第一篇：淺談中國所面臨的環(huán)境問題

淺談中國所面臨的環(huán)境問題

“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們。每一次的勝利，在第一步確實都取得了我們預期的結(jié)果，但是在第二步和第三步卻有了完全不同的、出乎意料的影響，常常把第一個結(jié)果又取消了?！?/p>

——恩格斯《自然辯證法》

一、人類與環(huán)境的辯證關系

隨著地球的演化，大約200萬~300萬年前出現(xiàn)了人類。人類的誕生使地表環(huán)境的發(fā)展進入了一個在人類參與和干預下發(fā)展的高級階段——人類與其生存環(huán)境辯證發(fā)展的新階段。人類與環(huán)境之間，存在著一種既對立又統(tǒng)一的特殊關系。一方面人類既是環(huán)境的產(chǎn)物又是環(huán)境的塑造者。另一方面人類必須要在認識自然，遵循環(huán)境的發(fā)展變化規(guī)律的前提下從事生產(chǎn)和活動。當人類遭到環(huán)境的報復而影響到自身的生存與發(fā)展的時候，就不得不調(diào)整自己的行為，以適應環(huán)境所能允許的范圍。總之一句話：人類的各種活動都必須是在環(huán)境所能容忍，所能承受的范圍之內(nèi)的，必須要認識自然，遵循環(huán)境的發(fā)展變化規(guī)律，否則人類必將收到環(huán)境的懲罰。

二、中國所面臨的環(huán)境問題

（一）、世界所面臨的環(huán)境問題

工業(yè)革命以來，生活生產(chǎn)工藝迅速發(fā)展，人類利用自然改造自然的能力越來越強大。隨著百年來的高速發(fā)展，世界如今面臨著十大環(huán)境問題：1.全球氣候變暖2.臭氧層破壞 3.生物多樣性減少 4.酸雨蔓延 5.森林銳減 6.土地荒漠化 7.大氣污染 8.淡水資源枯竭與污染

9.海洋污染

10.城市垃圾污染。

（二）、中國面臨的嚴峻的環(huán)境形勢

在中國，改革開放的三十年里中國人用幾十年的時間完成了西方百年才完成的發(fā)展，如此高速的發(fā)展帶來了各種環(huán)境問題。剛剛提到的世界十大環(huán)境問題在中國無一不存在。中國面臨的環(huán)境形勢異常嚴峻

（1）、污染物排放強度大，總量達。遠遠超過環(huán)境自凈能力。

在我們的生活中可以看到一些工廠企業(yè)將廢水排放到河流湖泊當中；高高的煙囪連續(xù)不斷的冒出各種顏色的廢氣；早晨起來晨練聞到空氣中彌漫著一股奇怪的氣味。這些都是我們在生活中經(jīng)歷過的。由于污染物的大量排放水和大氣環(huán)境受到不同程度的污染有些地區(qū)相當嚴重。山西地區(qū)盛產(chǎn)煤礦采煤業(yè)發(fā)達，由于采煤業(yè)的發(fā)展空氣中的可吸入顆粒物含量很高，將這些顆粒物質(zhì)吸入到肺里可以想象其嚴重后果。地面水環(huán)境質(zhì)量標準（GB3838-88）中根據(jù)地面水水域使用目的和保護目標，可將我國地面水劃為五類：在這五類水中第一類最好會珍貴第五類最差，只有前三類水可以與人體直接接觸。而實際上后兩類以及更加差的劣五類占我國所有水體的一半左右。據(jù)統(tǒng)計全國有3億多農(nóng)民喝不到干凈的水，4億多人呼吸不到干凈的空氣，1/3城市空氣嚴重污染。

（2）、由工業(yè)化，城市化帶來的老問題還未解決，各種新的環(huán)境問題已經(jīng)出現(xiàn)

由于工業(yè)化和城市化帶來的水體富營養(yǎng)化，大氣SO2及顆粒物污染，水體有機污染等老問題想來人們都已經(jīng)耳熟能詳了。這些老問題還未解決新問題開始凸顯。危險廢物，微量有機污染物，持續(xù)性有機污染物，汽車尾氣污染，外來物種入侵等等。這些新老問題共同發(fā)生共同治理使得環(huán)境問題愈發(fā)的復雜，治理所需要的時間愈發(fā)的長，治理的難度愈發(fā)的大了。（3）、生態(tài)惡化趨勢尚未得到遏制

生態(tài)惡化主要表現(xiàn)在土地沙漠化，水土流失，江河斷流，水環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)失衡，森林草地退化，生態(tài)系統(tǒng)失衡。長江中下游通江大湖有22個在20世紀50年代初面積有1.7萬Km ,80年代只有6605 Km2。在太湖水體富營養(yǎng)化引起的藻類大量繁殖嚴重影響了水體生態(tài)魚類也大量的死亡。我國每天都有500公頃的土地被沙漠吞食森林面積減少，我國年均消失天然林40萬公頃，土地沙漠化異常嚴重北京每年春天嚴重的沙塵暴就是證據(jù)。（4）、環(huán)境高風險期提前到來

傳統(tǒng)生產(chǎn)模式未發(fā)生變化，粗放生產(chǎn)使得中國單位GDP能耗是發(fā)達國家的8至10倍，污染是發(fā)達國家的30倍，勞動生產(chǎn)率是發(fā)達國家的1/30。城市垃圾無害化處理率不足二成，工業(yè)危險廢物化學物質(zhì)處理率不足30%。環(huán)境污染和生態(tài)惡化長期累計效應，中國環(huán)境高風險期已經(jīng)提前到來。（5）、環(huán)境健康問題日漸突出

據(jù)UNEP(聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署)報告顯示中國11個最大城市中，空氣污染每年使5萬多人夭折，40萬人染病。世界空氣污染最嚴重的20個城市，中國占了16個，一半以上的城市空氣不達標，山西全省城市幾乎全不達標。與此同時，中國1/3的國土被酸雨覆蓋。如果按現(xiàn)在的趨勢，到2020年，中國國土面積一半都將被酸雨覆蓋，八成人口將處于嚴重的空氣污染中。據(jù)統(tǒng)計，每年200多萬癌癥病死者中，七成跟環(huán)境污染有關。

（6）、全球和跨界環(huán)境污染問題壓力不斷加大 地球是一個循環(huán)的整體，環(huán)境問題不會是一國的問題，環(huán)境污染與破壞也不會只是影響一個國家。中國的酸雨沙塵暴問題對日本和韓國存在影響，野生動物越境保護涉及到了蒙古國，黃河污染涉及到韓國等等。另外中國簽署了《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國防治荒漠化公約》、《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》、《保護臭氧層維也納公約》、《關于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》等國際公約?？梢哉f中國在環(huán)境保護方面責任很大壓力很大。

2三、引起這些環(huán)境問題的原因

造成我國當前環(huán)境問題的原因錯綜復雜，在這里我想將所有原因歸為兩類即思想原因和實踐原因

（一）環(huán)境問題的理論根源

（1）、人們價值取向的偏離，過分追求經(jīng)濟利益和自身利益。一方面人們對自然資源的價值認識狹隘，相當一部分人只看到了自然資源的經(jīng)濟價值，而看不到它的其他價值。在經(jīng)濟利益的誘惑下，大舉的向自然進攻，高新科技的力量給人們與天斗、與地斗的砝碼。另一方面在市場經(jīng)濟大潮中人們的觀念中存在很強的私有性，過分追求自我利益。在解決環(huán)境問題中缺乏整體意識和長遠意識“各人自掃門前雪，哪管他人瓦上霜”。（2）、環(huán)境意識的缺失

我國人民環(huán)境意識缺失，很多人不知道“世界環(huán)境日”這回事，大多數(shù)人環(huán)保知識很少，對人與自然的關系認識不清楚。而且我國城鄉(xiāng)居民環(huán)保行為消極，對有關環(huán)保的公益活動表現(xiàn)冷淡。在沒有垃圾箱的公共場所，大部分人將自己的食品袋，果皮垃圾等隨手扔掉貨仍在街角不顯眼的地方。（3）、理論與實踐的脫節(jié)

對于環(huán)境的研究有很多，環(huán)境科學也在迅速的發(fā)展，研究所產(chǎn)生的思想很先進、很成熟卻曲高和寡難以成為大眾的意識和習慣。

（二）、環(huán)境問題的實踐原因（1）、人口增長及其對自然資源的需求對中國的環(huán)境產(chǎn)生巨大的壓力 中國總?cè)丝谝呀?jīng)達到十四億。溫家寶總理在訪美期間接受外國記者采訪時說“一個很小的問題乘以十四億就會成為一個很大的問題，一個很大的數(shù)目除以十四億會變成一個很小的數(shù)目”這句話點明了中國各種問題的根本。（2）、經(jīng)濟高速增長，粗放型經(jīng)濟增長方式和傳統(tǒng)污染行業(yè)依然在發(fā)展，經(jīng)濟調(diào)整、技術(shù)改造和主要污染物的削減還需較長時間。（3）、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡引起的環(huán)境問題 一方面城市化發(fā)展過快，城市基礎設施和環(huán)保設施建設遠遠不能滿足城市發(fā)展的需要。這使得城市中環(huán)境污染問題嚴重生事環(huán)境惡劣。垃圾如山無法處理，空氣污染讓人無法呼吸等。另一方面當環(huán)保意識逐漸開始覺醒為了保護城市環(huán)境，城市開始將工廠從城市中心遷移到城市邊緣地帶，郊區(qū)甚至落后地區(qū)，同時也將污染轉(zhuǎn)移到了這些地區(qū)。這只能使得到最后再沒有一方凈土了

（4）、政府在行使權(quán)利的過程中沒有起到其應當?shù)淖饔?/p>

在環(huán)境問題上政府對環(huán)境保護資金投入不足，政府干部對環(huán)保重要性認識不充分，政府對企業(yè)監(jiān)管不力等都會影響環(huán)境質(zhì)量。政府各部門為了多出政績在巨大的經(jīng)濟利益推動下往往忽略了對環(huán)境的保護和可持續(xù)發(fā)展。

