第一篇：我國古代刑治主義思想淵源之考察發(fā)展與協(xié)調(diào)

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我國古代刑治主義思想淵源之考察

莊緒龍

【摘要】從歷史考察的角度來講，中國古代刑治主義肇始于法家思想和儒家思想。但是法儒兩種截然不同的治世思想在影響我國古代刑治主義進(jìn)程中的作用是不同的。一般認(rèn)為，我國古代刑治主義是法家思想的產(chǎn)物，儒家思想僅僅是強(qiáng)化推進(jìn)作用，其實(shí)不然?？陀^的講，法家“禁奸止過、莫若重刑”的嚴(yán)刑峻罰思想是我國古代刑治主義的客觀表現(xiàn)形式和具體體現(xiàn)，而儒家“三綱五常、貴賤有序”這一支撐古代社會理論大廈的“禮治思想”才是刑治主義泛化的根本原因和實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。

一、我國古代刑治主義的一般概述

一部中國古代法制史就是一部刑法史，中國古代的法制建設(shè)中刑法占據(jù)絕對地位。歷朝歷代的正統(tǒng)法制文件中刑治的內(nèi)容幾乎占據(jù)了全部文本，即使有其他關(guān)于民商事的規(guī)定也是散見于刑法文本的縫隙之中;在內(nèi)容上幾乎所有的規(guī)定都是違法犯罪與懲罰管制的條文，統(tǒng)治與被統(tǒng)治的痕跡清晰可見;在刑法罪名上，幾乎所有的罪名都是圍繞皇權(quán)、國家安全、社會秩序展開;在刑罰設(shè)置上，雖然經(jīng)歷了奴隸社會時代野蠻酷刑到封建社會相對文明的刑罰制度的過渡，但是其體現(xiàn)的刑罰依然嚴(yán)峻不堪。

縱觀整個歷史法制，再假以實(shí)證研究，不難發(fā)現(xiàn)，中國古代法制以刑事法律為中心、以嚴(yán)刑竣罰為支撐點(diǎn)的原因不外乎以下幾點(diǎn)：一是地理環(huán)境的“先天注定”。與古代中國時代并行的西方文明為什么沒有催生出刑治主義法制文化而是以市民海商法見長，先行的決定因素就是地理環(huán)境的影響。我國古代文明中心地處內(nèi)陸，而西方古代文明大多以海洋環(huán)境為孕育之床，內(nèi)陸環(huán)境與海洋環(huán)境的區(qū)別從此決定了古代東西文明的發(fā)展方向。二是政治制度的實(shí)體運(yùn)行。中國古代歷來都是君主專制和中央集權(quán)，權(quán)力的過度集

中必然脆生出嚴(yán)峻的刑治法律來反芻“高出不勝寒”的寡頭權(quán)力。三是存植于古代社會腦髓的文化思想的推動。一般認(rèn)為，對于我國古代刑治主義影響最為明顯的當(dāng)屬儒家思想文化和法家思想文化。筆者也深感認(rèn)同，畢竟“出禮入刑”的法制文化橫亙于整個古代法制史長河之中。

筆者認(rèn)為，以上三個觀點(diǎn)幾乎可以解釋我國古代法制刑治主義的生成原因。對于前兩點(diǎn)我不想做更多的解釋，而對于第三點(diǎn)筆者想具體談一下，因?yàn)檫@其中還有一些認(rèn)識上的分歧和誤區(qū)。

二、我國古代刑治主義思想根源認(rèn)識上的分歧

對于我國古代刑治主義思想文化根源的認(rèn)識，法史學(xué)界分歧意見比較多，但總體來講，以下三種流向應(yīng)該可以大體概括：

1、法家思想是中國古代刑治主義思想的根源。

法家思想理論根據(jù)最初來源于“好利惡害”的人性觀。古人有“性善性惡”學(xué)說的討論，但在法家思想認(rèn)識中，幾乎完全傾向于“性惡論”，認(rèn)為人都是趨利弊害的，如果適用輕刑來懲罰“性惡”的人是無濟(jì)于事的，必須適用重刑來規(guī)范，否則君王的權(quán)威將會大大折扣。法家思想認(rèn)為只有重刑才是解決問題的辦法，只有重刑才能達(dá)到消滅犯罪的目的?！靶塘P，重其輕者，輕者不至，重者不來，此謂以刑去刑，刑去事成?！?/p>

可以看出，法家將重刑的理念發(fā)揮的無所不至：輕刑尚且適用重刑，那么輕罪必然會減少，更不用說重罪了。這種“以刑去刑”的重刑理念就必然成為我國古代刑治主義思想的源頭。司馬遷在史記序言中曾經(jīng)講過，“不別親疏，不殊貴賤，斷于法，親親尊尊之恩絕矣。”

由此觀之，“正是對于法的盲信，對刑的推崇，使得法家思想成為嚴(yán)刑竣罰思想的鼻祖”。

2、儒家思想是中國古代刑治主義思想的根源。

學(xué)界有一本部分人認(rèn)為(包括筆者)我國古代刑治主義觀念的盛行應(yīng)該歸因于儒家思想。自孔子以來，儒家思想一直堅(jiān)持仁政和禮治思想，以禮治為工具，強(qiáng)化社會民眾對統(tǒng)治秩序的認(rèn)可程度。幾千年的中國古代社會逐漸積淀起一系列的禮治理念，三綱五常、上下有序、貴賤有別等等，在此基礎(chǔ)上建立起嚴(yán)格的封建等級制度。按照現(xiàn)代觀念來講，人從出生就是自由平等的，無所謂貴賤上下之別，筆者不禁要思考的是，為什么我們的祖先那么聽話，禮法認(rèn)為自己貴就是貴，賤就是賤?上下之分的根據(jù)何在?如何保障民眾嚴(yán)格按照禮法的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范自己的行為?帶著這一系列的問題思考，筆者不禁得出：儒家思想所推行的禮治觀念和統(tǒng)治思想其實(shí)是一種奴化意識，明為教授民眾社會規(guī)則，實(shí)則瓦解民眾內(nèi)心追求自由和權(quán)利的希望。當(dāng)這個“統(tǒng)治秘密”遭受懷疑和威脅的時候，[⑤]就必然會催生出嚴(yán)刑峻法來強(qiáng)迫民眾認(rèn)同和執(zhí)行，這才是我國古代刑治主義的根源，而此時所謂的法家思想必然會淪落為儒家思想實(shí)現(xiàn)社會統(tǒng)治的工具。

3、儒法兩家思想共同為我國古代刑治主義的思想淵源。

在對比研究儒法兩家思想的淵源和性質(zhì)之后，有關(guān)學(xué)者提出了一種這種的理論——儒法兩家思想共同開啟了我國古代刑治主義理念的淵源。[⑥]此種觀點(diǎn)認(rèn)為，在我國古代刑治主義理念形成的過程中儒家和法家的思想都有所體現(xiàn)，無所謂孰輕孰重，兩者應(yīng)該確定為并列的關(guān)系。申言之，儒家思想強(qiáng)調(diào)封建社會統(tǒng)治的秩序，是在觀念層面上進(jìn)行闡述的，統(tǒng)治者采用這種方式治理國家規(guī)范社會必然要以其他的手段予以輔助，此時法家思想的刑治主義便“應(yīng)運(yùn)而生”了，因此儒家和法家在中國古代刑治主義流域的價值應(yīng)對等起來，不應(yīng)厚此薄彼。

以上三種觀點(diǎn)大體能夠囊括我國古代刑治主義思想盛行之原因的分析。筆者認(rèn)為，第一種和第三種觀點(diǎn)僅僅是看到了問題的表面或者是說只看到問題的一個方面、一個時間段的現(xiàn)象，沒有看到問題的本質(zhì)或者說是沒有對問題進(jìn)行全面的把握。換言之，這種觀點(diǎn)沒有準(zhǔn)確的剝離出問題的實(shí)質(zhì)。法家思想雖然一貫以嚴(yán)刑峻法的面目示人，但是這個“歷史臉譜”的出現(xiàn)有一定的歷史背景。在法家思想出現(xiàn)的前期，也就是戰(zhàn)國七雄混戰(zhàn)的年代，法家“禁奸止過、莫若重刑”的嚴(yán)刑峻罰思想的確是與儒家思想并列甚至早于儒

家思想。[⑦]而且從此構(gòu)建了奴隸社會時代嚴(yán)刑峻法的時代印象。但是當(dāng)歷史的車輪緩緩駛進(jìn)封建社會時代，尤其是漢武帝全面接受儒家思想，并將儒家思想作為治國之本并延續(xù)于整個中國古代社會時，按照常理來講，儒家所要提倡的“親親、尊尊”、“仁政禮治”、“三綱五?！钡戎T多帶有仁愛意義的治國理念不會導(dǎo)致嚴(yán)刑峻法現(xiàn)象的出現(xiàn)，但是事實(shí)確比想象的還要?dú)埧?，雖然經(jīng)歷了奴隸社會時代野蠻酷刑到封建社會相對文明的刑罰制度的過渡，但是其體現(xiàn)的刑罰依然嚴(yán)峻不堪。其原因何在?肯定不是法家思想的原因，畢竟法家思想已經(jīng)淡出了歷史的舞臺，因此答案只有一個：儒家思想才是中國古代刑治主義盛行的實(shí)質(zhì)原因，法家“嚴(yán)刑峻法”的歷史臉譜只不過是為儒家思想的面具，具體內(nèi)容分析請參閱下文。

三、正本清源：揭露儒家思想的實(shí)質(zhì)，還法家思想一個清白

在寫作本文之時，心中惶恐有加，但好在學(xué)術(shù)自由理念深入人心，故此筆者才敢得以信手潑墨涂鴉。[⑧]筆者將根據(jù)“大膽假設(shè)、小心求證”的學(xué)術(shù)理念一步步推導(dǎo)自己的觀點(diǎn)。筆者的假設(shè)是：以歷史事實(shí)為切入點(diǎn)，戰(zhàn)國混戰(zhàn)時代，法家思想盛行，造就了戰(zhàn)國時代“嚴(yán)刑峻法”之刑治主義的歷史印記;而到了西漢武帝時代以及后世，儒家思想逐漸在整個封建社會中占據(jù)絕對統(tǒng)治地位，按照一般的邏輯，以“嚴(yán)刑峻法”標(biāo)榜自己的法家文化應(yīng)該很快退出歷史舞臺，取而代之的應(yīng)該是“德政禮治”的禮治主義，但是事實(shí)卻非如此。因此，我們有理由相信，“德政禮治”的儒家思想不但沒有將“嚴(yán)刑峻法”的法家思想踢出歷史舞臺，相反卻是帶著“德政禮治”面具，以法家的手段，一步步將中國古代法制推向了刑治主義的深淵。具體求證如下：

1、從宏觀上講，儒家思想強(qiáng)調(diào)的“三綱五?！笔俏覈糯ㄖ谱呦蛐讨沃髁x的根本理念。

“君為臣綱、父為子綱、夫?yàn)槠蘧V”的禮法要求為維護(hù)封建社會的統(tǒng)治秩序作出了重大的貢獻(xiàn)。但是不可否認(rèn)的是，“三綱五?！笨陀^上麻痹、奴化了民眾的思想。自漢代以來，凡是違背“三綱五常”者，都會被認(rèn)為是危及封建統(tǒng)治秩序和根本利益的重大犯罪行為，對這些重大犯罪無一例外的就會被列入到“十惡”罪名之中，然而“十惡不赦”的宗法理念必定要求刑罰具有嚴(yán)厲性和殘酷性，因此犯罪人一般都會處以重刑甚至極刑。儒家的“三綱五?！笔饨ǘY教的集大成者，“三綱五?！惫蠢粘隽朔饨ㄉ鐣燃?/p>

制度森嚴(yán)的社會特征。根據(jù)“三綱五?！钡囊?，社會中的每一個仁都必須在禮法規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)后動，不得有半點(diǎn)僭越，否則就會受到嚴(yán)厲的處罰。其中，“三綱”之中“君為臣綱”是核心，皇帝總攬一切大權(quán)，出現(xiàn)“君叫臣死臣不得不死”的現(xiàn)象也就不足為奇了。[⑨]由此觀之，儒家所倡導(dǎo)的“三綱五?！睘榉饨ㄉ鐣L制了一幅完美的奴化民眾、維護(hù)統(tǒng)治秩序的根本制度，若有違反必然會危害到以皇權(quán)為核心的封建特權(quán)階層利益，施以嚴(yán)刑峻法保障其合法存在就顯得順理成章。

