第一篇：深化農村行政管理體制改革的建議

深化農村行政管理體制改革的建議

2011年11月15日 17:30 來源：《中國學術研究》2011年第3期 作者： 字號

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陳曉黎

摘要：當今社會“三農問題”已經成為社會發(fā)展的主要問題，中國作為發(fā)展中國家，在此基礎上想要尋求突破性的發(fā)展，就必須關注農村生產力、教育、醫(yī)療等發(fā)面的發(fā)展，這就涉及農村行政管理體制改革的相關問題，本文就現(xiàn)階段的農村行政管理體制談談其不足之處，并提出深化改革的一些建議。

關鍵詞：農村行政體制改革現(xiàn)狀，改革不足，改革建議

一、農村行政管理體制改革概述

中國的行政體制改革是伴隨著中國的改革開放而展開的，行政體制是國家推行行政事務所建立的管理體制。一般而言，行政體制有廣義和狹義之分。從廣義上說，行政體制涉及國家政權的所有機關，包括立法、行政和司法機關在內。從狹義上說，行政體制僅指國家政權中的行政機關。當代中國的行政體制改革，是指以狹義政府為中心的行政系統(tǒng)改革。

農村行政管理體制改革，就是調整一切束縛農業(yè)生產力發(fā)展的生產關系及其上層建筑，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的農村政治、經濟、文化、社會管理新體制。農村綜合改革的重點，是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農村義務教育管理和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，逐步建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度。在中國這個發(fā)展中國家，深化農村行政體制改革是相當必要的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.農村行政管理體制改革是推進新農村建設的必要保證。推進新農村建設，要有相應的體制和機制作保障，必須堅持社會主義市場經濟的改革方向，積極推進農村各項改革。從2006年1月1日起，在全國范圍內全面取消農業(yè)稅，這標志著在我國延續(xù)2600年的古老稅種從此退出歷史舞臺，具有劃時代的重大意義。

2.農村行政管理體制改革是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設的必然要求。黨的十七大報告明確提出，要建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就必須改革現(xiàn)行的農村行政管理體制，著力推進黨的建設和社會管理、基礎設施建設、發(fā)展規(guī)劃、公共服務等各個方面的一體化發(fā)展，以黨的建設一體化帶動其他方面建設的一體化發(fā)展，實現(xiàn)新農村建設的宏偉目標。

二、農村行政管理體制改革中存在的問題

改革開放20多年來，我國在政府行政管理體制改革方面所作出的努力是積極的，所取得的成就也是顯著的，主要表現(xiàn)為管理理念發(fā)生變化，行政基點走向科學；管理范圍發(fā)生變化，政府職能漸趨合理；行政方式發(fā)生變化，管理手段不斷完善；行政基礎發(fā)生變化，政府行為日益規(guī)范；干部素質發(fā)生變化，行政能力有效提升。這些成就為進一步深化行政體制改革、推動完善的社會主義市場經濟體制建設創(chuàng)造了有利的條件。但仍然存在一些亟待解決的問題，具體體現(xiàn)在以下問題：

1.基層政府行政機構臃腫。目前，我國農村普遍實行市縣鄉(xiāng)三級政府的行政體制，普遍存在機構臃腫、冗員充斥和職責不清的問題。根據(jù)國家審計署2002年對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支狀況進行的審計調查，發(fā)現(xiàn)財政收入水分較大，認為隱瞞赤字普遍，債務負擔沉重。截至2001年底，這49個縣（市）累計債務達163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。與此不相稱的是。自1994年以來，這49個縣（市）總人口增長4.6%，財政供養(yǎng)人員卻增長了22%[1]。農村基層行政管理層次過多。機構龐雜，管理人員太多，權力過重，“八個大蓋帽管一個破草帽”，嚴重限制農村經濟發(fā)展。如果目前的冗員現(xiàn)象不及時改變，那么，干部手中的權力遲早還會變成向農民索取金錢的工具。龐大的縣鄉(xiāng)財政赤字可能使政府投人新農村建設的財政轉移支付又被中途截留的危險，一些基層政府為擺脫財政危機和生存困境，很有可能違反財經紀律來挪用財政轉移支付資金為干部發(fā)放工資。公共利益的執(zhí)行者轉而成為公共利益的奪取者，這將嚴重影響新農村建設的順利開展。

2.農民缺少參與政治的組織形式，農村民主政治建設仍需完善。目前在中國，沒有一個組織能夠真正站在農民的立場上為農民說話。農民只能被動地接受，默默地承受各種不公平的待遇，而缺乏應有的權利保護。缺乏村民參與的決策往往脫離村民的實際承受能力，也難以得到村民的充分理解和支持，所以廣大群眾建設新農村的巨大潛能就無法挖掘出來，自覺參與新農村建設的熱情就會被遏制，最后，廣大農民對村委會干部的監(jiān)督權得不到有效落實，村務公開、財務公開、民主理財?shù)耐菩幸搽y以實現(xiàn)，導致社區(qū)公共資源在使用過程中效率低下、浪費嚴重。不能把有效的資源全部用于新農村建設。

3.基層政府在經濟管理中過多地采用行政手段。農村現(xiàn)行的行政管理體制在干部任用上，主要的方式還是以組織點名考察為主。從而導致基層干部均按上級命令或指令開展工作，而并沒有真正做到他們的份內工作，體現(xiàn)在脫離本地區(qū)實際的經濟發(fā)展規(guī)劃，指標脫離實際，導致基層虛報浮夸，統(tǒng)計數(shù)字失實。這種做法農業(yè)和農村經濟的健康穩(wěn)定發(fā)展造成了很大危害，嚴重損害了農民群眾的切身利益，影響了廣大群眾參與新農村建設的積極性和主動性。

4.農村財政投資體制存在弊端。由于中國的財政運行模式，導致財政命脈和投資大多掌握在上級手中，越是基層，財政越困難。所以向上級爭取項目、申請資金，已成為農村各級政府的一項重要任務，久而久之就會產生政府行賄、投資回扣等腐敗問題。以上問題，不但造成了人為浪費，增加了行政成本，而且由于農村基層財政大多十分緊張，所有花費難以正常核銷，在一定程度上助長了各種截留、套取國家建設資金行為的發(fā)生。

三、扎實推進農村基層行政管理體制改革

隨著中國現(xiàn)代化進程的不斷加快和黨對農村政策的調整，現(xiàn)行農村行政體制急需改革。中共中央國務院在《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中特別強調要全面深化農村改革，因為這是健全社會主義新農村建設的體制保障，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設的理論指導，是使中國廣大農民群眾生活水平提高的基石。要扎實推進農村基層行政管理體制改革，當前的任務主要是要從以下幾個方面努力：

1.科學設置政府行政機構，裁減農村行政冗員。政府改革應由減人、減事、合并機構的行政職能調整，擴展到減少層級的地方行政體制框架改革，銷市地一級，強化縣一級，精簡鄉(xiāng)一級，充實村一級，實行市、縣分置，逐步從“城鄉(xiāng)合治”走向“城鄉(xiāng)分治”，繼續(xù)加大農村政權改革力度，實行以合并機構、裁減人員、撤鄉(xiāng)并村為主的行政減員方案，縮減編制，減政放權。按地域人口重新確定縣鄉(xiāng)政府財政供養(yǎng)人數(shù)，定期檢查，嚴格控制，不得超標。堅持因地制宜、精簡效能、權責一致的原則，轉變政府職能，建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運行機制。

2.完善村民自治制度，進一步加強農村基層民主法制政治建設。實行村民自治既要堅持黨的領導又要善于改進黨的領導方式和方法。十五屆三中全會提出：“擴大農村基層民主，要在黨的統(tǒng)一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村基層黨組織的領導核心作用。”[2]嚴格按照《村民組織法》。切實推進村民直接選舉制度的普遍實施。進一步完善農村村民自治結構和民主議事機制，真正讓農民自己當家作主，保障村民對村內重大事務的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，依靠群眾的力量搞好新農村建設。在加強農村基層民主政治建設上把握好兩個環(huán)節(jié)：一個是村級，主要任務是推行村民自治，鼓勵和支持農民積極參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當前的主要任務是堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的代表直接選舉制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會要認真履行法律賦予的各項職權，嚴格依法行事。

