第一篇：協(xié)商性政府規(guī)制的興起及其治道變革

協(xié)商性政府規(guī)制的興起及其治道變革

【摘要】在新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、治理與善治理論的助推下，協(xié)商性政府規(guī)制正在興起，其制度要素主要涵蓋公眾參與、協(xié)同善治、柔性執(zhí)法以及軟法治理。從單一的干預(yù)行政走向干預(yù)行政與給付行政并舉，通過(guò)有效的公眾參與打造參與行政的新范式，通過(guò)政府信息公開(kāi)建設(shè)推進(jìn)透明行政，構(gòu)成了行政法制變革的必然選擇。

【關(guān)鍵詞】協(xié)商性政府規(guī)制；給付行政；公眾參與；治道變革

行政法具有貼近生活和解釋實(shí)踐的內(nèi)在品性，總是在回應(yīng)社會(huì)訴求的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自身的知識(shí)轉(zhuǎn)型與制度進(jìn)化?？疾煨姓ǖ陌l(fā)展史，不難發(fā)現(xiàn)行政法的觀念基礎(chǔ)經(jīng)過(guò)了從強(qiáng)調(diào)命令與服從的“管理模式”到以程序限制政府權(quán)力的“控權(quán)模式”再到體現(xiàn)平等參與的“平衡模式”的變遷，“從管理到協(xié)商”構(gòu)成了行政法觀念變遷的一條主線。伴隨著“協(xié)商”成為行政法的核心概念范疇，協(xié)商性政府規(guī)制的理念與制度模式應(yīng)運(yùn)而生，并日趨成為行政法的主流話語(yǔ)體系。本文旨在厘清協(xié)商性政府規(guī)制的法理蘊(yùn)涵、制度構(gòu)造及其在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路，進(jìn)而為行政法的治道變革提供必要鏡鑒。

一、協(xié)商性政府規(guī)制的內(nèi)涵厘定及其興起背景

協(xié)商性政府規(guī)制內(nèi)涵的厘定，需要從語(yǔ)義學(xué)上的分析入手。按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋?zhuān)瑓f(xié)商是指“共同商量以便取得一致意見(jiàn)”，它不只是純粹的信息交換，還蘊(yùn)含著追求多方主體的共識(shí)并在行動(dòng)中遵循統(tǒng)一的規(guī)則等意思。傳統(tǒng)行政法的“管理論”認(rèn)為“法律是主權(quán)者的命令”，該理論將行政法視為純粹的管制用工具，形成了一種行政主體與相對(duì)相對(duì)人嚴(yán)重不對(duì)等的權(quán)力配置格局，這就是所謂的“高權(quán)行政”。隨著“參與性行政”以及“服務(wù)型政府”等理念的興起，“高權(quán)行政”逐步退出歷史舞臺(tái)，在行政法中引入?yún)f(xié)商機(jī)制可謂大勢(shì)所趨。在我國(guó)，2001年的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》等規(guī)范性文件均強(qiáng)調(diào)了協(xié)商的制度價(jià)值，并在立法條文中進(jìn)行了有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，這使得行政立法模式正在發(fā)生著悄然改變。在行政立法中引入?yún)f(xié)商機(jī)制，一方面能夠強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)行政立法過(guò)程的參與，提高行政立法的民主程度，化解行政立法面臨的合法性危機(jī)；另一方面能夠增強(qiáng)行政立法的可接受性，降低行政立法的執(zhí)行成本，節(jié)約社會(huì)資源。按照《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》的解釋?zhuān)?guī)制的涵義一是“國(guó)家以經(jīng)濟(jì)管理的名義進(jìn)行干預(yù)”，二是“政府為控制企業(yè)的價(jià)格、銷(xiāo)售和生產(chǎn)決策而采取的各種活動(dòng)”。在法學(xué)意義上，規(guī)制主要表現(xiàn)為法律對(duì)社會(huì)生活的一種強(qiáng)制性的調(diào)整，既包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制，也包括市場(chǎng)規(guī)制與政府規(guī)制。鑒于行政是“政府機(jī)關(guān)或其他公共服務(wù)部門(mén)非為盈利目的，本著有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)公共利益而進(jìn)行的組織、管理和執(zhí)行活動(dòng)”，行政法視域下的“規(guī)制”實(shí)際上指向的是政府規(guī)制。將“協(xié)商”與“政府規(guī)制”拼接在一起，意味著作為行政法主體的政府將擺脫單方規(guī)制的路徑依賴(lài)，從強(qiáng)制走向彈性，從單向走向雙方，從對(duì)立趨于平等，以交流與合作為基礎(chǔ)重塑?chē)?guó)家與社會(huì)的關(guān)系格局。目前，協(xié)商性政府規(guī)制的理念已經(jīng)引起了行政法學(xué)界的高度關(guān)注，以其為依憑的“新行政法”范式正在引領(lǐng)新一輪的規(guī)制變革。

作為一種新的思潮，協(xié)商性政府規(guī)制理念的興起，有著深刻的理論背景，20世紀(jì)末期出現(xiàn)的新公共管理理論、新公共服務(wù)理論以及治理與善治理論可以說(shuō)構(gòu)成了協(xié)商性政府規(guī)制的思想資源基礎(chǔ)。美國(guó)學(xué)者奧斯本與蓋布勒與1995年出版的《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)》一書(shū)最早提出了新公共管理理論，他們認(rèn)為，政府不應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)龐大的元效率的機(jī)構(gòu)，政府完全可以擺脫傳統(tǒng)思維，通過(guò)挖掘企業(yè)家精神和自由市場(chǎng)的力量，來(lái)實(shí)現(xiàn)真正的重大改革。新公共管理主張用市場(chǎng)的力量推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，在公共部門(mén)引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)公私部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)，縮小政府規(guī)模，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率。新公共管理理論所提倡的民營(yíng)化改革具體形式包括簽約外包、特許權(quán)經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)助等，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)協(xié)商性機(jī)制引入市場(chǎng)力量幫助政府“瘦身”。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)日趨復(fù)雜的外部社會(huì)環(huán)境，“政府是掌舵者而非劃槳者”的新公共管理理念已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，美國(guó)學(xué)者丹哈特提出了新公共服務(wù)理論，用以指涉“公共行政在以公民為中心的系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念”。新公共服務(wù)理論的核心觀點(diǎn)包括：政府的功能是服務(wù)而非掌舵；公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；確保政府能夠敏感作出相應(yīng)，確保政府的運(yùn)作能夠服務(wù)于公民、為公民權(quán)創(chuàng)造機(jī)會(huì)；服務(wù)于公民而不是顧客；行政官員不要獨(dú)自作出決定，應(yīng)注重公眾參與；超越企業(yè)家精神，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。不難發(fā)現(xiàn)，新公共服務(wù)理論對(duì)新公共管理理論進(jìn)行了揚(yáng)棄，更加注重公民參與，更加具有開(kāi)放性和包容性，更加凸顯了政府的服務(wù)特質(zhì)。在新公共管理理論與新公共服務(wù)理論的助推下，治理與善治理論成為政府規(guī)制變革的重要指針，強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域的公共對(duì)話，通過(guò)公共行政實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，培育公民社會(huì)和注重公眾參與成為行政法理論與實(shí)務(wù)的話語(yǔ)共識(shí)，進(jìn)而為協(xié)商性政府規(guī)制的興起奠定了觀念基礎(chǔ)。在公共行政學(xué)上，治理理論強(qiáng)調(diào)的是一種多元的、民主的、合作的和非意識(shí)形態(tài)化的公共行政。治理的最佳狀態(tài)是善治，它本質(zhì)上要求政府與公民社會(huì)、市場(chǎng)進(jìn)行對(duì)話、協(xié)商并建立合作伙伴關(guān)系，共同實(shí)施對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。善治理念契合了公共理性的協(xié)商與互動(dòng)、服務(wù)中心主義和責(zé)任中心主義的公共性?xún)r(jià)值和倫理需求，日益成為公共理性在公共治理實(shí)踐中的最佳承載形式。

二、協(xié)商性政府規(guī)制的制度構(gòu)造

新公共管理理論、新公共服務(wù)理論以及治理與善治理論在為協(xié)商性政府規(guī)制提供思想資源的同時(shí)，也框定了協(xié)商性政府規(guī)制的制度邊界。但由于協(xié)商性政府規(guī)制是一個(gè)開(kāi)放性和包容性的概念，學(xué)者對(duì)其制度譜系并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。如美國(guó)學(xué)者弗里曼教授作為協(xié)商性政府規(guī)制的倡導(dǎo)者，從理念、方式到歸責(zé)，重新厘定了政府部門(mén)與私人在公共治理中的角色，將這一概念視為“新行政法”的重要構(gòu)成部分。蔣紅珍博士認(rèn)為，從程序面向看，協(xié)商作為行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程或環(huán)節(jié)，需要強(qiáng)調(diào)公眾參與、利益代表、信息公開(kāi)、理由說(shuō)明等與商談理論密切相關(guān)的要素；從實(shí)體面向看，協(xié)商作為結(jié)果達(dá)成的契約文本，需要關(guān)注由此衍生的公私協(xié)作、民營(yíng)化與公共事務(wù)外包、主體分責(zé)制等公共治理轉(zhuǎn)型問(wèn)題。本文認(rèn)為，協(xié)商性政府規(guī)制的制度譜系不宜泛化，應(yīng)體現(xiàn)出“柔性規(guī)制”這一根本特性，注重協(xié)商性政府規(guī)制內(nèi)在意涵的發(fā)掘。鑒于這一思路，協(xié)商性政府規(guī)制的制度要素主要包含以下幾點(diǎn)。

其一，公眾參與。作為現(xiàn)代民主的重要形式，公眾參與對(duì)行政法具有多重意義，主要表現(xiàn)在它有利于公民、法人或者其他組織在具體行政行為中維護(hù)自己的合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)權(quán)力的恣意與濫用，也有利于行政相對(duì)人對(duì)行政決策、行政決定的正確理解，保障社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)公民社會(huì)的成長(zhǎng)和發(fā)展。協(xié)商性政府規(guī)制語(yǔ)境下的公眾參與要求行政摒棄單邊主義的規(guī)制理念，將公眾引到行政決策的制定過(guò)程中來(lái)，通過(guò)參與式行政的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)政府與公民的互動(dòng)。所謂參與式行政，是指行政機(jī)關(guān)在行使國(guó)家權(quán)力過(guò)程中，尊重公眾的主體性和自主性，維護(hù)公眾的權(quán)利自覺(jué)，將其吸引到行政指導(dǎo)、行政給付等行政過(guò)程中來(lái)，構(gòu)建政府與公眾協(xié)商與合作的新型行政法律制度。在國(guó)外，公眾參與的方式包括但不局限于協(xié)商性市民調(diào)查群、民意調(diào)查、市民陪審團(tuán)、參與性政策分析、協(xié)商小組、公民論壇、公共辯論、共識(shí)會(huì)議等，有必要將這些豐富的公民參與形式納入到協(xié)商性政府規(guī)制的制度化軌道。

其二，協(xié)同善治。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益分化與利益多元的格局已經(jīng)形成，利益沖突甚至利益對(duì)抗多發(fā)常見(jiàn)，這決定了傳統(tǒng)的單主體、單向度、單手段管制下的政府規(guī)制模式不敷適用，引入多元主義的“協(xié)同善治”理念與制度勢(shì)在必行。協(xié)同治理是伴隨西方國(guó)家民主政治和市民社會(huì)的不斷發(fā)展而興起的一種新的政府治理模式，它內(nèi)蘊(yùn)著協(xié)同精神和善治理念，倡導(dǎo)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)與私人市場(chǎng)、公民社會(huì)建立基于公共利益的協(xié)作與互動(dòng)關(guān)系，理性合作地共同實(shí)施對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。協(xié)同善治彰顯了個(gè)人權(quán)利與公民責(zé)任，平衡了民主過(guò)程與政策結(jié)果，涵攝了社會(huì)公眾的權(quán)利理性與政府的權(quán)力理性，為政府規(guī)制描繪了協(xié)商民主的理想圖景。

