障水平逐步提高，老年、失業(yè)、患病、工傷以及低收入群體的生活得到了基本保障，但仍然存在著覆蓋范圍比較窄，制度不夠健全，管理基礎(chǔ)比較薄弱，資金支付壓力大，部分社會(huì)群體保障待遇不合理，特別是城鄉(xiāng)社會(huì)保障不平衡，不銜接等方面的突出問題。

2009-2012的三年，中共中央共出臺(tái)醫(yī)改文件14個(gè)，主要部門共出臺(tái)重要配套文件50多個(gè)，逐步形成了較為完整的醫(yī)改政策體系。三年來，全民基本醫(yī)保、基本藥物、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和基本公共衛(wèi)生服務(wù)四大制度體系建設(shè)全面推進(jìn)，全民醫(yī)?；緦?shí)現(xiàn)，基層服務(wù)能力明顯加強(qiáng)，提高了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性、公平性。三年間，城鄉(xiāng)居民參加三項(xiàng)基本醫(yī)保人數(shù)超過13億，比改革前增加了1.72億，醫(yī)保覆蓋率提升到95%以上。三年間，國家基本藥物制度初步建立，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)幾十年“以藥補(bǔ)醫(yī)”的現(xiàn)象開始改變，基本藥物價(jià)格比制度實(shí)施前平均降幅達(dá)30%左右。

（二）面臨的問題

1、醫(yī)療保障覆蓋面小

城鄉(xiāng)二元格局的形成和城鄉(xiāng)社會(huì)醫(yī)療保障出現(xiàn)的巨大差別，使全國社會(huì)醫(yī)療保障覆蓋面比率變小。城鎮(zhèn)實(shí)行的是高就業(yè)、高補(bǔ)貼的社會(huì)保障制度，即有了城市戶口和穩(wěn)定的工作，就可以享受社會(huì)醫(yī)療保障。農(nóng)村目前推行的新型合作醫(yī)療制度，提高了農(nóng)村居民的保障水平，但是在具體的報(bào)銷審核過程中，落實(shí)不到位且支付水平相對(duì)較低。

2、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)醫(yī)療救助制度還未能實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接。具體表現(xiàn)為“四難現(xiàn)象”：一是三項(xiàng)制度在待遇設(shè)計(jì)上沒有進(jìn)行全局統(tǒng)籌規(guī)劃，缺乏必要的銜接性。二是城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)參保未并網(wǎng)，重復(fù)參保難避免。三是在三項(xiàng)醫(yī)療保障政策執(zhí)行和經(jīng)辦過程中存在交叉現(xiàn)象，因經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分屬不同主管部門，管理范圍、管理辦法、管理程序各不相同，增加了協(xié)調(diào)難度和成本。四是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分開設(shè)，資源配置難優(yōu)化。

3、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)正在成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革必須面對(duì)的問題。大致有三種表現(xiàn)：第一類風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為參保人的過度消費(fèi)。第二類風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為醫(yī)療服

務(wù)提供者的誘導(dǎo)需求和過度供給。第三類風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為醫(yī)患合謀。在信息不對(duì)稱的市場上，因?yàn)闄C(jī)會(huì)主義傾向而導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)，其后果不僅是日益增長的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用支出，同樣不可忽視的是它對(duì)誠信建設(shè)和信任系統(tǒng)的破壞。這在事實(shí)上導(dǎo)致了醫(yī)患之間嚴(yán)重的信任缺失和關(guān)系惡化。

4、到目前，我國還缺乏一套系統(tǒng)的、行之有效的醫(yī)療保險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。所謂危機(jī)預(yù)警機(jī)制，是指醫(yī)療保險(xiǎn)管理方對(duì)市場的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)視、分析、評(píng)價(jià)、推斷、預(yù)測(cè)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度事先發(fā)出警報(bào)信息，提示決策者警惕市場風(fēng)險(xiǎn)，并采取措施對(duì)市場風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。

