第一篇：后工業(yè)化不確定性治理向度的服務型政府若干思考

后工業(yè)化不確定性治理向度的服務型政府若干思考 王勇

【專題名稱】公共行政 【專 題 號】D01

【復印期號】2012年12期

【原文出處】《天府新論》(成都)2012年5期第84～89頁

【英文標題】Thoughts about the Service-oriented Government under the Condition of Uncertainty

【作者簡介】王勇，管理學博士，溫州大學法政學院講師，研究方向：風險社會與政府治理變革。浙江 溫州 325035。【內容提要】 后工業(yè)化境遇下不確定性叢生，為推進一種網(wǎng)絡結構的多元合作治理體系的形成，建構共享領導的服務型政府勢在必行。也正由于此，服務型政府被簡單理解為政府公共服務職能的放大，甚至與“公共服務型政府”概念等同使用，這是一種原理性誤讀。服務型政府為實現(xiàn)密集的不確定性的有效治理，片面拔高多元治理的大眾政治取向、否定政治精英的力量，也是極為不妥的，政治精英對于多元力量的教育引導功能以及前瞻性思考能力，在后工業(yè)化時期可謂彌足珍貴。服務型政府推動不確定性的多元合作治理，尤其需要形成一種體現(xiàn)信任、聲譽和互惠等要素的道德領導力，為此應引入女性視角，凸顯情感力量，改造傳統(tǒng)男性話語主導的公共行政。

【日 期】2012-05-17

【關 鍵 詞】后工業(yè)化/不確定性治理/服務型政府/精英政治/道德領導力EE712UU8803495

[中圖分類號]D035-3 [文獻標識碼]A [文章編號]1004—0633(2012)05—084—06

一、后工業(yè)化不確定性治理與服務型政府的緣起 很多人相信，后工業(yè)化時代已經(jīng)來臨。與晚近科技革命推動工業(yè)社會的形成如出一轍，后工業(yè)化的興起同樣因源于技術因素——信息革命的驚人力量。借助信息技術，后工業(yè)化影響深刻，僅就政治層面而言，后工業(yè)社會使得倚重信息傳播技術的政治營銷成為政黨政治的新形態(tài)[1]；行政層面，使得電子政務取向的虛擬政府創(chuàng)新蔚為潮流；而從介于政治與行政的中間層面來說，正如簡·芳汀所言，“因特網(wǎng)引發(fā)的制度重組標志著??政府制度轉型的開始”[2]?；蛉邕~克爾·尼爾森早些年前準確預料，計算機技術和信息交流技術的發(fā)展將極大地影響政府的結構和職能。信息技術和網(wǎng)絡經(jīng)濟的發(fā)展將深刻地改變公眾的期望和政府的工作體制。[3]總之，在后工業(yè)化場景下，政府治理變革和體制轉型已成為各國不可阻遏的共同趨向。那么，轉型的路向何在? 為此，就需考量后工業(yè)化條件下不確定性叢生的特定景象。正如費勒爾·海迪給出的分析，“有關后工業(yè)社會或者后現(xiàn)代社會的這些預言，撇開它們的細節(jié)不談，其共同點就是變遷已經(jīng)有序地開始進行。這個變遷過程正在把現(xiàn)代化的、發(fā)達的和工業(yè)化的社會帶人一個就像它們早期所面臨的創(chuàng)傷和分裂那樣的時期，或者就像當今現(xiàn)代化中、發(fā)展中和工業(yè)化中的社會所面臨的創(chuàng)傷和分裂一樣，它們都具有同樣的不確定性結果”[4]。國內較早推出服務型政府概念的張康之教授同樣強調指出：“總的說來，我們處于其中的這一后工業(yè)化進程，表現(xiàn)為社會的復雜性和不確定性因素的增長??人們日益感受到，組織活動開始處于一個不確定性的環(huán)境之中了??：其一，我們的社會出現(xiàn)了危機事件頻發(fā)的情況，有些學者甚至說我們進入了一個‘全球風險社會’，它說明人類在工業(yè)社會發(fā)展起來的組織形式已經(jīng)不能有效地應對后工業(yè)化進程中的各類問題，因而讓這些問題在日常性的活動中被掩蓋了起來和積累了起來，最后以危機事件的形式爆發(fā)；其二，在組織形式方面，近代以來人們一直致力于組織的理性化建構，強調組織結構的穩(wěn)定性、組織運行機制的統(tǒng)一性、組織活動和管理方案的可操作性。但是，近些年來，在處理一些重大的、緊迫的和一次性的任務時，往往通過設立任務型組織來承擔這類特殊任務，而且這種事例在迅速地普遍化。它表明人們開始對近代以來發(fā)展起來的科學化、理性化的常規(guī)組織功能發(fā)生了懷疑，或者說，常規(guī)組織在不確定的環(huán)境下已經(jīng)不再能夠充分發(fā)揮其功能了?！盵5] 鑒于這一情形，后工業(yè)化在社會以及治理結構上要求發(fā)生改變，必須以“網(wǎng)絡結構”取代傳統(tǒng)政府管理型造的“中心—邊緣結構”[6]，唯有如此，方可以集中全社會力量，群策群力來矯治和馴服層出不窮的不確定性。于是，20世紀后半期，尤其是進入80年代，如火如荼的信息革命擁抱后工業(yè)化到來之后，出現(xiàn)薩拉蒙所謂的全球“結社革命”，第三部門取得迅猛發(fā)展，在新公共管理運動中，與私營部門等社會力量一道，被越來越多地吸納到公共服務過程中，承接一些“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)的職能。政府不再是公共服務供給的唯一主體，社會整體朝向一種多中心方向發(fā)展，進而就形成后工業(yè)化時代的“網(wǎng)絡結構”。這一發(fā)展的深遠意味在于，其既可以改進公共服務效率，更可以實現(xiàn)后工業(yè)化條件下對于四處衍生的不確定性及其所致社會風險的有效治理。