其三，柔性執(zhí)法。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式素以剛性著稱(chēng)，體現(xiàn)出法規(guī)范的強(qiáng)制性與法邏輯的對(duì)抗性。剛性執(zhí)法方式盡管具有立竿見(jiàn)影的效果，但極易引發(fā)和激化社會(huì)矛盾，導(dǎo)致政府與行政性對(duì)人的截然對(duì)立。一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，在行政法的制度實(shí)踐中，以行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等為代表性的柔性監(jiān)管方式運(yùn)用得越來(lái)越多，尤其是以行政指導(dǎo)為典型。所謂行政指導(dǎo)，是行政主體采用指示、勸告、希望、建議、告誡、提供知識(shí)或信息、行政資助、行政獎(jiǎng)勵(lì)等措施行使職權(quán)，以引導(dǎo)相對(duì)人自愿協(xié)力達(dá)成行政目標(biāo)的一種行為方式。作為一種不具有國(guó)家強(qiáng)制力的柔性監(jiān)管方式，行政指導(dǎo)注重與行政相對(duì)人之間的溝通和協(xié)調(diào)，這與帶有強(qiáng)制性特點(diǎn)的行政處罰、行政強(qiáng)制構(gòu)成了顯著對(duì)比，也容易被行政相對(duì)人接受。彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政剛性執(zhí)法手段的缺陷，本文建議對(duì)行政實(shí)務(wù)中行之有效的柔性執(zhí)法方式進(jìn)行梳理和制度優(yōu)化，更多地采用指導(dǎo)、勸告、建議、提醒、說(shuō)服、疏通等柔性執(zhí)法手段，助推構(gòu)建和諧社會(huì)視域下利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制的良性生成。

其四，軟法治理。從政府規(guī)制的視角看，軟法及軟法治理有兩個(gè)層次的內(nèi)涵：軟法及軟法治理意味著法律規(guī)范從具體規(guī)則向抽象原則轉(zhuǎn)化，法律的強(qiáng)制性特征得到部分消解，它體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的妥協(xié)，從而實(shí)現(xiàn)了私權(quán)利對(duì)公權(quán)力管制的合法性和正當(dāng)性的部分救濟(jì)：政府規(guī)制的轉(zhuǎn)變，必然將更大的空間讓渡給公眾治理，公眾通過(guò)一定的自治組織體實(shí)現(xiàn)組織治理，而約束組織治理的依據(jù)就是組織協(xié)商達(dá)成的自治規(guī)范。近年來(lái)，軟法治理風(fēng)靡全球，固然是由于“硬法”治理的功能局限，但根源在于它適應(yīng)了公眾參與的訴求和社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)，滿足了社會(huì)正義的需要。我國(guó)的行政立法與行政執(zhí)法應(yīng)擺脫對(duì)“硬法”治理的單方迷戀，正視和重視軟法治理，實(shí)現(xiàn)對(duì)軟法真正意義上的尊重，在以公共利益和社會(huì)整體福利為中心的前提下將軟法視為政府規(guī)制的權(quán)力淵源。

三、協(xié)商性政府規(guī)制的中國(guó)進(jìn)路

協(xié)商性政府規(guī)制的興起，改變了傳統(tǒng)行政法以“命令一控制”為圭臬的規(guī)制模式，不僅代表了最有可能治愈世界各國(guó)數(shù)十年間所患的“管制不適應(yīng)”的一劑良藥，而且也是私主體發(fā)揮公共治理功能從而通向現(xiàn)代行政國(guó)家合作式治理模式的一條捷徑，故而能夠引領(lǐng)行政法的觀念與制度變革。對(duì)我國(guó)而言，協(xié)商性政府規(guī)制欲從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，需要從觀念和制度的雙重維度進(jìn)行推進(jìn)。

首先，從單一的干預(yù)行政走向干預(yù)行政與給付行政并舉。干預(yù)行政是以限制私人權(quán)利和自由來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的的行政活動(dòng)，其所強(qiáng)調(diào)的是公共安全和公共秩序的保障。給付行政又稱(chēng)服務(wù)行政，是指行政主體通過(guò)給予的方式，使個(gè)人或團(tuán)體得到實(shí)際利益的行政。我國(guó)傳統(tǒng)的行政活動(dòng)無(wú)疑是以干預(yù)行政為主要方向，但隨著服務(wù)型政府觀念的深入人心，給付行政的重要性日益凸顯。在現(xiàn)實(shí)的中國(guó)語(yǔ)境下，給付行政的核心要義體現(xiàn)在：給付行政的目的應(yīng)從生存照顧轉(zhuǎn)向福祉提高；給付行政的當(dāng)下任務(wù)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向了保障社會(huì)公平正義；給付行政應(yīng)以資源再分配為保障；給付行政以共享權(quán)為核心。置于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之下，國(guó)家必須承擔(dān)起保障和提供個(gè)人福利、維持個(gè)人人性尊嚴(yán)的國(guó)家義務(wù)，這就需要反思現(xiàn)有的理論體系，發(fā)展給付行政理論，以滿足現(xiàn)實(shí)的需要。需要注意的是，彰顯給付行政并不是要抹殺干預(yù)行政，這是因?yàn)楦深A(yù)行政并不是品質(zhì)不良的行政活動(dòng)，在整合社會(huì)秩序方面干預(yù)行政是必不可少的，且我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)秩序可能更需要干預(yù)行政來(lái)整合不穩(wěn)定的秩序。因此，行政法需要從單向度的干預(yù)行政走向干預(yù)行政與給付行政并舉，實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)與適時(shí)替代。

其次，通過(guò)有效的公眾參與打造參與行政的新范式。公眾參與是公民有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與一切與自己或者公共利益相關(guān)的活動(dòng)，有權(quán)參與社會(huì)管理進(jìn)行監(jiān)督的一種公眾行為或。黨的十八屆四中全會(huì)在關(guān)于“依法治國(guó)”的決定中，前所未有地提升了公眾參與的地位，將其視為建設(shè)法治中國(guó)的重要組成部分。在行政法視閾下，公眾參與的實(shí)現(xiàn)主要有賴(lài)于參與行政的有效建構(gòu)。長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，公民社會(huì)的發(fā)展成熟和政府責(zé)任的理性旨?xì)w是實(shí)現(xiàn)參與行政的兩個(gè)關(guān)鍵要素，前者意味著公民主體意識(shí)的覺(jué)醒，主體參與行政成為公民自治的突破口；后者則為參與性行政提供制度保障。由于行政參與是行政程序的內(nèi)核，公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)主要通過(guò)行政程序的執(zhí)行而實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)努力完善行政程序規(guī)定，制定相關(guān)法律規(guī)范，增強(qiáng)行政程序的規(guī)范化、制度化，保障公眾有機(jī)會(huì)參與行政管理和服務(wù)，使整個(gè)行政過(guò)程更趨合法、合理和有效。

再次，通過(guò)政府信息公開(kāi)建設(shè)推進(jìn)透明行政?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑，燈光是最有效的警察”，一句話道盡了信息公開(kāi)的重要性。信息公開(kāi)不僅僅是確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的有效途徑，而且也是確保協(xié)商過(guò)程中信息充分、對(duì)稱(chēng)，從而實(shí)現(xiàn)理性制度選擇的必要保證。在透明的陽(yáng)光之下，政治不再是“神秘”，而是生活的一部分；公眾不是“臣民”，而是積極參與政治的公民。也正是在這種參與、互動(dòng)和共建之中，行政透明才真正具有了現(xiàn)代政治文明的意義。在規(guī)范意義上，透明行政包括行政審批權(quán)內(nèi)容的透明化和權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的透明化，而其中以涵括行政許可權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)等的行政審批權(quán)的內(nèi)容與項(xiàng)目的確定與公開(kāi)，是行政權(quán)力透明化的核心內(nèi)容。當(dāng)前，政府積極推動(dòng)的“權(quán)力清單”制度，其意義在于對(duì)公權(quán)力依從“法無(wú)授權(quán)則禁止”之原則，不得在權(quán)力清單外尋權(quán)與創(chuàng)權(quán)。我們應(yīng)配套出臺(tái)被禁止事項(xiàng)的負(fù)面清單，政府管理權(quán)僅止于負(fù)面清單，負(fù)面清單之外的事項(xiàng)，一律交由市場(chǎng)主體來(lái)解決。唯有如此，透明行政的愿景才能實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

傳統(tǒng)的行政方式是政府單方面行使權(quán)力、發(fā)布命令、維持管制等，而新的行政方式是以服務(wù)為宗旨，以伙伴關(guān)系和合作關(guān)系為準(zhǔn)則的，它不是發(fā)號(hào)施令、強(qiáng)制服從，而是注重協(xié)商與溝通，政府趨向于用磋商、談判、解釋、說(shuō)服等柔性方式，致力于政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與公民之間互動(dòng)狀態(tài)的構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)，最大限度地調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。協(xié)商性政府規(guī)制興起，契合了民主法治的內(nèi)在訴求，具有正當(dāng)性與自洽性，有充分理由將其納入到行政法治的精神內(nèi)核中，并以此推進(jìn)行政法制的結(jié)構(gòu)性變革。

第二篇：政府性債務(wù)的法律規(guī)制

地方政府性債務(wù)的法律規(guī)制

王登巍

43號(hào)文對(duì)地方政府性債務(wù)的法律管制以及62號(hào)文對(duì)地方優(yōu)惠政策的約束，就是基于依法治國(guó)背景管住地方政府在GDP沖動(dòng)下和政績(jī)欲望下的兩只咸豬手：伸手（直接負(fù)債拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)）和拉手（不計(jì)代價(jià)地招商引資）。

一、政府性債務(wù)基本厘定

1、概念界定

（1）政府性債務(wù)與政府債務(wù)

43號(hào)文多次強(qiáng)調(diào)政府性債務(wù)、政府債務(wù)和政府或有債務(wù)。政府性債務(wù)包括：政府負(fù)有償還責(zé)任（政府債務(wù)）、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任、可能有一定救助責(zé)任的債務(wù)（政府或有債務(wù)）。

（2）公益性概念

《預(yù)算法》規(guī)定舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。

公益性資本項(xiàng)目是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過(guò)市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目。

準(zhǔn)公益性項(xiàng)目是指為社會(huì)公共利益服務(wù)，雖不以盈利為目的但可產(chǎn)生較穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入的政府投資項(xiàng)目。

2、范圍界定

43號(hào)文明確在存量債務(wù)處置中，以對(duì)2013年的審計(jì)結(jié)果為依據(jù)。

按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知（國(guó)辦發(fā)明電【2013】20號(hào)）》，2013年地方政府性債務(wù)審計(jì)范圍包括：

（1）地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。是指地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)，下同）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)。

（2）地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。是指因地方政府提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。一是政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。二是地方政府舉借以非財(cái)政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。

（3）地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)。是指政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。

（4）通過(guò)新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。

二、政府性債務(wù)的法律規(guī)制沿革 1、1995《預(yù)算法》的集權(quán)管制

政府性債務(wù)的管理的內(nèi)容也主要是對(duì)地方政府性債務(wù)的管理，是財(cái)稅體制改革的組成部分，也是中央和地方的事權(quán)分配。