5、缺乏合理的醫(yī)療經(jīng)費(fèi)籌集機(jī)制和穩(wěn)定的醫(yī)療費(fèi)用來源。由于享受人數(shù)的增加，老年職工的增多，疾病的變化，醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展，藥品和各項(xiàng)醫(yī)療費(fèi)用的調(diào)整，各種高技術(shù)醫(yī)療設(shè)備的引進(jìn)，加之人民生活水平的提高，居民對(duì)醫(yī)療需求的變化，使醫(yī)療費(fèi)用開支不斷增加。同時(shí)醫(yī)療費(fèi)提取比例低于實(shí)際開支，使得個(gè)人實(shí)際支付醫(yī)療費(fèi)用比例過高，負(fù)擔(dān)過重。

二、城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌的必要性與現(xiàn)實(shí)阻力

（一）城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌的必要性

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保障制度是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的需要 從保障覆蓋的廣度和深度來看，農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民保障相差甚遠(yuǎn)。城市和農(nóng)村對(duì)衛(wèi)生總醫(yī)療費(fèi)用所占比重，1992年為41.5％和58.5％。到2004年則為65.1％和34.9％。

2008年參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療人數(shù)為8.14億，占農(nóng)村人口的91.5％。但是“新農(nóng)合”基金籌資僅為710.02億元，其中中央和地方政府占82．7％．籌資渠道多元化程度不夠；基金支出為429．1億元保障力度較低，加之醫(yī)藥費(fèi)用上漲導(dǎo)致農(nóng)民很難享受“新農(nóng)合”帶來的保障。城鄉(xiāng)之間醫(yī)療保障的差距嚴(yán)重違背了醫(yī)療保險(xiǎn)的公平原則。

2、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保障制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧的需要

城鄉(xiāng)二元醫(yī)療保障制度不利于社會(huì)穩(wěn)定和諧，新農(nóng)合補(bǔ)償力度不足，不能形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，極易導(dǎo)致農(nóng)民貧困，城鄉(xiāng)收入差距懸殊過大，不利于社會(huì)穩(wěn)定。醫(yī)保缺陷和待遇低下加劇了本來就緊張的醫(yī)患矛盾、醫(yī)保部門與醫(yī)療供需矛盾等。

3、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保障制度是國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的需要

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民工的隊(duì)伍越來越龐大。農(nóng)民工是推動(dòng)改革和制度創(chuàng)新的重要力量，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的資金。但是由于城鄉(xiāng)分割，城鎮(zhèn)職工參加的是城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)；而絕大部分農(nóng)民工只能參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，即使可以加入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)行的也是與城鎮(zhèn)職工有差別的醫(yī)療保險(xiǎn)。因此農(nóng)民處于一個(gè)進(jìn)退兩難的境地，在一定程度上限制了農(nóng)民進(jìn)城，延緩了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度，解決了農(nóng)民工的后顧之憂，可以加快勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，進(jìn)而加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。

（二）現(xiàn)實(shí)阻力

1、對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保尚未形成共識(shí)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保首先涉及到新農(nóng)合是否屬于醫(yī)療保險(xiǎn)，以及應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)的問題。多年來，盡管新農(nóng)合的制度模式在籌資方式、運(yùn)行機(jī)制、待遇支付等方面都具有醫(yī)療保險(xiǎn)的基本特征，與以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下依托集體經(jīng)濟(jì)建立起來的“老農(nóng)合”之間存在本質(zhì)的區(qū)別，不再具有“合作醫(yī)療”的性質(zhì)，但有些相關(guān)部門不愿承認(rèn)新農(nóng)合的醫(yī)療保險(xiǎn)屬性，并對(duì)近年來在農(nóng)村為廣大農(nóng)民建立的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)戴上“新農(nóng)合”的帽子，以顯示這是“合作醫(yī)療”而不是“醫(yī)療保險(xiǎn)”，并以此與醫(yī)療保險(xiǎn)劃清界限。

