第一篇：城市流動(dòng)人口管理的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

深圳市城市流動(dòng)人口管理的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策（提綱）

一、深圳市流動(dòng)人口管理現(xiàn)狀

（一）深圳市城市流動(dòng)人口的組成

（二）深圳市城市流動(dòng)人口的基本特征

（三）深圳市城市流動(dòng)人口管理工作的主要做法

二、當(dāng)前深圳市城市流動(dòng)人口管理工作中存在的主要問題

（一）服務(wù)意識(shí)淡薄，管理方法和管理手段相對(duì)滯后

（二）管理法規(guī)不完善，部門合作不協(xié)調(diào)

（三）流動(dòng)人口的合法權(quán)益保障存在薄弱環(huán)節(jié)

（四）政策執(zhí)行不到位

三、加強(qiáng)深圳市城市流動(dòng)人口管理的建議

（一）更新觀念，建立信息化的管理模式

（二）統(tǒng)一管理，加強(qiáng)協(xié)作溝通

（三）加大流動(dòng)人口合法權(quán)益保障力度

（四）提高流動(dòng)人口社會(huì)化管理水平深圳市城市流動(dòng)人口管理的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

黃育賢

內(nèi)容提要：隨著深圳市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的快速發(fā)展，越來越多外來人口流向深圳成為深圳市城市流動(dòng)人口，這些流動(dòng)人口在加快深圳城市化進(jìn)程的同時(shí)，也為城市管理帶來一系列的問題，極大地挑戰(zhàn)了深圳市政府的管理和服務(wù)能力。因此，加強(qiáng)對(duì)深圳市流動(dòng)人口管理問題的研究，探索流動(dòng)人口管理的新方法、新模式，充分發(fā)揮流動(dòng)人口在深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的建設(shè)性作用，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。本文以深圳市流動(dòng)人口的實(shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)，分析了深圳市城市流動(dòng)人口的特點(diǎn)，并概括了深圳市流動(dòng)人口管理工作現(xiàn)階段的做法、問題及原因，最后提出了相應(yīng)的建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：深圳市 流動(dòng)人口 管理

有“移民城市”之稱的深圳，吸引著大批建設(shè)者們來此逐夢(mèng)。大量流動(dòng)人口來到深圳，租房而居，流動(dòng)性強(qiáng)，他們?yōu)樯钲诘目焖俪鞘谢龀隽素暙I(xiàn)，有力支撐了城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代與優(yōu)化調(diào)整，但流動(dòng)人口也對(duì)公共設(shè)施提供、公共安全保障等方面提出了挑戰(zhàn)，給社會(huì)管理和公共服務(wù)帶來了巨大壓力。目前，深圳市傳統(tǒng)的流動(dòng)人口管理模式已無法滿足新時(shí)期發(fā)展需要，城市流動(dòng)人口管理模式必須順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，改變傳統(tǒng)管理模式上的缺點(diǎn)，推動(dòng)人口管理工作順利進(jìn)行。

一、深圳市流動(dòng)人口管理現(xiàn)狀

（一）深圳市城市流動(dòng)人口的組成

現(xiàn)階段，深圳市城市流動(dòng)人口的基本組成主要有以下三類：第一類是大量流入城市的農(nóng)村人口，主要是一些農(nóng)村富余勞動(dòng)力。第二類是農(nóng)村先富裕起來的一部分農(nóng)民，擁有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為了子女的教育，涌向城市，共享城市公共資源的便利。第三類是從小城鎮(zhèn)流入的人口，這些人主要是掌握了一定技術(shù)能力，受教育程度較高，不滿足于現(xiàn)狀，為謀求更好的實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的空間，如一部分高校畢業(yè)生。

（二）深圳市流動(dòng)人口的基本特征

深圳近年來流動(dòng)人口增長迅速，2003年為557.41萬人，2008年達(dá)到了876.83萬人，2010年增加到1200.55萬人。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2015年，深圳市全市累計(jì)登記實(shí)際居住的流動(dòng)人口達(dá)1700.55萬人，占常住人口比重的84.9%；其中戶籍人口212.35萬人，占常住人口比重的15.1%。

目前深圳市流動(dòng)人口增長、結(jié)構(gòu)、布局等特點(diǎn)可以總結(jié)為“四個(gè)最”：一是流動(dòng)人口與戶籍人口比例倒掛最嚴(yán)重，2014至2015年進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示：深圳市城市流動(dòng)人口與戶籍人口的比例達(dá)6：1。二是人口密度全國大中城市里最高，從“四普”時(shí)每平方公里825人增加到“五普”時(shí)3597人，十年間增長了3.46倍，以年均15.32%的速度增加。三是人口年齡結(jié)構(gòu)最輕。據(jù)“五普”資料，全市人口年齡平均25.37歲，且20-39歲的人口占總?cè)丝诘谋?重高達(dá)66.38%，在全國大中城市中絕無僅有。四是適齡勞動(dòng)人口平均文化程度最低。在全市的勞動(dòng)力資源中，受過中專及以上教育程度的僅占15.21%，而只受過初中及以下教育程度的人口比例高達(dá)66.52%。

（三）深圳市城市流動(dòng)人口管理工作的主要做法

深圳市作為全國主要文明城市中流動(dòng)人口數(shù)量頗多的城市之一，對(duì)流動(dòng)人口的管理工作也受到全國人民的關(guān)注。近年來，在深圳市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府牽頭、公安為主、各方參與、綜合管理”的原則，著重抓好治安管理和勞務(wù)管理，形成“以戶口管理為基礎(chǔ)，治安管理為重點(diǎn)，勞務(wù)管理為根本，其他管理相配套”的工作機(jī)制，使深圳市流動(dòng)人口管理工作盡快走上法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道。

1、制定高效的管理方案。一是確立并完善了以“現(xiàn)居住地為主”的屬地管理制度。突出重點(diǎn)，改革管理對(duì)象，將流動(dòng)人口實(shí)行分類管理和服務(wù)。具體表現(xiàn)為：以村(社區(qū))居委會(huì)為主，成立綜合管理辦公室。由村(社區(qū))居委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一組織，集計(jì)生專干、治安員、城管員、衛(wèi)生員等共同管理；二是分片負(fù)責(zé)，實(shí)行所謂的“三定，五保，四不漏，八清楚”包干責(zé)任制。三是建立了相應(yīng)的流動(dòng)人口管理制度。為保障流動(dòng)人口管理工作有章可循，深圳市先后出臺(tái)了“1+5”文件(《深圳市關(guān)于加強(qiáng)和完善人口管理工作的若干意見》及五個(gè)配套文件《深圳市戶籍人口遷入若干規(guī)定(試行)》、《深圳市暫住人口證件和居住管理辦法(試行)》、《深圳市 流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法(試行)》、《深圳市暫住人員就業(yè)管理辦法(試行)》和《深圳市暫住人口子女接受義務(wù)教育管理辦法(試行)》)，對(duì)流動(dòng)人口子女的教育問題，就業(yè)問題，計(jì)劃生育問題等做了詳細(xì)的規(guī)定。四是創(chuàng)新了流動(dòng)人口管理方式。以證管人服務(wù)促進(jìn)管理；以房管人管理創(chuàng)新模式；以卡管人填補(bǔ)治安漏洞。

2、關(guān)愛流動(dòng)人口，提高優(yōu)質(zhì)管理服務(wù)。在防止和排查外來流動(dòng)人口帶來的治安管理問題和出租屋隱患問題的同時(shí)，深圳市各級(jí)各相關(guān)部門積極行動(dòng)，為流動(dòng)人口提供服務(wù)，盡量增加其歸屬感以及對(duì)深圳的認(rèn)同感。不僅幫助農(nóng)村勞動(dòng)力提供就業(yè)信息，免收中介費(fèi)，還將限制使用農(nóng)民工的規(guī)定全部撤銷并免收來深建設(shè)者的行政管理費(fèi)用。同時(shí)，努力解決流動(dòng)人口子女的教育問題。根據(jù)《深圳市暫住人口子女接受義務(wù)教育管理辦法(試行)》)的規(guī)定，按照管理以流入地政府為主，接受入學(xué)以全日制公辦中小學(xué)為主原則，制定《深圳市暫住人口子女接受義務(wù)教育管理辦法》，明確管理范圍、職責(zé)和程序，逐步有序地解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問題。實(shí)施社保擴(kuò)面，使全市外來務(wù)工人員參加深圳市社會(huì)保險(xiǎn)的參保率和參保人數(shù)逐年提高。積分制以及辦理深圳市居住證等政策放寬了流動(dòng)人口在深圳入戶的條件，增強(qiáng)了他們對(duì)深圳的認(rèn)同感和歸屬感。

3、重視對(duì)流動(dòng)人口的合法權(quán)益的保護(hù)。在合法權(quán)益的保護(hù)方面，深圳市對(duì)本市居民和外來流動(dòng)人口一視同仁，全市實(shí)施了對(duì)外來務(wù)工人員與本地戶籍勞動(dòng)力平等保護(hù)措施，從最大程度上保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益。各級(jí)勞動(dòng)仲裁部門也積極加入到保護(hù)流動(dòng)人口 合法權(quán)益的行列中來，不僅簡化程序，而且優(yōu)先為流動(dòng)人口辦理，對(duì)經(jīng)濟(jì)上有困難的外來務(wù)工人員實(shí)行減免相關(guān)費(fèi)用的政策。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的普法教育宣傳工作。

4、不斷探索完善流動(dòng)人口治安管理的有效措施。面對(duì)龐大的流動(dòng)人口，深圳治安隱患之多可想而知，為此，深圳市早在2004年6月就啟動(dòng)了行政管理體制改革并頒布了《深圳市深化行政管理體制改革試點(diǎn)方案實(shí)施意見》，深圳市社會(huì)科學(xué)院院長樂正認(rèn)為，此次行政管理體制改革的最大亮點(diǎn)就是政府的社會(huì)安全、公共服務(wù)功能被強(qiáng)化。從社會(huì)管理出發(fā)，比如，城市管理辦公室升格為城市管理局，為公共提供服務(wù)的比如食品藥品監(jiān)督管理局、安全生產(chǎn)局、質(zhì)監(jiān)局等都得到了強(qiáng)化，在合并、撤銷很多經(jīng)濟(jì)管理部門的同時(shí)，繼續(xù)保留了教育文體等部門，在精簡公務(wù)員隊(duì)伍的背景下，卻為公安部門增加了3000個(gè)編制。同時(shí)，深入推進(jìn)社會(huì)治安綜合治理，社會(huì)治安形勢總體向好，全面加大矛盾糾紛排查力度，為群眾解決一大批實(shí)際問題。

二、當(dāng)前深圳市流動(dòng)人口管理工作中存在的主要問題

近幾年來，深圳市流動(dòng)人口管理部門圍繞建設(shè)流動(dòng)人口和出租屋長效管理機(jī)制，進(jìn)行了大量的創(chuàng)新，并把出租屋和流動(dòng)人口信息全部錄入了計(jì)算機(jī)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤管理。可以說，深圳市政府雖然在流動(dòng)人口管理上付出了很多努力，也得到了一定的效果，但是隨著大量流動(dòng)人口的到來以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，深圳市流動(dòng)人口管理工作依然存在許多不足的地方：

（一）服務(wù)意識(shí)淡薄，管理方法和管理手段相對(duì)滯后

綜合分析深圳市關(guān)于農(nóng)村流動(dòng)人口各項(xiàng)文件可知，許多部門對(duì)流動(dòng)人口存在重視管理、輕視服務(wù)的風(fēng)氣，說明深圳市并未形成尊重、重視流動(dòng)人口的良好氛圍。

目前，深圳市流動(dòng)人口管理信息系統(tǒng)已無法滿足新時(shí)期治安管理工作的需求，流動(dòng)人口信息無法及時(shí)錄入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)并隨時(shí)更新，導(dǎo)致有關(guān)管理部門無法及時(shí)掌握流動(dòng)人口相關(guān)信息。流動(dòng)人口信息網(wǎng)絡(luò)并未建立全面的共享機(jī)制，無法更好地為政府制定決策提供有效依據(jù)，更談不上為流動(dòng)人口提供最佳的服務(wù)。各個(gè)管理部門無法及時(shí)掌握流動(dòng)人口各項(xiàng)信息，加大流動(dòng)人口管理工作的難度。多數(shù)流動(dòng)人口由于逃避登記辦證，導(dǎo)致其信息無法在公安機(jī)關(guān)管制視野中，管理漏洞助推流動(dòng)人口犯罪案件頻繁發(fā)生。同時(shí)導(dǎo)致流動(dòng)人口無法享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊臋?quán)利，例如：流動(dòng)人口在子女教育、住房、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面遭受不公正對(duì)待，嚴(yán)重?fù)p害流動(dòng)人口的正當(dāng)權(quán)益。當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理部門對(duì)流動(dòng)人口權(quán)益受損案件缺乏重視，案件進(jìn)展緩慢，流動(dòng)人口想要維護(hù)合法權(quán)利道路艱難。從住房問題的角度來說，目前，深圳市流動(dòng)人口多數(shù)從事服務(wù)業(yè)、制造業(yè)，大部分流動(dòng)人口是夫妻或舉家在外生活，因此，住房需求明顯增加。

（二）管理法規(guī)不完善，部門合作不協(xié)調(diào)

法律是約束人們社會(huì)生活的重要準(zhǔn)則，也是管理流動(dòng)人口的基礎(chǔ)保障。深圳市制定的關(guān)于流動(dòng)人口的制度，在具體操作中大量問題并未涉及其中，并且缺乏國家范圍內(nèi)統(tǒng)一的管理規(guī)則，這種情況 使各個(gè)地區(qū)對(duì)流動(dòng)人口的管理存在差異或發(fā)生抵觸，導(dǎo)致深圳市流動(dòng)人口管理過于混亂。

流動(dòng)人口管理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及公安、教育、計(jì)劃生育、交通及城建等多個(gè)部門，只有各個(gè)部門相互協(xié)作，才能達(dá)到最佳的管理效果。目前，深圳市流動(dòng)人口管理按照部門綜合劃分原則，分工管理，無法實(shí)現(xiàn)合并統(tǒng)籌，嚴(yán)重影響流動(dòng)人口管理效果和效率。有些部門開展各項(xiàng)工作均以自身利益出發(fā)，在工作中相互推諉責(zé)任，對(duì)流動(dòng)人口的工作和生活帶來不利影響。同時(shí)，流動(dòng)人口管理中相關(guān)部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不同區(qū)域或部門之間銜接不緊密，缺少統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，造成流動(dòng)人口管理效果不理想。

（三）流動(dòng)人口的合法權(quán)益保障存在薄弱環(huán)節(jié)