2、從中觀方面看，“上下有別、貴賤有分”的禮治倫理是我國古代法制走向刑治主義的具體體現(xiàn)。

儒家思想倡導(dǎo)嚴(yán)格的倫理秩序，強(qiáng)調(diào)不同社會等級之間的差距。儒家禮法認(rèn)為，“賤事貴，不肖事賢，是天下之通義?！眳^(qū)別貴賤等級的不同地位，是天經(jīng)地義的事情，只有確保上下有序，才能確保社會制度和秩序的順利施行。如果說“三綱五?！钡睦砟钍强傮w性的綱領(lǐng)性質(zhì)，在具體的操作過程中尚且存在困難的話，那么儒家這里提倡的“上下有別、貴賤有分”的禮治倫理則為儒家綱常原理具體化進(jìn)程做了具體的描述。根據(jù)這種禮治倫理，在上下級關(guān)系上表現(xiàn)出下級絕對服從上級、家庭成員絕對服從家長。具體言之，在上下級關(guān)系上，皇帝作為最大的上級領(lǐng)導(dǎo)，其權(quán)威絕對是至高無上的，任何人必須服從皇命?；实垡韵碌母骷壒賳T之間更是身諳其中的道理，“官大一級壓死人”成為真實(shí)的寫照。在家庭倫理中，家長的意志絕對是權(quán)威的，家庭內(nèi)部的大小事務(wù)均有家長決定，成員幾乎連建議權(quán)、異議權(quán)都沒有。舉例說明之，古代婚姻關(guān)系中，歷來都是“父母之命、媒妁之言”，婚姻的主體根本沒有發(fā)言權(quán)，大多新婚夫婦只有等到“洞房花燭夜”時才看到自己伴侶的真是面目，這在當(dāng)代社會也許不可思議，但這是在中國古代的的確確是發(fā)生過的事情。在貴賤關(guān)系上，最為明顯的是貴賤人群之間的人為封閉和隔閡。換句話說，在我國古代，人與人之間絕對是“貴以貴聚、賤以賤合”，社會等級不同的人們之間幾乎就是隔緣體，在社會生活的方方面面都顯得格格不入，格格不相容。還是以婚姻為例，自古以來人們“門當(dāng)戶對”的思想一直就是阻礙婚姻自由的絆腳石，看看《紅樓夢》四大家族的婚姻關(guān)系網(wǎng)就會明白為什么是“龍生龍、鳳找鳳、老鼠的孩子會打洞”。依據(jù)儒家思想，這種自上而下、貴賤有分的社會秩序是最為穩(wěn)定的統(tǒng)治制度，構(gòu)成了封建社會存在的制度基礎(chǔ)，因此若是違背了這種等級秩序就會危及到政權(quán)的穩(wěn)定，因此，統(tǒng)治階級將違反此類秩序的行為均以重刑來嚴(yán)厲規(guī)制。

3、從微觀角度分析，儒家禮治中以“親親、尊尊”為基礎(chǔ)的“忠君至孝”實(shí)踐要求是我國古代法制走向刑治主義的實(shí)然路徑。

文章以上從宏觀合中觀兩個方面分別談了儒家思想對于我國古代法制刑治主義化的理念制度化的影響，具有相對理論化的色彩，這里筆者進(jìn)一步從歷史實(shí)踐的角度分析一下?！坝H親、尊尊”的禮治理念肇始于西周時期，到西漢武帝時期基本上定型?！坝H親、尊尊”的禮治理念的基本內(nèi)涵就是“忠君至孝”，這也是前面提到的綱常原理、上下貴賤理念的實(shí)際意義。所謂“親親”就是在以家庭為單位的范圍內(nèi)，父慈子孝、兄友弟恭，構(gòu)建和諧的家庭倫理關(guān)系;所謂“忠君”就是身為人臣當(dāng)為君分優(yōu)，食君之碌為君盡職，要求臣子全心全力為君主著想，楷諸葛之模，立岳飛之志。這就在具體的社會生活中對每一個不同社會地位的人設(shè)置了當(dāng)為合不當(dāng)為的行為規(guī)范，任何人不得違反。當(dāng)然，我國古代歷史上不乏一些“亂臣賊子” [⑩]，統(tǒng)治階層為了維護(hù)其既得利益和統(tǒng)治秩序，必然會傾向于嚴(yán)刑峻法的適用?！笆異骸?、“重罪十條”中針對皇權(quán)保障的謀反、謀逆、大不逆以及針對家庭倫理的惡逆、不孝、內(nèi)亂等罪名的設(shè)置明顯反映出儒家思想所構(gòu)建、維護(hù)的社會秩序只能依靠殘酷的刑罰來予以保障，從而將中國古代法制拖進(jìn)了刑治主義的泥沼。

儒家思想外在的表現(xiàn)形式是宣揚(yáng)禮治倫理道德，作用于統(tǒng)治階級的政策決定并將其作為立國之理念時，其只依靠外在的宣傳、引導(dǎo)、勸誡和奴化的漸進(jìn)式手段不足以穩(wěn)定社會秩序，不足以保障統(tǒng)治權(quán)力的至高無上，因此必然就會在保障機(jī)制上很下功夫，于是嚴(yán)刑峻罰的刑治主義理念就會出現(xiàn)。對于嚴(yán)刑峻罰現(xiàn)象的分析，可以從兩個歷史時期分析：一個是戰(zhàn)國時期諸侯國如秦國變法期間實(shí)行的刑罰，這個時期施行的法律之所以殘酷野蠻是因?yàn)榉宜枷搿敖橹惯^，莫若重刑”的機(jī)械主義的產(chǎn)物，是變法實(shí)踐的客觀結(jié)果，是主動采取嚴(yán)刑酷罰，順應(yīng)了當(dāng)時的歷史發(fā)展。

第二個時期就是封建社會建立后，儒家思想占據(jù)了主流意識形態(tài)，這個時候，儒家思想的諸多理念施行于封建國家社會統(tǒng)治秩序之中。一方面儒家的思想有利于形成仁政愛民的順應(yīng)歷史潮流的統(tǒng)治形態(tài)，另一方面儒家思想不可能在全社會中對所有臣民起到明確規(guī)范有效的統(tǒng)治力度，必然會有某些不符合封建禮

治倫理的現(xiàn)象發(fā)生，因此，統(tǒng)治秩序的保障必須依賴于刑事法律。這種被迫以嚴(yán)刑峻罰來規(guī)制臣民行為、保障儒家思想統(tǒng)領(lǐng)的封建統(tǒng)治秩序，多多少少投射出以“仁愛德治倫理”為標(biāo)榜記號的儒家思想的無奈。雖然無奈，但是為了封建秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)，刑治主義的盛行在儒家思想的框架下也是不可避免的。

通過分析兩種不同歷史時期的“嚴(yán)刑峻罰”現(xiàn)象可以得出，在戰(zhàn)國諸侯混戰(zhàn)時代，法家的純粹“嚴(yán)刑峻罰”確實(shí)是歷史事實(shí)，但自西漢武帝以來儒家思想占據(jù)統(tǒng)治地位以來，統(tǒng)治秩序中被迫采取的刑治主義已經(jīng)完全取代以前舊的刑罰思想，我國古代社會法制的刑治主義應(yīng)該歸咎于這種無奈的歷史緣由。當(dāng)然，這種刑治主義是以法家“嚴(yán)刑峻罰”的面目示人，但這僅僅是儒家思想統(tǒng)治社會的虛假面具和歷史臉譜而已。

結(jié)語

筆者遵循“大膽假設(shè)、小心求證”的學(xué)術(shù)理念小心論證了儒法兩家思想對于我國古代社會法制刑治主義的影響，并得出一個基本結(jié)論。行文至此，筆者也不知說理求證的過程是否有缺陷和瑕疵，但是對于兩個歷史時期儒法兩家“嚴(yán)刑峻罰”的歷史背景和價值選擇筆者是有著清晰的認(rèn)識的，基于這點(diǎn)理由，筆者喊出“揭露儒家思想的實(shí)質(zhì)，歡法家思想一個清白”的口號，貽笑大方事小，但愿不要誤導(dǎo)學(xué)術(shù)研究。

第二篇：論工會工作之創(chuàng)新發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

論工會工作之創(chuàng)新

論工會工作之創(chuàng)新

作者

張喜亮

中國社會業(yè)已站在了新的歷史的起點(diǎn)上。這個新的歷史起點(diǎn)就是黨中央部署的貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會。

在偉大的歷史起點(diǎn)上，黨中央提出了一系列的理論思想，中國工會工作也必須適應(yīng)黨的理論的發(fā)展而以理論的創(chuàng)新推動工作的創(chuàng)新。當(dāng)我們已經(jīng)深切地感受到這樣的歷史性的轉(zhuǎn)折并為之而心潮澎湃的同時，筆者想就工會工作的“創(chuàng)新”談?wù)劥譁\的看法，與同志們一起探討。

一、創(chuàng)新務(wù)須把握規(guī)律

創(chuàng)新固然是指對未來的開拓，但是開拓未來必須把握歷史。所謂把握歷史，就是把握事事物發(fā)展的規(guī)律。所謂規(guī)律就是事物發(fā)展的內(nèi)在的本質(zhì)性的規(guī)定。

研究事物的規(guī)律一方面是從事物存在的本質(zhì)規(guī)定性上分析即研究事物內(nèi)在的矛盾性，另一方面是從事物的歷史發(fā)展變化中歸納總結(jié)其一般性經(jīng)驗(yàn)即從經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中獲得對事物內(nèi)在本質(zhì)認(rèn)識。只有把握了事物的本質(zhì)，認(rèn)識了事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，才能真正地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

那么，創(chuàng)新又可以體現(xiàn)在兩個方面，一個是事物存在的環(huán)境發(fā)生了新的變化，適應(yīng)環(huán)境的要求應(yīng)運(yùn)而生新的生存方式，另一方是事物內(nèi)在主要矛盾的主要方面發(fā)生了改變，矛盾雙方的作用發(fā)生了改變，這種改變使之出現(xiàn)了新的存在形式。

工會是勞資矛盾的產(chǎn)物，沒有勞資矛盾就沒有工會，勞資矛盾是工業(yè)生產(chǎn)方式的必然，那么，工會組織的存

1在就是歷史的必然，并隨著社會的發(fā)展而發(fā)展。

工會是勞資矛盾的產(chǎn)物，是勞資矛盾的勞方的組織即工人的組織。在我國，工會是職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織，代表職工的利益、維護(hù)職工的合法權(quán)益。勞資矛盾是工會產(chǎn)生和存在內(nèi)在本質(zhì)，代表職工的利益維護(hù)職工的合法權(quán)益是工會的基本職責(zé)。

工會工作創(chuàng)新主要表現(xiàn)在工會維護(hù)職工合法權(quán)益的內(nèi)容的創(chuàng)新、維權(quán)的方法的創(chuàng)新以及組織效率的創(chuàng)新，等等。

工會工作創(chuàng)新的本質(zhì)要求就是在勞資關(guān)系的矛盾中找到平衡點(diǎn)。創(chuàng)新工會工作不能是盲目的，創(chuàng)新不是任意的行為。

那種打著創(chuàng)新或改革的名義肆意改變工會工作的內(nèi)容、方式和組織形式等做法，是完全錯誤的。所謂的“創(chuàng)新”、“改革”，也不是天經(jīng)地義的正確?，F(xiàn)在社會上流行一種看法，即無論青紅皂白，只要冠以“創(chuàng)新”“改革”，似乎就是真理的擁有者而不容置疑。

這樣的所謂的“創(chuàng)新”或“改革”對我們的事業(yè)是有百害而無一利的。即便是真理，即便是正確，也是應(yīng)當(dāng)容許討論和置疑的。真理和正確是在實(shí)踐中得以證實(shí)的。

創(chuàng)新必須是一種理性的行為，是審時度勢順應(yīng)時代有效解決實(shí)際問題的一種理性的活動。王兆國主席在全國工會領(lǐng)導(dǎo)干部高級研討班上《堅(jiān)持以理論創(chuàng)新推動工會工作創(chuàng)新》的講話中指出：“切實(shí)把握加強(qiáng)工會理論研究的重要原則”，“必須堅(jiān)持從國情、會情出發(fā)”，“必須堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際”，“必須堅(jiān)持堅(jiān)持繼承和發(fā)展的統(tǒng)一”。那種無端地否定歷史上形成的工會工作的經(jīng)驗(yàn)的做法，不能稱之為創(chuàng)新。

二、創(chuàng)新務(wù)須合法

法律是我們生活中的基本準(zhǔn)則?！吨腥A人民共和國工會法》第四條規(guī)定“工會必須遵守和維護(hù)憲法，以憲法為根本的活動準(zhǔn)則”。

我國的各種法律都是根據(jù)憲法制定，工會以憲法為活動的根本準(zhǔn)則，就必須遵守法律。

工會工作創(chuàng)新以必須注意不能與法律相抵觸?；蛟S有人認(rèn)為，法律的相對穩(wěn)定性決定了其在某些方面，可能束縛了工會工作的創(chuàng)新。

但是，我們必須指出，這是一個原則問題。法律固然有其相對的穩(wěn)定性甚至是滯后性，這是法律的本質(zhì)所決定的；——這是法律的問題。

法律的問題還必須由“法律”解決即修正法律。在法律沒有得到修正的時候，我們的行為必須要符合法律的規(guī)定。我們只可以在法律的原則下拓展我們的工作，這種拓展實(shí)際上也是一種創(chuàng)新，但是任何組織和個人都不得超越法律。不得與法律相抵觸，這是法制社會國家治理及人們行為的基本準(zhǔn)則。超越法律的行為是對社會秩序的破壞。

筆者以為，胡錦濤總書記對義烏市工會工作經(jīng)驗(yàn)的批示，就是黨對工會工作的認(rèn)識和領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新。胡錦濤總書記批示：建立和完善工會領(lǐng)導(dǎo)的職工維權(quán)機(jī)制很必要。