四、為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展應該采取怎樣的措施

（1）、為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保護我們賴以生存的環(huán)境，我認為最重要的是從思想上理論上著手從根本上改變?nèi)藗兊膬r值取向，加強人們的環(huán)保意識。試想如果人人都認識到了環(huán)保的重要性，如果人人都能夠樹立可持續(xù)的思想，人人都將關注生存環(huán)境放在第一位。那么怎么還會有這么都的環(huán)境問題。不過道理雖如此但要想實現(xiàn)還需要很長的時間，還需要很多很多的努力，如今可以做得只有積極做好環(huán)境保護的宣傳不論城鄉(xiāng)，不論文化層面。（2）、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，從粗放型的經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型的增長方式。而且這種轉(zhuǎn)變不僅僅要在大型的企業(yè)中實現(xiàn)，還應當在最廣大的農(nóng)民中實現(xiàn)。另外重要的一點是實現(xiàn)資源的有效利用。（3）、依靠科技進步，推動環(huán)境保護。我們說由于科技的發(fā)展使得人類對自然的改造能力越來越強，環(huán)境問題隨之產(chǎn)生。但同時科技進步也會讓人類保護環(huán)境，提高對資源的利用效率的能力越來越強。實現(xiàn)資源的回收利用，使用新能源，走低能耗物耗少排污的潔凈發(fā)展道路都需要科技的支持。并且科學研究不應該只是被限制在實驗室中，大量的應用才是科技有意義

目前中國所面臨的環(huán)境形勢很是嚴重，但是政府對其相當關注，而且隨著越來越多的宣傳活動人們的環(huán)保意識不斷提高，環(huán)境科學業(yè)內(nèi)人士也在不斷的努力中。近幾年來中國環(huán)境相較90年代還是有了明顯的改善。我相信在將來一定會有一個美好的環(huán)境，同時也要求自己從我做起關注生活中的小事。我們每一個人都應將環(huán)境保護作為不可推卸的責任。

參考文獻：

[1] 楊志峰，劉靜玲等.《環(huán)境科學概論》北京：高等教育出版社

[2] 聶火云，楊學龍.《中國環(huán)境問題的社會根源與理論根源探析》.2009.3 [3] 徐椿梁，閆勇.《“人類中心主意”在生態(tài)環(huán)境中扮演的角色》 [4]王錦.《中國環(huán)境破壞之特點及原因分析》

[5] 潘敏.《從全國人大會議的關注程度看當前的環(huán)境問題》

第二篇：中國面臨的主要環(huán)境問題

中國面臨的主要環(huán)境問題

中國的環(huán)境問題主要分為兩類，即生態(tài)破壞和環(huán)境污染。前者主要發(fā)生在廣大農(nóng)村，后者則集中在城鎮(zhèn)地區(qū)。而且，中國不僅受到國內(nèi)環(huán)境問題的困擾，同時還面臨全球環(huán)境問題的挑戰(zhàn)?？梢哉f中國的環(huán)境問題狀況及發(fā)展趨勢異常嚴峻。

1、生態(tài)破壞問題

1）水土流失面積有增無減

水土流失是我國生態(tài)環(huán)境最突出的問題之一。長期以來，由于規(guī)模不斷擴大的濫墾、濫伐等違背自然規(guī)律的掠奪性開發(fā)，使我國的水土流失越來越嚴重。目前總的狀況是： 小片治理，大片加重； 上游流失，下游淤積； 災害加劇，惡性循環(huán)，水土流失面積有增無減。根據(jù)計算，全國水土流失面積已從解放初期的116萬平方公里增加到現(xiàn)在的約160萬平方公里，增長了38%，占國土面積的1/6。

水土流失所引起的危害影響深遠。其最直接的后果是破壞土地資源，使耕地表土流失，帶走大量營養(yǎng)物質(zhì)，降低土壤肥力，并最終導致土地生產(chǎn)力的下降，據(jù)估計，全國年土壤流失量達50億噸，其中僅黃土高原年流失量就達23億噸，長江流域為22億噸。其次造成下游河道與水庫的淤積，既危及行洪安全，又降低水庫庫容，縮短水庫壽命。水土流失是“ 自然侵蝕” 與人類活動造成的“ 加速侵蝕” 相互迭加的結(jié)果，又由于后者的強度增加而不斷發(fā)展。今后，隨著我國人口的增長，人地關系日趨緊張，對土地的開發(fā)強度會直萊越大，如載根本性治理措施，水土流失將進一步加劇。

2）土地荒漠化加劇

所謂荒漠化是指在干旱、半干旱和某些半溫潤地區(qū)，由于氣候和人類活動等因素所造成的土地退化，使其生物和經(jīng)濟生產(chǎn)潛力減少，甚至基本喪失。我國北方地區(qū)沙漠、戈壁、荒漠化土地總面積為153.3萬平方公里，占全國陸地國土面積的16%，其中土地沙質(zhì)荒漠化（簡稱土地沙化，即以風沙活動為主要標志的土地退化）面積已達20萬平方公里，且沙質(zhì)荒漠化土地蔓延速度不斷加快。

對我國荒漠化成因的分析表明，沙化土地的迅速蔓延主要是由于人類不合理的活動的，包括過度農(nóng)、過度放牧、過度樵采和水資源利用不當?shù)取Ｈ绻徊扇√厥獾拇胧?，繼續(xù)保持現(xiàn)在的資源利用方式和強度，土地荒漠化將會繼續(xù)發(fā)展下去。

3）耕地減少，土壤質(zhì)量下降

在我國農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中，有限的耕地是制約生產(chǎn)的最主要因素，人地關系始終非常緊張。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)字，我國耕地面積只占國土面積的十分之一，自1957年以后，耕地面積逐年減少，目前由于國家基建、退耕造林、退耕改牧等原因，每年仍以幾百萬畝的速度減少，進入90年代，更由于大搞“ 開發(fā)區(qū)”，占地多達1100萬畝。隨著人口不斷增長，人地矛盾日益突出，人均耕地從1952年的2.82畝下降到1995年的1.18畝。人口、耕地的逆向發(fā)展，一方面形成中國農(nóng)業(yè)極高的土地生產(chǎn)率和極低的勞動生產(chǎn)率； 另一方面，對相對貧乏、潛力有限的耕地資源造成持久的壓力。因而帶來對土地的掠奪性索取，重用輕養(yǎng)，過分消耕地力，造成土壤質(zhì)量日趨下降。

4）森林資源不容樂觀

中國歷史上曾是森林資源豐富的國家，但經(jīng)歷代的砍伐破壞，中國已成為一個典型的少林國。森林覆蓋率和人均占有量居世界后列。據(jù)第三次全國森林清查（1984— 1988），我國森林面積為12465萬公頃，覆蓋率12.98%，遠低于世界平均水平（1987年為31.1%）； 人均林地面積不足0.114公頃，只有世界平均水平的14.2%； 人均占有森林蓄積量8.30立方米，只有世界平均水平的13.7%。

我國森林的大量砍伐與農(nóng)村能源的缺乏有很大關系。我國農(nóng)村生活用能以非商品能源（薪柴、結(jié)桿）為主。全國每年消費的3億多立方米木材中，約有1/3用于燒柴，仍不能滿足農(nóng)村基本生活用能的需求。因此，必須采取多種途徑解決農(nóng)村能源短缺問題，否則為滿足基本需求而大規(guī)?？撤ド值默F(xiàn)象將會停止。

森林是維持陸地自然生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要組成部分，是農(nóng)村發(fā)展的生態(tài)屏障，具有改變和調(diào)節(jié)局地小氣候，防風固沙，保存物種等多項生態(tài)功能。而森林資源的日益喪失，將使其生態(tài)功能減弱，進而引起水土流失、風沙等災害的加劇，導致生態(tài)環(huán)境的不斷退化。

5）草原退化日趨嚴重

我國草地資源約4億公頃，居世界第二位，目前可利用面積43億畝，其中北方草地33億畝； 人均可利用草地面積不足4畝，遠低于世界人均水平。我國天然草地的自然條件比較差，草地的生產(chǎn)力較低，其中，中質(zhì)低產(chǎn)草地面積占全國草地近1/4，段質(zhì)低產(chǎn)草地21.3%，并且存在著退化、沙化和鹽堿等一系列生態(tài)環(huán)境問題。

長期以來，對草原掠奪性的粗放經(jīng)營，破壞了草地生態(tài)平衡，使草地生態(tài)系統(tǒng)嚴重惡化，50年代以來，國家對草場畜牧業(yè)投入甚少，全國草原退化、沙化、鹽堿化是發(fā)展趨勢，草原嚴重退化面積9000多萬公頃，占可利用草場面積的1/3，且以每年130萬公傾的速度退化，全國平均產(chǎn)草量80年代比60年代下降了30— 50%。此外鼠蟲害肆虐草原，牧草損失嚴重。對草地的過度放牧，重用輕養(yǎng)以及盲目開墾，不僅使草地生態(tài)退化難以逆轉(zhuǎn)，還嚴重影響起畜牧業(yè)的發(fā)展。

6）野生及珍稀物種的生存面臨威脅

我國的生物資源相當豐富，擁有高等植物近3萬種，陸棲脊椎動物超過2300種，生物多樣性具世界第八位。由于森林砍伐、草原退化、環(huán)境污染、自然災害以及過渡捕獵、捕撈等，使我國大量動植物的生態(tài)環(huán)境受到破壞，種群數(shù)量減少，很多物種已經(jīng)或瀕臨滅絕。據(jù)估計，我國的植物物種中約15— 20%處于瀕危狀態(tài)，高于世界10— 15%的平均水平。

生物多樣性是生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的重要標志，它具有物種多樣性，遺傳多樣性和生態(tài)多樣性三個層次的含義。生物多樣性與全球變化及人類生存的關系已引起越來越多的人們的重視，保護和持續(xù)利用生物的多樣性成為未來生態(tài)保護的重大課題和任務。保護生物多樣性的同時就保存了其生存的環(huán)境。

7）水資源供需矛盾突出

我國水資源總量為2.8萬憶立方米，居世界第6位，年均河川徑流量約2.7萬億立方米，人均徑流昨不足2300立方米，只有世界人均水平的1/4； 而且水資源的時空分布極不平衡，全國水資源的82%集中在耕地僅占全國36%的長江流域及其以南地區(qū)，水資源的短缺對北方地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及居民生活影響很大，短期內(nèi)難以緩解。

由于人口的急劇膨脹和社會經(jīng)濟的高速增長，對水資源的需求迅速上升，供需矛盾日趨尖銳。我國有300多個城市缺水，平均日缺水1000萬噸以上，其中100多個城市供水矛盾突出，造成直接經(jīng)濟損失200余億元； 在農(nóng)村，每年因缺水而不得不縮小灌溉面積和有效的灌溉次數(shù)，受旱面積2000萬公頃，造成糧食減產(chǎn)，還有8000萬農(nóng)村人口飲水困難。