大量事實(shí)表明，深圳市城市流動(dòng)人口特別是從事二、三產(chǎn)業(yè)的人員在合法權(quán)益保護(hù)方面處于弱勢地位。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)和管理的政策不夠完善。近年來，深圳市雖然在加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理方面出臺(tái)了一些政策性文件，但有的服務(wù)和管理措施還僅僅是部門規(guī)定，不夠系統(tǒng)，不夠完善，特別是對(duì)流動(dòng)人口安居樂業(yè)的政策規(guī)定相對(duì)缺乏，使流動(dòng)人口無法享受到更多的公共服務(wù)。二是流動(dòng)人口的合法權(quán)益得不到全面保障。一些企業(yè)用工不規(guī)范，不按規(guī)定簽訂勞動(dòng)合同，不依照合同執(zhí)行工資待遇、勞保福利、社會(huì)保險(xiǎn)、工傷處理，不執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)、任意延長勞動(dòng)時(shí)間且不按規(guī)定支付加班費(fèi)、隨意拖欠克扣工資、生產(chǎn)現(xiàn)場存 在安全隱患、女工特殊權(quán)益得不到保障等問題依然存在，引發(fā)的勞動(dòng)糾紛時(shí)有發(fā)生。全市外來務(wù)工人員參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例仍然較低。有些流動(dòng)人口居住條件差、環(huán)境惡劣，危房出租現(xiàn)象依然存在。在民營企業(yè)中組建工會(huì)、推行工資集體協(xié)商制度的任務(wù)還十分艱巨。法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)、法律援助的人員力量和經(jīng)費(fèi)保障與流動(dòng)人口對(duì)法律援助的需求不相適應(yīng)，落差比較大。在流動(dòng)人口中開展法制宣傳教育的有效形式還不多，方法有待創(chuàng)新，效果尚待提高。

（四）流動(dòng)人口管理政策執(zhí)行不到位

流動(dòng)人口管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，需要政府與社會(huì)組織的共同參與。目前，深圳市流動(dòng)人口管理工作的社會(huì)化程度仍然偏低，未能真正形成政府與用工單位、出租屋業(yè)主、村委（社區(qū)居委會(huì)）齊抓共管的局面。一是流動(dòng)人口本人和用工單位對(duì)流動(dòng)人口管理工作的目的和要求在理解上存有偏差，認(rèn)為暫住人口登記需占用一定時(shí)間，對(duì)生產(chǎn)有一定影響，因此，主動(dòng)向公安機(jī)關(guān)申報(bào)登記的較少。二是企業(yè)為規(guī)避勞動(dòng)監(jiān)察部門檢查或?yàn)楣?jié)省辦證費(fèi)用，瞞報(bào)流動(dòng)人口數(shù)量。三是部分出租屋業(yè)主為追求經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)承租人基本上不履行出租人的法律責(zé)任，不查驗(yàn)承租人身份、不主動(dòng)辦理登記手續(xù)、不簽訂治安責(zé)任書等不履行管理義務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有的出租屋業(yè)主與出租房分離，出租屋管理失控，有的房屋出租人對(duì)承租人在出租房內(nèi)從事違法活動(dòng)情況要么不聞不問，要么熟視無睹。四是部分村委或者社區(qū)居委會(huì)等基層組織職能弱化，人員缺位，責(zé)任不落實(shí)，流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作無人問津。

三、加強(qiáng)深圳市城市流動(dòng)人口管理的建議

（一）更新觀念，建立信息化的管理模式

隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，深圳市流動(dòng)人口數(shù)量日益增多，但流動(dòng)人口的社會(huì)地位并未有所提升。雖然流動(dòng)人口中違法犯罪比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常住人口，但不得不承認(rèn)，大多數(shù)流動(dòng)人口屬于遵紀(jì)守法的良好公民，這些人為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。針對(duì)有關(guān)部門和市民對(duì)流動(dòng)人口排斥、歧視等情況，各個(gè)級(jí)別政府先要轉(zhuǎn)變公眾對(duì)流動(dòng)人口的錯(cuò)誤認(rèn)知，把以人為本的理念融入流動(dòng)人口日常管理工作中；還要認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口大規(guī)模流動(dòng)是市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，要客觀看待流動(dòng)人口在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)中做出的突出貢獻(xiàn)，意識(shí)到流動(dòng)人口也是這個(gè)城市的一員，他們同樣享受深圳居民所具有的合法權(quán)益和待遇。此外，相關(guān)部門在思想層面上要由“管理”至“服務(wù)”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，重視并保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，從而更好地維護(hù)他們的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等正當(dāng)權(quán)益。

隨著計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的發(fā)展，各種新科技逐漸應(yīng)用到流動(dòng)人口管理中。深圳市流動(dòng)人口管理部門必須借助信息化手段，根據(jù)流動(dòng)人口生產(chǎn)生活情況開展調(diào)查，全面掌握流動(dòng)人口居住、教育、就業(yè)等各項(xiàng)信息，為流動(dòng)人口管理和服務(wù)提供決策支持。同時(shí)，管理部門要及時(shí)更新計(jì)算機(jī)硬件，并設(shè)計(jì)一系列軟件系統(tǒng)，借助網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)，創(chuàng)建完善的信息采集、交換、共享機(jī)制，達(dá)到多個(gè)部門相互連通、實(shí)時(shí)共享信息，提升流動(dòng)人口信息化管理水平的效果。

（二）統(tǒng)一管理，加強(qiáng)協(xié)作溝通

現(xiàn)階段，多數(shù)流動(dòng)人口管理法規(guī)為部分省市地區(qū)出臺(tái)的地方性管理規(guī)范，這些法規(guī)是由地方管理部門針對(duì)所處地區(qū)情況出臺(tái)的文件。因地方保護(hù)主義和錯(cuò)綜復(fù)雜的人情關(guān)系的影響，這些法規(guī)極少涉及流動(dòng)人口利益方面的問題。因此，需要國家層面制定規(guī)范統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理法規(guī)，明確規(guī)定流動(dòng)人口管理部門、人員、職責(zé)等內(nèi)容，為規(guī)范管理流動(dòng)人口提供法律支持。

流動(dòng)人口具有數(shù)量大、涉及面廣、問題繁雜等問題，僅僅依靠公安部門進(jìn)行管理效果并不理想。隨著新時(shí)期社會(huì)形勢的改變，對(duì)流動(dòng)人口管理工作進(jìn)行改革創(chuàng)新成為社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。因此，深圳市流動(dòng)人口管理各個(gè)職能部門應(yīng)相互協(xié)作，建立綜合治理機(jī)制，加強(qiáng)各個(gè)職能部門之間的聯(lián)動(dòng)，與管理新模式相互配合為流動(dòng)人口提供最佳的服務(wù)。以流動(dòng)人口戶籍所在地及所處城市為據(jù)點(diǎn)，創(chuàng)建流入和流出地雙向管理機(jī)制。采用網(wǎng)絡(luò)共享交流平臺(tái)，明確流動(dòng)人口流出、流入地區(qū)雙方權(quán)責(zé)。各個(gè)地區(qū)定期進(jìn)行溝通、交流信息，實(shí)時(shí)掌握流動(dòng)人口最新動(dòng)態(tài)，達(dá)到無縫對(duì)接管理流動(dòng)人口的效果。同時(shí)，鼓勵(lì)公眾積極參與管理工作，建立合理的行政參與機(jī)制，從而調(diào)動(dòng)各企業(yè)、人民群眾、社會(huì)組織各方監(jiān)督管理積極性，形成以政府為主導(dǎo)、社會(huì)群眾積極參與監(jiān)督的管理機(jī)制。

（三）加大流動(dòng)人口合法權(quán)益保障力度

要想切實(shí)保障深圳市城市流動(dòng)人口的合法權(quán)益，可從以下幾方面努力：

1、提高流動(dòng)人口平等就業(yè)服務(wù)水平。獲得平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和工資收入是流動(dòng)人口來深圳的最直接動(dòng)因。建議政府有關(guān)部門逐步實(shí)行流動(dòng)人口與本地居民統(tǒng)一的就業(yè)政策，全市各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)向流動(dòng)人口免費(fèi)提供求職登記、政策咨詢、信息發(fā)布、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、職業(yè)技能和勞動(dòng)法律法規(guī)培訓(xùn)等服務(wù)；全面推行勞動(dòng)合同制度，所有用人單招用流動(dòng)人口都必須依法訂立并履行勞動(dòng)合同，建立權(quán)責(zé)明確的勞動(dòng)關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)和國家關(guān)于職工休息、休假的規(guī)定。勞動(dòng)保障部門要嚴(yán)肅查處不簽訂、不履行合同，超額加班加點(diǎn)，超強(qiáng)度用工，使用童工，侵犯婦女權(quán)益等違法行為。建立工資支付保障制度，完善工資清欠預(yù)警機(jī)制，健全欠薪保證金、企業(yè)欠薪應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度，及時(shí)查處拖欠和克扣工資行為；加大企業(yè)工會(huì)組建設(shè)力度，支持更多的外來勞動(dòng)者進(jìn)入工會(huì)組織，依靠企業(yè)工會(huì)力量維護(hù)自身合法權(quán)益；加強(qiáng)對(duì)外來勞動(dòng)力比較集中的地區(qū)和企業(yè)的勞動(dòng)用工、勞動(dòng)合同和職業(yè)中介的監(jiān)督檢查，加大對(duì)違法者的處罰力度。

2、大力改善流動(dòng)人口的居住條件。擁有較為舒適安全的居住環(huán)境，是廣大外來人口的普遍愿望。近年來，雖然深圳市一些地方興建了一批“新市民公寓”，有些企業(yè)改建、興建了外來務(wù)工人員集體宿舍，但總體居住容量小，布點(diǎn)不盡合理，不能滿足流動(dòng)人口的實(shí)際需求。為此，政府要在規(guī)劃城鎮(zhèn)居住體系和工業(yè)園區(qū)建設(shè)時(shí)，將“新市民公寓”建設(shè)納入其中。要出臺(tái)相關(guān)政策，在土地劃撥、貼息貸款、城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)減免等方面給予優(yōu)惠，以鼓勵(lì)民間資本 建造“新市民公寓”，并實(shí)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、市場化運(yùn)作、廉價(jià)低利潤出租。要積極鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)自身需求和經(jīng)濟(jì)實(shí)力建造職工宿舍，讓外來務(wù)工人員集中住宿。要在房地產(chǎn)開發(fā)中適當(dāng)增加經(jīng)濟(jì)適用房比例，鼓勵(lì)優(yōu)秀外來務(wù)工人員申購，使外來務(wù)工人員實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的理想。

3、健全流動(dòng)人口的醫(yī)療和計(jì)生服務(wù)制度。醫(yī)療和計(jì)生部門要按照深圳市管理為主的原則，加強(qiáng)流動(dòng)人口集中居住地的食品衛(wèi)生安全監(jiān)督和疾病預(yù)防控制工作，落實(shí)計(jì)劃生育、重大傳染病控制和外來兒童計(jì)劃免疫措施。要加強(qiáng)衛(wèi)生宣傳和健康教育，不斷提高流動(dòng)人口的衛(wèi)生知識(shí)水平。要研究完善適合流動(dòng)人口的醫(yī)療保障政策，保障外來務(wù)工人員享受醫(yī)療補(bǔ)償待遇。

4、完善流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)制度。按照“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，加快研究制定深圳市流動(dòng)人口參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)的政策和辦法，不斷擴(kuò)大流動(dòng)人口參加五類保險(xiǎn)的覆蓋面。

5、完善流動(dòng)人口教育培訓(xùn)體系。加強(qiáng)教育引導(dǎo)，整合各類教育資源，利用各種載體，加強(qiáng)基本道德規(guī)范教育、基本行為規(guī)范教育、基本知識(shí)技能教育和法律法規(guī)宣傳教育，加快構(gòu)建全方位、立體式的“新深圳人”教育培訓(xùn)體系，努力提高他們的文化技能、文明素質(zhì)和就業(yè)競爭力，使他們成為受流入地居民歡迎的人。

6、妥善解決流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問題。解決流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問題是一項(xiàng)長期的工作，必須強(qiáng)化政府統(tǒng)籌解決流動(dòng)人口子 女義務(wù)教育問題的職能。建議重點(diǎn)做好兩項(xiàng)工作：一是進(jìn)一步提高公辦學(xué)校吸納比例。政府要按照“以流入地政府為主，以全日制公辦中小學(xué)吸納為主”的要求，制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)公辦學(xué)校吸納流動(dòng)兒童少年就學(xué)。二是改善簡易學(xué)校辦學(xué)條件，加大對(duì)簡易學(xué)校的監(jiān)管力度，建議將每一所簡易學(xué)校劃歸一所公辦學(xué)校代管，提高簡易學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量。

7、豐富流動(dòng)人口的精神文化生活。流動(dòng)人口來自不同區(qū)域，很容易與當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诋a(chǎn)生文化沖突。深圳市宣傳、文化、體育等部門要經(jīng)常性地開展以流動(dòng)人口為主要參加對(duì)象的健康有益的文化文藝體育活動(dòng)，豐富流動(dòng)人口的精神文化生活。

（四）提高流動(dòng)人口社會(huì)化管理水平

目前，深圳市流動(dòng)人口不僅數(shù)量多、成份雜，且變動(dòng)快、管理難。如果沿用傳統(tǒng)的管理方式和方法，很難奏效，必須積極探索流動(dòng)人口管理的新模式，提升流動(dòng)人口社會(huì)化管理水平。

1、推行“以房管人”和“以業(yè)管人”模式。流動(dòng)人口在一個(gè)地方的落腳點(diǎn)一般離不開兩個(gè)地方，一是“住宿地”，二是“工作單位”。抓好這兩個(gè)區(qū)域，就是抓好了流動(dòng)人口管理的關(guān)鍵。因此，建議按照“誰出租誰負(fù)責(zé)、誰開發(fā)誰負(fù)責(zé)”、“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰用工誰負(fù)責(zé)”的原則，明確出租屋業(yè)主、房屋中介公司、新市民公寓建設(shè)單位、用工單位的權(quán)利義務(wù)，落實(shí)相應(yīng)的服務(wù)管理責(zé)任，將居住于“新市民公寓”、私房出租屋、企業(yè)集體宿舍、建筑工棚、自購房等各類住所的流動(dòng)人口全部納入登記、管理服務(wù)的范圍，切 實(shí)改變出租屋業(yè)主、房屋中介公司、新市民公寓建設(shè)單位、用工單位只收租金不盡責(zé)任、只用人輕管理甚至不管理的狀況。為使此項(xiàng)工作落到實(shí)處，要推行綜合管理責(zé)任書制度，改變現(xiàn)行的治安責(zé)任書單一做法，在流動(dòng)人口管理服務(wù)責(zé)任主體中全面簽訂包括安全、治安、計(jì)生等責(zé)任在內(nèi)的綜合責(zé)任書。同時(shí)，要制定完善檢查考核制度，對(duì)簽訂綜合責(zé)任書的單位和房屋出租業(yè)主進(jìn)行必要檢查，了解責(zé)任履行情況，督促責(zé)任落實(shí)。對(duì)不履行管理責(zé)任的，應(yīng)制定相應(yīng)措施，作出相應(yīng)的處罰。