如何確?！熬W(wǎng)絡結構”合作治理體系的形成?顯然，這對于政府管理也有著全新的要求，即政府不應再高高凌駕于社會之上發(fā)號施令，而是要懂得與各種各樣的社會治理力量平等合作。在“網(wǎng)絡結構”中，政府既不可能僅僅扮演統(tǒng)治者的角色，也不可能只扮演管理者的角色，而是更多地作為一個合作伙伴出現(xiàn)。統(tǒng)治是一個單向支配的過程，統(tǒng)治者無時不在貫徹著統(tǒng)治意志而施行著對被統(tǒng)治者的支配。管理有所不同，盡管管理也表現(xiàn)為一種支配行為，但管理者會更多地借助于法律和規(guī)則去達成支配的目的，會在一些具體問題上聽取甚至接受管理對象的意見。合作則更為不同，它是一個互動的過程，不再存在來自某個“中心”地帶的穩(wěn)固的支配性行為，合作在行為上所表現(xiàn)出的互動也會要求進入合作過程的每一方都努力去扮演服務者的角色，以服務的精神和理念去引領各方的行為選擇。同時，服務精神和理念要想能夠一貫地落實到行為上，又取決于這種精神和理念物化為制度以及組織載體的狀況。需要指出的是，合作治理體系的生成并不意味著政府的消失，政府仍應作為合作治理體系的主導力量。但是，合作過程的互動性以及合作體系中各方力量的相互制約，必然會使政府發(fā)生質的改變，此即轉變?yōu)榉招驼?。[7]

二、服務型政府不等于公共服務型政府

由上可以領悟后工業(yè)化時期我們?yōu)楹涡枰约氨厝怀霈F(xiàn)一個服務型政府，這在當前有著很重要的認識論意義。事實上，考慮到當下中國政府加強社會管理、推進社會改革的背景因素，服務型政府經(jīng)常被片面理解為政府公共服務職能的釋放，緣此，服務型政府有時又不假思索地被稱作“公共服務型政府”。正如謝慶奎教授明確斷言：“‘服務型政府’與‘公共服務型政府’這兩個概念并不是對立矛盾的，可以同時使用，在完全建立社會主義市場經(jīng)濟體制之前都應該是建立服務型政府的階段，下一個階段就是大力提倡公共服務型政府?！边t福林教授顯然也持以相同觀點：“在改革攻堅階段，準確把握‘公共服務型政府’的本質內容很重要。以公共服務體制為重點，建設公共服務型政府是一場深刻的‘政府革命’。政府轉型已經(jīng)成為‘十一五’時期改革攻堅的中心和重點，以建立公共服務體制為重點是推進政府轉型的主要任務。”① 如果沿用上述思路，將服務型政府僅僅視作政府公共服務功能的放大，而將其與“公共服務型政府”概念混用，甚至更庸俗意義上，一些人認為“集中服務提供，改善服務態(tài)度，設立‘政務超市’、‘陽光大廳’、‘一站式服務’、‘審批中心’等的嘗試，就是在進行服務型政府的建設”。[8]如此，我們是無法確切領會建構服務型政府的深切意義的。毋庸置疑，任何時代的政府都需要也一定會提供公共服務，至多在不同時期，存在著政府公共服務職能發(fā)揮程度不一的問題。例如西方古典自由主義時期，政府公共服務職能較為有限；新自由主義思潮占據(jù)主流之后，政府公共服務職能開始迅疾擴大；到了20世紀80年代以來，保守自由主義取得主導地位，公共服務開始引入多元力量，實施民營化戰(zhàn)略職能，但政府公共服務職能并未見削弱，反而能力更強、手段更加多樣了。要之，政府提供公共服務是近現(xiàn)代以來政府恒定的職責，而這也是根植于近現(xiàn)代以來各國民主體制的紛紛確立，無論是先發(fā)的資本主義民主制下，還是后發(fā)的社會主義民主制下，恰如科恩強調：政府部門所代表的政治社會均應“以取得有利于全體成員的一切為目的，特殊目的也只能在這一總的服務機能中產(chǎn)生”[9]。政府部門從而均須擔負公共服務職能，并且將增進社會公平作為義不容辭的責任。就像弗雷德里克森所告誡：“無論在理論上還是實踐上，公共行政對公平和平等的承諾，都應該與對效率、經(jīng)濟、和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時代的人民緊緊聯(lián)系在一起，同時也使我們與未來一代的聯(lián)系更加緊密”[10]。依此觀之，從政府必須加強和完善公共服務的視角來提出“服務型政府”概念，亦或“公共服務型政府”，在學理層面是缺乏說服力的，甚至可謂同義反復：“政府”概念本身即內蘊著公共服務的規(guī)定性。而且可以追問，是否相應也存在著一個“非服務型政府”，此即無法或根本不愿意擔當公共服務職能的政府?事實上，不用說近現(xiàn)代以來民主社會下，即便是在以階級斗爭為主要職能的統(tǒng)治型政府下，這樣的“非服務型政府”也是無法存在的。恩格斯就曾斷然指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”[11]。從加大公共服務職能的角度使用“服務型政府”或“公共服務型政府”概念，其中潛含的對于我國各級政府過去公共服務職能嚴重缺失的深刻檢點與批評。