我國一方面水短缺，另一方面浪費嚴重，占農(nóng)業(yè)用水絕大部分的灌溉用水的效率一般只有25-40%，工業(yè)用水重復利用率低，單位產(chǎn)品的用水量高出發(fā)展國家?guī)妆兜綆资?。同時，水環(huán)境污染也不斷加劇水資源的緊缺。今后，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水資源供需矛盾將進一步激化，成為我國發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推進城市化和工業(yè)化的重要限制因子。

8）自然災害日益頻繁，損失嚴重

我國是世界上受自然災害影響最嚴重的國家之一，尤以旱澇災害威脅最大。我國大部分地區(qū)受季風影響，旱澇災害頻繁，歷史上平均每兩年發(fā)生較大旱澇災害各一次。1949年以后，我國災害發(fā)生次數(shù)增多，頻率加快，危害加重，這與人類各種不合格開發(fā)活動導致自然生態(tài)失衡有密切關系。

2、環(huán)境污染問題

1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)環(huán)境污染迅速蔓延

1978年以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，企業(yè)數(shù)量增長了十倍多。與此同時，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)由于片面追求經(jīng)濟效益，忽視資源的合理應用與環(huán)境保護，造成農(nóng)業(yè)環(huán)境受到不同程度的污染。且由點到面，迅速蔓延。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布廣，與農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)系密切的特點，且大多采用城市淘汰的落后技術(shù)或從事污染密集型行業(yè)粗放經(jīng)營，對農(nóng)村環(huán)境破壞顯著，局部地區(qū)污染已到了相當嚴重的地步，甚至對生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性破壞。最新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染調(diào)查顯示，1995年全為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染源121.6萬個，比1989年增加了一倍多，其排放的廢水化學需氧量、二氧化硫、煙法和固體廢棄物分別占全國的44.3%、23.9%、50.3%和89%，其發(fā)展趨勢之迅猛、影響面之大、后果之嚴重、治理難度之大，已使成為中國環(huán)境污染的主要污染源。

2）農(nóng)業(yè)化學物質(zhì)污染形勢嚴峻 化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用化學物品的使用是我國提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的重要手段，但目前，由于不合理使用化肥、農(nóng)藥、地膜所造成的農(nóng)業(yè)自身污染在我國農(nóng)業(yè)環(huán)境總體影響中已占相當比例。

3）整體環(huán)境污染不斷加劇

城市地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展最快的地區(qū)，也是工業(yè)、人口、污染物排放最集中的地區(qū)。從總體看，我國城市基礎設施有了較大發(fā)展、城市供水能力、綠化面積水處理能力等成倍增長，但相對于城市發(fā)展及西方發(fā)達國家我們的基礎設施遠遠落后于經(jīng)濟建設，不論是綠地覆蓋率，還是“ 三廢” 處理能力，水平都很低，城市環(huán)境問題相當嚴重，整體情況沒有改善，以城市為中心的環(huán)境污染仍在繼續(xù)發(fā)展。

我國江、河、湖泊、水庫等水體普遍受到不同程度的污染。除部分內(nèi)陸河流和大型水庫外，水環(huán)境質(zhì)量日益惡化，污染呈加重趨勢，工業(yè)發(fā)展城鎮(zhèn)附近的水域污染尤為突出。城市地成水污染嚴重普遍呈惡化趨勢。絕大多數(shù)城市河流均受到不同程度污染。

全國城市大氣污染屬煤煙型污染，以法和酸雨危害最重，污染程度和范圍在不斷擴大。其特點是北方重于南方，冬春季重于夏秋季，大中城市重于小城鎮(zhèn)。廢氣、煙塵、二氧化硫排放量逐年上升。尤其應引起注意的是，城市大氣中氮氧化物濃度逐年增加，一些特大城市中，氮氧化物開始成為首要污染物，在煤煙型污染上又迭加上石油型污染，城市汽車的快速發(fā)展無疑起了重要作用。估計隨著汽車的發(fā)展和普及，這種污染將進一步擴大。我國工業(yè)固體廢棄物和城市垃圾日美術(shù)界增加，綜合利用率低下。1995年，全國工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)量（不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)）為6.4億噸，比1981年增長了71%，綜合合利用率僅為40%左右，歷年積存量為66.4億噸，人均5.5噸，土地約5.54萬公頃。我國排放的有毒有害廢棄物，大部分未經(jīng)無害化處理和科學處置，不斷增長的有毒在害廢棄物，將成為替在危險。

上述中國所面臨的國內(nèi)國際環(huán)境問題，形成了中國順利進入下世紀乃至成為現(xiàn)代化強國的巨大障礙，同時也決定了中國必須把治理生態(tài)環(huán)境放在十分重要的戰(zhàn)略地位，把保持生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展作為未來發(fā)展的基本任務和提高綜合國力的基本內(nèi)容。

中國環(huán)境問題的嚴重，既有客觀的因素，比如，發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國集中出現(xiàn)。另外，隨著我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過1000美元，居民消費結(jié)構(gòu)快速升級，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程明顯加快，經(jīng)濟社會發(fā)展對資源的需求迅速增加，對環(huán)境的壓力也越來越大等；但更多的原因還來自于環(huán)保責任的缺席。

在一段時間里，很多人認為只要經(jīng)濟發(fā)展了，就有足夠的物質(zhì)手段來解決現(xiàn)在與未來的各種環(huán)境問題，從而，為了吸引資金特別是外資，不惜犧牲環(huán)境，把各種破壞、污染環(huán)境的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)照單全收。從環(huán)保責任來說，雖然《環(huán)境保護法》規(guī)定地方各級政府應對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，雖然《環(huán)境保護法》規(guī)定地方各級政府應對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，可面對淮河上百公里污染團等環(huán)保事件，至今并未見到有哪位市長、縣長主動承擔責任。這與建立廣泛的經(jīng)常性的“政府對環(huán)境質(zhì)量負責”的責任追究相距甚遠。

毫不夸張地說，今天我們對自然資源的過度索取，對生態(tài)環(huán)境的過分影響，已經(jīng)導致人與自然之間關系的緊張，并引發(fā)人與社會、人與人之間的矛盾。近年來一些地方屢屢發(fā)生的重大污染事件即給我們敲響了警鐘。就此而言，中國的環(huán)境問題不是一個專業(yè)問題，而是一個法律和政治問題。

正是出于對環(huán)境問題極端重要性的認識，在本次環(huán)保大會上，溫家寶總理強調(diào)，要做好新形勢下的環(huán)保工作，必須加快實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變。其核心內(nèi)容就是將環(huán)境保護置于與經(jīng)濟社會發(fā)展并重的地步，做到兩者同步進行。這是我國首次提出經(jīng)濟社會發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，顯示了政府徹底解決環(huán)境問題的意志和決心。

但正確的理念須輔之以堅實的制度框架和切實可行的措施，才不至于淪為一句空洞的口號。環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展兩者要做到真正的平衡與協(xié)調(diào)，首先，國家在規(guī)劃和調(diào)整各個地區(qū)的功能定位和發(fā)展方向時，就應考慮各地的資源稟賦和環(huán)境容量，將環(huán)境準入作為經(jīng)濟調(diào)節(jié)的重要手段，將環(huán)境管理作為經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的重要措施，將環(huán)境保護作為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務。其次，落實官員的環(huán)境問責制，將發(fā)展過程中的資源消耗、環(huán)境損失和環(huán)境效益納入地方經(jīng)濟發(fā)展的評價體系和干部考核的重要內(nèi)容，并對“政府對環(huán)境質(zhì)量負責”的規(guī)定，在相關的法規(guī)中做出明確的細則規(guī)定，從而使法律責任的追究成為可能。

還應看到，環(huán)境問題和社會公平問題是緊緊關聯(lián)在一起的。當前環(huán)境問題的一個新特點，是污染由城市向農(nóng)村、由東部向西部轉(zhuǎn)移。所以中國生態(tài)環(huán)境惡化的大部分地區(qū)，并不是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，而是貧窮的西部和廣大的農(nóng)村，這些地區(qū)為發(fā)達地區(qū)輸出資源、承擔生態(tài)破壞的成本，卻沒有得到相應補償，導致貧窮和污染交合的惡性循環(huán)。要讓生態(tài)脆弱的地區(qū)更多地承擔保護生態(tài)而非經(jīng)濟發(fā)展的責任，就必須有下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、受益地區(qū)對受損地區(qū)、城市對鄉(xiāng)村、富裕人群對貧困人群的生態(tài)補償機制來平衡各方利益。

環(huán)境保護的多年實踐說明，沒有民眾參與的環(huán)保最終很難取得成功。目前，公眾環(huán)保參與程度不夠的主要原因，是我們沒有從法律與政治上，建立一套有效保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的機制。特別是沒有一個真正的環(huán)境信息披露制度。

有關統(tǒng)計表明，中國1/3的國土已經(jīng)被酸雨污染，主要水系的2/5已經(jīng)成為劣五類水，3億多農(nóng)村人口飲用水質(zhì)堪憂，4億多城市居民呼吸著被污染的空氣，可以說，我們解決環(huán)境問題的任務非常艱巨。但從“十五”期間我國經(jīng)濟發(fā)展的各項指標大多超額完成環(huán)境指標卻未能如期完成來看，社會對環(huán)境問題的重視遠遠不夠。因此，當務之急，是細化落實已有的環(huán)保法規(guī)。

環(huán)境問題是當今國際社會的普遍問題，這一問題在我國尤為突出，由于特殊的國情，我國的環(huán)境問題呈現(xiàn)出與眾不同的原因，并且隨著西部大開發(fā)的逐步深入開展，環(huán)境法治也顯得尤為迫切，但現(xiàn)行的環(huán)境法制建設存在諸多的弊端。本文探討了我國環(huán)境問題的成因的特殊性，并對當今的環(huán)境法制建設，提出了一些合理化的建議。

[關鍵詞] 環(huán)境 環(huán)境法治 環(huán)境問題

環(huán)境是相對于某一中心事物而言的。與其一中心事物相關的周圍事物稱為這一中心事物的環(huán)境。中心事物不同，環(huán)境的概念也就有差異，相對于人類而言，環(huán)境是指“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”(1)它既包括生活環(huán)境，也包括生態(tài)環(huán)境。環(huán)境問題可分為兩類，地震、火山、泥石流等自然災害問題是第一類環(huán)境問題，而“由于人類活動作用于人們周圍的環(huán)境所引起的環(huán)境質(zhì)量變化，以及這種變化反過來對人類的生產(chǎn)、生活和健康所產(chǎn)生的有害影響的現(xiàn)象”（2）是第二類問題，筆者在本文中所要闡述的環(huán)境問題也即第二類環(huán)境問題。

