第一篇：政府權(quán)限的法律確認(rèn)與規(guī)制（模版）

政府權(quán)限的法律確認(rèn)與規(guī)制

現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，政治的和社會(huì)的生活必須靠法律來(lái)規(guī)范。那么，當(dāng)政府與大學(xué)構(gòu)成教育行政法律關(guān)系之時(shí)，政府的權(quán)限、政府在公共教育中的職能是什么？如果政府對(duì)大學(xué)的管制底線(xiàn)表現(xiàn)為大學(xué)的有限自主，政府的作用方式又是什么？政府又是通過(guò)什么樣的手段、方式、方法來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能，從而避免政府全能、無(wú)限地再次干預(yù)？

從我國(guó)依法治國(guó)的憲政理論來(lái)看，法治理論要求政府是有限政府，由此應(yīng)當(dāng)將政府的權(quán)責(zé)法定化，明確政府的角色定位：政府在高等教育管理中的角色不是高等教育的直接行政領(lǐng)導(dǎo)者，而應(yīng)是高等教育事業(yè)的規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者；政府對(duì)高等教育的管理方式，應(yīng)由過(guò)去以行政手段直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主，通過(guò)法律來(lái)規(guī)范教育行為和活動(dòng)；政府對(duì)高校的管理關(guān)系也應(yīng)由過(guò)去的行政關(guān)系轉(zhuǎn)向法律關(guān)系和服務(wù)關(guān)系。

結(jié)合《教育法》、《高等教育法》、《行政法》以及《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》等相關(guān)法律法規(guī)、政策文件的規(guī)定，我們認(rèn)為，我國(guó)政府對(duì)大學(xué)管理權(quán)限主要表現(xiàn)為：有權(quán)制定教育規(guī)劃，統(tǒng)籌安排高等教育事業(yè)的發(fā)展，即教育行政規(guī)劃?rùn)?quán)；有權(quán)對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督，包括對(duì)高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量、財(cái)務(wù)活動(dòng)等的監(jiān)督，即教育行政監(jiān)督權(quán)或教育行政評(píng)估權(quán)；有權(quán)對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行宏觀(guān)指導(dǎo)、統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，在法律或法律原則范圍內(nèi)，運(yùn)用非強(qiáng)制的指導(dǎo)、鼓勵(lì)、建議、勸告、說(shuō)服、教育及指引等方式進(jìn)行管理，從而優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和資源配置，提高高等教育的質(zhì)量和效益，即教育行政指導(dǎo)權(quán)；有權(quán)在高等學(xué)校的設(shè)立、校長(zhǎng)任免、招生計(jì)劃等方面下達(dá)必要的行政命令，作為高校必須服從，但行政命令必須有法律依據(jù)，受法律嚴(yán)格制約，即批準(zhǔn)設(shè)立與任免權(quán)；有權(quán)對(duì)高等學(xué)校的國(guó)家劃撥的教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分配，即教育經(jīng)費(fèi)分配權(quán)。

雖然我們對(duì)政府管理大學(xué)的權(quán)限進(jìn)行了初步的界定，但在具體的行使過(guò)程中，要把握一個(gè)最基本的原則，即：大學(xué)和行政部門(mén)能做的事，堅(jiān)決由大學(xué)去做；地方和中央能做的事，堅(jiān)決由地方去做；市場(chǎng)和政府能做的事，堅(jiān)決由市場(chǎng)去做。政府做大學(xué)和市場(chǎng)不愿做或沒(méi)有能力做的事。對(duì)于市場(chǎng)，不是法律禁止的行為，政府不干預(yù)；對(duì)于政府，不是法律規(guī)定的事情，政府不做。

第二篇：政府性債務(wù)的法律規(guī)制

地方政府性債務(wù)的法律規(guī)制

王登巍

43號(hào)文對(duì)地方政府性債務(wù)的法律管制以及62號(hào)文對(duì)地方優(yōu)惠政策的約束，就是基于依法治國(guó)背景管住地方政府在GDP沖動(dòng)下和政績(jī)欲望下的兩只咸豬手：伸手（直接負(fù)債拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)）和拉手（不計(jì)代價(jià)地招商引資）。

一、政府性債務(wù)基本厘定

1、概念界定

（1）政府性債務(wù)與政府債務(wù)

