第一篇：對村民自治中選舉的研究

對村民自治中選舉的研究

摘 要

村民自治是中國政治體制改革的一項重要內(nèi)容,是依法行政,依法治國的最廣泛的實踐,村民自治的核心是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,民主選舉是村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié),然而在現(xiàn)實中出現(xiàn)了很多問題,如賄選問題、宗族問題、基層政權(quán)介入問題等。只有正確認識和處理這些問題,找出形成這一現(xiàn)象的原因和對策，民主選舉才能順利進行。

關(guān)鍵詞:村民自治;民主選舉;問題;原因；對策

Study on the Counterpolicies for Democratic Election

in Villagers'Autonomy Abstract:Villagers'autonomy

is the important content ofChinese potitical system reform and a widespread practice of administration by law and ruling under the law.The key ofvillagers'autonomy is democratic election,policy-makingmanagement and supervision, and the democratic election is the crucial link of villagers'autono-my, but in reality,many problems have arisen, such as bribery at election, religion and intervention by local authority.Onlywe correctly understand and dealwith these problems, can the elections go well.Key words:villagers reasons;counterpolicy

autonomy;democratic election;problems;村民自治的提法首先出現(xiàn)在1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條，規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。四個民主的提法始見于1993年民政部下發(fā)的關(guān)于開展村民自治通知的活動中。我國自1998年頒布實施《村民委員會組織法》以來,農(nóng)村的村民自治工作在全國各地有條不紊地展開并逐步深入,取得了顯著成績。村民自治是中國民主發(fā)展的出發(fā)點,村民通過自治實踐,從中逐步積累起參與國家事務(wù)管理的能力和經(jīng)驗。這是一個由點到面、由少到多、由量到質(zhì)的變化過程。村民自治的偉大實踐是我黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造，符合我國社會主義初級階段的國情和廣大農(nóng)民的愿望。調(diào)動了農(nóng)民的積極性和當(dāng)家作主的責(zé)任感，促進了社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展，增強了民主意識，加強和改善了黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。村民自治的主要內(nèi)容——民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。這四個民主中,民主選舉是基礎(chǔ),是關(guān)鍵環(huán)節(jié),最能代表農(nóng)村民主化的進程和水平。

一、民主選舉的地位和作用

選舉這一民主中的核心環(huán)節(jié)產(chǎn)生于古雅典,發(fā)展于近代西方國家并曾為巴黎公社實踐過。它伴隨人權(quán)問題的世界化而逐漸在第一次世界大戰(zhàn)后上升為一個國際性問題,不僅大多數(shù)發(fā)達國家把它作為憲法的一項主要內(nèi)容,越來越多的發(fā)展中國家也先后將其作為憲法中的重要規(guī)定,甚至一些集權(quán)國家,也把形式的選舉作為其統(tǒng)治的合法性依據(jù)。

在我國,民主選舉作為村民自治的重要環(huán)節(jié),以少數(shù)服從多數(shù)為主要原則,以投票選舉、投票表決為主要形式,來選舉村干部。它是村民自治的最基本、最常用的方法,它對后面的三個民主乃至對整個村民自治都起到一種基礎(chǔ)性和根源性的影響。定期的民主選舉為權(quán)力和平轉(zhuǎn)移提供了制度保障,它可以提高政治權(quán)威的合法性程度,使民主制度保持相對穩(wěn)定,它也可以促進公民的歸屬感、參與感和責(zé)任感。我國村民自治經(jīng)過多年的發(fā)展,在形式上基本實現(xiàn)了選舉的公開性、競爭的公平性和選民的自主與可選擇性;從村委會干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指定,到戶代表選舉、村民代表選舉、村民選舉或“海選”的發(fā)展過程,農(nóng)民的民主意識和民主習(xí)慣也伴隨著這種進步不斷地得到培養(yǎng)和鍛煉。但我們也應(yīng)清醒地看到,由于我國歷史上民主傳統(tǒng)的缺乏,社會主義在前進中出現(xiàn)的曲折,以及一段時期對建設(shè)民主政治的忽視,目前我國選舉制度的民主程序還不夠高,在實踐中傳統(tǒng)的子民文化向公民文化的轉(zhuǎn)變還需要一定的歷史時段,傳統(tǒng)習(xí)慣依然左右著村民的行動?！懊裰髯鳛橐环N國家形式,一種國家形態(tài),一種政治理念事實上也未完全被各級政府和農(nóng)民真正接受”①。因此,在整個村民自治的過程中,隨時可能發(fā)生違反民主的事情。

二、畸形選舉現(xiàn)象

㈠賄選的問題。任何一種制度在它服務(wù)于人們的同時,自身的弊端也會隨之而來。自從有選舉以來,賄選這一違反民主的現(xiàn)象也不可避免地產(chǎn)生了。而且隨著民主的不斷進步,賄選的形式內(nèi)容也在不斷改變。但是,真正受到查處的賄選案件卻屈指可數(shù)。“賄選破壞了選舉的公開、公平、公正,破壞了選舉的正常秩序,嚴重威脅到村民自治這一農(nóng)村的根本制度”②。然而要制止這種現(xiàn)象卻有一定的困難。就賄選本身來說,本質(zhì)上它是與民主政治相伴而生的,是民主政治的副產(chǎn)品,不能因噎廢食,因賄選否定村民選舉。由于賄選的情況比較復(fù)雜,再嚴密的法律也不可能窮盡所有的情節(jié)和區(qū)別。因此希圖通過制訂細化的法律去制止賄選行為,目前來看還不是一個好的思路。

㈡第一、選民的非制度參與、宗族、非正式組織等因素對選舉的消極影響。“所謂家族,指同一系統(tǒng)的幾代人所形成的社會群體”③。當(dāng)前我國的社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系雖然有了很大的變化,但在廣大農(nóng)村,姓氏、血緣和姻親依舊是維系社會關(guān)系的主要紐帶,村民依然有很強的宗族觀念。村民相信,為自己家族投票會使自己的選票效果實現(xiàn)最大化。究其原因是由于從前延續(xù)下來并已深深融入民族靈魂的文化價值觀沒有得到改變。廣大農(nóng)民的宗法思想根深蒂固,它在潛移默化中影響著民主選舉的發(fā)展。

第二、委托投票也與選舉制度的平等原則相沖突。委托投票與代寫選票相比其自身也存在著很多不足之處,雖然在某種程度上委托投票可以幫助那些因為種種原因(因事、病或外出等)而不能親自填寫。但因為委托投票方便的一面也帶來了它自身無法避免的弊病，委托投票根本就無法保證委托人投票權(quán)的實現(xiàn)。

㈢農(nóng)民流動性的增強直接影響著村民對民主選舉的參與熱情?！霸诂F(xiàn)階段,隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鄉(xiāng)體制的改革,人們到城市發(fā)展，因此支配和影響村民選舉的因素主要是利益機制,所以農(nóng)民離開村莊越遠,其參與村民自治的成④本就越大,參與的需求和熱情也就越低”。農(nóng)民的流動削弱了村民對村務(wù)的參與力量,這無疑會對村民選舉產(chǎn)生不利影響。

㈣基層政治主導(dǎo)力量對村委會選舉不夠重視或有“不當(dāng)”介入。主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村黨組織對村委會選舉的影響。村委會組織法規(guī)定,村選舉委員會的成員由村民會議或村民小組推選產(chǎn)生,有些地方圖省事,往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府直接指派或由黨支部、村委會確定。

㈤基層鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委政府與村民委員會關(guān)系不明確,出現(xiàn)上級領(lǐng)導(dǎo)干涉選舉的現(xiàn)象組織。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府開展工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持與幫助,但不得干涉依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。在選舉的過程中,從直接的組織安排選舉,到自己親自主持,甚至代寫選票、驗票等一系列的程序都有他們的參與。

三、不良現(xiàn)象的形成原因

第一、農(nóng)村文化思想落后，農(nóng)民民主政治意識淡薄。當(dāng)前農(nóng)村文化思想的存在表現(xiàn)為多元化與復(fù)雜化：既有傳統(tǒng)的淳樸民風(fēng)文化，又有殘存的封建腐朽文化；既有崇尚正義的清廉文化，又有唯利是圖的拜金主義；既有代表主流的社會主義新農(nóng)村先進文化，又有從異端傳入的落后迷信的非宗教文化。對于文化層次和整體水平相對較低、腐朽落后的封建思想沉渣殘存較多的農(nóng)村，絕大多數(shù)并不是十足富裕的農(nóng)民，在錢物等利益的誘惑下，不可能拒之門外。農(nóng)民是最現(xiàn)實的利益主義者，特別是貧富差距懸殊較大的村，如果讓經(jīng)濟不富裕的農(nóng)民在選舉時拒收競選者的財物，這個要求，對于一個農(nóng)民來說不僅在思想上不容易接受而且也是不現(xiàn)實的，這不是明擺著告訴人家“我不選你嗎”！況且在形形色色的高官腐敗案件中，一些受黨教育多年，文化思想水平較高的國家官員尚不能拒賄，成為金錢的奴隸，對于接受教育并不多的農(nóng)民，特別是仍然較貧困的農(nóng)民，拒絕這種物質(zhì)的恩惠幾乎是不可能的。

第二、農(nóng)村廉政建設(shè)、民主管理、監(jiān)督還有許多紕漏。一些競選者之所以動用家族的力量、不惜投入地競選村干部，就是認為：一旦當(dāng)選，自己就擁有了治村的權(quán)力，這個村里就可以自己說了算。這充分說明了在農(nóng)村廉政建設(shè)、民主管理、民主監(jiān)督等方面還有許多漏洞，從當(dāng)前農(nóng)村干部所發(fā)生的一些腐敗案件來看，“村干部非法亂批亂占耕地，對外承租工程暗箱操作，財務(wù)上坐收坐支等，村民自治成了村官治村，民主管理成了一人管理”⑤。況且在一些軟弱、渙散、戰(zhàn)斗力不強的農(nóng)村黨支部，如果村主任的思想意識差，那村委會幾乎成了不受任何領(lǐng)導(dǎo)的“獨立王國”，甚至有的村干部認為：犯的錯誤只要達不到被罷免和追究刑事責(zé)任，就可以大法不犯、小錯不斷地“亂干”。

四、有效遏止畸形選舉發(fā)生的對策

第一、持之以恒地加強對農(nóng)民的文化思想教育，豐富農(nóng)村文化，用先進的文化思想占領(lǐng)農(nóng)村陣地，是農(nóng)村民主政治發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。在農(nóng)村建立農(nóng)民文化思想學(xué)校、圖書館，通過加強對農(nóng)民教育不斷豐富他們的頭腦，開闊他們的視野；積極開展文化下鄉(xiāng)，用農(nóng)民喜聞樂見的健康文化活動引領(lǐng)農(nóng)民的思想，增強農(nóng)村健康文化思想底蘊，自覺抵制腐朽落后文化的侵蝕。

第二、在農(nóng)村換屆選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要加強指導(dǎo)，采取蹲點包村的辦法，吃透村情民意，因不同村情而制定不同的選舉方案?！耙尷习傩罩?，選干部就是要選出想為自己干事、能為自己干事、能干好事的村干部”⑥。同時對發(fā)現(xiàn)有苗頭性傾向的家族勢力影響選舉，要堅決予以制止和打擊，同時要對競選者的能力、品行等進行全面的考察，吸收不同層面群眾對競選者的意見。

第三、加強對換屆選舉的有效監(jiān)督，設(shè)置競選者的準(zhǔn)入門檻，規(guī)范競選者的行為，要讓競選者知道：只有真心為群眾謀利益，為群眾辦實事、好事，才能贏得群眾的選票。“對于承諾許愿、以錢物拉票的要予以嚴厲打擊，防范選舉中賄選行為的發(fā)生”⑦。