近幾年來，我們國家的環(huán)境問題日益突出，已不僅僅是社會發(fā)展某一環(huán)節(jié)問題，而是關系全局發(fā)展的重大現(xiàn)實問題，而在市場經(jīng)濟日益成熟，法制建設逐步推進的今天，把環(huán)境保護納入法治進程的軌道，以法治為主的綜合治理，應該說是當前環(huán)境問題解決的最優(yōu)方案。本文試就我國的環(huán)境問題及環(huán)境法治作一下探討。

一、環(huán)境問題的產(chǎn)生和我國環(huán)境問題的現(xiàn)狀及原因分析

（一）環(huán)境問題的產(chǎn)生 環(huán)境問題自古有之，它是隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展而產(chǎn)生發(fā)展的，不同的歷史時期其環(huán)境問題也不相同，依據(jù)歷史時期的不同，我們可以把環(huán)境問題分為兩種，一種是傳統(tǒng)意義的環(huán)境問題，這主要是指在工業(yè)革命以前人們對自然資源的不合理開發(fā)、利用所導致的環(huán)境破壞和資源浪費，即由于過分開墾荒地，濫伐林木、過度放牧，掠奪捕撈等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生生物資源日益減少，旱澇災害頻繁等等。例如，“美索不達米亞、希臘、小亞細亞以及其他各地的居民，為了得到耕地，把森林通通給破壞了，但是他們夢想不到是，今天也竟因此成為荒蕪不毛之地。因為他們使這些地方失去了森林，也失去了積聚和貯存水分的中心?！绷硪环N就是現(xiàn)代意義上的環(huán)境問題，它是指在工業(yè)革命之后，隨著工農(nóng)業(yè)變速發(fā)展和城市化，除了上述自然資源的破壞加劇外，正引起了“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）污染、噪聲污染、放射性污染和農(nóng)藥污染等更加嚴重的環(huán)境問題，其污染的廣度深度已大大超過了從前所引發(fā)的大量的“環(huán)境公害”事件（也稱環(huán)境公眾受害，指人們對生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境所造成的社會性危害，包括環(huán)境破壞），如大家都知道的1984年12月3日印度博帕爾農(nóng)藥廠毒氣滲漏事件和1986年4月26日蘇聯(lián)切爾諾貝核電站放射性泄漏事件，這兩起事件到現(xiàn)在讓人想起來都還有某種恐懼的感覺。

（二）我國環(huán)境問題的現(xiàn)狀及原因分析

1、我國環(huán)境問題的現(xiàn)狀 當前環(huán)境的污染和破壞已發(fā)展到威脅人類生存和發(fā)展的世界性的重大社會問題，人類所面臨的新的全球性和廣域性環(huán)境問題主要有三類：一是全球性廣域性的環(huán)境污染；二是大面積的生態(tài)破壞；三是突發(fā)性的嚴重污染事件。

目前，發(fā)達國家當前的環(huán)境問題主要是環(huán)境污染，發(fā)展中國家主要是環(huán)境破壞，而在我國，則同時存在著環(huán)境破壞和環(huán)境污染這兩類環(huán)境問題，并且已十分嚴重。據(jù)統(tǒng)計，我國是世界上環(huán)境污染物排放量最大的國家之一，全國污染物的年排放量達4300余萬噸，（其中煙塵約2800萬噸，二氧化硫約1460萬噸）；1988年全國廢水排放總量為368億噸，其中工業(yè)廢水排放量為268億噸，處理率僅為27%，自然生態(tài)環(huán)境的破壞也相當嚴重。目前，我國水土流失面積已由解放初期的116萬平方公里擴大到150萬平方公里。(3)環(huán)境污染和破壞給我國所造成的經(jīng)濟損失是極其驚人的?，F(xiàn)在就讓我們來看這樣一組數(shù)據(jù)：據(jù)80年代初的不完全統(tǒng)計，環(huán)境污染每年造成的經(jīng)濟損失是690億元，部分自然生態(tài)環(huán)境的破壞每年造成的經(jīng)濟損失達265億元共計955倔元，約占當年全國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的14%左右。從這樣一組數(shù)據(jù)中我們可以很明顯地看到，我國嚴重的環(huán)境問題已經(jīng)嚴重阻礙了我國國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，這勢必對我國以后經(jīng)濟的發(fā)展極為不利。

2、我國環(huán)境問題的原因分析

環(huán)境問題在我國如此的嚴重，究其原因應該說是多方面的，既有自然地理因素，亦有經(jīng)濟、人文社會等因素，而且我們國家的具體國情又使其具有特殊性，下面筆者將分別進行一下具體的闡述。

(1)經(jīng)濟因素

目前，我國經(jīng)濟正處于從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的時期，同時也是我國經(jīng)濟高速增長的時期，從發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展的歷史來看，這個階段正是生態(tài)環(huán)境問題最嚴重的時期，因而我國在這一時期承受的生態(tài)環(huán)境壓力會更為沉重。第一，經(jīng)濟發(fā)展引起的環(huán)境問題惡化。我國的經(jīng)濟體制改革是對社會生產(chǎn)力的極大解放，這種解放刺激了國民經(jīng)濟的高速增長，但與此同時，對資源開發(fā)利用規(guī)模和各行業(yè)污染物排放量也會隨之高速增加。然而，由于國民經(jīng)濟尚處在粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型時期，人們只關注于經(jīng)濟增長的數(shù)字，卻往往忽略了其背后所付出的沉重代價：對資源的掠奪式開發(fā)造成環(huán)境的極大破壞；我國近年來的生態(tài)環(huán)境問題呈幾何級數(shù)增長。

第二，經(jīng)濟利益與環(huán)境保護的沖突。市場經(jīng)濟發(fā)展所追求的是高額利潤，是相對少數(shù)人的利益，而環(huán)境保護則是多數(shù)人的利益，二者是對立狀態(tài)，法律對這種顯性沖突的社會關系，比較容易做出規(guī)范。而我國經(jīng)濟是以公有制為主體，經(jīng)濟利益的主體和環(huán)境利益的主體具有統(tǒng)一性。但近年來，我國農(nóng)村環(huán)境惡化尤為明顯，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民為“脫貧致富”，寧肯容忍環(huán)境污染對國家、所在集體和本人的損害。對此，國家不得不采取強制措施關閉“十五小”企業(yè)。但在一定意義上，政府既是沖突調(diào)解者，又常成為沖突的一方（地方利益），違法陣營龐大，法律執(zhí)行的難度極大。

(2)人文社會因素 “生態(tài)學作為一門科學，從它誕生的那一天起，一直就與?人類社會?結(jié)下了不解之緣，如果說前期的生態(tài)學更多地顯示了自然屬性的話，那么現(xiàn)代的生態(tài)學，則更強烈地顯示了它的社會屬性這一面。”(4)環(huán)境問題最明顯的是人文社會的原因，我國的環(huán)境問題，從現(xiàn)行的角度看，這方面的因素影響更為巨大。

第一，我國人口眾多，環(huán)境的資源壓力大，環(huán)境問題與人口有著密切的互為因果的聯(lián)系。在一定社會發(fā)展階段，一定地理環(huán)境和生產(chǎn)力水平的條件下，人口增長應有一個適當比例，人口問題與環(huán)境問題是當代中國發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，龐大的人口數(shù)量及快的增長，引發(fā)了一系列的社會經(jīng)濟問題，對環(huán)境造成了巨大的沖擊?？梢赃@樣說，我國的人口問題是短時期內(nèi)很難扭轉(zhuǎn)的最大社會問題之一，這是用不著忌諱的。人口問題導致了我國資源的絕對短缺，因而往往出現(xiàn)了對資源的無節(jié)制開發(fā)的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象伴隨著驚人的浪費，給我們經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施造成了極大的壓力。

第二，公眾環(huán)保意識普遍較差?！八^環(huán)保意識，是指人們在認知環(huán)境狀況和了解環(huán)保規(guī)則的基礎上，根據(jù)自己的基本價值觀念而發(fā)生的參與環(huán)境保護的自覺性，它最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護的行為上?！?5)目前我們國家的大多數(shù)人對于環(huán)境問題的客觀狀況缺乏一個清醒的認識，據(jù)調(diào)查，國民對于環(huán)境狀況的判斷大多是態(tài)度中庸，無敏感性，對許多根本性的環(huán)境問題缺少了解，甚至是根本不了解，而且還有相當一部分的社會公眾不愿意主動地去獲取環(huán)境知識。2000年“世界環(huán)境日”前后，國家環(huán)境保護總局和教育部聯(lián)合進行的對全國公眾環(huán)境意識的調(diào)查報告得出的結(jié)果是，我國公眾的環(huán)境意識和知識水平還都處理較低的水平，環(huán)境道德較弱，我國公眾環(huán)境意識中具有很強的依賴政府型的特征，政府對于強化公眾環(huán)境意識具有決定性的作用。從這些大量的調(diào)查中，我們可以看到，我國的國民的環(huán)保意識是有多么的差。一國的國民的環(huán)保意識如此的差，可以想象這個國家的環(huán)境問題又是怎樣的一個狀況了。第三，環(huán)境問題與貧困等其它的社會問題交叉在一起，又有形成惡性循環(huán)的趨勢。環(huán)境問題在當今世界各國有著不同的表現(xiàn)形式，但是從總體上來看，我們可以歸納出這樣一點，富國的環(huán)境問題主要是與污染物相關的環(huán)境污染，而窮國環(huán)境問題主要是與自然資源相關的環(huán)境破壞，前者比較容易得到防治和恢復，而后者的防治和恢復則要困難的多。我國的環(huán)境問題也有類似情況，在平原、沿海及大城市等經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，環(huán)境問題主要以以環(huán)境污染為主，如今經(jīng)過不斷地治理正在不斷有所緩解；而西部相對貧困地區(qū)，環(huán)境破壞引起的生態(tài)環(huán)境惡化十分嚴重，且日益呈現(xiàn)出環(huán)境問題與貧困同步深化，形成惡性循環(huán)的趨勢。