政府性債務(wù)管理主要是受1995年《預(yù)算法》的規(guī)制，對(duì)于地方預(yù)算，28條規(guī)定“按照量入為出、收支平衡原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。” 2、2008年金融危機(jī)背景下強(qiáng)刺激引發(fā)的地方政府性債務(wù)潮及投融資平臺(tái)的海量產(chǎn)生

集權(quán)管制的改變發(fā)生于2008年，為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的影響，我國(guó)實(shí)行了強(qiáng)刺激的經(jīng)濟(jì)政策：以國(guó)十條為基礎(chǔ)、以4萬(wàn)億刺激計(jì)劃及中央待發(fā)2000億地方債為載體，以減收增支的財(cái)政政策為保障，我國(guó)首次在地方預(yù)算中編列赤字（中央7500億，地方2000億）。

2009年初，央行和銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“支持有體檢的地方政府組建投融資平臺(tái)、發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。

于是地方政府為了滿足地方配套資金需求，以及拉動(dòng)區(qū)域投資的地方政府政績(jī)熱情，設(shè)立了大量的投融資平臺(tái)，發(fā)行的企業(yè)債也多是城投債。

3、強(qiáng)限制下的法治管理

城投債的大量增長(zhǎng)，投融資平臺(tái)公司的快速擴(kuò)張，直接意味著金融風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)公司不僅依靠的是政府信用，而且均由地方政府擔(dān)?；虺鼍叱兄Z函，直接構(gòu)成了政府性債務(wù)的內(nèi)容。但投融資

平臺(tái)公司債務(wù)情況缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，甚至缺乏財(cái)政預(yù)算的約束，導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。

2010年6月10日國(guó)務(wù)院下發(fā)國(guó)發(fā)【2010】19號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)2010年7月30日下發(fā)財(cái)預(yù)【2010】412號(hào)文《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)于地方投融資平臺(tái)本身及其融資行為進(jìn)行限制和分類(lèi)清理。

2012年11月5日國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)下發(fā)國(guó)土資發(fā)【2012】162文《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》，明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資，應(yīng)當(dāng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方性政府債務(wù)管理政策，具體融資應(yīng)根據(jù)土地儲(chǔ)備計(jì)劃，由財(cái)政部門(mén)、土地部門(mén)、人民銀行分支機(jī)構(gòu)核定，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，按財(cái)政管理級(jí)次逐級(jí)上報(bào)省級(jí)財(cái)政部門(mén)。

最嚴(yán)格的限制和管控起始于2014年9月21日，為了適應(yīng)2014年8月31日修訂將于2015年1月1日實(shí)施的《預(yù)算法》，國(guó)務(wù)院下發(fā)了國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，地方政府性債務(wù)的提法，不僅包括了地方政府債務(wù)，也包括了地方可能承擔(dān)責(zé)任的隱性債務(wù)。文件建立了地方政府性債務(wù)的管控原則，實(shí)行規(guī)模由國(guó)務(wù)院及全國(guó)人大或常委會(huì)控制，分地區(qū)限額由財(cái)政部在批準(zhǔn)規(guī)模內(nèi)測(cè)算報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各地政府在本地區(qū)限額內(nèi)舉債應(yīng)報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。而且43號(hào)文還在第四部分“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”部分專(zhuān)項(xiàng)要求“嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律”，強(qiáng)調(diào)不得變相舉債，不得挪用債務(wù)資金，不得為其他債務(wù)提

供擔(dān)保，對(duì)企業(yè)注資和補(bǔ)貼要依法依規(guī)，進(jìn)步一規(guī)范土地出讓?zhuān)浦惯`法違規(guī)出讓土地及融資行為。

2014年9月26日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了國(guó)發(fā)【2014】45號(hào)文《關(guān)于深化預(yù)算管理體制改革的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，深化財(cái)稅體制改革，劃清政府和市場(chǎng)的邊界，進(jìn)一步明確了地方政府舉債規(guī)則，以及清理地方財(cái)稅等優(yōu)惠政策。并在第（六）項(xiàng)專(zhuān)文闡述“規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。

2014年10月23日，財(cái)政部下發(fā)財(cái)預(yù)【2014】351號(hào)文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，要求對(duì)地方政府債務(wù)分類(lèi)甄別，并提出了通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的途徑。

為了進(jìn)一步限制地方政府伸向市場(chǎng)的手，遏制地方政府的投資沖動(dòng)，2014年11月27日國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)【2014】62號(hào)文《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，對(duì)于地方政府對(duì)投資者在稅收和非稅等收入以及財(cái)政支出等方面的優(yōu)惠政策進(jìn)行了清理。

4、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)壓力下的小松綁過(guò)渡

2015年1季度，經(jīng)濟(jì)指數(shù)開(kāi)始下滑，進(jìn)入2季度有繼續(xù)下滑的背景下，國(guó)務(wù)院2015年5月10日下發(fā)【2015】25號(hào)文《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確：

（1）國(guó)家統(tǒng)一制定的優(yōu)惠政策，逐項(xiàng)落實(shí)。

（2）各地區(qū)各部門(mén)出臺(tái)的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的按規(guī)定期限執(zhí)行，沒(méi)有規(guī)定期限確需調(diào)整的，設(shè)立過(guò)渡期執(zhí)行。

（3）各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效，對(duì)已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。

（4）出臺(tái)新的優(yōu)惠政策，涉及稅收或中央批準(zhǔn)設(shè)立的非稅收入的，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行，其他由地方批準(zhǔn)后執(zhí)行，一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤。

（5）62號(hào)文規(guī)定的專(zhuān)項(xiàng)清理工作，今后另行部署進(jìn)行。緊接著，財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)在5月11日又出臺(tái)了40號(hào)文即《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題的意見(jiàn)》，針對(duì)性提出了支持在建項(xiàng)目存量融資、規(guī)范在建項(xiàng)目增量融資的風(fēng)向。

三、對(duì)地方政府融資機(jī)制的規(guī)范

1、基本原則

借、用、還相統(tǒng)一，全口徑預(yù)算管理。中央政府不救助原則。地方政府救助的企業(yè)債務(wù)，相應(yīng)的資產(chǎn)、收入或權(quán)利也應(yīng)一并劃轉(zhuǎn)。（財(cái)預(yù)2014年351號(hào)文）

2、舉債主體

（1）政府債務(wù)只能通過(guò)省、自治區(qū)、直轄市政府舉債。市縣級(jí)政府舉債，由省級(jí)代為舉借。（2）不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。

2、方式限定，分類(lèi)管理

政府舉債方式限定為政府債券：無(wú)收益公益事業(yè)為一般債務(wù)，發(fā)行一般債權(quán)，以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益事業(yè)為專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

3、分類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理

一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理（經(jīng)國(guó)務(wù)院可編列赤字），專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理（按照以收定支原則編制，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可以舉借專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)），PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼按照性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理，或有債務(wù)償債的納入相應(yīng)預(yù)算管理。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算按照收支平衡原則編制，不列赤字。

4、用途限定

只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

5、總規(guī)模和限額控制

全國(guó)的地方政府債務(wù)總規(guī)模由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。各地區(qū)的限額由財(cái)政部測(cè)算后，報(bào)國(guó)務(wù)院確定。

6、實(shí)施限制

在限額內(nèi)舉債仍應(yīng)報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。

7、規(guī)范或有債務(wù)

43號(hào)文規(guī)定，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

地方政府擔(dān)保范圍：《擔(dān)保法》第八條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。《預(yù)算法》規(guī)定：除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

8、通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)

43號(hào)文鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。政府不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

四、過(guò)渡安排

1、存量債務(wù)

以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。

對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過(guò)項(xiàng)目收入償還。對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理、加大改革力度等措施，提高項(xiàng)目盈利能力，增強(qiáng)償債能力。對(duì)確需地方政府償還的債務(wù)，地方

政府要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對(duì)確需地方政府履行擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)，地方政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。

2、確保在建工程后續(xù)融資

地方政府要統(tǒng)籌各類(lèi)資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。對(duì)使用債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)；對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的，應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

五、關(guān)于融資平臺(tái)

43號(hào)文明確規(guī)定，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。

1、融資平臺(tái)

根據(jù)《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理通知》財(cái)預(yù)【2010】412號(hào)文，地方政府融資平臺(tái)公司指：由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

2、融資平臺(tái)的政府融資職能

融資平臺(tái)的政府融資職能是指，負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的融資且償債資金來(lái)源為財(cái)政資金，或者負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的融資并由政府提供直接或間接擔(dān)保。

其中，直接、間接形式為融資平臺(tái)公司提供擔(dān)保包括但不限于下列各種形式：為融資平臺(tái)公司融資行為出具擔(dān)保函；承諾在融資平臺(tái)公司償債出現(xiàn)困難時(shí)，給予流動(dòng)性支持，提供臨時(shí)性?xún)攤Y金；承諾當(dāng)融資平臺(tái)公司不能償付債務(wù)時(shí)，承擔(dān)部分償債責(zé)任；承諾將融資平臺(tái)公司的償債資金安排納入政府預(yù)算。

六、關(guān)于PPP項(xiàng)目

1、PPP與政府性債務(wù)

PPP項(xiàng)目項(xiàng)下政府支付義務(wù)是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的對(duì)價(jià)，并不是直接的債務(wù)。所以不必然構(gòu)成簡(jiǎn)單的政府債務(wù)。政府支付PPP項(xiàng)目對(duì)價(jià)不一定是通過(guò)舉債，也可以是通過(guò)增加稅收或減少其他方面的支出來(lái)解決。

2、博弈與統(tǒng)一

發(fā)端于國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)【2014】60號(hào)文《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，第九部分為“建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制”，于是發(fā)改委和財(cái)政部分頭行動(dòng)，推出了各自體系下繁多的部門(mén)規(guī)章和文件。

2015年4月15日，發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行六部委聯(lián)合發(fā)布【2015】第25號(hào)令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，對(duì)于兩大領(lǐng)域的社會(huì)資本參與投資和特許經(jīng)營(yíng)問(wèn)題做出了規(guī)定。

隨后的2015年5月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布“國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)”通知（以下稱(chēng)，42號(hào)文），明確由財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，這也是我國(guó)目前關(guān)于PPP項(xiàng)目的最高層級(jí)的專(zhuān)門(mén)性規(guī)范文件。

對(duì)比此前財(cái)政部和發(fā)改委的文件，42號(hào)文的亮點(diǎn)包括：（1）定義更新

42號(hào)文對(duì)PPP的定義做了更新，強(qiáng)調(diào)了是公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新，明確政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式，選擇具有投資和運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，按照平等協(xié)商原則訂立合同，社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府根據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)。

（2）外延拓展

對(duì)于ppp的意義，突出增加了打破行業(yè)準(zhǔn)入限制、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，PPP已超越了優(yōu)化公共服務(wù)供給和化解政府債務(wù)方面的意義。

（3）平臺(tái)公司松綁

對(duì)于社會(huì)資本的界定有變動(dòng)。需要注意，融資平臺(tái)公司在與政府脫鉤的前提下，如其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能，平臺(tái)公司可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。

但同時(shí)也嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式參與PPP項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。

（4）鼓勵(lì)各種形式的社會(huì)資本參與

42號(hào)文鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類(lèi)型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多的參與機(jī)會(huì)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間。

（5）明確財(cái)政部的地位

明確了財(cái)政部門(mén)的地位和作用，要會(huì)同有關(guān)部門(mén)，加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機(jī)制。財(cái)政部要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)本意見(jiàn)落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤分析，重大事項(xiàng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告。