3.推進政府職能轉變，建設權責一致的責任政府。照權責統(tǒng)一、依法有序、客觀公正的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責制度，并把行政問責與行政監(jiān)察、審計監(jiān)督結合起來，有責必問，有錯必究。健全重大事項集體決策、專家咨詢、社會公示、公眾聽證、決策評估等制度，不斷提高科學民主決策水平，努力建設執(zhí)政為民的服務政府，推進新農村建設中，政府要切實履行發(fā)展農村社會事業(yè)的責任，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)公共資源分配，發(fā)揚求真務實的精神，多做一些深人實際的調查研究，多解決一些新農村建設中遇到的熱點難點問題，多辦一些為廣大人民群眾排憂解難的實事，實將政府管理經濟社會行為納入依法運轉的軌道。

4.擴大農村政權財政自主權。改革農村財政投資體制，逐步減少下級政府向上級政府繳納的稅收數(shù)目，將稅收的大部分盡量留在基層。除跨縣市實施的大型項目外，在有關部門的監(jiān)督下，本地區(qū)的建設項目由本地區(qū)自行立項，自行投資，自行實施，節(jié)約行政成本，杜絕投資黑洞。化縣鄉(xiāng)財政功能，規(guī)范縣鄉(xiāng)財政行為，加大公共財政覆蓋農村的力度，完善財政補貼農民資金管理和支付方式。

5.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建資源配置，加快推進城鄉(xiāng)一體化進程。推行農村基層行政管理體制改革，整合組織、合并村莊只是手段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建資源、加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐才是目的。我們緊緊抓住村莊合并、農村社區(qū)建設的機遇，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作納入到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展大局中進行謀劃和推進，組織開展一個社區(qū)一名大學生村官、一個社區(qū)一個部門幫扶、一個社區(qū)一個企業(yè)支持、一個社區(qū)一套規(guī)劃發(fā)展、一個社區(qū)一個政策扶持等活動，推動城市優(yōu)質資源向農村延伸、城市公共設施向農村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農村輻射。

四、總結

我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展的重要階段，制定了實行工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的重大方針，為全面推進農村行政管理體制改革提供了有力的保障。但是中國的市場經濟尚不十分成熟，中國的廣大農村還處在傳統(tǒng)農業(yè)社會階段。因此，要因勢利導調整經濟、社會體制，改變城鄉(xiāng)二元結構，要繼續(xù)深化農村行政體制改革，擴大農民的民主權利，加強制度創(chuàng)新，并且及時加以深化。只有這樣，“三農”問題才能逐漸走出困境，中國的經濟才能保持持久的動力，繼續(xù)健康發(fā)展，社會主義新農村建設才能取得成功。

參考文獻：

[1]韓云平。對我國農村行政體制改革的思考 [J]。行政論壇，2007（3），89-91。

[2]李述章。農村行政管理體制創(chuàng)新[J]。農業(yè)，2004，71。

第二篇：深化行政管理體制改革心得體會

深化行政管理體制改革是當前人們關注的重點問題之一。改革開放近30年來，我國的行政管理體制改革取得了很大的進展，但是，仍然存在不少問題，因此，很有必要深入研究在當前的歷史條件下如何進一步改革我國的行政管理體制，以促進經濟的發(fā)展和社會的和諧與進步。

本文是對行政管理體制改革的專題研究，主要內容是從幾個基本理念入手，分

析其存在的根本性問題，并提出解決這些問題的比較現(xiàn)實的改革路徑和目標模式。在觀點上，本文在深入分析的基礎上明確提出不適應性是我國行政管理體制存在的主要問題；提出了行政管理體制改革的重心是行政執(zhí)法體制改革的新觀點；在分析不同行政管理體制改革的目標模式的基礎上，提出以法治政府為中心的多重目標模式。

一、當前我國行政管理體制存在的主要問題

我國的行政管理體制改革是隨經濟體制改革的進程而逐步展開的，并且經歷了一個適應經濟體制改革要求的不斷發(fā)展完善的過程。近30年來，我國的行政管理體制經過不斷地改革，取得了重要進展和明顯的成效，特別是從計劃經濟條件下的行政管理體制到適應市場經濟的行政管理體制改革方面已經有了很大的轉變。從總體上判斷，我國目前的行政管理體制基本上適應經濟社會發(fā)展的要求。但是，面對經濟社會不斷發(fā)展的新形勢和新要求，現(xiàn)行的行政管理體制還存在著不少問題，仍然存在不適應的地方。

(一)政府自身的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現(xiàn)

如果說不適應性是我國行政管理體制的主要問題的話，那么，這種不適應性究竟體現(xiàn)在哪些具體問題上？許多行政管理部門的同志認為，現(xiàn)在行政管理中的主要問題是人員編制不夠、經費保障不足、權威性不高、監(jiān)管手段不強等。主要體現(xiàn)在這樣幾個具體問題上。

第一，政府職能轉變還不到位，政府直接干預微觀經濟活動的現(xiàn)象依然存在，國有資產監(jiān)管有待進一步加強，市場監(jiān)管體制仍不夠完善，社會管理體系仍不健全，公共服務職能仍比較薄弱；第二，政府機構設置不盡合理，部門職能交叉、政出多門、權責脫節(jié)、監(jiān)督不力的問題比較突出；第三，中央和地方的關系有待進一步理順，有令不行、有禁不止和執(zhí)行不力的問題未能得到全面地解決；第四，依法行政觀念不強，有法不依、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象比較普遍。

同時，從理論的視角看，我國行政管理體制不適應性問題具體表現(xiàn)為：從行政管理體制的主體結構來看，主體結構上的問題主要是“政府機構設置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉變不到位是目前整個體制的根本性問題；從體制的運行上看，相關機制不健全是行政管理體制比較突出的問題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問題。

(二)市場主體和社會和諧的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現(xiàn)

分析行政管理體制存在的問題，以什么視角切入是很重要的。目前我們對這個問題的分析，大多是行政機關的看法，主要是從管理者的角度來看待管理體制中的問題。從這個角度看到的問題或者說行政機關感受到的真實而迫切希望解決的問題，恐怕主要是權力不夠大、力量不夠強、經費不夠多、手段不夠硬、處罰不夠重等。這些當然都是問題，作為行政管理者誰都希望不存在這些問題。然而，為什么在計劃經濟條件下行政管理體制不存在這些問題而在市場經濟條件下卻成為問題了呢？我們認為，主要原因是計劃經濟體制下的行政管理理念、職能、方式方法、手段等都不適應市場經濟的需要，其根本問題還是在職能轉變上。當然，也有換位思考來考察行政管理體制問題的情況。但是，換位思考與在本位上思考，還是有所不同的。因此，有必要從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題。這里有幾點需要說明：一是，市場主體的視角，即從企業(yè)和行政管理相對人的角度來看行政管理的問題；二是，從市場主體的視角來考察行政管理體制存在的問題，即可以從被管理者的角度來印證管理者提出的問題，使我們對問題的認識和分析更加客觀和全面；三是，被管理者對問題的感受往往是直接的、真切的，感性認識的成分較大，需要適當上升為理性認識。此外，有些制度在實際運作中的情況可能不盡如人意，這種情況也要注意。

1.關于行政許可問題

行政許可作為一項重要的行政權力，是政府管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運用，對于保障、促進經濟和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，由于缺少法律約束，實踐中存在不少問題，有些已經成為生產力發(fā)展的體制性障礙。這也是人們感受到的政府管理的突出問題，主要表現(xiàn)在以下方面：(1)行政許可范圍不清、事項過多，設定行政許可的事項不規(guī)范。(2)行政許可的設定權不明確。(3)行政許可環(huán)節(jié)多、周期長、手續(xù)煩瑣，缺少必要的程序規(guī)范。(4)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，市場進入很難，一旦進入后卻又缺乏監(jiān)

管。(5)利用行政許可亂收費，將行政許可作為權力“尋租”的手段。(6)行政機關實施行政許可，往往只有權力，沒有責任，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制。

2.關于行政處罰問題

行政處罰，是指國家行政機關對違反行政法律規(guī)范的公民、法人或者其他組織依法給予的一種行政制裁。在行政執(zhí)法活動中，行政處罰是其主要的執(zhí)法活動。據(jù)統(tǒng)