2、衛(wèi)生部門不愿放棄對(duì)新農(nóng)合的管理權(quán)

新農(nóng)合是2003年由衛(wèi)生部門開始試點(diǎn)并推廣建立的（比2007年才啟動(dòng)的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)工作提前了4年）。在衛(wèi)生部門的積極努力和財(cái)政部門的大力支持下，2008年末全國農(nóng)村參合人數(shù)就已經(jīng)達(dá)到8.15億人，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2011年末全國參合人數(shù)達(dá)到8.32億人。因此，衛(wèi)生部門不可能輕易放棄對(duì)新農(nóng)合的管理權(quán)和工作成果。在城鄉(xiāng)醫(yī)保制度分設(shè)、部門分割的狀態(tài)下，在國務(wù)院沒有對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保的歸屬部門做出明確規(guī)定的情況下，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保在一定程度上已經(jīng)演變?yōu)橄嚓P(guān)部門之間的職能劃分以及權(quán)利之爭。通過管理新農(nóng)合所獲得的大量財(cái)政補(bǔ)貼，使衛(wèi)生部門管理的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院受益匪淺。如果將新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保整合并移交給人社部門，衛(wèi)生部門及其下屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)的利益將會(huì)受到制約和影響，因而衛(wèi)生部門及其下屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)也不愿主動(dòng)放棄既得利益。

3、一些地方人社部門不愿接管新農(nóng)合

近年來，為早日實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保的發(fā)展目標(biāo)，各級(jí)人社部門不斷加大醫(yī)療保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳的力度，使參保人數(shù)逐年猛增。特別是在城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度建立并迅速推廣之后，城鎮(zhèn)醫(yī)保參保人數(shù)不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到2.52億人，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到2.21億人，兩者合計(jì)4.73億人；城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金總收入共計(jì)5468.3億元，基金總支出4380.9億元；城鎮(zhèn)醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)總?cè)舜芜_(dá)到17億人次。另一方面，由于受到機(jī)構(gòu)、人員編制以及財(cái)政預(yù)算撥款經(jīng)費(fèi)的限制，地方人社部門特別是醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人手少、任務(wù)重、經(jīng)費(fèi)不足、信息管理系統(tǒng)承載能力有限的矛盾日益突出，在處理城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障方面的壓力不斷增大。同時(shí)，新農(nóng)合的經(jīng)辦管理能力建設(shè)比較落后，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層單位從事新農(nóng)合管理服務(wù)的人員編制更少、整體素質(zhì)較差、工作經(jīng)費(fèi)不足、信息系統(tǒng)落后等方面的問題相當(dāng)嚴(yán)重。在這種情況下，如果將新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保合并交由人社部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理，將使一些地方人社部門不堪重負(fù)。因此，不少地方人社部門對(duì)于城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合并由人社部門歸口管理之事并不積極，表示力不從心或時(shí)機(jī)不成熟，不愿接收管理新農(nóng)合的業(yè)務(wù)工作。

三、城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌的方向

（一）如何擺脫困境，克服阻力

1、要統(tǒng)一有關(guān)各方對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保的認(rèn)識(shí)

要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線，通過輿論宣傳和引導(dǎo)，使各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門充分認(rèn)識(shí)新農(nóng)保的醫(yī)療保險(xiǎn)性質(zhì)，遵循醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展的客觀規(guī)律，從加強(qiáng)醫(yī)療保障體系建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一體化發(fā)展、推動(dòng)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的戰(zhàn)略高度，正確認(rèn)識(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保的基本內(nèi)涵和必要性以及緊迫性，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保奠定思想基礎(chǔ)。

2、由國務(wù)院對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保盡早作出決策和統(tǒng)一部署