二、對我國環(huán)境法制建設的幾點思考 環(huán)境法制建設是一項系統(tǒng)工程，其包含著社會生活的方方面面，在此筆者就對我國的環(huán)境法制建設作以下幾點探討即對我國環(huán)境問題作幾點法治化的思考：立法觀念的轉(zhuǎn)型與立法實踐的加強、執(zhí)法與司法的改進、法律監(jiān)督的強化、公民環(huán)保意識與守法觀念的強化、對環(huán)境構(gòu)成物的物權(quán)歸屬思考。

（一）立法觀念的轉(zhuǎn)型與立法實踐的加強

我國環(huán)境保護法頒布二十多年來，法律的調(diào)整范疇基本上未發(fā)生什么重大的變化，環(huán)境法在立法上升也未轉(zhuǎn)型，依然是以環(huán)境污染防治法為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法體系。事實上，環(huán)境保護不僅包括對已有污染的治理，還包括對現(xiàn)有環(huán)境的保護。然而我國的立法長期忽略了這一方面，這也是造成我國目前自然資源保護不力的一個重要原因。國家環(huán)境總局負責人在談到西部環(huán)保工作時強調(diào)，“一定按照江總書記，預防為主，保護優(yōu)先”的要求，堅持污染防治與生態(tài)環(huán)境并重，生態(tài)建設與保護并舉，城鎮(zhèn)污染治理與農(nóng)村環(huán)境綜合整治并重，統(tǒng)籌兼顧綜合決策的方針，力爭實現(xiàn)西部環(huán)境事業(yè)的跨越發(fā)展。

環(huán)境保護法是由國家制定或認可，并由國家強制執(zhí)行的關于保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害的法律規(guī)范和總稱，即把環(huán)境保護納入制度化、規(guī)范化和科學化的軌道，對于中央立法而言，就要本著實事求是，從實際出發(fā)，立足于全面統(tǒng)籌兼顧的原則，遵循法制統(tǒng)一，確立環(huán)境管理體制，建立高效的組織機構(gòu)即環(huán)境管理機構(gòu)來承擔指導和協(xié)調(diào)任務，通過立法明確有關機構(gòu)的設置、分工、職責和權(quán)限以及行使職權(quán)的程序，建立健全環(huán)境管理制度；并進步確定有關主體的權(quán)利、義務和違法責任，只有對違法者實施制裁，才能使受害人權(quán)利得到有效保護。目前，我國環(huán)境立法中對污染環(huán)境罪與國家環(huán)境立法主要是全國性的環(huán)境保護法律法規(guī)，國家環(huán)境立法具有根本方向性與原則性，是全國人民的環(huán)境活動法則，是地方立法的依據(jù)，是環(huán)境立法的關鍵。如今，我們國家存在著規(guī)定污染防治規(guī)范多而生態(tài)資源保護措施少的缺陷，這應該是今后環(huán)境立法修改的重點。地方環(huán)境立法是享有立法的地方權(quán)力機關和相應的地方行政機關制定地方性，環(huán)境保護法規(guī)和規(guī)章法規(guī)，它是環(huán)境保護工作納入法治化軌道的主要手段，又是貫徹執(zhí)行國家環(huán)保法律、法規(guī)和管理本地環(huán)境保護事務的保證措施。地方環(huán)境立法必須堅強化環(huán)境管理，突出重點，兼顧其它的指導思想，堅持為環(huán)境管理服務，以環(huán)境保護工作的中心為環(huán)境保護立法的重點，具體說來，有如下原則：①建立大環(huán)境立法體系的原則，如前所述，國家環(huán)境立法存在著污染防治規(guī)范多而生態(tài)資源保護措施少的缺陷，與此對應地方環(huán)境立法中也存在著側(cè)重污染防治立法而忽視生態(tài)環(huán)境保護立法的現(xiàn)象，從而造成了實際工作中重污染防治而輕生態(tài)環(huán)境的保護，使環(huán)保工作缺乏全局性考慮。堅持大環(huán)境的立法原則是要求在地方立法中運用生態(tài)學觀點將生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境作為一個有機體考慮，以保護生態(tài)環(huán)境，防治污染和各類災害等規(guī)范組成一種標本兼治的大環(huán)境體系，②強化污染責任制原則，進一步明確和加強污染者的法律責任感。地方立法應將國家立法中污染者與責任具體化明確化，誰污染誰治理，這本來就是環(huán)境保護的一個基本原則。在市場經(jīng)濟的體系下，市場主體具有趨利性，往往出現(xiàn)一些企業(yè)為了眼前短暫的經(jīng)濟利益寧愿被罰也不去治理污染的現(xiàn)象。因此，加強地方環(huán)境立法，強化污染者的責任已刻不容緩，這應該說也是權(quán)利義務原則在環(huán)保法中的體現(xiàn)。③堅持現(xiàn)實性與超前性相結(jié)合原則，各地方的污染狀況不同，環(huán)保的具體任務也不盡一樣，這就要求地方立法以本地事實為依據(jù)，堅持國家立法的原則性與本地實際的靈活結(jié)合。同時，由于總結(jié)性立法往往帶有明顯的滯后性，而社會關系不斷發(fā)展，地方立法應在科學預見基礎上超前立法，以彌補國家立法的滯后性。

（二）執(zhí)法與司法的改進

我國環(huán)境保護一直強調(diào)以行政為主導，政府起到主導作用。從近幾年的發(fā)展趨勢來看，我國的環(huán)保行政主導一直呈現(xiàn)出不斷加強的趨勢。目前，環(huán)保工作的重點是加大環(huán)境執(zhí)法的力度，這使環(huán)境行政主導的特色更加鮮明，行政主導固然有其優(yōu)勢，如具有較高的效率，能適應我國生態(tài)環(huán)境復雜的特點，但其局限性也很明顯。首先，它主要適用于污染防治，而對自然資源保護和生態(tài)環(huán)境建設則另當別論；其次，行政主導具有嚴格的隸屬關系，很容易出現(xiàn)部門分割，條塊分割，不能形成一個有機聯(lián)系的整體造成體制上的混亂；再者，行政主導的方式降低了環(huán)境司法的地位和功能，也降低了環(huán)境執(zhí)法的功能，使司法的作用微乎其微。因此，要實現(xiàn)環(huán)境法治，必須改進執(zhí)法與司法。但是應當如何改進執(zhí)法與司法呢？筆者認為應當從以下幾個方面努力： 首先，污染防治要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發(fā)展，將現(xiàn)行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質(zhì)的處罰，檢察機關應積極參與其中。其次，生態(tài)保育要逐步擴大民事保護的范圍而縮小刑事責任的范圍，這要取決于民法物權(quán)的完善，與取決于經(jīng)濟建設與環(huán)境保護關系的正確處理以及大眾環(huán)境意識的提高等各種因素。再次，建立起以檢察院為主體的公益訴訟制度，檢察院代表環(huán)境公害的受害者提起訴訟?，F(xiàn)行環(huán)境侵權(quán)訴訟是由民法通則規(guī)定的，由于環(huán)境侵權(quán)的受害民眾較廣，在訴訟中容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，不利于共同訴訟人的共同求償，而公益訴訟制度的建立能夠克服此弊端，并且在當今我國公眾法律意識普遍淡薄的情況下實施此舉不失為良策。

最后，要正確理解和掌握加大環(huán)境執(zhí)法力度。筆者認為，在我國環(huán)境法制建設系統(tǒng)工程中，執(zhí)法是末端環(huán)節(jié)，前面的問題不解決而僅靠末端一刀切，無異于以堵口子治洪水，是治標不治本，甚至會激化矛盾，為環(huán)境法治的發(fā)展埋下隱患。

（三）法律監(jiān)督力度的加大

由于我國實行環(huán)境保護行政主導，權(quán)力相對集中，行政部門自由裁量權(quán)較大，因此法律監(jiān)督尤為重要?！叭绻f法治在法律調(diào)整機制中是把法律規(guī)范、法律關系和實現(xiàn)義務的活動等法律現(xiàn)象聚合起來的重要手段，那么法律監(jiān)督則是使法治在法律調(diào)態(tài)各個階段得到有力保證的重要法律措施，一個國家如果沒有嚴格有力的法律監(jiān)督，也就沒有法治?！笨梢姺杀O(jiān)督的真正價值不是在于形式，而是在于力度。

我國環(huán)境法律監(jiān)督大體包括：權(quán)力機關的監(jiān)督、行政機關的監(jiān)督、輿論監(jiān)督、各政黨和社會團體組織的為監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督等幾類。權(quán)力機關的監(jiān)督在近年來發(fā)揮了重要作用，全國人大環(huán)境資源委員會多次聽取國務院和最高人民法院有關資源與環(huán)境保護的工作報告，對如何推動我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的實施和加強環(huán)境保護工作提出了許多建設性意見，而且堅持法律監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，組織并一直堅持進行中華環(huán)保世紀行和環(huán)境執(zhí)法大檢查等活動。

行政機關的監(jiān)督以環(huán)境監(jiān)理為核心，成立了專門的環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)，旨在加強環(huán)境執(zhí)法力度。

各政黨的社會團體組織的監(jiān)督主要以輿論監(jiān)督的形式出現(xiàn)，但我國輿論監(jiān)督制度程度很低，因而總體上作用很有限。

司法監(jiān)督主要是司法監(jiān)督職有機關即人民檢察院的監(jiān)督，在環(huán)境監(jiān)督領域這塊基本上是空白。人民群眾的監(jiān)督主要再現(xiàn)為以環(huán)境評價制度等為內(nèi)容的公眾參與，而公眾參與首先取決于公眾環(huán)境意識，其次取決于制度的保證，我國在這兩個方面都存在許多問題，人民群眾的監(jiān)督基本上只具雛形，缺少操作性規(guī)范，力度亦很有限。

（四）公民環(huán)境意識與守法觀念的加強

這里，公民的環(huán)境意識與守法觀念，不只是普法教育與司法權(quán)威方面的原因，更重要的是公民法律信仰的培養(yǎng)問題。歐美等發(fā)達國家，通過資產(chǎn)階級革命使民主與自由深入人心，法治現(xiàn)代化道路已達三百年之久，而中國由于長期封建統(tǒng)治思想根深蒂固，現(xiàn)代法律并非本土產(chǎn)物，對法律總持一種排斥態(tài)度，尤其是環(huán)保法，歷史上只有破壞環(huán)境與自由，而無保護環(huán)境的傳統(tǒng)。同時在公有制條件下，自然資源權(quán)比較抽象，人與自然的關系長期以來被處位于勞動者與勞動對象的經(jīng)濟關系而不是法律關系，由此，環(huán)保意識的深入人心需要一段很長的路要走。