計，行政處罰在政府及其部門的行政行為中占較大比例，因此，人民群眾對行政處罰的意見較大，反映較強烈。

實施行政處罰，不僅應當根據(jù)實體方面的規(guī)定，而且也應當有嚴格的程序規(guī)定。然而，在行政處罰法頒布之前，由于對行政處罰的一些基本原則沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，實踐中存在一些問題。行政處罰法的實施，雖在一定程度上消除了一些問題。但是，從目前的情況看，仍存在不少問題：有些處罰的設置不夠科學，有些領域的處罰過多過濫；有的行政處罰與行政機關的利益掛鉤，收支兩條線制度流于形式；行政處罰的自由裁量權的行使不夠規(guī)范；行政處罰偏離處罰目的和教育與懲罰相結合原則的情況比較突出，為處罰而處罰的情況經常發(fā)生，常常激化社會矛盾，影響社會和諧。

3.關于行政收費問題

行政收費和行政處罰一樣，也是企業(yè)和群眾認為問題較多的政府行為。其實，問題的要害在于不合法或者不合理的亂收費直接損害了公民、法人和其他組織的合法利益。目前，較大的問題主要有：一是收費項目繁多，范圍較大。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在的收費種類很多，行政主體依據(jù)行政權力在行政管理過程中對相對人收取的費用主要有七大類若干種：(1)許可收費，如排污許可費、土地使用許可費、煙草專賣許可費等；(2)管理性收費，如個體工商戶管理費、出租汽車管理費、計劃外演出管理費、民辦醫(yī)療機構管理費、無線電管理費、公路(水路)運輸管理費等；(3)證照收費，如居民身份證工本費、專業(yè)技術資格證書工本費、婚姻證書費等；(4)手續(xù)費、登記費，如中國國籍申請手續(xù)費、社團登記費、收養(yǎng)登記費、企業(yè)注冊登記費、船舶登記費、土地登記費等；(5)審查檢驗費，如進出境動植物檢疫費、新藥審批費、進口音像制品審批費、中藥品種保護審批費等；(6)資源使用費，如城市排水設施有償使用費、水資源費、礦產資源補償費等；(7)集資性收費，如港口建設費、車輛購置附加費、教育費附加、電力建設基金等。①此外，還有一些強制性的收費，如交通強制保險費等。二是收費不合理、不公平、不規(guī)范。三是收費量大，許多企業(yè)不堪重負。

4.關于行政強制問題

在行政強制權的行使上也存在問題。哪些機關可以設定行政強制措施不明確；行政強制措施的具體形式繁多，同一行政強制措施有多種表述，缺乏規(guī)范；有些沒有強制權的行政機關自行實施強制措施，甚至授權、委托其他組織實施行政強制措施；缺乏程序性規(guī)定，有些行政機關在采取強制措施時隨意性較大，對公民、法人或者其他組織的合法權益造成直接經濟損害。

二、行政管理體制改革的路徑

我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發(fā)展要求既相適應又相矛盾，矛盾的地方就是不適應的方面。不適應的問題是行政管理體制存在的主要問題。改革行政管理體制，就是要針對其主要問題，解決其不適應的方面，使我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發(fā)展要求相適應。

(一)路徑探討：行政管理體制改革的市場化？

在西方國家，有關行政管理體制改革的理論中，新公共管理理論主張引入市場化和私人部門管理方法來改造公共部門，奧斯本和蓋布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理興起于20世紀70年代，與西方國家的行政改革緊密相連，有人稱之為“企業(yè)型政府”，“以市場為基礎的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理論基礎是經濟學理論和私營管理理論，前者包括新制度經濟學、公共選擇學和交易成本經濟學。新公共管理強調效率，不過也強調與其他價值的平衡。他們主要批評新公共行政以犧牲效率為代價來換取公平的過程。其核心思想和主要觀點包括：公私的重新反思，認為公共部門與私人部門雖然有很多不同之處，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部門；政治與行政二分法的重新反思，政治使得管理更加復雜，但是政治不能與行政分離；重塑政府，奧斯本和蓋布勒提出此概念，主要認為要更好地提高政府的效率；結果導向型而不是過程導向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考慮；績效測量，主要是尋求使政府更富有效率和責任；民營化，主張更多利用私人部門生產公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②

我國的行政管理體制改革能否引入市場化和私人部門管理方法？能否把政府改革成“企業(yè)型政府”？簡單地說，行政管理體制改革能否市場化？

筆者認為，市場經濟體制的一些方法在行政管理中可以適當運用，但是，是否選擇市場化的改革路徑從而把政府改革成為“企業(yè)型政府”，值得研究。比如，在市場條件下，行政機關不能像市場主體一樣追求利潤的最大化；又如，市場主體相互是競爭關系，行政機關卻不能既是競爭主體又是管理者；再如，市場靠供求關系、價格機制來調節(jié)商品的生產、消費等，但行政機關卻不能再用計劃經濟方式指揮干預經濟，也不能用行政權力來獲取經濟利益。

可見，行政管理體制改革把整個體制市場化是有問題的，但是并不是說不能在某些方面使用一些市場機制的原理和方法。如前所述，市場化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問題，當然也可以考慮在職能轉變上把不該管、管不了、管不好的事市場化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場化，從而減輕財政負擔，提高行政效率。如將政府機關的后勤管理社會化，將公務用車社會化，某些政府服務外包；將政府的園林、綠化、環(huán)衛(wèi)等部門的職能轉化為社會化的公共服務等。這些服務性改革，有助于提高服務質量和水平，有轉變職能的一面，也能提高政府機構自身的效率。對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等方面的問題，由于公權力不能市場化，且市場化也并不直接針對這些問題和解決這些具體行政行為中的問題。因此，市場化的改革，是解決政府機關自身建設問題的途徑之一，但不是行政管理體制改革的主要方面。

(二)路徑探討：自上而下的改革

行政管理體制改革是政府自身的革命，因此內部可能產生許多阻力。要革自己的命，既需要充分地認識改革的必要性和緊迫性，也需要有推進改革的外部動力。綜觀多年來我國改革的實際情況，一個重要的特點是改革往往從中央政府開始，自上而下推動。自上而下推動行政管理體制改革，雖然是具有很強操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實體內容上究竟應當通過什么途徑來解決行政管理中存在的問題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應經濟社會發(fā)展的要求。

(三)法治化：行政管理體制改革的基本路徑

隨著我國社會主義市場經濟的不斷深入發(fā)展和社會的不斷進步，改革行政管理體制的要求也愈來愈迫切。那么，改革行政管理體制究竟應當重點改什么？我們認為，行政管理體制改革的重點應當是行政執(zhí)法體制改革，行政執(zhí)法體制改革，是解決目前我國行政管理中存在的問題和體制上的問題的主要途徑。通過法治化的路徑進行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來推進。具體說，有以下幾個方面的要點。

1.以行政執(zhí)法體制改革為重點，推進行政管理體制改革的深化

(1)從行政管理的基本性質看，行政執(zhí)法是其核心活動，因此，行政管理體制改革的重心應符合客觀必然性。從政府對社會管理的角度看，加快行政管理體制改革，需要十分關注行政執(zhí)法體制的改革。政府的責任是管理社會，在于其行政管理使社會各個領域得以健康有序的發(fā)展。政府行政管理的主要內容就是依法行使公權力，規(guī)范社會行為，維護自然人、法人或者其他組織的合法權利和利益。因此，全面推進依法行政，深化行政管理體制改革，應當首先關注行政執(zhí)法體制、改革和完善行政執(zhí)法體制。

(2)當前深化行政管理體制改革面臨的主要任務，就是進一步深化行政執(zhí)法體制改革?！秶鴦赵喝嫱七M依法行政綱要》明確規(guī)定全面推進依法行政的目標就是經過約10年堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府。法治政府的重要內容包括行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立。行政執(zhí)法體制改革，集中了行政管理體制改革的核心要求和主要方面。