2、探索實(shí)行居住證制度，將流動(dòng)人口納入實(shí)有人口管理。外來人口在流入地實(shí)行屬地登記，獲得居住證，是流動(dòng)人口在城市工作、生活的基礎(chǔ)。享受就業(yè)、求醫(yī)、入學(xué)、保險(xiǎn)、購房等工作、學(xué)習(xí)、生活中的有關(guān)政策待遇，都應(yīng)以登記并持有居住證為前提。按照學(xué)歷、技能、居住期限、所需人才等不同要素，將居住證區(qū)分為不同級(jí)別，按級(jí)別享受相應(yīng)的福利待遇，最后達(dá)到將符合落戶條件、持居住證的流動(dòng)人口轉(zhuǎn)變?yōu)楂@得當(dāng)?shù)貞艨诘某Ｗ∪丝凇?/p>

3、完善流動(dòng)人口戶口遷移制度。進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)地區(qū)投靠親屬、投資落戶、納稅落戶、人才引進(jìn)、購房落戶等條件限制；對(duì)于長期居住城鎮(zhèn)，有固定住所和較穩(wěn)定收入，符合當(dāng)?shù)芈鋺魲l件的流動(dòng)人口可允許落戶；總之，政府要通過種種政策引導(dǎo)，使流動(dòng)人口中具有良好素質(zhì)的人員盡快融入深圳，以更好地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。參考資料：

1、胡靜思，《流動(dòng)人口管理問題研究》，《中國管理信息化》，2016年第2期。

2、鐘孟偉，《深圳流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)管理》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)》，2014年第2期。

3、張永愛，《流動(dòng)人口管理的現(xiàn)狀及難點(diǎn)》，《探索帶》，2014年第14期。

4、胡玉萍，《改進(jìn)北京流動(dòng)人口服務(wù)管理的建議》，《中國國情國力》，2016年第3期。

5、王麗娟，《流動(dòng)人口道德教育現(xiàn)狀問題及成因》，《思政研究》，2014年第8期。

第二篇：流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理現(xiàn)狀與對(duì)策

流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理現(xiàn)狀與對(duì)策

?2011-07-11 14:47:08

侯海英

摘 要：我國自改革開放以來，流動(dòng)人口居高不下，而我國流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的現(xiàn)狀，已成為當(dāng)今社會(huì)人口與計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文以福建晉江市為例，探討了流動(dòng)人口計(jì)劃生育的基本對(duì)策。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口，計(jì)劃生育，對(duì)策

流動(dòng)人口作為城市建設(shè)的一支生力軍，在城市的建設(shè)、繁榮等方面顯示了重要作用，但同時(shí)也給計(jì)劃生育管理工作帶來了難度，因此如何抓好流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理工作是擺在各級(jí)政府和計(jì)劃生育工作者面前的一項(xiàng)重大任務(wù)。福建晉江市是閩南地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)起步較早、外來人口流入眾多的一個(gè)縣級(jí)市。外來人員的大量流入，促進(jìn)了晉江市經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展，但其計(jì)劃生育的管理和服務(wù)卻成為一大難點(diǎn)。為此，晉江市計(jì)生委就這一專題，圍繞本市的實(shí)際情況，進(jìn)行了調(diào)研分析和思考，以求對(duì)上述工作難點(diǎn)有所突破，為提高晉江市計(jì)劃生育工作整體水平作出新的努力。

一、晉江市外來流動(dòng)人口計(jì)生管理的主要問題

1.外來流動(dòng)人口的“三多”態(tài)勢

(1)總量逐年增多。(2)分布領(lǐng)域多。(3)頻繁流動(dòng)多。

2.外來流動(dòng)人口計(jì)劃生育的“三低”狀況

(1)持證率低。(2)計(jì)劃生育率低。(3)計(jì)劃外生育處結(jié)率低

二、加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的對(duì)策

流動(dòng)人口是數(shù)量大分布廣、流動(dòng)性強(qiáng)、人口組成復(fù)雜、年齡輕、學(xué)歷低、正值生育旺盛期，并廣泛滲入社會(huì)各行業(yè)的特征人群，就計(jì)劃生育管理者來說，是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要政府各部門、多層次的齊抓共管，為此我們提出如下對(duì)策：

1、促進(jìn)與城市居民的溝通，轉(zhuǎn)變流動(dòng)人口生育觀念

流動(dòng)人口群體處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明和現(xiàn)代城市文明的沖突之中，既不認(rèn)同城市生活，又背棄了原來的農(nóng)村生活。加之一些城市居民對(duì)流動(dòng)人口的歧視，使流動(dòng)人口對(duì)城市抱有一種即渴望被接受又與其敵對(duì)的矛盾心理，排斥城市現(xiàn)代生育文化的影響，拒絕接受流入城市的計(jì)劃生育管理。社區(qū)服務(wù)通過發(fā)揮溝通功能，圍繞“婚育新風(fēng)進(jìn)萬家”主題活動(dòng)，開展形式多樣的文化娛樂和宣傳教育，豐富了流動(dòng)人口的業(yè)余生活。組織城市居民和流動(dòng)人口共同參加活動(dòng)，促進(jìn)了人際間的交流互動(dòng)，在活動(dòng)中增強(qiáng)相互了解認(rèn)同，潛移默化地轉(zhuǎn)變流動(dòng)人口生育觀念，自覺實(shí)行計(jì)劃生育。

2、綜合治理流動(dòng)人口計(jì)劃生育問題

通常的情況是，絕大多數(shù)流動(dòng)人口一旦流入，其首先接觸的不是當(dāng)?shù)赜?jì)劃生育管理機(jī)構(gòu)，而是其工作單位、住房出租戶、工商、公安等部門，計(jì)劃生育部門所需要的人口、戶籍、工作、居住等信息，特別是其流入的信息，這些部門人員往往首先掌握。如果計(jì)劃生育部門為了該部分人群的流動(dòng)信息而專門設(shè)立機(jī)構(gòu)、人員去采集，往往會(huì)造成人力、財(cái)力的大量耗費(fèi)，效果也不盡理想，所以當(dāng)?shù)卣疇款^，與公安、工商、民政、勞動(dòng)等部門簽訂《流動(dòng)人口計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任書》，明確相關(guān)部門的職責(zé)，相互之間實(shí)現(xiàn)權(quán)益共存、信息共享、齊抓共管的局面，把流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理列入相關(guān)部門的職能目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，并形成工作制度就有著顯著的重要性。應(yīng)當(dāng)建立完善以居住地為主，戶籍地和居住地協(xié)調(diào)配合的流動(dòng)人口管理服務(wù)體系。要加強(qiáng)流動(dòng)人口的區(qū)域協(xié)作和信息共享，實(shí)現(xiàn)兩地及多地區(qū)相互配合、齊抓共管的區(qū)域協(xié)作長效工作機(jī)制，加快流動(dòng)人口計(jì)劃生育信息化建設(shè)，推動(dòng)建立流動(dòng)人口計(jì)劃生育統(tǒng)一管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)新體制，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口“一盤棋”的管理。

3、建立健全流動(dòng)人口計(jì)劃生育的組織管理體系

在現(xiàn)行體制中，流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)卣疀]有直接的行政隸屬關(guān)系和經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系，流出地和流入地雙向管理、相互溝通還有一定的體制上障礙。在這種情況下，必須建立健全現(xiàn)有流動(dòng)人口計(jì)劃生育的組織管理體系，尤其是基層流動(dòng)人口計(jì)劃生育的網(wǎng)絡(luò)體系。一方面，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作中出現(xiàn)的突出矛盾和問題，各相關(guān)部門主動(dòng)反映情況，溝通信息，提出建議，爭取支持，切實(shí)做到齊抓共管、綜合治理，共同把流動(dòng)人口的計(jì)劃生育工作做實(shí)、做到位、做好。另一方面，在建立健全流動(dòng)人口計(jì)劃生育組織管理體系過程中，加強(qiáng)流動(dòng)人口自身的組織建設(shè)，特別是吸納有能力、熱心計(jì)劃生育事業(yè)的流動(dòng)人口建立流動(dòng)人口計(jì)生協(xié)會(huì)，開展計(jì)劃生育自我管理、自我教育和自我服務(wù)，并將其納入社區(qū)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)中開展工作。

4、保證流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理服務(wù)經(jīng)費(fèi)

鑒于流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作的重要性和緊迫性，加大對(duì)流動(dòng)人口計(jì)生工作的投入就變得十分必要?！读鲃?dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》明確規(guī)定，流動(dòng)人口的計(jì)生管理以“流入地”為主。同時(shí)，流動(dòng)人口在流入地從事經(jīng)濟(jì)、勞務(wù)活動(dòng)，為流入地的經(jīng)濟(jì)繁榮和市場發(fā)展做出了不可或缺的貢獻(xiàn)，并在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中繳納了相應(yīng)的稅款，有權(quán)利享受應(yīng)有的計(jì)劃生育服務(wù)。因此，流動(dòng)人口的計(jì)生經(jīng)費(fèi)由流入地

財(cái)政劃撥有著充分的合理性和必要性。各級(jí)人民政府應(yīng)把人口與計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，逐年提高對(duì)人口與計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)投入的總體水平，人口與計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)增長幅度高于財(cái)政收入的增長幅度，各級(jí)財(cái)政在計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)中應(yīng)將流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入年初預(yù)算，確保流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作必需的經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人為人口與計(jì)劃生育工作提供捐助。

5、建立以信息化為基礎(chǔ)的流動(dòng)人口計(jì)劃生育動(dòng)態(tài)管理和服務(wù)綜合體系晉江現(xiàn)行的流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理模式是一種以屬地化為主要特征的常態(tài)管理工作機(jī)制，現(xiàn)住地和戶籍地信息傳遞渠道不暢，流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理過程中靜態(tài)管理與人口動(dòng)態(tài)流動(dòng)之間矛盾十分突出，解決靜態(tài)管理和動(dòng)態(tài)流動(dòng)矛盾問題，建立以信息化為基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理服務(wù)綜合體系是關(guān)鍵。以信息平臺(tái)為載體，注重強(qiáng)化計(jì)劃生育采集、變更、傳遞、反饋、落實(shí)等環(huán)節(jié)，通過信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口尤其是已婚育齡婦女的經(jīng)?；?、動(dòng)態(tài)化跟蹤管理和服務(wù)，每個(gè)月核查生育節(jié)育的動(dòng)態(tài)變化，每個(gè)季度進(jìn)行驗(yàn)證、落實(shí)節(jié)育措施的回訪。加強(qiáng)經(jīng)常性的工作指導(dǎo)與督促。根據(jù)外部環(huán)境條件的變化，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)為核心，建立一套完整的由信息化帶動(dòng)的高效的動(dòng)態(tài)管理體系。

我國正處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理矛盾日益凸現(xiàn)，解決這一問題不僅關(guān)系到我國人口數(shù)量的有效控制、降低性別比和新生兒缺陷率，提高人口素質(zhì)，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步。因此，改革和完善流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理模式，具有不言而喻的意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]肖萬春。加快流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理體制創(chuàng)新[J]決策探索，2008(1)

來源：《管理觀察》2009年第14期

第三篇：城市流動(dòng)人口管理初探

我國城市流動(dòng)人口目前的突出問題包括管理體制、居住條件、就業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定。城市流動(dòng)人口管理轉(zhuǎn)型的方向，應(yīng)是建立強(qiáng)有力的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，把城市流動(dòng)人口就業(yè)問題納入日程，建立流動(dòng)人口社會(huì)保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的教育培訓(xùn)，探索降低治安刑事案件、加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)治安工作的途徑。

[關(guān)鍵詞]城市流動(dòng)人口 生存現(xiàn)狀 管理轉(zhuǎn)型

Abstract: Urban floating population management in China is the initiating point of the next step to change the urban-rural dualistic structure.At present,the key problems of the urban floating population in China are concerned with its management system,living condition,employment and social stability.The direction of the management transition of the urban floating population includes building the strong management coordinating system, solving their employment problems as soon as possible, building the social security system for them, strengthening their educational training and exploring ways to reduce criminal cases and strengthen social security work for the floating population.Key words: Urban Floating Population, Existing Status Quo, Management Transition

農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移可分兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是農(nóng)村人口進(jìn)城但不是城市居民，這就是城市越來越多的所謂的流動(dòng)人口；第二個(gè)階段才是從流動(dòng)人口逐步變成城市人口。我國城市流動(dòng)人口已經(jīng)超過2億人。北京、上海、廣州的流動(dòng)人口都超過300萬，深圳、東莞的流動(dòng)人口都超過1000萬。在21世紀(jì)的前二三十年里，將有3～4億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，這是一個(gè)世界性的歷史事件。城市流動(dòng)人口的管理問題將是我國城市改革面臨的一個(gè)戰(zhàn)略性課題。

一、城市流動(dòng)人口生存現(xiàn)狀

我國城市流動(dòng)人口生存存在諸多問題，至今還沒有一個(gè)很好的辦法來進(jìn)行管理。

1.城市尚未形成完善的流動(dòng)人口管理體制

對(duì)流動(dòng)人口的管理，城市一開始沿用單位管理體制，讓各個(gè)單位去管。隨著民營工業(yè)興起，特別是隨著出租屋人口大量增加，衍生產(chǎn)業(yè)的大量出現(xiàn)，人口管理工作已不可能是單位所能承擔(dān)的了。

人口管理包括就業(yè)、計(jì)生、教育、治安、消防、生活供應(yīng)（水、電、氣）、疾控、城管等，是綜合性管理，需要多部門配合，比管產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還要有力度。恰恰是在這個(gè)問題上，我們沒有找到一個(gè)成功的模式。最早是公安局管，后來交給政法委綜治辦，成立出租屋辦來管，而它沒有協(xié)調(diào)能力。從管理層次來看，社會(huì)管理的重點(diǎn)應(yīng)該在基層、在社區(qū)，恰恰基層社區(qū)也是部門分割，沒有建立一個(gè)統(tǒng)一的管理模式。

由于政府沒有很好的管理體制，流動(dòng)人口形成了自我保護(hù)群體，最有特色的是同鄉(xiāng)聚居。深圳是中國最大的移民城市，在深圳1200多萬流動(dòng)人口中，據(jù)統(tǒng)計(jì)，聚居千人以上流動(dòng)人口的自然村有290個(gè)，達(dá)640多萬人。屬于“同鄉(xiāng)村”概念的群體有643個(gè)，近200萬人。其中聚居人數(shù)3000至6000的達(dá)140個(gè)，人

口超過55萬；萬人以上的“同鄉(xiāng)村”有15個(gè)，人口達(dá)23萬人?！巴l(xiāng)村”里的人因來自同一個(gè)地方，往往相互照應(yīng)，彼此幫忙，這在一定程度上增強(qiáng)了流動(dòng)人口凝聚力。但相當(dāng)一部分人沒有合法的謀生手段。北京的“浙江村”也是有影響的“同鄉(xiāng)村”群體。

