第一篇：我國城市流動(dòng)人口管理

從控制到服務(wù)：我國城市流動(dòng)人口管理政策分析與展望

[摘要]我國城市化進(jìn)程不斷加快，流入城市的農(nóng)村人口規(guī)模漸趨龐大。一方面，流動(dòng)人口為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，另一方面引發(fā)各類城市管理問題開始凸顯。迄今為止，國內(nèi)學(xué)者對(duì)流動(dòng)人口的研究主要停留于人口流動(dòng)的狀況、過程、流向及結(jié)構(gòu)特征等的一般理論與方法，對(duì)于流動(dòng)人口現(xiàn)象背后的政策性因素探討不多。本文旨在通過回答流動(dòng)管理政策是什么；這些政策對(duì)流動(dòng)人口產(chǎn)生了什么影響，有何不足之處；改革建議與如何服務(wù)好流動(dòng)人口等問題，系統(tǒng)地對(duì)我國城市流動(dòng)人口管理進(jìn)行歸納評(píng)析；分析了現(xiàn)行管理政策中存在的不合理之處及其癥結(jié)所在；立足城市化，以服務(wù)視角提出政策改革的建議。

[關(guān)鍵詞] 城市流動(dòng)人口 城市化 管理政策

一、緒論

1.1論文研究背景

1.1.1快速城市化推動(dòng)人口流動(dòng)

自改革開放以來，中國城市化水平迅速發(fā)展，城市化的速度達(dá)到同期世界城市的化速度兩倍多。[1]2006年末中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到43.9%，而到2011年，這一比例已經(jīng)超過50%，[2]標(biāo)志著我國城市化水平邁上了一個(gè)新臺(tái)階。城市化的一個(gè)必然結(jié)果就是人口流動(dòng)。[3]以我國2011年人口數(shù)據(jù)估算，城市化每提高1%就要有1314多萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，我國流動(dòng)人口總量已接近2.3億，占全國人口的17%。[4]目前我國流動(dòng)人口從農(nóng)村向城市流動(dòng)，從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)為主要特征。這是由我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域不均衡發(fā)展決定的。根據(jù)2010年全國人口普查數(shù)據(jù)，在全國23000萬流動(dòng)人口中，從城鎮(zhèn)流出人口約6210萬人，占27%，從鄉(xiāng)村流出人口占73%。流入城鎮(zhèn)的17112萬人，占74.4%，流入鄉(xiāng)村的占25.6%。

圖1-1 2010年我國主要人口流出地

數(shù)據(jù)來源：2010年全國人口普查數(shù)據(jù)

圖2-2 2010年我國主要的人口流入地

數(shù)據(jù)來源：2010年全國人口普查數(shù)據(jù)

如今城市化、人口流動(dòng)將取代人口增長成為我國人口主要矛盾，并成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。[5]那么，在我國快速城市化的進(jìn)程中，大量從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的流動(dòng)人口管理問題就顯得十分重要。同時(shí)，特別應(yīng)該關(guān)注城市化過程中流動(dòng)人口是不是真正地受惠于城市化，政府是否制定了完善的政策來促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市生活中。1.1.2流動(dòng)人口為城市管理帶來巨大挑戰(zhàn)

流入城市的人口一方面促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為城市經(jīng)濟(jì)不可或缺的一部分，另一方面，也引發(fā)了負(fù)面效應(yīng)，給城市管理帶來巨大的挑戰(zhàn)：（1）加劇了社會(huì)治安混亂：流動(dòng)人口使城市人口大量增加，城市社會(huì)治安秩序出現(xiàn)了一定程度的混亂，刑事案件和治安案件多發(fā)。近年，在全國公安機(jī)關(guān)抓獲的刑事案件作案成員中，來自本縣市以外的流動(dòng)人口占41.2%，參與搶劫、搶奪、盜竊、詐騙等侵財(cái)犯罪的占47.4%。[6]

（2）加劇城市資源緊張：電力供應(yīng)不足，水資源短缺；市政基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施落后于人口的快速增長；城市住房擁擠，房屋價(jià)格上漲；義務(wù)教育事業(yè)跟不上人口的需求，教育財(cái)政資源不足；交通擁堵。

（3）加大就業(yè)壓力：在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和國企改革的過程中，產(chǎn)生了大量的下崗工人，而流動(dòng)人口的進(jìn)入加大了就業(yè)市場(chǎng)競爭。

（4）提高管理難度：流動(dòng)人口無序增長，傳染性疾病控制難度增加。而城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)、城市開發(fā)區(qū)流動(dòng)人口相對(duì)集中，各項(xiàng)管理、各項(xiàng)設(shè)施跟不上人口增速，該地區(qū)的社會(huì)管理難度很高。

（5）農(nóng)民工問題突出：農(nóng)民工是流動(dòng)人口的主體。從一定程度上來說，流動(dòng)人口問題就是農(nóng)民工問題。城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的存在和擴(kuò)大是導(dǎo)致農(nóng)民工不斷流向城市、流向發(fā)達(dá)地區(qū)的外在“拉力”；而農(nóng)村人多地少，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，收入微薄則是農(nóng)民工外出的內(nèi)在“推力”。進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。[7]然而，農(nóng)民公卻是城市中的弱勢(shì)群體，存在戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障、住房等方面的政策阻礙與管理空白。形成了所謂的“經(jīng)濟(jì)吸納，社會(huì)拒入”的現(xiàn)象。[8]

1.2文獻(xiàn)回顧與創(chuàng)新性分析

[9]總體而言，國內(nèi)學(xué)者對(duì)于人口流動(dòng)的研究尚處于起步階段。從研究內(nèi)容上來概括，主要包括三個(gè)部分：第一，對(duì)人口進(jìn)行綜合性研究，全國或地區(qū)人擴(kuò)流動(dòng)的狀況、過程、流向及其結(jié)構(gòu)特征的一般理論與方法。（段成榮，楊舸，2008）第二，對(duì)人口流動(dòng)、暫住人口、“民工潮”等問題進(jìn)行專門研究，這類研究較為普遍，對(duì)流動(dòng)人口管理提出了政策性的建議。（簡新華，張健偉，2006）第三，專題研究。包括環(huán)境移民、開發(fā)移民。水庫移民、婚姻移民和流動(dòng)等（田雪原，王國強(qiáng)，2010）。由此可見，雖然目前對(duì)流動(dòng)人口的研究內(nèi)容逐漸成為熱點(diǎn)，但對(duì)城市流動(dòng)人口管理政策本身的研究相對(duì)較少。即使少量的對(duì)政策的研究也多數(shù)針對(duì)流動(dòng)人口出現(xiàn)的問題方面提出政策性建議，對(duì)社會(huì)問題的政策性因素探討不夠，同時(shí)不夠系統(tǒng)。本文則在探討現(xiàn)行管理政策時(shí)，將政策作為影響流動(dòng)人口的因素進(jìn)行評(píng)析，并提出改革方案。從理念上來講，現(xiàn)有研究多是從管理與控制的目的來研究流動(dòng)人口問題，本文則是基于公共服務(wù)均等化的理念，從服務(wù)的角度分析了現(xiàn)行政策的不合理之處與癥結(jié)所在并提出改革的建議。

二、我國的城市流動(dòng)管理政策

2.1流動(dòng)人口管理政策結(jié)構(gòu)體系

自1995年以來，我國流動(dòng)人口管理政策不斷充實(shí)完善，形成如下較為完整的結(jié)構(gòu)體系：

2-1 我國城市流動(dòng)人口管理政策體系框架圖

2.2戶籍管理政策

建國初期，國務(wù)院制定《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、更變等7項(xiàng)人口登記制度。嚴(yán)格劃分出農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，控制農(nóng)業(yè)人口遷往城市。從此，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度就在我國建立。改革開放以后，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)也逐漸放開。從1986年開始，我國正式實(shí)行居民身份證制度，這是我國人口管理證件化的重要開端，大大便利了流動(dòng)人口管理。1998年繼續(xù)放松公民遷徙的限制，規(guī)定“在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市中有合法住所，合法穩(wěn)定職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)許在該城市落戶?！盵10]但同時(shí)強(qiáng)調(diào)“北京、上海等全國特大城市人民政府對(duì)于到當(dāng)?shù)芈鋺舻?，?yīng)當(dāng)制定具體政策加以嚴(yán)格控制?！?006年國務(wù)院提出“要繼續(xù)深化戶籍管理制度改革，逐步地、有條件地解決長期在城市就業(yè)居民和居住農(nóng)民工的戶籍問題，中小城市和小城鎮(zhèn)要適當(dāng)放寬農(nóng)民工落戶條件；大城市要積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工戶籍問題??改進(jìn)農(nóng)民工居住登記管理辦法。至今，我國部分地區(qū)如廣東、浙江等取消城鄉(xiāng)戶口區(qū)別，統(tǒng)一實(shí)行居民戶口。

總結(jié)起來，20多年來我國流動(dòng)人口戶籍管理改革主要體現(xiàn)在以下幾方面：

圖2-2 我國流動(dòng)人口戶籍管理制度變革示意圖

2.3務(wù)工就業(yè)政策

2.3.1規(guī)范流動(dòng)人口就業(yè)市場(chǎng)

1994年，勞動(dòng)部做出規(guī)定，用人單位必須是在本地勞動(dòng)力無法滿足需求的情況下

[11]才能招收外地人員，須得到相關(guān)勞動(dòng)部門的許可。農(nóng)村勞動(dòng)者須持有流動(dòng)就業(yè)證。2000年勞動(dòng)與社會(huì)保障部發(fā)出通知指導(dǎo)農(nóng)民工就業(yè)：對(duì)農(nóng)民工就業(yè)進(jìn)行分類指導(dǎo)；加強(qiáng)流動(dòng)就業(yè)信息預(yù)測(cè)；推動(dòng)勞務(wù)朝產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)域勞務(wù)協(xié)作。2004年國家發(fā)改委等部門聯(lián)合提出要全面清理針對(duì)農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各種歧視性規(guī)定。2006年，國務(wù)院發(fā)布通知明確指出：要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和公平競爭的就業(yè)制度，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和服務(wù)。[12] 2.3.2職業(yè)培訓(xùn)政策

《2003-2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》提出了具體推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)的政策措施，包括建立農(nóng)民工培訓(xùn)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度；實(shí)行政府、用人單位和農(nóng)民工個(gè)人共同分擔(dān)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)機(jī)制；制定農(nóng)民工培訓(xùn)激勵(lì)政策；推行勞動(dòng)預(yù)備制度，實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入制度；整合教育資源，提高培訓(xùn)效率等內(nèi)容。2.3.3證件管理政策

1995年開始，我國實(shí)行統(tǒng)一的流動(dòng)人口就業(yè)證和暫住證制度。流動(dòng)人口必須在流入當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)和勞動(dòng)部門辦理“暫住證”和“外來人員就業(yè)證”。任何單位和個(gè)人不得雇傭無上述證件的外來人員。同年，公安部制定的《暫住證申領(lǐng)辦法》規(guī)定：暫住人在申報(bào)暫住戶口登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)暫住證。暫住人在暫住地辦理勞務(wù)許可證、工商營業(yè)執(zhí)照等證照時(shí)應(yīng)當(dāng)出示居民身份證與暫住證。多項(xiàng)就業(yè)手續(xù)、證件給農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工制造了重重障礙，也降低了管理的效率。2005年勞動(dòng)與社會(huì)保障部發(fā)布通知，取消外出人員就業(yè)登記卡和外來人員就業(yè)證。2.3.4收費(fèi)與管理經(jīng)費(fèi)政策

2001年，國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布通知，全面清理主要面向外出或外來人員的各種收費(fèi)，包括行政性事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)。[13]2004年，國家發(fā)改委等部門再次強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步清理針對(duì)農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的行政事業(yè)性收費(fèi)，嚴(yán)禁利用辦理農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等審批事項(xiàng)或手續(xù)時(shí)，搭車收費(fèi)，變化手法收費(fèi)。同時(shí)，2003年開始建立起農(nóng)民工管理和服務(wù)工作的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，地方各級(jí)財(cái)政部門要將涉及農(nóng)民工的治安管理、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、子女教育等有關(guān)經(jīng)費(fèi)納入正常的財(cái)政預(yù)算支出范圍。2.3.5流動(dòng)人口務(wù)工就業(yè)管理政策變化