（6）梳理了PPP與特許經(jīng)營(yíng)和政府采購(gòu)的關(guān)系

第12條明確在13個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛開(kāi)展PPP模式提供公共服務(wù)，其中在5個(gè)特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行。

第15條明確規(guī)定使用財(cái)政性資金作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)對(duì)價(jià)的項(xiàng)目，地方政府根據(jù)預(yù)算法、合同法、政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例，選擇合作伙伴。

（7）多元化項(xiàng)目用地供應(yīng)

保障項(xiàng)目建設(shè)用地，可以劃撥，租賃，作價(jià)出資或入股等不同方式。尤其作價(jià)出資或入股方式，將決定權(quán)交給了市、縣人民政府，但應(yīng)以市、縣人民政府作為出資人。

（8）強(qiáng)調(diào)平等關(guān)系和契約理念

非常強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本的平等關(guān)系和契約理念，合理確定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，按照激勵(lì)相容原則科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款。

（9）強(qiáng)調(diào)財(cái)政承受能力

再次強(qiáng)調(diào)財(cái)政承受能力論證。尤其提出將經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)，在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映。

（10）加大融資創(chuàng)新

中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，吸引更多社會(huì)資本參與。

第三篇：柔性治理21世紀(jì)政府治道變革的邏輯選擇與發(fā)展趨向

柔性治理21世紀(jì)政府治道變革的邏輯選擇與發(fā)展趨向

摘要：作為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代復(fù)雜性社會(huì)環(huán)境的新型治理方式，柔性治理的興起有著深刻的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)背景。柔性治理對(duì)紓解現(xiàn)代政府治理困境具有極強(qiáng)的價(jià)值功用，代表著未來(lái)的公共治理發(fā)展方向。只有理性地分析面臨的挑戰(zhàn)，構(gòu)建起系統(tǒng)科學(xué)的治理方略，才能發(fā)揮柔性治理的作用，從而實(shí)現(xiàn)治道變革的理想。

關(guān)鍵詞：柔性治理；政府治理；治道變革；國(guó)家治理體系；治理能力現(xiàn)代化

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）-05-0023-03

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“西部貧困地區(qū)縣級(jí)政府扶貧開(kāi)發(fā)政策執(zhí)行力問(wèn)題研究”（12CZZ045）的階段性成果；廣西黨校咨政類(lèi)重大項(xiàng)目“進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)家對(duì)廣西的優(yōu)惠政策研究”（2012ZZZD009）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：譚英?。?980-），男，湖南茶陵人，武漢大學(xué)管理學(xué)博士，廣西行政學(xué)院公共管理教研部副教授、碩士研究生導(dǎo)師，主要從事公共管理與公共政策方面的研究。

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是對(duì)政府治理提出的新命題和新要求。改革開(kāi)放30多年，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域都取得了舉世矚目的成就。但是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性、多元性以及不確定性與日俱增，特別是在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，現(xiàn)代性因素不斷代替?zhèn)鹘y(tǒng)性因素，原有社會(huì)系統(tǒng)被解構(gòu)，新的社會(huì)系統(tǒng)尚未很好建立起來(lái)，社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，社會(huì)矛盾日益凸顯，對(duì)政府治理提出了巨大的挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，是當(dāng)前各級(jí)政府面臨的重大課題。對(duì)此，作為21世紀(jì)前沿治理模式，柔性治理可以為政府治道變革提供豐富的理論營(yíng)養(yǎng)和實(shí)踐啟示。

一、柔性治理的歷史邏輯：政府治理價(jià)值的嬗變

從國(guó)外公共治理的歷史源流上看，柔性治理的出現(xiàn)與政府失靈現(xiàn)象有著深刻的邏輯聯(lián)系。20世紀(jì)中期以來(lái)，特別是二戰(zhàn)后，在凱恩斯主義理論的影響下，西方各國(guó)的政府職能不斷擴(kuò)大與豐富，從“搖籃”到“墳?zāi)埂?，政府公共?quán)力深度介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，產(chǎn)生了“行政國(guó)家”現(xiàn)象，福利國(guó)家一時(shí)盛行。但是，全球化、信息化以及分權(quán)化的發(fā)展，治理環(huán)境的變遷，使得公共事務(wù)的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性與多元性大大增強(qiáng)，傳統(tǒng)科層制的政府治理方式面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：一是科層制的自我膨脹趨勢(shì)，使得原本的效率優(yōu)勢(shì)喪失；二是科層制的過(guò)分剛性，不能靈活處理日趨復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)；三是科層制的技術(shù)統(tǒng)治的傾向排斥民主參與。[1]科層制治理所帶來(lái)的管理危機(jī)、財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)等政府失靈現(xiàn)象導(dǎo)致政府治理重新進(jìn)入深刻反思的階段。皮埃爾等學(xué)者就指出，“當(dāng)前的較為普遍的看法是，國(guó)家作為社會(huì)行為者之一，仍然保留著某些唯一的權(quán)力，諸如行政權(quán)和司法權(quán)及推行公共政策的權(quán)力。但同時(shí)，國(guó)家對(duì)其他社會(huì)行為者的依賴(lài)性正在增長(zhǎng)，這是因?yàn)閲?guó)家在公共服務(wù)中面臨資源的缺乏，或正面臨著不斷增長(zhǎng)的無(wú)法管制的環(huán)境?！盵2]20世紀(jì)80年代以后，新公共管理、新公共服務(wù)、治理與善治以及整體性治理等理論形態(tài)不斷更迭演進(jìn)，對(duì)傳統(tǒng)科層制的單級(jí)強(qiáng)制型治理方式進(jìn)行了深刻的批評(píng)，倡導(dǎo)建立一種政府與社會(huì)合作共治的柔性治理模式。

我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對(duì)全社會(huì)施以全面而嚴(yán)格的管控，政府主要是通過(guò)政策、命令、指示等方法貫徹其意志，各級(jí)政府之間層級(jí)分明、令行禁止，一切團(tuán)體、個(gè)人都必須按照政府設(shè)定的方向和制定的政策來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，不得偏離政府規(guī)定的軌道。這種強(qiáng)制性治理方式使社會(huì)的獨(dú)立自主性受到嚴(yán)重的削弱，社會(huì)組織和公民的自主思考與行為能力也受到了限制。改革開(kāi)放建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，盡管政府不再像之前那樣對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面的管理和控制，但政府依然是一個(gè)權(quán)力集中的強(qiáng)勢(shì)力量。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾呈多發(fā)狀態(tài)，政府能力的有限性與社會(huì)治理的挑戰(zhàn)性之間的矛盾遂變得非常突出。

國(guó)內(nèi)外的歷史表明，政府憑借政治權(quán)威，運(yùn)用行政命令等強(qiáng)制性方式對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行單一向度的排他性治理，不但不能滿足日益增長(zhǎng)的公共事務(wù)治理需求，反而成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素，使政府背負(fù)巨大的財(cái)政包袱和治理壓力。政府作為唯一公共事務(wù)主體并通過(guò)自上而下的方式進(jìn)行治理的方式已經(jīng)積弊難返，亟需治理方式的創(chuàng)新。正如庫(kù)依曼指出的，“回應(yīng)多樣的、動(dòng)態(tài)的和復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題需要一種新的模式，它應(yīng)該包括以前沒(méi)有包括的伙伴，不僅關(guān)注市場(chǎng)，也要關(guān)注公民社會(huì)，以及各種各樣的管理伙伴。因?yàn)檎⒉皇墙鉀Q社會(huì)問(wèn)題的唯一行為者，除了傳統(tǒng)的方法外，需要新的治理方式解決這些問(wèn)題?！盵3]在這樣的背景下，柔性治理作為一種新型的治理方式登上歷史舞臺(tái)。

所謂柔性治理，就是指政府堅(jiān)持以人為本，不是依靠自上而下的行政強(qiáng)制性手段，而是秉持自主、平等、民主等理念，采用非強(qiáng)制性方式激發(fā)治理伙伴與治理對(duì)象的內(nèi)在潛力、主動(dòng)性與創(chuàng)造性，以尋求社會(huì)對(duì)于政府治理的信任、配合和參與，從而實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。相對(duì)于傳統(tǒng)的政府治理方式，柔性治理旨在讓政府從高高在上的權(quán)威治理者走向平等協(xié)作的合作者，其權(quán)力強(qiáng)制性色彩逐漸淡化減弱，而更多地體現(xiàn)出民主協(xié)商的公共性品格。政府施政時(shí)，“在行為者之間，控制與被控制的關(guān)系被打破，從單一向度的自上而下的管治，轉(zhuǎn)向平等互動(dòng)、彼此合作、相互協(xié)商的多元關(guān)系。在這種結(jié)構(gòu)中，更多的參與者不是被迫的，而是主動(dòng)的；不是命令式的，而是協(xié)商的；不是孤立的，而是合作的；不是被阻止的，而是被鼓勵(lì)的?！盵4]柔性治理彰顯了現(xiàn)代政府治理的行為理性，要求政府治理由行政強(qiáng)制性管理轉(zhuǎn)化為行政服務(wù)化管理，由主體中心主義、權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為客體中心主義和服務(wù)中心主義。

二、柔性治理的價(jià)值功用：紓解政府治理困境的必然選擇

柔性治理的勃興是因應(yīng)時(shí)代需求的產(chǎn)物，對(duì)紓解當(dāng)前政府治理困境有著極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)功用。

1柔性治理是塑造政府權(quán)威的重要途徑。馬克斯?韋伯在其著名的權(quán)威結(jié)構(gòu)理論中把政府政治權(quán)威分為魅力型、傳統(tǒng)型和法理型三種類(lèi)型。魅力型權(quán)威主要依靠領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的感召力和號(hào)召力獲得民眾認(rèn)可，傳統(tǒng)型權(quán)威則以對(duì)傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)制度的信仰、尊重、習(xí)慣為基礎(chǔ)，這兩種權(quán)威都是不發(fā)達(dá)政治的產(chǎn)物，很難適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展要求。法理型政治權(quán)威因其建立在合理合法的理性基礎(chǔ)上，與現(xiàn)代民主政治發(fā)展趨向是相符合的。在民主政治條件下，政府的權(quán)威來(lái)源于其合法性，即建立在價(jià)值觀念、法律規(guī)范、治理績(jī)效和認(rèn)同機(jī)制四項(xiàng)原則基礎(chǔ)上。這四項(xiàng)原則可簡(jiǎn)約為合民意性與合法律性。在兩者之中，合民意性是絕對(duì)的，是最終歸宿。[5]可見(jiàn)，得到民眾的認(rèn)可、擁護(hù)和支持是政府權(quán)威的真正來(lái)源。依靠強(qiáng)制力雖然也可能獲得暫時(shí)的服從和秩序，但很難獲得持久的民意支持。柔性治理有利于在鞏固制度性權(quán)力認(rèn)可的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮非制度性權(quán)力影響力的作用，建立起以道德認(rèn)同和服從為基礎(chǔ)的柔性權(quán)威，讓民眾更加發(fā)自?xún)?nèi)心地相信、擁戴和遵從政治秩序，從而能建立牢靠而穩(wěn)固的政府權(quán)威。