由于缺乏管理，中國城市流動(dòng)人口違法生育比例占總違法生育的比例逐年上升，近年來，深圳市流動(dòng)人口計(jì)劃外生育人數(shù)比例占城市計(jì)劃外生育總數(shù)的75%以上。流動(dòng)人口的出生率高，計(jì)劃生育率低,對(duì)計(jì)劃生育工作壓力很大。

作為一類特殊群體，民工子弟出生在城市，或被父母帶到城市，他們?cè)谧顟?yīng)該受到教育的年齡卻飽受著失學(xué)或超齡入學(xué)的威脅與痛苦。流動(dòng)人口生育的嬰兒潮，對(duì)教育設(shè)施已經(jīng)產(chǎn)生巨大壓力。而目前深圳市每年新出生的嬰兒中，85%以上是流動(dòng)人口。

2.流動(dòng)人口居住質(zhì)量和環(huán)境較差

城市流動(dòng)人口的居住密度很高，大多住在“城中村”，這里房屋建筑密度大，居住人口多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前深圳市流動(dòng)人口人均住房建筑面積為13.26平方米，與戶籍居民人均住房使用面積21.8平方米相比，人均住房面積偏低。在福田區(qū)建筑用地僅5平方公里的16個(gè)“城中村”中，居住著超過80萬的流動(dòng)人口，平均每平方公里達(dá)16萬人，堪稱中國人口最為密集的地區(qū)。流動(dòng)人口中的集體戶，其人均建筑面積僅為9.69平方米，而住在工廠/廠房宿舍的集體戶流動(dòng)人口人均建筑面積僅為5.07平方米。

高密度的居住人口給社區(qū)交通、治安、消防、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作帶來很大的壓力，大大增加了城市人口管理的風(fēng)險(xiǎn)和難度。目前，深圳市“城中村”出租房中的“房中房”現(xiàn)象非常嚴(yán)重，還存在較為嚴(yán)重的“三合一”（廠房、倉庫、宿舍混雜）房、“四合一”（宿舍、車間、倉庫、辦公室混雜）房。許多房屋容積率過高，建筑結(jié)構(gòu)老化，“臟、亂、差”現(xiàn)象突出。

3.流動(dòng)人口工作不穩(wěn)定

在目前的勞動(dòng)力市場上，雇主處于比較強(qiáng)勢的地位，這使得勞與資之間經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系明顯不平衡，勞方的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，工作變動(dòng)率較高。調(diào)查表明，深圳流動(dòng)人口在同一單位工作滿3年以上的只有26.9%，接近3/4的流動(dòng)人口在同一單位工作不滿3年，有近44%的人不到一年就換了1次工作。流動(dòng)人口的這種流動(dòng)性增加了城市人口管理的難度。

除了被單位雇傭的流動(dòng)人口外，城市中還存在各種衍生產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口。深圳“城中村”中存在以下幾類從業(yè)人口：第一，無牌無證店鋪，包括商店、飲食店、藥店、小型加工店、理發(fā)店、酒吧、網(wǎng)吧、舞廳、卡拉OK廳、休閑中心、招待所等。2005年全市“清無”中查出無牌無證店鋪18萬戶，但據(jù)我們調(diào)查，“城中村”里無牌無證店至少達(dá)到30多萬戶。第二，流動(dòng)的個(gè)體商販。指在街上擺攤,撿垃圾，挑擔(dān)賣貨，修鞋，從事各種流動(dòng)性服務(wù)的人。

深圳“城中村”中的各種衍生產(chǎn)業(yè)人口達(dá)到200萬。流動(dòng)人口整體素質(zhì)不高，75%以上的流動(dòng)人口只受過初中及以下教育，超過5%的流動(dòng)人口為文盲和半文盲。一半的流動(dòng)人口來自農(nóng)村，收入水平較低，房租負(fù)擔(dān)較重。

4.流動(dòng)人口帶來社會(huì)治安問題

由于流動(dòng)人口中無業(yè)人員多，極易滋生各類犯罪。據(jù)深圳警方的一份統(tǒng)計(jì)表明，流動(dòng)人口犯罪已占深圳犯罪總量的98%以上。城中村這種特殊的流動(dòng)人口居住環(huán)境給犯罪行為提供了一定的條件。

二、城市流動(dòng)人口管理轉(zhuǎn)型的方向

流動(dòng)人口為城市的發(fā)展做出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)。流動(dòng)人口中有相當(dāng)一部分已由流動(dòng)人口變?yōu)槭聦?shí)上的城市常住人口，只不過受目前戶籍制度限制而無法獲得合法的城市居民身份，成為不流動(dòng)的“流動(dòng)人口”。流動(dòng)人口是城市發(fā)展的主力軍，他們也應(yīng)是城市的主人。但在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的大時(shí)代背景下，目前中國城市政府在城市管理體制上仍然把城市流動(dòng)人口當(dāng)“暫住人口”對(duì)待，并在就業(yè)、住房、教育、保障等方面設(shè)立種種障礙。需要加快流動(dòng)人口管理的轉(zhuǎn)型，加快中國農(nóng)村城市化步伐。

1.對(duì)流動(dòng)人口認(rèn)識(shí)重新定位

流動(dòng)人口為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮注入了生機(jī)與活力。因此，對(duì)流動(dòng)人口的認(rèn)識(shí)要由過去的“是包袱，要限制，要管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆秦?cái)富，要尊重，要服務(wù)”。流動(dòng)人口孕育了一批批企業(yè)家、高級(jí)白領(lǐng)。流動(dòng)人口帶來的移民文化也增進(jìn)了城市創(chuàng)新動(dòng)力。深圳有來自全國32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，50多個(gè)民族的人，嶺南文化、北方文化、海派文化等在這里交融碰撞，形成了兼收并蓄、獨(dú)具特色的移民城市文化，帶來了開放、進(jìn)取的觀念。

要解放思想，更新觀念，把對(duì)流動(dòng)人口管理納入到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略框架下，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)分析和研究城市人口發(fā)展戰(zhàn)略，尋求人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的相互關(guān)系和變動(dòng)規(guī)律，統(tǒng)籌解決好城市人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布問題。要從全局和戰(zhàn)略的高度出發(fā)，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧為目標(biāo)，堅(jiān)持以人為本，帶著深厚的感情，以務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，以改革創(chuàng)新的精神推進(jìn)流動(dòng)人口管理服務(wù)工作邁上新臺(tái)階。

2.建立一套有綜合管理能力的流動(dòng)人口管理體制

在政府核心部門設(shè)立流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)，是建立流動(dòng)人口管理體制很好的經(jīng)驗(yàn)。廣州市在市政府辦公廳專設(shè)“人口管理辦公室”，負(fù)責(zé)全市人口的政策制定及日常管理工作，由一名副市長兼任主任。各區(qū)政府辦公室內(nèi)部也設(shè)“人口管理辦公室”，受市政府“人口管理辦公室”領(lǐng)導(dǎo)，各區(qū)人口管理辦公室主任由常務(wù)副區(qū)長兼任，辦公室按副處級(jí)或正科級(jí)單位配備，核定編制。街道辦設(shè)“人口綜合管理服務(wù)中心”，受市區(qū)兩級(jí)“人口管理辦公室”的領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)和街道均負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)房屋租賃、承租人信息采集、出租屋管理員管理、房屋租賃管理費(fèi)、出租屋綜合管理服務(wù)和統(tǒng)計(jì)等工作。“人口綜合管理服務(wù)中心”主任由街道辦副主任兼任，設(shè)專職副主任1名，配備相應(yīng)的行政編制。居委會(huì)設(shè)立“人口綜合管理站”?！叭丝诰C合管理站”與社區(qū)工作站兩塊牌子一套人馬，由居委會(huì)主任兼任站長，社區(qū)民警兼任副站長。按人口或出租屋數(shù)量聘用工作人員，負(fù)責(zé)到出租屋搜集和采集信息，檢查治安、安全、計(jì)生等工作，將有關(guān)信息錄入人口信息采集系統(tǒng)。推行居住證制度后，還要負(fù)責(zé)居住證的辦證及查證等工作，對(duì)轄區(qū)居民提供各項(xiàng)服務(wù)。政府各主要職能部門，包括教育局、民族宗教局、公安局、民政局、人事局、勞動(dòng)保障局、國土房產(chǎn)局、建設(shè)局、水務(wù)局、衛(wèi)生局、工商局、城管局、法制辦、查違辦、供電局等，均設(shè)立相應(yīng)的人口管理處（科），按照其行政職責(zé)，對(duì)人口進(jìn)行相應(yīng)的管理。這一套體制值得推廣。

與現(xiàn)行的人口行政管理體制比較，這種新的管理模式具有如下優(yōu)勢：（1）對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行整合，不需要大動(dòng)干戈，“條塊結(jié)合”，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，減少了相互推諉、扯皮的事情。（2）由市政府牽頭，既避免了市委直接管理行

政機(jī)構(gòu)的尷尬（即由政法委直接管理市出租屋綜合管理辦公室），又增強(qiáng)了協(xié)調(diào)能力。市、區(qū)、街道政府的職能管理機(jī)構(gòu)都被賦予人口管理職責(zé)，便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)和行動(dòng)。（3）將基層社區(qū)工作人員全部納入了人口管理隊(duì)伍，信息共享，責(zé)任共擔(dān)。

3.在城市規(guī)劃和管理上把流動(dòng)人口納入政府工作日程

適應(yīng)流動(dòng)人口管理轉(zhuǎn)型，城市規(guī)劃要做大的調(diào)整?，F(xiàn)在幾乎所有的城市在城市建設(shè)、城市規(guī)劃當(dāng)中沒有把流動(dòng)人口包括進(jìn)去。今后各城市要按照包括流動(dòng)人口在內(nèi)的城市總?cè)丝诩闯鞘械膶?shí)際人口來重新規(guī)劃城市的建設(shè)，包括城市的基礎(chǔ)設(shè)施，城市的醫(yī)療體系、教育體系、住房體系等等，只有這樣才能夠?yàn)檫@些流動(dòng)人口變成城市居民打下物質(zhì)基礎(chǔ)。

要把流動(dòng)人口就業(yè)問題納入政府工作日程。目前流動(dòng)人口就業(yè)問題并沒被大多數(shù)城市政府納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之內(nèi)。城市政府最關(guān)心的是城市下崗職工的再就業(yè)問題，許多城市在勞動(dòng)就業(yè)方面仍將相對(duì)較好的職業(yè)留給本地人，外來務(wù)工人員被明確地排除在這部分職業(yè)的范圍之外。有些城市對(duì)招用外來勞動(dòng)力的行業(yè)、工種實(shí)行分類控制，分成可以使用、限制使用和禁止使用外來勞動(dòng)力三大類。其中商店?duì)I業(yè)員、賓館服務(wù)員、護(hù)士、保安、電梯操作工、電工、駕駛員（B照以下）、話務(wù)員、保管員、會(huì)計(jì)、文秘、計(jì)算機(jī)操作工等10多種工種都被列為屬于禁止使用外來勞動(dòng)力的行列。這實(shí)際上是一種就業(yè)歧視制度，使得無城市戶口的城市流動(dòng)人口處于一種不公平的地位，被剝奪了許多就業(yè)機(jī)會(huì)。

健全流動(dòng)人口的社保體系是完善對(duì)流動(dòng)人口管理的重要一環(huán)。很多企業(yè)存在工資低于法定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，違法延長工作時(shí)間，加班工資低于法定的最低標(biāo)準(zhǔn)，未簽勞動(dòng)合同和未辦用工手續(xù)，未按規(guī)定辦理社會(huì)保險(xiǎn)等問題。政府要強(qiáng)化企業(yè)員工的社保制度，保障企業(yè)員工合法利益。

加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)生綜合管理與服務(wù)。堅(jiān)持重心下移，依托社區(qū)，以居委會(huì)為主,建立流動(dòng)人口計(jì)生綜合管理與服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，將流動(dòng)人口育齡婦女重點(diǎn)管理對(duì)象納入綜合管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)視線,做到早發(fā)現(xiàn)問題,早做好工作,早服務(wù)到家。同時(shí)落實(shí)流動(dòng)人口計(jì)劃生育分片區(qū)負(fù)責(zé)制。

建立完善的流動(dòng)人口信息平臺(tái)，整合公安、計(jì)生、勞動(dòng)、工商、城管等多個(gè)部門，建立數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)一致的人口信息資源共享機(jī)制。

4.探索改變流動(dòng)人口素質(zhì)偏低的途徑

加強(qiáng)對(duì)企業(yè)員工的培訓(xùn)是改變流動(dòng)人口素質(zhì)偏低的重要途徑。企業(yè)要有長遠(yuǎn)眼光，建立戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)相結(jié)合的培訓(xùn)計(jì)劃與實(shí)施方案，適時(shí)展開各類員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)、學(xué)歷教育，通過定期與不定期的方式開辦各類培訓(xùn)班，通過員工的在職與定期脫產(chǎn)學(xué)習(xí)的多種方式，實(shí)現(xiàn)逐步提高員工素質(zhì)的目標(biāo)。政府要積極培育職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)市場，開發(fā)各種職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)項(xiàng)目，規(guī)范對(duì)成人學(xué)歷教育和職業(yè)技能培訓(xùn)的管理，建立主動(dòng)適應(yīng)企業(yè)需要的成人繼續(xù)教育與培訓(xùn)的運(yùn)行機(jī)制。通過制訂相關(guān)政策、建立靈活有效的辦學(xué)機(jī)制，積極開拓渠道，加強(qiáng)學(xué)校與企業(yè)合作，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和多媒體技術(shù)開展教育和培訓(xùn)的現(xiàn)代化教學(xué)基地，為所有需要接受繼續(xù)教育的成人提供各種咨詢服務(wù)。

5.探索降低治安刑事案件、加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)治安工作的途徑

強(qiáng)化以出租房屋為重點(diǎn)的落腳點(diǎn)管理，由股份合作公司組建物業(yè)管理公司對(duì)出租屋集中管理。探索在城中村采取圍合式分片管理方式，實(shí)行住戶持卡出入，加強(qiáng)對(duì)出租屋租戶登記注銷管理制度，全面掌握居住人員的置換情況，降低治安刑事案件。

[參考文獻(xiàn)]

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第四篇：我國城市流動(dòng)人口管理

從控制到服務(wù)：我國城市流動(dòng)人口管理政策分析與展望

[摘要]我國城市化進(jìn)程不斷加快，流入城市的農(nóng)村人口規(guī)模漸趨龐大。一方面，流動(dòng)人口為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，另一方面引發(fā)各類城市管理問題開始凸顯。迄今為止，國內(nèi)學(xué)者對(duì)流動(dòng)人口的研究主要停留于人口流動(dòng)的狀況、過程、流向及結(jié)構(gòu)特征等的一般理論與方法，對(duì)于流動(dòng)人口現(xiàn)象背后的政策性因素探討不多。本文旨在通過回答流動(dòng)管理政策是什么；這些政策對(duì)流動(dòng)人口產(chǎn)生了什么影響，有何不足之處；改革建議與如何服務(wù)好流動(dòng)人口等問題，系統(tǒng)地對(duì)我國城市流動(dòng)人口管理進(jìn)行歸納評(píng)析；分析了現(xiàn)行管理政策中存在的不合理之處及其癥結(jié)所在；立足城市化，以服務(wù)視角提出政策改革的建議。