第四、加強農(nóng)村廉政建設(shè)，建立健全民主監(jiān)督評議組織并有效開展工作，發(fā)揮監(jiān)督作用。1·加強法制,強化監(jiān)督。為使村委會選舉有個公平的環(huán)境,我們必須采取全面的競爭機制。一方面以法制觀念為基礎(chǔ),在確定為候選人和正式選舉期候選人的行為要透明化、公開化,公開辦事內(nèi)容、辦事程序、辦事紀律。另一方面是強化競爭監(jiān)督,它也是保障村民如何完整地實現(xiàn)自己選舉權(quán)的問題。科學(xué)、有效的監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)是自上而下的下行監(jiān)督與自下而上的上行監(jiān)督有機統(tǒng)一的雙向運行過程。選舉委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo),如果發(fā)現(xiàn)規(guī)定期間候選人有一些不當(dāng)行為并經(jīng)查實的,立即取消其候選人資格。同時,村民也要積極舉報賄選行為。2·加大宣傳力度,把握民主選舉的真諦。任何一種行為發(fā)生都是行為主體互動的結(jié)果,賄選也無一例外。其實大量賄選的存在,更重要的原因在于受賄方。一些農(nóng)民之所以不珍惜自己的選舉權(quán),也是因為他們理性選擇判斷的缺失。從民主和信任的角度看,羅素·哈丁認為“因為我們授權(quán),我們使某人能夠傷害我們或者在某一事情上不代表我們的利益”,“難怪美國選民常常近乎過分地關(guān)心候選人的“真誠”和“性格””⑧。所以村民應(yīng)該理智地對待自身的權(quán)力。選舉是公民控制政府的重要的、制度化了的最為有效的手段。珍惜自己手中的選舉權(quán),也就是在捍衛(wèi)自身的政治權(quán)利進而維護自己的經(jīng)濟利益。所以在對候選人進行投票的時候,不要因小利而失大利,慎重考慮,投出自己寶貴的一票。這樣賄選也就失去了其存在的深厚土壤。3·提高村民政治素質(zhì),強化村民政治意識。首先,提高社會教育水平,提升村民文化素質(zhì),增強村民認識和分析問題的能力,為村民參與政治生活,實現(xiàn)政治權(quán)利奠定必要的文化修養(yǎng)。其次,對村民進行必要的政治知識、法令、制度、規(guī)則、程序和政治技能的教育、傳授和訓(xùn)練,使村民熟悉政治生活,了解民主規(guī)則和程序,掌握民主生活技能,從而直接參與民主政治過程。

4·加強農(nóng)民的組織化建設(shè),提高其組織化程度,增強其在民主選舉過程中的利益表達和利益維護能力。農(nóng)民的分散化狀態(tài)始終是影響村民自治發(fā)展的一個重要問題。它不但提高了選舉的動員成本,而且減小了其自治功效。無論是在民主選舉村干部的過程中,還是在面對政府和政策時,農(nóng)民的分散化往往使其處于被動和尷尬的地位,農(nóng)民以個人身份表達和維護利益往往是無力的。這顯然不利于鄉(xiāng)村社會秩序的建設(shè)?！皩τ诠褡陨韥碇v,讓渡一些自由權(quán)利給政府,這是民主共同體生活之必需。但從此若放棄你參與的權(quán)利、關(guān)閉你意志表達的聲音,那便是對自由權(quán)利和對個體尊嚴的褻瀆”⑨。所以我們要使村民認識到,政治參與是公民的一種權(quán)利,也是對國家的一種責(zé)任和義務(wù)。政府要大力動員一些流動村民參加選舉,變消極參與為自動參與,主動提高農(nóng)民的組織化程度,使之發(fā)揮有效的利益表達、溝通和協(xié)調(diào)功能,徹底改變農(nóng)民在鄉(xiāng)村權(quán)力格局中的弱勢地位和被動態(tài)勢,提高農(nóng)民政治參與的積極性、主動性和有效性,切實依照有關(guān)法律的要求,努力養(yǎng)成自主參與、有序參與、溫和參與和為切身利益參與的成熟而理性的公民文化意識和習(xí)慣。

第五、加快我國民主法制化進程，通過立法來實現(xiàn)政治清廉化、選舉透明化。英國是西方國家最早運用立法來監(jiān)督選舉過程的國家,它通過《秘密投票法案》、《防止舞弊及非法選舉治罪法》等一系列法案,有效地保證了選民自由、公正地表達自己的選舉意志。日本也早在1889年,就通過立法限制選舉中不法行為的發(fā)生。所以,在村民自治中我們也要采取立法的形式進一步規(guī)范選舉程序,逐步形成一套完整的民主選舉的法治機制,“建構(gòu)起更加完備和有效的監(jiān)督機制”⑩。只有這樣,才能使村民自治成為名副其實的民主制度,才能有效地防止村莊公共權(quán)力的異化,從而在推進農(nóng)村全面建設(shè)小康社會與和諧社會的過程中發(fā)揮出更大的作用。參考文獻 ①徐勇,徐增陽·流動中的鄉(xiāng)村治理:對農(nóng)民流 動的政治社會學(xué)分析[M]·北京:中國社會科 學(xué)出版社, 2003·

② [美]馬克·E,沃倫·民主與信任[M].北京: 華夏出版社, 2004·

③ 張軍·關(guān)于村民自治的思考[ J]·中國政治, 2002,(5): 68·

④徐增陽,王洪江.村民自治的起點和關(guān)鍵[J].人口與計劃生育, 2005,(9): 46.⑤劉欣.當(dāng)前中國社會階層分化的多元動力基礎(chǔ)-一種權(quán)力衍生 論的解釋[J].中國社會科學(xué), 2005,(4): 107.⑥白鋼,趙壽星:《選舉與治理》,北京:中國社會科學(xué)出 版社,2001年,第170-172頁。

⑦王振耀等:《中國村民自治前沿》,北京:中國社會出 版社,2000年,第90-97頁。

⑧張春生:《文化扶貧與村民自治:村民委員會的綜合 競選體制》(內(nèi)部刊物)。安徽合肥,2001年1月15日 ⑨馬慶鈺·告別西西弗斯[M].北京:中國社會科 學(xué)出版社, 2002·

⑩李學(xué)舉:《中國城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作研究》,北京: 中國社會出版社,1994年。

第二篇：村民自治研究

專業(yè)定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網(wǎng)

村民自治研究

摘要 隨著國家政策構(gòu)建和諧社會主義新農(nóng)村的不斷深入，村民自治制度的實施越發(fā)顯現(xiàn)出舉足輕重的地位。為了將村名自治工作落到實處，很多學(xué)者開始探討關(guān)于村民自治的有關(guān)問題，想集群策群力發(fā)掘出更新的觀點，更科學(xué)的方法。通過參考文獻和查閱資料進行分析總結(jié)，認為對村民自治的研究，應(yīng)該從理解村民自治的理論認識入手，追敘村民自治的歷史和近代發(fā)展的總結(jié)入手，認清村民自治對構(gòu)建新農(nóng)村起動的作用。為了能夠?qū)嵤┐迕褡灾喂ぷ鲿r有所借鑒，還應(yīng)該分析村民自治的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存的問題，思考對策。同時應(yīng)該進一步研究村名自治的發(fā)展趨勢，才能有的放矢的做好村民自治工作。

關(guān)鍵詞

村民自制 理論 現(xiàn)狀 問題 對策 趨勢

專業(yè)定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網(wǎng)

引言

村民自治，簡而言之就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本社會政治制度。發(fā)端于20世紀80年代初期，發(fā)展于80年代，普遍推行于九十年代，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，成為具有中國特色社會主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的一種有效方式。村民自治的主體是全體農(nóng)村居民，而不是局限于某一階層或某一行業(yè)的成員；自治的區(qū)域是村，即與農(nóng)村居民生活聯(lián)系十分緊密的社區(qū)；自治的內(nèi)容為本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù)；自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，處理好與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理。

一、村民自治的理論認識

（一）、村民自治的發(fā)展史

村名自治的歷史傳統(tǒng)在中國十分久遠，自秦始皇以來，中央集權(quán)的封建專制國家的行政體系僅至于縣一級，縣以下的地方政治保持著很大的自主性。告老還鄉(xiāng)的朝廷官員，沒有官職的秀才舉人，及地方豪門大戶，把持著鄉(xiāng)村事務(wù)的管理權(quán)?？婆e制和對儒家文化的尊奉成為協(xié)調(diào)地方自治和政府行政的主要手段。歷朝歷代，在中央集權(quán)和地方自治之間總保持著高度緊張的關(guān)系，這是因為中央集權(quán)依靠的是小塊土地所有制和自耕農(nóng)，地方自治則以靠兼并土地維系的大土地所有制和上述所謂“鄉(xiāng)紳”和豪門大戶為基礎(chǔ)。朝廷反對土地兼并的斗爭和農(nóng)民的反抗，使中國古代地方自治具有極大的不穩(wěn)定性。

廢除科舉制后，鄉(xiāng)紳素質(zhì)大幅度下降，土豪劣紳把持鄉(xiāng)村事務(wù)情況屢見不鮮。民國時期，國民黨政府努力將行政權(quán)力觸角伸到鄉(xiāng)村，建立了所謂的區(qū)公所和村公所，但在土地占有高度不均的情況下，區(qū)公所和村公所往往成為地方上地主惡霸欺壓貧困農(nóng)民的工具。

新中國成立后，消滅了土地私有制和地主階級，農(nóng)民階級和工人階級一道成為國家的主人。但隨后實行的“一大二公”做法，以及政社合一的管理體制，限制了農(nóng)民在農(nóng)村行使當(dāng)家作主的權(quán)利。只是到了改革開放以后，擯棄了“一大二公”的做法和政社合一的管理體制，農(nóng)民才重新獲得了行使當(dāng)家做主權(quán)利的機會，專業(yè)定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網(wǎng)

村民自治隨之獲得逐步發(fā)展。[1] 注[1]:對于村民自治的總結(jié)，主要是參考中國鄉(xiāng)村政治文化變遷的主要脈絡(luò)，總結(jié)而來，出自駱正林.中國鄉(xiāng)村政治文化變遷的主要脈絡(luò)[J].探索.2008.(6)

（二）、近代村民自治的發(fā)展

改革開放后村民自治的發(fā)展可以劃分為以下三個階段：

1、萌芽時期：中國農(nóng)民自己發(fā)明了民主選舉產(chǎn)生村民委員會這種群眾性自治組織形式，隨后得到中央政府的認可從而獲得了合法性，但各級地方政府的認識并不統(tǒng)一，因而各地進展差別很大發(fā)展很不平衡。這一時期的村民自治實踐僅局限于少數(shù)農(nóng)村地區(qū)。[2]

2、試驗時期：村民自治開始走上制度化的軌道，同時村民自治的內(nèi)容得到進一步豐富和發(fā)展，具體表現(xiàn)為村民委員會選舉更加民主，村民代表會議應(yīng)運而生并在保證民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面發(fā)揮了重要的作用。這一時期村民自治開始在更多的農(nóng)村地區(qū)得到實行。

3、普及時期：村民自治制度進一步推廣和完善的時期。總結(jié)過去十年來各地村民自治實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將村民自治的內(nèi)容概括為“四個民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等。村民代表會議獲得了正式的法律地位，該法對村務(wù)公開也提出了更為明確的要求。同時，該法還首次明確了村黨組織支持和保障村民實行自治的作用，規(guī)定黨組織在村級組織中所處的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

總之，在這三個階段的發(fā)展，盡管遇到了挫折和挑戰(zhàn)，但村民自治的發(fā)展始終沒有偏離最初的方向，始終沒有中斷或推倒重來，在漸進積累中取得了重大進展，具有強大的內(nèi)在生命力。致使村民自治在中國特色社會主義事業(yè)中的地位不斷提高。已初步形成了層次多樣、形式靈活、內(nèi)容廣泛、規(guī)范性與多樣性相結(jié)合的村民自治制度體系。初步構(gòu)建了以農(nóng)民為主體，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法辦事、人民當(dāng)家作主相統(tǒng)一的新型治理機制。讓村委會換屆選舉在廣大農(nóng)村劃出了一條逐步邁向法治型選舉的軌跡。全國農(nóng)村選舉逐步實現(xiàn)了從點到面、從指定到選舉、從等額選舉到差額選舉、從間接選舉到直接選舉的轉(zhuǎn)變，平均參選率保持在80%左右，“海選”（選民一人一票推薦候選人的直接選舉）在全國普遍推廣，選舉的自由度、公開性、競爭性有所增強，總體進展有序，效果良好。

（三）、實行村民自治的作用

村民自治，為維護社會穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和推動農(nóng)村基層民主政治建

專業(yè)定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網(wǎng)

設(shè)發(fā)揮了積極的作用。表現(xiàn)在以下方面：

注[2]:根據(jù)對村民自治的發(fā)展史，總結(jié)了村民自治的萌芽過程，出自徐勇著.中國農(nóng)村村民自治[J].華中師范大學(xué)出版社.1997.1、村委會選舉拓展和完善了農(nóng)村選人、用人的渠道，使村委會干部的整體素質(zhì)有了較大的提高。新當(dāng)選村委會干部普遍出現(xiàn)了“三高一低”的現(xiàn)象。即黨員比例高、致富能手比例高、文化程度高、平均年齡低。全國新當(dāng)選的村委會干部，黨員比例約占70％，文化程度大都在初中以上，平均年齡在40歲左右。據(jù)19個?。▍^(qū)、市）的統(tǒng)計，具有高中及以上學(xué)歷村委會成員的比例為41.7％。各地普遍反映，絕大多數(shù)民選的村委會干部責(zé)任感強，工作干勁大，群眾威信高。