總結(jié)起來，我國流動(dòng)人口就業(yè)管理服務(wù)上政策主要有如下變化：

圖2-3 流動(dòng)人口務(wù)工就業(yè)管理政策變革示意圖

2.4社會(huì)保障政策

2.4.1工商保險(xiǎn)

2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部對(duì)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)做出了如下規(guī)定：[14]（1）用人單位必須及時(shí)為農(nóng)民工辦理參加工傷保險(xiǎn)的手續(xù)。

（2）用人單位注冊(cè)地與生產(chǎn)地不在同一統(tǒng)籌地區(qū)的，原則上在注冊(cè)地參加工傷保險(xiǎn)。未在注冊(cè)地參加工商保險(xiǎn)的，在生產(chǎn)經(jīng)營地參加工傷保險(xiǎn)。

（3）對(duì)于跨省流動(dòng)的農(nóng)民工，1只4級(jí)傷殘長期待遇的支付，可試行一次性支付和長期支付兩種，供農(nóng)民工選擇。

2006年勞動(dòng)與社會(huì)保障部制定農(nóng)民工“平安計(jì)劃”，用三年時(shí)間，全面推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)。2.4.2醫(yī)療保險(xiǎn)

2006年勞動(dòng)社會(huì)保障部提出2008年底將與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工基

[15]本納入醫(yī)療保險(xiǎn)中，以“低費(fèi)率、保大病、保當(dāng)期、以用人單位繳費(fèi)為主”為原則。2010年提出加強(qiáng)農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)基金管理，確保足額征繳，并納入醫(yī)療保險(xiǎn)基金統(tǒng)一管理。2.4.3養(yǎng)老保險(xiǎn)

2006年實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出：探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。有條件地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。勞動(dòng)保障部門要抓緊制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法。

2.5治安管理政策

1995年中央社會(huì)治安綜合委員會(huì)指出：加強(qiáng)對(duì)外來人員落腳點(diǎn)和活動(dòng)場(chǎng)所的管理。各級(jí)政府要按照社會(huì)治安綜合治理“屬地管理”的原則和“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，把外來人員全部納入當(dāng)?shù)匦姓芾砗腿罕娮灾喂ぷ鞣秶畠?nèi)，嚴(yán)格實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制。2003年國務(wù)院決定加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的管理。使用農(nóng)民工的單位和農(nóng)民工現(xiàn)居住地的社區(qū)組織，要實(shí)行治安管理責(zé)任制，將相應(yīng)的管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，禁止向用工企業(yè)和農(nóng)民工攤派。運(yùn)用多種形式，特別是發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，引導(dǎo)社會(huì)正確對(duì)待和尊重農(nóng)民工。

2003年8月《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》出臺(tái)，廢止了以往的《城市流動(dòng)乞討人員收容遣送辦法》。縣級(jí)以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立流浪乞討人員救助站，并將救助工作所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

2.6二代人口教育政策

隨著流動(dòng)人口舉家遷移比例的提高，居住時(shí)間的增長，二代人口即流動(dòng)人口子女的教育問題也開始凸顯。由于管理的缺位，大量兒童無法接受良好的教育。1996年國家教委發(fā)布了《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，但是該辦法受到傳統(tǒng)教育資源配置體制進(jìn)行限制，未明確流入地政府在解決流動(dòng)人口子女入學(xué)方面應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任。[16]2003年國務(wù)院提出多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué)。要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量興辦的農(nóng)民工子女建議學(xué)校的扶持，將其納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃和體系，統(tǒng)一管理。2007年國務(wù)院發(fā)文強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育。時(shí)至2012年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出文件，要求各地在2012年12月31日前出臺(tái)異地高考具體辦法。然而難以在限制高考移民和促進(jìn)教育公平兩者之間兼顧各方利益，使得異地高考政策不能一步到位。2.7權(quán)益保障政策

2.7.1勞動(dòng)保障政策

完善的勞動(dòng)合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括這些條款：勞動(dòng)合同期限；工作內(nèi)容和工作時(shí)間；勞動(dòng)保護(hù)和勞動(dòng)條件；勞動(dòng)報(bào)酬；勞動(dòng)紀(jì)律及違反勞動(dòng)合同的責(zé)任等。簽訂勞動(dòng)合同應(yīng)當(dāng)遵循自愿平等、協(xié)商一致的原則。2003年《關(guān)于做好農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》為外來務(wù)工人員明確了工資支付保障，強(qiáng)調(diào)用人單位必須以法定貨幣形式支付農(nóng)民工工資，不得以任何名目拖欠和克扣。建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控制度。對(duì)拖欠和克扣農(nóng)民工工資的用人單位，要責(zé)令其及時(shí)補(bǔ)發(fā)，不能立即補(bǔ)發(fā)的，要制定清欠計(jì)劃，限期補(bǔ)發(fā)。推進(jìn)建立預(yù)防和解決拖欠農(nóng)民工工資問題的長效機(jī)制。2.7.2工作生活條件保障

2003年《關(guān)于做好農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》指出要改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件：使用農(nóng)民工的單位，必須按照國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)要求，為農(nóng)民工提供必要的安全生產(chǎn)設(shè)施、勞動(dòng)保護(hù)條件及職業(yè)病防治措施。2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中提出：（1）依法保障農(nóng)民工職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)益。（2）切實(shí)保護(hù)女工和未成年工權(quán)益，嚴(yán)格禁止使用童工。（3）把農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系。（4）加強(qiáng)農(nóng)民工疾病預(yù)防控制和適齡兒童免疫工作。2.7.3住房保障政策

為了保障我國低收入家庭的住房需求，1999年5月1日開始實(shí)施《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，政府提供和建設(shè)廉租房，提供給低收入家庭居住，僅收取微薄的租金，但是，并未惠及流動(dòng)人口，明確規(guī)定“向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供?！?005年10月實(shí)施的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》在保障對(duì)象上做出了突破，原則上未把流動(dòng)人口排斥在保障范圍之外，規(guī)定只要符合市、縣人民政府規(guī)定的住房困難最低收入家庭即可享受廉租房保障。

三、我國城市流動(dòng)人口管理政策的不足

3.1流動(dòng)人口管理政策取向的不合理之處

3.1.1阻礙城市化進(jìn)程

城市化就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過程。然而我國外來人口與本地人口在戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等方面的差別，以及對(duì)外來人口工作和生活的種種限制增加了流動(dòng)人口遷移和在城市就業(yè)的成本，阻礙了農(nóng)村人口向城市人口遷移。造成了我國城市化滯后于工業(yè)化的局面。對(duì)照錢納里“標(biāo)準(zhǔn)模式”（錢納里，1976），可見我國城市化水平大大滯后于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（見表3-1）。

表3-1 中國人口城市化水平與錢納里標(biāo)準(zhǔn)模式對(duì)照表

標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)（1964年美元）中國（換算成1964年美元）人均GDP

城市化率（%）年份人均GDP 城市化率（%）

＜100

12.8

1978

70.6

17.9

-5.2 100

22.0

1983

96.3

21.6

0.4 200

36.2

1992

200.1

27.6

8.6 250

39.3

1998

249.1

28.6

10.7 300

50.9

2000

268.6

36.4

14.5 800

65.1

2006

884.7

41.223.9 數(shù)據(jù)資料來源：隋海燕.中國人口城市化對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)的意義.人口學(xué)刊，2008

中國滯后的程度

城市化的滯后造成我國大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不能轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率難以提高，農(nóng)民的收入增長緩慢。我國城市化的任務(wù)十分艱巨，2010年，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力剩余量達(dá)20298萬人，如何將其轉(zhuǎn)移出去，提高城市承載力是個(gè)難題。[17]要消除城市化的障礙因素就必須改革目前限制性的流動(dòng)人口管理政策。3.1.2有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求勞動(dòng)力隨市場(chǎng)需求自由流動(dòng)，從未實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。然而我國人為分割的城鄉(xiāng)體制使得人力資源不能得到合理的利用。一方面，農(nóng)村存在大量的剩余勞動(dòng)力，造成嚴(yán)重浪費(fèi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化程度低；另一方面，城市中“民工荒”之類的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，勞動(dòng)力層次不夠完善，不利于我國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，不利于人力資本的有效配置。另外，公平競爭是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。然而，現(xiàn)行就業(yè)政策對(duì)流動(dòng)人口工種、行業(yè)等諸多限制，用人單位使用外來人口也是重重阻礙。這不能不說是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種歧視和倒退。3.1.4激化了社會(huì)矛盾

主要表現(xiàn)在流動(dòng)人口引發(fā)的治安問題上。流動(dòng)人口違法犯罪，有許多是出于生活所迫?！柏毨Р粫?huì)產(chǎn)生犯罪，但是因貧困而不滿卻會(huì)而且奇怪地足以產(chǎn)生犯罪?！狈缸锏霓r(nóng)民工并非天然就缺乏法律意識(shí)或道德素質(zhì)低，而是與城市居民經(jīng)濟(jì)收入的巨大反差造成的心理失衡；另外還有城鄉(xiāng)隔離制度、本地人口與外地人口的隔離制度、對(duì)農(nóng)民工的種種不公待遇引發(fā)農(nóng)民工的不滿，是滋生流動(dòng)人口違法行為的重要原因。3.1.5對(duì)流動(dòng)人口的認(rèn)識(shí)存在偏差

城市居民，包括政府管理部門，對(duì)流動(dòng)人口的態(tài)度是不信任，認(rèn)為流動(dòng)人口加劇了城市環(huán)境惡化等城市病，并且往往將治安犯罪問題歸咎于流動(dòng)人口。就是這種觀念上的歧視和誤解，使得了流動(dòng)人口管理和服務(wù)的不到位，產(chǎn)生了嚴(yán)重的“重管理，輕服務(wù)”傾向。同時(shí)，也傷害了流動(dòng)人口的尊嚴(yán)與人格，導(dǎo)致其對(duì)城市人的反感和疏遠(yuǎn)，也降低了參與城市建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。

并且新聞媒體對(duì)流動(dòng)人口的宣傳報(bào)道也是負(fù)面占多數(shù)，經(jīng)常有各類流動(dòng)人口不良新聞見諸報(bào)端，卻鮮有流動(dòng)人口為城市所作貢獻(xiàn)的報(bào)道。這加深了城市居民對(duì)流動(dòng)人口的誤解和歧視。

3.2流動(dòng)人口管理政策制定的不足

3.2.1相關(guān)政策法規(guī)體系混亂

目前，在我國缺乏全國統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理的政策法規(guī)，而以地方性政策法規(guī)、部門規(guī)章居多。各地在流動(dòng)人口管理上存在較大的差異，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各類改革也是自行其是。即使是全國統(tǒng)一規(guī)定，也只是公安部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部等部門以部門規(guī)章的形式來制定的。這樣就難免造成政策法規(guī)繁雜，且不同效力等級(jí)的政策法規(guī)產(chǎn)生矛盾，不便執(zhí)行。3.2.2就業(yè)限制過多

近年來，隨著就業(yè)壓力的增加，政府出于保護(hù)本地人口就業(yè)的目的，給流動(dòng)人口諸多就業(yè)限制，惡化了流動(dòng)人口在城市的就業(yè)環(huán)境。農(nóng)村流動(dòng)人口雖然進(jìn)入城市社會(huì)，但是他們主要還是在不太成熟的市場(chǎng)層面與城市發(fā)生聯(lián)系，即使在市場(chǎng)層面，他們還只能在城市的“次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)”實(shí)現(xiàn)就業(yè)，而難以進(jìn)入城市主流勞動(dòng)力市場(chǎng)。[18]流動(dòng)人口就業(yè)的主要特點(diǎn)是以體力勞動(dòng)為主，收入狀況低于總體工資水平，同工不同酬，工作不穩(wěn)定。而且，農(nóng)民工在城市工作的付出與回報(bào)與城市職工是不成比例的。事實(shí)上，這種行業(yè)、職業(yè)的嚴(yán)格限制會(huì)形成一種“悖論式循環(huán)”。[19]由于城市提高了外來人員就業(yè)的門檻，拒絕給他們應(yīng)有的保護(hù)，導(dǎo)致其生存環(huán)境的惡化和收入的減少。而這恰恰給國內(nèi)外資本榨取更大利潤的機(jī)會(huì)，吸引了更多的資本進(jìn)入該地；進(jìn)而這種收入低的就業(yè)崗位增多，本地人往往不愿意接受，這就導(dǎo)致更多的外來人口進(jìn)入該地就業(yè)。可見，限制性措施并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，反而背道而馳。3.2.3社會(huì)公共服務(wù)缺失