[關(guān)鍵詞] 城市流動(dòng)人口 城市化 管理政策

一、緒論

1.1論文研究背景

1.1.1快速城市化推動(dòng)人口流動(dòng)

自改革開放以來，中國城市化水平迅速發(fā)展，城市化的速度達(dá)到同期世界城市的化速度兩倍多。[1]2006年末中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到43.9%，而到2011年，這一比例已經(jīng)超過50%，[2]標(biāo)志著我國城市化水平邁上了一個(gè)新臺(tái)階。城市化的一個(gè)必然結(jié)果就是人口流動(dòng)。[3]以我國2011年人口數(shù)據(jù)估算，城市化每提高1%就要有1314多萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，我國流動(dòng)人口總量已接近2.3億，占全國人口的17%。[4]目前我國流動(dòng)人口從農(nóng)村向城市流動(dòng)，從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)為主要特征。這是由我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域不均衡發(fā)展決定的。根據(jù)2010年全國人口普查數(shù)據(jù)，在全國23000萬流動(dòng)人口中，從城鎮(zhèn)流出人口約6210萬人，占27%，從鄉(xiāng)村流出人口占73%。流入城鎮(zhèn)的17112萬人，占74.4%，流入鄉(xiāng)村的占25.6%。

圖1-1 2010年我國主要人口流出地

數(shù)據(jù)來源：2010年全國人口普查數(shù)據(jù)

圖2-2 2010年我國主要的人口流入地

數(shù)據(jù)來源：2010年全國人口普查數(shù)據(jù)

如今城市化、人口流動(dòng)將取代人口增長成為我國人口主要矛盾，并成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。[5]那么，在我國快速城市化的進(jìn)程中，大量從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的流動(dòng)人口管理問題就顯得十分重要。同時(shí)，特別應(yīng)該關(guān)注城市化過程中流動(dòng)人口是不是真正地受惠于城市化，政府是否制定了完善的政策來促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市生活中。1.1.2流動(dòng)人口為城市管理帶來巨大挑戰(zhàn)

流入城市的人口一方面促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為城市經(jīng)濟(jì)不可或缺的一部分，另一方面，也引發(fā)了負(fù)面效應(yīng)，給城市管理帶來巨大的挑戰(zhàn)：（1）加劇了社會(huì)治安混亂：流動(dòng)人口使城市人口大量增加，城市社會(huì)治安秩序出現(xiàn)了一定程度的混亂，刑事案件和治安案件多發(fā)。近年，在全國公安機(jī)關(guān)抓獲的刑事案件作案成員中，來自本縣市以外的流動(dòng)人口占41.2%，參與搶劫、搶奪、盜竊、詐騙等侵財(cái)犯罪的占47.4%。[6]

（2）加劇城市資源緊張：電力供應(yīng)不足，水資源短缺；市政基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施落后于人口的快速增長；城市住房擁擠，房屋價(jià)格上漲；義務(wù)教育事業(yè)跟不上人口的需求，教育財(cái)政資源不足；交通擁堵。

（3）加大就業(yè)壓力：在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和國企改革的過程中，產(chǎn)生了大量的下崗工人，而流動(dòng)人口的進(jìn)入加大了就業(yè)市場競爭。

（4）提高管理難度：流動(dòng)人口無序增長，傳染性疾病控制難度增加。而城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)、城市開發(fā)區(qū)流動(dòng)人口相對(duì)集中，各項(xiàng)管理、各項(xiàng)設(shè)施跟不上人口增速，該地區(qū)的社會(huì)管理難度很高。

（5）農(nóng)民工問題突出：農(nóng)民工是流動(dòng)人口的主體。從一定程度上來說，流動(dòng)人口問題就是農(nóng)民工問題。城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的存在和擴(kuò)大是導(dǎo)致農(nóng)民工不斷流向城市、流向發(fā)達(dá)地區(qū)的外在“拉力”；而農(nóng)村人多地少，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，收入微薄則是農(nóng)民工外出的內(nèi)在“推力”。進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。[7]然而，農(nóng)民公卻是城市中的弱勢群體，存在戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障、住房等方面的政策阻礙與管理空白。形成了所謂的“經(jīng)濟(jì)吸納，社會(huì)拒入”的現(xiàn)象。[8]

1.2文獻(xiàn)回顧與創(chuàng)新性分析

[9]總體而言，國內(nèi)學(xué)者對(duì)于人口流動(dòng)的研究尚處于起步階段。從研究內(nèi)容上來概括，主要包括三個(gè)部分：第一，對(duì)人口進(jìn)行綜合性研究，全國或地區(qū)人擴(kuò)流動(dòng)的狀況、過程、流向及其結(jié)構(gòu)特征的一般理論與方法。（段成榮，楊舸，2008）第二，對(duì)人口流動(dòng)、暫住人口、“民工潮”等問題進(jìn)行專門研究，這類研究較為普遍，對(duì)流動(dòng)人口管理提出了政策性的建議。（簡新華，張健偉，2006）第三，專題研究。包括環(huán)境移民、開發(fā)移民。水庫移民、婚姻移民和流動(dòng)等（田雪原，王國強(qiáng)，2010）。由此可見，雖然目前對(duì)流動(dòng)人口的研究內(nèi)容逐漸成為熱點(diǎn)，但對(duì)城市流動(dòng)人口管理政策本身的研究相對(duì)較少。即使少量的對(duì)政策的研究也多數(shù)針對(duì)流動(dòng)人口出現(xiàn)的問題方面提出政策性建議，對(duì)社會(huì)問題的政策性因素探討不夠，同時(shí)不夠系統(tǒng)。本文則在探討現(xiàn)行管理政策時(shí)，將政策作為影響流動(dòng)人口的因素進(jìn)行評(píng)析，并提出改革方案。從理念上來講，現(xiàn)有研究多是從管理與控制的目的來研究流動(dòng)人口問題，本文則是基于公共服務(wù)均等化的理念，從服務(wù)的角度分析了現(xiàn)行政策的不合理之處與癥結(jié)所在并提出改革的建議。

二、我國的城市流動(dòng)管理政策

2.1流動(dòng)人口管理政策結(jié)構(gòu)體系

自1995年以來，我國流動(dòng)人口管理政策不斷充實(shí)完善，形成如下較為完整的結(jié)構(gòu)體系：

2-1 我國城市流動(dòng)人口管理政策體系框架圖

2.2戶籍管理政策

建國初期，國務(wù)院制定《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、更變等7項(xiàng)人口登記制度。嚴(yán)格劃分出農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，控制農(nóng)業(yè)人口遷往城市。從此，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度就在我國建立。改革開放以后，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)也逐漸放開。從1986年開始，我國正式實(shí)行居民身份證制度，這是我國人口管理證件化的重要開端，大大便利了流動(dòng)人口管理。1998年繼續(xù)放松公民遷徙的限制，規(guī)定“在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市中有合法住所，合法穩(wěn)定職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)許在該城市落戶?！盵10]但同時(shí)強(qiáng)調(diào)“北京、上海等全國特大城市人民政府對(duì)于到當(dāng)?shù)芈鋺舻?，?yīng)當(dāng)制定具體政策加以嚴(yán)格控制?！?006年國務(wù)院提出“要繼續(xù)深化戶籍管理制度改革，逐步地、有條件地解決長期在城市就業(yè)居民和居住農(nóng)民工的戶籍問題，中小城市和小城鎮(zhèn)要適當(dāng)放寬農(nóng)民工落戶條件；大城市要積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工戶籍問題??改進(jìn)農(nóng)民工居住登記管理辦法。至今，我國部分地區(qū)如廣東、浙江等取消城鄉(xiāng)戶口區(qū)別，統(tǒng)一實(shí)行居民戶口。

總結(jié)起來，20多年來我國流動(dòng)人口戶籍管理改革主要體現(xiàn)在以下幾方面：

圖2-2 我國流動(dòng)人口戶籍管理制度變革示意圖

2.3務(wù)工就業(yè)政策

2.3.1規(guī)范流動(dòng)人口就業(yè)市場

1994年，勞動(dòng)部做出規(guī)定，用人單位必須是在本地勞動(dòng)力無法滿足需求的情況下

[11]才能招收外地人員，須得到相關(guān)勞動(dòng)部門的許可。農(nóng)村勞動(dòng)者須持有流動(dòng)就業(yè)證。2000年勞動(dòng)與社會(huì)保障部發(fā)出通知指導(dǎo)農(nóng)民工就業(yè)：對(duì)農(nóng)民工就業(yè)進(jìn)行分類指導(dǎo)；加強(qiáng)流動(dòng)就業(yè)信息預(yù)測；推動(dòng)勞務(wù)朝產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)域勞務(wù)協(xié)作。2004年國家發(fā)改委等部門聯(lián)合提出要全面清理針對(duì)農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各種歧視性規(guī)定。2006年，國務(wù)院發(fā)布通知明確指出：要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場和公平競爭的就業(yè)制度，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和服務(wù)。[12] 2.3.2職業(yè)培訓(xùn)政策

《2003-2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》提出了具體推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)的政策措施，包括建立農(nóng)民工培訓(xùn)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度；實(shí)行政府、用人單位和農(nóng)民工個(gè)人共同分擔(dān)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)機(jī)制；制定農(nóng)民工培訓(xùn)激勵(lì)政策；推行勞動(dòng)預(yù)備制度，實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入制度；整合教育資源，提高培訓(xùn)效率等內(nèi)容。2.3.3證件管理政策

1995年開始，我國實(shí)行統(tǒng)一的流動(dòng)人口就業(yè)證和暫住證制度。流動(dòng)人口必須在流入當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)和勞動(dòng)部門辦理“暫住證”和“外來人員就業(yè)證”。任何單位和個(gè)人不得雇傭無上述證件的外來人員。同年，公安部制定的《暫住證申領(lǐng)辦法》規(guī)定：暫住人在申報(bào)暫住戶口登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)暫住證。暫住人在暫住地辦理勞務(wù)許可證、工商營業(yè)執(zhí)照等證照時(shí)應(yīng)當(dāng)出示居民身份證與暫住證。多項(xiàng)就業(yè)手續(xù)、證件給農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工制造了重重障礙，也降低了管理的效率。2005年勞動(dòng)與社會(huì)保障部發(fā)布通知，取消外出人員就業(yè)登記卡和外來人員就業(yè)證。2.3.4收費(fèi)與管理經(jīng)費(fèi)政策

2001年，國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布通知，全面清理主要面向外出或外來人員的各種收費(fèi)，包括行政性事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)。[13]2004年，國家發(fā)改委等部門再次強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步清理針對(duì)農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的行政事業(yè)性收費(fèi)，嚴(yán)禁利用辦理農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等審批事項(xiàng)或手續(xù)時(shí)，搭車收費(fèi)，變化手法收費(fèi)。同時(shí)，2003年開始建立起農(nóng)民工管理和服務(wù)工作的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，地方各級(jí)財(cái)政部門要將涉及農(nóng)民工的治安管理、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、子女教育等有關(guān)經(jīng)費(fèi)納入正常的財(cái)政預(yù)算支出范圍。2.3.5流動(dòng)人口務(wù)工就業(yè)管理政策變化

總結(jié)起來，我國流動(dòng)人口就業(yè)管理服務(wù)上政策主要有如下變化：

圖2-3 流動(dòng)人口務(wù)工就業(yè)管理政策變革示意圖

2.4社會(huì)保障政策

2.4.1工商保險(xiǎn)

2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部對(duì)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)做出了如下規(guī)定：[14]（1）用人單位必須及時(shí)為農(nóng)民工辦理參加工傷保險(xiǎn)的手續(xù)。

（2）用人單位注冊(cè)地與生產(chǎn)地不在同一統(tǒng)籌地區(qū)的，原則上在注冊(cè)地參加工傷保險(xiǎn)。未在注冊(cè)地參加工商保險(xiǎn)的，在生產(chǎn)經(jīng)營地參加工傷保險(xiǎn)。

（3）對(duì)于跨省流動(dòng)的農(nóng)民工，1只4級(jí)傷殘長期待遇的支付，可試行一次性支付和長期支付兩種，供農(nóng)民工選擇。

2006年勞動(dòng)與社會(huì)保障部制定農(nóng)民工“平安計(jì)劃”，用三年時(shí)間，全面推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)。2.4.2醫(yī)療保險(xiǎn)

2006年勞動(dòng)社會(huì)保障部提出2008年底將與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工基

[15]本納入醫(yī)療保險(xiǎn)中，以“低費(fèi)率、保大病、保當(dāng)期、以用人單位繳費(fèi)為主”為原則。2010年提出加強(qiáng)農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)基金管理，確保足額征繳，并納入醫(yī)療保險(xiǎn)基金統(tǒng)一管理。2.4.3養(yǎng)老保險(xiǎn)

2006年實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出：探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。有條件地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。勞動(dòng)保障部門要抓緊制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法。

2.5治安管理政策

1995年中央社會(huì)治安綜合委員會(huì)指出：加強(qiáng)對(duì)外來人員落腳點(diǎn)和活動(dòng)場所的管理。各級(jí)政府要按照社會(huì)治安綜合治理“屬地管理”的原則和“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，把外來人員全部納入當(dāng)?shù)匦姓芾砗腿罕娮灾喂ぷ鞣秶畠?nèi)，嚴(yán)格實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制。2003年國務(wù)院決定加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的管理。使用農(nóng)民工的單位和農(nóng)民工現(xiàn)居住地的社區(qū)組織，要實(shí)行治安管理責(zé)任制，將相應(yīng)的管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，禁止向用工企業(yè)和農(nóng)民工攤派。運(yùn)用多種形式，特別是發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，引導(dǎo)社會(huì)正確對(duì)待和尊重農(nóng)民工。

2003年8月《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》出臺(tái)，廢止了以往的《城市流動(dòng)乞討人員收容遣送辦法》?？h級(jí)以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立流浪乞討人員救助站，并將救助工作所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

2.6二代人口教育政策

隨著流動(dòng)人口舉家遷移比例的提高，居住時(shí)間的增長，二代人口即流動(dòng)人口子女的教育問題也開始凸顯。由于管理的缺位，大量兒童無法接受良好的教育。1996年國家教委發(fā)布了《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，但是該辦法受到傳統(tǒng)教育資源配置體制進(jìn)行限制，未明確流入地政府在解決流動(dòng)人口子女入學(xué)方面應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任。[16]2003年國務(wù)院提出多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué)。要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量興辦的農(nóng)民工子女建議學(xué)校的扶持，將其納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃和體系，統(tǒng)一管理。2007年國務(wù)院發(fā)文強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育。時(shí)至2012年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出文件，要求各地在2012年12月31日前出臺(tái)異地高考具體辦法。然而難以在限制高考移民和促進(jìn)教育公平兩者之間兼顧各方利益，使得異地高考政策不能一步到位。2.7權(quán)益保障政策