2、實行村民自治密切了干群關(guān)系，促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定。村民直接選舉的村干部，村干部沒有了鐵交椅，如果工作中不努力實干，不走群眾路線，就會在下次落選。因此，他們比較主動與群眾建立互相信任、互相支持的關(guān)系。同時，群眾也有了監(jiān)督干部的權(quán)利。如果少數(shù)村干部當(dāng)選后工作方法簡單、粗暴，或辦事不公、以權(quán)謀私，廣大村民可以通過民主測評對其進行警示；問題嚴重的，可以在屆期內(nèi)通過召開村民會議依法將其罷免。實踐證明，凡是村民自治搞得好的地方，農(nóng)村社會風(fēng)氣好轉(zhuǎn)，社會矛盾化解得好，人與人之間的關(guān)系向著平等、互助、友好、合作的良性互動方向轉(zhuǎn)化，社會自身化解矛盾、調(diào)適沖突的機能大大增強，社會比較穩(wěn)定。

3、實行村民自治調(diào)動了農(nóng)民群眾的政治參與熱情，增強了他們的民主法制觀念。村民自治極大調(diào)動了廣大村民的政治熱情，各地參選率普遍達到90％以上。農(nóng)民群眾在參與活動中、在民主實踐中，培養(yǎng)了民主習(xí)慣，提高了民主素質(zhì)。農(nóng)村形成了學(xué)法、知法、懂法、守法和依法辦事、依法自治的好風(fēng)氣。

4、村民自治的推行引起了國際社會的廣泛關(guān)注，樹立了我國良好的國際形象。近年來，許多國家的著名政治家、政府官員、駐華使節(jié)、世界各大新聞媒介的記者、研究中國問題的學(xué)者了解、考察了我國村委會選舉工作后，給予了客觀評價，認為選舉工作組織嚴密、程序民主、人民群眾積極參與，是世界一流水平的民主選舉。許多人改變了以前對中國民主政治建設(shè)的不正確看法及偏見。[3]

專業(yè)定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網(wǎng)

二、我國實行村民自治的現(xiàn)狀分析

（一）、民主選舉扎實推進

自1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中

注[3]: 根據(jù)村民自治的意義，總結(jié)了村民自治的作用，出自張小勁.中國農(nóng)村的村民自治再思考[J].中國書評.1998(5).華人民共和國村民委員會組織法》試行草案后，湖北省宜昌市村民委員會的民主選舉從1989年開始進行，到2005年已選舉了6屆村民委員會。村委會干部經(jīng)歷了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命到村民代表選舉到村民直接選舉的過程；村民委員會候選人提名經(jīng)歷了村黨支部和上級提名推薦到村民海選提名產(chǎn)生的過程;村民委員會主任、副主任和委員的產(chǎn)生經(jīng)歷了先選舉村民委員會再在委員中分工到直接選舉主任、副主任和委員的過程;村黨支部書記、村委會主任經(jīng)歷了由分設(shè)到“一肩挑”的過程。目前，村級民主選舉基本走上了正軌。[4]

（二）民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有了進步

村級民主決策機構(gòu)目前主要是村民代表大會。民主決策的主要內(nèi)容是涉及村民利益的重大事項，如土地承包經(jīng)營責(zé)任制、集體財產(chǎn)處理、“一事一議”籌資籌勞項目等內(nèi)容,大部分村能按照民主決策的程序運行。

村級民主管理和民主監(jiān)督工作，主要是在村級制度、村級財務(wù)、村級干部的管理和監(jiān)督。目前各村普遍建立了村規(guī)民約及各項管理制度，建立了財務(wù)監(jiān)督小組，規(guī)范了財務(wù)管理和監(jiān)督，實行了村務(wù)公開和財務(wù)公開，堅持了民主評議村干部制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強了對村級財務(wù)的審計監(jiān)督,民主管理和民主監(jiān)督也有長足的進步。

（三）、我國實行村民自治存在的問題分析

1、認識不到位，行為不適應(yīng)

一些黨政機關(guān)及其工作人員，還沒有認識到“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”；對黨的十五屆三中全會明確提出的村民自治、對《中華人民共和國憲法》、《組織法》的剛性及精神實質(zhì)缺乏應(yīng)有的認識；對這一歷史性的變革認識不足。因此，對村民自治不重視、不支持，甚至認為“多此一舉”，抱抵觸情緒。特別是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)同志，對村務(wù)由過去的領(lǐng)導(dǎo)地位變成現(xiàn)在的“指導(dǎo)”地位轉(zhuǎn)不過彎來，不習(xí)慣、不順勁。二是部分農(nóng)村黨支部沒有認識

專業(yè)定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網(wǎng)

到這是我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的重大改善和發(fā)展。覺得過去是“一統(tǒng)天下”，現(xiàn)在竟然“一分為二”，會“天下大亂”，抱怨上頭亂搞“名堂”，心里很不舒服，行動上很不適應(yīng)。即使是身兼村委會主任的村支書，對如何搞好村民自治心中也

注[4]:根據(jù)對村民選舉的發(fā)展研究，總結(jié)了村民選舉的推進過程，參考了席遠科.透視現(xiàn)行村民選舉資格制度 [N].江淮論壇.2005(4).沒章法，領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法還未轉(zhuǎn)變，與民主自治的要求相差甚遠。三是村委會成員及村民由于幾千年來封建傳統(tǒng)思想的束縛和長期處于無自主權(quán)的地位，如今被“解放”出來，自己管理自己，一時找不到應(yīng)有的位置，無所適從。甚至認為這是上頭“糊弄人”，“什么不是上頭說了算？”，自治不過是“口號”。[5]

2、工作力度不夠，進展不平衡

雖然目前全國各地村級換屆選舉工作已經(jīng)基本結(jié)束，但據(jù)調(diào)查，目前存在兩種情況，一是有的縣市還有百分之幾的村莊沒有建立起村委會；8%左右的村委會的成員還沒有選足選全。二是村委會的工作開展不平衡。縣市與縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊與村莊之間差距甚大。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，至今還有1/4左右的停留在一般號上；就村莊來講，1/3的流于形式。

3、個別村委會難以勝任

3.3.1、因下列情況而當(dāng)選為村委會主任的：靠宗族宗派關(guān)系；采取賄選手段；許諾不交提留、不搞計劃生育；干群關(guān)系緊張，村支部班子弱；鄉(xiāng)鎮(zhèn)不重視，執(zhí)法不嚴等。

3.3.2、村委會組成人員特別是主任委員，年老體弱，文化水平低而又不注重學(xué)習(xí)，工作能力差，“老好人”。以上兩種情況都不稱職，有待于依法予以調(diào)整。

4、規(guī)章制度不完備、不落實

《憲法》、《組織法》雖然為村民自治制訂了法律法規(guī)，但是可操作的細則還待完善：一是作為民主自治重要組織形式的村民代表會議、村民會議制度還未建立或很不規(guī)范；與推動民主法制密切相關(guān)的自治章程普遍未有制訂，“自治”形同虛設(shè)；村務(wù)公開和上墻的制度及村規(guī)民約多數(shù)是幾年前訂立的，未作相應(yīng)修改。某些規(guī)定已過時，個別條文與現(xiàn)代法律法規(guī)相抵觸。二是還沒有制訂發(fā)展經(jīng)濟、減輕農(nóng)民負擔(dān)、壯大集體經(jīng)濟及精神文明建設(shè)的規(guī)劃和計劃。三是村級財務(wù)制度、村民參與民主監(jiān)督、村委會加強自身建設(shè)等尚無章法，缺乏制約機制，或者制度已經(jīng)寫在紙上，落實乏力。[6]

專業(yè)定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網(wǎng)

5、有的“兩委”兩股勁，工作難以協(xié)調(diào)

注[5]:根據(jù)對村民自治的思想研究，總結(jié)了思想認識上的缺陷，參考了曹利.村民自治的困境與出路[J].廣東社會科.2010(4).注[6]:根據(jù)對村民自治國家政策的全過的論述，總結(jié)村民自治存在存在的規(guī)章制度問題，馬蘋.中國村民自治30年 [J].求實.2010(2).3.5.1、村黨支部委員會認為我是“大哥大”，我說了算，情況不溝通，工作下命令，處處刁難村民委員會，不支持其工作。

3.5.2、村委會覺得自治了，“獨立了”，村里的事你支部管不著。雙方矛盾表面化，嚴重地影響了工作。

四、村民自治的對策

（一）、要協(xié)調(diào)好村黨支部與村民自治委員會工作

在村民自治的組織建設(shè)方面，要統(tǒng)籌兼顧，“兩委”適當(dāng)兼職。德才兼?zhèn)洹⒄?、?jīng)濟、科技、民主法制等素質(zhì)高的又深孚眾望的村支書可兼任村委會主任。但這種兼職不可過多；過多，則又回到過去的舊體制，“自治”將成為一紙空文。素質(zhì)高的又有辦事能力的黨員村委會主任也可到村支部兼職，但也不可過多。在村委會成員中，要注重培養(yǎng)、發(fā)展黨員，增加黨在農(nóng)村基層的力量。

（二）、建章立制，納入制度化、規(guī)范化的軌道：

1、建立健全村民自治的系列章法。如村委會、村民會議、村民代表會議制度及程序；干部述職評議、財務(wù)、村務(wù)公開、民主監(jiān)督、村規(guī)民約等制度。

2、村支部要制訂“支持和保障”民主自治的規(guī)章制度。

3、兩委要統(tǒng)籌制訂發(fā)展經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入及兩個文明建設(shè)的規(guī)劃和計劃，要壯大集體經(jīng)濟，做到“有人管事，有錢辦事，有章理事”。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市也要制訂相應(yīng)的制度及實施細則，但不可過多過濫過繁瑣，以免束縛農(nóng)民的手腳。并要抓好督促落實，搞好調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。

（三）、村民自治組織要正確處理三個關(guān)系

1、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治要切實盡到指導(dǎo)、支持和保障的責(zé)任與義務(wù)，村委會要自覺接受。主動爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，積極完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項任務(wù)，保證法令、政令的暢通。

2、與村支部的關(guān)系：村支部和村委會是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村支部是黨

專業(yè)定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網(wǎng)

在農(nóng)村的基層組織，要積極支持和保障村民開展自治活動和按其章程充分行使職權(quán)，村委會要自覺接受村支部的領(lǐng)導(dǎo)，堅決執(zhí)行支部的決定并向支部請示匯報工作，“兩委”要明確職責(zé)范圍，建立約束機制，形成工作合力。

3、與“兩會”的關(guān)系，村民會議和村民代表會議與村委會是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，“兩會”擁有決策權(quán)、立約權(quán)、組織權(quán)和監(jiān)督權(quán)，“兩會”要從村民整體利益出發(fā)，及時正確地作出決定，支持和監(jiān)督村委會的工作，村委會既要負起召集“兩會”的責(zé)任，又要對兩會作出的決定認真組織實施，并實事求是地報告工作，自覺接受監(jiān)督。

（四）提高素質(zhì)，肩負起使命

這一屆村委會村支部成員是我國村民自治的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實踐者，因此，提高自身素質(zhì)，行使好職權(quán)，已擺到了議事日程。

1、村委會成員要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素質(zhì)，加強思想修養(yǎng)，增強黨的觀念，按照黨的路線、方針、政策辦事，自覺地置于村支部的領(lǐng)導(dǎo)之下，作風(fēng)民主，依法辦事，聯(lián)系群眾，培養(yǎng)民主自治、開拓創(chuàng)新的思維方式和實際工作能力，要嚴于律已，為政清廉，用高尚的品格作出表率，增強凝聚力和感召力，要提高市場經(jīng)濟、文化、科技方面的素質(zhì)，三管齊下，努力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高村民生活水平，壯大集體經(jīng)濟，向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁進。

2、提高村支部成員的素質(zhì)，支部要加強自身建設(shè)，迅速適應(yīng)新形勢、新特點，發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)和先鋒模范作用，貫徹《組織法》，支持和保障村民依法自治，與村委會要互相信任、互相支持，齊心協(xié)力地將民主自治工作做好。