43號(hào)文多次強(qiáng)調(diào)政府性債務(wù)、政府債務(wù)和政府或有債務(wù)。政府性債務(wù)包括：政府負(fù)有償還責(zé)任（政府債務(wù)）、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任、可能有一定救助責(zé)任的債務(wù)（政府或有債務(wù)）。

（2）公益性概念

《預(yù)算法》規(guī)定舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。

公益性資本項(xiàng)目是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過(guò)市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目。

準(zhǔn)公益性項(xiàng)目是指為社會(huì)公共利益服務(wù)，雖不以盈利為目的但可產(chǎn)生較穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入的政府投資項(xiàng)目。

2、范圍界定

43號(hào)文明確在存量債務(wù)處置中，以對(duì)2013年的審計(jì)結(jié)果為依據(jù)。

按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知（國(guó)辦發(fā)明電【2013】20號(hào)）》，2013年地方政府性債務(wù)審計(jì)范圍包括：

（1）地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。是指地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)，下同）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)。

（2）地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。是指因地方政府提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。一是政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。二是地方政府舉借以非財(cái)政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。

（3）地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)。是指政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。

（4）通過(guò)新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。

二、政府性債務(wù)的法律規(guī)制沿革 1、1995《預(yù)算法》的集權(quán)管制

政府性債務(wù)的管理的內(nèi)容也主要是對(duì)地方政府性債務(wù)的管理，是財(cái)稅體制改革的組成部分，也是中央和地方的事權(quán)分配。

政府性債務(wù)管理主要是受1995年《預(yù)算法》的規(guī)制，對(duì)于地方預(yù)算，28條規(guī)定“按照量入為出、收支平衡原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?2、2008年金融危機(jī)背景下強(qiáng)刺激引發(fā)的地方政府性債務(wù)潮及投融資平臺(tái)的海量產(chǎn)生

集權(quán)管制的改變發(fā)生于2008年，為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的影響，我國(guó)實(shí)行了強(qiáng)刺激的經(jīng)濟(jì)政策：以國(guó)十條為基礎(chǔ)、以4萬(wàn)億刺激計(jì)劃及中央待發(fā)2000億地方債為載體，以減收增支的財(cái)政政策為保障，我國(guó)首次在地方預(yù)算中編列赤字（中央7500億，地方2000億）。

2009年初，央行和銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“支持有體檢的地方政府組建投融資平臺(tái)、發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。

于是地方政府為了滿(mǎn)足地方配套資金需求，以及拉動(dòng)區(qū)域投資的地方政府政績(jī)熱情，設(shè)立了大量的投融資平臺(tái)，發(fā)行的企業(yè)債也多是城投債。

3、強(qiáng)限制下的法治管理

城投債的大量增長(zhǎng)，投融資平臺(tái)公司的快速擴(kuò)張，直接意味著金融風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)公司不僅依靠的是政府信用，而且均由地方政府擔(dān)?；虺鼍叱兄Z函，直接構(gòu)成了政府性債務(wù)的內(nèi)容。但投融資

平臺(tái)公司債務(wù)情況缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，甚至缺乏財(cái)政預(yù)算的約束，導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。

2010年6月10日國(guó)務(wù)院下發(fā)國(guó)發(fā)【2010】19號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)2010年7月30日下發(fā)財(cái)預(yù)【2010】412號(hào)文《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)于地方投融資平臺(tái)本身及其融資行為進(jìn)行限制和分類(lèi)清理。

2012年11月5日國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)下發(fā)國(guó)土資發(fā)【2012】162文《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》，明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資，應(yīng)當(dāng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方性政府債務(wù)管理政策，具體融資應(yīng)根據(jù)土地儲(chǔ)備計(jì)劃，由財(cái)政部門(mén)、土地部門(mén)、人民銀行分支機(jī)構(gòu)核定，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，按財(cái)政管理級(jí)次逐級(jí)上報(bào)省級(jí)財(cái)政部門(mén)。