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保是一個(gè)關(guān)系到我國社會(huì)保障體系建設(shè)的全局和發(fā)展戰(zhàn)略的重大問題，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保問題盡快作出統(tǒng)一的決策，并進(jìn)行相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)，首先在城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)方面加緊實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一制度，并由人社部門對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)保實(shí)行統(tǒng)一管理。只有國務(wù)院出面協(xié)調(diào)并從國家和人民的根本利益出發(fā)做出正確的決策，才能克服有關(guān)部門的本位主義，解決相關(guān)部門之間的職能和權(quán)利之爭，從根本上改變醫(yī)保領(lǐng)域的城鄉(xiāng)制度分設(shè)和部門割據(jù)的狀況，消除相關(guān)部門之間的摩擦和內(nèi)耗，在全國范圍內(nèi)廣泛實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保，促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一體化。

3、要充分肯定衛(wèi)生部門在創(chuàng)辦新農(nóng)合以及解決廣大農(nóng)民醫(yī)療保障問題方面所作出的積極努力和歷史貢獻(xiàn)，妥善處理新農(nóng)合的行政管理和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及相關(guān)人員的調(diào)整、安置和權(quán)益保障以及與人社部門及其所屬醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的整合等方面的問題。

4、要進(jìn)一步推動(dòng)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，切實(shí)加大各級(jí)財(cái)政特別是中央財(cái)政對(duì)基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入，確?？h（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保之后繼續(xù)保持逐步加強(qiáng)和改善的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

5、要大力加強(qiáng)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)，特別是要加大基層經(jīng)辦服務(wù)平臺(tái)的支持和投入，加快推進(jìn)縣（區(qū)）及以下醫(yī)療保險(xiǎn)管理服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，不斷提升經(jīng)辦管理服務(wù)水平，以適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保發(fā)展的客觀需要。

（二）改革方向

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。目前全國已有6個(gè)省級(jí)地區(qū)和另外30多個(gè)地市、150多個(gè)縣實(shí)行了居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，整合制度，統(tǒng)一管理，在解決城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)公平性方面邁出了重要一步。越來越多的地方正在積極推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保，其中的主流趨勢(shì)是將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新農(nóng)合整合為城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，并統(tǒng)一由人社部門負(fù)責(zé)管理，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保在制度模式、經(jīng)辦管理以及信息系統(tǒng)等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)人均基金支出水平、衛(wèi)生支出水平等方面存在不均衡現(xiàn)象。農(nóng)村的人口老齡化問題日益嚴(yán)重，農(nóng)村居民的基本醫(yī)療服務(wù)需求得不到滿足，因而對(duì)整合城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度提出了迫切的需求。

1、大部分地區(qū)應(yīng)在“十二五”期間整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度

2010-2015年整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度所需的財(cái)政投入占全部財(cái)政收入不到1.24%，并且在財(cái)政承受能力的范圍之內(nèi)。但是隨著時(shí)間的發(fā)展，受人口老齡化、社會(huì)保障支出水平不斷提高等因素的影響，財(cái)政投入需要不斷地提高。因此，在“十二五”期間，財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)最小。但考慮到我國部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)、地方財(cái)政收入較少，中央應(yīng)針對(duì)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，分東中西部提供不同的補(bǔ)貼，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，幫助相對(duì)落后地區(qū)建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在2015前將城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)定位為省級(jí)統(tǒng)籌，在努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平的同時(shí)，考慮區(qū)域發(fā)展的平衡，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平。

2、選擇帕累托改進(jìn)逐步縮小城鄉(xiāng)差距，最終達(dá)到大致相同的籌資水平和補(bǔ)償水平

在財(cái)政可承受能力的范圍內(nèi)，財(cái)政投入向農(nóng)村傾斜，選擇帕累托改進(jìn)，快速提高農(nóng)村居民的醫(yī)療保險(xiǎn)水平，但同時(shí)不降低城市居民的醫(yī)療保險(xiǎn)水平，農(nóng)村保障水平的提高速度快于城市，這樣逐步縮小城鄉(xiāng)差距，同時(shí)隨著城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的差距逐漸縮小，最終達(dá)到大致相同的保障水平。