基于以上分析，時下有關服務型政府的各種探討，首先須正本清源，明晰這一概念發(fā)生的確切場景應為后工業(yè)化情勢下不確定性或復雜性因素的顯著增多，而這一情況如前所述“至少部分是由于當代生活中的技術導致的”[12]，此即較多源自后工業(yè)化信息技術的飛速發(fā)展。應對這些令社會險象環(huán)生的不確定性，就需整合全社會力量共同參與，形成多元合作治理的“網(wǎng)絡結構”。在這一結構體系中，政府主要實施一種共享領導，不但鼓勵公民參與劃槳——政策的執(zhí)行，而且推動民眾參與掌舵——提供政策咨詢，協(xié)助政策項目設計。也正由于政府并非諸事親力親為，僅僅起到“鼓手”引領旋律的作用，在這樣的服務型政府下，平等參與公共事務的各方在決策行為中方可以采用把公開性、平等和包容性最大化的協(xié)商手段，最終就可能實現(xiàn)各自利益相對均勻的分割，社會公平由此得以體現(xiàn)和增進，而這恰是服務型政府的精髓所在。一些學者樂于借鑒西方理論資源，尤其是登哈特夫婦創(chuàng)立的新公共服務理論，推及于我國服務型政府建設，但總有生硬之嫌，因新公共服務理論意在強調公民權及社區(qū)層面的公民參與行為，要求政府必須堅持轉化領導，這種領導不是試圖掌控社會新的發(fā)展方向，而是被當作延伸到整個團體、組織或社會的一種職能，轉而強調共同愿景的確立、分享以及對價值觀的充分關注。[13]顯然，這與很多學者如上抱持的以強化公共服務為主旨的“服務型政府”可謂大相徑庭。但若基于后工業(yè)化場景及其不確定性合作治理訴求的角度來理解新公共服務理論，與我國正要建構的服務型政府就可以順利實現(xiàn)話語對接，后者也才可能真正從前者汲取重要啟示。

三、多元治理與精英政治并行不悖

后工業(yè)化信息技術日新月異地發(fā)展，使得以土地、勞動和資本為生產(chǎn)要素的傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟逐步讓位于以知識和信息為主要資本品的“知識經(jīng)濟”。率先對于后工業(yè)化作出預想的美國未來學家丹尼爾·貝爾，對此很早即有深刻洞見。其認為，“工業(yè)社會是機器和人協(xié)作生產(chǎn)商品。后工業(yè)社會是圍繞著知識組織起來的，其目的在于進行社會管理和指導革新與變革”；而“對于組織決策和指導變革具有決定性意義的是理論知識處于中心地位——那就是：理論與經(jīng)驗相比占首位”。“實際上，理論知識正日益發(fā)展成一個社會的戰(zhàn)略源泉，而大學、研究機構和知識部門等匯集和充實理論知識的場合則成了未來社會的中軸結構”。從這一研判出發(fā)，貝爾確信，專業(yè)和技術人員將會驚人增加，他們是構成后工業(yè)社會的關鍵集團。[14] 貝爾由此揭示了后工業(yè)社會技術精英治理的基本命征，這也正為20世紀80年代以來“專家治國”逐漸流行各國政壇所印證。而這又似乎與上文強調的后工業(yè)化境遇下服務型政府要求實現(xiàn)不確定性多元合作治理的主張相左，后者明顯體現(xiàn)出大眾政治取向。筆者則認為，其與一定程度的精英政治之間很可能是并行不悖的關系。正如有學者指出，認為體現(xiàn)公民本位的服務型政府必定是個軟政府，這是對于服務型政府的一個誤讀。[15]由于公眾并非一個勻質的集合體，各自需求和認識水平并不一致，即便是社會公平，不同階層或個體的評價標準和結果也會呈現(xiàn)出千差萬別之貌。而且西方國家公眾普遍存在一種“財政幻覺”，“經(jīng)常低估自己的納稅額”，“最終結果是促使政府增加服務，人們相信這些是免費的，或至少物有所值”[16]，如此就往往造成公共服務過量供應的情形，或者政治家和官僚片面迎合公眾短期利益，導致公共服務供給并不能真正符合社會共同體的根本需要。鑒于這些原因，后工業(yè)社會下，服務型政府期許實現(xiàn)對于種種不確定性的多元合作治理，但同時也應認可由具有知識與技術特長、更為了解公共信息的政府官員對于社會公眾和其他多元主體發(fā)揮必要的引導作用。正如庫珀指出，“公共行政，從它的幾個特征來看，我們可以說它是一個教育問題。無論是市政議員、國家政府官員、某行政部門首長??作為公共行政管理者，都必須具有良好的表達能力，以便向人們說清楚問題的現(xiàn)狀、未來的走向以及可能采取的措施”[17]。進一步說開去，由于信息技術突飛猛進地發(fā)展，以及全球化進程史無前例地加快，造成了后工業(yè)化條件下不確定性空前增多。以當今最為嚴峻的氣候變化問題來說，其本質上體現(xiàn)為科技發(fā)展使得人類改造自然能力大大增強的結果，而其所致的不確定性卻十分巨大。正如2005年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主托馬斯·謝林所列舉：如果置之不理，有多少二氧化碳會進入大氣層?為此，全球氣溫平均來說將要升高多少?又會怎樣進一步轉變?yōu)楦鞯氐臍夂蜃兓?山上的積雪會不會變成水，在灌溉收益之前積雪層是不是就會融化?這種氣候上的變化對生產(chǎn)力會產(chǎn)生什么影響?特別是在農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)以及舒適度和健康等方面?生態(tài)系統(tǒng)和脆弱的物種將會發(fā)生什么變化?民眾、企業(yè)、政府和團體要怎樣去適應氣候變化?當然，還要考慮不同的減緩策略的潛在成本有多大?最后，當氣候變化一旦變得劇烈，地球會在50年、75年或100年后變成怎樣?[18]面對這些林林總總、飄忽不定的不確定性，十分需要吸納多元治理主體共同作出研究和應對。然而對于普通民眾而言，誠如澳大利亞學者希爾曼與史密斯所析，“在我們(指民眾)的個人需要和欲望與認識到我們個人必須做些什么來減輕威脅這兩者之間，存在著利益沖突，我們像許多被告知診斷出癌癥的病人那樣，我們理解這種診斷卻忙于否認??這種沖突是政府的花言巧語之后緊隨著緊張癥的原因。政治家們不僅需要應付我們大家都經(jīng)歷的個人利益沖突，而且他或她還要對付重選、大多數(shù)人的消費沖動這樣的職業(yè)性矛盾。重選依賴于經(jīng)濟增長和經(jīng)濟繁榮，而這正是氣候變化和我們的可用資源迅速消耗的根本原因。這一根本的政治悖論在英國首相布萊爾的觀點中表達出來。2005年2月，在達沃斯經(jīng)濟論壇上，他表達的意思是，如果我們想拿出一種解決氣候變化問題的方案，就意味著經(jīng)濟增長或者生活水平的大幅下降，這種解決方案是否正義并不重要，只不過不會有人同意這種方案。換句話說，民主存在著大問題?！盵19] 質言之，后工業(yè)化下實現(xiàn)不確定性的多元合作治理勢所必然，然而將其過于簡單化理解，同樣是十分有害的。由于普通民眾在利益立場上的狹隘與分散，加之對于各種公共信息的了解相對欠缺，從而對于氣候變化及其所致不確定性的感知與思考能力總體不佳，由此，以建構多元治理為由，認為后工業(yè)化條件下一切均須仰賴利益各方的共同認可來作出決策與采取行動，其結果就可能造成在氣候變化這樣嚴峻且緊迫的問題上，布萊爾這樣的政治家毫無作為，貽誤時機。希爾曼與史密斯醒目地將此歸結為氣候變化挑戰(zhàn)下的“民主的失靈”?；诖?，就須充分意識到后工業(yè)化呼喚多元合作治理的形成，但適度的精英政治不可或缺，尤其是位居決策層的政治精英，其所體現(xiàn)的對于不確定性及社會風險超乎尋常的捕捉、分析與決斷能力，將構成后工業(yè)化條件下服務型政府異常寶貴的治理資源。當然，作為問題的另一方面，政治精英也須盡力加強自身的戰(zhàn)略修養(yǎng)，注重形成這樣的前瞻性思維：“‘向前看’；識別問題與機遇；盡量重新組織問題，將消極面轉化為潛在的積極面，從而為發(fā)展帶來新通道；要抓住、塑造和發(fā)展這些機會，確保它們轉化為現(xiàn)實。”[20]