最嚴(yán)格的限制和管控起始于2014年9月21日，為了適應(yīng)2014年8月31日修訂將于2015年1月1日實(shí)施的《預(yù)算法》，國(guó)務(wù)院下發(fā)了國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，地方政府性債務(wù)的提法，不僅包括了地方政府債務(wù)，也包括了地方可能承擔(dān)責(zé)任的隱性債務(wù)。文件建立了地方政府性債務(wù)的管控原則，實(shí)行規(guī)模由國(guó)務(wù)院及全國(guó)人大或常委會(huì)控制，分地區(qū)限額由財(cái)政部在批準(zhǔn)規(guī)模內(nèi)測(cè)算報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各地政府在本地區(qū)限額內(nèi)舉債應(yīng)報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。而且43號(hào)文還在第四部分“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”部分專(zhuān)項(xiàng)要求“嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律”，強(qiáng)調(diào)不得變相舉債，不得挪用債務(wù)資金，不得為其他債務(wù)提

供擔(dān)保，對(duì)企業(yè)注資和補(bǔ)貼要依法依規(guī)，進(jìn)步一規(guī)范土地出讓?zhuān)浦惯`法違規(guī)出讓土地及融資行為。

2014年9月26日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了國(guó)發(fā)【2014】45號(hào)文《關(guān)于深化預(yù)算管理體制改革的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，深化財(cái)稅體制改革，劃清政府和市場(chǎng)的邊界，進(jìn)一步明確了地方政府舉債規(guī)則，以及清理地方財(cái)稅等優(yōu)惠政策。并在第（六）項(xiàng)專(zhuān)文闡述“規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。

2014年10月23日，財(cái)政部下發(fā)財(cái)預(yù)【2014】351號(hào)文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，要求對(duì)地方政府債務(wù)分類(lèi)甄別，并提出了通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的途徑。

為了進(jìn)一步限制地方政府伸向市場(chǎng)的手，遏制地方政府的投資沖動(dòng)，2014年11月27日國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)【2014】62號(hào)文《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，對(duì)于地方政府對(duì)投資者在稅收和非稅等收入以及財(cái)政支出等方面的優(yōu)惠政策進(jìn)行了清理。

4、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)壓力下的小松綁過(guò)渡

2015年1季度，經(jīng)濟(jì)指數(shù)開(kāi)始下滑，進(jìn)入2季度有繼續(xù)下滑的背景下，國(guó)務(wù)院2015年5月10日下發(fā)【2015】25號(hào)文《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確：

（1）國(guó)家統(tǒng)一制定的優(yōu)惠政策，逐項(xiàng)落實(shí)。

（2）各地區(qū)各部門(mén)出臺(tái)的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的按規(guī)定期限執(zhí)行，沒(méi)有規(guī)定期限確需調(diào)整的，設(shè)立過(guò)渡期執(zhí)行。

（3）各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效，對(duì)已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。

（4）出臺(tái)新的優(yōu)惠政策，涉及稅收或中央批準(zhǔn)設(shè)立的非稅收入的，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行，其他由地方批準(zhǔn)后執(zhí)行，一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤。

（5）62號(hào)文規(guī)定的專(zhuān)項(xiàng)清理工作，今后另行部署進(jìn)行。緊接著，財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)在5月11日又出臺(tái)了40號(hào)文即《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題的意見(jiàn)》，針對(duì)性提出了支持在建項(xiàng)目存量融資、規(guī)范在建項(xiàng)目增量融資的風(fēng)向。

三、對(duì)地方政府融資機(jī)制的規(guī)范

1、基本原則

借、用、還相統(tǒng)一，全口徑預(yù)算管理。中央政府不救助原則。地方政府救助的企業(yè)債務(wù)，相應(yīng)的資產(chǎn)、收入或權(quán)利也應(yīng)一并劃轉(zhuǎn)。（財(cái)預(yù)2014年351號(hào)文）

2、舉債主體

（1）政府債務(wù)只能通過(guò)省、自治區(qū)、直轄市政府舉債。市縣級(jí)政府舉債，由省級(jí)代為舉借。（2）不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。

2、方式限定，分類(lèi)管理

政府舉債方式限定為政府債券：無(wú)收益公益事業(yè)為一般債務(wù)，發(fā)行一般債權(quán)，以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益事業(yè)為專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