或許有人對此還存在著誤解：工會工作歷來都是黨來領(lǐng)導(dǎo)的，要工會領(lǐng)導(dǎo)職工維權(quán)機(jī)制，這是不是削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)？是不是要工會和黨分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)？其實(shí)凡此疑惑，純系黨的十六屆四中全會決議所指的“一些黨員干部和領(lǐng)導(dǎo)班子理論水平不高”之范疇。

中國共產(chǎn)黨是國家的執(zhí)政黨，中國工會是黨的群眾工作的組成部分，中國共產(chǎn)黨對中國工會的領(lǐng)導(dǎo)是歷史形成的，這是寫入《中華人民共和國工會法》的。堅(jiān)持黨對工會的領(lǐng)導(dǎo)和工會領(lǐng)導(dǎo)的職工維權(quán)機(jī)制，是一致的，是不存在任何矛盾的。

工會法第六條明確規(guī)定，維護(hù)職工合法權(quán)益是工會的基本職責(zé)。既然法律規(guī)定了維護(hù)職工權(quán)益是工會的基本職責(zé)，那么，工會當(dāng)然有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)職工維權(quán)工作。胡錦濤總書記的這個批示，既是堅(jiān)持了黨對工會的領(lǐng)導(dǎo)這個基本原則，更是體現(xiàn)法律的原則精神。這個批示是黨的民主政治建設(shè)的一個創(chuàng)新，也是黨領(lǐng)導(dǎo)工會工作的一個創(chuàng)新。王兆國主席在《堅(jiān)持以理論創(chuàng)新推動工會工作創(chuàng)新》的講話中指出：“加強(qiáng)工會理論研究是適應(yīng)黨的理論創(chuàng)新的迫切需要”。

黨的理論創(chuàng)新了，我們工會工作的理論和實(shí)踐都必須跟進(jìn)黨的理論的發(fā)展。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，工人隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)發(fā)生了極大的變化。當(dāng)前我國工人隊(duì)伍中事實(shí)上存在著不同的群體階層，農(nóng)民工業(yè)已在產(chǎn)業(yè)工人中人數(shù)上占有了絕對的多數(shù)。

以往我們工會工作的重點(diǎn)主要是在城市產(chǎn)業(yè)工人即全民所有制國營企業(yè)、國有企業(yè)及職工群眾集體所有制企

業(yè)，面對產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍的這種結(jié)構(gòu)性的變化，工會工作也必須發(fā)生變化。在做好既要的國有企業(yè)和集體企業(yè)工會工作的同時，必須關(guān)注且認(rèn)真做好在其它性質(zhì)企業(yè)中的職工組建工會的工作，做好農(nóng)民工的工會組建工作，——真正做到“組織起來切實(shí)維權(quán)”。

形勢要求我們必須開創(chuàng)工會工作的新局面。然而，我們卻發(fā)現(xiàn)，有些地方的工會組織以做好農(nóng)民工集中的企業(yè)之投資人或經(jīng)理人的工作為重點(diǎn)，甚至采取了一些承諾不收工會經(jīng)費(fèi)等等條件卑躬屈膝地請求，或者以推薦其為勞動模范和聯(lián)合有關(guān)部門處罰不建工會組織的企業(yè)等恩威并施的手段，迫使這些投資人、經(jīng)理人同意成立工會。這樣的做法或許可以實(shí)現(xiàn)工會的組建率，但是，多損毀了中國工會的形象，違反了基本的法律精神。采取這樣的一些方法建立起來的工會，也多是難以發(fā)揮作用的。筆者認(rèn)為，所有這些非法手段開展的工會組建工作，肯定不是工會工作的創(chuàng)新。

工會法規(guī)定，工會是職工自愿結(jié)合的組織；勞動法規(guī)定，勞動者有權(quán)依法組織和參加工會。工會不是老板的組織，何以把組建工會工作的重點(diǎn)集中在了老板身上呢？這種做法偏離了工會的本質(zhì)，也不符合法律的精神。相反，有的地方的工會卻是依法在職工中廣泛宣傳，啟發(fā)這些企業(yè)包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工的組織意識和維權(quán)意識，在職工的要求下幫助指導(dǎo)其成立工會。

工會成立以后，依法與企業(yè)主交涉工會開展工作相關(guān)的問題。這種首先在職工中宣傳和啟發(fā)其覺悟組建工會的一些做法及其成功的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為這肯定是工會工作的創(chuàng)新。之所以說是一種創(chuàng)新，就是因?yàn)樵诖饲坝绕湮覈M(jìn)入社會主義社會以來，我們幾乎沒有了組建工會宣傳和動員工作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，而工會此時所面對的是一項(xiàng)全新的工作。這些地方的工會組織適應(yīng)了新形勢，依照法律采取了宣傳和啟發(fā)職工組織意識的做法，取得了新成效。

三、創(chuàng)新務(wù)須取得實(shí)效

工作是否創(chuàng)新，不僅是從過去與現(xiàn)在的縱向比較而言之，也不僅是其它地方或單位的橫向比較而言之。工作創(chuàng)新的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)是看這些新的工作內(nèi)容或方法或組織整合，是不是促進(jìn)了工作的發(fā)展，是不是解決了當(dāng)前面臨的實(shí)際問題。

如果不能解決任何實(shí)際問題，不能把工會工作推向進(jìn)步，那么，其內(nèi)容再好、形式再新，也不能是真正的創(chuàng)新。創(chuàng)新務(wù)須取得實(shí)效，沒有實(shí)效或者是根本就沒有任何作用抑或是反作用的做法，都不能視為創(chuàng)新。

在深化社會經(jīng)濟(jì)改革和國有企業(yè)改革以后，工會面臨著許多新的問題，怎樣適應(yīng)和諧社會構(gòu)建的新要求，創(chuàng)建和諧的勞動關(guān)系，工會如何在企業(yè)的工作中真正地、更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用，一些單位的工會就提出了一些創(chuàng)新做法。

中國第一汽車集團(tuán)公司工會，他們與有關(guān)專家共同開展針對一汽工會工作特點(diǎn)的專項(xiàng)課題研究，編制工會工作的流程，制定常規(guī)工作的流程圖。

由此，無論工會工作人員如何被動，只要遵循這個流程圖就基本能夠完成相關(guān)的工作。這種做法就屬于創(chuàng)新的范圍，因?yàn)樗軌蚪鉀Q工會工作人員變動后工會工作順利進(jìn)行的問題。他們針對當(dāng)前工會工作被邊緣化的傾向，積極主動地制定了與企業(yè)人力資源管理部門協(xié)商，共同開展工作的戰(zhàn)略。工會工作積極融入到企業(yè)工作的體制內(nèi)去，與企業(yè)的工作和發(fā)展同步前進(jìn)。這樣的做法也屬于工作創(chuàng)新的范疇。

企業(yè)工會工作以與人力資源管理部門的合作為突破口，融入企業(yè)整體工作中，這是一個很好的戰(zhàn)略構(gòu)想。人力資源管理工作就是要實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展的人力資源的優(yōu)化配置，而工會工作正是職工的工作即工會的會員正是人力資源管理部門工作的對象，兩者有著天然的聯(lián)系和共同點(diǎn)。

比如工會做好會員的檔案工作，把會員的檔案增添一些勞動技能及工作履歷的內(nèi)容，就可以為人力資源管理部門制定勞動合同管理制度提供很好的幫助。遼河油田工會就正在著手這項(xiàng)工作，為將來《中華人民共和國勞動合同法》頒布以后企業(yè)完善勞動合同管理制度做好準(zhǔn)備，另外，也為工會指導(dǎo)和幫助職工簽訂勞動合同奠定下了很好的基礎(chǔ)。

以人力資源管理工作為突破口，工會工作逐步融入到企業(yè)工作當(dāng)中去，一些遠(yuǎn)見卓識的工會領(lǐng)導(dǎo)同志都在做這樣的探索。

這是工會工作的創(chuàng)新，由此將改變工會工作“圍繞”大局這樣自我邊緣化的工作格局。工會工作不是要“圍繞”大局而是“融入”到大局當(dāng)中去，成為大局的一部分。其實(shí)這樣的認(rèn)識是對企業(yè)工會工作本質(zhì)的把握。企業(yè)的大局是什么？企業(yè)的大局就是要創(chuàng)造最好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，以其所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富和消費(fèi)文化引領(lǐng)社會的進(jìn)步。這樣的大局必須要由企業(yè)的職工共同努力才能得以實(shí)現(xiàn)，勞資關(guān)系的和諧是創(chuàng)造這樣的物質(zhì)和文化的基礎(chǔ)。調(diào)動職工的積極性，增強(qiáng)職工的凝聚力，提高職工的勞動生產(chǎn)積極性，如果沒有工會的工作簡直就是難以想

象的。

勞資關(guān)系的問題是一個社會、一個國家、一個單位的最基本的問題?？梢哉f，建立和諧的勞資關(guān)系是一切工作的基礎(chǔ)，由此可見，工會的工作不但不能是被邊緣化的，而且是最重要的基礎(chǔ)性工作。所以說，工會工作從根本上講，就是企業(yè)大局的組成部分。

問題的關(guān)鍵就是要怎樣把工會工作與企業(yè)的工作融為一體，成為企業(yè)體制內(nèi)的一部分，而不是自我邊緣化僅僅起到一個“圍繞”的作用。設(shè)法把工會工作融入企業(yè)工作的體制內(nèi)且保持工會社團(tuán)的獨(dú)立性，由此跳出那種“只有有為才能有位”或“只有有位才能有為”的困惑。這是一個創(chuàng)新，因?yàn)檫@種做法切實(shí)解決了工會在企業(yè)中作用的實(shí)際問題。

結(jié)束語

站在歷史的新起點(diǎn)上，新世紀(jì)新階段工會工作新局面的開創(chuàng)，必須與黨中央的要求和國家的戰(zhàn)略部署一致起來。黨提出了以人為本構(gòu)建和諧社會的科學(xué)發(fā)展觀，工會工作也必須立足包括會員在內(nèi)的職工，融入到黨的事業(yè)、國家的建設(shè)和企業(yè)的發(fā)展大局中去。這就要求工會干部必須提高理論素養(yǎng)，以理論的創(chuàng)新推動工會工作的創(chuàng)新，走出一條中國特色的社會主義工會發(fā)展道路。創(chuàng)新必須把握工會的內(nèi)在規(guī)律，依法行為，務(wù)須注重實(shí)效。

第三篇：試論我國農(nóng)民社會保障上發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

試論我國農(nóng)民社會保障上

提要：中國農(nóng)民應(yīng)該獲得社會保障的保護(hù)。這是因?yàn)?，獲得社會保障是憲法賦予農(nóng)民的一項(xiàng)權(quán)利;農(nóng)民在民主革命時期和社會主義建設(shè)事業(yè)中作出過重大的犧牲和貢獻(xiàn);農(nóng)民為我國的經(jīng)濟(jì)體制改革和精神文明建設(shè)作出過重大的貢獻(xiàn)。然而，我國農(nóng)民的社會保障狀況令人堪憂，必須盡快予以改變。改變的辦法是建立具有真正“社會”性質(zhì)的農(nóng)民社會保障制度。

在已建立起現(xiàn)代社會保障制度的西方國家(如德國)，從事獨(dú)立經(jīng)營的農(nóng)民與具有雇傭關(guān)系的工人和職員一樣，能夠享受到所有社會保險(xiǎn)的保護(hù)。而在我國，由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及歷史文化傳統(tǒng)的限制，農(nóng)民社會保障與城市社會保障相比，不僅建立得比較晚，而且項(xiàng)目不全，保障水平也很低。農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀表明，農(nóng)民低水平的社會保障，不僅阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且影響社會穩(wěn)定。因此，重視并進(jìn)一步健全和完善農(nóng)民社會保障制度，不僅對于深化我國經(jīng)濟(jì)體制改革、建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)、盡快建成社會主義法治國家有著重要的作用和意義，而且對于減少社會沖突和矛盾、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會秩序有著同樣重要的作用和意義。本文擬通過對我國農(nóng)民社會保障制度的產(chǎn)生、發(fā)展和現(xiàn)狀以及存在問題的介紹，進(jìn)一步論證我國農(nóng)民是否應(yīng)獲得社會保障的保護(hù)、在我國健全和完善農(nóng)民社會保障制度的重要性以及如何建構(gòu)我國農(nóng)民社會保障制度，以此為我國農(nóng)民社會保障制度的發(fā)展作出些許努力。

一、中國農(nóng)民社會保障的產(chǎn)生發(fā)展、現(xiàn)狀和問題

我國目前的農(nóng)民社會保障包括農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度三個方面。

1、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)

1949年中華人民共和國成立，1951年頒布“勞動保險(xiǎn)條例”，標(biāo)志著中華人民共和國社會保障制度的確立。但是當(dāng)時占人口總數(shù)90%以上的農(nóng)民沒有被納入保障之列，這是因?yàn)橐环矫鎳页鲇谘杆俳⒐I(yè)化國家的考慮，有意對城市居民的社會保障實(shí)行傾斜政策，即對有工資收入的國家機(jī)關(guān)工作人員，國營企業(yè)的職工，大中小學(xué)的教師等實(shí)行國家保障，對沒有工資收入的城市貧民實(shí)行定期或者不定期的社會救濟(jì);另一方面當(dāng)時國家沒有充足的國力為占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供保障。這種把農(nóng)民排除在社會保障之外的制度延續(xù)了43年。