政府管理部門在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃公用設(shè)施布局，確定財(cái)政支出和公共服務(wù)規(guī)模，制定土地利用和住房建設(shè)計(jì)劃等方面都沒有充分考慮流動(dòng)人口。社會(huì)公共服務(wù)體系并未惠及廣大的流動(dòng)人口，流動(dòng)人口難以分享城市經(jīng)濟(jì)增長帶來的成果。突出表現(xiàn)在以下3個(gè)方面：（1）住房：流動(dòng)人口的居住問題是社會(huì)管理的一大難題。受戶口和收入的限制，流動(dòng)人口無法購買公房和經(jīng)濟(jì)適用房，無法獲得土地自建房屋，只能租用房屋。許多低收入的流動(dòng)人口在城郊租廉價(jià)房。這些廉價(jià)房規(guī)劃混亂，居住條件差，不少房子還是違章建筑，存在安全隱患。并且逐漸隔離化，無法進(jìn)入城市公共生活，且空氣、水和噪音污染嚴(yán)重。（2）教育服務(wù)：長期以來，我國提供教育服務(wù)傾向于城市，農(nóng)民受教育水平普遍較低。這就造成大量流動(dòng)人口勞動(dòng)技能、素質(zhì)較低，只能從事較為簡單的體力勞動(dòng)工作。（3）公共衛(wèi)生服務(wù)。第一，由于工作和居住性質(zhì)的緣故，農(nóng)民工是傳染病的易發(fā)人群，往往防范意識(shí)薄弱，缺乏基本的衛(wèi)生保健知識(shí)。第二，農(nóng)民工的心理健康問題比較嚴(yán)重。[20]農(nóng)民工進(jìn)入到城市化，多數(shù)缺乏家庭生活，缺少家庭的溫暖，而生活和工作的巨大壓力容易導(dǎo)致心理疾病的產(chǎn)生。第三，在計(jì)劃生育方面，流動(dòng)人口的生殖健康知識(shí)比較欠缺、意識(shí)淡薄、產(chǎn)前檢查率、醫(yī)院分娩率和產(chǎn)后訪視率都相對(duì)較低，對(duì)性病、艾滋病等傳染病的防范意識(shí)不強(qiáng)。[21] 3.2.4社會(huì)保障不到位

農(nóng)民工因流動(dòng)性較強(qiáng)而成為社會(huì)保障的一大難題，同時(shí)農(nóng)民工很多從事臟、累、差、險(xiǎn)的工作，以體力勞動(dòng)居多。尤其是建筑行業(yè)，事故多發(fā)。因此，農(nóng)民的社會(huì)保障問題不僅是個(gè)重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。[22] 3.2.5合法權(quán)益缺乏保障

工作、生活無保障。從目前的狀況來看，很多流動(dòng)人口在非正規(guī)部門就業(yè)，工作性質(zhì)決定了他們很難享受到正規(guī)部門就業(yè)者享有的各種權(quán)益保障和社會(huì)福利。同時(shí)政治權(quán)利被剝奪，流動(dòng)人口沒有當(dāng)?shù)氐倪x舉和被選舉權(quán)，不能參與到規(guī)則的制訂中去，必然成為城市的弱勢(shì)群體。

3.2.6二代人口受教育權(quán)利無法保證

國教育的城鄉(xiāng)二元體制明顯，這就造成了農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資嚴(yán)重不足、教育水平低[23]下。流動(dòng)人口舉家遷移的趨勢(shì)越來越明顯，進(jìn)入城市的流動(dòng)兒童逐漸形成一個(gè)龐大的群體。然而，流動(dòng)兒童無法享受與當(dāng)?shù)貎和降鹊氖芙逃龣C(jī)會(huì)，我國并未建立完善的適應(yīng)社會(huì)人口流動(dòng)的教育體制。表現(xiàn)在：

（1）流動(dòng)兒童失學(xué)比例相對(duì)較高同時(shí)受教育狀況存在性別差異。（見下表）

表3-2 6-14歲兒童受教育情況

類型

識(shí)字率 在校 比例 未上過學(xué)比例

輟學(xué) 比例 合計(jì) 97.2 96.6 2.7 0.6

全國兒童

男 97.4 97.4 2.6 0.5

女 97.0 96.3 2.9 0.8

合計(jì) 96．6 96.1 4.0 0.8

全國流動(dòng)兒童

男 96.2 97.1 3.8 0.7

女 95.8 95.7 4.2 1.0

數(shù)據(jù)來源：韓嘉玲.城市流動(dòng)兒童教育問題研究——流動(dòng)兒童教育對(duì)我國教育體制改革提出的新問題.2010（2）教育經(jīng)費(fèi)緊張。國家九年制義務(wù)教育階段財(cái)政實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的體制。城市的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由區(qū)級(jí)政府負(fù)責(zé)，而農(nóng)村的經(jīng)費(fèi)就由縣、鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé)。而國家撥款是按戶籍所在地來分配的，因此，流動(dòng)兒童的教育經(jīng)費(fèi)本應(yīng)由流出地政府承擔(dān)，但事實(shí)上卻很難做到。同時(shí)，流動(dòng)兒童因?yàn)闆]有流入地的戶口，所以無法享受義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，就可能會(huì)造成失學(xué)。盡管后來國家出臺(tái)政策規(guī)定流動(dòng)兒童的義務(wù)教育由流入地政府負(fù)責(zé)，公辦學(xué)校接收為主，但是由于流出地與流入地之間無法實(shí)現(xiàn)教育撥款的轉(zhuǎn)移，這對(duì)流入地政府而言有失公平，加重了流入地政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，難免會(huì)因流入地政府教育經(jīng)費(fèi)緊張而造成流動(dòng)兒童失學(xué)或者是借讀費(fèi)過高的問題。特別是農(nóng)民工子女就讀公辦學(xué)校，高額的借讀費(fèi)很難承擔(dān)。所以如何轉(zhuǎn)移或籌集教育經(jīng)費(fèi)是迫切需要解決的問題。

（3）流入地與流出地政府工作銜接難度高。一方面，流出地政府如果不能準(zhǔn)確掌握流出兒童的情況，并將信息提供給流入地政府，那么流動(dòng)適齡兒童的教育就會(huì)處于失控的狀態(tài)，義務(wù)教育很難落實(shí)。流動(dòng)兒童普遍存在的超齡上學(xué)的現(xiàn)象就是失控的一種表現(xiàn)。另一方面，流入地政府缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，職責(zé)不明確，管理不到位。

（4）農(nóng)民工子弟學(xué)校的管理也存在嚴(yán)重的問題，包括違法租房、安全隱患多、辦學(xué)條件簡陋、場(chǎng)地?fù)頂D、教學(xué)質(zhì)量不能保證、教師隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題。政府的審批檢查力度不夠，更多的是扶持力度不夠，簡單地勒令停辦只會(huì)造成大量流動(dòng)兒童失學(xué)。3.2.7 流入地和流出地政府之間協(xié)調(diào)管理政策缺位

流入地與流出地政府之間缺乏有效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，相互之間信息不對(duì)稱，政策不對(duì)應(yīng)，工作不對(duì)接。勞務(wù)輸出缺乏組織性，流動(dòng)具有盲目性，帶給流入地管理困境，而信息不通暢也使得勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求不平衡。并且對(duì)流動(dòng)人口管理上，重管理，輕服務(wù)，忽視流動(dòng)人口的合法權(quán)益保障、人文關(guān)懷、健康心理關(guān)懷。這種協(xié)調(diào)管理不善集中體現(xiàn)在“農(nóng)民荒”和“農(nóng)民潮”相“錯(cuò)位”上。[24]“民工荒”的同時(shí)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力源源不斷地涌入大城市，從每年“春運(yùn)”的擁擠場(chǎng)面可見一斑。造成這種“錯(cuò)位”的原因就在于政府部門對(duì)農(nóng)民工的流向缺乏有效的引導(dǎo)。農(nóng)民工的流動(dòng)具有自發(fā)性和盲目性，需要政府部門向他們提供就業(yè)信息服務(wù)，流入地與流出地之間相互配合，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)才能平衡勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)。

四、城市流動(dòng)人口管理改革展望

4.1強(qiáng)化權(quán)益保障

4.1.1立法確立流動(dòng)人口基本權(quán)利

從改革的價(jià)值取向來看，必須明確人口自由流動(dòng)的權(quán)利，并將自由的理念融入到整個(gè)改革的制度和政策設(shè)計(jì)中。第一，在條件成熟的時(shí)候修改憲法，以憲法修正案的形式確認(rèn)“人口自由遷徙權(quán)”。這不僅是戶口和市民待遇的問題，更多的是體現(xiàn)國家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的尊重，反映了政府的意識(shí)和態(tài)度。第二，要維護(hù)流動(dòng)人口基本權(quán)利，制定一部全國統(tǒng)一的《流動(dòng)人口管理法》也是必不可少的。改變過去部門立法、地方立法雜亂無章、自行其是、互相沖突的狀況，提高立法層次。這樣可以避免政府部門從本部門、本地區(qū)的利益出發(fā)制定限制性、歧視性的流動(dòng)人口政策。實(shí)現(xiàn)以法律維護(hù)社會(huì)公正。4.1.2取消戶籍制度的識(shí)別功能

（1）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。以現(xiàn)居住地為依據(jù)登記戶口，改變戶口的二元結(jié)構(gòu)，使戶口真實(shí)地反映人口的居住和生活情況。通過立法來剝離與戶籍捆綁在一起的種種特權(quán)，包括就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、住房等方面。

（2）建立身份證管理制度?？蓪⒃扔蓱艏?dāng)y帶的信息轉(zhuǎn)移到身份證上。鑒于我國戶籍檔案多種證明功能重復(fù)，信息繁雜?？梢再x予身份證更多的功能來取代其他證件檔案。（3）建設(shè)全國流動(dòng)人口信息交換平臺(tái)。集流動(dòng)人口治安管理、勞動(dòng)就業(yè)管理、房屋租賃稅收征管、計(jì)劃生育管理等多功能一體的綜合信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)的資源共享，提高整個(gè)政府部門管理系統(tǒng)的服務(wù)效率。4.1.3 保障流動(dòng)人口的政治權(quán)利

保障流動(dòng)人口政治權(quán)利的目的就是要讓流動(dòng)人口利益表達(dá)合法化、制度化，主要有如下途徑：

（1）加強(qiáng)工會(huì)建設(shè)。流動(dòng)人口較多的企業(yè)要建立、健全工會(huì)組織，發(fā)揮工會(huì)的維權(quán)作用，保障流動(dòng)人口的權(quán)益。

（2）享有選舉與被選舉權(quán)。各地應(yīng)制定規(guī)定，在城市居住一定期限、有合法穩(wěn)定收入的流動(dòng)人口可以參與當(dāng)?shù)氐倪x舉。

（3）在外來人口聚集區(qū)，應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)建群眾性自發(fā)組織，如同鄉(xiāng)聯(lián)誼會(huì)、同業(yè)協(xié)會(huì)等組織，通過群體的力量來實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口維權(quán)，增強(qiáng)流動(dòng)人口自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我保護(hù)的能力。這不僅有利于流動(dòng)人口的法治化管理和人性化管理，也有利于培育流動(dòng)人口的公共精神和自律意識(shí)。

（4）擴(kuò)大對(duì)流動(dòng)人口法律援助，加大法制宣傳，增強(qiáng)流動(dòng)人口的權(quán)利意識(shí)。（5）培育全社會(huì)形成尊重、理解、保護(hù)流動(dòng)人口的良好氛圍，改變過去對(duì)流動(dòng)人口的歧視態(tài)度。媒體應(yīng)多宣傳流動(dòng)人口為城市所作貢獻(xiàn)，加強(qiáng)對(duì)保障流動(dòng)人口權(quán)利情況的輿論監(jiān)督。