3、分類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理

一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理（經(jīng)國(guó)務(wù)院可編列赤字），專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理（按照以收定支原則編制，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可以舉借專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)），PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼按照性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理，或有債務(wù)償債的納入相應(yīng)預(yù)算管理。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算按照收支平衡原則編制，不列赤字。

4、用途限定

只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

5、總規(guī)模和限額控制

全國(guó)的地方政府債務(wù)總規(guī)模由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。各地區(qū)的限額由財(cái)政部測(cè)算后，報(bào)國(guó)務(wù)院確定。

6、實(shí)施限制

在限額內(nèi)舉債仍應(yīng)報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。

7、規(guī)范或有債務(wù)

43號(hào)文規(guī)定，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

地方政府擔(dān)保范圍：《擔(dān)保法》第八條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”?！额A(yù)算法》規(guī)定：除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

8、通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)

43號(hào)文鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。政府不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

四、過(guò)渡安排

1、存量債務(wù)

以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。

對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過(guò)項(xiàng)目收入償還。對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理、加大改革力度等措施，提高項(xiàng)目盈利能力，增強(qiáng)償債能力。對(duì)確需地方政府償還的債務(wù)，地方

政府要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對(duì)確需地方政府履行擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)，地方政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。

2、確保在建工程后續(xù)融資

地方政府要統(tǒng)籌各類(lèi)資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。對(duì)使用債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)；對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的，應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

五、關(guān)于融資平臺(tái)

43號(hào)文明確規(guī)定，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。

1、融資平臺(tái)

根據(jù)《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理通知》財(cái)預(yù)【2010】412號(hào)文，地方政府融資平臺(tái)公司指：由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

2、融資平臺(tái)的政府融資職能

融資平臺(tái)的政府融資職能是指，負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的融資且償債資金來(lái)源為財(cái)政資金，或者負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的融資并由政府提供直接或間接擔(dān)保。

其中，直接、間接形式為融資平臺(tái)公司提供擔(dān)保包括但不限于下列各種形式：為融資平臺(tái)公司融資行為出具擔(dān)保函；承諾在融資平臺(tái)公司償債出現(xiàn)困難時(shí)，給予流動(dòng)性支持，提供臨時(shí)性?xún)攤Y金；承諾當(dāng)融資平臺(tái)公司不能償付債務(wù)時(shí)，承擔(dān)部分償債責(zé)任；承諾將融資平臺(tái)公司的償債資金安排納入政府預(yù)算。

六、關(guān)于PPP項(xiàng)目

1、PPP與政府性債務(wù)

PPP項(xiàng)目項(xiàng)下政府支付義務(wù)是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的對(duì)價(jià)，并不是直接的債務(wù)。所以不必然構(gòu)成簡(jiǎn)單的政府債務(wù)。政府支付PPP項(xiàng)目對(duì)價(jià)不一定是通過(guò)舉債，也可以是通過(guò)增加稅收或減少其他方面的支出來(lái)解決。

2、博弈與統(tǒng)一

發(fā)端于國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)【2014】60號(hào)文《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，第九部分為“建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制”，于是發(fā)改委和財(cái)政部分頭行動(dòng)，推出了各自體系下繁多的部門(mén)規(guī)章和文件。

2015年4月15日，發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行六部委聯(lián)合發(fā)布【2015】第25號(hào)令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，對(duì)于兩大領(lǐng)域的社會(huì)資本參與投資和特許經(jīng)營(yíng)問(wèn)題做出了規(guī)定。

隨后的2015年5月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布“國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)”通知（以下稱(chēng)，42號(hào)文），明確由財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，這也是我國(guó)目前關(guān)于PPP項(xiàng)目的最高層級(jí)的專(zhuān)門(mén)性規(guī)范文件。

對(duì)比此前財(cái)政部和發(fā)改委的文件，42號(hào)文的亮點(diǎn)包括：（1）定義更新

42號(hào)文對(duì)PPP的定義做了更新，強(qiáng)調(diào)了是公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新，明確政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式，選擇具有投資和運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，按照平等協(xié)商原則訂立合同，社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府根據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)。

（2）外延拓展

對(duì)于ppp的意義，突出增加了打破行業(yè)準(zhǔn)入限制、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，PPP已超越了優(yōu)化公共服務(wù)供給和化解政府債務(wù)方面的意義。