1983年中國農(nóng)村率先實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革，把過去由農(nóng)民共同經(jīng)營的土地承包給農(nóng)民個人耕種，這種適合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的生產(chǎn)方式，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的極大發(fā)展。尤其是在沿海地區(qū)和內(nèi)地自然條件比較好的地方，由于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和實(shí)行科學(xué)種田，農(nóng)村和農(nóng)民很快富裕起來。據(jù)1990年的統(tǒng)計(jì)，年人均收入在千元以上的縣有184個，在800元以上的有431個，[1]而人均年收入700-800元的農(nóng)民就具備了投保條件。而且農(nóng)民的生活水平大大提高以后，他們的收入除了滿足基本生活需要之外還有剩余，于是就產(chǎn)生了強(qiáng)烈的養(yǎng)老保障愿望。同時，由于生活水平和醫(yī)療條件的改善，人口的平均壽命在延長，這又加快了人口老齡化。據(jù)1990年的人口普查，我國農(nóng)村60歲以上老人7285萬，占農(nóng)村人口總數(shù)的8.2%，并且每年以3%的速度遞增。[2]人口學(xué)家預(yù)計(jì)，到2020年我國農(nóng)村65歲以上老人的比例是14.0-17.7%。[3]在中國農(nóng)村，老人與子女住在一起的比例雖然高達(dá)88.7%，但是收入來源和生活料理依靠老人自己的比例分別是50.7%和82.2%，[4]可見目前在農(nóng)村，家庭養(yǎng)老已不占絕對主導(dǎo)地位，很大一部分農(nóng)村老人的生活缺少必要的保障。特別是實(shí)行計(jì)劃生育政策以后，農(nóng)村核心小家庭迅速增加，家庭規(guī)模的縮小，進(jìn)一步弱化了家庭的養(yǎng)老功能。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人口跨地區(qū)或者城鄉(xiāng)遷移的速度和規(guī)模在不斷上漲，而遷移者大多數(shù)是青壯年人口，這在一定程度上又加速了農(nóng)村的人口老化。所有這些情況都使得農(nóng)村老年人口的生活保障成為一個突出問題。

1991年1月，國務(wù)院決定由民政部負(fù)責(zé)開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。民政部在深入調(diào)查研究和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》并從1991年6月開始在山東省組織了較大規(guī)模的試點(diǎn)，取得了很大成效。當(dāng)時的實(shí)踐證明，“方案”比較符合農(nóng)村實(shí)際，是可行的。1992年1月

3日民政部正式頒發(fā)“方案”，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在“方案”的引導(dǎo)下逐步在全國農(nóng)村有條件的地區(qū)推開?！犊h級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》只有7條，是中國政府從中國實(shí)際國情出發(fā)制定的、引導(dǎo)廣大農(nóng)民自愿參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個規(guī)范性文件，它雖然由于不具有強(qiáng)制性，因而不是完全意義上的法律規(guī)范，但是它的頒布和實(shí)施在中國社會生活中具有非常重要的意義：第一、中國是一個農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)民占人口的絕大多數(shù)，因此中國的問題仍然是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題解決好了，就有利于中國社會的發(fā)展和穩(wěn)定。農(nóng)民的老年保障問題歷來是農(nóng)民最關(guān)心的問題之一，“養(yǎng)兒防老”就是農(nóng)民對自己老年生活依靠的一個生動寫照。因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，對于解除農(nóng)民的后顧之憂，對于推行計(jì)劃生育的基本國策都將起到積極的作用;第二、在國際上尚無大范圍解決無固定收入社會成員的社會保險(xiǎn)問題的成熟經(jīng)驗(yàn)以及中國整體發(fā)展水平仍然比較落后的情況下，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)了中國政府對農(nóng)民的責(zé)任和關(guān)心，這對于調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都將起到積極的推動作用;第三、方案頒布之前，中國農(nóng)民依靠或者希望依靠家庭養(yǎng)老，根本沒有社會保險(xiǎn)的意識。方案的頒布和實(shí)施不僅使農(nóng)民產(chǎn)生了最基本的社會保障意識，而且進(jìn)一步強(qiáng)化了社會全體成員的社會保障意識，這對于促進(jìn)中國社會保障事業(yè)的發(fā)展將起到巨大的促進(jìn)作用;第四、“方案”雖然只具有引導(dǎo)功能，但是它的制定和頒布實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民養(yǎng)老保障制度在中國從“0”到“1”的突破，標(biāo)志著中國在不斷健全和完善現(xiàn)代社會保障制度上邁出了重要的一步。

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的指導(dǎo)思想和基本原則是：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，以保障老年人的基本生活為目的。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要堅(jiān)持資金個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持;自助為主，互助為輔，家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合;農(nóng)村農(nóng)、工、商等各類人員社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化，由點(diǎn)到面，逐步發(fā)展。

“方案”具有以下幾個明顯特點(diǎn)：

1、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)不是商業(yè)保險(xiǎn)，而是有集體與國家參與其中的、以確實(shí)保障農(nóng)民老年基本生活為目的的政府行為;

2、對于農(nóng)民個人來說，是否參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，選擇何種交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)民自己決定，不強(qiáng)制，不搞“一刀切”。對于一個村，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個縣來說，也是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況決定統(tǒng)籌范圍，能搞多大規(guī)模就搞多大規(guī)模，也不搞強(qiáng)制。這種“星星之火，可以燎原” 的發(fā)展策略，非常適合社會主義初級階段中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，能被廣大農(nóng)民接受，有發(fā)展前途和成功希望;

3、“集體給予補(bǔ)助，國家給予政策扶持”，體現(xiàn)了集體和國家的責(zé)任，又不至于使集體和國家背上沉重的包袱，這將更有利于農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。總之，由于“方案”從中國農(nóng)村人口多，底子薄，各地發(fā)展不平衡的國情出發(fā)，因而是一個適合中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，極具中國特色的社會主義初級階段的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度符合廣大農(nóng)民的愿望以及地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的重視，幾年來農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，基金積累初具規(guī)模。到2000年底全國31個省、市、自治區(qū)的294個地區(qū)，2052個縣(市、區(qū))，32610個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，428889個村，101691個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。全國參保人數(shù)為6172.34萬人。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累總額為195.5億元。2000年當(dāng)年領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)為97.81萬人。

可以看出，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在群眾生活解決了溫飽問題，基層組織健全的地區(qū)，采取政府組織引導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合的辦法，就可以逐步建立較為規(guī)范的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。與此同時我們也要看到，由于在中國農(nóng)村建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)全新的工作，在國內(nèi)和國際都沒有成功的經(jīng)驗(yàn)和模式可資借鑒，因此在這一制度建立的過程中，還存在著不少問題。主要是：第一、一部分干部對在我國農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的緊迫性和重要性認(rèn)識不足，沒有把這項(xiàng)工作列入黨委和政府工作的重要議事日程。有的干部認(rèn)為，農(nóng)民應(yīng)該依靠家庭和土地養(yǎng)老，有條件的農(nóng)民可以搞商業(yè)保險(xiǎn)，不必搞社會養(yǎng)老保險(xiǎn);有的認(rèn)為，搞農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)會加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不應(yīng)推行而應(yīng)制止;有的認(rèn)為，農(nóng)民養(yǎng)老是農(nóng)民個人的事情，政府不應(yīng)過問，由農(nóng)民自己計(jì)劃和安排自己的晚年生活。

第二、基金管理存在著比較棘手的問題。基金投資渠道單一，收益有限?；鹬荒艽驺y行、買國債，難以使基金的增殖同國民經(jīng)濟(jì)增長水平、國民收入增長水平同步，難以回避通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn);基金由縣級管理，使得基金分散、運(yùn)營層次低和難以形成規(guī)模效益;縣級財(cái)政普遍吃緊，有些地方用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)工資或彌補(bǔ)財(cái)政赤字。

所有這些問題，尤其是1999年國家有關(guān)部門在有關(guān)文件中指出的“目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會保險(xiǎn)的條件。有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險(xiǎn)”，[6]給農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來較大震動，造成消極影響，使農(nóng)保業(yè)務(wù)處于停滯不前甚至倒退的狀態(tài)。具體表現(xiàn)在：

1、由于一些基層單位退保，使得已開展農(nóng)保工作的基層單位比上年減少，縣級單位有所減少，但主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位從去年的33806個減少到32610個;

2、由于機(jī)構(gòu)改革、人員精簡，地方各級專門機(jī)構(gòu)和工作人員的數(shù)量有所減少，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)減少4569個，人員減少2338個;

3、由于一些農(nóng)民怕政策變化而不再續(xù)保，有些農(nóng)民干脆退保，使得參保人數(shù)逐年下降，到2000年底，參保人數(shù)下降到6172.34萬人，比上年下降了287.65萬人;

4、由于退保人數(shù)增加，尤其是由于根據(jù)國務(wù)院對農(nóng)村社會保險(xiǎn)整頓規(guī)范指示精神，不再接受新的業(yè)務(wù)，造成參保人數(shù)下降，因而保險(xiǎn)費(fèi)收繳額下降，到2000年底，全國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累總額為195.5億元，雖比上年增加12億元，但增幅比上年下降了4%;

5、2000年提取的管理費(fèi)為4173.3萬元，而各地實(shí)際支出為6958.33萬元，缺口為2785萬元。管理費(fèi)嚴(yán)重不足，使得動用調(diào)劑金成為普遍現(xiàn)象，部分省市甚至動用責(zé)任金發(fā)工資;

6、由于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要存入銀行和買國債，而目前銀行存款的不安全性有明顯的表現(xiàn)，由財(cái)政部門管理的基金也有違規(guī)經(jīng)營的情況，這就使得農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金潛在很大風(fēng)險(xiǎn)。[7]

從以上分析可以看出，我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)在經(jīng)歷了幾年的蓬勃發(fā)展之后，進(jìn)入到目前的這種立法沒有進(jìn)展、實(shí)踐在倒退的局面。

2、農(nóng)村合作醫(yī)療

中國的農(nóng)村合作醫(yī)療制度可以追溯到1944年抗日戰(zhàn)爭時期在陜甘寧邊區(qū)建立的醫(yī)療合作社。在群眾積極參與和政府的支持下，醫(yī)療合作社迅速發(fā)展，到1946年達(dá)到43個。[8]1955年全國實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化，一些省份(例如山西、河南、湖北等省)的農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社舉辦的保健站，通過由農(nóng)民出保健費(fèi)，由農(nóng)業(yè)社從公益金中提取適當(dāng)補(bǔ)助的辦法來籌集資金，以解決本社農(nóng)民的防病治病問題?？梢钥闯觯@是將我們中華民族的合作互助、同舟共濟(jì)精神應(yīng)用于農(nóng)民防病治病領(lǐng)域的一種嘗試。1965年湖北省麻城縣政府制定了《關(guān)于加強(qiáng)合作醫(yī)療管理若干問題的規(guī)定》和《麻城縣合作醫(yī)療暫行管理辦法》，這對發(fā)展

和完善我國的合作醫(yī)療制度發(fā)揮了積極的推動作用。文化大革命期間的 1968年，毛澤東批發(fā)了湖北省長陽縣樂園公社辦合作醫(yī)療的經(jīng)驗(yàn)，并稱贊“合作醫(yī)療好”，之后農(nóng)村合作醫(yī)療迅速發(fā)展和普及起來。1979年衛(wèi)生部在總結(jié)合作醫(yī)療經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，與農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《農(nóng)村合作醫(yī)療章程》。在各級政府的支持和扶持下，到1980年，全國約有90%的行政村實(shí)行了合作醫(yī)療。

1982年農(nóng)村實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革以后，集體的公益金積累明顯減少，由此也使以公益金為一部分資金來源的合作醫(yī)療制度受到嚴(yán)重影響，加之政府沒有及時給予引導(dǎo)和支持，到1985年全國實(shí)行合作醫(yī)療的行政村由過去的90%下降到5%.[9]近幾年，雖然有些地方政府對合作醫(yī)療給予重視并采取了相應(yīng)措施，但是總的情況仍不盡如人意，1996年實(shí)行合作醫(yī)療的村占全國行政村總數(shù)的17.7%，農(nóng)村人口覆蓋面僅為10.1%.[10]

實(shí)踐證明，重建合作醫(yī)療有相當(dāng)大的困難。主要問題是：第一、從政府官員到農(nóng)村基層干部以至于到一部分農(nóng)民對合作醫(yī)療不重視甚至有不正確的看法，是影響合作醫(yī)療進(jìn)一步發(fā)展的思想障礙。許多政府官員認(rèn)為合作醫(yī)療與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系不大，甚至認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)民可以加入商業(yè)保險(xiǎn)，政府不必過問，因而對農(nóng)村合作醫(yī)療支持和領(lǐng)導(dǎo)不力;有些農(nóng)村基層干部在農(nóng)村合作醫(yī)療問題上有畏難情緒，認(rèn)為合作醫(yī)療資金難籌措、難管理，容易引起群眾的不滿和意見，因而對辦合作醫(yī)療缺乏積極性和主動精神;有些農(nóng)民對合作醫(yī)療的互助互濟(jì)的性質(zhì)認(rèn)識不清，生怕自己因不生病而吃虧，生怕干部生病吃好藥、自己生病吃次藥，所以也不積極參加合作醫(yī)療。第二、資金籌措有困難是最主要的問題。應(yīng)該說，國家在農(nóng)村合作醫(yī)療上承擔(dān)著一定的責(zé)任，然而實(shí)際情況是，近年來政府財(cái)政對合作醫(yī)療投資在逐年減少。例如，國家財(cái)政在衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)中用于農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助費(fèi)1979年為1億元，1992年下降到了3500萬元，僅占衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的0.36%，農(nóng)民人均不足4分錢;[11]目前大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱已是不爭的事實(shí)，因而沒有足夠的能力支持合作醫(yī)療事業(yè);在以個人集資為主的籌資原則下，由于多數(shù)農(nóng)民并不富裕，加之思想上有各種顧慮，對集資缺乏積極性和主動性，使得即使逐戶收繳也比較困難，成為農(nóng)村合作醫(yī)療難以向前推進(jìn)的主要問題。第三、缺乏相關(guān)的法律保障，是農(nóng)村合作醫(yī)療不能持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的又一個主要原因。法律所具有的強(qiáng)制性、穩(wěn)定性，不僅使法律所規(guī)定的參加合作醫(yī)療各方的權(quán)利和義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)和履行，而且可以避免人為的