3、明確政府在整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的主體地位

我國在整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度時(shí)應(yīng)明確政府的主體地位，政府應(yīng)設(shè)計(jì)公平合理的制度覆蓋所有城鄉(xiāng)居民，并提供財(cái)政支持，使人們享受較高水平且相對(duì)均等的醫(yī)療保障。

4、整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度

首先要統(tǒng)一經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，整合兩種制度基金共同運(yùn)行以抵抗風(fēng)險(xiǎn)，其次，要不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，以達(dá)到制度的全覆蓋，第三是提升統(tǒng)籌層次，促進(jìn)各地區(qū)之間的公平性，第四是設(shè)計(jì)合理的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償水平。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障發(fā)展的意義

（一）有利于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。醫(yī)療保障作為能夠讓全體國民共享發(fā)展成果的基本制度安排，成為世界上大多數(shù)國家社會(huì)發(fā)展的主體內(nèi)容和社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，它與社會(huì)和諧更是一種正相關(guān)關(guān)系，客觀上構(gòu)成了和諧社會(huì)的重要內(nèi)容和核心指標(biāo)。

（二）有利于推動(dòng)生產(chǎn)力進(jìn)步，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

我國目前正處于綜合國力顯著增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人們生活水平穩(wěn)步提高的黃金時(shí)期，各方面的變化都比較大。通過改革作為上層建筑的城鄉(xiāng)二元醫(yī)療保障體制，逐步建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障制度，就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用；反之，就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。同時(shí)，醫(yī)療保障通過對(duì)勞動(dòng)者的保障，促進(jìn)了社會(huì)勞動(dòng)力再生產(chǎn)，提高了勞動(dòng)者素質(zhì)，解除了勞動(dòng)者的后顧之憂，有利于國民經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而從根本上促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

（三）有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

城鎮(zhèn)化的核心問題是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，我國現(xiàn)在處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。迫切需要對(duì)我國現(xiàn)行的醫(yī)療保障體系進(jìn)行必要的改革創(chuàng)新，特別是要針對(duì)城鎮(zhèn)

化、工業(yè)化進(jìn)程中失地農(nóng)民、農(nóng)民工等群體制定城鄉(xiāng)銜接的醫(yī)療保障制度，切實(shí)保障他們的合理有序流動(dòng)。

（四）有利于應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)帶來的挑戰(zhàn)。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)而人口老齡化卻迅速提升的未富先老問題的挑戰(zhàn)，如何保障老齡人口的健康權(quán)益已經(jīng)成為迫切的公共衛(wèi)生問題和社會(huì)保障問題。必須從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大局出發(fā)，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的醫(yī)療保障制度，以緩解、轉(zhuǎn)移、分散社會(huì)人口老齡化帶來的高額醫(yī)療負(fù)擔(dān)。

（五）有利于體現(xiàn)醫(yī)療保障公平的本質(zhì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

長期以來，我國城鄉(xiāng)分割的醫(yī)療保障制度并沒有有效公正的發(fā)揮其再分配職能，反而進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)居民的差距，造成了新的不公平，容易引起社會(huì)的緊張和沖突。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障把關(guān)心農(nóng)村人、尊重農(nóng)村人、發(fā)展農(nóng)村人作為主要目的，使其享有與城市居民同樣的保障權(quán)利，最大限度地體現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

（六）有利于促進(jìn)我國醫(yī)療保障實(shí)踐的發(fā)展和制度的完善。

通過對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的研究可以認(rèn)清現(xiàn)行醫(yī)療保障制度存在的問題、差距和發(fā)展方向，不斷加以改革完善，確保沿著正確的方向推進(jìn)。