4.2 優(yōu)化就業(yè)環(huán)境

4.2.1 淡化政府管理控制功能

將流動(dòng)人口的管理納入城市常住人口的管理體系。管理部門由公安部門轉(zhuǎn)向基層政府，可建立專門的流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)。以往流動(dòng)人口管理工作很大部分是由公安部門負(fù)責(zé)的，缺少人性化。因此，對(duì)外來人口的管理要由“防范型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，將流動(dòng)人口納入城市常住人口的管理體系中，以基層政府作為管理的主體。在具體工作中，要消除管理人員對(duì)外來人口的歧視心理，將流動(dòng)人口與市民同等對(duì)待，以服務(wù)者的姿態(tài)切實(shí)解決流動(dòng)人口問題。同時(shí)，政府部門要樹立正確的政績觀，以保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益為己任，建立責(zé)任政府的理念。對(duì)政府部門和官員的政績考核，要加入其管理流動(dòng)人口的責(zé)任心、能力和水平的標(biāo)準(zhǔn)。4.2.2建立城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)（1）加快城市勞動(dòng)就業(yè)制度改革。許多單位在招聘時(shí)就明確要求當(dāng)?shù)貞艨冢蛘咝枰挟?dāng)?shù)貞艨诘娜藶閼?yīng)聘者擔(dān)保，這就增加了外來人口的就業(yè)成本。同時(shí)，這對(duì)某些用人單位而言也是障礙，因?yàn)槭褂猛鈦砣藛T成本低，用人單位傾向于招收外來人員，卻也因?yàn)檎卟坏貌粌?yōu)先招收本地人口。這就不利于人力資源的優(yōu)化組合，更不利于增強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的競爭程度。因此，改革的重點(diǎn)在于破除本地與外來人口勞動(dòng)力市場(chǎng)分割，實(shí)現(xiàn)用人單位與勞動(dòng)者雙向選擇。[25]

（2）規(guī)范企業(yè)用工制度和行為政府部門要定期對(duì)企業(yè)進(jìn)行用工監(jiān)察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正企業(yè)侵犯流動(dòng)人口權(quán)益的行為。重點(diǎn)是檢察勞動(dòng)合同管理和工資支付制度，杜絕合同外用工和拖欠工資等現(xiàn)象。

（3）加強(qiáng)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)

首先要建立健全農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的各級(jí)管理機(jī)構(gòu)、教學(xué)和研究機(jī)構(gòu)。切實(shí)建立以政府投入為主導(dǎo)，用人單位和個(gè)人共同參與的多元化投入機(jī)制。[26]將農(nóng)民工培訓(xùn)基金納入政府財(cái)政預(yù)算中。其次是要多層次地開展農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)，可以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移。包括各類職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，就業(yè)前短期的崗位培訓(xùn)，例如夜校、電視教學(xué)等，建立起完備的就業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)培訓(xùn)技術(shù)的實(shí)用性。最后要多渠道地開展農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)?？梢猿浞掷脧V播電視、錄音錄像、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等媒體來推廣多形式的遠(yuǎn)程教育。構(gòu)建農(nóng)民工遠(yuǎn)程教學(xué)的專業(yè)平臺(tái)，擴(kuò)大培訓(xùn)的覆蓋網(wǎng)絡(luò)。

（4）推動(dòng)勞務(wù)輸出產(chǎn)業(yè)化

政府應(yīng)致力于推動(dòng)勞務(wù)輸出的產(chǎn)業(yè)化，加強(qiáng)流出地與流入地之間的合作，完善農(nóng)民工勞務(wù)派遣制度，建立勞務(wù)協(xié)作區(qū)。

（5）規(guī)范、支持勞動(dòng)力市場(chǎng)中介組織

突出中介組織提供信息服務(wù)的功能，增強(qiáng)市場(chǎng)透明度，降低供需雙方的交易成本。推行招工、培訓(xùn)、就業(yè)一條龍的服務(wù)模式，并實(shí)施對(duì)流出勞動(dòng)力的跟蹤服務(wù)和管理。

（6）建立農(nóng)民工就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)

構(gòu)建完善的全國用工信息網(wǎng)絡(luò)體系，就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)等。4.2.3 實(shí)施都市圈式城市化戰(zhàn)略

我國大城市的中心城區(qū)人口密度是比較高的，但郊區(qū)人口密度較低。如下表所示：

表4-4 大都市區(qū)內(nèi)部人口分布的比較 地名 北京

廣州

天津

上海

杭州

南京

東京

漢城

雅加達(dá)

馬尼拉

地區(qū) 中心城區(qū) 市區(qū) 郊區(qū) 所轄縣 中心城區(qū) 市區(qū) 郊區(qū) 所轄縣 中心城區(qū) 郊區(qū) 所轄縣 中心城區(qū) 市區(qū) 郊區(qū) 中心城區(qū) 市區(qū) 所轄縣 中心城區(qū) 市區(qū) 所轄縣 東京都 郊區(qū) 漢城 郊區(qū) 雅加達(dá)市 郊區(qū) 大馬尼拉 郊區(qū)

面積（平方公里）人口密度（人/平方公里）

1370 7490 7948 42 405 3313 3716 168 5740 6004 289 812 5528 49 683 15913 96 646 5951 2102 11178 606 11114 650 5768 636 4241

30276 4865 410 168 37265 8387 737 370 22305 532 383 23944 11491 1280 12920 2623 278 13642 3953 486 5739 1910 16274 1026 12898 1175 16405 1206 數(shù)據(jù)來源：范紅忠.地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距與人口流動(dòng)：基于七國大都市區(qū)人口分布的比較研究.經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2006，可見，如果說大城市存在人口壓力，那也是中心城區(qū)人口的壓力，郊區(qū)人口仍然有很大的容納空間。這從一個(gè)側(cè)面反映了我國城市城郊發(fā)展極不平衡，郊區(qū)開發(fā)不夠。大城市的中心、主導(dǎo)、輻射等功能是中小城鎮(zhèn)所不具備的，集聚效應(yīng)更是中小城鎮(zhèn)無法比擬的。[27]因此，大城市嚴(yán)格控制人口流入的政策是欠科學(xué)的，關(guān)鍵是要將中心城區(qū)人口向郊區(qū)疏導(dǎo)。辦法就是實(shí)施以超大城市為主導(dǎo)的都市圈城市化戰(zhàn)略，發(fā)揮中心城市的作用，制定政策，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才輸出，加強(qiáng)衛(wèi)星城、郊區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過政策傾斜來引導(dǎo)人流、資金流、技術(shù)向外擴(kuò)散。

4.3 完善社會(huì)生活

4.3.1建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障體制

建立流動(dòng)人口社會(huì)保障體系可以增強(qiáng)其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能在城市更好地工作與生活。從長遠(yuǎn)來看，隨著現(xiàn)代化和城市化的推進(jìn)，流動(dòng)人口中有相當(dāng)大比例要成為城市人，盡早建立他們的社會(huì)保障的個(gè)人帳戶對(duì)城市長遠(yuǎn)發(fā)展是有利的，越早建立對(duì)社會(huì)的負(fù)擔(dān)越小。所以，全面建立流動(dòng)人口社會(huì)保障體系是城市流動(dòng)人口管理政策改革的重要組成部分。建立流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系最大的障礙就是流動(dòng)人口的高度流動(dòng)性。要解決這個(gè)問題，關(guān)鍵在于實(shí)行社會(huì)保障的全國統(tǒng)籌。流入地與流出地建立點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的協(xié)作機(jī)制。同時(shí)拓寬社會(huì)保障金的融資渠道，不再依賴政府補(bǔ)貼，這樣才可能讓社會(huì)保障福利惠及最廣大的民眾，減輕政府負(fù)擔(dān)。4.3.2 將流動(dòng)人口納入城市公共服務(wù)體系

（1）住房。目前我國的住宅保障體系由經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房組成。以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口收入低下，主要靠廉租房來解決。政府應(yīng)致力于將處于最低收入階層的流動(dòng)人口納入到廉租房為主的公共住宅保障范圍內(nèi)。

（2）公共衛(wèi)生服務(wù)。政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民工的公共衛(wèi)生服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入，并列入財(cái)政專項(xiàng)；在流動(dòng)人口的密集地進(jìn)行免費(fèi)健康檢查、咨詢，宣傳衛(wèi)生知識(shí)；加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃免疫管理，在流動(dòng)人口密集地進(jìn)行疾病尤其是傳染病的監(jiān)測(cè)和控制。

（3）落實(shí)二代人口教育問題。首先要加強(qiáng)流入地與流出地之間溝通協(xié)調(diào)工作，流出地政府應(yīng)對(duì)本地區(qū)流出人口的子女建立登記備案制度，對(duì)其流向、數(shù)量要有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，并及時(shí)將統(tǒng)計(jì)資料交與流入地教育部門，做好銜接工作。流入地與流出地政府可探討建立合理的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，將國家對(duì)流出地政府流動(dòng)兒童的義務(wù)教育撥款轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)入地。其次要加大經(jīng)費(fèi)投入，流入地政府應(yīng)將流動(dòng)人口子女的九年制義務(wù)教育工作納入本地規(guī)劃中，在財(cái)政預(yù)算中安排這部分教育經(jīng)費(fèi)?？稍O(shè)立專項(xiàng)資金，專門用于安排農(nóng)民工子女的義務(wù)教育。對(duì)公立學(xué)校收取流動(dòng)人口子女的借讀費(fèi)要加強(qiáng)監(jiān)督管理，禁止盈利性收費(fèi)。最后要積極扶持農(nóng)民工子弟學(xué)校，將其納入城市教育體系整體規(guī)劃。采取政府、企業(yè)、社會(huì)力量三方聯(lián)合辦學(xué)的方式；整頓農(nóng)民工子弟學(xué)校的師資，提高教師待遇，對(duì)教師給予特別補(bǔ)助。

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第二篇：城市流動(dòng)人口管理初探

我國城市流動(dòng)人口目前的突出問題包括管理體制、居住條件、就業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定。城市流動(dòng)人口管理轉(zhuǎn)型的方向，應(yīng)是建立強(qiáng)有力的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，把城市流動(dòng)人口就業(yè)問題納入日程，建立流動(dòng)人口社會(huì)保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的教育培訓(xùn)，探索降低治安刑事案件、加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)治安工作的途徑。

[關(guān)鍵詞]城市流動(dòng)人口 生存現(xiàn)狀 管理轉(zhuǎn)型

Abstract: Urban floating population management in China is the initiating point of the next step to change the urban-rural dualistic structure.At present,the key problems of the urban floating population in China are concerned with its management system,living condition,employment and social stability.The direction of the management transition of the urban floating population includes building the strong management coordinating system, solving their employment problems as soon as possible, building the social security system for them, strengthening their educational training and exploring ways to reduce criminal cases and strengthen social security work for the floating population.Key words: Urban Floating Population, Existing Status Quo, Management Transition

農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移可分兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是農(nóng)村人口進(jìn)城但不是城市居民，這就是城市越來越多的所謂的流動(dòng)人口；第二個(gè)階段才是從流動(dòng)人口逐步變成城市人口。我國城市流動(dòng)人口已經(jīng)超過2億人。北京、上海、廣州的流動(dòng)人口都超過300萬，深圳、東莞的流動(dòng)人口都超過1000萬。在21世紀(jì)的前二三十年里，將有3～4億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，這是一個(gè)世界性的歷史事件。城市流動(dòng)人口的管理問題將是我國城市改革面臨的一個(gè)戰(zhàn)略性課題。

一、城市流動(dòng)人口生存現(xiàn)狀

我國城市流動(dòng)人口生存存在諸多問題，至今還沒有一個(gè)很好的辦法來進(jìn)行管理。

1.城市尚未形成完善的流動(dòng)人口管理體制

對(duì)流動(dòng)人口的管理，城市一開始沿用單位管理體制，讓各個(gè)單位去管。隨著民營工業(yè)興起，特別是隨著出租屋人口大量增加，衍生產(chǎn)業(yè)的大量出現(xiàn)，人口管理工作已不可能是單位所能承擔(dān)的了。

人口管理包括就業(yè)、計(jì)生、教育、治安、消防、生活供應(yīng)（水、電、氣）、疾控、城管等，是綜合性管理，需要多部門配合，比管產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還要有力度。恰恰是在這個(gè)問題上，我們沒有找到一個(gè)成功的模式。最早是公安局管，后來交給政法委綜治辦，成立出租屋辦來管，而它沒有協(xié)調(diào)能力。從管理層次來看，社會(huì)管理的重點(diǎn)應(yīng)該在基層、在社區(qū)，恰恰基層社區(qū)也是部門分割，沒有建立一個(gè)統(tǒng)一的管理模式。