(3)從行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制三者的關系看，改革行政執(zhí)法體制是目前工作的主要方面。在行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制這三者關系中，行政體制是一個上位概念。行政體制具有的性質和特征，行政管理體制、行政執(zhí)法體制也都應當具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的內容和特點。行政管理體制和行政執(zhí)法體制的關系也是十分密切的。行政管理體制不僅包括內部的行政管理體制而且也包括外部的行政管理體制，而行政執(zhí)法體制的整體性質則主要是行政機關和行政管理相對人之間的外部關系。所以，針對行政管理相對人的外部關系而言，行政管理體制和行政執(zhí)法體制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理體制改革必然要重點強調行政執(zhí)法體制改革。

(4)從行政管理體制的基本要素看，改革行政執(zhí)法體制直接關系行政主體、行政職能以及行政權力的運行，十分重要。

2.以政府職能轉變?yōu)楹诵?，使行政管理體制真正適應經濟社會發(fā)展的要求

簡單地說職能就是權力。職能問題是行政管理體制的核心問題。政府職能轉變不到位，是行政管理體制存在的諸多根本和關鍵問題所在。

關于政府職能的轉變，有幾個要點需要注意：

(1)強調政府職能要依法界定和規(guī)范。

(2)切實轉變經濟管理職能，主要用經濟和法律手段管理經濟，而不是行政手段。

(3)明確提出了轉變政府職能的三優(yōu)先原則，即自主解決、市場競爭機制調節(jié)、社會組織自律解決的事項，除法律另有規(guī)定以外，行政機關不要通過行政管理解決。

(4)政府管理經濟的職能要切實轉到以主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。同時，要強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務體制。這既是職能轉變的方向，也是解決不適應經濟社會發(fā)展問題的重要方面。

(5)政府職能分為經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四大類，職能轉變，需要在這四個方面下工夫。

(6)政府職能轉變既要適應經濟發(fā)展要求，也要適應社會發(fā)展要求，在轉變經濟管理職能的同時，加強社會管理職能，在繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務職能。

那么，如何轉變政府職能？轉變政府職能，調整行政權力，該管什么？不該管什么？如果這個問題不解決，政府職能轉變就難以落到實處。這就需要轉變研究和解決問題的思路，具體地說，有以下幾個要點：(1)通過法制化的路徑能夠比較好的解決此問題。這種便捷的途徑是法律本身具有的特性決定的。(2)就法律法規(guī)的制定而言，要貫徹政府職能轉變的思想和理念，切實按照政府職能轉變的三優(yōu)先原則，來規(guī)定公民法人的義務，設置公民法人的行為規(guī)范。不符合三優(yōu)先原則的，就不給公民法人設定義務和行為規(guī)范，當然也就不相應設置許可、處罰、征收等內容和法律責任了。這是從源頭上解決職能轉變問題。(3)對現(xiàn)有職能的轉變問題，首先是理清已具有的職能，在此基礎上通過法定渠道來解決。筆者認為，在政府職能轉變的具體操作途徑這個問題上應把政府職能轉變與推行行政執(zhí)法責任制的梳理工作結合起來，借用梳理的成果，推動政府職能的實質性轉變的進程。(4)通過對現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的清理，修改或者廢止相關規(guī)定，直接對政府機關不符合標準和經濟社會發(fā)展要求的法定權力進行調整。在這個過程中，公民法人可以提出意見，清理機關可以根據(jù)民意和經濟社會發(fā)展要求，全面考慮，綜合平衡，合理調整，這對政府職能的轉變也很有意義。(5)從法律制度的規(guī)定上來推進政府職能的轉變，這是根本性的途徑。從執(zhí)法的角度來貫徹職能轉變的規(guī)定，也是必不可少的環(huán)節(jié)。(6)進一步深化行政審批制度改革，促進政府職能轉變。要改變政府管理經濟的傳統(tǒng)方式，必須著力解決關鍵性的問題，實現(xiàn)以點帶面、牽一發(fā)而動全身的效應。政府職能轉變是行政管理體制改革的關鍵的環(huán)節(jié)，而減少行政審批事項是轉變政府職能的重要切入點之一。

3.大力推進相對集中行政處罰權工作

相對集中行政處罰權工作已經開展多年了，總體上看，效果是明顯的。在一定程度上解決了城市管理領域中多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法擾民等問題，明顯地提高了行政執(zhí)法的質量和水平。在一定范圍內進行了管理權、審批權與監(jiān)督權、處罰權適當分離的探索，為改革現(xiàn)行行政管理模式積累了一些經驗。通過推行相對集中行政處罰權試點，為合理配置政府部門的職能，精簡行政機構初步探索了一些新的路子。形成了新的行政執(zhí)法機制，樹立了良好的行政執(zhí)法形象。當然，盡管相對集中行政處罰權工作取得了較大的成效，但是還存在如何進一步深化的問題。

4.強化立法、執(zhí)法、法制監(jiān)督

在立法上，應科學合理地規(guī)定管理的主體和職權，科學合理地設定權利義務，科學合理地規(guī)定和建立管理的機制、程序、方法、方式、手段，科學合理地規(guī)定法律責任等，從制度上肯定改革的成果，消除改革的體制性障礙。在執(zhí)法上，通過規(guī)范執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法，提高行政管理的質量和水平，使行政管理符合合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民、權責一致的依法行政的原則。在法制監(jiān)督上，加強法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的備案監(jiān)督，不僅規(guī)范行政管理的依據(jù)，而且使行政管理體制的主體、職權、機制、制度等有關下位規(guī)定符合憲法和法律的規(guī)定；加強行政復議和行政訴訟，使行政管理不致越位、錯位，缺位的情況得到有效地糾正和避免。特別是推行行政執(zhí)法責任制，通過梳理執(zhí)法依據(jù)、確定執(zhí)法職權、明確執(zhí)法責任、加強評議考核、強化表彰獎勵、嚴格責任追究等建立的激勵獎懲機制，對有效解決行政管理中存在的種種問題，以適應經濟社會發(fā)展的需要，是很有意義的。

三、行政管理體制改革的目標模式

(一)行政管理體制改革目標模式的含義

如果說行政管理體制改革的目標是解決其存在的問題使之適應經濟社會的發(fā)展，那么，行政管理體制改革的目標模式，則是研究什么類型的行政管理體制能更好地適應我國經濟社會的發(fā)展和要求。行政管理體制改革的目標針對的是現(xiàn)存的不適應的問題，是實然的過程，是實證的活動，是實在的既存狀態(tài)；而目標模式針對的則是現(xiàn)行的行政管理體制的發(fā)展方向，是一種應然的過程，是對行政管理體制的理想類型和狀態(tài)的未來展望。

行政管理體制改革的目標模式，回答的是行政管理體制“應當”是一個什么樣的行政管理體制，“應當”把現(xiàn)行的行政管理體制改革成一個什么樣的理想類型等問題，其意義在于更好地把握行政管理體制改革的歷史發(fā)展和未來方向，更加準確地認識和利用行政管理的內在規(guī)律，為我國的行政管理體制改革確立一個應當達到的科學合理的體制標準，從而使我國的行政管理體制真正適應我國的經濟社會的發(fā)展和要求，并且成為促進經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的強大動力。

(二)關于行政管理體制改革目標模式的不同主張

關于行政管理體制改革應當確立什么樣的目標模式，有許多不同的理論主張。主要有以下一些觀點。

1.公共服務和社會管理型政府論

中央黨校周天勇教授認為，從促進經濟的角度看，中國政治體制最迫切的改革，是建設一個公共服務和社會管理型的政府。政府體制和職能要從生產建設型向公共服務和社會管理型轉變，從提供經濟物品向提供制度環(huán)境轉變，從行政管理型向公共服務型轉變，從集中管理型向依靠市場調控型轉變。為此，政府機構設置，要按現(xiàn)代政務需要進行；官員和公務員，要組織選擇與競爭和社會選擇相接合；依法行政，要置政府于法律的制約制衡中；行政行為，要接受社會的監(jiān)督，透明公開。

2.“適度有限權力和有限責任政府”論

提出一個為大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基礎上的新目標模式還需要不斷地探索，筆者認為可以將我國行政管理體制改革目標模式確定為“適度有限權力和有限責任政府”，具體包含以下幾點：(1)有限權力和有限責任的政府；(2)應當“適度”有限權力和有限責任的政府；(3)有限權力和有限責任相互對應。③