2.7.1勞動(dòng)保障政策

完善的勞動(dòng)合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括這些條款：勞動(dòng)合同期限；工作內(nèi)容和工作時(shí)間；勞動(dòng)保護(hù)和勞動(dòng)條件；勞動(dòng)報(bào)酬；勞動(dòng)紀(jì)律及違反勞動(dòng)合同的責(zé)任等。簽訂勞動(dòng)合同應(yīng)當(dāng)遵循自愿平等、協(xié)商一致的原則。2003年《關(guān)于做好農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》為外來務(wù)工人員明確了工資支付保障，強(qiáng)調(diào)用人單位必須以法定貨幣形式支付農(nóng)民工工資，不得以任何名目拖欠和克扣。建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控制度。對(duì)拖欠和克扣農(nóng)民工工資的用人單位，要責(zé)令其及時(shí)補(bǔ)發(fā)，不能立即補(bǔ)發(fā)的，要制定清欠計(jì)劃，限期補(bǔ)發(fā)。推進(jìn)建立預(yù)防和解決拖欠農(nóng)民工工資問題的長效機(jī)制。2.7.2工作生活條件保障

2003年《關(guān)于做好農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》指出要改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件：使用農(nóng)民工的單位，必須按照國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)要求，為農(nóng)民工提供必要的安全生產(chǎn)設(shè)施、勞動(dòng)保護(hù)條件及職業(yè)病防治措施。2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中提出：（1）依法保障農(nóng)民工職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)益。（2）切實(shí)保護(hù)女工和未成年工權(quán)益，嚴(yán)格禁止使用童工。（3）把農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系。（4）加強(qiáng)農(nóng)民工疾病預(yù)防控制和適齡兒童免疫工作。2.7.3住房保障政策

為了保障我國低收入家庭的住房需求，1999年5月1日開始實(shí)施《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，政府提供和建設(shè)廉租房，提供給低收入家庭居住，僅收取微薄的租金，但是，并未惠及流動(dòng)人口，明確規(guī)定“向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供。”2005年10月實(shí)施的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》在保障對(duì)象上做出了突破，原則上未把流動(dòng)人口排斥在保障范圍之外，規(guī)定只要符合市、縣人民政府規(guī)定的住房困難最低收入家庭即可享受廉租房保障。

三、我國城市流動(dòng)人口管理政策的不足

3.1流動(dòng)人口管理政策取向的不合理之處

3.1.1阻礙城市化進(jìn)程

城市化就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過程。然而我國外來人口與本地人口在戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等方面的差別，以及對(duì)外來人口工作和生活的種種限制增加了流動(dòng)人口遷移和在城市就業(yè)的成本，阻礙了農(nóng)村人口向城市人口遷移。造成了我國城市化滯后于工業(yè)化的局面。對(duì)照錢納里“標(biāo)準(zhǔn)模式”（錢納里，1976），可見我國城市化水平大大滯后于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（見表3-1）。

表3-1 中國人口城市化水平與錢納里標(biāo)準(zhǔn)模式對(duì)照表

標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)（1964年美元）中國（換算成1964年美元）人均GDP

城市化率（%）年份人均GDP 城市化率（%）

＜100

12.8

1978

70.6

17.9

-5.2 100

22.0

1983

96.3

21.6

0.4 200

36.2

1992

200.1

27.6

8.6 250

39.3

1998

249.1

28.6

10.7 300

50.9

2000

268.6

36.4

14.5 800

65.1

2006

884.7

41.223.9 數(shù)據(jù)資料來源：隋海燕.中國人口城市化對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)的意義.人口學(xué)刊，2008

中國滯后的程度

城市化的滯后造成我國大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不能轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率難以提高，農(nóng)民的收入增長緩慢。我國城市化的任務(wù)十分艱巨，2010年，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力剩余量達(dá)20298萬人，如何將其轉(zhuǎn)移出去，提高城市承載力是個(gè)難題。[17]要消除城市化的障礙因素就必須改革目前限制性的流動(dòng)人口管理政策。3.1.2有悖于市場經(jīng)濟(jì)的要求

市場經(jīng)濟(jì)要求勞動(dòng)力隨市場需求自由流動(dòng)，從未實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。然而我國人為分割的城鄉(xiāng)體制使得人力資源不能得到合理的利用。一方面，農(nóng)村存在大量的剩余勞動(dòng)力，造成嚴(yán)重浪費(fèi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化程度低；另一方面，城市中“民工荒”之類的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，勞動(dòng)力層次不夠完善，不利于我國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場的形成，不利于人力資本的有效配置。另外，公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本原則。然而，現(xiàn)行就業(yè)政策對(duì)流動(dòng)人口工種、行業(yè)等諸多限制，用人單位使用外來人口也是重重阻礙。這不能不說是市場經(jīng)濟(jì)的一種歧視和倒退。3.1.4激化了社會(huì)矛盾

主要表現(xiàn)在流動(dòng)人口引發(fā)的治安問題上。流動(dòng)人口違法犯罪，有許多是出于生活所迫。“貧困不會(huì)產(chǎn)生犯罪，但是因貧困而不滿卻會(huì)而且奇怪地足以產(chǎn)生犯罪。”犯罪的農(nóng)民工并非天然就缺乏法律意識(shí)或道德素質(zhì)低，而是與城市居民經(jīng)濟(jì)收入的巨大反差造成的心理失衡；另外還有城鄉(xiāng)隔離制度、本地人口與外地人口的隔離制度、對(duì)農(nóng)民工的種種不公待遇引發(fā)農(nóng)民工的不滿，是滋生流動(dòng)人口違法行為的重要原因。3.1.5對(duì)流動(dòng)人口的認(rèn)識(shí)存在偏差

城市居民，包括政府管理部門，對(duì)流動(dòng)人口的態(tài)度是不信任，認(rèn)為流動(dòng)人口加劇了城市環(huán)境惡化等城市病，并且往往將治安犯罪問題歸咎于流動(dòng)人口。就是這種觀念上的歧視和誤解，使得了流動(dòng)人口管理和服務(wù)的不到位，產(chǎn)生了嚴(yán)重的“重管理，輕服務(wù)”傾向。同時(shí)，也傷害了流動(dòng)人口的尊嚴(yán)與人格，導(dǎo)致其對(duì)城市人的反感和疏遠(yuǎn)，也降低了參與城市建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。

并且新聞媒體對(duì)流動(dòng)人口的宣傳報(bào)道也是負(fù)面占多數(shù)，經(jīng)常有各類流動(dòng)人口不良新聞見諸報(bào)端，卻鮮有流動(dòng)人口為城市所作貢獻(xiàn)的報(bào)道。這加深了城市居民對(duì)流動(dòng)人口的誤解和歧視。

3.2流動(dòng)人口管理政策制定的不足

3.2.1相關(guān)政策法規(guī)體系混亂

目前，在我國缺乏全國統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理的政策法規(guī)，而以地方性政策法規(guī)、部門規(guī)章居多。各地在流動(dòng)人口管理上存在較大的差異，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各類改革也是自行其是。即使是全國統(tǒng)一規(guī)定，也只是公安部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部等部門以部門規(guī)章的形式來制定的。這樣就難免造成政策法規(guī)繁雜，且不同效力等級(jí)的政策法規(guī)產(chǎn)生矛盾，不便執(zhí)行。3.2.2就業(yè)限制過多

近年來，隨著就業(yè)壓力的增加，政府出于保護(hù)本地人口就業(yè)的目的，給流動(dòng)人口諸多就業(yè)限制，惡化了流動(dòng)人口在城市的就業(yè)環(huán)境。農(nóng)村流動(dòng)人口雖然進(jìn)入城市社會(huì)，但是他們主要還是在不太成熟的市場層面與城市發(fā)生聯(lián)系，即使在市場層面，他們還只能在城市的“次級(jí)勞動(dòng)力市場”實(shí)現(xiàn)就業(yè)，而難以進(jìn)入城市主流勞動(dòng)力市場。[18]流動(dòng)人口就業(yè)的主要特點(diǎn)是以體力勞動(dòng)為主，收入狀況低于總體工資水平，同工不同酬，工作不穩(wěn)定。而且，農(nóng)民工在城市工作的付出與回報(bào)與城市職工是不成比例的。事實(shí)上，這種行業(yè)、職業(yè)的嚴(yán)格限制會(huì)形成一種“悖論式循環(huán)”。[19]由于城市提高了外來人員就業(yè)的門檻，拒絕給他們應(yīng)有的保護(hù)，導(dǎo)致其生存環(huán)境的惡化和收入的減少。而這恰恰給國內(nèi)外資本榨取更大利潤的機(jī)會(huì)，吸引了更多的資本進(jìn)入該地；進(jìn)而這種收入低的就業(yè)崗位增多，本地人往往不愿意接受，這就導(dǎo)致更多的外來人口進(jìn)入該地就業(yè)?？梢姡拗菩源胧┎]有發(fā)揮應(yīng)有的作用，反而背道而馳。3.2.3社會(huì)公共服務(wù)缺失

政府管理部門在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃公用設(shè)施布局，確定財(cái)政支出和公共服務(wù)規(guī)模，制定土地利用和住房建設(shè)計(jì)劃等方面都沒有充分考慮流動(dòng)人口。社會(huì)公共服務(wù)體系并未惠及廣大的流動(dòng)人口，流動(dòng)人口難以分享城市經(jīng)濟(jì)增長帶來的成果。突出表現(xiàn)在以下3個(gè)方面：（1）住房：流動(dòng)人口的居住問題是社會(huì)管理的一大難題。受戶口和收入的限制，流動(dòng)人口無法購買公房和經(jīng)濟(jì)適用房，無法獲得土地自建房屋，只能租用房屋。許多低收入的流動(dòng)人口在城郊租廉價(jià)房。這些廉價(jià)房規(guī)劃混亂，居住條件差，不少房子還是違章建筑，存在安全隱患。并且逐漸隔離化，無法進(jìn)入城市公共生活，且空氣、水和噪音污染嚴(yán)重。（2）教育服務(wù)：長期以來，我國提供教育服務(wù)傾向于城市，農(nóng)民受教育水平普遍較低。這就造成大量流動(dòng)人口勞動(dòng)技能、素質(zhì)較低，只能從事較為簡單的體力勞動(dòng)工作。（3）公共衛(wèi)生服務(wù)。第一，由于工作和居住性質(zhì)的緣故，農(nóng)民工是傳染病的易發(fā)人群，往往防范意識(shí)薄弱，缺乏基本的衛(wèi)生保健知識(shí)。第二，農(nóng)民工的心理健康問題比較嚴(yán)重。[20]農(nóng)民工進(jìn)入到城市化，多數(shù)缺乏家庭生活，缺少家庭的溫暖，而生活和工作的巨大壓力容易導(dǎo)致心理疾病的產(chǎn)生。第三，在計(jì)劃生育方面，流動(dòng)人口的生殖健康知識(shí)比較欠缺、意識(shí)淡薄、產(chǎn)前檢查率、醫(yī)院分娩率和產(chǎn)后訪視率都相對(duì)較低，對(duì)性病、艾滋病等傳染病的防范意識(shí)不強(qiáng)。[21] 3.2.4社會(huì)保障不到位

農(nóng)民工因流動(dòng)性較強(qiáng)而成為社會(huì)保障的一大難題，同時(shí)農(nóng)民工很多從事臟、累、差、險(xiǎn)的工作，以體力勞動(dòng)居多。尤其是建筑行業(yè)，事故多發(fā)。因此，農(nóng)民的社會(huì)保障問題不僅是個(gè)重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。[22] 3.2.5合法權(quán)益缺乏保障

工作、生活無保障。從目前的狀況來看，很多流動(dòng)人口在非正規(guī)部門就業(yè)，工作性質(zhì)決定了他們很難享受到正規(guī)部門就業(yè)者享有的各種權(quán)益保障和社會(huì)福利。同時(shí)政治權(quán)利被剝奪，流動(dòng)人口沒有當(dāng)?shù)氐倪x舉和被選舉權(quán)，不能參與到規(guī)則的制訂中去，必然成為城市的弱勢群體。

3.2.6二代人口受教育權(quán)利無法保證

國教育的城鄉(xiāng)二元體制明顯，這就造成了農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資嚴(yán)重不足、教育水平低[23]下。流動(dòng)人口舉家遷移的趨勢越來越明顯，進(jìn)入城市的流動(dòng)兒童逐漸形成一個(gè)龐大的群體。然而，流動(dòng)兒童無法享受與當(dāng)?shù)貎和降鹊氖芙逃龣C(jī)會(huì)，我國并未建立完善的適應(yīng)社會(huì)人口流動(dòng)的教育體制。表現(xiàn)在：

（1）流動(dòng)兒童失學(xué)比例相對(duì)較高同時(shí)受教育狀況存在性別差異。（見下表）

表3-2 6-14歲兒童受教育情況

類型

識(shí)字率 在校 比例 未上過學(xué)比例

輟學(xué) 比例 合計(jì) 97.2 96.6 2.7 0.6

全國兒童

男 97.4 97.4 2.6 0.5

女 97.0 96.3 2.9 0.8

合計(jì) 96．6 96.1 4.0 0.8

全國流動(dòng)兒童

男 96.2 97.1 3.8 0.7

女 95.8 95.7 4.2 1.0

數(shù)據(jù)來源：韓嘉玲.城市流動(dòng)兒童教育問題研究——流動(dòng)兒童教育對(duì)我國教育體制改革提出的新問題.2010（2）教育經(jīng)費(fèi)緊張。國家九年制義務(wù)教育階段財(cái)政實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的體制。城市的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由區(qū)級(jí)政府負(fù)責(zé)，而農(nóng)村的經(jīng)費(fèi)就由縣、鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé)。而國家撥款是按戶籍所在地來分配的，因此，流動(dòng)兒童的教育經(jīng)費(fèi)本應(yīng)由流出地政府承擔(dān)，但事實(shí)上卻很難做到。同時(shí)，流動(dòng)兒童因?yàn)闆]有流入地的戶口，所以無法享受義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，就可能會(huì)造成失學(xué)。盡管后來國家出臺(tái)政策規(guī)定流動(dòng)兒童的義務(wù)教育由流入地政府負(fù)責(zé)，公辦學(xué)校接收為主，但是由于流出地與流入地之間無法實(shí)現(xiàn)教育撥款的轉(zhuǎn)移，這對(duì)流入地政府而言有失公平，加重了流入地政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，難免會(huì)因流入地政府教育經(jīng)費(fèi)緊張而造成流動(dòng)兒童失學(xué)或者是借讀費(fèi)過高的問題。特別是農(nóng)民工子女就讀公辦學(xué)校，高額的借讀費(fèi)很難承擔(dān)。所以如何轉(zhuǎn)移或籌集教育經(jīng)費(fèi)是迫切需要解決的問題。