四、服務型政府的道德領導力與女性視角 貝爾預言了后工業(yè)化的到來，其同樣注意到技術主導下的這一時期，由于經(jīng)濟的發(fā)展更多地依賴于科技進步，需要不斷開辟新的技術領域，而新的發(fā)明、創(chuàng)造具有“不確定的性質”。如何有效化解不確定性?貝爾主張有意識、有計劃地推動技術變革，控制技術發(fā)展，重視技術鑒定，以減少經(jīng)濟發(fā)展的不確定性。并且在決策過程中，以現(xiàn)代系統(tǒng)理論為基礎的新的“智能技術”，即體現(xiàn)于自動化裝置、計算機程序，基于某些統(tǒng)計資料或數(shù)學公式的一套指令性規(guī)則系統(tǒng)，取代人的直觀判斷成為決策選擇的支持系統(tǒng)。[21] 貝爾應對后工業(yè)化時期不確定性的設想，實質上并未走出工業(yè)社會官僚制的慣性思路和治理模式，即是力圖以規(guī)則系統(tǒng)提供的確定性來對付外部世界的不確定性。工業(yè)社會下，由于技術進步以及社會經(jīng)濟交往面的擴大，工業(yè)社會的不確定性較之農(nóng)業(yè)社會已顯著增強，現(xiàn)代官僚制行政應運而生。官僚制最為引人注目之處在于對效率的推崇，而如何增進效率，根本的途徑則是確立法理型權威，作出一種規(guī)則至上的理性設計，例如等級化的辦公體制、條例規(guī)章化的辦公程序、專業(yè)化的工作任務、非人格化的運作、工作過程有記錄并存檔、工作人員實行薪金制、有運作資源的保證。規(guī)則而非人的因素占據(jù)了主導地位，這樣的官僚制行政除可以明顯改進效率之外，還由于規(guī)則實際上構造了確定性，據(jù)此就可以有效降低和消化工業(yè)社會的不確定性。具體機理則在于：規(guī)章化的辦公程序，盡可能降低了對環(huán)境條件和決策結果預測的主觀隨意性；一致性的辦公準則，增進了各層次、各部門決策結果的一致與協(xié)調；永久性檔案的設立，增加了官僚們的知識，使得即使是年輕的官僚也有足夠的經(jīng)驗將陌生的問題熟悉化；森嚴的辦公體制與規(guī)則本身就是一定范圍內的規(guī)律總結等。[22] 遺憾的是，后工業(yè)社會中，不確定性已遠遠超出于工業(yè)社會、幾乎成為社會常態(tài)特征，希圖繼續(xù)以理性規(guī)則和計劃去應對不確定性充斥的后工業(yè)社會，如此就未免捉襟見肘了。[23]非得“讓決策者與不確定性或風險斗爭只能是徒勞的，即使決策者通過集中各方面的智慧且充滿與不確定性和風險斗爭的熱情和信心，也會在曇花一現(xiàn)的成功之后遭遇挫敗。一次又一次地喚回信心其實僅僅達到了自我欺騙的效果?！盵24]鑒于這一情形，如前所言，單單依靠政府的努力或無濟于事，更重要的是發(fā)起全社會的治理力量，建立一種更具開放性和平等性的多元合作治理。維系這一網(wǎng)絡式治理結構的深層次力量已非先前官僚制行政嫻熟運用的各種理性規(guī)則，而是信任等道德要素的力量。正如拉森的判斷，“治理的網(wǎng)絡方式”強調了“聲譽、信任、互惠以及相互依存”?；蛘吒纱嗳绺ダ饰魉沟人裕叭绻f價格競爭是市場的核心協(xié)調機制、行政命令是等級制的核心機制的話，那么，信任與合作則是網(wǎng)絡的核心機制”[25]。在社會學者看來，信任、聲譽、互惠等道德指標正可以形容為一種極其重要的“社會資本”，由此應可認為后工業(yè)化條件下建構服務型政府，對于官員而言，最應注重的即是作為“代表性公民”，用“樂善好施的愛國主義精神”(弗雷克里克森語)，引領社會資本建設，實現(xiàn)一種難能可貴的、有利于增進社會公平與團結的道德領導力。