由于政府沒有很好的管理體制，流動(dòng)人口形成了自我保護(hù)群體，最有特色的是同鄉(xiāng)聚居。深圳是中國最大的移民城市，在深圳1200多萬流動(dòng)人口中，據(jù)統(tǒng)計(jì)，聚居千人以上流動(dòng)人口的自然村有290個(gè)，達(dá)640多萬人。屬于“同鄉(xiāng)村”概念的群體有643個(gè)，近200萬人。其中聚居人數(shù)3000至6000的達(dá)140個(gè)，人

口超過55萬；萬人以上的“同鄉(xiāng)村”有15個(gè)，人口達(dá)23萬人?！巴l(xiāng)村”里的人因來自同一個(gè)地方，往往相互照應(yīng)，彼此幫忙，這在一定程度上增強(qiáng)了流動(dòng)人口凝聚力。但相當(dāng)一部分人沒有合法的謀生手段。北京的“浙江村”也是有影響的“同鄉(xiāng)村”群體。

由于缺乏管理，中國城市流動(dòng)人口違法生育比例占總違法生育的比例逐年上升，近年來，深圳市流動(dòng)人口計(jì)劃外生育人數(shù)比例占城市計(jì)劃外生育總數(shù)的75%以上。流動(dòng)人口的出生率高，計(jì)劃生育率低,對(duì)計(jì)劃生育工作壓力很大。

作為一類特殊群體，民工子弟出生在城市，或被父母帶到城市，他們?cè)谧顟?yīng)該受到教育的年齡卻飽受著失學(xué)或超齡入學(xué)的威脅與痛苦。流動(dòng)人口生育的嬰兒潮，對(duì)教育設(shè)施已經(jīng)產(chǎn)生巨大壓力。而目前深圳市每年新出生的嬰兒中，85%以上是流動(dòng)人口。

2.流動(dòng)人口居住質(zhì)量和環(huán)境較差

城市流動(dòng)人口的居住密度很高，大多住在“城中村”，這里房屋建筑密度大，居住人口多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前深圳市流動(dòng)人口人均住房建筑面積為13.26平方米，與戶籍居民人均住房使用面積21.8平方米相比，人均住房面積偏低。在福田區(qū)建筑用地僅5平方公里的16個(gè)“城中村”中，居住著超過80萬的流動(dòng)人口，平均每平方公里達(dá)16萬人，堪稱中國人口最為密集的地區(qū)。流動(dòng)人口中的集體戶，其人均建筑面積僅為9.69平方米，而住在工廠/廠房宿舍的集體戶流動(dòng)人口人均建筑面積僅為5.07平方米。

高密度的居住人口給社區(qū)交通、治安、消防、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作帶來很大的壓力，大大增加了城市人口管理的風(fēng)險(xiǎn)和難度。目前，深圳市“城中村”出租房中的“房中房”現(xiàn)象非常嚴(yán)重，還存在較為嚴(yán)重的“三合一”（廠房、倉庫、宿舍混雜）房、“四合一”（宿舍、車間、倉庫、辦公室混雜）房。許多房屋容積率過高，建筑結(jié)構(gòu)老化，“臟、亂、差”現(xiàn)象突出。

3.流動(dòng)人口工作不穩(wěn)定

在目前的勞動(dòng)力市場(chǎng)上，雇主處于比較強(qiáng)勢(shì)的地位，這使得勞與資之間經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系明顯不平衡，勞方的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，工作變動(dòng)率較高。調(diào)查表明，深圳流動(dòng)人口在同一單位工作滿3年以上的只有26.9%，接近3/4的流動(dòng)人口在同一單位工作不滿3年，有近44%的人不到一年就換了1次工作。流動(dòng)人口的這種流動(dòng)性增加了城市人口管理的難度。

除了被單位雇傭的流動(dòng)人口外，城市中還存在各種衍生產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口。深圳“城中村”中存在以下幾類從業(yè)人口：第一，無牌無證店鋪，包括商店、飲食店、藥店、小型加工店、理發(fā)店、酒吧、網(wǎng)吧、舞廳、卡拉OK廳、休閑中心、招待所等。2005年全市“清無”中查出無牌無證店鋪18萬戶，但據(jù)我們調(diào)查，“城中村”里無牌無證店至少達(dá)到30多萬戶。第二，流動(dòng)的個(gè)體商販。指在街上擺攤,撿垃圾，挑擔(dān)賣貨，修鞋，從事各種流動(dòng)性服務(wù)的人。

深圳“城中村”中的各種衍生產(chǎn)業(yè)人口達(dá)到200萬。流動(dòng)人口整體素質(zhì)不高，75%以上的流動(dòng)人口只受過初中及以下教育，超過5%的流動(dòng)人口為文盲和半文盲。一半的流動(dòng)人口來自農(nóng)村，收入水平較低，房租負(fù)擔(dān)較重。

4.流動(dòng)人口帶來社會(huì)治安問題

由于流動(dòng)人口中無業(yè)人員多，極易滋生各類犯罪。據(jù)深圳警方的一份統(tǒng)計(jì)表明，流動(dòng)人口犯罪已占深圳犯罪總量的98%以上。城中村這種特殊的流動(dòng)人口居住環(huán)境給犯罪行為提供了一定的條件。

二、城市流動(dòng)人口管理轉(zhuǎn)型的方向

流動(dòng)人口為城市的發(fā)展做出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)。流動(dòng)人口中有相當(dāng)一部分已由流動(dòng)人口變?yōu)槭聦?shí)上的城市常住人口，只不過受目前戶籍制度限制而無法獲得合法的城市居民身份，成為不流動(dòng)的“流動(dòng)人口”。流動(dòng)人口是城市發(fā)展的主力軍，他們也應(yīng)是城市的主人。但在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的大時(shí)代背景下，目前中國城市政府在城市管理體制上仍然把城市流動(dòng)人口當(dāng)“暫住人口”對(duì)待，并在就業(yè)、住房、教育、保障等方面設(shè)立種種障礙。需要加快流動(dòng)人口管理的轉(zhuǎn)型，加快中國農(nóng)村城市化步伐。

1.對(duì)流動(dòng)人口認(rèn)識(shí)重新定位

流動(dòng)人口為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮注入了生機(jī)與活力。因此，對(duì)流動(dòng)人口的認(rèn)識(shí)要由過去的“是包袱，要限制，要管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆秦?cái)富，要尊重，要服務(wù)”。流動(dòng)人口孕育了一批批企業(yè)家、高級(jí)白領(lǐng)。流動(dòng)人口帶來的移民文化也增進(jìn)了城市創(chuàng)新動(dòng)力。深圳有來自全國32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，50多個(gè)民族的人，嶺南文化、北方文化、海派文化等在這里交融碰撞，形成了兼收并蓄、獨(dú)具特色的移民城市文化，帶來了開放、進(jìn)取的觀念。

要解放思想，更新觀念，把對(duì)流動(dòng)人口管理納入到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略框架下，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)分析和研究城市人口發(fā)展戰(zhàn)略，尋求人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的相互關(guān)系和變動(dòng)規(guī)律，統(tǒng)籌解決好城市人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布問題。要從全局和戰(zhàn)略的高度出發(fā)，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧為目標(biāo)，堅(jiān)持以人為本，帶著深厚的感情，以務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，以改革創(chuàng)新的精神推進(jìn)流動(dòng)人口管理服務(wù)工作邁上新臺(tái)階。

2.建立一套有綜合管理能力的流動(dòng)人口管理體制

在政府核心部門設(shè)立流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)，是建立流動(dòng)人口管理體制很好的經(jīng)驗(yàn)。廣州市在市政府辦公廳專設(shè)“人口管理辦公室”，負(fù)責(zé)全市人口的政策制定及日常管理工作，由一名副市長兼任主任。各區(qū)政府辦公室內(nèi)部也設(shè)“人口管理辦公室”，受市政府“人口管理辦公室”領(lǐng)導(dǎo)，各區(qū)人口管理辦公室主任由常務(wù)副區(qū)長兼任，辦公室按副處級(jí)或正科級(jí)單位配備，核定編制。街道辦設(shè)“人口綜合管理服務(wù)中心”，受市區(qū)兩級(jí)“人口管理辦公室”的領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)和街道均負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)房屋租賃、承租人信息采集、出租屋管理員管理、房屋租賃管理費(fèi)、出租屋綜合管理服務(wù)和統(tǒng)計(jì)等工作?！叭丝诰C合管理服務(wù)中心”主任由街道辦副主任兼任，設(shè)專職副主任1名，配備相應(yīng)的行政編制。居委會(huì)設(shè)立“人口綜合管理站”?！叭丝诰C合管理站”與社區(qū)工作站兩塊牌子一套人馬，由居委會(huì)主任兼任站長，社區(qū)民警兼任副站長。按人口或出租屋數(shù)量聘用工作人員，負(fù)責(zé)到出租屋搜集和采集信息，檢查治安、安全、計(jì)生等工作，將有關(guān)信息錄入人口信息采集系統(tǒng)。推行居住證制度后，還要負(fù)責(zé)居住證的辦證及查證等工作，對(duì)轄區(qū)居民提供各項(xiàng)服務(wù)。政府各主要職能部門，包括教育局、民族宗教局、公安局、民政局、人事局、勞動(dòng)保障局、國土房產(chǎn)局、建設(shè)局、水務(wù)局、衛(wèi)生局、工商局、城管局、法制辦、查違辦、供電局等，均設(shè)立相應(yīng)的人口管理處（科），按照其行政職責(zé)，對(duì)人口進(jìn)行相應(yīng)的管理。這一套體制值得推廣。

與現(xiàn)行的人口行政管理體制比較，這種新的管理模式具有如下優(yōu)勢(shì)：（1）對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行整合，不需要大動(dòng)干戈，“條塊結(jié)合”，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，減少了相互推諉、扯皮的事情。（2）由市政府牽頭，既避免了市委直接管理行

政機(jī)構(gòu)的尷尬（即由政法委直接管理市出租屋綜合管理辦公室），又增強(qiáng)了協(xié)調(diào)能力。市、區(qū)、街道政府的職能管理機(jī)構(gòu)都被賦予人口管理職責(zé)，便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)和行動(dòng)。（3）將基層社區(qū)工作人員全部納入了人口管理隊(duì)伍，信息共享，責(zé)任共擔(dān)。

3.在城市規(guī)劃和管理上把流動(dòng)人口納入政府工作日程

適應(yīng)流動(dòng)人口管理轉(zhuǎn)型，城市規(guī)劃要做大的調(diào)整?，F(xiàn)在幾乎所有的城市在城市建設(shè)、城市規(guī)劃當(dāng)中沒有把流動(dòng)人口包括進(jìn)去。今后各城市要按照包括流動(dòng)人口在內(nèi)的城市總?cè)丝诩闯鞘械膶?shí)際人口來重新規(guī)劃城市的建設(shè)，包括城市的基礎(chǔ)設(shè)施，城市的醫(yī)療體系、教育體系、住房體系等等，只有這樣才能夠?yàn)檫@些流動(dòng)人口變成城市居民打下物質(zhì)基礎(chǔ)。

要把流動(dòng)人口就業(yè)問題納入政府工作日程。目前流動(dòng)人口就業(yè)問題并沒被大多數(shù)城市政府納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之內(nèi)。城市政府最關(guān)心的是城市下崗職工的再就業(yè)問題，許多城市在勞動(dòng)就業(yè)方面仍將相對(duì)較好的職業(yè)留給本地人，外來務(wù)工人員被明確地排除在這部分職業(yè)的范圍之外。有些城市對(duì)招用外來勞動(dòng)力的行業(yè)、工種實(shí)行分類控制，分成可以使用、限制使用和禁止使用外來勞動(dòng)力三大類。其中商店?duì)I業(yè)員、賓館服務(wù)員、護(hù)士、保安、電梯操作工、電工、駕駛員（B照以下）、話務(wù)員、保管員、會(huì)計(jì)、文秘、計(jì)算機(jī)操作工等10多種工種都被列為屬于禁止使用外來勞動(dòng)力的行列。這實(shí)際上是一種就業(yè)歧視制度，使得無城市戶口的城市流動(dòng)人口處于一種不公平的地位，被剝奪了許多就業(yè)機(jī)會(huì)。