3.“社會回應型改革”論

中國政法大學薛剛凌教授論述改革的目標模式時認為，經濟轉型給社會帶來多方位和巨大的變革，從理論上來說，行政體制改革應當盡可能地反映這些要求，并通過行政體制改革來促進社會轉型。然而，傳統(tǒng)的行政體制改革只關注經濟轉型的需要，對經濟轉型帶來的整個社會變革沒有做出積極的回應。其結果是社會多元利益沒有得到肯定；地方之間平等的競爭規(guī)則沒有確立；傳統(tǒng)的通過控制官員來實現(xiàn)對社會控制的手段開始失靈；公共服務功能不發(fā)達；政府對社會的回應能力不理想。因此，行政體制改革的傳統(tǒng)目標模式必須轉變，應當用社會回應型的改革取代經濟調適型的改革。傳統(tǒng)改革的核心內容是以權力為中心的改革，改革的核心內容應重新定位為以權利與權力并重的改革；傳統(tǒng)的指導原則是以市場經濟規(guī)律為導向的改革，指導原則應當重構為以行政管理自身規(guī)律為導向的改革；傳統(tǒng)路徑程序是行政推進式改革，路徑程序應當轉變?yōu)榉赏七M式改革。④

4.公共行政模式論

我國行政管理體制改革的方向，是要建立公共行政的目標模式。這一目標模式主要包括：建立參與型的公共行政決策架構；實施程序化的公共行政管理模式；推行競爭性的公共行政服務機制。⑤

公共行政的目標模式正在由效率模式向服務模式轉變。公共行政的歷史發(fā)展進程證明了這一點。效率行政在一定的歷史條件下也許是適當?shù)?，但是隨著歷史條件的變化，效率行政已經無法滿足當代社會發(fā)展的需要，公共行政的效率目標模式因而受到懷疑。一種新的公共行政目標模式，即服務目標模式正在得到普遍認同。⑥

(三)多重目標模式：行政管理體制改革目標模式的選擇

社會生活既是豐富多彩的，更是紛繁復雜的，作為社會的管理者、代表者，不可能只是面對單一的要求和訴求。行政管理體制改革要滿足社會各階層的不同要求，滿足社會多元利益的訴求，滿足不同公民個人的不同愿望，滿足不同市場經濟不同主體的不同追求，滿足全球化、現(xiàn)代化、信息化的需要，滿足市場經濟的發(fā)展要求，滿足社會民生的吁求，一句話，要滿足社會方方面面、各個領域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標模式就不可能只是單一的選擇，而應當是多重目標模式，多層次內涵的建構。所以，行政管理體制改革的發(fā)展方向，既需要適應市場經濟的發(fā)展，也需要適應社會發(fā)展的要求，既需要服務型政府，也需要有限政府、陽光政府、責任政府等等。

筆者認為，應以“法治政府”為中心并與服務型政府緊密結合的多重目標模式概念來表述行政管理體制改革的目標模式。

第一，建設法治政府，既是全面建設小康社會奮斗目標的重要組成部分，也是政府建設的總體的奮斗目標和新的要求。在法治政府的目標統(tǒng)領下，加快建設服務型政府、有限政府、責任政府、陽光政府。為此，十七大報告在第六部分“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”中既強調要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，又要求著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制；既強調加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預，又要求完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行，提高政府工作透明度和公信力。國務院法制辦公室主任曹康泰認為：“hjt同志在十七大報告中多次提到要深入落實依法治國基本方略。在談到實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的新要求時，具體明確法治政府建設要取得新成效。依法治國，對政府來說就是堅持依法行政，建設法治政府，其核心就是各級行政機關按照體現(xiàn)最廣大人民群眾意志的法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國家和社會事務、經濟和文化事業(yè)?！雹?/p>

第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標模式，具有很強的綜合性。同時，法治政府可以涵蓋社會各方面、各階層、各主體對行政管理體制改革的各種企求、要求、希望等，范圍十分廣泛，內容十分豐富。

第三，從概念抽象的本質看，無論行政管理體制改革的現(xiàn)象多么繁雜，其改革的本質和方向是改革和調整、理順權力與權利的關系以及權力與利益的關系。那么靠什么來體現(xiàn)、規(guī)范、約束、調整這些關系以及其他各種社會關系？只有靠法律規(guī)定和法治理念和法治原則。因此，從高度抽象的角度考察，行政管理體制改革的發(fā)展方向或者改革的目標模式，應當是符合現(xiàn)代法治要求和原則的行政管理體制。法治政府作為行政管理體制改革的目標模式與行政管理體制改革的方向是一致的。由法律確立，以法律為載體和體現(xiàn)形式，符合現(xiàn)代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。

第四，從法治政府的內涵上看，它包括了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵。法治政府的內涵，簡單地說，就是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規(guī)范和制約。法治政府奉行六項基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一。這些要求實際上也就是政府依法行政的基本準則，是衡量政府依法行政的標準，包含了現(xiàn)代法治的基本精神，體現(xiàn)了依法行政重在治權、治官的基本價值取向。這些原則、要求、準則等基本上都涵蓋了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府的內容和要求。

第五，法治作為一個與人治相對應的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權力，政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身的權力自覺地限制在法律的范圍內，以防止權力的濫用。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標。

第六，市場經濟是法治經濟，現(xiàn)代社會是法治社會，行政管理體制改革應當符合法治經濟、法治社會、法治國家的發(fā)展方向。如果說社會是法治社會，國家是法治國家的話，那么，政府就應當是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇?，F(xiàn)代文明的重要標志就是國家依法治國，政府依法行政。依法治國也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對促進經濟發(fā)展、推動政治文明建設方面所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價值。因此，行政管理體制改革和目標模式的選擇也應當體現(xiàn)這種價值追求。

第七，法治政府的基本框架是：在體制方面，政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關系基本理順，政府職能轉變基本到位；中央與地方、政府與部門的權限比較明確；行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。在法制方面，行政活動有法可依，制度建設反映客觀規(guī)律并為大多數(shù)人所認同，法律、法規(guī)明確具體、科學規(guī)范、切合實際；法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實施，法制統(tǒng)一、政令暢通，合法權益得到保護、違法行為得到糾正或者制裁、經濟社會秩序得到維護。在機制方面，及時反映人民群眾意愿、權利與責任真正統(tǒng)一的決策機制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制基本建立，社會矛盾得到有效防范和化解；行政監(jiān)督機制基本完善，監(jiān)督效能顯著提高。在觀念方面，提高行政機關工作人員法律觀念，遵守法律的氛圍基本形成。

由這樣的體制、法制、機制、觀念和原則、要求、準則等所構成的法治政府的模式，不僅能夠切實解決我國行政管理體制中存在的問題，更好地適應我國迅速發(fā)展的經濟、社會的迫切要求，而且也與當代世界發(fā)展的總體趨勢相契合?？傊?，政府要積極履行自己的職能，努力建設法治政府。到那時候，行政管理體制順暢，政府行政權力的取得受到良好的規(guī)范和制約，行政管理公開、公平、便民、高效、誠信，行政機關及其工作人員會依法辦事、能依法辦事。

綜上所述，我們認為行政管理體制改革的目標模式，既是法治政府和服務型政府的緊密結合體，也包括了有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵，是用法治政府為中心和主體概念來概括的以服務型政府為重要內容的多層次、多結構、多要素的多重目標體系的綜合模式。建立符合這種目標模式的體制，就是我國行政管理體制改革努力的方向。

注釋：

①參見戴少

一、簡龍湘：“我國行政收費的種類”，載中國法制信息網(wǎng)，登陸時間：2007年6月7日。

②參見李文釗：“行政管理體制改革的理論與政策選擇”，《前線》2006年第1期。

③參見呂錫偉：“我國行政管理體制改革的特點及其目標模式”，《政府管理參考》2003年第2期。

④參見薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學出版社2006年版，第99～109頁。

⑤參見李志勇：“從官僚制到民主制——試論當代公共行政的模式轉換”，《長白學刊》2001年第5期。

⑥參見柴生秦：“公共行政的歷程：從效率到服務”，《西北大學學報》，(哲學社會科學版)2007年第2期。

⑦曹康泰：“為實現(xiàn)行政管理體制改革新目標而奮斗”