服務型政府尤須考慮引入女性視角來改造公共行政，以便更好地落實道德領導。長期以來，被規(guī)則的技術理性限定的官僚體系僅僅作為男性話語的產(chǎn)物，男性通常被認為經(jīng)驗豐富，體現(xiàn)出剛毅、力量以及侵略的品性。更重要的是，基于西方思想的深遠傳統(tǒng)，男性氣概被與科學的嚴謹和客觀等同起來，[26]從而理應由其主導公共領域。而女性則天然是倫理、情感、無序和混亂者，與理性、克制、勇敢和秩序無關，因而是不適合過公共生活的，換句話說，是應該被政治所排斥的。鑒于此，傳統(tǒng)官僚制行政在其誕生伊始即形成一個徹頭徹尾的男性版本，無處不體現(xiàn)出男性特征：規(guī)則的理性和剛性設計；效率至上的追求；排斥參與的高層決策；單向度的命令式執(zhí)行；宏大敘事的政策議題；雷厲風行的領導作風??誠然，官僚制行政憑借這些男性特征對于推動大工業(yè)時代許多宏偉圖景的實現(xiàn)確實起到了重要作用，以至可以認為“現(xiàn)代文明的進步和官僚制的完善，是攜手并進的”[27]。然而如上所言，與工業(yè)社會相聯(lián)系的官僚制行政在后工業(yè)化條件下，對于大批量出現(xiàn)的不確定性治理明顯力不從心。從亟待加強的道德領導力角度來審視，例如：規(guī)則導向的非人格化作業(yè)，未免顯得冷冰冰而不近人情；決策權收緊，高層與基層官僚及公眾之間缺乏平等、真誠的話語溝通，民情表達不暢；官員尤其決策層關注的話題過于華麗，卻往往忽略了很多十分緊迫而實在的民生議題；領導風格強勢，情感內斂，氣質淡定，卻難以打動有血有肉的行政對象，取得后者的真心認同和支持。

男性話語構造的官僚制行政所有這些弱點，歸結為一點，即是道德領導力極為匱乏，相比較而言，女性視角的引入正可以對此作出彌補。天生的母性和對弱者的同情、自我犧牲精神、美德守護者的角色意識、發(fā)達和外露的情感力量、富有耐心和樂于傾聽、對于底層政治的興趣和細致觀察能力，所有這些可以歸屬于女性的典型特點，在傳統(tǒng)官僚制下并不被看好或有意忽略，但在后工業(yè)化條件下，對于公共行政部門形成一種道德領導力，實現(xiàn)不確定性的多元合作治理，卻可以起到十分重要的作用。女性主義視角的引入，一是要作出一種“去官僚制”的有益嘗試，將女性上述特點有機融合進傳統(tǒng)公共行政，凸顯情感因素的力量，重視社會公平，拓展弱勢群體生存空間，加強社區(qū)層面的參與行為和政策論辯；二是完善憲制設計，鼓勵更多富有親和力的女性官員直接走向前臺，與男性分享愿景，合作共事，形成性別混合型組織。有研究充分表明，這樣的組織將是充滿生機和富有成就的，[28]更有益于形成服務型政府的道德領導力，實現(xiàn)后工業(yè)化時期對于不確定性的多元合作治理。注釋：

①服務型政府的幾種理論觀點爭鳴[J].人民論壇，2006，03/A：10-13.【參考文獻】

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第二篇：建設服務型政府的思考

四、對“建設服務型政府”的思考。

材料一：目前，我國一些地方政府仍不同程度存在著“門難進，臉難看，事難辦”的不正?，F(xiàn)象，甚至還有一些政府工作人員違法違規(guī)，濫用職權，貪污腐化，失信于民，嚴重損害了政府在人民群眾中的形象。2007 年 4 月 24 日，廣受社會各界關注的《中華人民共和國政府信息公開條例》公布，并將于 2008 年 5 月 1 日起施行?！稐l例》首次從法律上對政府信息公開做了明確規(guī)定，使廣大群眾對行政機關的職責權限、辦事程序、辦事結果、監(jiān)督方式等信息能夠一目了然，保障了群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權?！稐l例》的出臺是加快服務型政府建設的又一重大舉措。

政治學分析

（1）請你談談我黨提出要建設服務型政府的理由。

① 建設服務型政府，從根本上說是由我國人民民主專政的社會主義國家性質決定的。② 中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，我們的政府是由中國共產(chǎn)黨領導的人民政府，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，建設服務型政府是加強黨的執(zhí)政能力，實現(xiàn)黨的宗旨的重要舉措；同時，黨領導下的政府應該是認真履行其職能，充分顯示對人民負責的宗旨與原則的政府。③ 目前我國的一些政府還不同程度存在著問題，嚴重損害了政府在人民群眾中的形象，這就需要加強政府的自身改革和建設，客觀上也需要建設服務型政府；同時，建設服務型政府是構建和諧社會的必然要求。是貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求；是促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求；有利于樹立政府的權威。

（2）請你談談我國要建設服務型政府的理由

① 國家性質決定國家機構的性質。建設服務型政府，從根本上說是由我國人民民主專政的社會主義國家性質決定的。

②國家行政機關是管理國家行政事務的機關。國家行政機關是國家權力機關的執(zhí)行機關。國家機關是人民意旨的執(zhí)行者和利益的捍衛(wèi)者，是為人民辦事的。

③ 目前我國的一些政府還不同程度存在著問題，嚴重損害了政府在人民群眾中的形象，這就需要加強政府的自身改革和建設，客觀上也需要建設服務型政府；同時，建設服務型政府是構建和諧社會的必然要求；是貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求；是促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求；有利于樹立政府的權威。