（五）對環(huán)境構(gòu)成物的物權(quán)歸屬思考

森林、山嶺、草原、荒地、水面資源等自然資源是構(gòu)成環(huán)境的主要方面，按照民法通則的規(guī)定，在我國這些財產(chǎn)所有權(quán)都屬于國家或者集體的也就是共有制度，這種所有制在一定時期內(nèi)使用權(quán)是所有權(quán)是相分離的，盡管法律明確規(guī)定使用人“有管理，保護，合理利用的義務”（6）但使用人往往為了追求更多的經(jīng)濟利益而逃避這種義務。當然，當前我國存在多種因素影響，但外部性影響是十分重要的。外部性是指行為人私人成本社會成本，私人收益與社會收益相一致或不一致的情況。外部性分為正外部性和負外部性。正外部性是指行為人的私人成本大于社會成本，私人收益小于社會收益的行為。由于此時行為人的貢獻多而獲益少，其產(chǎn)生的動力就會不足。相反,負外部性就會導致個人的收益大于社會收益，而導致將成本的轉(zhuǎn)嫁社會或他人，例如通過損人利已或損公肥私等手段。正因為這種外部性對行為人的影響。實際中行為人往往會置社會利益于不顧而追求個人利益。例如我國為了保護環(huán)境而實行的“退耕還林”政策與“封山育林政策”這顯然會減少農(nóng)民與林木工人的收入，而政府卻沒有有效的措施去補償他們的損失。所以，許多地方盜伐、亂伐現(xiàn)象就屢禁不止。

但是，如給與私人更長的承包期，“私人的物品往往受到最大可能的保護”。（7）從這種觀點出發(fā)，中國人往往有珍惜自己財產(chǎn)的傳統(tǒng)，相信人們會從自身的長遠利益出發(fā)，做到最大的保護。在這樣的基礎之上，政府再加以宏觀調(diào)控，效果應該是非常明顯的。所以，改革我國目前的自然資源所有權(quán)的模式就是很值得思考了。

三、簡短的小結(jié)

環(huán)境法制建設是一項系統(tǒng)工程，并非朝夕而就，并且，由于我國國情和環(huán)境問題成因的特殊性，因而從國外的治理環(huán)境舉措中（相對于我國環(huán)境問題的解決）并沒有多少可以值得借鑒的經(jīng)驗。我們只有立足于本國的實際情況，去探索出一條適合我國的切實可行的法治化的道路。這應該說是一個長期而又艱難的過程，而泱泱大國，法治先行，時代賦予我們的法治保護環(huán)境的重任，我們也必將沿著這條路一直向前。

第三篇：中國環(huán)境現(xiàn)狀及面臨的主要問題

我國生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀及面臨的主要問題 2010年，我國部分環(huán)境質(zhì)量指標持續(xù)好轉(zhuǎn)，但環(huán)境總體形勢依然十分來峻，面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。中國目前面臨哪些環(huán)境問題

根據(jù)《中國環(huán)境保護21世紀議程》和《1996年中國環(huán)境狀況公報》公布的數(shù)據(jù)，中國目前的環(huán)境狀況主要數(shù)據(jù)如下：

一.水污染

1.全國地表水污染依然較重。

長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系總體為輕度污染。204條河流409個國控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為59.9%、23.7%和16.4%。

長江、珠江總體水質(zhì)良好，松花江、淮河為輕度污染，黃河、遼河為中度污染，海河為重度污染。湖泊(水庫)富營養(yǎng)化問題依然突出，在監(jiān)測營養(yǎng)狀態(tài)的26個湖泊(水庫)中，富營養(yǎng)化狀態(tài)的湖泊(水庫)占42.3%。水資源和水環(huán)境

* 我國水資源緊張，人均水資源占有量僅為世界人均的1/4;* 全國300多個城市缺水，其中近百個城市嚴重缺水，每年因缺水而減少的產(chǎn)值達1200億元;* 我國著名的5大湖鄱陽湖、洞庭湖、太湖、洪澤湖、巢湖的蓄水量都在減少，湖面縮小了1/4甚至一半；

* 我國江河湖庫水域普遍受到不同程度的污染，78％的城市河段不適宜作飲用水源，50％的城市地下水受到污染，工業(yè)較發(fā)達城鎮(zhèn)附近的水域污染突出； * 七大水系的污染程度次序為：遼河、海河、淮河、黃河、松花江、珠江、長江、從河流的氨氮、高錳酸鹽、揮發(fā)酚等主要污染參數(shù)來看，水質(zhì)情況普遍不好。有些河流中銅、氰化物、汞有超標現(xiàn)象。城市河段懸浮物超標現(xiàn)象普遍，主要污染物是耗氧的有機物和氯化物等。

* 主要大淡水湖泊污染程度的次序為：巢湖（西半湖〕、滇池、南四湖、太湖、洪澤湖、洞庭湖、鏡泊湖、興凱湖、博斯藤湖、松花湖、洱海。主要淡水湖泊水

庫磷、氮污染面廣，部分湖泊和水庫汞或其他重金屬污染嚴重；

* 城市中80%以上工業(yè)廢水和生活污水未經(jīng)處理排入水體，使流經(jīng)主要城市的70%河段受到不同程度的污染。主要污染物來自化工、石化、造紙、食品、制革、紡織等企業(yè)排放的高濃度有機廢水和大量未經(jīng)處理的城市生活污水；

* 城市生活污水排放量還在逐年遞增，目前城市污水處理率僅為5％，絕大部分直接排入江河湖泊中。生活污水加上化肥和農(nóng)藥中氮、磷的流失，促使了我國的湖泊富營養(yǎng)化；

* 50%的城市飲用水源受到污染；

* 地下水因過量開采，形成地面下沉和水質(zhì)惡化； 我國四大海域（東海、渤海、黃海和南?！车慕逗Ｓ蛭廴炯又?，無機氮、無機磷和石油類污染普遍超標。

2．全國近岸海域水質(zhì)總體為輕度污染。一、二類海水比例為62.7%，三類海水為14.1%，四類和劣四類海水為23.2%。四大海區(qū)中，黃海和南海近岸海域水質(zhì)良好，渤海近岸海域水質(zhì)差，東海近岸海域水質(zhì)極差。與上年相比，膠州灣一、二類海水比例上升25.0%，渤海灣、長江口和珠江口一、二類海水比例下降20.0%以上。* 我國的近岸海域已受到不同程度的污染和生態(tài)破壞，特別是與大中城市毗連的海域、海灣、入海河口處的污染與生態(tài)破壞已經(jīng)比較嚴重，入海污染物中來自陸上的占80%以上;* 渤海、黃海、東海和南海四海區(qū)中，近岸海域石油類污染普遍嚴重，并存在不同程度的有機物污染和富營養(yǎng)化，部分近岸海域水質(zhì)和底質(zhì)的重金屬污染也比較嚴重。1990年，在中國沿岸海域從南到北相繼發(fā)生赤潮34起，為1961－1980年平均值的30倍；

* 海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞導致了沿岸、近海漁業(yè)資源衰退，生物種類減少，水產(chǎn)品質(zhì)量下降，養(yǎng)殖灘涂大片荒廢，海水養(yǎng)殖污染損害事故不斷發(fā)生，造成經(jīng)濟損失幾億元；

*近岸海域以有機物污染和石油類污染為主要類型的污染有加重趨勢，沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進一步發(fā)展，將加速海洋環(huán)境污染由沿海城市毗連海域向沿海農(nóng)村近岸海域擴散；

* 中國近海長期過度捕撈漁業(yè)資源致使一些傳統(tǒng)經(jīng)濟魚類種群生態(tài)衰退，如不采取有力措施加以保護和休養(yǎng)生息，中國近海漁業(yè)資源將難以恢復其再生增殖能力；

* 南海的珊瑚礁和紅樹林近年來被開采砍伐，不僅破壞了這些寶貴的資源，而且使紅樹林和珊瑚礁魚類失去生存環(huán)境和營養(yǎng)供應地，種群也在消退；

* 若對江豚、海豹、海龜及玳瑁等珍稀動物不采取有效的保護措施，它們有在中國近海逐漸消退的危險。

二．空氣污染

全國城市空氣質(zhì)量總體良好，但部分城市污染仍較重；酸雨分布區(qū)域保持穩(wěn)定，但酸雨污染仍較重。

全國471個縣級及以上城市開展環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測，其中3.6%的城市達到一級標準，79.2%的城市達到二級標準，15.5%的城市達到三級標準，1.7%的城市劣于三級標準。113個環(huán)境保護重點城市達到二級標準的比例為73.5%，較上年提高6.2個百分點。

全國開展酸雨監(jiān)測的494個城市(縣)中，出現(xiàn)酸雨的城市249個，占50.4%，酸雨程度嚴重或較重(降水年均pH值<5.0)的城市有107個，占21.6%，與上年基本持平。

三．土地資源

* 我國人均耕地面積為0.085公頃，是世界人均的1/5；

* 全國耕地面積以每年平均30萬公頃左右的速度遞減，主要原因是基本建設占用耕地上升；

* 我國耕地土壤質(zhì)量呈下降趨勢。全國耕地有機質(zhì)含量平均已降到1％，明顯低于歐美國家2.5%-4%的水平。東北黑土地帶土壤有機質(zhì)含量由剛開墾時的8％－10％已降為目前的1％－5％；

* 鹽堿化、沙化、水土流失在繼續(xù)吞噬大量耕地。目前全國受鹽堿化威脅的耕地

約有1億畝，受沙漠化威脅的農(nóng)田近6千萬畝；

* 全國約有1/3的耕地受到水土流失的危害，每年流失的土壤約50億噸，相當于在全國的耕地上刮去1cm厚地表土，所流失的養(yǎng)分相當于全國一年生產(chǎn)的化肥氮磷鉀含量。水土流失的主要原因很大部分是由于不合理耕作和植被破壞造成的；

* 我國遭受工業(yè)“三廢”污染的農(nóng)田達1億多畝。被重金屬鎘污染的耕地有20余萬畝，涉及11個省25個地區(qū)。被汞污染的耕地有48萬畝，涉及15個省21個地區(qū)；