想搞就搞，不想搞就散的隨意性。而我國農(nóng)村合作醫(yī)療一直以來是在用政策進(jìn)行指導(dǎo)，不是用法律進(jìn)行規(guī)范，這就決定了農(nóng)村合作醫(yī)療不能健康穩(wěn)定持續(xù)地向前發(fā)展。

3、農(nóng)村最低生活保障制度

1995年以前，在我國農(nóng)村只對五保戶和困難人口提供救濟(jì)。1995年，民政部在部分地區(qū)開展農(nóng)村最低生活保障制度試點(diǎn)工作，以此改革以往的農(nóng)村社會救濟(jì)事業(yè)，保障真正困難的農(nóng)村人口的生活，樹立政府的良好形象。在各級政府的大力推動下，到1999年底，全國農(nóng)村實(shí)行最低生活保障的縣區(qū)市有1935個，占全國2126個縣的91%，占農(nóng)村人口的3.4%.保障資金由國家和集體籌集。例如1999年農(nóng)村最低生活保障資金支出，北京為295萬元，其中國家支出229萬元，占78%，集體支出66萬元，占22%;上海為1031萬元，其中國家支出434萬元，占42%，集體支出597萬元，占58%;廣東為10218萬元，其中國家支出8628萬元，占84%，集體支出1590萬元，占16%;陜西為11024萬元，其中國家支出1852萬元，占17%，集體支出9172萬元，占83%;新疆為17萬元，全部由國家支出。1999年全國共投入資金62240.6萬元，其中國家支出32483.8萬元。對于保障對象的確定，各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況作了具體規(guī)定。到1999年底，全國農(nóng)村得到最低生活保障的人數(shù)為316.17萬人，占農(nóng)業(yè)人口的0.34%，全國共投入農(nóng)村居民最低生活保障金62240.6萬元，其中國家預(yù)算安排32483.8萬元。農(nóng)村五保戶政策得到較好貫徹，集體為195.4萬人提供資金17.9萬元，國家提供了1.55億元。[12]

農(nóng)村社會救濟(jì)存在的問題與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療基本相同，這就是：第一、社會救濟(jì)資金嚴(yán)重不足。1999年農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村社會救濟(jì)資金主要靠縣財(cái)政和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)投入。2000年中央和國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)試點(diǎn)工作的通知中只規(guī)定五保戶的供養(yǎng)資金列入農(nóng)業(yè)稅附加，而沒有規(guī)定對特困戶救濟(jì)的資金來源。由于稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)大幅度減少，只靠縣財(cái)政提供的有限資金不能保證為所有特困戶提供救濟(jì)，有些經(jīng)費(fèi)緊張的地方，農(nóng)村社會救濟(jì)工作處于停頓狀態(tài);第二、覆蓋范圍小、待遇標(biāo)準(zhǔn)低。由于經(jīng)費(fèi)短缺，需要救濟(jì)的人多(到1999年底，全國農(nóng)村共有社會救濟(jì)對象4750.4萬人，國家臨時救濟(jì)

貧困人口1659.8萬人次)，所以只能按照低標(biāo)準(zhǔn)提供待遇，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村最低生活保障制度形同虛設(shè)、不能貫徹。

第四篇：談?wù)勲x婚之精神損害賠償發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

談?wù)勲x婚之精神損害賠償

談?wù)勲x婚之精神損害賠償 作者 周 旋

本文從精神損害賠償?shù)恼{(diào)整范圍出發(fā)，討論了離婚之精神損害賠償理論上的可能性與實(shí)踐上的必要性，把離婚中的損害區(qū)分為離因之精神損害和離婚之精神損害，重點(diǎn)研究了離婚之損害的法律繼受、權(quán)利義務(wù)主體、請求權(quán)的讓與與繼承、賠償原則及適用范圍等問題。

關(guān)鍵詞：精神損害 離因之精神損害 離婚之精神損害

千百年來，婚姻的基礎(chǔ)都建筑在經(jīng)濟(jì)地位和社會地位之上，只是到了上世紀(jì)愛情才成了婚姻的基礎(chǔ)。但婚姻中情感因素的加入以及過于浪漫的情感追求，反而增加了婚姻中的不穩(wěn)定因素；另外，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化、城市化的興起，使人們生活的環(huán)境發(fā)生變動的可能性增加，人們的觀念、欲望和追求也在不斷地發(fā)生變化。根據(jù)李銀河在北京市作過的一個隨機(jī)抽樣調(diào)查，有過婚外性行為的人的比例相當(dāng)高，而人們對婚外性行為的態(tài)度是非常嚴(yán)厲的。[1]因此，近年來我國的離婚率呈逐年上升的趨勢，離婚理由也越來越多樣化，酗酒、遺棄、缺乏感情、性生活不和諧、彼此厭倦及一系列生活方式和價值觀的差異都可以成為離婚理由。西方有學(xué)者根據(jù)不同的離婚理由和離婚目的將離婚區(qū)分為良性離婚和非良性離婚，[2]但無論是良性離婚還是非良性離婚，只要給相對方造成損害，我們就應(yīng)當(dāng)考慮從制度上給予救濟(jì)。尤其在非良性離婚的情況下，在婚姻關(guān)系是由于一方的重大過錯甚至是違法行為而導(dǎo)致破裂的情況下，一方當(dāng)事人往往忍受巨大痛苦、身心受到嚴(yán)重摧殘，從而，離婚中的精神損害賠償就成為隨之而來的一個突出問題。但我國《婚姻法》卻未對離婚訴訟中的損害賠償作出規(guī)定，《民法通則》及司法解釋中也無相應(yīng)的規(guī)定，精神損害賠償則更無從尋求救濟(jì)。雖我國法學(xué)界有學(xué)者曾提及我國應(yīng)建立離婚損害

賠償制度問題，但對離婚的精神損害賠償進(jìn)行專門研究的論文尚不多見，因此，在我國新的婚姻家庭法已形成專家稿草案、制定民法典已被提上日程、確立精神損害賠償?shù)暮袈曉絹碓礁咧H，筆者不揣淺陋，試就此問題撰文研究，希望能有一定實(shí)際意義。

一、精神損害賠償?shù)姆秶芯?/p>

早在羅馬法發(fā)展的法典編纂時期，就出現(xiàn)了精神損害賠償制度的萌芽。我國學(xué)者認(rèn)為，所謂凌辱（injuria），涵義很廣，不僅是對個人的自由、名譽(yù)身份和人格等加以侮辱就構(gòu)成，舉凡傷害凌辱個人的精神和身體的行為，都包括在內(nèi)。后來裁判官允許被害人提起“損害之訴”，自定賠償數(shù)額。到帝政時代，損害賠償?shù)恼埱箢~，完全由裁判官視損害的性質(zhì)、受害的部位、加害的情節(jié)及被害人的身份等斟酌定之。[3]近代精神損害賠償制度的形成，是沿著兩條并行的路線發(fā)展的。一條路線是沿襲羅馬法的侵辱估價之訴的做法，建立對民事主體精神性人格權(quán)的民法保護(hù)；另一條路線是對物質(zhì)性人格權(quán)的民法保護(hù)。在羅馬法以后，開始出現(xiàn)賠償因侵害身體、健康、生命權(quán)非財(cái)產(chǎn)損失的方法，即人身損害的撫慰金制度。[4] 現(xiàn)代意義上的精神損害賠償?shù)拇_立和發(fā)展是在20世紀(jì)。早在制定《瑞士民法典》時（1907年公布，1911年施行），就有精神損害賠償肯定與否的爭論。報(bào)界因深恐報(bào)道自由受到限制，增加訟累。德國一些學(xué)者亦警告精神損害將使人格商品化，因而采用限定主義，僅限于姓名權(quán)等幾項(xiàng)權(quán)利損害可請求賠償。限定主義，是大陸法系之初的基本主義。在以判例法為主要法律淵源的英美法系，判例確認(rèn)的精神損害賠償?shù)臋?quán)利種類逐漸增多，實(shí)為非限定主義。[5]非限定主義，現(xiàn)在已成為一種趨勢，大陸法系的國家也分別改采此種主義。精神損害，現(xiàn)已涉及姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)、貞操權(quán)等許多方面，財(cái)產(chǎn)和人身損害造成的精神痛苦也可以請求物質(zhì)賠償。[6]我國學(xué)者一般認(rèn)為，精神損害是相對于物質(zhì)損害而言的，它包括精神痛苦與精神利益的損失。精神痛苦主要指權(quán)利人因人格權(quán)受到侵害而遭受的生理、心理上的痛苦，導(dǎo)致其精神活動出現(xiàn)障礙或使人產(chǎn)生憤怒、絕望、恐懼、焦慮、不安等的情緒。精神利益的損失是權(quán)利人的人格利益或身份利益遭受損害。[7]亦有學(xué)者認(rèn)為，精神損害賠償不限于非財(cái)產(chǎn)損害，也包括財(cái)產(chǎn)權(quán)損害引起的精神損害，同時也不限于精神或肉體痛苦，有時精神權(quán)益受損害，受害人盡管未感到痛苦，也可請求賠償。[8]筆者進(jìn)一步認(rèn)為精神損害不限于侵權(quán)行為引起的精神痛苦，也包括非侵權(quán)行為所造成的精神損害，如離婚等。

二、離婚之精神損害賠償?shù)睦碚撘罁?jù)

（一）從夫妻一體主義到夫妻別體主義

隨著社會的發(fā)展變遷，夫妻在家庭中的地位也經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，從法律上看，這種變化經(jīng)歷了兩個時期：

1、以夫權(quán)為標(biāo)志的一體主義時期，即男女結(jié)合后合為一體，夫妻人格相互吸收，但實(shí)際是妻的人格為夫吸收，妻子婚后無姓名權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，無行為能力和訴訟能力，一切受夫的支配，這種模式多為古代法中世紀(jì)法所采用。

2、以夫妻在法律上地位平等為標(biāo)志的夫妻別體主義時期。指男女結(jié)婚后各自保持獨(dú)立的人格，相互間享有承擔(dān)一定的權(quán)利義務(wù)，各有財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利能力和行為能力，表現(xiàn)為男女法律上的平等?，F(xiàn)代各國立法大都采用此種模式。

正是因?yàn)榉蚱揸P(guān)系是建立在人格獨(dú)立平等的基礎(chǔ)上的，夫妻各具有獨(dú)立人格及財(cái)產(chǎn)所有能力，一方才可能對另一方產(chǎn)生侵權(quán)可能，從而受害方才能要求另一方給予損害賠償。[9]

（二）從有責(zé)離婚主義到破裂離婚主義

隨著傳統(tǒng)婚姻觀念的巨大轉(zhuǎn)變，離婚已不再那么令人難以接受了，當(dāng)代世界各國離婚法的立法發(fā)展趨勢也從有責(zé)主義發(fā)展到破裂主義，對離婚的限制大大減少了。從過錯離婚到無過錯離婚，社會和法律對離婚的態(tài)度越來越寬容。依無過錯離婚法的基本要求，只要婚姻關(guān)系確已破裂，不論有無過錯，任何一方都可以獲準(zhǔn)離婚。造成婚姻關(guān)系破裂一方的任何過錯，應(yīng)該與獲準(zhǔn)離婚無關(guān)；即使配偶一方完全無辜，也不曾有違反婚姻義務(wù)的行為，法律仍可背其意愿而強(qiáng)制離婚。這就使配偶一方受到精神損害的可能性增大，從而擴(kuò)大精神損害賠償?shù)倪m用余地。如果婚姻不幸破裂并且無可能挽回，那就應(yīng)該讓那個名存實(shí)亡，徒有其表的法律外殼解體，不過要做到最大限度的公平，最小限度的痛苦和煩惱。對于精神權(quán)益的損害，離婚之精神損害賠償制度無疑是一個好的救濟(jì)手段。

（三）離婚之精神損害賠償制度不會導(dǎo)致婚姻商品化、人格商品化。

對離婚損害賠償制度，尤其是離婚的精神損害賠償制度，有意見表示反對，認(rèn)為允許損害賠償會使婚姻趨于商品化，為高價離婚大開方便之門，所以以道德規(guī)范來調(diào)整婚姻關(guān)系更合適。但由于我國社會生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，社會經(jīng)濟(jì)及其派生的各種社會因素在很大程度上制約著我國的婚姻關(guān)系，婚姻主要是生活與利益的結(jié)合。若僅以道德規(guī) 3