3、提高村民素質(zhì)，村民是實行自治的主體，其素質(zhì)如何，直接涉及到民主自治的成敗興衰，加之歷史遺留下來的種種惰性的因素，目前嚴重的問題仍是教育農(nóng)民，這是擺在村委會、村支部面前的一項經(jīng)常的、大量的、長期的工作，要采取多種形式，提高農(nóng)民方方面面的素質(zhì)，既要有長遠的規(guī)劃，又要從眼前出發(fā)扎扎實實的做好，使這個龐大的群體為自治作出應(yīng)有的貢獻。

五、村民自治的發(fā)展趨勢

（一）、從制度變遷的路徑依賴觀點來看

中國村民自治的未來發(fā)展將會繼續(xù)遵照上述特點沿著這條民主治理的道路前進。村級民主選舉將進一步得到普及和推廣，村民委員會和村民代表會議等村民自治組織在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面作用將得到進一步加強，村民

專業(yè)定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網(wǎng)

自治的規(guī)范化程度將會進一步提高。盡管中國走向民主治理之路仍將是漫長的，但村民自治已經(jīng)開啟了民主治理的進程。

（二）、由村民自治向居民自治過渡

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是城市化進程的有力推進，一些原來的村莊被納入城市區(qū)域，演變?yōu)槌鞘械囊徊糠?；另有一部分村莊在自身經(jīng)濟社會發(fā)展過程中實現(xiàn)社區(qū)形式的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，即由過去的鄉(xiāng)村成長為現(xiàn)代農(nóng)村小城鎮(zhèn)。相應(yīng)地，社區(qū)內(nèi)的居民也將隨著戶籍制度等的配套改革逐步由原來的村民變成為城鎮(zhèn)居民。一旦條件成熟，這些社區(qū)將逐漸與城市一樣實行居民自治。

（三）、由村民自治體制向社區(qū)和公司相對獨立的治理體制轉(zhuǎn)變 在改革以來的農(nóng)村發(fā)展過程中，一些村通過村辦集體企業(yè)的迅速發(fā)展實現(xiàn)了社區(qū)經(jīng)濟和村民的工業(yè)化、再集體化。隨著村辦集體企業(yè)的發(fā)展，村社區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由家庭承包農(nóng)業(yè)為主逐漸轉(zhuǎn)向以集體非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，相應(yīng)地，原來的家庭承包農(nóng)民也通過身份轉(zhuǎn)換變成為集體企業(yè)工人；以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村社區(qū)變?yōu)橐袁F(xiàn)代工業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)為主的社區(qū)。村民實現(xiàn)了非農(nóng)化和再集體化，并與村集體經(jīng)濟組織聯(lián)系緊密。這些村雖然也按有關(guān)國家法律規(guī)定建立了村民自治組織，但其功能和作用微弱。按法律規(guī)定本應(yīng)由村民自治組織承擔(dān)的社區(qū)公共決策和管理功能，相當(dāng)一部分已由村集體經(jīng)濟組織所取代。在這一背景下，一方面，這些村已難以像其他大多數(shù)農(nóng)村那樣實行完全意義上的村民自治；另一方面，它又不能像城市那樣實行居民自治，造成了經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)與政治結(jié)構(gòu)的錯位。這種錯位現(xiàn)象勢必影響村莊的管理和發(fā)展，迫切要求實現(xiàn)村級治理模式的突破，對治理結(jié)構(gòu)和運行機制進行適應(yīng)性調(diào)整。比如：實行村、企財務(wù)分開。企業(yè)有獨立的經(jīng)營權(quán)和財權(quán)，向村莊交納一定費用，由村委會統(tǒng)一興辦社區(qū)公共福利事業(yè)和管理公共事務(wù)。村黨組織按企業(yè)和社區(qū)分別設(shè)置，分別以企業(yè)和社區(qū)為載體開展活動，行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，等等?？梢灶A(yù)見，隨著村辦集體企業(yè)的進一步發(fā)展，社區(qū)與企業(yè)將進一步分開，各自成為相對獨立的農(nóng)村公共權(quán)力組織。

（四）、由封閉型的村民自治向開放型的村民自治轉(zhuǎn)換

在現(xiàn)有的農(nóng)村基層政治體制下，村民自治具有一定的封閉性，村民自治是由本村村民按照法律規(guī)定在農(nóng)村基層社會事務(wù)中實行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。然而，改革以來，隨著限制農(nóng)民流動的制度閘門的打開，農(nóng)民的社會流動日益增多，傳統(tǒng)封閉的農(nóng)村社區(qū)開始出現(xiàn)了村民的流出或外來人員的流入，對村民

專業(yè)定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網(wǎng)

自治的現(xiàn)行治理方式形成了沖擊。

結(jié)論

在村民自治發(fā)展歷程中出現(xiàn)這樣那樣的問題，甚至倒退和反復(fù)都是可能的，也是正常的。但是，這些問題，甚至倒退和反復(fù)并沒有從根本上改變村民自治的上述發(fā)展趨勢。這些發(fā)展趨勢表明村民自治正在由形式民主邁向?qū)嵸|(zhì)民主，民主政治正在內(nèi)化為億萬農(nóng)民的心理結(jié)構(gòu)和生活習(xí)慣，村民自治已經(jīng)成為億萬農(nóng)民政治生活中的一項基本權(quán)利和自己創(chuàng)造幸福生活的制度平臺。

參考文獻

[1] 駱正林.中國鄉(xiāng)村政治文化變遷的主要脈絡(luò)[J].探索，2008，(6).[2]徐勇著.中國農(nóng)村村民自治[J].華中師范大學(xué)出版社.1997.[3]張小勁.中國農(nóng)村的村民自治再思考[J].中國書評.1998(5).[4]席遠科.透視現(xiàn)行村民選舉資格制度 [N].江淮論壇.2005(4).[5]曹利.村民自治的困境與出路[J].廣東社會科.2010(4).[6]馬蘋.中國村民自治30年 [J].求實.2010(2).

第三篇：對村民選舉與自治制度的考察

關(guān)鍵字：村民選舉 村民自治 國家與社會 互動 民主與民主性所謂制度的民主性簡而言之就是人們在某種制度里面能夠得到與能行使的民主權(quán)利的量與質(zhì)的狀況。如果從制度變遷與發(fā)展的角度來看，作為一種制度，村民選舉與自治制度中的民主性有一個逐步顯現(xiàn)的過程，放到時空坐標(biāo)來看，其民主成份就是從無到有、從少到多、從形式到實質(zhì)、從動員型向競爭型的轉(zhuǎn)變過程(不妨這樣設(shè)定：橫坐標(biāo)為時間，縱坐標(biāo)為量如多少和質(zhì)如形式與實質(zhì))。中國鄉(xiāng)村所實行的村民選舉與自治制度中的民主性是國家、地方政府與村民三方相互作用的結(jié)果。目前國內(nèi)外對村民選舉與自治制度有各種各樣的評價，有人譽之為“偉大的創(chuàng)舉”、“ 農(nóng)村改革的三項偉大成就之一”①，而另一些學(xué)者則持相當(dāng)?shù)牡驼{(diào)甚至否定性的評價②，說法極為不一。如果我們將村民選舉與自治制度的民主意義放置于過程中進行認識，那么，有些方面人們就容易達成共識，其中有些爭論恐怕就不一定存在了，有些疑慮是可以消除的，另一方面村民自治運作過程中所實際出現(xiàn)與存在的問題如自治中的“行政化”傾向，就容易得到理解。本文旨在考察村民選舉與自治制度中的民主性生長與發(fā)展的過程，并對這個過程本身從國家與社會互動關(guān)系的角度作出解釋。

一、兩個非預(yù)期的結(jié)果：民主性與經(jīng)濟功能我們今天講村民選舉與自治制度的民主意義與村委會的經(jīng)濟職能的突出是這種制度的兩個非預(yù)期的結(jié)果，它們并非制度設(shè)計者的本意，也非他們當(dāng)初所能夠料想得到的。在某種意義上說，民主是實施村民選舉與自治制度過程中的副產(chǎn)品。安徽鳳陽小崗村農(nóng)民以冒坐牢之風(fēng)險，偷偷地將生產(chǎn)隊的土地分配到農(nóng)戶，就是這個舉動引發(fā)出一場極有深遠意義的農(nóng)村改革進而使整個中國踏上改革開放這條不回路。但是，小崗村農(nóng)民當(dāng)初分田到戶后來被稱之為“家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制”之舉措只不過是為了活命不得已而為之，他們不會想到他們的做法啟動了中國改革，對于中國社會有著如此深遠的意義與作用，被學(xué)者們譽為農(nóng)村改革的三大偉大成就之一(另兩個就是村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))。如同安徽農(nóng)民一樣，1980年2月在廣西宜山縣三岔公社冷水等村所出現(xiàn)的中國第一批村民委員會組織，是一群農(nóng)民自發(fā)行為的一種結(jié)果，那些老實安份的農(nóng)民根本沒有想到過他們的行為是一種后被人們譽之為“偉大創(chuàng)造”，開啟了中國農(nóng)村民主化之路，也不可能抱著這樣“崇高”的理想與偉大的目標(biāo)成立村民委員會。事實上，當(dāng)初農(nóng)村土地分配到農(nóng)戶之后，原來的大隊與生產(chǎn)小隊這兩級管理組織不少地方已經(jīng)處于癱瘓狀態(tài)，如此一來村里的“公共事務(wù)”也就無人過問，無人管理。當(dāng)初宜山一帶農(nóng)村社會治安問題相當(dāng)嚴重，出于社會秩序與自我管理的需要，冷水村等村民自發(fā)組織成立村委會并選舉產(chǎn)生村干部。而作為制度的設(shè)計者與推動者，中央政府與高層領(lǐng)導(dǎo)人最初也不是出于推進農(nóng)村民主化，為了在農(nóng)村實行民主這樣的目的設(shè)計出村民自治制度的。當(dāng)時的全國人大副委員長彭真聞之廣西出現(xiàn)村委會之事，顯示出極大的興趣并馬上指示民政部派員前往調(diào)查。原因在于八十年代初，不少地方的基層組織處于癱瘓狀態(tài)，尤其人民公社體制廢除后農(nóng)村公共組織與公共權(quán)力出現(xiàn)“真空”，這樣國家就面臨著設(shè)計與選擇新的制度，以維系對廣大農(nóng)村的治理這樣的情況。兩年后的1982年12月，彭真的主持下將村民委員會寫進修改后的《中華人民共和國憲法》，正式確定了村民委員會作為農(nóng)村基層的群眾性自治組織的法律地位。村民選舉與自治制度中的民主意義是后來逐漸地顯現(xiàn)出來，并得以一步一步地鞏固，但這并非是制度設(shè)計者與推動者的初衷。事實上，制度的非預(yù)期性之結(jié)果是社會中常見的現(xiàn)象。同樣地，村委會功能中經(jīng)濟職責(zé)之突出也是一個非預(yù)期的結(jié)果，當(dāng)然這也有一個過程。如果只有城市而沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，那么中國的現(xiàn)代化不能說成功的。如何發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟就成為政府的主要關(guān)注事項。事實上，經(jīng)濟為中心也成為了基層政府行為的最主要的取向。但是，國家、政府需要動員社會各種資源與力量來發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟，政府逐步地認識到讓村委會帶動村民搞好村里經(jīng)濟的重要性，并逐漸地認識到并強化了村民委員會的經(jīng)濟職能。作為村委會成員尤其是村主任，現(xiàn)在不斷強化他(她)發(fā)展本村經(jīng)濟所承擔(dān)的角色，而換屆選舉時候選人在競選時通常都在發(fā)展經(jīng)濟方面大做文章，這足以表明經(jīng)濟功能對于村委會的重要性。它似乎壓倒民主權(quán)利這一面，也就是說在現(xiàn)實的村民自治制度運行過程中，村民委員會的經(jīng)濟性之份量比民主性要顯得重些。這當(dāng)然同村民在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟過程中對村干部所寄與的期望有很大的關(guān)聯(lián)。但是需要指出的是，村民所希望的是一個經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生出來并可以監(jiān)督的能夠帶領(lǐng)大家致富的村委會，而不要不講民主不受監(jiān)督與制約的富人政治，也不要無能的“老好人”政治。本文重點放在分析前一個非預(yù)期性的結(jié)果。