* 大量使用農(nóng)藥使土壤有毒物質(zhì)含量加大，同時也殺死了大量害蟲天敵和有益動物；

* 由于農(nóng)用薄膜的大量使用，用后不加回收，廢膜已成為我國新的土壤污染物。草原資源

* 我國草地面積占國土面積的40%，然而，由于風蝕沙化、植被破壞、超載放牧、不合理開墾以及草原工作的低投入、輕管理等，致使草原嚴重退化。草原退化面積達9千多萬公頃，占可利用草場面積的1/3以上，平均產(chǎn)草量下降了30%－50％。中國百畝草地產(chǎn)肉量只25.5公斤，產(chǎn)奶26?8公斤，毛3公斤，僅為相同氣候帶下美國的1/27，新西蘭的1/82；

* 預計到2000年，草原牧草產(chǎn)量可能比目前下降30%。

三．噪音污染

* 我國噪聲污染較嚴重，2/3的城市人口暴露在較高的噪聲環(huán)境中；

* 區(qū)域環(huán)境噪聲達標率不到50%；

* 90%的城市道路交通噪聲超過了國家規(guī)定的70分貝，全國每年因道路交通噪聲污染導致的經(jīng)濟損失約合人民幣216億元； * 社會生活噪聲呈明顯上升趨勢。

四．化學輻射污染

全國輻射環(huán)境質(zhì)量總體良好。

環(huán)境電離輻射水平保持穩(wěn)定，核設施、核技術(shù)利用項目周圍環(huán)境電離輻射水平總體未見明顯變化；環(huán)境電磁輻射水平總體情況較好，電磁輻射設施周圍環(huán)境電磁輻射水平總體未見明顯變化。

五．生態(tài)環(huán)境問題

全國部分生態(tài)系統(tǒng)功能有所改善，但主要生態(tài)環(huán)境問題依然突出。生物多樣性下降趨勢尚未得到有效遏制，遺傳資源不斷喪失和流失。

1.生物多樣性與物種保護

* 中國是世界上動植物種類最多的國家之一，生物多樣性居全球第八位，北半球第一位；

* 中國有高等植物32800種，占世界總種數(shù)的12％，僅次于馬來西亞和巴西，居世界第三位。其中，被子植物24500多種，裸子植物236種，苔蘚植物約2000種，蕨類植物2600余種，植物藥材4773種，淀粉原料植物300種，纖維原料植物500種，油脂植物800種，香料植物350種，已開發(fā)利用的真菌800種。我國特有的植物約有200個屬（萬余種〕。銀杉、水杉、水松、金錢松、臺灣松、銀杏、珙桐、水青樹、鐘萼木、香果樹等都是中國特有的珍貴樹種；

* 中國是世界三大栽培植物起源中心之一，水稻、大豆、谷子、黃麻等20余種作物起源于中國。中國擁有大量栽培植物的野生親緣種，如野核桃、野板栗、野荔枝、野龍眼、野楊梅、野生稻、野生大麥、野生大豆、野生茶葉、野蘋果等，是珍貴的野生植物資源。中國常見的栽培作物有50多種，果樹品種萬余個； * 中國動物種類約10.45萬，占世界總數(shù)的10％。脊椎動物4400多種，占世界總種數(shù)的10％以上，其中兩棲類210種，爬行類320種、鳥類1186種、獸類500種、魚類2200余種。分別占世界總數(shù)的10％、13％、5％、7％、10％。昆蟲約10萬種；

* 中國有鶴類9種、雁鴨類46種、食肉類54種、雉類276種、靈長類190種；

* 由于人口的急劇增長，不合理的資源開發(fā)活動，以及環(huán)境污染和自然生態(tài)破壞，中國的生物多樣性損失嚴重，動植物種類中已有總物種數(shù)的15％－20％受到威脅，高于世界10％－15％的水平。在《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》所列640個種中，中國就占156個種；

*近50年來，中國約有200種植物已經(jīng)滅絕，高等植物中瀕危和受威脅的高達4000－5000種，約占總種數(shù)的15％－20％。許多重要藥材如野人參、野天麻等瀕臨滅絕?！吨袊湎l危保護植物名錄》確定珍稀瀕危植物354種，其中，一級8種，二級143種，三級203種；

中國近百年來，約有10余種動物絕跡，如高鼻羚羊、麋鹿、野馬、犀牛、新疆虎等。目前，有大熊貓、金絲猴、東北虎、雪豹、白暨豚等20余種珍稀動物又面臨絕滅的危險?！秶抑攸c保護野生動物名錄》確定國家重點保護動物275種，其中一級96種，二級161種。丹頂鶴、臺灣猴、扭角羚、白唇鹿、華南虎、褐馬雞、黑頸鶴、綠尾紅雉、揚子鱷、中華鱘等屬于我國100多種珍稀動物之列； * 全國自然保護區(qū)763多處，珍稀瀕危動物人工繁殖場106個，珍稀植物引種栽培場73個。自然保護區(qū)面積達6618.4萬ha，占國土面積的6.8%。

2.我國森林覆蓋率約為13%，居世界第121位；

* 我國人均森林面積約0.11公頃，相當于世界人均森林面積的1/9； * 海南島的熱帶雨林在過去四十年中由1300多萬畝減至367萬畝，森林覆蓋率也由26％降至7.2%。由于大量墾荒，種植橡膠等，熱帶雨林被砍伐面積達500多萬畝，其中利用292畝，200萬畝被淪為不毛之地；

* 我國寶貴的原始森林長期受到亂砍濫伐、毀林開荒、森林火災與病蟲害的破壞，原始林每年減少5千平方公里；

* 占國土面積50％的西部干旱、半干旱地區(qū)森林覆蓋率不足1％，許多地區(qū)無林可言；

* 酸雨帶來的酸沉降正在導致大片森林衰退消失，森林受害面積128.1萬公頃,年木材損失6億元，森林生態(tài)效益損失約54億元。

第四篇：內(nèi)控部門所面臨問題

SAP系統(tǒng)上線初期，系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)限管理往往并不引起重視。大家關注更多的是系統(tǒng)能否順暢運行、數(shù)據(jù)是否準確，財務帳是否能對得上等等。隨著SAP應用的日趨深入，公司業(yè)務的不斷重組、用戶工作崗位的頻繁變動、崗位職責的擴大與組合等內(nèi)部權(quán)限管理問題就慢慢突顯。比如：

■ 沒有清晰的授權(quán)原則，不能確切的說明為何授權(quán)或授何種權(quán)

■ 隨著系統(tǒng)使用，用戶權(quán)限被逐漸放大甚至失控

■ 職責分離體系不能被有效建立和執(zhí)行

■ 超級管理員權(quán)限管理不規(guī)范

■ 權(quán)限不經(jīng)測試系統(tǒng)直接在生產(chǎn)系統(tǒng)中分配

■ 權(quán)限申請變更沒有規(guī)范的流程

■ 對人員崗位調(diào)動或公司間調(diào)動沒有及時的做權(quán)限變更

■ 臨時用戶權(quán)限使用后沒有進行及時回收

■ 使用單用戶單角色進行權(quán)限管理

…………

SAP權(quán)限管理人員所面臨的問題就產(chǎn)生了：

■ 哪些用戶擁有關鍵事務或敏感權(quán)限（SAT）？

■ 哪些用戶擁有的TCODE存在權(quán)責互斥（SOD）？

■ 哪些用戶擁有超級權(quán)限？

■ 哪些用戶擁有跨公司權(quán)限？

■ 用戶本身有哪些權(quán)限，可以申請哪些權(quán)限，不應該擁有哪些權(quán)限？

■ 調(diào)崗或離職用戶及時清理了嗎？

■ 系統(tǒng)中用戶信息和備案信息是否保持一致？

■ 能否及時出具審計所需權(quán)限報告？

…………

如此等等問題是權(quán)限管理人員難以判斷的，盲目操作的結(jié)果將導致用戶權(quán)限的混亂，進而產(chǎn)生管理困難甚至無法管理，管理成本不斷增加，業(yè)務風險不斷加大。

第五篇：國企改革所面臨的問題

國企改革所面臨的問題

08國貿(mào)吳敏20082211121100

31進入新世紀，國企改革仍面臨很多問題，下面列舉以下六大問題，有待逐步解決。

一、國有大中型工業(yè)企業(yè)以外的國有企業(yè)脫困問題突出，難度很大三年改革和脫困目標的實現(xiàn)，指的主要是國有大中型工業(yè)企業(yè)，一般不包括國有非工業(yè)企 業(yè)和國有小型工業(yè)企業(yè)。1997年底，國有及國有控股大中型工業(yè)企業(yè)為16874戶，其中虧損 的為6599戶，占39.1%。當時說的要擺脫困境的就是這6599戶。而國有大中型工業(yè)企業(yè)只占 全部國有企業(yè)的一小部分。據(jù)財政部相關資料，1998年底，全國國有企業(yè)（不含國有金融企 業(yè)）共23.8萬戶?？梢姡瑖写笾行凸I(yè)企業(yè)占國有企業(yè)的比重不到十分之一，所以，脫困 的范圍有限，絕大部分國有企業(yè)脫困問題沒有解決。

國有企業(yè)脫困和改革是密不可分的。企業(yè)經(jīng)營陷于困境，虧損嚴重，生產(chǎn)經(jīng)營不能正常運 轉(zhuǎn)，工資發(fā)不出去，人心渙散，企業(yè)改革肯定很難深入下去，現(xiàn)代企業(yè)制度建設很難順利進 行，甚至會影響社會的穩(wěn)定。當然，企業(yè)可以圍繞脫困搞一些改革，但是，大量陷于困境的 國有企業(yè)，企業(yè)負債率高（不少企業(yè)已超過100%）、冗員多、社會負擔重、技術(shù)落后又缺乏技 改資金等，都是企業(yè)很難自己解決的。這需要政府的援助、政策的支持。有些脫困，比如該 破產(chǎn)關閉的企業(yè)按正常程序退出市場，職工得到妥善安置，本身就是改革的內(nèi)容?？梢姡?困和改革是相互支持、相互促進的。

二、從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局和改組國有企業(yè)的任務還很重國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整進展慢，有很多原因，其中一個重要原因是認識不統(tǒng)一，思想 障礙大。有些人經(jīng)常揮舞“私有化”、國有資產(chǎn)流失大帽子嚇唬人，使一些地方不敢積極推 進國企改革，有些地方只敢偷偷摸摸地搞放開搞活轉(zhuǎn)制。事實上，國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略性調(diào)整 越慢，國有資產(chǎn)流失越厲害，財政的包袱就背得越重。因為在轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟過程中，市場開 放后除了少數(shù)關系國計民生的重要行業(yè)和關鍵領域（特別是其中大型企業(yè)）外，一般國有企 業(yè)由于其經(jīng)營機制一下子難以適應，競爭不過民營企業(yè)，容易陷入困境，甚至出現(xiàn)虧損，不 少國有企業(yè)在放權(quán)讓利中出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”，蠶食國有資產(chǎn)，以致出現(xiàn)國有企業(yè)承包一輪、國有資產(chǎn)流失一輪的可怕局面。