（3）平臺(tái)公司松綁

對(duì)于社會(huì)資本的界定有變動(dòng)。需要注意，融資平臺(tái)公司在與政府脫鉤的前提下，如其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能，平臺(tái)公司可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。

但同時(shí)也嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式參與PPP項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。

（4）鼓勵(lì)各種形式的社會(huì)資本參與

42號(hào)文鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類(lèi)型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多的參與機(jī)會(huì)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間。

（5）明確財(cái)政部的地位

明確了財(cái)政部門(mén)的地位和作用，要會(huì)同有關(guān)部門(mén)，加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機(jī)制。財(cái)政部要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)本意見(jiàn)落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤分析，重大事項(xiàng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告。

（6）梳理了PPP與特許經(jīng)營(yíng)和政府采購(gòu)的關(guān)系

第12條明確在13個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛開(kāi)展PPP模式提供公共服務(wù)，其中在5個(gè)特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行。

第15條明確規(guī)定使用財(cái)政性資金作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)對(duì)價(jià)的項(xiàng)目，地方政府根據(jù)預(yù)算法、合同法、政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例，選擇合作伙伴。

（7）多元化項(xiàng)目用地供應(yīng)

保障項(xiàng)目建設(shè)用地，可以劃撥，租賃，作價(jià)出資或入股等不同方式。尤其作價(jià)出資或入股方式，將決定權(quán)交給了市、縣人民政府，但應(yīng)以市、縣人民政府作為出資人。

（8）強(qiáng)調(diào)平等關(guān)系和契約理念

非常強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本的平等關(guān)系和契約理念，合理確定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，按照激勵(lì)相容原則科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款。

（9）強(qiáng)調(diào)財(cái)政承受能力

再次強(qiáng)調(diào)財(cái)政承受能力論證。尤其提出將經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)，在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映。

（10）加大融資創(chuàng)新

中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，吸引更多社會(huì)資本參與。

第三篇：銀行卡法律規(guī)制

近年來(lái)，我國(guó)銀行卡業(yè)務(wù)取得了

快速發(fā)展，但同時(shí)也面臨許多新情況，出現(xiàn)了許多新問(wèn)題，迫切需要銀行卡 業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、有關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者等社 會(huì)各界共同研究，為銀行卡的健康發(fā) 展出謀劃策，完善相關(guān)法律法規(guī)和政 策制度，創(chuàng)造良好的銀行卡發(fā)展環(huán)境。銀行卡在我國(guó)支付工具中的地位

日益上升，目前已經(jīng)成為我國(guó)個(gè)人使 用最為廣泛的非現(xiàn)金支付工具。銀行 卡發(fā)卡量持續(xù)增加，信用卡發(fā)展迅速，截至2007年底，全國(guó)銀行卡發(fā)卡量 14.7億張，其中：借記卡發(fā)卡量為 13.8億張，同比增長(zhǎng)28%；準(zhǔn)貸記卡 發(fā)卡量為1750萬(wàn)張，同比減少14%； 貸記卡發(fā)卡量為7000萬(wàn)張，同比增 長(zhǎng)140%。銀行卡業(yè)務(wù)135億筆，金 額120萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)24%和 67%。2007年，銀行卡消費(fèi)額占同期 社會(huì)商品零售總額的比重達(dá)21%，比 2006年提高了4個(gè)百分點(diǎn)。2007年底，全國(guó)銀行卡特約商戶(hù)74萬(wàn)戶(hù)，POS 118萬(wàn)臺(tái)，ATM 12.3萬(wàn)臺(tái)，同比分 別增長(zhǎng)41.9%、44.4%和25.8%。銀 行卡受理范圍不斷擴(kuò)大，2005年開(kāi)始 推出的農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)，將銀 行卡跨行網(wǎng)絡(luò)延伸到14個(gè)農(nóng)民工輸 出大省的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2004年，人民 幣銀聯(lián)卡首先在香港地區(qū)實(shí)現(xiàn)境外受

理。目前，已有26個(gè)國(guó)家和地區(qū)可 以使用人民幣銀聯(lián)卡，對(duì)滿(mǎn)足境內(nèi)居 民出境支付需求發(fā)揮了積極作用。總體來(lái)看，我國(guó)銀行卡應(yīng)用取得