第三篇：深化行政管理體制改革心得體會

深化行政管理體制改革是當前人們關注的重點問題之一。改革開放近30年來，我國的行政管理體制改革取得了很大的進展，但是，仍舊存在不少問題，因此，很有必要深化研究在當前的歷史條件下如何進一步改革我國的行政管理體制，以促進經濟的發(fā)展和社會的和諧與進步。本文是對行政管理體制改革的專題研究，主要內容是從幾個基本理念入手，分析其存在的根本性問題，并提出解決這些問題的比較現(xiàn)實的改革路徑和目標模式。在觀點上，本文在深化分析的基礎上明確提出不順應性是我國行政管理體制存在的主要問題；提出了行政管理體制改革的重心是行政執(zhí)法體制改革的新觀點；在分析不同行政管理體制改革的目標模式的基礎上，提出以法治政府為中心的多重目標模式。

一、當前我國行政管理體制存在的主要問題我國的行政管理體制改革是隨經濟體制改革的進程而逐步張開的，并且經歷了一個順應經濟體制改革要求的不斷發(fā)展完善的過程。近30年來，我國的行政管理體制經過不斷地改革，取得了重要進展和明顯的成效，特別是從計劃經濟條件下的行政管理體制到順應市場經濟的行政管理體制改革方面已經有了很大的轉變。從總體上判斷，我國目前的行政管理體制基本上順應經濟社會發(fā)展的要求。但是，面對經濟社會不斷發(fā)展的新形勢和新要求，現(xiàn)行的行政管理體制還存在著不少問題，仍舊存在不順應的地方。(一)政府自身的視角：我國行政管理體制不順應性問題的詳細表現(xiàn)如果說不順應性是我國行政管理體制的主要問題的話，那么，這種不順應性畢竟體現(xiàn)在哪些詳細問題上？很多行政管理部門的同志認為，現(xiàn)在行政管理中的主要問題是人員編制不夠、經費保障不足、權威性不高、監(jiān)管手段不強等。主要體現(xiàn)在這樣幾個詳細問題上。第一，政府職能轉變還不到位，政府直接干預微觀經濟活動的現(xiàn)象依然存在，國有資產監(jiān)管有待進一步加強，市場監(jiān)管體制仍不夠完善，社會管理體系仍不健全，公共服務職能仍比較薄弱；第二，政府機構設置不盡合理，部門職能交叉、政出多門、權責脫節(jié)、監(jiān)督不力的問題比較突出；第三，中心和地方的關系有待進一步理順，有令不行、有禁不止和執(zhí)行不力的問題未能得到全面地解決；第四，依法行政觀念不強，有法不依、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象比較普遍。同時，從理論的視角看，我國行政管理體制不順應性問題詳細表現(xiàn)為：從行政管理體制的主體結構來看，主體結構上的問題主如果“政府機構設置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉變不到位是目前整個體制的根本性問題；從體制的運行上看，相關機制不健全是行政管理體制比較突出的問題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問題。(二)市場主體和社會和諧的視角：我國行政管理體制不順應性問題的詳細表現(xiàn)分析行政管理體制存在的問題，以什么視角切入是很重要的。目前我們對這個問題的分析，大多是行政機關的看法，主如果從管理者的角度來看待管理體制中的問題。從這個角度看到的問題或者說行政機關感受到的真實而迫切希望解決的問題，恐怕主如果權力不夠大、力量不夠強、經費不夠多、手段不夠硬、處罰不夠重等。這些當然都是問題，作為行政管理者誰都希望不存在這些問題。然而，為什么在計劃經濟條件下行政管理體制不存在這些問題而在市場經濟條件下卻成為問題了呢？我們認為，主要原因是計劃經濟體制下的行政管理理念、職能、方式方法、手段等都不順應市場經濟的需要，其根本問題還是在職能轉變上。當然，也有換位思考來考察行政管理體制問題的情況。但是，換位思考與在本位上思考，還是有所不同的。因此，有必要從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題。這里有幾點需要說明：一是，市場主體的視角，即從企業(yè)和行政管理相對人的角度來看行政管理的問題；二是，從市場主體的視角來考察行政管理體制存在的問題，即可以從被管理者的角度來印證管理者提出的問題，使我們對問題的認識和分析更加客觀和全面；三是，被管理者對問題的感受往往是直接的、真切的，感性認識的成分較大，需要恰當上升為理性認識。此外，有些制度在實際運作中的情況可能不盡如人意，這種情況也要注意。

第四篇：深化行政管理體制改革的心得體會

深化行政管理體制改革的心得體會

深化行政管理體制改革是當前人們關注的重點問題之一。改革開放近30年來，我國的行政管理體制改革取得了很大的進展，但是，仍然存在不少問題，因此，我們很有必要深入研究在當前的歷史條件下如何進一步改革我國的行政管理體制，以促進經濟的發(fā)展和社會的和諧與進步。

一、當前我國行政管理體制存在的主要問題。

我國的行政管理體制改革是隨經濟體制改革的進程而逐步展開的，并且經歷了一個適應經濟體制改革要求的不斷發(fā)展完善的過程。近30年來，我國的行政管理體制經過不斷地改革，取得了重要進展和明顯的成效，特別是從計劃經濟條件下的行政管理體制到適應市場經濟的行政管理體制改革方面已經有了很大的轉變。從總體上判斷，我國目前的行政管理體制基本上適應經濟社會發(fā)展的要求。但是，面對經濟社會不斷發(fā)展的新形勢和新要求，現(xiàn)行的行政管理體制還存在著不少問題，仍然存在不適應的地方。

第一，政府職能轉變還不到位，政府直接干預微觀經濟活動的現(xiàn)象依然存在，市場監(jiān)管體制仍不夠完善，社會管理體系仍不健全，公共服務職能仍比較薄弱。

第二，政府機構設置不盡合理，部門職能交叉、政出多門、權責脫節(jié)、監(jiān)督不力的問題比較突出。第三，中央和地方的關系有待進一步理順，有令不行、有禁不止和執(zhí)行不力的問題未能得到全面地解決。

第四，依法行政觀念不強，有法不依、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象比較普遍。

二、行政管理體制改革的路徑。

我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發(fā)展要求既相適應又相矛盾，矛盾的地方就是不適應的方面。不適應的問題是行政管理體制存在的主要問題。改革行政管理體制，就是要針對其主要問題，解決其不適應的方面，使我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發(fā)展要求相適應。

(一)行政管理體制改革的市場化。

我認為，行政管理體制改革把整個體制市場化是有問題的，但是并不是說不能在某些方面使用一些市場機制的原理和方法。市場化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問題，當然也可以考慮在職能轉變上把不該管、管不了、管不好的事市場化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場化，從而減輕財政負擔，提高行政效率。這些改革，有助于提高服務質量和水平，有轉變職能的一面，也能提高政府機構自身的效率。對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等方面的問題，由于公權力不能市場化，且市場化也并不直接針對這些問題和解決這些具體行政行為中的問題。因此，市場化的改革，是解決政府機關自身建設問題的途徑之一，但不是行政管理體制改革的主要方面。(二)自上而下的改革。

行政管理體制改革是政府自身的革命，因此內部可能產生許多阻力。要革自己的命，既需要充分地認識改革的必要性和緊迫性，也需要有推進改革的外部動力。綜觀多年來我國改革的實際情況，一個重要的特點是改革往往從中央政府開始，自上而下推動。自上而下推動行政管理體制改革，雖然是具有很強操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實體內容上究竟應當通過什么途徑來解決行政管理中存在的問題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應經濟社會發(fā)展的要求。

(三)行政管理體制改革的基本路徑。

隨著我國社會主義市場經濟的不斷深入發(fā)展和社會的不斷進步，改革行政管理體制的要求也愈來愈迫切。那么，改革行政管理體制究竟應當重點改什么？我認為，行政管理體制改革的重點應當是行政執(zhí)法體制改革，行政執(zhí)法體制改革，是解決目前我國行政管理中存在的問題和體制上的問題的主要途徑。通過法治化的路徑進行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來推進。