（3）流入地與流出地政府工作銜接難度高。一方面，流出地政府如果不能準(zhǔn)確掌握流出兒童的情況，并將信息提供給流入地政府，那么流動(dòng)適齡兒童的教育就會(huì)處于失控的狀態(tài)，義務(wù)教育很難落實(shí)。流動(dòng)兒童普遍存在的超齡上學(xué)的現(xiàn)象就是失控的一種表現(xiàn)。另一方面，流入地政府缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，職責(zé)不明確，管理不到位。

（4）農(nóng)民工子弟學(xué)校的管理也存在嚴(yán)重的問題，包括違法租房、安全隱患多、辦學(xué)條件簡陋、場地?fù)頂D、教學(xué)質(zhì)量不能保證、教師隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題。政府的審批檢查力度不夠，更多的是扶持力度不夠，簡單地勒令停辦只會(huì)造成大量流動(dòng)兒童失學(xué)。3.2.7 流入地和流出地政府之間協(xié)調(diào)管理政策缺位

流入地與流出地政府之間缺乏有效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，相互之間信息不對(duì)稱，政策不對(duì)應(yīng)，工作不對(duì)接。勞務(wù)輸出缺乏組織性，流動(dòng)具有盲目性，帶給流入地管理困境，而信息不通暢也使得勞動(dòng)力市場的供求不平衡。并且對(duì)流動(dòng)人口管理上，重管理，輕服務(wù)，忽視流動(dòng)人口的合法權(quán)益保障、人文關(guān)懷、健康心理關(guān)懷。這種協(xié)調(diào)管理不善集中體現(xiàn)在“農(nóng)民荒”和“農(nóng)民潮”相“錯(cuò)位”上。[24]“民工荒”的同時(shí)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力源源不斷地涌入大城市，從每年“春運(yùn)”的擁擠場面可見一斑。造成這種“錯(cuò)位”的原因就在于政府部門對(duì)農(nóng)民工的流向缺乏有效的引導(dǎo)。農(nóng)民工的流動(dòng)具有自發(fā)性和盲目性，需要政府部門向他們提供就業(yè)信息服務(wù)，流入地與流出地之間相互配合，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)才能平衡勞動(dòng)就業(yè)市場。

四、城市流動(dòng)人口管理改革展望

4.1強(qiáng)化權(quán)益保障

4.1.1立法確立流動(dòng)人口基本權(quán)利

從改革的價(jià)值取向來看，必須明確人口自由流動(dòng)的權(quán)利，并將自由的理念融入到整個(gè)改革的制度和政策設(shè)計(jì)中。第一，在條件成熟的時(shí)候修改憲法，以憲法修正案的形式確認(rèn)“人口自由遷徙權(quán)”。這不僅是戶口和市民待遇的問題，更多的是體現(xiàn)國家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的尊重，反映了政府的意識(shí)和態(tài)度。第二，要維護(hù)流動(dòng)人口基本權(quán)利，制定一部全國統(tǒng)一的《流動(dòng)人口管理法》也是必不可少的。改變過去部門立法、地方立法雜亂無章、自行其是、互相沖突的狀況，提高立法層次。這樣可以避免政府部門從本部門、本地區(qū)的利益出發(fā)制定限制性、歧視性的流動(dòng)人口政策。實(shí)現(xiàn)以法律維護(hù)社會(huì)公正。4.1.2取消戶籍制度的識(shí)別功能

（1）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。以現(xiàn)居住地為依據(jù)登記戶口，改變戶口的二元結(jié)構(gòu)，使戶口真實(shí)地反映人口的居住和生活情況。通過立法來剝離與戶籍捆綁在一起的種種特權(quán)，包括就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、住房等方面。

（2）建立身份證管理制度?？蓪⒃扔蓱艏?dāng)y帶的信息轉(zhuǎn)移到身份證上。鑒于我國戶籍檔案多種證明功能重復(fù)，信息繁雜。可以賦予身份證更多的功能來取代其他證件檔案。（3）建設(shè)全國流動(dòng)人口信息交換平臺(tái)。集流動(dòng)人口治安管理、勞動(dòng)就業(yè)管理、房屋租賃稅收征管、計(jì)劃生育管理等多功能一體的綜合信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)的資源共享，提高整個(gè)政府部門管理系統(tǒng)的服務(wù)效率。4.1.3 保障流動(dòng)人口的政治權(quán)利

保障流動(dòng)人口政治權(quán)利的目的就是要讓流動(dòng)人口利益表達(dá)合法化、制度化，主要有如下途徑：

（1）加強(qiáng)工會(huì)建設(shè)。流動(dòng)人口較多的企業(yè)要建立、健全工會(huì)組織，發(fā)揮工會(huì)的維權(quán)作用，保障流動(dòng)人口的權(quán)益。

（2）享有選舉與被選舉權(quán)。各地應(yīng)制定規(guī)定，在城市居住一定期限、有合法穩(wěn)定收入的流動(dòng)人口可以參與當(dāng)?shù)氐倪x舉。

（3）在外來人口聚集區(qū)，應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)建群眾性自發(fā)組織，如同鄉(xiāng)聯(lián)誼會(huì)、同業(yè)協(xié)會(huì)等組織，通過群體的力量來實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口維權(quán)，增強(qiáng)流動(dòng)人口自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我保護(hù)的能力。這不僅有利于流動(dòng)人口的法治化管理和人性化管理，也有利于培育流動(dòng)人口的公共精神和自律意識(shí)。

（4）擴(kuò)大對(duì)流動(dòng)人口法律援助，加大法制宣傳，增強(qiáng)流動(dòng)人口的權(quán)利意識(shí)。（5）培育全社會(huì)形成尊重、理解、保護(hù)流動(dòng)人口的良好氛圍，改變過去對(duì)流動(dòng)人口的歧視態(tài)度。媒體應(yīng)多宣傳流動(dòng)人口為城市所作貢獻(xiàn)，加強(qiáng)對(duì)保障流動(dòng)人口權(quán)利情況的輿論監(jiān)督。

4.2 優(yōu)化就業(yè)環(huán)境

4.2.1 淡化政府管理控制功能

將流動(dòng)人口的管理納入城市常住人口的管理體系。管理部門由公安部門轉(zhuǎn)向基層政府，可建立專門的流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)。以往流動(dòng)人口管理工作很大部分是由公安部門負(fù)責(zé)的，缺少人性化。因此，對(duì)外來人口的管理要由“防范型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，將流動(dòng)人口納入城市常住人口的管理體系中，以基層政府作為管理的主體。在具體工作中，要消除管理人員對(duì)外來人口的歧視心理，將流動(dòng)人口與市民同等對(duì)待，以服務(wù)者的姿態(tài)切實(shí)解決流動(dòng)人口問題。同時(shí)，政府部門要樹立正確的政績觀，以保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益為己任，建立責(zé)任政府的理念。對(duì)政府部門和官員的政績考核，要加入其管理流動(dòng)人口的責(zé)任心、能力和水平的標(biāo)準(zhǔn)。4.2.2建立城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場（1）加快城市勞動(dòng)就業(yè)制度改革。許多單位在招聘時(shí)就明確要求當(dāng)?shù)貞艨?，或者需要有?dāng)?shù)貞艨诘娜藶閼?yīng)聘者擔(dān)保，這就增加了外來人口的就業(yè)成本。同時(shí)，這對(duì)某些用人單位而言也是障礙，因?yàn)槭褂猛鈦砣藛T成本低，用人單位傾向于招收外來人員，卻也因?yàn)檎卟坏貌粌?yōu)先招收本地人口。這就不利于人力資源的優(yōu)化組合，更不利于增強(qiáng)勞動(dòng)力市場的競爭程度。因此，改革的重點(diǎn)在于破除本地與外來人口勞動(dòng)力市場分割，實(shí)現(xiàn)用人單位與勞動(dòng)者雙向選擇。[25]

（2）規(guī)范企業(yè)用工制度和行為政府部門要定期對(duì)企業(yè)進(jìn)行用工監(jiān)察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正企業(yè)侵犯流動(dòng)人口權(quán)益的行為。重點(diǎn)是檢察勞動(dòng)合同管理和工資支付制度，杜絕合同外用工和拖欠工資等現(xiàn)象。

（3）加強(qiáng)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)

首先要建立健全農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的各級(jí)管理機(jī)構(gòu)、教學(xué)和研究機(jī)構(gòu)。切實(shí)建立以政府投入為主導(dǎo)，用人單位和個(gè)人共同參與的多元化投入機(jī)制。[26]將農(nóng)民工培訓(xùn)基金納入政府財(cái)政預(yù)算中。其次是要多層次地開展農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)，可以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移。包括各類職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，就業(yè)前短期的崗位培訓(xùn)，例如夜校、電視教學(xué)等，建立起完備的就業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)培訓(xùn)技術(shù)的實(shí)用性。最后要多渠道地開展農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)?？梢猿浞掷脧V播電視、錄音錄像、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等媒體來推廣多形式的遠(yuǎn)程教育。構(gòu)建農(nóng)民工遠(yuǎn)程教學(xué)的專業(yè)平臺(tái)，擴(kuò)大培訓(xùn)的覆蓋網(wǎng)絡(luò)。

（4）推動(dòng)勞務(wù)輸出產(chǎn)業(yè)化

政府應(yīng)致力于推動(dòng)勞務(wù)輸出的產(chǎn)業(yè)化，加強(qiáng)流出地與流入地之間的合作，完善農(nóng)民工勞務(wù)派遣制度，建立勞務(wù)協(xié)作區(qū)。

（5）規(guī)范、支持勞動(dòng)力市場中介組織

突出中介組織提供信息服務(wù)的功能，增強(qiáng)市場透明度，降低供需雙方的交易成本。推行招工、培訓(xùn)、就業(yè)一條龍的服務(wù)模式，并實(shí)施對(duì)流出勞動(dòng)力的跟蹤服務(wù)和管理。

（6）建立農(nóng)民工就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)

構(gòu)建完善的全國用工信息網(wǎng)絡(luò)體系，就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)等。4.2.3 實(shí)施都市圈式城市化戰(zhàn)略

我國大城市的中心城區(qū)人口密度是比較高的，但郊區(qū)人口密度較低。如下表所示：

表4-4 大都市區(qū)內(nèi)部人口分布的比較 地名 北京

廣州

天津

上海

杭州

南京

東京

漢城

雅加達(dá)

馬尼拉

地區(qū) 中心城區(qū) 市區(qū) 郊區(qū) 所轄縣 中心城區(qū) 市區(qū) 郊區(qū) 所轄縣 中心城區(qū) 郊區(qū) 所轄縣 中心城區(qū) 市區(qū) 郊區(qū) 中心城區(qū) 市區(qū) 所轄縣 中心城區(qū) 市區(qū) 所轄縣 東京都 郊區(qū) 漢城 郊區(qū) 雅加達(dá)市 郊區(qū) 大馬尼拉 郊區(qū)

面積（平方公里）人口密度（人/平方公里）

1370 7490 7948 42 405 3313 3716 168 5740 6004 289 812 5528 49 683 15913 96 646 5951 2102 11178 606 11114 650 5768 636 4241

30276 4865 410 168 37265 8387 737 370 22305 532 383 23944 11491 1280 12920 2623 278 13642 3953 486 5739 1910 16274 1026 12898 1175 16405 1206 數(shù)據(jù)來源：范紅忠.地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距與人口流動(dòng)：基于七國大都市區(qū)人口分布的比較研究.經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2006，可見，如果說大城市存在人口壓力，那也是中心城區(qū)人口的壓力，郊區(qū)人口仍然有很大的容納空間。這從一個(gè)側(cè)面反映了我國城市城郊發(fā)展極不平衡，郊區(qū)開發(fā)不夠。大城市的中心、主導(dǎo)、輻射等功能是中小城鎮(zhèn)所不具備的，集聚效應(yīng)更是中小城鎮(zhèn)無法比擬的。[27]因此，大城市嚴(yán)格控制人口流入的政策是欠科學(xué)的，關(guān)鍵是要將中心城區(qū)人口向郊區(qū)疏導(dǎo)。辦法就是實(shí)施以超大城市為主導(dǎo)的都市圈城市化戰(zhàn)略，發(fā)揮中心城市的作用，制定政策，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才輸出，加強(qiáng)衛(wèi)星城、郊區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過政策傾斜來引導(dǎo)人流、資金流、技術(shù)向外擴(kuò)散。

4.3 完善社會(huì)生活

4.3.1建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障體制

建立流動(dòng)人口社會(huì)保障體系可以增強(qiáng)其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能在城市更好地工作與生活。從長遠(yuǎn)來看，隨著現(xiàn)代化和城市化的推進(jìn)，流動(dòng)人口中有相當(dāng)大比例要成為城市人，盡早建立他們的社會(huì)保障的個(gè)人帳戶對(duì)城市長遠(yuǎn)發(fā)展是有利的，越早建立對(duì)社會(huì)的負(fù)擔(dān)越小。所以，全面建立流動(dòng)人口社會(huì)保障體系是城市流動(dòng)人口管理政策改革的重要組成部分。建立流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系最大的障礙就是流動(dòng)人口的高度流動(dòng)性。要解決這個(gè)問題，關(guān)鍵在于實(shí)行社會(huì)保障的全國統(tǒng)籌。流入地與流出地建立點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的協(xié)作機(jī)制。同時(shí)拓寬社會(huì)保障金的融資渠道，不再依賴政府補(bǔ)貼，這樣才可能讓社會(huì)保障福利惠及最廣大的民眾，減輕政府負(fù)擔(dān)。4.3.2 將流動(dòng)人口納入城市公共服務(wù)體系

（1）住房。目前我國的住宅保障體系由經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房組成。以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口收入低下，主要靠廉租房來解決。政府應(yīng)致力于將處于最低收入階層的流動(dòng)人口納入到廉租房為主的公共住宅保障范圍內(nèi)。

（2）公共衛(wèi)生服務(wù)。政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民工的公共衛(wèi)生服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入，并列入財(cái)政專項(xiàng)；在流動(dòng)人口的密集地進(jìn)行免費(fèi)健康檢查、咨詢，宣傳衛(wèi)生知識(shí)；加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃免疫管理，在流動(dòng)人口密集地進(jìn)行疾病尤其是傳染病的監(jiān)測和控制。

（3）落實(shí)二代人口教育問題。首先要加強(qiáng)流入地與流出地之間溝通協(xié)調(diào)工作，流出地政府應(yīng)對(duì)本地區(qū)流出人口的子女建立登記備案制度，對(duì)其流向、數(shù)量要有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，并及時(shí)將統(tǒng)計(jì)資料交與流入地教育部門，做好銜接工作。流入地與流出地政府可探討建立合理的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，將國家對(duì)流出地政府流動(dòng)兒童的義務(wù)教育撥款轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)入地。其次要加大經(jīng)費(fèi)投入，流入地政府應(yīng)將流動(dòng)人口子女的九年制義務(wù)教育工作納入本地規(guī)劃中，在財(cái)政預(yù)算中安排這部分教育經(jīng)費(fèi)。可設(shè)立專項(xiàng)資金，專門用于安排農(nóng)民工子女的義務(wù)教育。對(duì)公立學(xué)校收取流動(dòng)人口子女的借讀費(fèi)要加強(qiáng)監(jiān)督管理，禁止盈利性收費(fèi)。最后要積極扶持農(nóng)民工子弟學(xué)校，將其納入城市教育體系整體規(guī)劃。采取政府、企業(yè)、社會(huì)力量三方聯(lián)合辦學(xué)的方式；整頓農(nóng)民工子弟學(xué)校的師資，提高教師待遇，對(duì)教師給予特別補(bǔ)助。