二、村民選舉和自治制度的歷程與民主性的生長、發(fā)展村民自治是中國農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的產(chǎn)物，而作為一種制度，村民自治是國家設(shè)計并推行的，它的確是“在總結(jié)農(nóng)民群眾的實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了在廣大農(nóng)村推行村民自治的主張，并通過全國人大制定了《村委會組織法(試行)》”，但是其設(shè)計的初衷并非出于“用法律來保障農(nóng)民的民主權(quán)利”這樣的目的。上面已提到的彭真對廣西所出現(xiàn)的村民委員會發(fā)生的濃厚的興趣并指示民政部派員前往調(diào)查，這件事當(dāng)中或許包含著彭真本人想在農(nóng)村推行民主、給予中國農(nóng)民一定的民主權(quán)利這樣的一絲動機，但是，可以肯定的是彭真與村民自治制度的設(shè)計者其初衷主要不是為了民主，更主要的是出于為了填補因人民公社廢除以后所出現(xiàn)的鄉(xiāng)村公共組織與權(quán)力的“真空”計，即國家政權(quán)組織要調(diào)整國家與農(nóng)民的關(guān)系，重新設(shè)計對鄉(xiāng)村的控制方式，也就是說建立新的控制鄉(xiāng)村體系。這一點從當(dāng)初對村民自治制度所展開激烈爭論的焦點我們不難看出。最初的分為村選舉領(lǐng)導(dǎo)小組提名、村黨支部提名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政提名等三種形式)和混合提名(這主要分為村民提名和黨支部提名相結(jié)合、村民小組、村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三種提名方式并用、村民代表、村民小組長、黨員和村干部召開聯(lián)席會議提名候選人等幾種形式)。民政部在1993年時認為村級候選人提名的方式，最合適的辦法是，候選人自我推薦與村民推薦相結(jié)合。這種建議自然比試行的《村委會組織法》要前進一些，但是仍然有限，而吉林省梨樹縣農(nóng)民的“海選”又將民政部的所謂“最合適的辦法”甩到后面了。⑤1998年所頒布的《村民委員會組織法》第十四條的規(guī)定肯定了吉林黎樹縣農(nóng)民“海選”的做法：“選舉村民委員會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額”。而各地的實際做法更進一步了，如有不少地方干脆實行“一票制”，即候選人的提名、正式候選人的確定與最后的投票一次進行，從而一次性完成村委會的選舉工作。熊彼特在其《資本主義、社會主義與民主主義》一書中提出，“民主方法是為達到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競?cè)∪嗣襁x票而得到作出決定的權(quán)力”。⑥選舉確為現(xiàn)代民主制度的核心之一。沒有選舉談不上民主，當(dāng)然有選舉并不必然意味著民主。亨廷頓在論及第三波民主浪潮時，將是否“公正、誠實、周期性”以及競爭性地通過全民選舉而產(chǎn)生重要領(lǐng)導(dǎo)人視為一種政治制度是否民主的唯一標(biāo)準(zhǔn)。⑦借助于亨廷頓的說法，村民自治制度的民主性如何可以看選舉的“公正、誠實、周期性”與競爭性如何。從有關(guān)的法規(guī)文件和實際選舉情況來分析，我們看到了村民自治制度中民主性在一步一步地增長。這一點不應(yīng)該視而不見?？上У氖?，有些對村民自治持相當(dāng)?shù)驼{(diào)或者否定的態(tài)度的學(xué)者沒有看到村民自治的民主性及這一民主性的生長過程，只看到這“草根民主”的限度，而對它進行否定。當(dāng)然，民主不僅僅是選舉。村民自治的內(nèi)容包括“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。而村民會議與村民代表會議是村級的決策機構(gòu)。農(nóng)民自發(fā)地創(chuàng)立出村民會議與村民代表會議并逐漸地得以在法律上肯定，這是向?qū)嵸|(zhì)性民主前進的一個重要表現(xiàn)，村民會議尤其是村民代表會議已成為農(nóng)村民主政治中重要的制度安排，“標(biāo)志著農(nóng)民對民主的理解已經(jīng)超越了民主選舉的簡單內(nèi)容，逐漸發(fā)展為包括民主管理、民主監(jiān)督、民主決策在內(nèi)的全方位開放體系”，“使民主政治由空泛的理論變?yōu)閷嵺`的訓(xùn)練”。⑧總之，從“四個自我”發(fā)展到“四個民主”，表明中國村民選舉與自治制度中民主性漸漸生成與提升之過程。

三、村民自治制度中的民主性：國家與社會互動的結(jié)果國家與社會的關(guān)系不僅僅是一種結(jié)構(gòu)，更是一個互動的過程，一個不斷建構(gòu)的過程，村民自治制度及其民主意義就是國家與社會兩者在互動過程中不斷地被建構(gòu)起來的，具體來說，就是中央、地方政府與農(nóng)民三方博奕的結(jié)果。當(dāng)然，國際因素也加入到這個建構(gòu)過程之中。在計劃經(jīng)濟年代，國家與社會高度一體化，這種一體化是以社會消溶于國家之中為代價的。在農(nóng)村，由于實行的是人民公社制，作為國家的代理者的公社與生產(chǎn)大隊控制著農(nóng)民生存的幾乎主要的資源，因而在國家面前農(nóng)民顯得十分脆弱與無助。但是，改革開放政策使中國的經(jīng)濟、政治與社會生活發(fā)生了巨大的變化，而國家與社會的關(guān)系所發(fā)生的變化也是較為明顯的，其變化主要表現(xiàn)為一是國家對社會控制的能力減弱；二是社會自主意識的提高。在農(nóng)村由于人民公社這種制度的解體，實行包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)承包制后，使農(nóng)民成為一個獨立的個體生產(chǎn)者，獲得了自主經(jīng)營權(quán)。另一方面，也由于人民公社的解體，導(dǎo)致一個重要結(jié)果，那就是解除了廣大農(nóng)民對國家的人身依附關(guān)系，他們的自主意識在不斷增強。這里我們再次指出，由于人民公社制度的徹底瓦解，造成農(nóng)村基層不少政權(quán)組織處于嚴重的癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，大大地影響了國家政策在農(nóng)村有效地加以執(zhí)行，國家向農(nóng)村所提供的公共服務(wù)能力也由此而大大地減弱，這樣就引發(fā)出一連串的社會危機，尤其農(nóng)村的社會治安問題十分突出。一方面農(nóng)村需要某種或某些新的公共權(quán)力與組織的出現(xiàn)以填補由人民公社解體而出現(xiàn)的權(quán)力“真空”，但是，國家又一時沒有或無法找出一個新的治理方式加以滿足；另一方面農(nóng)民自身的自主意識的增強與人身依附關(guān)系的解除，為他們自發(fā)地成立新的權(quán)力組織以滿足其生產(chǎn)與生活中的迫切的需求提供了可能性。正是在這樣的社會與國家的關(guān)系結(jié)構(gòu)狀態(tài)之下，廣西農(nóng)民首先自發(fā)成立村民委員會。全國第一批村民委員會在廣西自治區(qū)的羅城一帶出現(xiàn)了。⑨廣西這一做法引起很大的反響，全國其他地方陸續(xù)仿效，成立村委會，這種新的農(nóng)村權(quán)力組織形式最終為國家所認可。在這個意義上說，社會處于主動的一方，是農(nóng)民的自主性與創(chuàng)造性開啟出一條以村民自治制度為特色的農(nóng)村民主化的發(fā)展道路。但是，社會這一層面的主動性與力量的發(fā)展并沒有導(dǎo)致國家力量的失去。已有學(xué)者指出，中國基層的民主實踐產(chǎn)生了國家與社會互強的結(jié)果，在中國兩者不是一個零和博弈(zero－sumcompetition)的關(guān)系，中國農(nóng)村民主實踐支持了下面這樣的論點：“威權(quán)政體的民主轉(zhuǎn)型意味著削弱國家的專制性權(quán)力并建立國家精英與市民社會集團間的周期性、常規(guī)性且制度化的協(xié)商機制，但卻并不意味著同樣弱化國家的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力?！爆妵抑哉J可并以法律的形式確定了村民自治制度的合法性，以及敦促各地方政府加以推行，其目的在于構(gòu)建新的動員與控制體系和方式，這就是說調(diào)整國家與農(nóng)民在政治上的關(guān)系，國家通過農(nóng)民(社會)來監(jiān)督鄉(xiāng)村干部，同時將農(nóng)民(農(nóng)村社會)重新納入新的動員與控制體系之中。村民委員會組織與村民自治制度是國家與民間力量互動的結(jié)果，是在互動過程中建構(gòu)起來的?！拔覀兯坪蹩梢酝普撜f農(nóng)村自治雖剛一開始是自發(fā)形成，但其后的推動實已涉及加強政治統(tǒng)治的思維”?，嬙谙喈?dāng)長的時間里，在國家與社會之間關(guān)系中，國家的力量依然最為強大，它仍然是影響村民自治的最重要力量。因此，有學(xué)者提出“依靠國家力量提升社會力量卻可能是發(fā)展村民自治的現(xiàn)實選擇”這樣的說法?，屩劣趯χ袊迕褡灾沃贫冉ㄔO(shè)有一定作用的國際方面的因素主要是美國的卡特中心與美國共和研究所的表現(xiàn)。

第四篇：村民自治中的賄選問題研究

村民自治中的“賄選”問題研究

——基于制度分析的視角

駱 苗 祝 軍

? 2013-02-28 14:59:33

來源：《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》(京)2012年5期第98～

103頁

【作者簡介】駱苗，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究行政管理，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872；祝軍，中國青年政治學(xué)院人事處助理研究員，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究行政管理、人力資源管理，中國青年政治學(xué)院人事處，北京100089

【內(nèi)容提要】 村民自治是我國重要的基層政治制度，但目前“賄選”現(xiàn)象嚴重，危害了這一制度并可能摧毀我國村莊基層民主的基礎(chǔ)。應(yīng)通過大力宣傳選舉政策、規(guī)章制度等提升村民認識，因地制宜地調(diào)整村民自治形式及增強懲罰機制等辦法予以解決。

【關(guān) 鍵 詞】村民自治/賄選/基層政治制度/制度分析框架

村民自治是我國基層民主發(fā)展的重要脈絡(luò)，村委會選舉作為村民自治的主要實踐形式，其自身的科學(xué)性、公平性及公開性是衡量村民自治績效的關(guān)鍵指標(biāo)。我國的基層民主是一種自上而下的外生嵌入民主，尚未真正融入民眾的公共生活領(lǐng)域，在公共精神和民主參與意識淡薄的農(nóng)村，村民缺乏參與公共事務(wù)的積極主動性，為村委會選舉出現(xiàn)“賄選”提供了廣闊的操作空間。本文在借鑒傳統(tǒng)的三條分析路徑的基礎(chǔ)上，試圖構(gòu)建一個更具解釋力的制度分析框架來剖析我國村委會選舉中的“賄選”問題。

一、村民自治中的“賄選”：三種傳統(tǒng)分析路徑

古希臘劇作家阿里斯托芬的《騎士》中就有關(guān)于候選人在鄉(xiāng)村選舉中向選民行賄的記載，而現(xiàn)代意義上的“賄選”是隨著資本主義民主化的進程而逐步出現(xiàn)的。當(dāng)前學(xué)者對村委會選舉中的“賄選”問題主要按照以下三條路徑進行研究。

(一)群體屬性與熟人社會的邏輯

群體屬性與熟人社會的邏輯對“賄選”問題的分析著眼于村委會選舉的外生環(huán)境和村莊的內(nèi)生傳統(tǒng)文化。中國農(nóng)村的基層民主不同于西方，長期處于以鄉(xiāng)紳為代表的精英管理之下的村莊中的村民缺乏民主自覺性。所以在實行村民自治后，我國村莊基層民主仍然處于起步生長階段。對于農(nóng)村基層這種政府主導(dǎo)下建立的外生、植入型民主，處于成長期的農(nóng)村基層民主儀式尚無法與長期以來在農(nóng)村占統(tǒng)治地位的重義、尚禮、忍耐、順從、崇拜權(quán)威等小農(nóng)意識相抗衡，村民普遍無法深刻意識和理解自身的民主權(quán)利和民主責(zé)任[1]。該邏輯認為，“賄選”產(chǎn)生的原因包括：村民的整體知識文化層次不足以滿足直接選舉需要的條件，為“賄選”提供了空間；強烈的宗族意識環(huán)境下，候選人利用宗族之間的私人關(guān)系進行“情感”賄賂；在熟人、半熟人的農(nóng)村社會，人際關(guān)系更多的是非正式的私人情感聯(lián)系。村委會選舉是嵌入在農(nóng)民相互之間的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的，私人關(guān)系的規(guī)則是選舉運作的現(xiàn)實邏輯，也在這個過程中形成了村莊的權(quán)威結(jié)構(gòu)，很多選民為了情意的維系從而接受候選人的“禮物”。