了明顯成績(jī)，但也應(yīng)看到，隨著銀行 卡應(yīng)用快速發(fā)展，業(yè)務(wù)范圍不斷拓展，市場(chǎng)參與主體不斷擴(kuò)大，新業(yè)務(wù)、新 情況層出不窮，而相配套的銀行卡法 律法規(guī)卻不能完全適應(yīng)發(fā)展的需要。目前，我國(guó)銀行卡業(yè)務(wù)管理的基本制 度主要是人民銀行1999年發(fā)布的《銀 行卡業(yè)務(wù)管理辦法》，其對(duì)推動(dòng)我國(guó) 銀行卡市場(chǎng)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但該辦法效力層級(jí)偏低，調(diào)整范圍較 窄，特別是近年來(lái)銀行卡運(yùn)行和管理 中出現(xiàn)了不少新問(wèn)題，無(wú)法通過(guò)該辦 法進(jìn)行規(guī)范，其已不能適應(yīng)目前業(yè)務(wù) 發(fā)展的需要。因此，迫切需要順應(yīng)發(fā) 展形勢(shì)，制定新的、更高層級(jí)的與銀 行卡相關(guān)的法律制度，保障和促進(jìn)銀 行卡市場(chǎng)的有序發(fā)展。

為此，在國(guó)務(wù)院法制辦的支持下，人民銀行會(huì)同有關(guān)部門(mén)開(kāi)始組織起草 《銀行卡條例》，以后又根據(jù)各方意見(jiàn) 多次對(duì)《銀行卡條例》草稿進(jìn)行修改、完善。目前，《銀行卡條例》相關(guān)工 作仍在積極開(kāi)展中。

在《銀行卡條例》的制定中，我 們主要考慮了以下幾個(gè)原則： 第一，堅(jiān)持規(guī)范和發(fā)展并舉。銀

行卡業(yè)務(wù)作為一項(xiàng)新興金融業(yè)務(wù)，市 場(chǎng)創(chuàng)新層出不窮，發(fā)展?jié)摿薮?，?也面臨著發(fā)展不平衡、風(fēng)險(xiǎn)管理有 待加強(qiáng)等問(wèn)題。因此，《銀行卡條例》 作為行政法規(guī)，應(yīng)堅(jiān)持規(guī)范和發(fā)展并 舉的原則。一方面《銀行卡條例》要 具有較強(qiáng)的操作性，能夠?qū)ο嚓P(guān)業(yè)務(wù) 進(jìn)行有效規(guī)范管理，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境；另一方面也要 具有一定的前瞻性，留給市場(chǎng)足夠的 發(fā)展空間，鼓勵(lì)創(chuàng)新、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，使 銀行卡市場(chǎng)更具有活力。

第二，保障持卡人的合法權(quán)益。

實(shí)踐證明，銀行卡業(yè)務(wù)要發(fā)展，必須 取信于持卡人，切實(shí)保護(hù)持卡人的合 法權(quán)益。在銀行卡業(yè)務(wù)中，持卡人與 商業(yè)機(jī)構(gòu)相比，相對(duì)處于弱勢(shì)地位。因此，《銀行卡條例》從保護(hù)持卡人 利益出發(fā)，要求銀行卡業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu) 更多地履行義務(wù)和責(zé)任。

第三，尊重中國(guó)實(shí)際，借鑒國(guó)際

慣例。我國(guó)銀行卡業(yè)務(wù)起步相對(duì)較晚，雖然經(jīng)過(guò)近些年的快速發(fā)展，市場(chǎng)已 初具規(guī)模，但與國(guó)外成熟市場(chǎng)相比，結(jié)構(gòu)還不完整，市場(chǎng)秩序仍有待完善。因此，我國(guó)銀行卡在發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)該積極學(xué)習(xí)國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)

我們也要注意到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化、居民消費(fèi)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)偏好等 與國(guó)外有所區(qū)別，所以，我國(guó)銀行卡 業(yè)務(wù)的發(fā)展不能完全照搬國(guó)外，而應(yīng) 尊重我國(guó)實(shí)際，在借鑒國(guó)際慣例的同 時(shí)，走中國(guó)特色的銀行卡發(fā)展之路。第四，平等互利，充分競(jìng)爭(zhēng)。銀