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第五篇：漳州城市管理工作的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

目 錄

（一）工作現(xiàn)狀...................................1

（二）存在問題...................................2 一是體制不順.....................................................................2 二是城市規(guī)劃、建設(shè)和管理沒有銜接好.........................3 三是占道經(jīng)營依然存在.....................................................4 四是居民衛(wèi)生收取方式成為街道與物業(yè)關(guān)系的瓶頸.....4 五是執(zhí)法與被執(zhí)法關(guān)系極難理順.....................................5

（三）解決問題的對(duì)策.............................5 一是提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)城市管理的認(rèn)識(shí).........................5 二是成立城市管理綜合執(zhí)法部門.....................................6 三是加強(qiáng)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理.....................................6 四是加強(qiáng)居民衛(wèi)生費(fèi)收取工作.........................................7 五是加大輿論宣傳力度.....................................................7

漳州城市管理工作的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

幾年來，福建漳州市區(qū)的城市管理工作在市、區(qū)兩級(jí)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在全體市民的共同努力下邁上了新的臺(tái)階。一九九九年榮獲『福建省衛(wèi)生城市』光榮稱號(hào)；一九九九年順利通過全國衛(wèi)生城市檢查；一九九九年在福建省『八閩杯』競賽中獲得好成績；二年榮獲福建省第七屆創(chuàng)建文明城區(qū)活動(dòng)一級(jí)達(dá)棟城區(qū)稱號(hào)；二年『暢通工程』順利通過驗(yàn)收，在取得成績的同時(shí)，我們也看到，漳州市區(qū)的城市管理工作仍然存在很多的困難和不足，下面，就其工作現(xiàn)狀、存在問題及一些對(duì)策談?wù)勎覀兊目捶ā?/p>

（一）工作現(xiàn)狀

幾年來，市、區(qū)兩級(jí)政府不僅加強(qiáng)了城市管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè)，還加大了資金的投入，使市區(qū)的面貌日益整潔優(yōu)美。據(jù)民意調(diào)查，支持城市管理、理解城市管理的市民已明顯增加。在日常工作中，各有關(guān)部門能認(rèn)真履行職能，積極采取措施抓好城市管理。交通部門在堅(jiān)決取締載客兩輪摩托車和無證三輪車的同時(shí)，增加公交車線路和站點(diǎn)，啟動(dòng)“快速客運(yùn)系統(tǒng)”，基本實(shí)現(xiàn)“人便于行，貨暢其流”；隨著“暢通工程”的實(shí)施。單行道和摩托車專用道的設(shè)置，使市區(qū)主干道平均車速從原來的15公里/小時(shí)提高到現(xiàn)在的25公里/小時(shí)，交通事故發(fā)生率大幅度下降，市區(qū)的道路交通秩序取 得了根本性的好轉(zhuǎn)；城管部門在每周對(duì)市區(qū)的市容和環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行考評(píng)的同時(shí)，建立了一整套科學(xué)合理的立案查處違章行為制度，對(duì)拒不履行處罰決定的違章當(dāng)事人，由城監(jiān)薌城大隊(duì)在規(guī)定的期限內(nèi)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，使占道經(jīng)營行為得到了遏制；市政和環(huán)衛(wèi)部門加大了工作力度，積極參加社會(huì)服務(wù)聯(lián)動(dòng)，方便了市民的生活。

（二）存在問題

在城市管理工作中主要還存在如下一些問題。一是體制不順。從目前的情況來看，體制問題歸結(jié)為一點(diǎn)就是：有關(guān)部門在城市管理工作中認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，責(zé)權(quán)利劃分不清。具體表現(xiàn)在：○1部門之間不能形成合力。市容整潔美觀的管理并非只是城管部門一家之事，而是涉及到相關(guān)多個(gè)行政執(zhí)法部門應(yīng)執(zhí)行的法規(guī)規(guī)章。有利的事爭著上，無利的事不愿理。如，市場口的臟亂差問題長期困擾著城市管理工作，“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”，就是一個(gè)明證?！?戶外廣告審批政出多門。國務(wù)院有關(guān)條例規(guī)定：“戶外廣告的設(shè)置必須征得城市人民政府市容和環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門同意后，按照有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。”但如今的戶外廣告的設(shè)置，城管、宣傳、工商等部門都可以批?！?履行轄區(qū)管理權(quán)的薌城區(qū)對(duì)市里有關(guān)部門來說，有點(diǎn)政令不通。主要原因是這些市直部門對(duì)城市管理工作未形成共識(shí)。對(duì)市直部門的違章行為，薌城區(qū)想管也無法管，“塊塊”的確是指 揮管理不了“條條”?！?臨時(shí)攤點(diǎn)工作難于落實(shí)。薌城區(qū)曾擬定20多個(gè)點(diǎn)作為臨時(shí)攤點(diǎn)的集散地，但市里由于一些原因沒有同意。如今，在市區(qū)范圍內(nèi)的臨時(shí)攤點(diǎn)已顯得無處可疏，流動(dòng)攤販與執(zhí)法人員“打游擊”的現(xiàn)象屢風(fēng)不鮮。○5缺乏符合市實(shí)際的城市管理規(guī)范性文件。國務(wù)院和福建省的城市管理法規(guī)定沒有制定操作細(xì)則。1988年漳州市政府制定的城市管理規(guī)定明顯滯后，致使執(zhí)法部門在取締無證人力三輪車時(shí)，也只能依照交通部的《道路運(yùn)輸行政處罰規(guī)定》進(jìn)行處理，由于交通部門無取締的職能，無法查扣和銷毀無證三輪車，達(dá)不到根治的目的。

二是城市規(guī)劃、建設(shè)和管理沒有銜接好。主要體現(xiàn)在：一是道路網(wǎng)絡(luò)不合理。市區(qū)主干道布局為南北向的三條干和東西向的一條干道（這條主干道的部分地段還是單行道）。這種呈“豐”字形的道路形不成合理網(wǎng)絡(luò)，東西向貫穿的道路少，西南片道路交通擁擠，而且主、次干道普通不直，“斷頭路”和“丁字路”多，交通擁擠處沒有人行過街天橋，造成市區(qū)公交車發(fā)展不快，無形沼擴(kuò)大了兩輪摩托車載客和無證人力三輪車的運(yùn)營市場，增加了執(zhí)法難度。三是道路地下管線如電信、供水、燃?xì)?、電力等沒有配套到位，經(jīng)常發(fā)生開挖現(xiàn)象，市區(qū)道路成了“拉鏈馬路”。四是環(huán)衛(wèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施不夠。如垃圾中轉(zhuǎn)站的設(shè)置就常常因?yàn)橐恍╅_發(fā)商只顧自己的利益，而使環(huán)衛(wèi)的配套設(shè)施建設(shè)無法得到落實(shí)。另外，公廁和果皮箱的設(shè)置也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求。市區(qū)道路排水系統(tǒng)采取雨水和污水處理廠進(jìn)行處理。因質(zhì)量問題，路燈亮度率無法保證，金峰路的南大道路路燈存在嚴(yán)重的安全隱患。

三是占道經(jīng)營依然存在。主要原因：○1下崗人員、無業(yè)人員及兩勞人員為解決生活問題而占首擺攤設(shè)點(diǎn)。這些人員因各種原因造成一時(shí)找不著生活出路，而且又沒有本錢可以做大生意，所以只好在街道兩旁擺攤設(shè)點(diǎn)做些小本買賣?！?部分農(nóng)民因自產(chǎn)自銷而占道經(jīng)營。目前市區(qū)內(nèi)適合自產(chǎn)自銷的市場太少，而且市場管理費(fèi)高昂，以致部分農(nóng)民不敢也不想進(jìn)市場進(jìn)行自產(chǎn)自銷。另外，就是一些已經(jīng)進(jìn)入市場的攤主因負(fù)擔(dān)不起高昂的市場管理費(fèi)，而出市場變成流動(dòng)攤販?！?沿街店面經(jīng)營資格審核不嚴(yán)。如果沿街店面的經(jīng)營場所太小，工商部門還批給營業(yè)執(zhí)照的話，勢必會(huì)造成該店面占道經(jīng)營。如一些店面狹小的飲食店、“三車維修點(diǎn)”、水果店和雜貨鋪?！?市場口和車站口情況復(fù)雜。有的市場分布不合理、有的市場容量太小，有的市場破舊；車站口進(jìn)進(jìn)出出的人員多。有些責(zé)任單位管理不到們，只想趁面收費(fèi)不想管理?！?處罰措施力度不夠。執(zhí)法部門對(duì)一些拒不執(zhí)行處罰決定的違章戶缺乏強(qiáng)制手段，經(jīng)常使處罰決定難于落到實(shí)處。

四是居民衛(wèi)生收取方式成為街道與物業(yè)關(guān)系的瓶頸。如今，居民衛(wèi)生費(fèi)收取日漸困難，主要有三方面原因：一是舊城改造搬遷；二是下崗職工增多；三是物業(yè)小區(qū)獨(dú)立管理。其中物業(yè)管理是造成居民衛(wèi)生費(fèi)收取困難的最大因素。漳州《關(guān)于調(diào)整漳州市區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》第四條規(guī)定：“薌城區(qū)已核定收取小區(qū)綜合管理費(fèi)的住宅居民不再繳交居民衛(wèi)生費(fèi)。”上述規(guī)定致使街道衛(wèi)生收取任務(wù)變得非常困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全區(qū)居民衛(wèi)生費(fèi)流失120多萬元，居委會(huì)常因無法完成收取任務(wù)而叫苦連天。按居委會(huì)的話講，是“上下不是人”，上頭逼得緊，下面不愿交。各街道辦事處所收取的居民衛(wèi)生費(fèi)主要用來承擔(dān)清掃小街小巷和公共場所的環(huán)衛(wèi)工人的基本工資和勞動(dòng)工具費(fèi)用。因居民衛(wèi)生費(fèi)收取困難，已影響到道路的清掃和保潔工作。

五是執(zhí)法與被執(zhí)法關(guān)系極難理順。由于一些市民的城市管理意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)識(shí)不一，素質(zhì)不高，以致不能理解城市管理的重要性，從而給城市管理執(zhí)法帶來極大的阻礙，使從嚴(yán)治城、依法治城難于真正落到實(shí)處。執(zhí)法部門對(duì)一些抗拒不執(zhí)行處罰決定的違章戶沒有什么強(qiáng)制手段，而且還經(jīng)常引起一些不明真相的群眾的圍攻，執(zhí)法者的人身安全無法得到保障。

（三）解決問題的對(duì)策

上述問題已到了亟需解決的地步了。結(jié)合市區(qū)實(shí)際，我們認(rèn)為，在當(dāng)前的城市管理工作中應(yīng)著重做好以下幾方面工作：

一是提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)城市管理的認(rèn)識(shí)。實(shí)踐證明，城 市政府領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)城市管理的認(rèn)識(shí)越統(tǒng)一，步調(diào)越一致，城市開放搞活的文章就做得越好，城市本身的硬件建設(shè)就上得越快，城市知名度也會(huì)得到相應(yīng)的提高。首先要理順市、區(qū)、街道的關(guān)系，下放的職責(zé)一定要將責(zé)、權(quán)、利配套下放。其次要對(duì)各相關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行明確的劃分，特別是職責(zé)交叉的管理，該哪個(gè)部門背走的就該哪個(gè)部門背走，不得推諉、扯皮。再次要適應(yīng)制定一些行之有效的規(guī)章制度以加強(qiáng)城市管理，如市容和環(huán)境衛(wèi)生管理方面的法規(guī)。目前國務(wù)院和福建省的有些條款沒有進(jìn)行細(xì)化，如碰到流動(dòng)攤販不予配合時(shí)應(yīng)采取何種措施；戶外廣告的審批應(yīng)由哪些部門組成；衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理具體該如何操作等等。

二是成立城市管理綜合執(zhí)法部門。綜合執(zhí)法是經(jīng)過長期驗(yàn)證而效果明顯的執(zhí)法形式。國務(wù)院也準(zhǔn)備在全國推廣。從全國目前的形勢來看，成立城市管理綜合執(zhí)法部門勢在必行。這個(gè)部門具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，在區(qū)域范圍內(nèi)綜合行使行政執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)。將執(zhí)法部門中涉及到城市管理工作的執(zhí)法權(quán)全部收歸新成立的綜合執(zhí)法部門，這樣可以杜絕部門之間互相扯皮、推諉的現(xiàn)象。

三是加強(qiáng)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理。要加緊編制新一輪城市總體規(guī)劃，并加強(qiáng)城市道路交通網(wǎng)絡(luò)、供水排水、環(huán)衛(wèi)環(huán)保、園林綠化、電力電信、市場網(wǎng)點(diǎn)、防洪抗震和消防人防等專項(xiàng)規(guī)劃和城市控制性詳細(xì)規(guī)劃、規(guī)劃的編制工作。根據(jù) 規(guī)劃及時(shí)建立城市發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目庫，以規(guī)劃建設(shè)的時(shí)序來安排指導(dǎo)基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)的先后順序，切實(shí)改變項(xiàng)目建設(shè)的隨意性。

四是加強(qiáng)居民衛(wèi)生費(fèi)收取工作?！陡＝ㄊ〕鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理方法》第十三條第二款規(guī)定：“住宅小區(qū)、小街巷及居民生活區(qū)，由街道辦事處或居委會(huì)負(fù)責(zé)。”根據(jù)上述規(guī)定，各街道辦事處應(yīng)將物業(yè)小區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生管理納入其日常管理。同時(shí)，收取物業(yè)小區(qū) 的居民衛(wèi)生費(fèi)也應(yīng)街道辦事處組織實(shí)施，因?yàn)榫用裥l(wèi)生費(fèi)收取情況對(duì)市區(qū)小街小巷和公共場所的清掃保潔工作有著舉足輕重的作用。

五是加大輿論宣傳力度。由于宣傳不到位，跟群眾溝通不多，以致群眾不能理解和支持城市管理工作。為此，加大宣傳力度，取得群眾理解已成為當(dāng)務(wù)之急。如，市、區(qū)兩級(jí)新聞體可以發(fā)揮輿論的抑揚(yáng)、褒貶作用，使每個(gè)居民樹立“城市管理人人有責(zé)”的責(zé)任感。同時(shí)，要大力開展各種檢查評(píng)比活動(dòng)，及時(shí)總結(jié)城市管理中的好經(jīng)驗(yàn)，曝光違反城市管理的人或事，使整個(gè)社會(huì)形成“人民城市人民建，人民城市人民管”的良好氛圍。