參 考 文 獻(xiàn)：

[1]鄭功成.社會(huì)保障研究2011年第一卷（總第十三卷）[R].北京.中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社.2011.王保真“十二五”規(guī)劃推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的思考.p198-199.[2]袁建恒.中國社會(huì)保障網(wǎng).論壇專家訪談:專訪金維剛.[N].2012.12.10.[3]蔣徳理.中國社會(huì)保障網(wǎng).論壇專家訪談:專訪仇雨臨.[N].2011.02.15.[4]國務(wù)院醫(yī)改辦負(fù)責(zé)人答記者問.[R].金黔在線.2013.03.15.[5]尹蔚民:統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè).[J].求是.2013.02.05.[6]衛(wèi)生部長：醫(yī)改已下定決心，再深的水也要趟.[N].人民日?qǐng)?bào).2012.04.12.[7]蓋銳、楊光.社會(huì)保障學(xué).[M].北京.清華大學(xué)出版社.2009.02.p197-216.[8]鄭功成.社會(huì)保障概論.[M].上海.復(fù)旦大學(xué)出版社.2005.05.p161-183.[9]陳虹、李晶、陳立影.我國城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度發(fā)展戰(zhàn)略與實(shí)證研究：基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的視角.[C].中國社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì).2011.04.[10]徐瑋.關(guān)于醫(yī)療保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思考.[J].中國衛(wèi)生資源.2009.01.第12卷第1期.[11]常紅.醫(yī)改三年 城鄉(xiāng)居民參加三項(xiàng)基本醫(yī)保人數(shù)超過13億.[N].北京.人民網(wǎng).2013.02.21.1

第四篇：2010年構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌通訊稿

“建立健全城鄉(xiāng)黨的基層組織互幫互助機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局”，這是黨的十七大和十七屆三中全會(huì)明確提出的基層黨建目標(biāo)。近年來，平羅縣堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，著眼于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，以“結(jié)對(duì)聯(lián)建、共創(chuàng)和諧”為主題，積極搭建“資源共享、互利互惠、雙向共贏”的交流互融平臺(tái)，進(jìn)一步促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，取得了一定成效。

支部結(jié)對(duì)“手拉手”，共促農(nóng)村新發(fā)展。按照“組織聯(lián)建，黨員結(jié)對(duì)，干群互助”的方式，協(xié)調(diào)部分市直機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位與我縣73個(gè)農(nóng)村黨組織結(jié)對(duì)，確定87個(gè)縣直機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨組織與45個(gè)村黨組織結(jié)成一幫

一、多幫一的幫扶對(duì)子，組織機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨支部和黨員干部與農(nóng)村黨支部和黨員群眾開展結(jié)對(duì)互幫活動(dòng)，結(jié)對(duì)互幫一定三年不變，保持互助互幫的連續(xù)性和穩(wěn)定性。寧夏寶馬化工有限公司投資近45萬元，平整土地1500畝，新開農(nóng)溝21條、11公里，農(nóng)渠21條、10公里，在寶豐鎮(zhèn)興勝村建設(shè)千畝無公害枸杞園區(qū)，有效促進(jìn)了該村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。

多方聯(lián)動(dòng)“共建日”，齊建社區(qū)筑和諧。充分發(fā)揮和利用全縣各機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的人力、物力、技術(shù)等資源優(yōu)勢(shì)，將每月20日確定為“社區(qū)共建日”，以“以黨建帶共建，以共建促創(chuàng)建”主題，動(dòng)員和組織廣大黨員、干部、群眾，積極關(guān)心、支持、參與社區(qū)建設(shè)，建立“社區(qū)共建、事務(wù)共管”的長效機(jī)制，加快推進(jìn)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的和諧社區(qū)建設(shè)。城關(guān)鎮(zhèn)玉龔路社區(qū)在學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)以來開展“五聯(lián)五共”法有效促進(jìn)了共建活動(dòng)，將為民辦實(shí)事落到實(shí)處。