范來調(diào)整婚姻關(guān)系顯然無法保護(hù)婚姻關(guān)系當(dāng)事人的利益。夫妻關(guān)系中有人身人格利益因素，既然民法上其他人格權(quán)利受到侵害要求損害賠償沒有導(dǎo)致人格商品化，那未，離婚之損害賠償當(dāng)然不會導(dǎo)致婚姻的商品化，相反，建立離婚損害賠償制度有利于防止或減少婚姻關(guān)系在存續(xù)期間的過錯行為，保障婚姻關(guān)系的穩(wěn)定，提高婚姻質(zhì)量，進(jìn)一步提高當(dāng)事人的人格獨(dú)立、民主、平等意識，增強(qiáng)權(quán)利意識，而這是我國建設(shè)社會主義精神文明和民主政治，以及形成和諧安全的社會秩序所必需。[10]

三、建立離婚之精神損害賠償制度的意義

（一）有利于完善法律體系。

事實(shí)上，我國《憲法》和《民法通則》對于保護(hù)公民的精神權(quán)利是明文規(guī)定的?！稇椃ā返?8條規(guī)定，“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對公民進(jìn)行侮辱、誹謗和評選陷害?！薄睹穹ㄍ▌t》第101條規(guī)定，“公民、法人享有名譽(yù)權(quán)、公民的人格尊嚴(yán)受法律保護(hù)，禁止用侮辱、誹謗等方式損害公民、法人的名譽(yù)。”第120條又規(guī)定，“公民的姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)受到侵害的，有權(quán)要求停止侵害、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉、并可以要求賠償損失。”學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)對此作精神損害賠償?shù)南薅ㄖ髁x解釋，即將精神損害賠償嚴(yán)格限定為上述四種侵權(quán)行為。這從法的安定性角度考慮似無不妥，但系以犧牲法的妥當(dāng)性為代價的。筆者以為，若將法的安定性和妥當(dāng)性相結(jié)合，應(yīng)將上述條文作擴(kuò)大解釋，擴(kuò)大精神損害賠償?shù)姆秶?，將離婚過程中的精神損害賠償亦涵蓋其中。

（二）有利于保護(hù)離婚當(dāng)事人的合法權(quán)益。

從我國婚姻家庭關(guān)系的現(xiàn)狀看，近年來婚內(nèi)侵權(quán)行為屢屢發(fā)生，家庭暴力呈上升趨勢。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國每年約有40萬個家庭解體，其中四分之一起因于家庭暴力。因夫妻一方與人有婚外情、或通奸、姘居、重婚而導(dǎo)致婚姻破裂離婚有增無減，在某些地區(qū)已成為離婚的主要原因，占離婚案件總數(shù)的60%以上。[11]許多無過錯離婚當(dāng)事人因一方過錯的侵權(quán)違法行為，身心受到嚴(yán)重摧殘，如果不能夠得到救濟(jì)，則無法保護(hù)其合法權(quán)益。

（三）是實(shí)現(xiàn)“離婚自由”的重要保障。

在人類歷史發(fā)展的進(jìn)程中，離婚自由是社會進(jìn)步的一種標(biāo)志；社會生活多元化的趨勢，使自由的法律價值得到了前所未有的體現(xiàn)。但婚姻制度的變化也帶來一系列問題。

例如，如果一個社會還沒有完全工業(yè)化并且還不是那么富裕，離婚自由就可能與婚姻制度的養(yǎng)育功能和夫妻的共同投資相互保險(xiǎn)功能發(fā)生沖突。特別在中國這樣的發(fā)展中國家，還有廣大的農(nóng)村，而且城市地區(qū)的社會福利體系特別是社會資源都還不足以支撐大量的單親家庭的出現(xiàn)。就離婚的夫妻雙方而言，也有問題。至少目前有相當(dāng)一部分離婚案件，特別是所謂的“第三者”插足的案件中，往往是要求離婚的一方（多為中年男子）有了錢，有了成就，有了一定的社會地位。而女方由于生理原因，往往年老色衰，即使再婚，也往往是同一個年長的男子結(jié)婚，更多是照顧了年長的男子。因此，從一個人的社會生活來看，這樣的被離異妻子往往可能永久性的失去了“老來伴”。實(shí)際上是她當(dāng)年的保險(xiǎn)投資被剝奪了。此外，許多妻子往往放棄了個人的努力來養(yǎng)育子女、承擔(dān)家務(wù)，以自己的方式對丈夫的成就和地位進(jìn)行了投資，因此丈夫的成就和地位——而不僅是財(cái)產(chǎn)——也往往有妻子的功勞。但是離婚時，這些一般都不作為財(cái)產(chǎn)分割，而且在技術(shù)上也確實(shí)難以分割。那么離婚就實(shí)際是對每一個妻子的一種無情的掠奪。有經(jīng)驗(yàn)研究表明，美國無過錯離異的婦女在離婚以后生活水平普遍下降，而男子生活水平普遍提高，“主要經(jīng)濟(jì)后果是被離異婦女和子女的系統(tǒng)性貧寒化”。而另一方面，這種男子的成就、地位、財(cái)富以及其他有價值的因素都可能由第三者來享用，坐收漁利。這些因素往往對離婚婦女造成極大的精神傷害，因此，離婚之精神損害賠償制度作為離婚自由與過錯責(zé)任的法律調(diào)控手段，恰到好處地在保障受害方合法權(quán)益的同時，又保障了“離婚自由”的實(shí)現(xiàn)。[12]

四、離婚之精神損害賠償制度的內(nèi)容

我國臺灣學(xué)者認(rèn)為，關(guān)于離婚之損害可分為兩種，一種是離因損害，另一種是離婚損害。亦限于夫妻一方之行為是構(gòu)成離婚原因之侵權(quán)行為時，他方可請求因侵權(quán)行為所生之損害賠償。例如因殺害而侵害對方之生命、身體或人格，或因重婚、通奸等貞操義務(wù)的違反而侵害到對方之配偶權(quán)等都屬于離因損害。而離婚損害與離因損害不同，不具有侵權(quán)行為之要件，而離婚本身即為構(gòu)成損害賠償之直接原因。例如由于夫妻一方被判處三年以上徒刑或虐待他方配偶之直系尊親屬而離婚時，對他方配偶不構(gòu)成侵權(quán)行為，但他方配偶仍得請求損害賠償。[13]學(xué)說上有認(rèn)為臺灣民法 1506條第2款之非財(cái)產(chǎn)上損害，包括受害人因離婚所受之精神上痛苦及因他方虐待、遺棄、通奸、重婚等所受之痛苦。

離因損害和離婚損害都能發(fā)生精神損害，但兩者還是有很大區(qū)別的：

首先，兩者構(gòu)成要件不同。離因損害精神賠償，其實(shí)質(zhì)是引起離婚的原因，如虐待、遺棄、不貞等行為構(gòu)成侵權(quán)行為，足以降低社會對受害方已有的評價，侵害了受害方對正常結(jié)婚生活的期待感，導(dǎo)致其對將來生活的不安，以及因離婚而喪失對子女的日常監(jiān)護(hù)與共同生活而遭受的感情痛苦等，因而由實(shí)施離婚的侵權(quán)行為人支付精神損害賠償金。因而它必須符合侵權(quán)行為的構(gòu)成要件。而離婚損害精神賠償，并非由于引起離婚發(fā)生的原因構(gòu)成侵權(quán)行為產(chǎn)生精神損害，而離婚本身即是精神損害賠償發(fā)生的原因，對這種精神損害，依侵權(quán)行為理論解釋，在法的構(gòu)成上，尚屬不足，如果解釋為救濟(jì)因離婚所產(chǎn)生的損害而設(shè)定的法律保護(hù)政策則較為妥當(dāng)。對這種損害，最早規(guī)定的是1907年瑞士民法典。以后，1920年北歐諸國的婚姻法，1931年的臺灣民法，1941年的法國民法典等都有規(guī)定。如《法國民法典》第216條規(guī)定：如離婚的過錯全在夫或妻一方，則該方得被判決損害賠償，以補(bǔ)他方因解除婚姻而遭受的物質(zhì)和精神損害?！度毡久穹ǖ洹返?51條第2款規(guī)定：因離婚而導(dǎo)致無責(zé)配偶一方的生活有重大損害時，法官可允其向他方要求一定的撫慰金。

其次，法律適用不同。因離因損害而生之精神損害賠償，依侵權(quán)行為之規(guī)定而為請求，屬于財(cái)產(chǎn)法上之規(guī)定；而因離婚損害而生之精神損害賠償，雖未滿足侵權(quán)行為之要件，亦得請求賠償，乃屬親屬法上之特殊規(guī)定。[14] 筆者以上述區(qū)分為基礎(chǔ)，提出以下五個問題來重點(diǎn)討論離婚損害精神賠償。

（一）對于離婚之精神損害，會不會導(dǎo)致離婚精神損害賠償制度的濫用，我國法律應(yīng)如何繼受？

配偶一方由于配偶另一方或第三人的過錯行為導(dǎo)致其婚姻關(guān)系破裂，而遭受的非財(cái)產(chǎn)上損害自可請求精神損害賠償。權(quán)利受到侵害法律就應(yīng)當(dāng)提供救濟(jì)的途徑，因此確立離婚之精神損害賠償制度是必要的。當(dāng)然，法律應(yīng)設(shè)計(jì)嚴(yán)格的構(gòu)成要件以控制濫用：

1、須有違法行為。因配偶一方或第三人之違法行為致使婚姻關(guān)系破裂，即有違法性之存在。違法行為主要指，實(shí)施通奸、姘居、重婚、虐待、遺棄、意圖殺害配偶，因犯罪被判處長期徒刑等導(dǎo)致婚姻關(guān)系破裂的違法行為。

2、須有精神損害的事實(shí)發(fā)生。即因配偶一方或第三人之違法行為致婚姻關(guān)系破裂而離婚，無過錯配偶由此受到精神上的損害。精神損害包括精神利益的損害和精神創(chuàng)傷兩部分。

3、須有因果關(guān)系。配偶一方實(shí)施的通奸、重婚、虐待、遺棄等違法行為，是導(dǎo)致婚姻關(guān)系破裂離婚，造成無過錯配偶精神損害的直接原因。

4、須有主觀過錯。即實(shí)施違法行為的配偶方或第三人主觀上存在故意或過失。

我國法律除在親屬法中規(guī)定以上要件外，還可通過規(guī)定精神損害賠償請求權(quán)的行使時間、給付方式、數(shù)額限制等加以調(diào)控，以防止其濫用。

（二）離婚之精神損害賠償?shù)臋?quán)利主體和義務(wù)主體的范圍是什么？

在第三者插足引起婚姻破裂發(fā)生精神損害賠償?shù)那闆r下，受害配偶能否向第三者請求精神損害賠償，其子女能否成為精神損害賠償?shù)恼埱髾?quán)主體，這些問題是不無討論余地的。

這涉及到對婚姻本質(zhì)的認(rèn)識。臺灣學(xué)者林秀雄曾以頗具現(xiàn)代化的康德婚姻理論為基礎(chǔ)，探討了通奸當(dāng)事人的責(zé)任問題。我國學(xué)者傳統(tǒng)上認(rèn)為自由婚姻是以愛情的專一性和排他性為基礎(chǔ)的，而否認(rèn)婚姻與利益密切相關(guān)。但婚姻即使在現(xiàn)代也不可能如理想主義者所設(shè)想的那樣僅僅關(guān)涉性和情愛，它一直關(guān)涉利益及其分配。真正堅(jiān)持離婚自由的一個關(guān)鍵就是，要公正界定和侵害離婚雙方在婚姻中的投入和累積起來的實(shí)在的和預(yù)期的利益，并且要能夠?qū)嶋H有效地保障這種利益，而不是簡單地禁止離婚或?qū)Φ谌哂枰詰土P。基于此，筆者認(rèn)為康德的婚姻理論對于我國的婚姻家庭立法亦有相當(dāng)大的借鑒意義，特此闡述。

康德認(rèn)為婚姻為男女雙方以其性的特征為一生的交互占有。他把婚姻關(guān)系分為對人類之物的支配面及人格的支配面，而加以分析。由于婚姻之成立，夫妻互相擁有“對物的對人權(quán)”。所謂之“對物權(quán)”是得以對抗天下萬人之絕對的觀念的權(quán)利，亦即近似于物權(quán)。其所謂之“對人權(quán)”是對于作為自由意思主體的法人格者的請求權(quán)，亦即近似于債權(quán)。而發(fā)生此二權(quán)利之基礎(chǔ)是雙方的自由意思，此貫徹者近代市民社會之“契約自由”原則。夫妻基于相互支配關(guān)系而擁有之權(quán)利，即是可以排除第三人之獨(dú)占的、排他的配偶權(quán)。此貫徹者近代市民社會之“所有權(quán)不可侵”原則。林認(rèn)為，康德的婚姻理論，明白說明了近代一夫一妻制的本質(zhì)，同時將近代民法的兩大基本原則——契約自由與所有權(quán)不可侵——導(dǎo)入婚姻關(guān)系，確實(shí)有其獨(dú)到之見解。[15] 筆者以為，康德的婚姻理論及一夫一妻制的婚姻本質(zhì)說明了婚姻具有不可侵性，因而論證了第三者侵害配偶權(quán)、侵害婚姻關(guān)系的可能性。因此，從理論上說，第三人亦能成為離婚之精神損害賠償?shù)牧x務(wù)主體。從實(shí)踐上來看，確實(shí)也存在大量第三者插足引起婚姻家庭關(guān)系破裂的事實(shí)存在，有條件地給予受害方一定的精神損害賠償，不僅能起到補(bǔ)償?shù)淖饔?，而且還具有一定的慰撫作用，從而較好地發(fā)揮精神損害賠償金的平衡功能，也有利于受害方 7