該分析邏輯從農(nóng)村特定的文化背景和社會現(xiàn)實對村委會選舉中的“賄選”進行了系統(tǒng)的分析，但是對制度分析不足，缺乏對當(dāng)前轉(zhuǎn)型社會特定社會形態(tài)社會資本運作的系統(tǒng)研究。

(二)成本-收益分析的邏輯

新制度經(jīng)濟學(xué)將政治看作是類似于市場行為的復(fù)雜交易過程。因此，政治投票行為也被認為是一種交易[2]。成本-收益分析邏輯假設(shè)參與選舉的選民和候選人都是理性的，在利益博弈過程中會采取能使自己收益最多的行為。選舉本身就是一個政治-利益博弈的過程，候選人、選民和政府官員通過博弈實現(xiàn)自身利益最大化。在行賄成本明顯小于當(dāng)選收益的情況下，理性的候選人為了確保當(dāng)選會采用“賄選”的最優(yōu)競選策略；選民為了確保自己的利益最大化，易于接受候選人的“好處”，最小化自己的投票成本，以維持“和諧”的村民關(guān)系；作為村委會選舉的監(jiān)督者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，他們最大的利益就是政治利益，為了維持選舉秩序，避免出現(xiàn)群體性事件，往往默許“賄選”，避免因為“干預(yù)自治”可能出現(xiàn)的政治責(zé)任。該邏輯以博弈論為基礎(chǔ)，強調(diào)理性人的行為選擇，卻忽視了制度約束以及制度在規(guī)范行動者行為中的作用。

(三)轉(zhuǎn)型社會結(jié)構(gòu)的邏輯

轉(zhuǎn)型社會結(jié)構(gòu)的分析邏輯對村民自治中的“賄選”的分析更多地從當(dāng)前農(nóng)村社會秩序的新特征著手。如大規(guī)模的農(nóng)村人口流動、村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系異化以及農(nóng)村社會的半熟人化，認為“賄選”出現(xiàn)的原因在于農(nóng)村的傳統(tǒng)秩序和信用規(guī)矩趨于瓦解，新的農(nóng)村社會秩序尚未完全建立，人與人之間的行為方式更多地受制于理性的經(jīng)濟考慮，選民面對候選人提供的經(jīng)濟好處往往難以自制，人情規(guī)則讓位于經(jīng)濟利益。該邏輯從當(dāng)前農(nóng)村社會的新特征分析村委會選舉中的“賄選”，但是缺乏對于“賄選”問題產(chǎn)生環(huán)境的具體深入分析。

綜上所述，以上三種分析邏輯為遏制“賄選”提供了非常好的研究視角，但是都存在“短板”。如群體屬性與熟人社會的分析邏輯對當(dāng)前農(nóng)村特質(zhì)和選民投票自利化傾向分析不足，對法制完善的研究不夠清晰；成本-收益分析的邏輯更多地考慮參與主體的利益最大化傾向，忽視了農(nóng)村特定的社會環(huán)境背景和制度約束；轉(zhuǎn)型社會結(jié)構(gòu)的分析邏輯對當(dāng)前農(nóng)村社會特質(zhì)進行了系統(tǒng)分析，但是在解決“賄選”問題上強調(diào)修補，沒有在深層次上為解決“賄選”問題提出建設(shè)性政策建議。筆者擬在借鑒三種分析邏輯框架的基礎(chǔ)上，將規(guī)制村委會選舉參與主體的制度規(guī)范作為核心要素對“賄選”進行分析，超越物質(zhì)利益至上和人情關(guān)系的單一分析，強調(diào)制度的短板才是造成“賄選”惡化的根本原因并通過對參與主體的行動邏輯進行系統(tǒng)分析，構(gòu)建監(jiān)督機制、邊界機制、過程機制和懲罰機制四位一體的制度分析框架，將“賄選”看作一種制度、行為的結(jié)果變量進行分析，進而提出防治“賄選”的政策建議。

二、村民自治中的“賄選”：一個制度分析的視角

村民在其選舉中的行動選擇有哪些？采取不同行動的原因是什么？不同的行動選擇會對選舉產(chǎn)生什么樣的影響？基于這樣的設(shè)問，本文構(gòu)建了村委會選舉的制度分析框架(見圖1)，將選舉的利益相關(guān)者的行動選擇邏輯和選舉機制的規(guī)范程度作為變量，分析不同行動者在選舉中的多種行動路徑。

圖1村委會選舉的制度分析框架

(一)利益相關(guān)者的行動邏輯

村民自治是將村民培養(yǎng)成民主行動者的重要機制，同時也是推進農(nóng)村民主化的重要行動。

1.選民的行動邏輯

公正、合法的村委會選舉不僅是民主實踐的過程，更是對村民進行民主教育和訓(xùn)練的過程，對提升村民的民主意識和政治參與能力意義重大。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟在農(nóng)村社會中的滲透，農(nóng)村開始由傳統(tǒng)秩序向現(xiàn)代秩序轉(zhuǎn)變，過渡期的制度失范使很多村莊由于“適應(yīng)不良”產(chǎn)生了村民自治的異化，出現(xiàn)了“賄選”的現(xiàn)象。面對選舉中的“利益誘惑”，作為主體行動者，選民的行動有兩種邏輯：積極行使權(quán)利或出賣選票。

積極行使權(quán)利。隨著農(nóng)村經(jīng)濟、文化等的快速發(fā)展，農(nóng)民的民主權(quán)利意識和村務(wù)活動參與積極性明顯提高，在選舉的整個過程中，主動參與村民自治，認真行使自治權(quán)利，并寄望自己的行動能夠影響選舉結(jié)果。選民在選舉過程中不但拒絕接受“好處”，并且對“賄選”的候選人進行精神譴責(zé)。選民拒絕出賣選票的行動最終確保了村莊自治精神的延續(xù)發(fā)展和集體利益的實現(xiàn)。

出賣選票。改革開放后，越來越多的農(nóng)民通過不同方式進入城市，但是其中只有很少一部分人能真正融入城市，多數(shù)人在城鄉(xiāng)間做候鳥式流動，高頻率的人口流動使得農(nóng)村選民的穩(wěn)定性不足。對于投票人來說，只要他對當(dāng)選者所采取的政策無異議，那么出賣選票總是比投票更理性一些[3]。此外，傳統(tǒng)的宗族意識和人情意識在轉(zhuǎn)軌期村民關(guān)系中仍占據(jù)重要位置，特別是在“差序格局”比較明顯的地區(qū)，選民出于自身利益和維持家族關(guān)系的需要往往主動出售選票給本宗族的候選人或者與其關(guān)系密切的候選人，甚至充當(dāng)其“選舉動員團隊”①的重要成員。

2.候選人的行動邏輯

從選舉的實踐來看，村民選舉中的候選人一般是村莊能人，渴求通過進入村委會從而掌握村莊的管理權(quán)。不同村莊的選舉環(huán)境不同，候選人在競選中會綜合各種因素采取不同的競選策略，其行動策略主要有兩種：合法競選或違規(guī)“賄選”。

合法競選。在一個村民自治意識濃厚、法制落實較好的村莊，候選人進行違法的選舉面臨很大的風(fēng)險，不但有可能在競選中失敗，而且可能影響其在村莊中的聲譽?！按迕褡灾蔚谝淮濉焙险鍖嵭写迕褡灾?0年不曾出現(xiàn)“賄選”，關(guān)鍵在于村莊的民主習(xí)慣和法制意識。此外，村莊中參選的多為經(jīng)濟能人和政治能人，他們無需采取冒險策略。

違規(guī)“賄選”。候選人違規(guī)競選多發(fā)生在民主意識薄弱或者法制落實比較差的地區(qū)，是候選人為確保自身當(dāng)選成功而采取的競選策略。選民短視的利益觀、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督的失范以及有效的懲罰措施的缺乏，使得候選人選擇“賄選”作為自己的最優(yōu)策略。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的行動邏輯

自村民自治作為一項基本制度在農(nóng)村中確立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)楸O(jiān)督與被監(jiān)督、指導(dǎo)與被指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員根本的利益訴求是通過完成上級交給的任務(wù)實現(xiàn)職位晉升，村委會是其順利完成政治任務(wù)的重要工具，因此，保持與村委會成員的密切關(guān)系非常必要。對于村莊“賄選”，負有維護村民自治秩序責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其行動有兩種策略：漠視“賄選”結(jié)果或糾正違規(guī)“賄選”。

漠視“賄選”結(jié)果。由于人員有限，監(jiān)督存在落實困難。同時為了避免“干涉村民自治”的政治風(fēng)險，對村委會選舉中的“賄選”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般采取漠視態(tài)度，對村莊的選舉結(jié)果不予干涉。

主動糾正“賄選”結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系自實行村民自治之后有了很大的變化，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會仍然具有很大的影響力?！奥犜挕钡拇逦瘯欣卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊中維穩(wěn)以及法制宣傳工作的順利開展。所以一旦不中意的候選人通過違規(guī)方式贏得選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在衡量風(fēng)險和收益之后，愿意主動糾正違法結(jié)果。

(二)村委會選舉中的制度安排與行動者行為選擇

本文通過構(gòu)建制度分析的框架分析村委會選舉的制度架構(gòu)，從監(jiān)督機制、邊界機制、過程機制和懲罰機制四個層面對村委會選舉中的制度進行分析，洞悉相關(guān)利益者的行動。

1.監(jiān)督機制

上級政府的監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)組檢舉違法候選人村民對選民的保障：人身和權(quán)利

監(jiān)督選舉程序的合法性監(jiān)督候選人的競選策略的合法性選舉中監(jiān)督候選人：是否存在違法行為選舉后監(jiān)督候選人：是否依法行使職權(quán)候選人：1.采取合法的競選策略2.依法行使村莊資源的管理權(quán)

圖2村委會選舉的監(jiān)督機制

村委會選舉的監(jiān)督指的是在村委會選舉過程中，對選舉利益相關(guān)者的行為進行密切關(guān)注，嚴格監(jiān)視其行動，并督促其按照預(yù)定的合法程序采取行動。村委會選舉的監(jiān)督機制(見圖2)包括一系列的監(jiān)督規(guī)范。它不僅包括對候選人行為的監(jiān)督，還包括對選民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這兩個重要的利益相關(guān)者的監(jiān)督；不僅包括選舉前的監(jiān)督，還包括選舉過程中和選舉之后的監(jiān)督，監(jiān)督機制貫穿于村委會選舉的整個過程。

2.邊界機制

圖3村委會選舉的邊界機制

村委會選舉中的相關(guān)利益者會根據(jù)自己所處的環(huán)境和條件采取行動，其行動要有明確的邊界②予以規(guī)范。村委會選舉的邊界機制(見圖3)主要包括三個層面：(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督邊界。應(yīng)該界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會選舉中的作用，既不能干涉村民自治，也不能在維護合法秩序方面不作為。具體來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用應(yīng)該更加強調(diào)對相關(guān)法規(guī)政策的宣傳、對選舉程序的監(jiān)督，宏觀上把握選舉，避免“干預(yù)”選舉程序、影響選舉的正常進行、侵害村民的自治權(quán)。(2)候選人競選策略的邊界。應(yīng)嚴格界定候選人的競選策略：一是嚴格遵守選舉的法律規(guī)定，不能依靠向選民提供物質(zhì)或者其他方面的“好處”承諾獲得選民的支持；二是候選人在競選宣傳演說過程中不能對其他候選人或者本村村民進行人身攻擊或者其他方式的攻擊。(3)選民行為的邊界。村民對村委會選舉的監(jiān)督應(yīng)該有一定的規(guī)范，不能惡意檢舉、誹謗候選人或村委會成員，影響整個村委會選舉的正常秩序。

3.過程機制

村委會選舉的過程機制主要強調(diào)的是選舉的程序合法性和對村委會工作的長期性日常監(jiān)督，包括兩個層面的內(nèi)容：(1)選舉程序的合法性，村委會選舉應(yīng)該確保選舉環(huán)節(jié)的公開性、合法性；(2)日常事務(wù)處理的監(jiān)督。過程機制強調(diào)將村委會整個任期內(nèi)的活動都看成是一個整體。對其選舉后行為的監(jiān)督能加強村委會運作的規(guī)范性，壓縮濫用職權(quán)的空間，降低村官對某些自我利益導(dǎo)向的候選人的吸引力。