聯(lián)建結(jié)對(duì)“1+n”，幫扶兩新促提升。深入開展“組織聯(lián)建、黨員結(jié)對(duì)”活動(dòng)，全縣確定52個(gè)縣直機(jī)關(guān)、事業(yè)單位黨組織與非公有制企業(yè)黨組織結(jié)成“1+1”或“1+n”幫扶對(duì)子，幫扶期限兩年，以“加強(qiáng)組織、增進(jìn)交流、改進(jìn)作風(fēng)、加快發(fā)展、實(shí)現(xiàn)雙贏”為核心，圍繞實(shí)現(xiàn)“五個(gè)一”目標(biāo)，重點(diǎn)開展“七個(gè)一”活動(dòng)，搭建基層黨組織交流融合、互促共進(jìn)的平臺(tái)，通過抓組建、抓規(guī)范、抓整頓、抓提升，帶動(dòng)非公企業(yè)黨建工作深入開展，提高企業(yè)黨組織的凝聚力和影響力，有力促進(jìn)了企業(yè)的健康發(fā)展。

第五篇：關(guān)于農(nóng)村咸陽市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)

關(guān)于農(nóng)村咸陽市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)

【摘要】：黨的十六大明確提出解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思路后，咸陽市和全國其它地方一樣，對(duì)此進(jìn)行了積極的探索，并取得了一定的成效。本文擬結(jié)合咸陽實(shí)際，揭示統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難點(diǎn)和重點(diǎn)，為各級(jí)制定有關(guān)政策措施提供參考。

農(nóng)村改革問題是每個(gè)國家發(fā)展到一定程度所面臨的必要問題，從世界范圍上來看，大部分歐美國家早已完成了這一任務(wù)。城市人口占全國人口的70%以上。中國也已經(jīng)面臨這一嚴(yán)峻問題。城市像歐洲，農(nóng)村像非洲就是我國的具體情況。

【關(guān)鍵詞】：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)關(guān)系，城鄉(xiāng)一體化。

【單位】：袁正，唐暉雄，楊涌浩，張家豪，張靜濤，曾翔宇

【時(shí)間】：2011.5.25

就中國具體國情來看解決這一問題有兩種大的方案：新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。

咸陽國際化大都市的建設(shè)，在注重發(fā)展市區(qū)城市經(jīng)濟(jì)、做好核心區(qū)城市建設(shè)的同時(shí)，還需要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快周邊縣城和建制鎮(zhèn)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和政府公共服務(wù)體系等方面的差距。因此我們要加快城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和修編工作。全面完成城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、11個(gè)縣城總體規(guī)劃和95個(gè)建制鎮(zhèn)規(guī)劃修編工作。以11個(gè)縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)，上項(xiàng)目、爭資金，全力加快縣域城鎮(zhèn)化步伐。那么咸陽統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)是什么？我認(rèn)為咸陽統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)放在提高農(nóng)民收入水平上。其原因是：城鄉(xiāng)居民收入差距過大造成的。2009年咸陽市城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)值相差12198元，兩者比例為3.9：1，雖然低于陜西省的4.1：1的比例，但卻高于全國3.3：1的平均水平。目前全市農(nóng)村人均收入在1196元以下的貧困人口還有60萬人，占全市農(nóng)村人口的15%，涉及11個(gè)縣市154個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2094個(gè)村。

對(duì)咸陽這個(gè)欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸城市來說，城鄉(xiāng)既在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和社會(huì)保障等能看得見的方面存在著較大差距，又在市場配置社會(huì)資源和生產(chǎn)要素的理念、對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的認(rèn)識(shí)、工作方法等看不見的地方與發(fā)達(dá)地方存在著較大差距。一些涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的深層次問題，尚未有新的解決辦法和對(duì)策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展配套政策制度建設(shè)滯后。因此，咸陽統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難點(diǎn)，就是要在體制機(jī)制創(chuàng)新方面實(shí)現(xiàn)新的突破。