2柔性治理是增強(qiáng)社會(huì)凝聚力的必要舉措。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制深刻轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革，社會(huì)利益格局已發(fā)生深刻變化，利益關(guān)系復(fù)雜化、利益訴求多樣化、利益矛盾顯性化的特點(diǎn)日益顯現(xiàn)，人們的權(quán)利觀念、民主觀念、法治觀念不斷增強(qiáng)，社會(huì)思想意識(shí)多元化明顯。人們之間傳統(tǒng)的親情關(guān)系、熟人關(guān)系逐漸向新型的業(yè)緣關(guān)系、法理關(guān)系轉(zhuǎn)變，熟人社會(huì)的小社群向市場(chǎng)秩序的大社會(huì)擴(kuò)散邁進(jìn)。從“單位人”到“社會(huì)人”、從“組織人”到“契約人”、從“居民”到“公民”的人格轉(zhuǎn)換沖擊著傳統(tǒng)價(jià)值觀和社會(huì)結(jié)構(gòu)，撕裂著社會(huì)共同體的凝聚力，降低了人們對(duì)社會(huì)的認(rèn)同性、向心力和歸屬感。柔性治理通過(guò)運(yùn)用輿論宣傳、社會(huì)疏導(dǎo)、說(shuō)服教育等非強(qiáng)制性手段引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值取向，規(guī)范社會(huì)行為、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同，減少社會(huì)分歧，能夠促使社會(huì)成員的價(jià)值觀與行為方式趨于社會(huì)主流，以達(dá)成社會(huì)共識(shí)、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，進(jìn)而為塑造核心價(jià)值觀、構(gòu)建社會(huì)共同體創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)條件。

3柔性治理是應(yīng)對(duì)信息時(shí)代挑戰(zhàn)的有效方法。伴隨著當(dāng)代社會(huì)由工業(yè)社會(huì)走向信息社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)信息正在改變著政府治理生態(tài)，傳統(tǒng)的治理思維和治理方式面臨著巨大的挑戰(zhàn)。一些網(wǎng)民存在的“仇權(quán)”、“仇官”等心理制造著虛擬世界與政府部門(mén)之間的偏見(jiàn)、對(duì)立與隔閡。政府公共權(quán)力的強(qiáng)力控制面對(duì)網(wǎng)絡(luò)世界中身份的隱匿性、觀點(diǎn)的無(wú)中心化、信息來(lái)源的多樣化、信息數(shù)量的激增性往往顯得很無(wú)奈。柔性治理以激勵(lì)、誘導(dǎo)為驅(qū)動(dòng)，尊重網(wǎng)民的言論權(quán)利，給予網(wǎng)民合法的行為自由，主張政府要利用自身優(yōu)勢(shì)主動(dòng)提供網(wǎng)民無(wú)力知曉的信息、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和條件，并指明大致的行動(dòng)方向，讓網(wǎng)民感知、領(lǐng)悟到人文關(guān)懷和權(quán)利保障，從而排除對(duì)政府治理的異己感，增進(jìn)網(wǎng)民對(duì)政府的心理認(rèn)同感，做到自覺(jué)遵守政府規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論的健康和諧發(fā)展。

4柔性治理是化解社會(huì)矛盾的根本之道。當(dāng)前社會(huì)矛盾的敏感性、關(guān)聯(lián)性、對(duì)抗性以及破壞性大大增強(qiáng)，呈現(xiàn)觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低、處理難的特點(diǎn)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的任務(wù)艱巨繁重。采取使用警力等方式或者采取捂、躲、拖、推等方式不僅無(wú)益于化解社會(huì)矛盾，反而有可能導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大甚至引發(fā)新的社會(huì)矛盾。一些剛性治理方法在暫時(shí)平息事態(tài)、獲得社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)也可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重的社會(huì)矛盾的積累。而柔性管理以柔和的品格和彈性作用，寓管理于幫助、給付、授益之中，立足寬容、理解、信任，通過(guò)引導(dǎo)、溝通、協(xié)商，運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制改善民眾和政府之間的關(guān)系，消除政府和民眾之間的行政摩擦，有助于把矛盾化解在萌芽中，或把已發(fā)矛盾化解于無(wú)形中，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。

三、柔性治理的實(shí)施方略：邁向新型政府治理模式

柔性治理是以人性化為標(biāo)志，以人為中心的新型治理模式。要使柔性治理發(fā)揮應(yīng)有的作用，就必須在深刻解析柔性治理內(nèi)涵意蘊(yùn)和結(jié)構(gòu)要素的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起系統(tǒng)的治理方略。

1施行真誠(chéng)的感動(dòng)治理。柔性治理注重建立在感情資源開(kāi)發(fā)運(yùn)用基礎(chǔ)上的感情投入，在管理者與被管理者之間架起一座感情交流的橋梁，促進(jìn)管理者與被管理者的關(guān)系融洽和諧?！案袆?dòng)”是人心理狀態(tài)發(fā)生質(zhì)變的臨界點(diǎn)，被感動(dòng)的人會(huì)產(chǎn)生劇烈的心理觸動(dòng)和強(qiáng)烈的情感皈依，從而通過(guò)心靈凈化促進(jìn)行為的正增強(qiáng)。只有對(duì)群眾充滿感情，才能真心面對(duì)群眾、心中裝著群眾，才能把群眾的事情作為自己的事情?！叭罕娫谖覀冃睦锏姆至坑卸嘀?，我們?cè)谌罕娦睦锏姆至烤陀卸嘀亍！敝挥形覀儼讶罕姰?dāng)親人，群眾才會(huì)把我們當(dāng)親人。柔性治理要求政府堅(jiān)持用真心對(duì)待群眾、用真誠(chéng)打動(dòng)群眾、用真情感動(dòng)群眾，真正做到在思想上尊重群眾，政治上代表群眾，感情上貼近群眾，行動(dòng)上深入群眾，工作上為了群眾，自覺(jué)與人民群眾同呼吸、共命運(yùn)、心連心，真正贏得人民群眾的信任，使民眾產(chǎn)生心靈觸動(dòng)并自覺(jué)服從管理。焦裕祿、孔繁森、鄭培民、楊善洲等優(yōu)秀人民公仆無(wú)不是感動(dòng)治理的典范，他們感動(dòng)著一方民眾，深受群眾愛(ài)戴，也使政府治理得到了群眾的支持。

2施行實(shí)在的利益治理。柔性治理堅(jiān)持以人為本，根本的就是要維護(hù)、保障、增進(jìn)最廣大人民群眾的利益。馬克思說(shuō)，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！闭卫聿粌H僅關(guān)涉到宏觀層面的利益分配和增進(jìn)，也與群眾的日常生活和身邊小事息息相關(guān)。群眾利益無(wú)小事。一些看似涉及公平正義的宏大問(wèn)題，其實(shí)都是由群眾身邊的一樁樁“小事情”所組成，如果不能及時(shí)、公正地處理好人民群眾現(xiàn)實(shí)生活中的一些小事，往往會(huì)釀成群體性的大事件。柔性治理要求政府把民眾的憂樂(lè)和疾苦放在心頭，時(shí)時(shí)刻刻把人民的利益放在首位，深入基層、深入群眾調(diào)查研究，掌握社情民意，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分析和解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，妥善處理各種利益關(guān)系，認(rèn)真考慮和兼顧不同階層、不同群體的利益訴求，在利益沖突面前，要站在維護(hù)最廣大人民群眾利益的立場(chǎng)上，切實(shí)保障公民權(quán)利，滿足公民正當(dāng)合理的利益訴求，從而真正得到群眾的認(rèn)可和支持。

3施行科學(xué)的民主治理。柔性治理注重人的身份主體性和平等性，強(qiáng)調(diào)公民參與公共事務(wù)的基礎(chǔ)性地位，重視國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利之間的互動(dòng)。政府施行民主行政，是公民表達(dá)利益、行使權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利的最有效的途徑，其作用是顯而易見(jiàn)的，他能調(diào)動(dòng)起公眾和社會(huì)組織的積極性和創(chuàng)造性，能將這個(gè)社會(huì)凝聚為一個(gè)整體，形成整體的合力，創(chuàng)造個(gè)人對(duì)集體的歸屬感，能強(qiáng)化公眾對(duì)管理主體的監(jiān)督、批評(píng)、建議權(quán)利，這種權(quán)利可以有效地防止公共管理者的官僚化與管理權(quán)力的僵化。[6]民主所蘊(yùn)含的對(duì)人基本價(jià)值的尊重和認(rèn)可是激發(fā)每一個(gè)民眾參與社會(huì)治理、服從政府管理的巨大力量。政府綜合運(yùn)用傾聽(tīng)、謹(jǐn)慎思考、協(xié)商的技巧，為公民參與開(kāi)辟路徑和創(chuàng)造渠道，通過(guò)與公民的平等對(duì)話，讓公民在參與公共事務(wù)治理中自我鍛煉、自我管理、自我激勵(lì)，自我完善，這是公共事務(wù)得到良善治理的力量源泉。

4施行有效的合作治理。柔性治理并不否認(rèn)政府等國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)在公共治理中的重要地位，但它更強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分散性，認(rèn)為治理的參與主體并不僅僅局限于政府，還包括社會(huì)上的各種團(tuán)體和組織。這是因?yàn)椤霸诂F(xiàn)代社會(huì)，任何一個(gè)行動(dòng)者，不論是公共的還是私人的，都沒(méi)有解決復(fù)雜多樣、不斷變動(dòng)的問(wèn)題的知識(shí)和信息；沒(méi)有一個(gè)行動(dòng)者有足夠的能力有效地利用所需要的工具；沒(méi)有一個(gè)行為者有充分的行動(dòng)潛力去單獨(dú)地主導(dǎo)（一種特定的管理活動(dòng)）”。[7]合作治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程。它通過(guò)政治國(guó)家和公民社會(huì)、政府和非政府組織、公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作、協(xié)商關(guān)系的建立，以確立、認(rèn)同共同目標(biāo)的方式共同實(shí)施對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。柔性治理要求政府不要做頤指氣使的命令者，而要扮演合作治理的粘合劑角色，做對(duì)話的組織者、關(guān)系的協(xié)調(diào)者、合作的促進(jìn)者、價(jià)值的引領(lǐng)者，推動(dòng)公共權(quán)力向度的多元化，努力建立多元治理主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)化公共治理格局。這既是政府職能轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，也符合現(xiàn)代公共治理方向。

第四篇：治理理論與社會(huì)基層的治道變革

治理理論與社會(huì)基層的治道變革

張寶鋒

〔摘要〕治理理論是影響當(dāng)今世界各國(guó)治道變革的主流理論,其主要觀點(diǎn)是:自下而上的參與,政府與公民社會(huì)的合作與制衡,社會(huì)資本是治理的潤(rùn)滑劑和道德基礎(chǔ),強(qiáng)勢(shì)民主,顧客導(dǎo)向,市場(chǎng)化政府等等。其對(duì)我國(guó)基層社會(huì)治道變革的啟示是:建立和發(fā)展廣泛的社會(huì)公共責(zé)任機(jī)制,建立政府指導(dǎo)支持下的社區(qū)自治體制與機(jī)制,開(kāi)展社區(qū)教育、培育公共精神,建立公共物品供給的市場(chǎng)化、社會(huì)化機(jī)制,增強(qiáng)政府的回應(yīng)性等等。

〔關(guān)鍵詞〕治理理論,社會(huì)基層,治道變革

一、治理理論的主要觀點(diǎn)

在所有的文化和歷史背景下,有一個(gè)擺在所有人類(lèi)共同體面前的問(wèn)題,即人類(lèi)如何才能更好地組織他們的社會(huì)關(guān)系來(lái)增進(jìn)個(gè)人和集體的安全和物質(zhì)滿足,這是對(duì)治理的永恒追問(wèn)。20世紀(jì)90年代,治理理論對(duì)此做出了成功回答。何謂治理?治理就是各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。(1)其主要觀點(diǎn)如下:(一)自下而上的參與