開始新的生活，對維護(hù)社會秩序是有積極意義的。至于反對將此立法者常提的第三者難以界定，舉證困難等問題乃事實(shí)認(rèn)定問題，不屬理論上探討范疇，故在此不展開論述。

（三）離婚之精神損害賠償請求權(quán)可否讓與和繼承？

一般認(rèn)為，離婚所生之精神上之損害賠償請求權(quán)為一身之專屬權(quán)，尤其是權(quán)利行使上之專屬權(quán)，即權(quán)利之行使與否，專由權(quán)利 人予以決定，在未決定前，雖不得讓與或繼承，但一經(jīng)決定行使，則與普通財(cái)產(chǎn)權(quán)無異，具有移轉(zhuǎn)性。[16] 精神上損害賠償請求權(quán)是被害人為聊慰精神上之痛苦而為之個人的、主觀的請求權(quán)，因此痛苦之有無及痛苦之程度，須基于被害人本身的主觀判斷。被害人所受之痛苦，隨之死亡而消逝，因此，此請求權(quán)不可讓與或繼承。德國、法國及瑞士等也都規(guī)定被害人如無請求，則不能繼承。但一旦離婚所生之精神損害賠償請求權(quán)已依契約承認(rèn)或已起訴者，即表示被害人已有行使請求權(quán)的意思，則此專屬權(quán)已轉(zhuǎn)化為普通債權(quán)，自是可以轉(zhuǎn)讓與繼承的，此謂之專屬性之解除。

（四）離婚之精神損害賠償是否以請求方無過錯為原則？

我國臺灣民法第1056條規(guī)定，“夫妻之一方，因判決離婚而受有損害者，得向有過失之他方請求賠償。前項(xiàng)情形，雖非財(cái)產(chǎn)上之損害，受害人亦得請求賠償相當(dāng)之金額，但以受害人無過失者為限?！币来艘?guī)定，損害賠償可分為財(cái)產(chǎn)上與精神上之損害賠償兩種。財(cái)產(chǎn)上之損害賠償須對方有過失者為限；而精神上之損害賠償，不僅對方有過失，而且須請求人亦無過失始可。但筆者以為，既然侵害人格權(quán)之精神損害賠償不以相對方無過失為必要，則離婚之精神損害賠償亦不應(yīng)以其無過錯為原則，法官可依“過錯相抵”原則裁判之。

（五）離婚之精神損害賠償?shù)氖欠襁m用于協(xié)議離婚？

我國臺灣民法僅承認(rèn)判決離婚有損害賠償請求權(quán)，但日本不論是判決離婚或協(xié)議離婚都可請求損害賠償。也就是說，在臺灣離婚之精神損害賠償不適用于協(xié)議離婚，而在日本則無此要求。筆者以為，無論是判決離婚還是協(xié)議離婚，均有相同的法律效力。協(xié)議離婚時，若未對損害賠償作出約定，并不等于放棄損害賠償請求權(quán)。若受害之配偶僅有解除婚姻關(guān)系之意思表示，就斷定其放棄了損害賠償請求權(quán)，而使其喪失了法律救濟(jì)的途徑，則未免不公。因此，日本之規(guī)定較臺灣為優(yōu)，離婚之精神損害賠償應(yīng)適用于協(xié)議離婚。

綜上所述，筆者以為建立離婚之精神損害賠償制度是可行的，也是必要的。我國應(yīng)在相關(guān)民事立法中予以規(guī)定，以配合社會保障制度的運(yùn)行，發(fā)揮法律對弱者的保護(hù)功能，實(shí)現(xiàn)社會之共同進(jìn)步。[1]參見 李銀河、馬憶南編《婚姻法修改論爭》，光明日報(bào)出版社，1999年。

[2] 參見（美）康斯坦絲·阿榮斯著，陳星等譯：《良性離婚》，中央編譯出版社，1998年。

[3] 參見 周楠等：《羅馬法》第18-19頁，轉(zhuǎn)引自楊立新著：《人身權(quán)法論》，中檢察出版社，1996年。

[4] 參見 楊立新著：《人身權(quán)法論》，第246-247頁，中國檢察出版社，1996年。[5] 參見 王澤鑒著：《民法學(xué)說與判例研究Ⅱ》，中國政法大學(xué)出版社，1998年。[6] 參見 劉士國著：《現(xiàn)代侵權(quán)損害賠償研究》，第2頁，法律出版社，1998年。[7] 參見 楊立新著：《人身權(quán)法論》，第252-254頁，中國檢察出版社，1996年。[8] 參見 劉士國著：《現(xiàn)代侵權(quán)損害賠償研究》，第161-162頁，法律出版社，1998年。[9] 參見 馬繼軍著：《試論建立離婚之損害賠償制度》，載于《婦女研究論叢》，1997年第4期。[10] 參見 馬繼軍著：《試論建立離婚之損害賠償制度》，載于《婦女研究論叢》，1997年第4期。[11] 參見 陳葦著：《建立我國離婚損害賠償制度研究》，載于《現(xiàn)代法學(xué)》，1998年第6 期。

[12] 參閱 蘇力著：《“ 酷（cool）”一點(diǎn)》，載于《讀書》，1999年第1期；張賢鈺著：《離婚自由與過錯責(zé)任的法律法律調(diào)控》，載于《法商研究》，2000年第2期。

[13] 參見（臺灣）林秀雄著：《家族法論集

（二）》，第128頁，漢與書局有限公司，1995年。[14] 參見 史尚寬著：《親屬法論》，第463-465頁，臺灣榮泰印書館股份有限公司，1980年。[15] 參見（臺灣）林秀雄著：《家族法論集

（二）》，第179-180頁，漢與書局有限公司，1995年。[16] 參見 王澤鑒著：《民法學(xué)說與判例研究Ⅱ》，第268-269頁，中國政法大學(xué)出版社，1998年。

第五篇：談?wù)勱P(guān)于我國土地征收制度發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

談?wù)勱P(guān)于我國土地征收制度

談?wù)勱P(guān)于我國土地征收制度 作者 王衛(wèi)洲

1、土地征收概述。

土地征收簡稱為征地，是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，在符合法定條件的前提下將農(nóng)村集體所有的土地征為國家所有的所有，并對被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織、集體土地使用權(quán)人予以補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>

在我國，有關(guān)土地征收及補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，該條例確立了“租用、征用或者以其它土地交換”的初級形式，后幾經(jīng)發(fā)展完善，但一直沿用“土地征用”這一名詞，對土地征收及補(bǔ)償制度大多也只是原則性的規(guī)定。我國《憲法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，沒有區(qū)分“征收”和“征用”的不同，統(tǒng)稱“征用”。從實(shí)際內(nèi)容看，《土地管理法》既規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地“征用”為國有土地的情形，實(shí)質(zhì)上是征收；又規(guī)定了臨時用地的情形，實(shí)質(zhì)上是征用。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過了憲法修正案，將第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?第一次在憲法中明確提出了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償?shù)母拍睿鞔_了征收和征用兩種土地流轉(zhuǎn)方式，為今后農(nóng)村土地征收及補(bǔ)償制度的進(jìn)一步建立和完善提供了憲法上的基礎(chǔ)和保障。8月28日，《土地管理法》也對相應(yīng)條款作了同樣修改，我國的土地征收及補(bǔ)償制度正逐步得到完善。

但是近年來一些文件、報(bào)告時?；煊谩巴恋卣魇铡焙汀巴恋卣饔谩眱蓚€概念，主要原因是實(shí)踐中人們還存有模糊認(rèn)識，認(rèn)為二者沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。實(shí)際上，二者的含義是不同的，征收的法律后果是土地所有權(quán)的改變，土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜校徽饔玫姆珊蠊皇鞘褂脵?quán)的改變，土地所有權(quán)仍然屬于

農(nóng)民集體，征用條件結(jié)束需將土地交還給農(nóng)民集體。簡言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。

2、土地征收的特點(diǎn)。

（1）強(qiáng)制性，土地征收是一種行政行為，在土地征收法律關(guān)系中，由有權(quán)的國家機(jī)關(guān)代表國家來行使，征地方與土地被征收的集體組織的地位是不平等的，在符合法定條件的前提下，行政機(jī)關(guān)按照法定的權(quán)限和程序征收土地，無需被征收土地的所有人同意。國家征收土地作為一種行政行為，被征收土地的集體組織必須服從。（2）行政性,土地征收行為并非基于雙方的自愿和一致的民事行為，而是有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使其職權(quán)發(fā)生法律效力的行為。有人認(rèn)為土地征收屬于國家行為，這種觀點(diǎn)是不確切的，土地征收和其他行政行為沒有區(qū)別都是由行政機(jī)關(guān)行使法定的職權(quán)的行為，國家行為是不可訴的，征地屬于行政行為，可以對其申請行政復(fù)議和起訴。（3）公益性，土地征收是國家為了公共利益的需要。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，公共利益是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益，公共利益的需要是國家依法征收土地的唯一原因。

（4）土地征收必須以補(bǔ)償為必備條件。國家在征收農(nóng)民集體所有的土地的同時，應(yīng)當(dāng)對被征地的農(nóng)民集體和享有集體土地使用權(quán)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，的應(yīng)當(dāng)保障被失地農(nóng)民基本生活水平不因征地下降。

3、目前的土地征收存在的問題。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速增長，我國各地掀起投資熱潮，城鎮(zhèn)周邊的大量耕地被占用，變成了開發(fā)區(qū)和商品房。這股“圈地”的熱潮給我國帶來了一些經(jīng)濟(jì)和社會問題。中國國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人郭寶平先生介紹說： “（非法占有土地）主要是指違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)，大量圈占土地。目前，全國的開發(fā)區(qū)（面積）比現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總面積還要多。有些地方（政府還）濫用征地權(quán)，大量征地，造成農(nóng)民的利益受到侵犯、社會不穩(wěn)定?！睋?jù)介紹，在我國的一些地方，大片的耕地被以各種名義征用，而一些失去土地的農(nóng)民得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償卻很低。郭寶平先生指出，由于目前中國對地方政府官員的考核普遍以經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長為主要標(biāo)準(zhǔn)，一些地方政府官員為了出“政績”而盲目設(shè)立各種不必要的開發(fā)區(qū)，或開工建設(shè)重復(fù)性投資項(xiàng)目，這是當(dāng)前中國出現(xiàn)圈地?zé)岢钡母驹颉?/p>

由于地方政府熱衷于征收土地，導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的后果，最為突出的是農(nóng)民與政府的矛盾，土地征收引發(fā) 2 的群體性案件迅猛增長，據(jù)了解，2007年，國土資源部受理的涉及農(nóng)村征地糾紛的來訪為887起3157人次，其中因安置補(bǔ)償問題來訪的為776起2757人次，分別占87.49%、87.33%。群眾反映強(qiáng)烈的問題主要包括：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是違法征地；三是在占地過程中存在暴力行為。

據(jù)介紹，2006年1至11月，中國共查處土地違法案件7.74萬件，清理非法占用土地1萬多公頃，然而土地征收的數(shù)量并沒有減少，反而在上漲。

筆者以為目前，我國土地征收存在以下嚴(yán)重的問題和弊端。

（一）土地征收程序不規(guī)范。

由于片面的追求政績，以及部分地方領(lǐng)導(dǎo)受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，加之土地征收屬于行政行為具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，部分地方在征收土地的時候沒有全部依照甚至完全沒有依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，在筆者的執(zhí)業(yè)過程中，當(dāng)事人咨詢以及我承辦的案件中，60%以上的征地行為存在少批多占、未批先占的行為；90%以上沒有依照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》履行失地農(nóng)民知情確認(rèn)程序；80%以上在征地規(guī)程中沒有依照《國土資源聽證規(guī)定》組織失地農(nóng)民參加聽證，此外征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、截留征地補(bǔ)償款、以租代征、越權(quán)審批、占地過程中濫用公檢法部門等現(xiàn)象也非常嚴(yán)重。另外，發(fā)生糾紛后部分地方政府組織人員截訪，法院對于農(nóng)民的起訴以各種借口推脫不予受理，并不做不予受理的裁定。致使失地農(nóng)民的權(quán)利受到侵犯后連最起碼的司法救濟(jì)權(quán)都受到侵犯。這些行為嚴(yán)重的影響了社會的和諧，在部分地方甚至出現(xiàn)了群體性事件。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且補(bǔ)償對象不一致，部分地方截留征地補(bǔ)償。