（3）結合材料，運用政治常識的有關知識談談應如何建設服務型政府。

①深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，提高行政辦事效率。②堅持依法治國原則，規(guī)范政府行為，堅持依法行政。③堅持對人民負責原則，積極創(chuàng)造各種條件，讓廣大群眾更廣泛地參與公共事務管理，切實保障群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，全面推行政務公開，增強政府工作的透明度。材料二：為了適應經(jīng)濟與社會事業(yè)的發(fā)展，某市按照中央的部署，結合本市的實際，著力推進行政管理體制改革，加快建設服務型政府。具體做法有：繼續(xù)推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預，強化社會管理和公共服務；精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構及其辦事機構，減少行政層次，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題；建立了經(jīng)濟責任 審計、引咎辭職、罷免等制度，堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，讓權力在陽光下運行；推行電子政務，推廣網(wǎng)上辦公；建立完善政府績效評估體系和社會發(fā)展綜合評價體系。

運用所學政治常識，概括該市的主要經(jīng)驗。

①切實轉變政府職能；②精簡機構；③完善制約和監(jiān)督機制；④提高行政效率；⑤樹立正確的政績觀。

哲學分析

1、人民群眾是實踐的主體、是歷史的創(chuàng)造者。必須堅持正確價值觀的導向作用。因此，深化行政管理體制改革，必須堅持以人為本、執(zhí)政為民，把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點；建設服務型政府，根本目的是進一步提高政府為經(jīng)濟社會發(fā)展服務、為人民服務的能力和水平，關鍵是推進政府職能轉變、完善社會管理和公共服務，重點是保障和改善民生。

2、物質決定意識，要一切從實際出發(fā)。使主觀符合客觀。

我國目前的社會現(xiàn)實，決定了必須建設服務型政府，高度關注民生。努力構建和諧社會。

經(jīng)濟學思考

1、是貫徹落實科學發(fā)展觀的需要。

科學發(fā)展觀，以人為本。建設服務型政府，根本目的是進一步提高政府為經(jīng)濟社會發(fā)展服務、為人民服務的能力和水平，關鍵是推進政府職能轉變、完善社會管理和公共服務，重點是保障和改善民生。

2、建設服務型政府、有利于發(fā)揮宏觀調控的作用。

第三篇：建設服務型政府的思考

建設服務型政府的思考

溫家寶總理在今年的政府工作報告中明確提出了“建設服務型政府”的要求，這充分說明黨和國家已把創(chuàng)建服務型政府作為主導理念、工作重心和總體目標。作為社會共同關注并亟待解決的一個重要課題，我們要科學認識、全面解讀建設服務型政府的精神實質，理清建設服務型政府的基本思路，并全面落實于各級政府工作之中。

一要樹立服務理念。政府的管理觀念決定著政府的行為。因此，樹立服務理念是建設服務型政府的前提條件。作為“全心全意為人民服務”的各級政府，應以人民為本位，確立親民意識，以民眾的需求為出發(fā)點，以民眾的意志為根本導向；確立責任意識，以提高服務質量為己任，以公眾滿意度為最高標準，以對民眾負責為崇高使命。為此，各級政府要樹立以人為本的管理理念，并把以人為本作為公共服務的邏輯起點和最終歸宿，其公務活動都應做到保障民權、尊重民意、關注民生、開發(fā)民智。

二要強化服務職能。政府職能問題是政府管理的核心問題，政府職能定位應建立在彌補市場不足和滿足社會公共需求上。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。建設服務型政府的一項重要內容，就是明確并強化公共服務職能，向公眾提供公共產(chǎn)品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。政府的服務職能可歸納為以下幾個主（轉載自新世紀范本網(wǎng)http://004km.cn，請保留此標記，免費提供下載。）要方面：政策服務，主要是通過制定科學、合理、負責任的政策服務于社會，并提供相關的政策咨詢和解釋服務；治理服務，主要是通過改善治理手段、方式來提高服務質量和效率，比如通過建設網(wǎng)上政府、開展電子政務，改革行政審批，建立行政超市、提供一站式服務等制度規(guī)范和法治方式，來有效地保障人民的合法權益，004km.cn 維護正義和社會秩序；信息服務，主要是實現(xiàn)政府信息從內部掌握到公布于眾的轉變，從社會信息的不對稱到均衡發(fā)展的轉變；社會救濟服務，主要是對社會困難群體的必要救助以及在突發(fā)事件時提供社會保障、救濟方面的服務。

三要健全服務機構。在從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟的同時，政府職能也由管制走向服務，而衡量職能有效轉變的一個重要標志就是機構設置的合理性。我國行政組織的設置要從符合市場經(jīng)濟的需要，有利于促進其發(fā)展以及方便民眾的層面出發(fā)，建設職能科學、運轉協(xié)調、服務周到、高效公正的新型行政組織。

四要優(yōu)化服務人員。政府能力的優(yōu)劣、效率的高低，關鍵在于公務員的素質。政府工作人員是人民的公仆和服務員，必須有服務意識、服務知識和服務技能。因此，各級政府都應加大對公務員的教育培訓力度，提高公務員的能力素質，同時還應在控制公務員數(shù)量、加強公務員管理、優(yōu)化公務員結構上狠下功夫。即應建立和完善競爭擇優(yōu)的選拔機制、符合社會需要的培養(yǎng)機制、開放靈活的流動機制、與貢獻相適應的激勵機制，把公務員隊伍建設納入制度化、規(guī)范化、法制化軌道。

五要發(fā)展服務系統(tǒng)。從政府組織本身來看，強有力的決策、精明能干的公務員隊伍必不可少，但是，一個能夠勝任的和有效的服務提供系統(tǒng)也不應忽視。服務設施則是服務提供系統(tǒng)的基本構成，主要有基礎設施、環(huán)境工程、辦公信息系統(tǒng)等等。比如深圳市由三組建筑構成的“市民中心”已在深圳正式啟用，它標志著深圳市政府開始成為一個沒有圍墻的政府，這座“市民中心”，規(guī)劃設計的思路就是“市民共享”。作為深圳市未來的行政中心，推行的是“一站式服務”，將有30多個政府主要部門設置多達100多個服務窗口，以一流服務設施給深圳市民提供快捷、方便的服務。同時它也是一個真正意義上的“市民中心”，市民甚至還可以在這里舉行婚宴等喜慶活動。