治理理論提倡公民與公務(wù)員廣泛參與公共事務(wù),它尋求增加在組織事務(wù)和公共政策形成過(guò)程中所有公共部門(mén)員工的參與。它鼓勵(lì)公民以個(gè)體或集體的形式廣泛地參與公共行政,從而使公共行政更響應(yīng)公眾呼聲和以顧客為中心。Barber指出,政府的無(wú)能表現(xiàn)在三方面,即行政機(jī)構(gòu)的癱瘓、公共事務(wù)的私有化及民眾對(duì)政府的疏離和冷漠。如欲解決政府無(wú)能和自由民主主義所產(chǎn)生的危機(jī),宜將?強(qiáng)勢(shì)民主?建立在公民參與和公民義務(wù)上,而非只是建立在個(gè)人良好品德和利他主義之上。(2)公民與基層行政組織互動(dòng)就是在公民自愿組織的原則下通過(guò)公民的參與和監(jiān)督使公共行政的服務(wù)和效率達(dá)到最佳。Ham指出:?官員在面臨行政資源有限的情況下,總是比較習(xí)慣采用‘控制’手段來(lái)解決問(wèn)題,而非堅(jiān)持公共服務(wù)理念的落實(shí),也很少采取鼓勵(lì)公民參與的形式,長(zhǎng)期看來(lái),反孕生許多行政問(wèn)題。因此,應(yīng)當(dāng)盡量加強(qiáng)公民個(gè)人與行政人員之間的直接接觸和互動(dòng)的機(jī)會(huì),使基層行政人員了解公民的意愿傾向,并引導(dǎo)和鼓勵(lì)公民參與基層公共決策的制定和對(duì)決策執(zhí)行的監(jiān)督。(3)Robert〃B〃Denhardt在《新公共服務(wù):服務(wù)而不是掌舵》一文中指出:?公務(wù)員的首要職責(zé)是幫助公民清楚明白地表達(dá)并實(shí)現(xiàn)他們的共同的利益,而不是試圖控制或者掌握社會(huì)。新公共服務(wù)是建立在與公民對(duì)話的基礎(chǔ)上。應(yīng)當(dāng)從我們能夠提供或不能夠提供某種服務(wù)轉(zhuǎn)為‘讓我們一起判斷下一步將要做什么,然后使它實(shí)現(xiàn)吧’?。(4)彼得斯在對(duì)傳統(tǒng)治理和全球行政改革進(jìn)行多年潛心研究的基礎(chǔ)上,提出了政府治理的四種模式:市場(chǎng)式政府、參與式政府、彈性化政府、管制型政府。其中的參與式政府模式相比其他政府治理模式來(lái)說(shuō),更注意到國(guó)家與社會(huì)間的關(guān)系以及廣大公眾參與決策的機(jī)會(huì)。參與式政府致力于尋求一個(gè)政治性更強(qiáng)、更民主、更集體性的機(jī)制來(lái)向政府傳達(dá)信號(hào)。其倡導(dǎo)者認(rèn)為層級(jí)節(jié)制是最直接的罪惡,傳統(tǒng)官僚體制這種層級(jí)節(jié)制的、由上而下的管理形態(tài)限制了員工對(duì)其所從事工作的參與。政府在制定政策時(shí),必須就怎樣才能從社團(tuán)和個(gè)人那里尋求和接受意見(jiàn)做出決定。政府要強(qiáng)調(diào)發(fā)展第三部門(mén),即有別于公共部門(mén)的非營(yíng)利組織,來(lái)解決當(dāng)代社會(huì)的許多問(wèn)題。同時(shí)也要指導(dǎo)這些組織使之符合公民社會(huì)的價(jià)值要求,并且有能力去解決社會(huì)問(wèn)題。參與模式的出現(xiàn)強(qiáng)化了公民的作用,并試圖以投票以外的方法來(lái)誘導(dǎo)民主參與。(5)

(二)政府與公民社會(huì)的合作與制衡

?治理理論是政府與社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)?。(6)由于國(guó)家的失效和市民社會(huì)的?不自主性?同時(shí)存在,一些社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地借助自上而下的國(guó)家干預(yù)或憑借社會(huì)的自發(fā)調(diào)節(jié)方式得到解決,而國(guó)家與市民社會(huì)之間的合作卻能夠行之有效。正如著名政治學(xué)家Hans,Keman所指出的:?許多集體行為的問(wèn)題只通過(guò)個(gè)人行為無(wú)法解決,但是由遙遠(yuǎn)的國(guó)家調(diào)節(jié)或間接的政治民主程序也不容易解決。相反,社群的自我調(diào)節(jié),結(jié)合民主國(guó)家及其機(jī)構(gòu)的權(quán)威,倒可以使問(wèn)題得到解決,自組織治理網(wǎng)絡(luò)作為一種合作性的共同體能夠使得理性的個(gè)人超越集體行動(dòng)的悖論?。(7)首先,公民社會(huì)與政府的合作有助于克服政府中心所帶來(lái)的國(guó)家失效。治理明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴(lài)。所謂權(quán)力依賴(lài)指的是:致力集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織,因?yàn)闊o(wú)論哪個(gè)組織,都不可能擁有知識(shí)和資源兩個(gè)方面的充足能力來(lái)獨(dú)自解決一切問(wèn)題;為達(dá)到目的,各個(gè)組織必須通過(guò)與其他組織交換知識(shí)和資源,并且依據(jù)占有資源的多少確定自己的談判地位。所以在治理過(guò)程中,有的組織可能在某一特定的交換過(guò)程中處于主導(dǎo)地位,但不易輕易發(fā)號(hào)施令,因?yàn)槿魏谓M織都不會(huì)樂(lè)于一味地仰仗和屈從于他人,也會(huì)用擁有知識(shí)和資源的籌碼對(duì)此加以抵制,因此治理也就總是一個(gè)合作的過(guò)程。Jan,Koolman指出:?不論是公共部門(mén)還是私人部門(mén),沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣性問(wèn)題所需要的全部知識(shí)與信息,也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具?。(8)所以在自組織治理的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中,各子系統(tǒng)之間不存在簡(jiǎn)單的相互替代關(guān)系,只存在基于資源交換基礎(chǔ)上的依賴(lài)共生關(guān)系。政府組織雖然在自組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中充當(dāng)著非常重要的角色,特別是在合法地使用暴力、決定重大的公共資源分配方向和維護(hù)公民基本權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值等方面,仍將發(fā)揮著其他組織不可替代的作用,但是,由于資源和能力所限,它不再是實(shí)施社會(huì)管理功能的唯一權(quán)力核心,非政府組織、非盈利組織、社區(qū)組織、公民自治組織等第三部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)憑借各自的優(yōu)勢(shì)將與政府組織一道共同承擔(dān)起管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任。

其次,政府與公民社會(huì)合作有助于克服社會(huì)中心帶來(lái)的第三部門(mén)的失靈。?任何地方的公民社會(huì)都是由良莠不齊、甚至完全怪誕的成份組成的令人眼花繚亂的縱隊(duì)。一味強(qiáng)調(diào)社會(huì)中心都可能助長(zhǎng)一些邪惡勢(shì)力的增長(zhǎng),從而使得公民社會(huì)的‘不自主性’發(fā)揮至極致?。(9)在治理網(wǎng)絡(luò)中,國(guó)家雖不再是最高權(quán)威,但它同時(shí)又按常規(guī)承擔(dān)著保證該社會(huì)的機(jī)構(gòu)制度完整和社會(huì)的凝聚力的責(zé)任,在與發(fā)展相關(guān)的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中以調(diào)停者身份行事:組織政策主張不同的人士進(jìn)行對(duì)話,保證各個(gè)子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)某種程度的團(tuán)結(jié);制定規(guī)章制度并促使有關(guān)各方貫徹執(zhí)行以實(shí)現(xiàn)各自目的,以及在其他子系統(tǒng)失敗的情況下作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)采取最后的補(bǔ)救措施。政府作為?兄弟中的長(zhǎng)者?保證了社會(huì)的協(xié)調(diào)運(yùn)行。

(三)社會(huì)資本是治理的潤(rùn)滑劑

治理的基礎(chǔ)是公民社會(huì)的形成,而充裕的社會(huì)資本儲(chǔ)備是公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性支撐。社會(huì)資本就是團(tuán)結(jié)合作、互惠信任。社會(huì)資本的功能就是降低交易成本、防止現(xiàn)代民主制度引發(fā)的過(guò)度的個(gè)人主義和提高人們結(jié)社的藝術(shù)并以集體的力量抗衡專(zhuān)制主義的國(guó)家政權(quán)。民主社會(huì)必然保留個(gè)人自主活動(dòng)的空間,如果這種政體不想退化到無(wú)政府狀態(tài),存在于受保護(hù)空間里的社會(huì)必須有能力進(jìn)行自組織。自組織的紐帶就是社會(huì)資本。著名社會(huì)學(xué)家鮑勃〃索杰普根據(jù)需要協(xié)調(diào)的行為系統(tǒng)的類(lèi)型將自組織分為三類(lèi):一是人際關(guān)系的自組織——在人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中,個(gè)人只代表其本人或其職能系統(tǒng),但不要求特定的機(jī)構(gòu)或組織承擔(dān)義務(wù);二是組織間關(guān)系的自組織——以有明確任務(wù)的戰(zhàn)略聯(lián)盟成員之間的談判和正面協(xié)調(diào)為基礎(chǔ),而這種戰(zhàn)略聯(lián)盟又是以成員間有利益共同點(diǎn),都掌握著為達(dá)到互利結(jié)果所必需的、同時(shí)又是分散控制的獨(dú)立資源為基礎(chǔ);三是系統(tǒng)關(guān)系的自組織——以降低噪聲干擾和進(jìn)行負(fù)面協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)。(10)這三種自組織形式常在錯(cuò)綜復(fù)雜的等級(jí)體制中相互聯(lián)系。組織內(nèi)部成員之間的互惠與信任可以促進(jìn)人際關(guān)系的和諧;聯(lián)盟成員之間的互惠與信任可以使組織間的談判順利進(jìn)行;組織之間的互惠與信任可以促進(jìn)系統(tǒng)間的溝通交流。(四)強(qiáng)勢(shì)民主