4.懲罰機制

村委會選舉的懲罰機制主要是針對選舉過程中的利益相關(guān)者包括：(1)對候選人以及村委會成員的懲罰。懲罰機制對候選人違反選舉程序的行為應(yīng)該嚴厲打擊，不但要取消其競選資格或宣布其當(dāng)選無效，同時還應(yīng)該從精神層面給予處罰，將懲罰機制與監(jiān)督機制、過程機制有效結(jié)合，一旦違法則移送司法機關(guān)予以嚴懲。(2)對選民的懲罰。“面子”懲罰和物質(zhì)懲罰相結(jié)合，對于沒有按照選舉法律、法規(guī)、政策進行公正投票的選民，不但要從輿論上和道德上予以譴責(zé)，還應(yīng)施以一定的物質(zhì)懲罰。(3)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的懲罰。對于科層制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員而言，晉升是其行為的主要激勵，在村委會選舉中沒有認真進行選舉宣傳工作以及后續(xù)沒有及時處理村民申訴的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員都應(yīng)該受到上一級政府部門的實質(zhì)處罰，將對村委會選舉秩序的維護作為考核其績效的重要內(nèi)容。

(三)“賄選”：作為制度-行為的結(jié)果變量

村民自治是一種內(nèi)部取向的治理機制，是源于村莊內(nèi)部的一種群眾性的自我主動整合。制度的完善是村委會選舉公正、公平、公開進行的重要條件，但在實踐中，制度不完善、落實不徹底導(dǎo)致村委會選舉中的利益主體各自謀利，出現(xiàn)“賄選”問題，其本質(zhì)是公共權(quán)力的私人化[4]。

基于以上制度框架的分析，筆者認為村民自治出現(xiàn)“賄選”的原因在于以下幾個方面。

1.監(jiān)督機制不完善

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督流于形式，在村委會選舉中并沒有真正起到監(jiān)督指導(dǎo)的作用；另一方面，村民日常監(jiān)督?jīng)]有明確的規(guī)章制度，往往只是由村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)本地區(qū)情況出臺一些政策性文件，沒有強制約束力，很多時候村民會議成了擺設(shè)。例如，陜西省嵐皋縣堰溪村原村支書王顯正利用職權(quán)在缺乏科學(xué)監(jiān)督的情況下將轉(zhuǎn)讓土地款據(jù)為己有。監(jiān)督機制的缺位為“賄選”提供了操作空間。

2.邊界模糊

邊界機制是界定村委會選舉中各個利益主體行為的重要標(biāo)尺。在社會環(huán)境比較復(fù)雜的農(nóng)村，利益相關(guān)主體行為的邊界模糊。一方面，無法準(zhǔn)確定義“好處”。熟人—半熟人的農(nóng)村社會關(guān)聯(lián)網(wǎng)的密度遠高于城市，很多選民并不認為接受“好處”是違法行為，候選人網(wǎng)羅選民的行為也很難定性為違法。因為在農(nóng)村人看來，這可能是正常的人際關(guān)系往來，如在“賄選重災(zāi)”鎮(zhèn)——溫州市龍灣區(qū)沙城鎮(zhèn)，第一輪選舉中“候選人給選民幾盒中華煙，是平常事”。另一方面，實踐中衡量候選人的競選策略是真承諾還是虛偽的欺騙缺乏有效標(biāo)準(zhǔn)。此外，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持村委會選舉正常秩序行為的界定目前還較模糊。

3.過程機制缺位

過程機制對實行直選的農(nóng)村而言是非常重要的，是制度環(huán)節(jié)的關(guān)鍵鏈條，但是在村民自治的實踐中，過程機制往往缺位，尚未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。(1)選舉流程缺乏規(guī)范性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于人手有限，下派督導(dǎo)組難以全面宣傳選舉政策，很多選民對程序不甚了解，造成很多選民被動“接受好處”；同時，選舉環(huán)節(jié)的透明度不高，選民對候選人的信息了解不充分，候選人利用信息優(yōu)勢收買選民選票。(2)日常監(jiān)督缺位。在村莊管理的實踐中，日常監(jiān)督往往形同虛設(shè)，難以對村委會的治村過程進行有效的監(jiān)督，使得村委會的權(quán)力被無限放大，如浙江省慈溪市界牌村原村支書朱曉其在任職的13個月時間里，由于缺乏對其行為的日常監(jiān)督，他利用職務(wù)之便挪用村集體資金609.6萬元。日常監(jiān)督的缺位為村委會成員利用治村的公共權(quán)力謀取私人利益、攫取村莊資源提供了條件和空間。

4.懲罰威懾不足

當(dāng)前村民自治的監(jiān)督機制對參與主體威懾力比較小，同時在實踐中的落實存在困難，進一步刺激了村委會選舉中“賄選”的泛濫。具體來講：(1)缺乏對選民出賣選票行為的有效懲罰機制。很多選民將村委會選舉看作獲利機會。(2)集體責(zé)任的懲罰對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員無實質(zhì)影響。監(jiān)督不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員要接受上級的批評教育，但缺少有效的檢查，除非發(fā)生具有社會影響的群體事件。(3)對違規(guī)競選者的懲罰不足。對“賄選”的候選人尚無威懾力很強的懲罰措施，主要是批評教育，嚴重者則取消競選資格，很少上升到司法程序。

三、對策和建議

根據(jù)上述分析，筆者認為正是監(jiān)督機制、邊界機制、過程機制和懲罰機制在村委會選舉中的缺位使得“賄選”成為村委會選舉中候選人的慣常策略，嚴重影響了村莊的正常社會秩序。對于防治選舉中的“賄選”問題，結(jié)合前面的分析框架，本文從制度角度提出以下幾點建議。

第一，在邊界制度和過程制度層面，可以采取有效的措施，提升村民對選舉政策的認識。對民主意識的宣傳教育應(yīng)該貫穿于村民自治的全過程：首先，要通過邊界機制明確選民在整個選舉中行動的邊界，避免出現(xiàn)誹謗候選人的行為。同時對候選人宣講內(nèi)容進行嚴格的界定，避免出現(xiàn)不實承諾或物質(zhì)許諾。其次，要健全過程機制，不但要在選舉前對選民進行政策教育，更要注重日常村民自治過程中對村民民主意識和政治參與能力的培養(yǎng)，構(gòu)建支持民主制度的村莊政治文化，培育民主體制賴以生存的公民精神。

第二，在監(jiān)督制度層面，可以不斷調(diào)整村民自治的形式，因地制宜地推動村委會選舉。國家對村民自治的規(guī)定多是宏觀層面的，微觀意義上的村民自治應(yīng)該切實結(jié)合本村的實際在國家規(guī)定的大的制度背景下因地制宜地展開。首先，農(nóng)村人口流動現(xiàn)象明顯，應(yīng)采取多種措施有效保證選舉的質(zhì)量，人口流動性比較大的農(nóng)村應(yīng)該創(chuàng)新形式保障選民的投票權(quán)。其次，監(jiān)督機制對于村民自治制度在農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展具有重要意義，應(yīng)該建立更加明確的日常村務(wù)監(jiān)督制度，保障治村過程的透明性。此外，村民對村委會的監(jiān)督也需要有保障機制作為后盾，避免出現(xiàn)打擊報復(fù)的情況，以提升村民政治參與的能力和積極性。

第三，在懲罰制度層面，需要進一步增強懲罰機制的效用。針對村委會選舉中對違規(guī)行為懲罰威懾力小的問題，需要不斷研究、創(chuàng)新懲罰機制，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督和懲處之外，還可以根據(jù)本村莊的實際情況在《村民委員會組織法》的指導(dǎo)下制定相關(guān)的具體懲罰措施，適當(dāng)加大對“賄選”的懲罰力度，不僅從物質(zhì)上給予一定懲罰，同時還要充分利用農(nóng)村社會特殊的治理背景給予違規(guī)人員其他有效的懲罰，讓所有企圖“賄選”的候選人遠離雷區(qū)。

注釋：

①當(dāng)前的農(nóng)村社會選舉呈現(xiàn)出團隊運作的特點，很多候選人在進行“賄選”的時候都會把自己信任的人聯(lián)合起來組建選舉團隊，幫助其在村莊中挨家挨戶對選民進行投票動員、發(fā)放好處。

②村委會選舉中的“邊界”的涵義與埃莉諾·奧斯特羅姆教授在《制度的語法》中提出的“道義”概念類似，指的是允許采取的行為和不允許采取的行為的界限。

【參考文獻】

[1][4]董禮勝：《村民委員會選舉中的賄選及其治理研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社2005年版，第19、36頁。

[2]肖立輝：《影響村民投票的因素分析》，載《理論參考》，2009年第4期。

[3]唐斯：《民主的經(jīng)濟理論》，上海：上海世紀出版集團2005年版，第171頁。

第五篇：村民自治中的法制問題研究

村民自治中的法制問題研究

李志軍張治榮

摘要:通過實地考察和思考，認為村民委員會的法律地位應(yīng)由基層群眾自治組織定位為村集體事務(wù)決策和執(zhí)行機構(gòu)；“兩委”權(quán)責(zé)中關(guān)于黨支部權(quán)責(zé)中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用變?yōu)辄h支部只把握政治方向及在黨內(nèi)活動，不干預(yù)村民委員會的具體事務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導(dǎo)、支持和幫助應(yīng)明確規(guī)定其具體內(nèi)容為計劃生育、征兵、公共設(shè)施及遵紀守法方面的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞:村民自治；村民委員會；村民委員會組織法；法制

一、引言

村民自治是中國改革開放以來的新生事物，它源于20世紀70年代末廣西宜山、羅城兩縣部分農(nóng)民自發(fā)組建的村民委員會（以下簡稱村委會）。1982年通過的新憲法確認了村委會的法律地位，1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》使村民自治作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制在法律上正式確立，總結(jié)十多年的經(jīng)驗，1998年通過的《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）較以前的《村組法》（試行）更加完善，在推進村民自治方面起了重要作用。黨的“十六大”報告指出：“健全民主制度，豐富民主形式。擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。”這昭示著中國基層民主特別是農(nóng)村基層民主的發(fā)展將進入一個新的階段。然而，筆者通過對陜北S縣 W鄉(xiāng)十個村莊的實地考察，并結(jié)合全國村民自治普遍存在問題的思考，發(fā)現(xiàn)村民自治推進中困難重重的一個很重要的原因就是相關(guān)法制不健全，尤其是與村委會相關(guān)的法制嚴重欠缺。鑒于此，本文從村委會的角度出發(fā)，對村民自治中的幾個法制問題進行了探討。

二、村委會的地位問題

從現(xiàn)有的法律來看，不管是1982年《憲法》第一百一十一條，還是1998年《村組法》第二條均將村委會定位為基層群眾自治組織。筆者認為法律對村委會的這一定位過于籠統(tǒng)，因為自治組織的范圍很大，它包括村民大會、村民代表大會、村委會以及農(nóng)村的其他公民組織，這些組織之間是有很大區(qū)別的。法律的這一不科學(xué)規(guī)定，使得自治組織幾乎成為村委會的代名詞，部分人認為村委會是自治組織，它是一個獨立的團體，村民自治就是村委會自治，有的地方甚至發(fā)展成為村委會主任自治。W鄉(xiāng)龍尾村村委會主任就坦言；“法律規(guī)定我們單位（村委會）是自治組織，我們想干啥就可以干啥?！?將村委會定位為自治組織還使法院在受理村委會有關(guān)的案件是陷入尷尬的局面，因為按照《村組法》的規(guī)定村委會是自治組織，但依據(jù)《民法通則》的相關(guān)規(guī)定村委會不能成為 1

民事主體。筆者在走訪W鄉(xiāng)桃柳村時就遇到一起村委會未經(jīng)村民大會決議便收回壩地承包權(quán)的案件,但法院最終以村委會不具備民事主體資格駁回起訴，結(jié)果承包人的權(quán)益沒有得到相應(yīng)的保護。類似的案件在現(xiàn)實中相當(dāng)普遍。

村委會是由村民選舉產(chǎn)生的村民大會的常設(shè)機構(gòu)，負責(zé)執(zhí)行村民大會的決議，處理村內(nèi)的日常事務(wù)，其權(quán)力來自村民大會，與村民大會形成一種委托代理關(guān)系。村委會在處理日常事務(wù)的同時也行使村民大會授予的部分決策權(quán)，在這一層面上不能否認村委會在村集體中的決策機構(gòu)地位。但是，我們不能就此簡單地認為村委會是一個獨立的團體。從民事責(zé)任能力上講，村委會沒有獨立的財產(chǎn)，其所管理的財產(chǎn)屬于村集體所有，因此，村委會不是一個獨立的主體，不具備法律上的人格，不能獨立承擔(dān)責(zé)任。村民是通過村民大會或村民代表大會行使自治權(quán)的，村委會只是村民大會選舉產(chǎn)生的代表村民執(zhí)行具體事務(wù)的機關(guān)，就村委會本身而言，不享有任何權(quán)力。換言之，只有村集體才具有法律上的人格，村委會只是村集體的一個機構(gòu)，準(zhǔn)確地說村委會是村集體的代表兼執(zhí)行機構(gòu)。