六要完善服務制度。建立服務型政府不僅要更新觀念，更重要的是必須形成適應004km.cn 服務型政府要求的有效制度安排。沒有制度做保證，“服務”就會成為一句空話。為此，要通過制度設計加速形成政府服務運行機制，包括建立部門服務承諾制度、政務公開制度、信息咨詢服務制度、現(xiàn)場辦公制度、公眾參與和監(jiān)督制度等。就服務承諾制而言，它以提高公共服務水平和公眾滿意程度為目標，以公民的廣泛介入和監(jiān)督為實現(xiàn)目標的主要手段。政府對公眾的服務承諾是政府與公眾契約關系的制度化表現(xiàn)，它的主要內容有：制定清晰的服務標準、說明服務的方式、公布服務的信息、明確服務的責任等。

004km.cn

第四篇：政府內部治理與服務型政府建設

政府內部治理與服務型政府建設

馬寶成公共治理的基本特征在于：一是治理主體多元化。治理主體不是只有政府這個公共權力中心，除政府外，還有非政府組織、社會成員個人等分別致力于種種社會和經(jīng)濟問題的解決。二是公共治理強調各主體之間的對話與協(xié)作，政府與其他社會組織群體勢力共同構成了相互依存的公共治理體系，突出自身的民主特征。三是對政府的角色重新定位。盡管治理主體是多元的，但是政府在各種治理主體中充當元治理的角色，對公共治理的成效具有關鍵作用。從這些基本特征來看，相比其他的治理主體，政府在公共治理中是一個關鍵性角色，具有非常重要的作用。

從政府這一治理主體看，在中國的公共治理中，政府管理和自身建設仍然存在著一些與社會主義市場經(jīng)濟不相適應的問題，如政府職能轉變滯后，在行政審批領域，政府管的過多、過細的現(xiàn)象仍然存在，政府的社會管理和公共服務職能比較薄弱；一些部門之間職能交叉、職責不清、推委扯皮，管理方式落后，行政效率不高的問題；一些關系到群眾切身利益的問題沒有得到根本解決，形式主義、官僚主義、弄虛作假和奢侈浪費的問題比較突出的問題；腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門和單位比較嚴重等問題。這些問題如果處理不好，將會長期制約和影響我國經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，迫切需要我們從政府內部治理著手，加大政府自身改革和建設的力度。

服務型政府是近幾年行政管理體制改革領域的一個熱門話題，在一定程度上是針對行政管理體制存在的上述突出問題提出來的，其基本內涵是指政府由原來的控制者/管理者轉變?yōu)榉照撸氖┱繕擞蓹C關和專家決定到由民眾希望和合法期待來決定，政府以控制管理為要務轉變?yōu)橐蕴峁┓諡橐獎?。這與公共治理的基本特征是相一致的。在公共治理的實現(xiàn)過程中，服務型政府建設的作用舉足輕重。政府除了要處理好與其他治理主體的關系外，還要做好政府內部的自身治理，建設高效、有力的政府，這是建設服務型政府、實現(xiàn)有效公共治理的重要基礎。從當前加快行政管理體制改革、建設服務型政府的重點工作來看，筆者以為，政府內部治理的核心內容應該主要包括以下幾個主要問題。

一是要改進政府的公共政策制定系統(tǒng)，優(yōu)化公共政策制定過程。這是當前行政管理體制改革重點強調的一個重要問題，主要內容就是完善政府科學民主決策機制，不斷提高政府決策的科學化、民主化水平。服務型政府要求政府的施政目標由機關和專家決定到由民眾希望和合法期待來決定。政府決策的科學化、民主化的目的就是使公共政策能夠符合或貼近社會和民眾意愿和需求的重要保證。政府科學民主決策機制主要包括政府決策的程序化機制、政府決策的制約機制、政府決策的咨詢機制、政府決策的責任機制以及政府決策的糾錯機制。從當前政府自身建設的具體實踐和未來發(fā)展看，真正實現(xiàn)政府決策的科學化、民主化，需要處理好以下重要問題：如建立決策事項的預告制度、重大事項的社會公示制度和公開聽政制度；完善重大決策的規(guī)則和程序，使政府決策行為得到規(guī)范；建立健全政府決策問責制度，保證政府決策的正確和有效；進一步健全完善行政權力監(jiān)督機制；規(guī)范決策程序，健全決策制度，優(yōu)化決策環(huán)境，強化決策責任；等等。通過這些制度，保證政府的公共政策能夠真正代表民眾利益，維護社會公平和正義。

二是推進政府績效管理制度和實行政問責制度。從西方國家行政改革的成功經(jīng)驗來看，績效管理和行政問責是一種行之有效的治理方式和工具。政府績效管理制度和行政問責制度的目的就是保證政府管理向著公共治理的既定目標努力。政府績效管理制度對于服務型政府建設的意義表現(xiàn)在幾個方面：一是在績效評估的指標體系設計上，充分考慮政府公共服務職能的內容；二是使社會組織和民眾成為評估主體，積極參與政府公共服務績效評價的過程；三是對于既定的政府公共服務職能履行展開實行監(jiān)督，保證政府公共管理職能真正落實。在我國，政府績效管理制度已被列為深化行政管理體制改革的重要內容，已被越來越多的地方政府應用到自身的管理中。但是，從實際情況看，目前政府績效管理仍然是政府內部治理的薄弱環(huán)節(jié)。從一些地方的成功經(jīng)驗和中央政府的有關部署來看，政府績效管理的未來重點工作應該關注和解決以下主要問題：明確政府績效評估主體、方法和程序；形成科學合理的政府績效評估指標體系，主要涵蓋貫徹落實黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)的情況、經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)狀況、公共服務水平、可持續(xù)發(fā)展狀況、社會和諧穩(wěn)定、廉政勤政情況；堅持政府績效評估的科學性、公正性、準確性和有效性，尤其要引入民主機制，保證公民在評估中的主體地位得到落實。