關于政府職能的轉變，有幾個要點需要注意：(1)強調政府職能要依法界定和規(guī)范。

(2)切實轉變經濟管理職能，主要用經濟和法律手段管理經濟，而不是行政手段。

(3)明確提出了轉變政府職能的三優(yōu)先原則，即自主解決、市場競爭機制調節(jié)、社會組織自律解決的事項，除法律另有規(guī)定以外，行政機關不要通過行政管理解決。

(4)政府管理經濟的職能要切實轉到以主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。同時，要強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務體制。這既是職能轉變的方向，也是解決不適應經濟社會發(fā)展問題的重要方面。

(5)政府職能分為經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四大類，職能轉變，需要在這四個方面下工夫。

(6)政府職能轉變既要適應經濟發(fā)展要求，也要適應社會發(fā)展要求，在轉變經濟管理職能的同時，加強社會管理職能，在繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務職能。

三、行政管理體制改革的目標模式。(一)行政管理體制改革目標模式的含義。

如果說行政管理體制改革的目標是解決其存在的問題使之適應經濟社會的發(fā)展，那么，行政管理體制改革的目標模式，則是研究什么類型的行政管理體制能更好地適應我國經濟社會的發(fā)展和要求。行政管理體制改革的目標針對的是現(xiàn)存的不適應的問題，是實然的過程，是實證的活動，是實在的既存狀態(tài)；而目標模式針對的則是現(xiàn)行的行政管理體制的發(fā)展方向，是一種應然的過程，是對行政管理體制的理想類型和狀態(tài)的未來展望。行政管理體制改革的目標模式，回答的是行政管理體制“應當”是一個什么樣的行政管理體制，“應當”把現(xiàn)行的行政管理體制改革成一個什么樣的理想類型等問題，其意義在于更好地把握行政管理體制改革的歷史發(fā)展和未來方向，更加準確地認識和利用行政管理的內在規(guī)律，為我國的行政管理體制改革確立一個應當達到的科學合理的體制標準，從而使我國的行政管理體制真正適應我國的經濟社會的發(fā)展和要求，并且成為促進經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的強大動力。

(二)關于行政管理體制改革目標模式的不同主張。關于行政管理體制改革應當確立什么樣的目標模式，有許多不同的理論主張。主要有以下一些觀點。

1.公共服務和社會管理型政府論。2.“適度有限權力和有限責任政府”論。3.“社會回應型改革”論。4.公共行政模式論。

(三)多重目標模式：行政管理體制改革目標模式的選擇。行政管理體制改革要滿足社會各階層的不同要求，滿足社會多元利益的訴求，滿足不同公民個人的不同愿望，滿足不同市場經濟不同主體的不同追求，滿足全球化、現(xiàn)代化、信息化的需要，滿足市場經濟的發(fā)展要求，滿足社會民生的吁求，一句話，要滿足社會方方面面、各個領域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標模式就不可能只是單一的選擇，而應當 是多重目標模式，多層次內涵的建構。所以，行政管理體制改革的發(fā)展方向，既需要適應市場經濟的發(fā)展，也需要適應社會發(fā)展的要求，既需要服務型政府，也需要有限政府、陽光政府、責任政府等等。

我認為，應以“法治政府”為中心并與服務型政府緊密結合的多重目標模式概念來表述行政管理體制改革的目標模式。

第一，建設法治政府，既是全面建設小康社會奮斗目標的重要組成部分，也是政府建設的總體的奮斗目標和新的要求。在法治政府的目標統(tǒng)領下，加快建設服務型政府、有限政府、責任政府、陽光政府。保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行，提高政府工作透明度和公信力。

第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標模式，具有很強的綜合性。同時，法治政府可以涵蓋社會各方面、各階層、各主體對行政管理體制改革的各種企求、要求、希望等，范圍十分廣泛，內容十分豐富。

第三，從概念抽象的本質看，無論行政管理體制改革的現(xiàn)象多么繁雜，其改革的本質和方向是改革和調整、理順權力與權利的關系以及權力與利益的關系。從高度抽象的角度考察，行政管理體制改革的發(fā)展方向或者改革的目標模式，應當是符合現(xiàn)代法 治要求和原則的行政管理體制。法治政府作為行政管理體制改革的目標模式與行政管理體制改革的方向是一致的。由法律確立，以法律為載體和體現(xiàn)形式，符合現(xiàn)代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。

第四，從法治政府的內涵上看，它包括了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵。這些要求實際上也就是政府依法行政的基本準則，是衡量政府依法行政的標準，包含了現(xiàn)代法治的基本精神，體現(xiàn)了依法行政重在治權、治官的基本價值取向。

第五，法治作為一個與人治相對應的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權力，政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身的權力自覺地限制在法律的范圍內，以防止權力的濫用。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標。

第六，市場經濟是法治經濟，現(xiàn)代社會是法治社會，行政管理體制改革應當符合法治經濟、法治社會、法治國家的發(fā)展方向。如果說社會是法治社會，國家是法治國家的話，那么，政府就應當是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇?，F(xiàn)代文明的重要標志就是國家依法治國，政府依法行政。依法治國也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對促進經濟發(fā)展、推動政治文明建設方面 所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價值。因此，行政管理體制改革和目標模式的選擇也應當體現(xiàn)這種價值追求。

由這樣的體制、法制、機制、觀念和原則、要求、準則等所構成的法治政府的模式，不僅能夠切實解決我國行政管理體制中存在的問題，更好地適應我國迅速發(fā)展的經濟、社會的迫切要求，而且也與當代世界發(fā)展的總體趨勢相契合?？傊?，政府要積極履行自己的職能，努力建設法治政府。到那時候，行政管理體制順暢，政府行政權力的取得受到良好的規(guī)范和制約，行政管理公開、公平、便民、高效、誠信，行政機關及其工作人員會依法辦事、能依法辦事。

綜上所述，我認為行政管理體制改革的目標模式，既是法治政府和服務型政府的緊密結合體，也包括了有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵，是用法治政府為中心和主體概念來概括的以服務型政府為重要內容的多層次、多結構、多要素的多重目標體系的綜合模式。建立符合這種目標模式的體制，就是我國行政管理體制改革努力的方向。

第五篇：轉變政府職能深化行政管理體制改革

黨的十一屆三中全會以來的30余年中，在中國共嚴黨的正確引領下，我國各項事業(yè)得到了迅猛發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。經濟發(fā)展尤為明顯，經濟總量不斷增加，人均GDP持續(xù)增長。經濟的發(fā)展得益于經濟體制的改革，也得益于行政體制的改革，即由過去大包大攬的管制型政府向現(xiàn)代宏觀調控的服務型政府轉變。

在這30多年里，黨和政府一直高度重視行政管理體制改革，先后進行了六次政府機構改革，即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年的政府機構改革，對我國經濟社會發(fā)展貢獻巨大。2008年，黨的十七屆二中全會又專門研;.了深化行政管理體制改革的問題，在《關于深化行政管理體制改革的意見》中明確提出了現(xiàn)階段我國行政管理體制改革的總要求、總目標。即“深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照建設服務政府、責任政府、法治 政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能，理順關系，優(yōu)化結構，提高效能，做到權責一致，分工合理，決策科學，執(zhí)行順暢，監(jiān)督有力，為全面建設小康社會提供體制保障”，“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”。據(jù)此，也提出了轉變政府職能，推進機構改革，落實“三定”(定職能、定機構、定編制)方案，加強法制建設，完善組織實施的根本路徑。

一、我國行政管理體制改革的基本進程

1.第一輪行政管理體制改革一一國務院組成部門大調整

1982年進行第一輪政府機構改革時，我國的經濟體制是“計劃經濟為主，市場調節(jié)為輔”，經濟性質是計劃經濟。1982年，五屆全國人大常委會第22次會議通過了國務院機構改革的決議，要求國務院各部門進行機構改革。這次改革歷時3年，是建國以來規(guī)模較大、目標性較強的一次行政管理體制改革。

2.第二輪行政管理體制改革一一調整經濟管理部門

到1988年進行第二輪行政管理體制改革時，我國的經濟體制是“有計劃的社會主義商品經濟”，盡管加了諸多限制，但性質已經是商品經濟了。1988年機構改革首次提出轉變職能的概念，裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內設專業(yè)機構，減少專業(yè)部門對企業(yè)的干預，提高政府宏觀調控能力。