健全流動(dòng)人口的社保體系是完善對(duì)流動(dòng)人口管理的重要一環(huán)。很多企業(yè)存在工資低于法定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，違法延長工作時(shí)間，加班工資低于法定的最低標(biāo)準(zhǔn)，未簽勞動(dòng)合同和未辦用工手續(xù)，未按規(guī)定辦理社會(huì)保險(xiǎn)等問題。政府要強(qiáng)化企業(yè)員工的社保制度，保障企業(yè)員工合法利益。

加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)生綜合管理與服務(wù)。堅(jiān)持重心下移，依托社區(qū)，以居委會(huì)為主,建立流動(dòng)人口計(jì)生綜合管理與服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，將流動(dòng)人口育齡婦女重點(diǎn)管理對(duì)象納入綜合管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)視線,做到早發(fā)現(xiàn)問題,早做好工作,早服務(wù)到家。同時(shí)落實(shí)流動(dòng)人口計(jì)劃生育分片區(qū)負(fù)責(zé)制。

建立完善的流動(dòng)人口信息平臺(tái)，整合公安、計(jì)生、勞動(dòng)、工商、城管等多個(gè)部門，建立數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)一致的人口信息資源共享機(jī)制。

4.探索改變流動(dòng)人口素質(zhì)偏低的途徑

加強(qiáng)對(duì)企業(yè)員工的培訓(xùn)是改變流動(dòng)人口素質(zhì)偏低的重要途徑。企業(yè)要有長遠(yuǎn)眼光，建立戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)相結(jié)合的培訓(xùn)計(jì)劃與實(shí)施方案，適時(shí)展開各類員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)、學(xué)歷教育，通過定期與不定期的方式開辦各類培訓(xùn)班，通過員工的在職與定期脫產(chǎn)學(xué)習(xí)的多種方式，實(shí)現(xiàn)逐步提高員工素質(zhì)的目標(biāo)。政府要積極培育職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)市場(chǎng)，開發(fā)各種職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)項(xiàng)目，規(guī)范對(duì)成人學(xué)歷教育和職業(yè)技能培訓(xùn)的管理，建立主動(dòng)適應(yīng)企業(yè)需要的成人繼續(xù)教育與培訓(xùn)的運(yùn)行機(jī)制。通過制訂相關(guān)政策、建立靈活有效的辦學(xué)機(jī)制，積極開拓渠道，加強(qiáng)學(xué)校與企業(yè)合作，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和多媒體技術(shù)開展教育和培訓(xùn)的現(xiàn)代化教學(xué)基地，為所有需要接受繼續(xù)教育的成人提供各種咨詢服務(wù)。

5.探索降低治安刑事案件、加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)治安工作的途徑

強(qiáng)化以出租房屋為重點(diǎn)的落腳點(diǎn)管理，由股份合作公司組建物業(yè)管理公司對(duì)出租屋集中管理。探索在城中村采取圍合式分片管理方式，實(shí)行住戶持卡出入，加強(qiáng)對(duì)出租屋租戶登記注銷管理制度，全面掌握居住人員的置換情況，降低治安刑事案件。

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第三篇：關(guān)于城市流動(dòng)人口管理的調(diào)查報(bào)告

關(guān)于城市流動(dòng)人口管理的調(diào)查報(bào)告

姓 名 學(xué) 號(hào) 專 業(yè) 指導(dǎo)教師 日 期

部分流動(dòng)人口因?qū)ψ陨硖幘巢粷M，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生仇視心理，并通過各種形式發(fā)泄私憤。還有一部分流動(dòng)人口受外界刺激和腐朽思想影響，為達(dá)到自己物質(zhì)上滿足和精神上刺激滋生犯罪動(dòng)機(jī)，走上犯罪道路。如很多地區(qū)，發(fā)生一流動(dòng)人員為達(dá)到侵財(cái)目的入室搶劫等特大案件。

（三）結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。流動(dòng)人口的流動(dòng)，在很大程度上處于無序狀態(tài)，來源廣泛，流出地多，其來去行蹤不易掌握，且成份復(fù)雜，良莠不齊。流竄犯罪分子混跡其中，成為一個(gè)特殊的危險(xiǎn)群體，隨時(shí)都有重新違法犯罪的可能性。從近幾年犯罪方式看，外來流竄犯罪人員相互結(jié)成團(tuán)伙進(jìn)行作案越來越多，一人被抓，其余便作鳥獸散，給追捕和辦案、結(jié)案造成很大困難，給社會(huì)治安也造成了極大的危害性。

（四）行為短期化。大部分流動(dòng)人口所從事的職業(yè)均非正式，無正式勞動(dòng)合同書，雇主或雇用單位辭退他們異常隨意，再者流動(dòng)人口由于從業(yè)場(chǎng)所和職業(yè)的多變，使他們居無定所，呈流動(dòng)居住態(tài)勢(shì)。行為短期化極易造成順手牽羊，打一槍換一炮的犯罪動(dòng)機(jī)。

五、目前流動(dòng)人口管理存在的問題

目前，我國對(duì)流動(dòng)人口管理的法律、法規(guī)還不完備，盡管各地根據(jù)實(shí)際情況制定了一些地方性法規(guī)，但是隨著形勢(shì)的變化，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前需要，流動(dòng)人口管理工作明顯滯后。由于流動(dòng)人口的逐年增加和管理工作的滯后，給社會(huì)治安穩(wěn)定帶來了諸多不安定因素，危害社會(huì)治安的違法犯罪活動(dòng)也呈上升趨勢(shì)。據(jù)有關(guān)數(shù)字統(tǒng)計(jì),違法犯罪案件當(dāng)中，流動(dòng)人口占50%之多。當(dāng)前流動(dòng)人口在管理上還存在以下弊端。

（一）管理體制不暢。流動(dòng)人口的管理是一項(xiàng)綜合性、社會(huì)性工作，但從目前情況看，流動(dòng)人口管理未真正納入政府行政行為的管理軌道，有關(guān)部門

的管理機(jī)制，在確保流動(dòng)人口合法權(quán)益的前提下，進(jìn)一步提高對(duì)流動(dòng)人口的管控能力，成為當(dāng)前公安機(jī)關(guān)面臨的新挑戰(zhàn)。

（一）轉(zhuǎn)變管理觀念，提供平等的社會(huì)保障。作為流動(dòng)人口管理的主體，尊重和保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，是做好流動(dòng)人口管理工作的基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)首先考慮如何改善廣大流動(dòng)人口的生活、工作條件，為他們創(chuàng)造更好的環(huán)境，使他們安居樂業(yè)，創(chuàng)造更多的財(cái)富。流動(dòng)人口應(yīng)當(dāng)享有與城市居民相同的權(quán)利，我們不能把他們當(dāng)“外人”看待，也決不能將他們視為治安惡化的罪魁禍?zhǔn)?，隨意侵犯他們的合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)逐步減少對(duì)流動(dòng)人口各種各樣的限制。同時(shí)，要通過開展職業(yè)技能培訓(xùn)、引導(dǎo)就業(yè)、改善就業(yè)環(huán)境、保障其子女平等接受義務(wù)教育等工作，為流動(dòng)人口更好地工作與生活創(chuàng)造更加有序的社會(huì)管理環(huán)境，從而引導(dǎo)、促進(jìn)流動(dòng)人口有序流動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)和諧，經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（二）加強(qiáng)流動(dòng)人口管理的基層基礎(chǔ)建設(shè)。黨委、政府和政法各部門要以改革強(qiáng)化基層、創(chuàng)新建設(shè)基層、發(fā)展服務(wù)基層為目標(biāo)，花大力氣、下真功夫研究解決基層基礎(chǔ)工作中的重大問題，從政策導(dǎo)向、力量配置、經(jīng)費(fèi)保障、技術(shù)裝備等方面向基層傾斜，增強(qiáng)基層實(shí)力，激發(fā)基層活力，提高基層效率，切實(shí)推動(dòng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作各項(xiàng)措施的落實(shí)。在基礎(chǔ)工作方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立由綜治、派出所、工商、計(jì)生、民政、司法等部門組成的流動(dòng)人口管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成齊抓共管的局面。公安、計(jì)生部門要以底數(shù)清、情況明、信息靈為目標(biāo)，大力加強(qiáng)以人口登記為基礎(chǔ)的暫住證、流動(dòng)人口婚育證明的辦理和查驗(yàn)等項(xiàng)基礎(chǔ)工作，全面、準(zhǔn)確掌握流動(dòng)人口底數(shù)和有關(guān)情況，加強(qiáng)對(duì)具有現(xiàn)實(shí)和潛在社會(huì)危害性的高危人員的管理，積極預(yù)防、控制犯罪。在基層工作方面，要重點(diǎn)加強(qiáng)基層黨組織和政權(quán)組織建設(shè)，積極發(fā)揮鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和

疑人員的動(dòng)向。

（四）樹立“科技強(qiáng)警”觀念，強(qiáng)化流動(dòng)人口信息化管理。一是切實(shí)加強(qiáng)流動(dòng)人口信息錄入工作，加快電腦錄入進(jìn)度，確保流動(dòng)人員信息實(shí)時(shí)登記、實(shí)時(shí)錄入。二是加強(qiáng)信息檢索工作。充分用公安部網(wǎng)上追逃人員信息，實(shí)行不間斷的檢索比對(duì)工作，及時(shí)從中發(fā)現(xiàn)在逃人員。三是加強(qiáng)流動(dòng)人口管理信息系統(tǒng)建設(shè)，加快旅館業(yè)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)管理的進(jìn)程。各有關(guān)部門要加快暫住人口、出租房屋、旅館業(yè)、人力資源市場(chǎng)、計(jì)劃生育信息管理的建設(shè)步伐，并推動(dòng)信息資源跨部門、跨系統(tǒng)的共享進(jìn)度。

第四篇：關(guān)于城市流動(dòng)人口管理調(diào)研報(bào)告

關(guān)于城市流動(dòng)人口管理調(diào)研報(bào)告免費(fèi)文秘網(wǎng)免費(fèi)公文網(wǎng)

關(guān)于城市流動(dòng)人口管理調(diào)研報(bào)告2010-06-29 19:15:42免費(fèi)文秘網(wǎng)免費(fèi)公文網(wǎng)關(guān)于城市流動(dòng)人口管理調(diào)研報(bào)告關(guān)于城市流動(dòng)人口管理調(diào)研報(bào)告(2)

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市，同時(shí)產(chǎn)業(yè)化的地區(qū)差異，也促使外來人口的大量流動(dòng)。至今年6月底，我縣已登記的暫住人口就達(dá)到4125人。外來人口的大量涌入，一方面為當(dāng)?shù)靥峁┝顺渥愕膭趧?dòng)力資源，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面也帶來了一系列的社會(huì)問題，給當(dāng)?shù)氐闹伟箔h(huán)境帶來了一定的安全隱患，特別是外來人口違法犯罪現(xiàn)象已成為社會(huì)關(guān)注的治安焦點(diǎn)，流動(dòng)人口管理工作

面臨極大挑戰(zhàn)。為此，亟需將流動(dòng)人口管理納入政府及有關(guān)部門貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)戰(zhàn)略性基礎(chǔ)性工作，在正視流動(dòng)人口管理存在問題的同時(shí)，積極探索行之有效的流動(dòng)人口管理新路子。

一、當(dāng)前流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)特征

（一）素質(zhì)低能化。在流動(dòng)人口中，大部分人來自于生活貧窮、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。他們自身文化程度較低，法律知識(shí)匱乏，缺乏勞動(dòng)技能，且缺少學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。

（二）心理功利化。流動(dòng)人口中大部分在本地生活窘迫，對(duì)自身處境不滿才流入他鄉(xiāng)。他們背井離鄉(xiāng)的主要目的就是打工掙錢，以此改善自己當(dāng)前的生活處境。這些人口中不乏為了經(jīng)濟(jì)利益而急功近利，甚至不擇手段之人。部分流動(dòng)人口因?qū)ψ陨硖幘巢粷M，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生仇視心理，并通過各種形式發(fā)泄私憤。還有一部分流動(dòng)人口受外界刺激和腐朽思想影響，為達(dá)到自己物質(zhì)上滿足和精神上刺激滋生犯罪動(dòng)機(jī)，走上犯罪道路。