筆者認為未來修訂的村民自治相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該明確規(guī)定村委會是村集體的代表兼執(zhí)行機構(gòu)。將村委會定位為村集體的代表兼執(zhí)行機構(gòu)，至少有兩方面的意義：第一，明確了村委會的法律地位，理順了村民大會與村委會的關(guān)系，有利于責(zé)任的追究。第二，法院在受理與村委會有關(guān)的案件時易于確定原被告主體資格。村委會的地位明確后，法院便可根據(jù)不同情況來受理與村委會有關(guān)的案件。以桃柳村壩地承包案為例，如果承包人要啟動訴訟程序，有兩種方式可供選擇，第一種方式是以村集體為被告，村委會可以代表人的身份參加訴訟；第二種方式是分別起訴村委會的每一個成員，進行集體訴訟。需要注意的是，村委會還協(xié)助政府履行一定的行政職能，此時村委會就不是在執(zhí)行村民大會的決議。如果村委會在履行這些行政職能時發(fā)生侵權(quán)事宜，則應(yīng)按行政訴訟來處理，因為村委會是按照法律規(guī)定以自己的名義來協(xié)助政府履行行政職能的，可以看作法律法規(guī)授權(quán)的組織，符合行政主體資格，不應(yīng)視為村委會與村民之間的一般的村務(wù)管理侵權(quán)案。[1]

三、村委會與村黨支部的權(quán)責(zé)問題

關(guān)于村黨支部的權(quán)責(zé)《村組法》第三條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動。從文本上看，此條既確立了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，又規(guī)定了黨的職責(zé)——支持和保障村民自治，似乎很完美，但實際操作起來難度很大。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何發(fā)揮？如何支持和保障村民自治活動？村黨支部和村委會發(fā)生矛盾時如何處理？這些問題該法并未作出規(guī)定。由于受過去黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的影響，實踐中黨支部往往包攬了一切，村黨支部的權(quán)力極度膨脹，村委會成為村黨支部的助手。筆者走訪的十個村莊中有六個村莊就是村黨支部說了算，民選出來的村委會反而沒有實際權(quán)力，村黨支書成了事實上的一把手。各村的黨組織實際上是各村的權(quán)力中心及實際的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者

和管理者，各村黨組織負責(zé)人均是社區(qū)權(quán)力的核心人物。[2]

法律的模糊規(guī)定，使黨支部成為農(nóng)村事實上的領(lǐng)導(dǎo)者。黨支部對村務(wù)動輒進行干預(yù)，村民大會授予村委會的權(quán)力不能有效發(fā)揮，村民自治失去自治性。在一些村委會比較強硬的村莊，為了爭權(quán)村委會與村黨支部長期進行所謂的“龍虎斗”，結(jié)果不但村務(wù)不能順利完成，反而傷了“和氣”，進一步激化了“兩委”矛盾。有的村莊還出現(xiàn)“兩不管”現(xiàn)象，即村委會不管，村黨支部也不管，“兩委”相互推卸責(zé)任。W鄉(xiāng)白河村就出現(xiàn)了這樣的一件事：雨季過后按慣例應(yīng)該維修一段5公里長的山路，但因取土困難，須雇用拖拉機，大約需3500元，由于村財政上沒錢，此事一拖再拖，無奈之下村民去討“說法”。村支書說；“修路屬于發(fā)展生產(chǎn)，由村委會管。”村委會主任卻說：“黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，對我們村而言，修路是大事，自然由黨支部管?！狈傻哪：?guī)定為村黨支部和村委會互相踢皮球提供了可乘之機，出現(xiàn)了管理職能上的“空點”，嚴重影響著村民自治工作的開展。

從法律和制度上對村黨支部與村委會的權(quán)責(zé)進行科學(xué)劃分是解決“兩委”矛盾的前提，也是重要途徑。針對現(xiàn)行《村組法》的模糊規(guī)定，筆者認為，未來修訂的村民自治相關(guān)法制應(yīng)包括以下幾層意思：第一，要肯定黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，不能違反堅持四項基本原則中的堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)；但黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，此處的法律包括村民自治相關(guān)的法律在內(nèi)，村黨支部不能以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心地位為由違反法律、踐踏民主，尤其是違反村民自治的相關(guān)法律。第二，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政治原則、政治方向、重大方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，對于村內(nèi)的具體事務(wù)，如發(fā)展生產(chǎn)、修路架橋、教育衛(wèi)生等事項，黨支部應(yīng)全面退出，交由村委會辦理?！包h支部要使自己真正成為村級組織的核心，應(yīng)該避免行政化傾向，從大量日常事務(wù)中解脫出來，將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設(shè)的指導(dǎo)，對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自己處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責(zé)的開展活動?！?[3] 但同時必須加強黨支部對村委會活動的監(jiān)督，監(jiān)督村委會是否依法辦理村務(wù)、正確行使村民授予的權(quán)力。黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位主要通過黨員的模范作用來發(fā)揮，而不是包攬村內(nèi)大小事務(wù)。第三，“兩委”發(fā)生矛盾時應(yīng)該如何來解決？需要通過調(diào)查對矛盾進行歸類，法制應(yīng)根據(jù)不同情況做出相應(yīng)的規(guī)定以防患于未然。如此規(guī)定后，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮了，村委會的積極性提高了，“兩委”關(guān)系融洽了，村民自治的績效自然提高了。

四、村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題

村委會與基層政府的關(guān)系主要集中于《村組法》第四條、第二十條、第二十二條?！洞褰M法》第四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村委會的工作給與指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。第二十條規(guī)定，村民會議可以制定和修改村規(guī)民約、自治章程，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。第二十二條第三

款規(guī)定，村民委員會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其主管部門反映，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)負責(zé)調(diào)查核實，責(zé)令公布??。法律將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為規(guī)定為“指導(dǎo)”，其寓意是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，與農(nóng)村自治組織形成政府法人和農(nóng)村社區(qū)治理法人之間的平等關(guān)系。[4]但該法并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的內(nèi)容、方式，更沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，實踐中很難操作，指導(dǎo)容易傾向于領(lǐng)導(dǎo)，尤其是在村民文化水平相對低的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)往往轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)。

現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頻頻侵權(quán)，甚至將村委會視為自己的下級機關(guān)，隨意對其發(fā)號施令。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵權(quán)主要表現(xiàn)為三種：一是控制村委會的人事任免權(quán)，確保自己合意的人擔(dān)任職務(wù)。為了達到此目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者直接操縱村委會選舉，或者不經(jīng)村民大會撤換自己不滿意的村委會成員。如W鄉(xiāng)胡塔村村委會主任因退耕還林畝數(shù)與一副鄉(xiāng)長意見不一致，三天后鄉(xiāng)政府直接下達文件免去該村委會主任的職務(wù)，同時任命另一村委會委員為主任。二是任意干涉村務(wù)，剝奪村民的民主管理權(quán)和民主決策權(quán)。如W鄉(xiāng)大莊村經(jīng)村民大會討論，決定打一口水井用來灌溉，但鄉(xiāng)政府不同意，理由是“此事不在本生產(chǎn)計劃內(nèi)”，打井事宜就此擱置。三是以監(jiān)督村委會為名，暗中控制村委會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常以檢查工作為借口對村務(wù)進行“示意”，實則讓村委會按其意愿來行事。在一些村委會威望較高的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過村黨支部來控制村委會，因為村黨支書是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命，按照下級服從上級的原則，村黨支部必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委將其意志傳達到村黨支部，村黨支部再以發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用為由插手村務(wù)，最終使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志得以實現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在事實上構(gòu)成了行政上的上下級關(guān)系，即服從與命令的關(guān)系。

筆者認為，欲使村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系明確化，應(yīng)從以下幾個方面著手：第一，科學(xué)界定指導(dǎo)、支持和幫助的含義。指導(dǎo)，就是對村委會的工作進行指點，對他們的工作提出原則性意見，把握大的方向性問題，而不是對日常事務(wù)進行干預(yù)。支持和幫助就是對村委會依法所開展的各項工作，如舉辦公共事務(wù)和公益事業(yè)、維護社會治安、調(diào)解民間糾紛、建立和完善生產(chǎn)及生活方面的社會化服務(wù)以及宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家方針政策，執(zhí)行村規(guī)民約等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都要盡量給與實際支持和幫助。[5] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該“有所為”、“有所不為”，具體說來，（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于法律規(guī)定屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事（政務(wù)）必須積極主動辦理，如計劃生育、征兵等。作為行政主體，完成法律規(guī)定得的行政任務(wù)是其職責(zé)所在（此時二者實際上是一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系），體現(xiàn)為“有所為”；（2）對于法律沒有明文規(guī)定屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理的事項，主要指本村內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)以及其他涉及村民利益的事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則不得干預(yù)，不能對村委會發(fā)號施令，體現(xiàn)為“有所不為”。當(dāng)然不是純粹的不作為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對村委會的工作進行指點，通過動員、宣傳、培訓(xùn)等方式引導(dǎo)村委會依法辦理村民授予的權(quán)力，但不具有決策權(quán)；（3）村委會在村民自治過程中遇到的一些困難，如道路建設(shè)、衛(wèi)生教育的資金

籌集等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須想方設(shè)法協(xié)助村委會解決困難，體現(xiàn)為“有所為”與“有所不為”的結(jié)合。簡單地講，“有所為”主要體現(xiàn)在政務(wù)中，“有所不為”主要體現(xiàn)在村務(wù)即村民自治范圍內(nèi)的事項中。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會工作的過程中必須遵守合法原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)屬于具體行政行為，準(zhǔn)確地說是一種助成性行政指導(dǎo)。所謂助成性行政指導(dǎo)是指為相對人即公民、法人和其他組織出主意的行政指導(dǎo)。[6]在指導(dǎo)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要遵守實體法，如《憲法》、《村組法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，而且要遵守程序法，嚴格按照法定程序行事，如對村內(nèi)重大事項的實施，必須經(jīng)村民大會同意方可進行，否則就是程序不合法，行為無效。程序的嚴格性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的指導(dǎo)以村民的民主自治權(quán)利為歸宿。[7]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作的指導(dǎo)是一種非強制性的指導(dǎo)，它可以基于村委會的請求，也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)根據(jù)形勢的需要能動的實施，但無論源于哪一種方式實施指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須遵守合法原則。第三，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員承擔(dān)法律責(zé)任的剛性規(guī)定。有權(quán)利必有救濟，無救濟的權(quán)利是沒有保障的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系明確了，還應(yīng)該規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村委會權(quán)益的法律責(zé)任及村民自治權(quán)的救濟事宜。對于這一點應(yīng)針對不同情況做出不同的規(guī)定：第一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法完成行政任務(wù)或者強制對村務(wù)進行指導(dǎo)，此種情形相對人可以直接提起行政訴訟，如果造成人身或財產(chǎn)損害的應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的追究其刑事責(zé)任；第二種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法完成行政任務(wù)或者指導(dǎo)行為合法，但依然造成了人身或財產(chǎn)損害，此種情形又可分為兩種情形：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照法律規(guī)定完成行政任務(wù)侵權(quán)，此時相對人可通過行政復(fù)議、行政訴訟或行政賠償依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)及其工作人員追究法律責(zé)任；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照法律規(guī)定對村委會的工作進行指導(dǎo)，造成了人身或財產(chǎn)損害，此種情形不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，相對人只能通過行政賠償來彌補損失。

參考文獻

[1]黃彩麗.村委會主體資格辨析[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2004，（4）:48~52.[2]項繼權(quán).集體經(jīng)濟背景下的鄉(xiāng)村治理[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，2002.315.[3]徐勇.中國農(nóng)村村民自治[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997.210.[4]劉婭.村民自治“制度—關(guān)系”解讀[J].中國農(nóng)村觀察，2003，（5）:68~69.[5]張厚安.中國農(nóng)村基層政權(quán)[M].成都：四川人民出版社，1992.389.[6]張正釗.行政法與行政訴訟法[M].中國人民大學(xué)出版社，2002.166~169

[7]王禹.我國村民自治研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.78.原載西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報社會科學(xué)版2007年第1期