3.第三輪行政管理體制改革—調整中央與地方財權關系

到1993年推動第三輪行政管理體制改革時，我國已確立要建立“社會主義市場經濟體制”。1993年的行政管理體制改革，進一步適應市場經濟的要求，改革計劃、投資、財政、金融管理體制，撤并了一些專業(yè)經濟部門和職能交叉的機構，將部分專業(yè)經濟部門轉化為經濟服務實體，將綜合部門的工作重點轉到t觀調控上來。中央與地方財權關系是此輪改革的重點。

4.第四輪行政管理體制改革—建立適應社會主義市場經濟要求的行政管理體制

1998年的機構改革是改革開放以來力度最大的一次改革，實行政府機關與所辦經濟實體以及直接管理企業(yè)的脫鉤，同時大幅度裁并國務院組成部門，精簡人員編制。

5.第五輪行政管理體制改革—建立適應加入WTO條件下的政府職能體系

2003年的行政管理體制改革，著重對國有資嚴管理、宏觀調控、金融監(jiān)管、流通管理、食品安全和安全生嚴監(jiān)管、人口與計劃生育等方面的體制進行調整。

6..第六輪行政管理體制改革—探索建立職能有機統(tǒng)一的大部門體制

黨的十七大報告提出了關于探索實行政府大部門體制的新思路，即“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制”。2008年3月，十一屆全國人大一次會議甲議通過國務院機構改革方案，探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制。這次改革的重點是保障和改善民生，加強社會管理和公共服務，對職能相近的部門進行整合和綜合設置，理順部門職責關系。既邁出了重要的改革步伐，又保持國務院機構的相對穩(wěn)定性和改 革連續(xù)性，為今后的進一步改革奠定了堅實的基礎。與此前五次行政體制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的傾向。

二、行政體制改革中的成就和不足

1982年第一輪行政體制改革開始廢除領導干部職務終身制，精簡了各級領導成員，推動了干部隊伍的年輕化。但也存在著一定的局限性，表現(xiàn)在沒有改變計劃經濟管理體制，政府職能沒有轉變，政府機構和人員編制也沒有真正減少。

第二輪行政體制改革的局限性在于，由于一系列的政治經濟原因，改革措施沒有貫徹執(zhí)行，地方機構改革沒有同步推進，后來經濟過熱又導致政府機構迅速膨脹起來。

第三輪行政體制改革中，國家進行了分稅制財政體制改革，逐步建立了規(guī)范的政府間財政轉移支付體系。到2002年進行所得稅改革后，完成了建國以來政府間財政關系方面涉及范圍最廣、調整力度最強的重大制度創(chuàng)新。

第四輪行政體制改革中，政企關系進一步理順，同時建立并完善了國家公務員制度。改革的局限性在于，由于政府職能轉變不夠徹底，很多政府職能改由事業(yè)單位承擔，從而加劇了政事分開的難度。

第五輪改革的主要成就表現(xiàn)為，政府機構進一步精簡，部門職責進一步理順，抓住了當時經濟社會發(fā)展階段的突出問題，政府職能調整合理。改革的局限性在于，政府職能越位、缺位和錯位的現(xiàn)象依然比較嚴重，政府機構設置不合理、職能交叉的現(xiàn)象非常普遍。

上述五輪行政管理體制改革表明，行政管理體制改革很難一步到位，也不可能一步到位。1 982年的政府機構改革，幾乎是一次數(shù)量增減性的改革，沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制。到1988年，中央提出轉變政府職能的要求;1 993年更進一步提出行政體制改革要適應市場經濟體制;2003年政府機構改革適應我國加入世界貿易組織的需要，同時為深化國企改革和減輕農民負擔清除了體制障礙。很顯然，每一次改革都不是過去的重復，而是螺旋式上升式改革鏈條中的一環(huán)。

我國已開始從生存型社會進入發(fā)展型社會。與30多年前相比，新階段日益突出的兩大矛盾是:經濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾;公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共嚴品短缺的突出矛盾，這兩大矛盾對政府提出了新要求。以行政管理體制為中心的政府機構改革，需要實現(xiàn)兩大任務:一是由管制型政府轉向服務型政府，二是由經濟建設型政府轉為公共治理型政府。

三、轉變政府職能，深化行政體制改革，建設高效政府

1.改革行政管理方式

行政管理方式是行政管理的形式和方法問題，常常影響到行政相對人的自由，也決定了行政機關與相對人之間形成的關系。例如，采用行政許可、處罰的方式管理，就會形成命令服從的關系;采用合同、指導的方式管理，就會形成平等協(xié)商的關系。隨著時代的發(fā)展和科技的進步，行政管理的方式也將發(fā)生深刻變化。特別是我國加入WTO后，行政管理方式改革是政府行政管理改革的必然。行政管理方式改革的重點將面臨兩個挑戰(zhàn):一是經濟體制由計劃向市場的轉軌，要求政府行政管理由全能主義向有限政府轉變:二是加入WTO加劇了我國政府行政管理方式的改革，WTO的規(guī)則和管理規(guī)程，要求政府行為增強透明度，避免暗箱操作，實行陽光行政，由管理型向管理服務型轉變。

2.建立科學決策機制

政府在決策的過程中，應貫徹落實科學發(fā)展觀，突顯民生、和諧、長效的理念，把公共決策的思維建立在真正代表、維護和實現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益和長遠利益之上;把立足點放在全國經濟社會全面發(fā)展與本地區(qū)經濟社會全面發(fā)展相統(tǒng)一上來。把落腳點置于真正解決現(xiàn)實中的實際問題，促進經濟社會環(huán)境協(xié)調發(fā)展，使人民群眾得到實惠上來。深入基層、實際，開展調查研究，提高決策的科學性;充分發(fā)揮政策法規(guī)研究機構的職能作用，提供決

策的預見性和創(chuàng)造性;對涉及全局性、長遠性和公眾性的重大問題，必須依據(jù)法律法規(guī)和國家相關政策進行決策;對事關經濟社會發(fā)展和與群眾利益密切相關的重大決策事項，必須廣泛征求社會各界意見，增強決策的民主性;對因違反決策程序給國家和群眾利益造成重大損失的，必須追究當事人的責任。

3.推進政府信息公開

信息公開直接關系到公眾的知情權，即公民了解法規(guī)政策、政府運作信息的權力。在民主政治社會，公眾有知情極、參與權、聽證權、話語權，而且是制約行政權的有效手段。推進政府信息公開，基礎是利用現(xiàn)代科技，以建設電子政府為深化改革的重要突破口，利用信息化手段，打破信息壁壘，實現(xiàn)政府信息公開，變模糊管理為透明管理。完善政務公開機制，擴大政務公開范圍，保障公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權;對政府的重大決策和關系到廣大人民群眾切身利益的重大事項，通過舉辦政策咨詢會、聽證會等形式，提高決策的正確性和公正性;建立政府公告制度，通過新聞媒體和現(xiàn)代信息網(wǎng)絡，向社會公開政府規(guī)章、措施及政務活動;建立健全對重大決策的制定和重大項目的審批監(jiān)督約束機制。

4.完善依法行政機制

堅持依法治國、依法行政，是新形勢新任務對黨領導人民更好地治國的基本要求，也是提高黨的執(zhí)政能力的重要方面。依法行政是依法治國的重要環(huán)節(jié)，是各級政府的基本準則。深化行政審批制度改革，遵循“合法、合理、效能、責任、監(jiān)督”原則，使政府在經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等方面更好地發(fā)揮作用，為建設法治政府提供良好的體制環(huán)境。

5.建設一支高素質的公務員隊伍

轉變政府職能，建設高效政府，必須造就一支思想政治素質堅定，文化水平高，業(yè)務能力強，身心健康的高素質公務員隊伍。建設高素質的公務員隊伍，要注重觀念轉變，使廣大公務員正確應對行政管理體制改革帶來的挑戰(zhàn)，正確對待改革帶來的對傳統(tǒng)權利觀、利益觀的沖擊;加強廉政建設，使人民賦予的權力始終置于廣大群眾監(jiān)督之下;加強政風建設，密切聯(lián)系群眾，反對形式主義、主觀主義和個人主義，為公眾樹立良好形象。