如2005年10月3日，我縣南安鎮(zhèn)新安村發(fā)生一起兩名湖南籍流動(dòng)人員為達(dá)到侵財(cái)目的入室搶劫殺死二人的特大案件。

（三）結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。流動(dòng)人口的流動(dòng)，在很大程度上處于無序狀態(tài)，來源廣泛，流出地多，其來去行蹤不易掌握，且成份復(fù)雜，良莠不齊。流竄犯罪分子混跡其中，成為一個(gè)特殊的危險(xiǎn)群體，隨時(shí)都有重新違法犯罪的可能性。從近幾年犯罪方式看，外來流竄犯罪人員相互結(jié)成團(tuán)伙進(jìn)行作案越來越多，一人被抓，其余便作鳥獸散，給追捕和辦案、結(jié)案造成很大困難，給社會(huì)治安也造成了極大的危害性。

（四）行為短期化。大部分流動(dòng)人口所從事的職業(yè)均非正式，無正式勞動(dòng)合同書，雇主或雇用單位辭退他們異常隨意，再者流動(dòng)人口由于從業(yè)場(chǎng)所和職業(yè)的多變，使他們居無定所，呈流動(dòng)居住態(tài)勢(shì)。行為短期化極易造成順手牽羊，打一槍換一炮的犯罪動(dòng)機(jī)。

二、目前流動(dòng)人口管理存在的問題

目前，我國對(duì)流動(dòng)人口管理的法律、法規(guī)還不完備，盡管各地根據(jù)實(shí)際情況制定了一些地方性法規(guī)，但是隨著形勢(shì)的變化，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前需要，流動(dòng)人口管理工作明顯滯后。由于流動(dòng)人口的逐年增加和管理工作的滯后，給社會(huì)治安穩(wěn)定帶來了諸多不安定因素，危害社會(huì)治安的違法犯罪活動(dòng)也呈上升趨勢(shì)。據(jù)有關(guān)數(shù)字統(tǒng)計(jì),違法犯罪案件當(dāng)中，流動(dòng)人口占70%之多。當(dāng)前流動(dòng)人口在管理上還存在以下弊端。

（一）管理體制不暢。流動(dòng)人口的管理是一項(xiàng)綜合性、社會(huì)性工作，但從目前情況看，流動(dòng)人口管理未真正納入政府行政行為的管理軌道，有關(guān)部門側(cè)重于文件的上傳下達(dá)或做協(xié)調(diào)工作，沒有真正投入力量進(jìn)行宏觀調(diào)控和微觀管理，沒有很好地發(fā)揮和調(diào)動(dòng)用人單位的作用，相關(guān)部門、單位、基層組織缺乏信息溝通、制度約束、責(zé)任追究機(jī)制，無法形成強(qiáng)大的管理合力，從而造成流

動(dòng)人口管理工作只能由公安機(jī)關(guān)單槍匹馬、孤軍作戰(zhàn)的具體管理的現(xiàn)狀。

（二）協(xié)作配合不順。從近年來的工作看，流動(dòng)人口的流出地與流入地間相互脫節(jié)，流出地不能積極主動(dòng)地配合流入地做好工作，往往暫住人口的發(fā)函均達(dá)到100%，但是回函卻了了無幾。特別是對(duì)一些在逃犯罪分子和混跡其中的不法分子失去了抓捕時(shí)機(jī)，給流動(dòng)人口管理帶來了一定難度。

（三）雇用責(zé)任不明。雇用流動(dòng)人口的單位和個(gè)人不明確自身的法律責(zé)任，為了達(dá)到自己的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)“誰管理、誰負(fù)責(zé)、誰用人、誰負(fù)責(zé)、誰留宿、誰負(fù)責(zé)”的原則置若罔聞，不如實(shí)呈報(bào)外來務(wù)工人員的底數(shù)，貪圖方便，存有僥幸心理，隨意留用“三無”人員等違反流動(dòng)人口管理規(guī)定的比比皆是，極大地減弱了流動(dòng)人口管理工作的效果。

（四）管理難度大。流動(dòng)人口中有相當(dāng)一部分人收入不穩(wěn)定，生活不安定，居住不固定，缺乏自律約束。其中的不

少人不懂得用法律來維護(hù)自己的合法權(quán)益，在其人身財(cái)產(chǎn)安全得不到有效保護(hù)時(shí)，往往盲目地采取聚眾鬧事等群體行為，給社會(huì)帶來危害。外來人口中大部分在私人出租房、個(gè)體小旅店、建筑工地棲身。公安機(jī)關(guān)由于警力不足，難以經(jīng)常巡查，而一些私人房東、個(gè)體老板見利忘義，有意庇護(hù)，使這些場(chǎng)所成為違法犯罪的“避風(fēng)港”，對(duì)社會(huì)造成極大危害，給治安管理工作增加很大的難度。

三、流動(dòng)人口管理應(yīng)采取的對(duì)策

目前，正值流動(dòng)人口流動(dòng)高峰與刑事案件發(fā)案高峰的雙高峰期，盡快形成新的管理機(jī)制，在確保流動(dòng)人口合法權(quán)益的前提下，進(jìn)一步提高對(duì)流動(dòng)人口的管控能力，成為當(dāng)前

第五篇：略論城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理（本站推薦）

略論城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理

[內(nèi)容摘要]：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人口的大流動(dòng)，已是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的特征之一，也是加快現(xiàn)代化建設(shè)的必然趨勢(shì)。幾年來，在人口流動(dòng)的市場(chǎng)化和政府的政策引導(dǎo)，以及在具體的服務(wù)與管理中的經(jīng)驗(yàn)，為我們提供了一些可研性課題。針對(duì)這一復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我們?cè)诰唧w的工作中不斷的探索和尋找著科學(xué)的、可行的流動(dòng)人口管理與服務(wù)機(jī)制。當(dāng)然經(jīng)過實(shí)踐，雖然其中也不乏有一些可尋規(guī)律，但還須認(rèn)真地加以研究、探討、試驗(yàn)、總結(jié)和完善。

[關(guān)鍵詞]：流動(dòng)人口、計(jì)劃生育、人口現(xiàn)狀、對(duì)策、措施

城市流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理工作一直都是人口計(jì)生工作的難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，在時(shí)代的大背景下,借助先進(jìn)的信息技術(shù),構(gòu)建流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理平臺(tái), 是創(chuàng)

新工作機(jī)制,深化管理服務(wù),提高流動(dòng)人口計(jì)生工作管理水平的重要途徑之一。本文

通過對(duì)流動(dòng)人口計(jì)生工作的特殊性、流動(dòng)人口計(jì)生工作信息化管理的優(yōu)勢(shì)及構(gòu)建計(jì)

生工作信息化管理平臺(tái)的具體措施，對(duì)目前的城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育的現(xiàn)狀進(jìn)

行了初步探討,并對(duì)存在的問題進(jìn)行了分析，也對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育的工作提出了幾

點(diǎn)建議。希望建立完善管理服務(wù)制度，加大屬地化管理的力度和各部門要抓好管轄

范圍的流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作，做到橫向到邊，縱向到底。對(duì)流入人口，堅(jiān)持“屬

地化管理、市民化服務(wù)”原則，明確重點(diǎn)對(duì)象，及時(shí)為城市流動(dòng)人口提供與戶籍人

口同等的計(jì)劃生育宣傳咨詢、避孕節(jié)育、生殖健康服務(wù)，定期為她們做好查體和提

供避孕藥具等服務(wù)，做到與戶籍人口同宣傳、同管理、同服務(wù)。

一、城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育的現(xiàn)狀

隨著改革開放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，進(jìn)入城區(qū)社區(qū)的流動(dòng)人口迅

速增加，對(duì)城市社區(qū)的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但是也給城市社區(qū)管理提

出了挑戰(zhàn)，但我們?nèi)绾芜m應(yīng)新形勢(shì)的要求，成為了城市社區(qū)流動(dòng)人口社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重大課題?，F(xiàn)階段，城市流動(dòng)人口主要包括外來務(wù)工人員，主要從周邊經(jīng)濟(jì)

較落后地區(qū)匯集到此地，主要從事體力勞動(dòng)、服務(wù)業(yè)、中低端技術(shù)行業(yè)、行政工作

等。外來經(jīng)商人員，在本地經(jīng)營中小企業(yè)或個(gè)體工商戶的外來人員，在校大學(xué)生，本地大中專院校的外地生源。大學(xué)畢業(yè)生，包括剛畢業(yè)的學(xué)生，和在本地企業(yè)中處

于成長期尚未有固定住所的中高端知識(shí)人才。外地引進(jìn)人才，包括從外地企業(yè)跳槽

到本市，但未定居的的中高端人才，也包括在本地就業(yè)的境外人士，從以上成分也

不難看出，流動(dòng)人口以年輕人為主。流動(dòng)人口的特點(diǎn)主要有幾點(diǎn)：一是流動(dòng)的面大、面散，就本市而言，每年流動(dòng)人口數(shù)達(dá)3.8萬人左右。其中流出人口達(dá)2.6萬人，在流動(dòng)人口中幾乎70%都是未婚女性。二是季節(jié)性和連親結(jié)鄰性強(qiáng)。在各個(gè)季節(jié)都有

數(shù)量不等的流動(dòng)人口流出或流入，但春節(jié)前后尤為集中，春節(jié)前流動(dòng)人口成群結(jié)隊(duì)

到戶籍地，春節(jié)后又成群結(jié)隊(duì)地外出，并且通過連親結(jié)鄰的關(guān)系，老的一批又帶動(dòng)

新的一批，流動(dòng)的數(shù)量愈來愈多。三是流動(dòng)隨意性大。流動(dòng)人口為何流動(dòng)，何時(shí)流

動(dòng)，流向何處，不受任何形式的約束。部分流動(dòng)人口因受經(jīng)濟(jì)收入的影響，一年變

換數(shù)個(gè)地方行蹤飄忽。這些復(fù)雜性的特點(diǎn)，增大了管理難度。二是管理體制的局限

性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種社會(huì)活動(dòng)對(duì)戶口性質(zhì)意識(shí)逐漸淡化，而原有計(jì)生依

賴戶口為主的行政管理體制的約束力就越來越小。二是流入地管理不透，無常住戶

口，有常住人，好管的就管，不好管的就趕，致使流動(dòng)人口在流動(dòng)期間，成為計(jì)劃

生育管理的“漏管空間”。三是現(xiàn)行的流動(dòng)人口管理站對(duì)流動(dòng)人口沒有直接的約束力，只能借助用工單位的行政手段開展對(duì)流動(dòng)人口計(jì)生管理。由于用工單位與流入人員

是以效益為目的的聯(lián)姻關(guān)系，在很大程度上無形地淡化了對(duì)流動(dòng)人口的約束力，制

定的誰用工誰負(fù)責(zé)，誰受益誰管理，誰的地盤誰清理的“三誰”原則，只是一紙空文。

三是管理意識(shí)的滯后性。計(jì)生工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)在農(nóng)村，已形成共識(shí)。流動(dòng)人口則

是一個(gè)新事物。它的出現(xiàn)，沒有引起管理者的高度重視，流動(dòng)人口政策外也沒有引

起管理者的高度重視，導(dǎo)致流動(dòng)人口計(jì)生問題越來越多。

二、城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育存在的問題

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、繁榮，許多育齡婦女走出家門，融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，由于這些人大多處于生育旺盛期、家庭式流動(dòng)的數(shù)量增多、已婚育齡婦女所占比重

較大等因素，給計(jì)劃生育管理工作帶來了許多困難，已成為當(dāng)前我國人口計(jì)生工作的難點(diǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人口的大流動(dòng)，已是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的特征

之一，也是加快現(xiàn)代化建設(shè)的必然趨勢(shì)。

（一）城市社區(qū)流動(dòng)人口日常管理中的“兩難一滯后”的問題：

1.信息采集難，對(duì)于城市流動(dòng)人口計(jì)劃生育信息的入戶調(diào)查，很大程度上存在著門

難進(jìn)、人難見、話難談的現(xiàn)象，沒有有效證明其身份的證件，其登記信息基本是由

流動(dòng)人口本人陳述，很難斷定信息的準(zhǔn)確程度；《婚育證明》持證難，對(duì)于流動(dòng)人

口是否持有《婚育證明》，缺乏有效的約束機(jī)制和制約措施，尚未真正把住關(guān)口，大多數(shù)流動(dòng)人口在離開戶籍地前未主動(dòng)到戶籍地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦理《婚育證明》；