征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時按照《土地管理法》的規(guī)定來執(zhí)行的，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。作為征地補(bǔ)償?shù)闹饕糠滞恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照土地年平均生產(chǎn)值的倍數(shù)來確定的，而不是由國家（政府）和農(nóng)民協(xié)商或按“市價”補(bǔ)償。也就是集體所有的土地沒有按照市場應(yīng)當(dāng)有的價格來實(shí)現(xiàn)其價值。由于《土地管理法》規(guī)定的只是一個原則性的規(guī)定所以地方政府在法律規(guī)定的框架內(nèi)會自己制定本區(qū)域的補(bǔ)償辦法，所以出現(xiàn)了各地的補(bǔ)償款分配不一致的現(xiàn)象，如山西省明確規(guī)定了將土地補(bǔ)償費(fèi)的80%支付給失地農(nóng)民，但是貴州省可能未作這樣的規(guī)定，區(qū)縣政府、國土資源局和村委會有可能會支付該部分款項(xiàng)給失地農(nóng)民，也有可能不予支付。此外各個地方對于有特殊情況的農(nóng)民如出嫁女、外遷戶等給予的補(bǔ)償 3

都不一致。最為嚴(yán)重的是部分地方政府截留農(nóng)民的征地補(bǔ)償款，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

按照我國法律的規(guī)定，征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的原則是保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通過補(bǔ)償和采取各項(xiàng)安置措施，要使被征地單位的農(nóng)民的生活水平達(dá)到征地前的生活水平。如果達(dá)不到，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，包括提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最高能提高到30倍。這樣即使存入銀行，按目前的利率也可以保證農(nóng)民的收入高于被征用土地之前的水平。如果30倍仍然不能保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低就應(yīng)該由國務(wù)院批準(zhǔn)繼續(xù)提高，但是事實(shí)上這種在征地補(bǔ)償安置方案確定后再提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，是很少的。

（三）公共利益的界限模糊，大量占地不屬于公共利益需要。

土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的雖然《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國家的土地征收權(quán)事實(shí)上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進(jìn)行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“政績工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

（四）存在大量的非法占地現(xiàn)象。

土地征收屬于行政行為，無論如何它根本上是依據(jù)法律來實(shí)行的，但是由于征地報(bào)批的時間較長、程序比較繁瑣、審批比較嚴(yán)格的原因，部分地方利用各種各樣的方式回避正規(guī)的征收程序，采取如“村改居”“城中村改造”“以租代征”“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”等等各種各樣的方式，非法占用農(nóng)民集體土地，這種沒有沒有任何法律依據(jù)占地的行為屬于非法占地。

綜上，我國土地在制度上和時間上存在很多嚴(yán)重的問題，現(xiàn)在國務(wù)院、國土資源部以及其他高層國家機(jī)關(guān)對此已經(jīng)很重視，對于土地違法行為的查處力度也在逐步的加大，相信這些問題終會的到解決。作為一名土地律師，筆者希望本書對于這些問題的解決能夠有所幫助。

4、對土地征收糾紛的分析和對策

為防止土地問題的大量出現(xiàn)國家采取了很多措施來保障農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，如建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機(jī) 4

制，征收土地確保農(nóng)民之請確認(rèn)、開展百日行動查處違法占地、健全嚴(yán)格征地審查報(bào)批程序、制定土地區(qū)片最低價等，這些措施使農(nóng)民權(quán)利保障得到進(jìn)一步的深化細(xì)化，但是并沒有減少土地糾紛的發(fā)生，相反在農(nóng)民土地維權(quán)行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。

土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)歸根于征收土地過程中土地審批及實(shí)施的違法，對此筆者持不完全同意的態(tài)度。大部分地區(qū)在征收土地過程中確實(shí)存在很多的違法情節(jié)，如征收土地知情確認(rèn)程序沒有認(rèn)真履行在報(bào)批中呈報(bào)材料一書四方案過于的簡單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國土資源聽證規(guī)定召開聽證會聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號肆意征收集體土地；截留征地補(bǔ)償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴(yán)重的損害了法律的權(quán)威侵害了失地農(nóng)民的利益。但是最近在國土資源部一直嚴(yán)格規(guī)范土地征收審批程序，在百日行動之后地方政府征收土地呈報(bào)的程序不敢嚴(yán)重、明顯的違法，特別是截留農(nóng)民征地補(bǔ)償款這一行為已經(jīng)大幅度的減少了，一般情況地方政府都會制定征收集體土地補(bǔ)償安置的辦法和征收土地補(bǔ)償?shù)膮^(qū)片最低價格，由于法律制度的逐步健全，截留補(bǔ)償款的問題已經(jīng)很少發(fā)生了，可以說很多地方征收農(nóng)民土地進(jìn)行的補(bǔ)償是基本符合土地管理法的規(guī)定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？

筆者認(rèn)為地方政府在呈報(bào)和審批過程中存在違法性，對于農(nóng)民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關(guān)系農(nóng)民的切身利益的問題。引發(fā)農(nóng)村土地糾紛的根本原因征收土地對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即土地被征收后農(nóng)民能夠得到多少的補(bǔ)償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。

關(guān)于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償依據(jù)是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對于征地補(bǔ)償是這樣規(guī)定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn) 5

規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

關(guān)于征地補(bǔ)償如何分配，對于地上附著物和青苗補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)在法律和實(shí)際操作中沒有爭議，應(yīng)當(dāng)屬于失地農(nóng)民。但是對于土地補(bǔ)償費(fèi)我國現(xiàn)行法律有著不同的規(guī)定，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。” 國土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置?！?/p>

集體土地被征收其土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這是沒有問題的，土地管理法規(guī)定歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有也是按照土地所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定的，但是就集體財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何分配并不是集體經(jīng)濟(jì)組織自由支配，而是必須按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則進(jìn)行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農(nóng)戶，20%分配給集體經(jīng)濟(jì)組織由其依據(jù)村規(guī)等依據(jù)進(jìn)行支配。

從法律的規(guī)定和征地實(shí)踐來看，這種征地補(bǔ)償制度并不是按照土地的市場價格對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而僅僅是對征收土地給農(nóng)民造成的直接損失進(jìn)行的補(bǔ)償，這樣的補(bǔ)償制度對于農(nóng)民失去土地而間接產(chǎn)生的一切經(jīng)濟(jì)損失是不予補(bǔ)償?shù)?，在法學(xué)界這種補(bǔ)償?shù)脑瓌t被稱之為不完全補(bǔ)償原則，這種不完全的補(bǔ)償制度對于農(nóng)民而言極具不公平。按照憲法和法律的規(guī)定，征地是指為了公共利益依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地征收為國家所 6

有，這就決定了我國征收土地的行為屬于國家征收行為，而不是一種市場交易行為，不會按照標(biāo)的物具有的價值來進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，即法律授?quán)政府可以低于正常價值的標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)民集體所有的土地變成國有，將農(nóng)民正合法享有的土地使用權(quán)終止并轉(zhuǎn)讓到他人手中。

該原則從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會義務(wù)而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是對財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，它已超越了財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的范圍。因此基于公共利益需要，可以地依法準(zhǔn)許財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，使財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障成為一紙空文。

（一）、地方政府土地財(cái)政現(xiàn)象嚴(yán)重。

在法律授權(quán)為了公共利益需要，可以地依法征收集體土地的同時。我國土地管理法第五十五條“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)?！奔丛谕恋爻鲎尳鸢俜种呤畬儆诘胤秸?cái)政，在發(fā)達(dá)地區(qū)，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入，各個部門 可以借此征收土地規(guī)費(fèi)，也提高了部門的積極性。很多地方政府已經(jīng)將賣地作為自己的主要財(cái)政收入，我們稱之為“賣地財(cái)政”。陳錫文在接受鳳凰衛(wèi)視采訪時披露“每年可以向農(nóng)民征收多少土地是由國家根據(jù)發(fā)展規(guī)劃來確定的，比如在金融危機(jī)暴發(fā)以前，正常年景下，國務(wù)院審批的對各省可以使用的建設(shè)用地大約是400萬畝，其中有280萬畝是要征用農(nóng)民的土地。今年由于情況特殊，應(yīng)對金融危機(jī)，保增長，各地的建設(shè)規(guī)模就比較大，所以今年針對這樣的情況，國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地總量是630萬畝，其中315萬畝是要征用農(nóng)地的?！薄Ｆ鋵?shí)在國家控制指標(biāo)外很多地方政府為了增加財(cái)政收入大量的超標(biāo)占地，未批先占的行為時大量存在的，而少批多占的行為則更為嚴(yán)重。

并且對于土地出讓金這種不穩(wěn)定的財(cái)政收入也不會納入財(cái)政預(yù)算，這一定程度上增長了腐敗現(xiàn)象。為追求業(yè)績地方政府依靠賣地的收入大搞形象工程建設(shè)，導(dǎo)致一些地方政府為搞形象 工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現(xiàn)象滋長，對于這些行為農(nóng)民是非常反感和憤怒的。

（二）、征地補(bǔ)償款與國家土地出讓金相差太大，集體土地的價值不能平等交換。

以耕地年產(chǎn)值來確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能正確的實(shí)現(xiàn)土地的價值，且集體土地的使用受到了極大的限制，可以集體土地所有權(quán)是一種受限的所有權(quán)，農(nóng)民集體自己無權(quán)對其進(jìn)行處分，只有作為非所有人的國家才有權(quán)進(jìn)行處分，這一規(guī)定一方面維護(hù)了我國集體土地的穩(wěn)定，但同時也限制了集體土地價值的實(shí)現(xiàn)，將集體土地大量限制在農(nóng)用地范圍上時，以用途來確定征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上不符合平等公平的原則。農(nóng)民在土地被征收時其得到的補(bǔ)償一般在2—5萬元人民幣以內(nèi)，但當(dāng)這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋剡M(jìn)行出讓時其價格達(dá)到了幾十萬甚至幾百萬，這樣的明顯的差價使農(nóng)民難以接受。

（三）、地方政府在征地過程中的行為與法律不一致，法律對地方政府沒有產(chǎn)生限制作用，這進(jìn)一步刺激了地方政府的占地的欲望。

物權(quán)法規(guī)定因公共利益的需要可以征收，但在現(xiàn)實(shí)中大量被征收的土地是用于房地產(chǎn)等商業(yè)用地，商業(yè)開發(fā)當(dāng)然不能歸類公共利益。而且在實(shí)施征地方案時地方政府對于農(nóng)民的反抗往往沒有足夠的耐心來協(xié)調(diào)和解決。在有些地方常常會出現(xiàn)農(nóng)民因土地糾紛采取上訪、阻工等措施來抗議而受到了行政處罰甚至刑罰，公檢法等專政機(jī)關(guān)成為處理人民內(nèi)部矛盾的工具，在一定程度上使土地糾紛更加顯得嚴(yán)重。

一方面地方政府大搞土地財(cái)政、一方面征地補(bǔ)償不合理，同時有些地方在征地過程中采取強(qiáng)制征收的措施，對群眾思想和民生問題沒有足夠的重視，使土地問題越來越顯得嚴(yán)重。

對我國土地糾紛的處理問題，溫家寶總理曾發(fā)表過觀點(diǎn)。溫家寶在承諾農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)永遠(yuǎn)不變的同時指出，必須對那些被占用土地的農(nóng)民給予應(yīng)有補(bǔ)償，其中“土地出讓金主要應(yīng)給予農(nóng)民”。昨日，他在十屆人大四次會議結(jié)束后舉行的記者招待會上，作出如上表述。溫家寶簡明扼要地陳述了“堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放”的觀點(diǎn)。他稱，中國政府面對新的任務(wù)，需要更加清醒、更加堅(jiān)定、更加努力。他進(jìn)一步解釋，更加堅(jiān)定是指“要堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放，走有中國特色社會主義道路?！彼硎荆斑M(jìn)中盡管有困難，但不能停頓，“倒退沒有出路”。英國金融時報(bào)一位記者問道，如何讓中國農(nóng)民更好地實(shí)現(xiàn)土地價值，抵御非法侵占。溫家寶表示，中國農(nóng)民問題的核心是土地問題，中國農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營，土地屬于集體，但生產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民。對此，他認(rèn)為，“這是一大特點(diǎn)，也是一大優(yōu)勢”。隨后，他論述了如何保障農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。對此，他使用了一組排比句：必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，必須保護(hù)農(nóng)民對土地生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，占用農(nóng)民土地必須給予應(yīng)有的 8

補(bǔ)償。土地出讓金主要應(yīng)該給予農(nóng)民。必須依法嚴(yán)懲那些違背法律、強(qiáng)占亂占農(nóng)民土地的人。

總理客簡明的話語，其實(shí)已經(jīng)客觀的為我國土地問題解決指明了方向。結(jié)合總理的觀點(diǎn)和當(dāng)前土地問題產(chǎn)生的根源，筆者以為解決土地問題應(yīng)從以下三個方面著手。

一、提高失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變以往以耕地年產(chǎn)值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則，在征地補(bǔ)償中要充分農(nóng)民集體對集體土地的所有權(quán)。

二、限制征收土地的條件，建設(shè)項(xiàng)目使用土地的應(yīng)通過政府主導(dǎo)和監(jiān)督下與農(nóng)民協(xié)商的方式處理，在協(xié)商難以解決時方可采取征收這種國家強(qiáng)制手段。

三、對地方政府征地進(jìn)行有效的監(jiān)管，嚴(yán)格履行征收土地審批制度，對征收集體土地的理由是否屬于公共利益作為審批的重要條件。

四、土地出讓金應(yīng)上繳國家財(cái)政，以減少地方搞土地財(cái)政的源頭，由國家建立各地失地農(nóng)民保障基金，征收集體土地所得到的土地土地出讓金應(yīng)全部用于失地農(nóng)民。