民主應(yīng)該是由少數(shù)公民所組成的社會(huì),公民們可以開(kāi)會(huì)直接處理他們自己的事務(wù),他們的理想是建構(gòu)一個(gè)公民自主的自治政府,自治政府應(yīng)該要落實(shí)到基層,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄰里層次開(kāi)始做起。(11)Barber將民主分為三種:弱勢(shì)民主、統(tǒng)一民主、強(qiáng)勢(shì)民主。他認(rèn)為,公民依據(jù)共同契約將管理公共事務(wù)的權(quán)力委托給自己投票選出的代表的弱勢(shì)民主(間接民主)是一種限制民眾政治參與和控制權(quán)的手段,同時(shí)也是一種處理政府日常事務(wù)的權(quán)力掌握在精英手中的手段,代議制民主充其量是趨近民主,而不是民主本身。通過(guò)精神感召和意識(shí)形態(tài)激勵(lì)的統(tǒng)一民主,使公民在個(gè)人利益和集體利益發(fā)生沖突時(shí)主動(dòng)放棄自我利益,成就集體利益,使個(gè)人的利益與象征性的集體利益獲得一致性,進(jìn)一步達(dá)到社群的共識(shí)。這種民主只有集體,沒(méi)有個(gè)體,況且在個(gè)人利益與集體利益結(jié)合的過(guò)程中,往往會(huì)透過(guò)一種集體的力量將個(gè)人的利益與需求完全淹沒(méi),而出現(xiàn)直接民主的假象;執(zhí)政者更可以運(yùn)用種種巧妙的方式,合法與技巧性地壓制個(gè)人的意見(jiàn),使之成為一言堂的假民主。公民自己管理自己事務(wù)的強(qiáng)勢(shì)民主(直接民主)并不回避個(gè)別利益可能產(chǎn)生的沖突,也不要求所有人均具備高度的同質(zhì)性或某種價(jià)值的共識(shí),而是主張透過(guò)持續(xù)的參與、互動(dòng)與協(xié)商,在創(chuàng)造性共識(shí)的基礎(chǔ)上,化解沖突,容忍歧義;同時(shí)在互動(dòng)的過(guò)程中,公民可以自行立法與創(chuàng)建政治社群,將依賴(lài)性的個(gè)人轉(zhuǎn)化成為自由的公民,私利轉(zhuǎn)化為公共利益。因此在強(qiáng)勢(shì)民主之下,政治將成為每一個(gè)人都可以參與的日常生活的一部分,而不只是代議制里由專(zhuān)家所壟斷的專(zhuān)業(yè)活動(dòng)。(12)可見(jiàn),治理的民主概念就是直接民主或強(qiáng)勢(shì)民主,也就是在憲政制度的基礎(chǔ)上,人民通過(guò)自治的共同體,獲得參與公共事務(wù)管理的權(quán)利,并實(shí)際參與公共事務(wù)管理的過(guò)程,政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力,在政府之外,社會(huì)上還有一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序,參加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié),形成所謂多中心治道的格局。這其實(shí)就是在追求更大程度上的自治權(quán),進(jìn)一步提高公民社會(huì)相對(duì)國(guó)家的自主性,因此,衡量一個(gè)國(guó)家民主狀況最主要的標(biāo)準(zhǔn)是公民是否有權(quán)獲得公共領(lǐng)域的資源,并能夠直接參與公共資源管理的過(guò)程。

(五)顧客導(dǎo)向

顧客主權(quán)的理念,來(lái)自于市場(chǎng)中自由競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念。它要求政府將普通公民的角色由被動(dòng)的管理對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的?顧客?,政府活動(dòng)和公務(wù)人員不應(yīng)只向上級(jí)負(fù)責(zé),而應(yīng)圍繞顧客的需求進(jìn)行,為顧客利益負(fù)責(zé)。?顧客滿意標(biāo)準(zhǔn)在政府運(yùn)作中的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)與企業(yè)中的運(yùn)用一樣廣泛……如果行政官員能夠像企業(yè)管理者那樣始終關(guān)注公眾滿意度,那么內(nèi)部行政運(yùn)作亟須改革以改善服務(wù)就不言自明了?。(13)?大多數(shù)人同政府打交道的經(jīng)驗(yàn)中,最大的刺激是官僚政治傲慢。今天人們期望著被當(dāng)作顧客受到尊重——甚至受到政府的尊重?。

(六)市場(chǎng)化政府

在西方各國(guó)開(kāi)始普遍反思政府的治理問(wèn)題,并試圖解決傳統(tǒng)行政模式所面臨的危機(jī)之時(shí),市場(chǎng)再一次成為人們優(yōu)先選擇的藥方。如果讓現(xiàn)在的政治家、學(xué)術(shù)界人士和公眾選擇可以取代傳統(tǒng)公共行政模式的治理結(jié)構(gòu),其結(jié)果一定是選中市場(chǎng)模式。(15)市場(chǎng)邏輯賦予了治理新的內(nèi)涵。市場(chǎng)價(jià)值的體現(xiàn)并非僅僅表現(xiàn)為壓縮政府規(guī)模和政府職能的市場(chǎng)化,更重要的是,市場(chǎng)價(jià)值已深入到公共組織內(nèi)部,并促進(jìn)建立起政府組織與私營(yíng)組織之間、政府組織之間以及政府組織內(nèi)部之間的良好競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系,政府不能代替市場(chǎng),政府應(yīng)是以市場(chǎng)為前提的功能補(bǔ)位性行政或助動(dòng)式行政,政府是對(duì)市場(chǎng)功能缺陷的替補(bǔ)。

二、治理理論對(duì)社會(huì)基層治道變革的啟示

(一)建立和發(fā)展廣泛的社會(huì)公共責(zé)任機(jī)制

治理的宗旨是根據(jù)社會(huì)公眾的需要,通過(guò)多方參與、協(xié)同解決的方式提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品,增進(jìn)、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益,從而確定社會(huì)管理對(duì)公眾負(fù)責(zé)的公共責(zé)任機(jī)制。在我國(guó)改革開(kāi)放初期,?效率優(yōu)先,兼顧公平?的口號(hào)作為解放思想、推動(dòng)實(shí)踐的興奮劑,對(duì)于刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了積極作用。但在21世紀(jì)的今天,改革過(guò)程中積累起來(lái)的問(wèn)題,如城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、貧富差別等等,已經(jīng)到了有可能將經(jīng)濟(jì)改革取得的成果抵消的邊緣。以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo),忽視了公共管理所應(yīng)承擔(dān)的廣泛社會(huì)責(zé)任,其結(jié)果是在經(jīng)濟(jì)獲得前所未有發(fā)展的同時(shí),還普遍存在著貧窮、疾病、失業(yè)、不公正等等社會(huì)問(wèn)題。這種社會(huì)狀況醞釀了各種社會(huì)危機(jī)的種子,一旦有合適的條件就會(huì)以個(gè)別或者集中的方式爆發(fā)出來(lái),構(gòu)成了對(duì)現(xiàn)有社會(huì)秩序、政治制度的根本威脅。這就要求從強(qiáng)調(diào)政府序列中的下端對(duì)上端負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市?chǎng)化組織、公民社會(huì)整體對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé),從強(qiáng)調(diào)?效率優(yōu)先,兼顧公平?轉(zhuǎn)變?yōu)?公正基礎(chǔ)上的效率,以公正促效率?。

(二)建立政府指導(dǎo)支持下的社區(qū)自治體制與機(jī)制 社會(huì)管理要從過(guò)去更多地強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)型角色和政府意志到更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的意志,注重激發(fā)社會(huì)活力,促進(jìn)社會(huì)公平和正義。這就要求:一要轉(zhuǎn)變政府職能,合理劃分政府與社會(huì)、社會(huì)與社區(qū)的權(quán)力邊界;二要培育非政府組織,在政府行政力量和社區(qū)自治力量之間找到一個(gè)均衡點(diǎn)和轉(zhuǎn)換機(jī)制;三要完善社區(qū)自治管理體制,建立由社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)組成的自治組織機(jī)構(gòu);四要建立政府組織、非政府組織和社區(qū)組織之間分工合作、平等協(xié)商的運(yùn)行機(jī)制。

(三)開(kāi)展社區(qū)教育,培育公共精神

公民是現(xiàn)代國(guó)家的基石,公共精神是現(xiàn)代公民的基本精神,要通過(guò)各種教育培養(yǎng)居民的社會(huì)責(zé)任感、合作精神和自我管理能力,使每個(gè)公民具備參與社會(huì)的強(qiáng)烈愿望和相應(yīng)能力。社區(qū)教育是開(kāi)展公民教育的最基礎(chǔ)形式。社區(qū)教育的目的不是給居民以知識(shí),而在于訓(xùn)練居民的行為。第一,訓(xùn)練居民在家中的行為;第二,訓(xùn)練居民在政治上的行為,使他知道怎樣選擇、怎樣辯論、怎樣參與地方的事業(yè)、怎樣完成國(guó)民的責(zé)任;第三,教育他怎樣恭敬、親切,誠(chéng)實(shí)守信,語(yǔ)言文明,舉止大方。社區(qū)大學(xué)是完成社區(qū)教育使命的重要載體。它在傳授專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能、為人處事的藝術(shù)與本領(lǐng)、社區(qū)參與的知識(shí)與技巧的同時(shí),極力倡導(dǎo)開(kāi)拓公共領(lǐng)域,推行社會(huì)重建的理念。社區(qū)大學(xué)的目標(biāo)在于培養(yǎng)現(xiàn)代公民,彌補(bǔ)傳統(tǒng)教育制度下對(duì)于公民教育的忽視,為建造一個(gè)公民社會(huì)而進(jìn)行社會(huì)改造。

(四)建立公共物品供給的市場(chǎng)化、社會(huì)化機(jī)制 政府不是提供公共物品的唯一機(jī)制,在某些方面,也不一定是最佳機(jī)制,眾多的公共企事業(yè)組織、基層自治組織、社團(tuán)組織、志愿者組織等非政府公共組織,甚至獲得政府授權(quán)委托的工商企業(yè)和個(gè)人也是公共物品與公共服務(wù)的重要提供者,它們是對(duì)政府公共行政的重要補(bǔ)充。這就要求:一要精簡(jiǎn)政府職能,把一些政府可以撒手不管、管又管不好的公共服務(wù)統(tǒng)統(tǒng)推向市場(chǎng),由營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織按照市場(chǎng)規(guī)則生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);二要盡快消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下的單位辦社會(huì)的習(xí)慣做法,實(shí)行單位、社區(qū)公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化、社會(huì)化、社區(qū)化;三要規(guī)范市場(chǎng)秩序,開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)

(五)增強(qiáng)政府的回應(yīng)性

政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,建立顧客回應(yīng)系統(tǒng),傾聽(tīng)顧客的意見(jiàn),滿足顧客的要求。打破傳統(tǒng)政府管理的思維模式,不是從管理主體角度考慮如何管制被管理者,而是站在社會(huì)與公眾的立場(chǎng),考慮公共行政的主體,特別是政府如何為公眾服務(wù)。公共管理人員和公共管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反映,不得無(wú)辜拖延和沒(méi)有下文,在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢(xún)意見(jiàn)、解釋政策和回答問(wèn)題。

第五篇：政府性基金

政府性基金 百科名片 政府性基金 政府性基金，是指各級(jí)人民政府及其所屬部門(mén)根據(jù)法律、國(guó)家行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，為支持某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，按照國(guó)家規(guī)定程序批準(zhǔn)，向公民、法人和其他組織征收的具有專(zhuān)項(xiàng)用途的資金。包括各種基金、資金、附加和專(zhuān)項(xiàng)收費(fèi)。目錄

概述 原則與劃分

預(yù)算編制

預(yù)算科目設(shè)置

預(yù)算執(zhí)行

關(guān)于支出管理

決算編報(bào)

展開(kāi)

概述

原則與劃分

預(yù)算編制

預(yù)算科目設(shè)置

預(yù)算執(zhí)行

關(guān)于支出管理

決算編報(bào)

展開(kāi)

概述

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》（國(guó)發(fā)[1996]29號(hào)）要求，從1996年起，將養(yǎng)路費(fèi)、車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金、新菜地開(kāi)發(fā)基金、公路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、農(nóng)村教育費(fèi)附加、郵電附加、港口建設(shè)費(fèi)、市話初裝基金、民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金（收費(fèi)）（以下統(tǒng)稱(chēng)“基

金”）納入財(cái)政預(yù)算管理。為了做好政府性基金的預(yù)算管理工作，特制定本辦法。道路收費(fèi)改革之后部分養(yǎng)路費(fèi)已不再適用。

原則與劃分

一、關(guān)于預(yù)算管理原則與預(yù)算級(jí)次劃分

納入預(yù)算管理的政府性基金管理總原則是：基金全額納入預(yù)算管理，實(shí)行收支兩條線，收入全額上繳國(guó)庫(kù)，先收后支，專(zhuān)款專(zhuān)用；在預(yù)算上單獨(dú)編列，自求平衡，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。