其一，在制度建立上，要構(gòu)筑平等和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。改革戶籍管理制度，實(shí)行按居住地登記的新型戶籍制度。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)制度。主要是按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，改革農(nóng)村土地所有制度和住房制度，讓土地和房產(chǎn)成為農(nóng)民的真正財(cái)富，消除城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移障礙。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)管理制度。全面清理不利于農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的政策和法規(guī)，研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場建設(shè)的規(guī)劃，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、失業(yè)登記制度，建立健全農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的服務(wù)體系，探索建立農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的援助制度。四是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保障和教育制度。建構(gòu)起能夠覆蓋全體公民的公共保障和教育網(wǎng)絡(luò)，凡是城市居民享有的各種保障和教育待遇，農(nóng)民也應(yīng)同樣享有?？紤]到農(nóng)民進(jìn)城面臨很多風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，應(yīng)當(dāng)建立適合農(nóng)民進(jìn)城的社保體系。改革教育管理體制，優(yōu)化全社會(huì)教育資源配置，減輕農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)村教育質(zhì)量。五是建立統(tǒng)一的財(cái)稅金融制度。將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給納入各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的范圍，加

大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，應(yīng)將財(cái)政新增的相當(dāng)一部分教育、衛(wèi)生、文化等經(jīng)費(fèi)開支用于農(nóng)村。

其二，在產(chǎn)業(yè)布局和要素配置上，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)力、土地、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合和結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效解決城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割，關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的矛盾。在以依靠工業(yè)化來致富農(nóng)民，依靠城市化來帶動(dòng)農(nóng)村的總思路下，增進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和一體化發(fā)展。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工和現(xiàn)代物流業(yè)作為重點(diǎn)，讓“綠色農(nóng)業(yè)”打向國際市場，擠入國內(nèi)超市，走進(jìn)城鎮(zhèn)居民，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，要高度重視縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，用市場機(jī)制構(gòu)建充滿活力的縣域發(fā)展機(jī)制，使民眾成為創(chuàng)造財(cái)富的主體，激發(fā)起民營經(jīng)濟(jì)的巨大創(chuàng)造活力。

其三，在社會(huì)事業(yè)發(fā)展上，要力促城鄉(xiāng)共同全面進(jìn)步。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展，而這其中最重要的是要加快建立促進(jìn)農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的公共財(cái)政體制，改變農(nóng)村公共財(cái)政缺位的現(xiàn)象。進(jìn)一步調(diào)整并完善農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機(jī)制，加大省、市級(jí)政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入比重。不斷增加對(duì)農(nóng)村基層衛(wèi)生投入，提高農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)水平。農(nóng)村文化設(shè)施、信息服務(wù)、科技服務(wù)、勞動(dòng)力培訓(xùn)、資源環(huán)境保護(hù)等都要納入統(tǒng)籌的范疇。

其四，在建設(shè)規(guī)劃上，要做到城鄉(xiāng)一體化。樹立“全咸陽”的規(guī)劃理念，結(jié)合“十二五”規(guī)劃編制，統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，絕不能城鄉(xiāng)規(guī)劃分離；在規(guī)劃中，確定在一定時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)公共設(shè)施發(fā)展的程度、公共服務(wù)體系的目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和規(guī)模，以及環(huán)境、交通、電力、教育、文化、衛(wèi)生等的具體目標(biāo)；編制城鄉(xiāng)規(guī)劃用地，建設(shè)用地、住宅用地、生態(tài)用地等要合理布局；城鄉(xiāng)居民生活水平的改善目標(biāo)及全面建設(shè)小康的時(shí)間表等。搞好規(guī)劃之間的銜接配套，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋。

只有解決農(nóng)村問題，才能從根本上解決我國的社會(huì)矛盾。是國家能集中精力建設(shè)現(xiàn)代化社會(huì)主義國家。