現(xiàn)行政策滯后，目前執(zhí)行的有關(guān)流動(dòng)人口管理服務(wù)的政策法規(guī)，缺乏實(shí)際操作性，針對(duì)管理對(duì)象的約束性條款較少且不具備強(qiáng)制性，在很大程度上影響了工作的開展。

2.近年來，我們對(duì)城市社區(qū)流動(dòng)人口管理實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、綜合治理的工

作機(jī)制，取得了一定成績，但在日常管理中往往是“計(jì)生一頭熱”和“四處求情”的被動(dòng)局面，各職能部門 “各掃門前雪”，管理服務(wù)工作很難落到實(shí)處，尚未真正

形成全社會(huì)齊抓共管、綜合治理的良好格局。同時(shí)，城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)生工作涉

及到社區(qū)（村）最基層，工作量大，進(jìn)程繁瑣，而往往社區(qū)（村）專干的待遇相對(duì)

偏低，這種付出和所得極不相稱的工作局面得不到改善，極大影響基層工作人員的積極性，流動(dòng)人口計(jì)生工作難以邁上新的發(fā)展軌道。

3.區(qū)域協(xié)作發(fā)展不平衡。城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理力度因地域差異，尚未形

成“一盤棋”的區(qū)域協(xié)作格局，大多縣（市）將工作責(zé)任推向現(xiàn)居地一方，既未履

行管理服務(wù)職責(zé)，也未向現(xiàn)居住地及時(shí)主動(dòng)提供或反饋信息，致使現(xiàn)居住地很難掌

握準(zhǔn)確的信息，對(duì)實(shí)施有效管理帶來一定的困難。近年來，通過全國信息交換平臺(tái)、省級(jí)辦公平臺(tái)以及各級(jí)人口網(wǎng)站，為落實(shí)雙向管理責(zé)任提供了快捷和便利渠道，但

在實(shí)際工作中，平臺(tái)使用率和使用效果呈現(xiàn)反比趨勢(shì)的問題并沒有給工作帶來真正

意義上的便捷，反而增加了負(fù)擔(dān)。②

（二）城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的有效率不高：

①

1、流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理方面的有關(guān)證件辦證率不高。當(dāng)前，城市社區(qū)流動(dòng)人口

計(jì)劃生育管理的辦法之一，就是要求外出人口要辦理《流動(dòng)人口婚育證明》。計(jì)生部

門要求每一個(gè)育齡婦女都要有《流動(dòng)人口婚育證明》，每年至少寄回四次《流動(dòng)人口

避孕節(jié)育情況報(bào)告單》。但實(shí)際情況是，外出人口中的育齡婦女多數(shù)并未按要求辦理

婚育證明寄回《流動(dòng)人口避孕節(jié)育情況報(bào)告單》。

2、沒有有效的約束力。對(duì)于一些外出的育齡婦女，明知她沒有辦證，也沒有寄回

《流動(dòng)人口避孕節(jié)育情況報(bào)告單》，計(jì)生部門也無可奈何。因?yàn)榈侥壳盀橹梗€沒有

法律法規(guī)對(duì)這種情況進(jìn)行規(guī)范和處理。當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門也沒有有效的約束管理措施和

處罰辦法。以往，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦對(duì)外出的育齡婦女收取50—200元的保證金，每年年終進(jìn)行一次考核，未按要求寄回的就扣下保證金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦的這種做法對(duì)控

制外出流動(dòng)人口計(jì)劃生育雖有一定作用，但后來在清理亂收費(fèi)的專項(xiàng)活動(dòng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)

計(jì)生辦的這種做法沒有法律法規(guī)依據(jù)而被糾正。

3、假證的沖擊。假證的沖擊是流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的一個(gè)問題，也是外出育齡

婦女辦證和寄回《流動(dòng)人口避孕節(jié)育情況報(bào)告單》率不高的一個(gè)原因?，F(xiàn)在社會(huì)上

假證泛濫，假文憑、假駕證危害社會(huì)，現(xiàn)在又發(fā)展到了制造假生育許可證和假婚育

證明。

4、沒有形成有效的部門聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的有效辦法之一是

形成部門職能聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。工商、公安、勞動(dòng)、衛(wèi)生、教育等有關(guān)職能部門利用

自己的行政職能，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行有效管理與限制。如工商部門在辦理工商執(zhí)照時(shí)

可以把關(guān)，對(duì)獨(dú)生子女戶辦執(zhí)照進(jìn)行傾斜，對(duì)超生戶進(jìn)行限制。公安派出所在出生

人口上戶口時(shí)對(duì)超生子女進(jìn)行把關(guān)。衛(wèi)生在辦理嬰兒出生證明時(shí)對(duì)超生子女進(jìn)行控

制。

5、流動(dòng)人口基礎(chǔ)工作薄弱，基礎(chǔ)資料不準(zhǔn)確不齊全。流動(dòng)人口的管理說起來有很

多部門齊抓共管，但最后落實(shí)到實(shí)處的主要還是人口與計(jì)劃生育部門?？h（市）人

口和計(jì)生局有專門的流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口計(jì)生辦有專人負(fù)責(zé)，村有

計(jì)生專干。如果三級(jí)的作用發(fā)揮好了，流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作也不是很難管理的。

三、加強(qiáng)城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的對(duì)策

做好城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作，是新時(shí)期穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)

籌解決人口問題的重要任務(wù)。2006年12月17日，黨中央國務(wù)院作出了《關(guān)于全面

加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》，決定從“關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大

局”的高度，強(qiáng)調(diào)了做好流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理的重要性，緊迫性和必要性，首次以堅(jiān)定不移走中國特色統(tǒng)籌解決人口問題的道路的新理念，以此引導(dǎo)城市社區(qū)

流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作的深入推進(jìn)。

（一）進(jìn)一步建立健全城市社區(qū)流動(dòng)管理機(jī)制 ③

建立健全城市社區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，明確和落實(shí)各級(jí)各部門計(jì)生專干和

信息員的職責(zé)，完善督查考核機(jī)制，做到人員、職責(zé)、報(bào)酬三落實(shí)。把城市社區(qū)流

動(dòng)人口信息管理人員在計(jì)劃生育管理中的相關(guān)職責(zé)（摸清育齡婦女底數(shù)、采集提交

有關(guān)信息、查驗(yàn)婚育證明、協(xié)助宣傳計(jì)生政策等）落實(shí)到位。加大綜合治理力度，按照“誰用工誰負(fù)責(zé)，誰受益誰管理，誰管轄誰服務(wù)”的原則，落實(shí)部門、法定代

表人管理服務(wù)責(zé)任制。積極探索城鎮(zhèn)出租屋流動(dòng)人口協(xié)作管理新辦法，實(shí)行部門協(xié)

作、信息共享、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的管理服務(wù)新機(jī)制，建立完善“人房共管、動(dòng)靜結(jié)合、以

靜管動(dòng)、綜合服務(wù)”的計(jì)劃生育戶況管理新模式。

（二）進(jìn)一步完善城市社區(qū)計(jì)劃生育“一盤棋”管理服務(wù)體系

據(jù)構(gòu)建城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育“一盤棋”管理服務(wù)體系要求，進(jìn)一步明確

和落實(shí)相關(guān)部門職責(zé)。人口計(jì)生、公安等部門密切配合，實(shí)行人口、戶籍信息資源

共享，逐步實(shí)行統(tǒng)一信息內(nèi)容、統(tǒng)一信息采集、錄入和運(yùn)用，同時(shí)，要實(shí)行實(shí)有人

口、實(shí)有房屋管理全覆蓋，做到管理關(guān)口前移；衛(wèi)生部門要積極做好出生人口實(shí)名

制登記和信息通報(bào)工作，醫(yī)療機(jī)構(gòu)要及時(shí)提供在生育和孕期保健時(shí)未能出具《生育

服務(wù)證》或《生育證》的孕產(chǎn)婦名單；人社、工商、住建、交通等部門要按照各自的工作職責(zé)，督促外來用工單位簽訂計(jì)劃生育責(zé)任書、抓好住房出租戶的管理，切

實(shí)把流動(dòng)人口計(jì)劃生育綜合治理責(zé)任制落到實(shí)處。

（三）加強(qiáng)信息建設(shè)，提高城市社區(qū)計(jì)劃生育管理服務(wù)水平

積極探索流出人口計(jì)劃生育信息跟蹤管理的有效途徑。一是全面啟動(dòng)并運(yùn)用好流

動(dòng)人口PADIS平臺(tái)，及時(shí)提交流出人口的相關(guān)信息，通過平臺(tái)收集外出務(wù)工人員的生育節(jié)育信息。二是加強(qiáng)與周邊地區(qū)協(xié)作，完善流入地與流出地之間雙向管理、協(xié)

作配合制度，切實(shí)實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口計(jì)劃生育無縫化管理，不斷提高流動(dòng)人口計(jì)劃生

育管理服務(wù)水平。

（四）進(jìn)一步落實(shí)城市社區(qū)流動(dòng)人口屬地化管理服務(wù)

進(jìn)一步建立完善管理服務(wù)制度，加大屬地化管理的力度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門要抓好所

轄范圍的流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作，做到橫向到邊，縱向到底。對(duì)流入人口，堅(jiān)持“屬

地化管理、市民化服務(wù)”原則，明確重點(diǎn)對(duì)象，及時(shí)為流動(dòng)人口提供與戶籍人口同

等的計(jì)劃生育宣傳咨詢、避孕節(jié)育、生殖健康服務(wù)，定期為她們做好查體和提供避

孕藥具等服務(wù)，做到與戶籍人口同宣傳、同管理、同服務(wù)。對(duì)流出人口要多途徑建

立健全管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立流動(dòng)人口計(jì)劃生育檔案，完善孕、育通報(bào)制度，落實(shí)計(jì)

劃生育獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策與普惠政策，逐步建立完善人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策體系，引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變生育觀念，自覺實(shí)行計(jì)劃生育。

四、結(jié)束語

城市社區(qū)計(jì)劃生育工作在市計(jì)生委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，取得了可喜成績，但還有一

些問題需要完善。一是流動(dòng)人口流動(dòng)性大，工作宣傳檢查不能全面到位，致使個(gè)別

人心存僥幸，不及時(shí)到指定地點(diǎn)登記完善相關(guān)手續(xù)；二是流動(dòng)人口在逐年增多，計(jì)

生人員管理難度較大；只有利用年審才能正確掌握。為更好地加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管

理，我們建議由各社區(qū)管轄的樓院負(fù)責(zé)管理，在年審時(shí)，經(jīng)營者到各居住地登記注

冊(cè)，年審時(shí)由各社區(qū)出據(jù)證明后，進(jìn)行年審?？傊?，當(dāng)前各地在對(duì)城市社區(qū)流動(dòng)人

口計(jì)劃生育管理中并沒有在這方面形成合力。雖然市政府對(duì)有關(guān)部門在流動(dòng)人口管

理中明確了職責(zé)，但在實(shí)際操作中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行和考核?？h（市）里雖然有一個(gè)

流動(dòng)人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組，但多數(shù)時(shí)間是有名而無實(shí)，沒有權(quán)力和權(quán)威。領(lǐng)導(dǎo)小組一

年很少開一次會(huì)，考核中也沒有嚴(yán)格認(rèn)真，獎(jiǎng)勵(lì)兌現(xiàn)。在這種情況下，有的部門基

本沒有把對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的職責(zé)當(dāng)成自己的份內(nèi)職責(zé)，而是當(dāng)成可有可無的一件事。而城市社區(qū)計(jì)劃生育和流動(dòng)人口管理的工作任重而道遠(yuǎn)，盡管困難再

大，我們都有信心、有決心把計(jì)劃生育和流動(dòng)人口管理工作做得更好。

注釋： ①第一點(diǎn)采用該文獻(xiàn)內(nèi)容主要概括了城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育的問題總結(jié)

②第二點(diǎn)采用該文獻(xiàn)內(nèi)容主要概括了城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育存在的問題的分類

③第三點(diǎn)采用該文獻(xiàn)內(nèi)容主要概括了城市社區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理對(duì)策的總結(jié)

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