不能全面理解和掌握黨的政策也不利于順利推進改革，比如，國有小型企業(yè)“一賣了之” 是不對的。但是，有的批評文章竟提出只有扭虧無望的企業(yè)可以賣，這不是自欺欺人嗎？黨 的政策一直明確，用多種形式放開搞活國有中小企業(yè)，出售也是其中一種形式，主要是要按 中央政策，賣得公平，市場定價，安排好職工。又如不能把國企改革籠統(tǒng)地說成“國退民進 ”。因為在國企改革過程中，國有經(jīng)濟是有進有退，國有資本要在能發(fā)揮自己優(yōu)勢的前述四 大行業(yè)和領域集中和發(fā)展，而不是只退不進。與此同時，我們也要明確，盡管在前述四大行 業(yè)和領域國有經(jīng)濟要發(fā)展，要前進，但是，國有經(jīng)濟在經(jīng)濟總量中的比重是還會降低的，在 市場化程度高的一般競爭性行業(yè)和領域（而不是所有競爭性行業(yè)和領域），國有經(jīng)濟逐步減少 或退出后，是要讓民營經(jīng)濟替補和發(fā)展的。如果在這個意義上，說國退民進也是符合實際的。

要加快對國有經(jīng)濟布局進行戰(zhàn)略性調(diào)整，這后一點是必須明確的。

三、對國有大中型企業(yè)進行規(guī)范的公司制改革仍然是真正的目的。真正的投資主體多元化應是股權(quán)相對分散、均衡的，不應一股獨大。按照這一要求，今后在對國有大中型企業(yè)進行規(guī)范的公司制改革時，要盡可能多吸收非國有資本入股，包 括積極吸收外資參與國有企業(yè)改組改造，并占相當?shù)谋戎兀词故菍儆趪薪?jīng)濟需要控制的 四大行業(yè)和領域，多數(shù)也不一定由國有股絕對控股，而可以相對控股，有的甚至可以采取持 金邊股的辦法，以改善股權(quán)結(jié)構(gòu)。少數(shù)需保留國有獨資或國有股絕對控股的，也要象上海廣 電集團那樣，由多家國有投資公司大體均衡地共同持股，避免一家說了算，以利于政企分開、持股者相互制約、形成較合理的治理結(jié)構(gòu)等。要做到這一點，很不容易。今年以來，上市 公司國有股減持碰到種種困難說明了這一點。

國有大中型企業(yè)建立規(guī)范的現(xiàn)代公司制還有很多工作要做。這方面改革，是國有企 業(yè)適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟要求的脫胎換骨的改革，是國企改革的真正攻堅戰(zhàn)。如果能在 2010年前基本完成，可算是取得巨大的成績，中國大型企業(yè)的市場競爭能力將大大提高。到 那時，社會主義與市場經(jīng)濟相結(jié)合、公有制與市場經(jīng)濟相結(jié)合的社會主義市場經(jīng)濟體制就能 確立起來了。

四、加緊探索和建立國有資產(chǎn)有效的管理體制

第一，改國家統(tǒng)一所有、分級管理為分級所有、分級管理。我們國家那么大，人口那么多，國有企業(yè)至今還有近20萬個，國有企業(yè)的資產(chǎn)（實際上應為資本）實行統(tǒng)一所有，由國務院 代表國家統(tǒng)一行使所有者職能是不現(xiàn)實的，實際上也做不到。特別在實行分稅制以后，更顯 得不合理。地方財政投資辦企業(yè)，怎么其資產(chǎn)又變?yōu)閲鴦赵核辛四兀窟@是說不過去的。應 當承認由哪一級財政投資興辦企業(yè)，其資本即為該級政府所有。由中央財政投資興辦的為中 央政府所有，由省級財政投資興辦的為省政府所有，市、縣、鄉(xiāng)級也是如此。這不但有助于 清晰產(chǎn)權(quán)，也有利于形成發(fā)展市場經(jīng)濟所要求的多元投資主體，改善國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

第二，國有資產(chǎn)管理應實行管資產(chǎn)、管人、管事統(tǒng)一。目前國有大中型企業(yè)大體是計委管 立項，經(jīng)貿(mào)委管日常運行，財政部管資產(chǎn)登記，大型企業(yè)工委和組織部門管人事任免。這些 部門都可以說自己是國有資產(chǎn)所有者代表，對企業(yè)發(fā)號施令，但是企業(yè)一旦出了問題，各部 門又可以互相推諉，不承擔責任。這樣的體制顯然是不順的。政府應有專門的機構(gòu)，專司國 有資產(chǎn)的管理，負責國有資產(chǎn)的保值增值，而且管資產(chǎn)和管事管人相統(tǒng)一，不再多頭管理。

第三，完善三個層次的管理形式。四中全會決定指出：允許和鼓勵地方試點，探索建立國 有資產(chǎn)管理的具體形式。這幾年各地在探索中涌現(xiàn)的比較有代表性的是上海和深圳的做法，它們分別建立地方國資委——國有資本經(jīng)營機構(gòu)如投資公司、控股公司等——企業(yè)或公司這 三層次的國有資本管理和營運體系。第一層次，實現(xiàn)政府的社會經(jīng)濟管理職能（這對不同所 有制的企業(yè)是一視同仁的）同國有資本所有者職能的分離；第二層次，實現(xiàn)國有資本管理監(jiān) 督職能同國有資本經(jīng)營職能的分離，地方政府將國有資本的經(jīng)營權(quán)以授權(quán)方式交給控股公司 或投 資公司，專門從事國有資本的營運；第三層次，眾多的企業(yè)或公司，國有投資公司或控股公 司通過出資對企業(yè)或公司參股或控股，取得所有者權(quán)益，實現(xiàn)了出資人最終控制企業(yè)同企業(yè) 作為獨立法人依法自主經(jīng)營、自負盈虧的分離。

五、轉(zhuǎn)變政府職能實現(xiàn)政企分開仍然任重道遠

這幾年，國家采取一些重大措施，轉(zhuǎn)變政府職能，推動政企分開。2000年，國家撤消了內(nèi) 貿(mào)、煤炭、機械、冶金、石化、輕工、紡織、建材、有色金屬等九個國

家局，黨政軍機關與 所管理的企業(yè)脫鉤工作已陸續(xù)展開，取消企業(yè)的行政隸屬關系和行政級別等。但是，直到現(xiàn) 在，轉(zhuǎn)變政府職能實現(xiàn)政企分開的任務遠未完成，有幾個重大問題還有待逐步解決。

第一，政府干預企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動現(xiàn)象時有發(fā)生，國有企業(yè)吃國家大鍋飯的狀況仍有待消 除。由于國有資產(chǎn)的有效管理體制尚未很好建立，國有大中型企業(yè)由政府多家部門分頭管理 國有資產(chǎn)、營運和管理干部任免等現(xiàn)狀很難有根本改觀。國家往往運用權(quán)力照顧國有企業(yè)特 別是困難企業(yè)，在市場準入、融資、外貿(mào)經(jīng)營權(quán)、兼并破產(chǎn)等方面相當突出，甚至國家對國 有企業(yè)債務負無限責任，使非國有企業(yè)感覺受到不公正待遇；不少地方政府還搞市場封鎖，保護本地落后的國有企業(yè)。另一方面，國家又常常干預國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，包括進行 低水平重復建設等，還要求企業(yè)承擔辦社會的職能。中國即將加入世貿(mào)組織，按照世貿(mào)組織 規(guī)則，對國有企業(yè)、非國有企業(yè)包括外資企業(yè)，要一視同仁，國家不能再用行政權(quán)力對國有 企業(yè)予以特殊照顧。這就要求加快轉(zhuǎn)變政府職能，推動政企進一步分開。

第二，改革審批經(jīng)濟體制，推進投融資體制改革。進入新世紀，各方面對原來的審批經(jīng)濟 體制反映強烈，要求推進投融資體制改革的呼聲很高。一般認為，改革的目標是改審批經(jīng)濟 為企業(yè)自主投資決策。對于國家鼓勵和允許的項目，應實行“誰投資，誰決策，誰受益，誰 承擔風險”的原則，由企業(yè)依法自主投資，政府不再審批。

第三，打破行政和部門壟斷。當前我國行政和部門壟斷還相當嚴重，這很不利于公平競爭 的市場環(huán)境的形成。

六、社會保障體系建設日顯重要，但社會保障基金收支缺口大，亟待解決

改革的深入，要求加快建立和健全社會保障體系

今后的目標是，形成獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理 服務社會化的社會保障體系。社保體系中最重要的是養(yǎng)老保障制度，失業(yè)和醫(yī)療保險制度也 很重要。要依法擴大養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險覆蓋面，逐步提高統(tǒng)籌層次。進入新世紀 后，我國面臨社會保險基金收支缺口逐年增大的嚴峻局面。有關部門預計，光是“十五”期 間，養(yǎng)老保險基金收支缺口為2900億元，失業(yè)保險基金收支缺口為325億元。建立可行、穩(wěn) 定 的社會保障基金的籌措機制和有效營運、嚴格管理的機制，日顯重要。特別是擴展新的籌資 渠道，更為緊迫。政府已經(jīng)決定，通過變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)以及將利息稅等收入充實社會保險 基金。還可考慮通過發(fā)行國債、提高社會保險費占財政支出比重等辦法，充實社?；?。在 社?；鸸芾矸矫?，最重要的是防止挪用和被個人與部門侵吞?？梢钥紤]吸收象智利等國成 立多家獨立的基金管理公司進行有效管理的成功經(jīng)驗，確保基金的保值、增值。還有，在逐 步把下崗職工基本生活保障納入失業(yè)保險的同時，對目前城市出現(xiàn)的部分貧困群體，城市居 民最低生活費標準需要盡快普遍建立起來。

深化國企改革，除了要著重解決以上六大問題以外，還要深化內(nèi)部勞動、人事和分配制度 改革，以便形成管理者能上能下、人員能進能出、分配能多能少的機制。還要加強企業(yè)管理。管理能出效益，科學管理是企業(yè)搞好改革和發(fā)展的重要條件，是企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的 一個重要特征。所以要把深化改革、轉(zhuǎn)換機制和加強管理很好結(jié)合起來。