行政問責制度是健全政府責任體系的重要內容，對于政府正確履行公共服務職能具有重要作用。為適應貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的形勢需要，在建設服務型政府的過程中，未來的行政管理體制改革，要把公共服務作為行政問責的重要內容。在具體實施過程中，要確立并堅持權責統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯必糾的行政問責原則；規(guī)范行政問責的主體、可體、方式、內容和程序，逐步明確行政首長和有關人員的政治責任、法律責任和行政責任；建立嚴格規(guī)范的行政責任追究制度，使得政府決策失誤、行政不作為和行政亂作為能夠得到及時有效的嚴肅查處。這些具體措施的落實，能夠從實質上提升政府內部自身治理成效和水平。

三是完善政務公開制度。政務公開是民眾政治參與的重要前提，沒有政務公開，社會成員就沒有對政府管理事務的知情權，也就不可能形成一種真正的較高水平的民眾政治參與，實現(xiàn)真正意義的公共治理。因此，政務公開制度是加強政府自身建設、提升政府內部治理水平的重要舉措。從以往的具體實踐看，我們在政務公開方面取得了很大進步，如政務公開的范圍、內容逐步擴大，初步實現(xiàn)了政務公開的法制化，等等。今后，在建設服務型政府過程中，要進一步完善政務公開制度，使之真正成為加強政府自身建設和提升政府內部治理水平的重要措施，重點應該著眼于以下工作：貫徹落實《政府信息公開條例》，進一步擴大政務公開的范圍，嚴格規(guī)范政務公開的內容和形式；不斷強化政務公開監(jiān)督機制，逐步建立多主體、多渠道、多層次的政務公開監(jiān)督網(wǎng)絡；把政務公開與行政審批制度改革、財政體制改革、投資體制改革、人事制度改革、招投標制度改革和擴大基層民主能夠有機結合起來，整體推進，真正形成綜合效應。

四是推進電子政務建設。電子政務對于公共治理產(chǎn)生了深遠影響，已經(jīng)成為政府認同的有效治理手段。從政府內部治理看，電子政務成為政府了解民意、溝通民情、消除民怨、吸取民智的重要平臺，對政府治理理念、政府運作程序、政府內部治理結構和政府治理方式都產(chǎn)生了重大影響。截至2008年底，中央部委政府網(wǎng)站的普及率達到了96.1%，省市政府網(wǎng)站普及率為100%，地市級的普及率為99.1%。從社會來看，截至2008年底，中國網(wǎng)民數(shù)量達到2.9億，網(wǎng)民規(guī)模居世界第一位。網(wǎng)絡民主已經(jīng)成為社會、民眾影響政府公共政策制定的重要手段。由此看來，電子政務已經(jīng)成為一種嶄新的政府管理方式。但是，我國電子政務起步比較晚，還存在“重電子、輕政務”的自我服務困局以及“電子”、“服務”兩張皮的問題。在未來的電子政務發(fā)展中，我們必須克服當前存在的這些我提，吸引更多民眾參與到電子政務中來，有效發(fā)揮電子政務在社會管理、公共服務方面的作用，使之真正成為提高政府內部治理水平、加強服務型政府建設的重要平臺。

五是加強廉政建設。廉政建設是政府自身建設的重要內容，其成效如何直接影響政府內部治理狀況。當前，腐敗現(xiàn)象沒有得到有效的遏制，正在成為社會民眾反映強烈的突出問題。針對這一嚴峻形勢，我們加大了反腐敗的力度，采取了從源頭上治理的綜合性舉措，即制定黨內監(jiān)督條例，制定黨內紀律處分條例，對中央部委的紀檢監(jiān)察實行垂直管理，對地方實行巡視制度。這些制度所發(fā)揮的重要作用是顯而易見的。但是仍然不能有效遏制住腐敗在一些地方蔓延，從最近一段時期查處的四起省部級干部腐敗案件，我們可以看到廉政建設和治理

腐敗的嚴峻形勢。對此，深化行政管理體制改革必須高度關注廉政建設，從政府內部治理和建設服務型政府的角度看，通過一定的渠道和方式，讓社會和民眾參與到廉政建設中來，發(fā)揮他們在反腐倡廉中的作用，是未來廉政建設的重點方向，也是實現(xiàn)公共治理的內在要求。

第五篇：服務型政府

服務型政府

中共十六屆六中全會提出的強化社會管理和公共管理任務之一。指遵循社會公正和民主，按公共參與和共同治理的法定機制和程序而組建起來的，為公民提供滿意服務并承擔相應責任的政府?！胺招驼钡睦砟钣晌鞣絿矣?0世紀80年代在“新公共管理”運動背景下首先提出。在我國，溫家寶2004年2月21日正式提出“建設服務型政府”主張，并在十屆人大三次會議《政府工作報告》中，明確闡述了服務型政府的內涵：“創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務?！币蟀凑辙D變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的原則，深化行政管理體制改革，優(yōu)化機構設置，更加注重履行社會管理和公共服務職能。中共十六屆六中全會強調： 建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。服務型政府由四方面基本關系決定：（1）普遍公民主權基礎上的民主與憲政關系： 決定了國家權力的公共性質和政府為公民服務的地位；（2）政府與市場經(jīng)濟的關系： 市場經(jīng)濟是主體，政府為市場經(jīng)濟服務；（3）政府與社會的關系： 政府為公民社會服務；（4）直接公共服務與間接公共服務的關系： 前者是滿足公民的直接需求；后者是通過經(jīng)濟調控、市場監(jiān)管和社會管理滿足市場經(jīng)濟和公民社會發(fā)展的需要。其基本特點是：（1）以民為本的政府；（2）職能有限政府；（3）法治政府；（4）信用政府；（5）廉價政府；（6）民主參與政府；（7）不斷自我完善和創(chuàng)新的政府。

（上述辭條引自奚潔人主編：《科學發(fā)展觀百科辭典》，上海辭書出版社，2007年10月。未經(jīng)授權，請勿轉載。）