基金的預(yù)算級(jí)次劃分為中央基金預(yù)算收入、地方基金預(yù)算收入和中央與地方共享基金收入。在未作出新的調(diào)整之前，有關(guān)收入的劃分暫以原規(guī)定為準(zhǔn)，即目前屬于中央政府的收入，仍作為中央基金預(yù)算收入；目前屬于地方政府的收入，仍作為地方基金預(yù)算收入；目前作為中央與地方政府共享的收入，仍作為中央與地方共享基金收入。

地方財(cái)政部門(mén)按國(guó)家規(guī)定收取的各項(xiàng)稅費(fèi)附加，根據(jù)國(guó)務(wù)院[1996]29號(hào)文件要求納入地方財(cái)政預(yù)算后，也視同地方政府的基金收入，預(yù)算級(jí)次為地方預(yù)算收入。

預(yù)算編制

二、關(guān)于預(yù)算編制

1．根據(jù)《》要求，由國(guó)務(wù)院規(guī)定辦法。上述基金收支預(yù)算在國(guó)務(wù)院復(fù)式預(yù)算辦法正式頒發(fā)前，在財(cái)政預(yù)算上暫采用單獨(dú)編列辦法。即各級(jí)財(cái)政部門(mén)單獨(dú)編列一張“政府性基金收支預(yù)算表”，將基金收入與基金支出按照一一對(duì)應(yīng)的原則排列，不計(jì)入一般預(yù)算收入總計(jì)和一般預(yù)算支出總計(jì)。

2．各基金征收部門(mén)和使用部門(mén)應(yīng)于每年第四季度根據(jù)財(cái)政部門(mén)的部署，匯總編報(bào)下的分項(xiàng)基金預(yù)算。分項(xiàng)基金預(yù)算經(jīng)財(cái)政部門(mén)按規(guī)定程序批準(zhǔn)后執(zhí)行。

3．基金預(yù)算內(nèi)容包括基金收入預(yù)算與基金支出預(yù)算，以前基金結(jié)余也應(yīng)在基金預(yù)算中反映。基金收入預(yù)算根據(jù)上征收任務(wù)完成情況和本征收任務(wù)及征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化情況等確定；基金支出預(yù)算根據(jù)基金收入情況，按規(guī)定的用途、支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)編列。屬于基本建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)按基本建設(shè)投資管理的有關(guān)規(guī)定編報(bào)基本建設(shè)支出預(yù)算。

基金預(yù)算按規(guī)定的程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由財(cái)政部門(mén)及時(shí)向各部門(mén)批復(fù)。

地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)于預(yù)算開(kāi)始后的10日內(nèi)，將匯總的地方政府性基金預(yù)算報(bào)財(cái)政部。

預(yù)算科目設(shè)置

三、關(guān)于預(yù)算科目設(shè)置

各部門(mén)、各單位在辦理基金收入繳庫(kù)時(shí)，適用1997年政府性基金預(yù)算收入科目；各級(jí)財(cái)政部門(mén)辦理基金支出時(shí)，適用1997年政府性基金預(yù)算支出科目。政府性基金收支科目具體內(nèi)容由我部另行規(guī)定。

預(yù)算執(zhí)行

四、關(guān)于預(yù)算執(zhí)行

（一）關(guān)于基金繳庫(kù)

政府性基金納入預(yù)算管理后，應(yīng)按《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)條例》辦理收入繳庫(kù)。各項(xiàng)納入預(yù)算管理的政府性基金除農(nóng)村教育費(fèi)附加由稅務(wù)或財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征收管理外，其余各項(xiàng)基金由財(cái)政部駐各地專(zhuān)員辦事機(jī)構(gòu)同級(jí)財(cái)政部門(mén)或經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)委托的部門(mén)負(fù)責(zé)征收管理。為做好收入的征收管理工作，原則上仍按現(xiàn)行管理辦法收繳，即原由財(cái)政部駐各地專(zhuān)員辦事機(jī)構(gòu)就地監(jiān)繳的中央基金預(yù)算收入仍由專(zhuān)員辦監(jiān)繳入庫(kù)，原由中央主管部門(mén)集中收繳的基金，仍由中央主管部門(mén)征收，并根據(jù)基金收繳情況每月分次辦理繳庫(kù)。原由地方部門(mén)收繳的基金，仍由地方收繳。繳庫(kù)時(shí)應(yīng)按基金所屬預(yù)算級(jí)次分別繳入中央國(guó)庫(kù)或地方國(guó)庫(kù)，即屬于中央基金預(yù)算收入的全部繳入中央總金庫(kù)，屬于地方基金預(yù)算收入的全部繳入地方金庫(kù)，屬于中央與地方共享的基金預(yù)算收入由地方收款部門(mén)按規(guī)定的比例分別將留歸地方的收入繳入地方金庫(kù)，屬于中央收入的部分，匯解中央主管部門(mén)集中繳庫(kù)。對(duì)于規(guī)定繳納稅款的基金收入，在扣除應(yīng)繳稅款后辦理繳庫(kù)。

為加強(qiáng)基金收入繳庫(kù)的管理，防止出現(xiàn)混庫(kù)，各中央主管部門(mén)與地方收款部門(mén)或單位之間應(yīng)建立健全基金收入上劃和繳庫(kù)對(duì)帳制度，特別是要嚴(yán)密共享收入?yún)R解的對(duì)帳。

基層收款單位及主管部門(mén)對(duì)應(yīng)繳國(guó)庫(kù)的基金收入應(yīng)嚴(yán)格管理，并應(yīng)在國(guó)家銀行開(kāi)立待繳款專(zhuān)戶，將每日收取的收入全部送存專(zhuān)戶。任何單位、部門(mén)不得將應(yīng)繳專(zhuān)戶的資金轉(zhuǎn)為儲(chǔ)蓄存款或混入本單位的經(jīng)費(fèi)存款帳戶。專(zhuān)戶的資金應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)清繳，不得坐支、截留。

基金收入的繳庫(kù)一律使用“一般繳款書(shū)”。繳款書(shū)所列各項(xiàng)內(nèi)容必須填列完整、正確。其中：繳入中央金庫(kù)的，填寫(xiě)方法如下：“財(cái)政機(jī)關(guān)”欄填寫(xiě)“財(cái)政部”，“預(yù)算級(jí)次”欄填寫(xiě)“中央級(jí)”；“預(yù)算科目”欄按財(cái)政部制發(fā)的“基金預(yù)算收入科目”填寫(xiě)。繳入地方國(guó)庫(kù)的按相應(yīng)的財(cái)政機(jī)關(guān)、預(yù)算級(jí)次和財(cái)政部制發(fā)的“基金預(yù)算收入科目”填寫(xiě)。

關(guān)于支出管理

（二）關(guān)于支出管理

基金的支出本著“先收后支”的原則辦理。財(cái)政部門(mén)辦理各項(xiàng)基金支出的撥付，應(yīng)根據(jù)核定的支出預(yù)算及基金收入入庫(kù)的進(jìn)度辦理，并應(yīng)保證用款單位的用款需要。部門(mén)和單位使用基金時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按資金渠道，在規(guī)定的開(kāi)支范圍與開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)使用，不得與單位其他資金和正常經(jīng)費(fèi)混淆，也不得擅自改變支出用途。

各級(jí)財(cái)政、各部門(mén)、各單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基金支出的管理，建立健全財(cái)務(wù)制度，嚴(yán)格會(huì)計(jì)核算程序，確保基金按規(guī)定的用途合理使用。

（三）各基金征收部門(mén)和基金使用部門(mén)與單位應(yīng)按同級(jí)財(cái)政部門(mén)的要求及時(shí)報(bào)送有關(guān)基金收入、支出情況的報(bào)表和文字說(shuō)明材料。

財(cái)政部駐各地監(jiān)察專(zhuān)員辦事處負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查基金收入的征收繳庫(kù)情況及使用管理情況。各基金收入部門(mén)和基金使用部門(mén)應(yīng)按要求如實(shí)提供有關(guān)資料。對(duì)查出的違紀(jì)問(wèn)題，專(zhuān)員辦按財(cái)政部有關(guān)規(guī)定就地處理，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的混庫(kù)問(wèn)題，應(yīng)就地及時(shí)予以調(diào)庫(kù)，個(gè)別因特殊情況無(wú)法就地更正的問(wèn)題，按財(cái)政部《關(guān)于改進(jìn)中央預(yù)算收入對(duì)帳辦法的通知》（財(cái)監(jiān)字

[1995]87號(hào)）文件中有關(guān)規(guī)定上報(bào)，由財(cái)政部通過(guò)財(cái)政結(jié)算扣回。

決算編報(bào)

五、關(guān)于決算編報(bào)

各基金征收部門(mén)和使用部門(mén)于每一預(yù)算終了時(shí)，應(yīng)根據(jù)財(cái)政部門(mén)的要求及時(shí)編報(bào)基金決算草案?；饹Q算草案應(yīng)在對(duì)全年基金收入和基金支出進(jìn)行清理核對(duì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不得隨意調(diào)整收支數(shù)字，轉(zhuǎn)移資金?；饹Q算各項(xiàng)數(shù)字必須以經(jīng)過(guò)核實(shí)的基層單位會(huì)計(jì)數(shù)字為準(zhǔn)，匯總編報(bào)，不得由主管部門(mén)估列代編。一個(gè)部門(mén)管理使用多項(xiàng)基金的，應(yīng)分別基金項(xiàng)目逐一編報(bào)。

各單位應(yīng)當(dāng)按照主管部門(mén)的布置，認(rèn)真編制本單位的基金決算草案，在規(guī)定期限內(nèi)上報(bào)。

各部門(mén)在審核所屬各單位決算草案的基礎(chǔ)上，匯總編制本部門(mén)決算草案，并附?jīng)Q算草案詳細(xì)說(shuō)明，經(jīng)部門(mén)行政領(lǐng)導(dǎo)簽章后，在規(guī)定期限內(nèi)報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審核。

六、財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算科目設(shè)置

為了核算基金收支余存，在財(cái)政部1988年制發(fā)的《財(cái)政機(jī)關(guān)總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》核算預(yù)算資金部分增設(shè)以下會(huì)計(jì)科目：在資金來(lái)源類(lèi)增設(shè)“基金收入”一個(gè)總帳科目，用于反映各項(xiàng)

基金的收繳入庫(kù)及結(jié)存情況，總帳下按基金種類(lèi)分設(shè)明細(xì)科目；在資金運(yùn)用類(lèi)增設(shè)“基金支出”一個(gè)總帳科目，用以反映各項(xiàng)基金的撥付使用情況。基金收入根據(jù)同級(jí)國(guó)庫(kù)報(bào)來(lái)的入庫(kù)情況記賬；基金支出按實(shí)際撥付數(shù)記賬。

其他

七、其他

本辦法自1997年1月1日起執(zhí)行。

1996年各項(xiàng)基金按我部規(guī)定已納入預(yù)算管理的，繼續(xù)執(zhí)行原規(guī)定。1996年尚未納入預(yù)算管理的，各基金征收部門(mén)和單位應(yīng)在清理核實(shí)的基礎(chǔ)上，將截至1996年12月31日止應(yīng)納入預(yù)算管理的基金滾存余額，于1997年1月30日前足額繳入同級(jí)國(guó)庫(kù)。

有關(guān)各項(xiàng)基金的征收使用監(jiān)督管理辦法，由同級(jí)財(cái)政部門(mén)另行制定。

地方財(cái)政部門(mén)可以根據(jù)本辦法制定地方基金管理的具體規(guī)定。

我部及各有關(guān)部門(mén)過(guò)去制定的政策和規(guī)定凡與本辦法不一致的，一律以本辦法為準(zhǔn)。