行卡業(yè)務(wù)的健康、有序發(fā)展，需要營(yíng) 造公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境?！躲y行卡 條例》應(yīng)使各業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)主體有法可依，公平、有序、充分競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)共贏?；谝陨显瓌t，《銀行卡條例》 將主要解決以下問(wèn)題：

（1）明確銀行卡業(yè)務(wù)的基本概念，如銀行卡分類(lèi)、銀行卡業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu) 的定義等。

（2）明確銀行卡發(fā)卡和收單業(yè)務(wù) 的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，規(guī)定銀行卡的申請(qǐng)、發(fā)放程序、使用和計(jì)息規(guī)則。（3）維護(hù)交易秩序，防范銀行卡 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范收單和特約商戶(hù)的行 為規(guī)則，對(duì)銀行卡密碼和簽名確認(rèn)、機(jī)具檢測(cè)和認(rèn)證、交易憑證的保存、交易差錯(cuò)處理等方面提出要求。（4）保護(hù)持卡人的合法權(quán)益。對(duì)

持卡人和發(fā)卡機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān) 系進(jìn)行規(guī)定，明確發(fā)卡機(jī)構(gòu)的查詢(xún)服務(wù) 以及公示、投訴處理、風(fēng)險(xiǎn)披露和保密 等義務(wù)，持卡人的掛失程序和法律效力、免責(zé)情形以及爭(zhēng)議的救濟(jì)手段。（5）建立多部門(mén)的協(xié)作機(jī)制。銀 行卡業(yè)務(wù)涉及面較廣，政策性強(qiáng)，與 老百姓的日常生活息息相關(guān)，與財(cái)政、稅收、商業(yè)、公安、司法、旅游、交 通等方面都有密切聯(lián)系。因此，各有 關(guān)管理部門(mén)應(yīng)明確權(quán)責(zé)、各司其職、密 切配合，共同規(guī)范和促進(jìn)銀行卡業(yè)務(wù)。當(dāng)前，在銀行卡業(yè)務(wù)快速發(fā)展的

同時(shí)，也存在一些問(wèn)題，需要各方共 同探討。

一是規(guī)范信用卡發(fā)卡業(yè)務(wù)。信用

卡作為一項(xiàng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)，越來(lái)越得到商 業(yè)銀行的重視。商業(yè)銀行投入了大量 的人力、財(cái)力宣傳和營(yíng)銷(xiāo)本行信用卡。這有利于提高消費(fèi)者對(duì)信用卡的認(rèn) 識(shí)，促進(jìn)消費(fèi)信貸。但有些商業(yè)銀行 在開(kāi)展信用卡業(yè)務(wù)時(shí)“重發(fā)卡，輕管 理”、“跑馬圈地”、損害持卡人利益 的情況也時(shí)有發(fā)生，為業(yè)務(wù)發(fā)展留下 了隱患。因此，商業(yè)銀行要重視發(fā)卡 業(yè)務(wù)管理，完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度和 流程，特別是收費(fèi)項(xiàng)目要清晰、明確，要尊重持卡人意愿，不應(yīng)硬性發(fā)卡、變相收費(fèi)，并要做好客戶(hù)服務(wù)，減少 糾紛和投訴。

二是信用卡信貸風(fēng)險(xiǎn)控制。據(jù)初

步統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，信用卡（含 貸記卡、準(zhǔn)貸記卡）應(yīng)償信貸余額達(dá) 750億元，信用卡總授信額度6300億 元。這一方面說(shuō)明信用卡發(fā)展迅速，信用卡信貸功能逐漸增強(qiáng)；另一方面 也提示我們，在大力發(fā)展信用卡的同 時(shí)，要采取措施，提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平，控制不良貸款，完善呆壞賬核銷(xiāo)制度。三是不法中介虛假申請(qǐng)信用卡和

信用卡套現(xiàn)。目前，不法中介（個(gè)人）虛假申請(qǐng)信用卡與信用卡違規(guī)套現(xiàn)問(wèn) 題，也已對(duì)信用卡業(yè)務(wù)的正常發(fā)展產(chǎn) 生了較大的不良影響，成為困擾信用 卡業(yè)務(wù)健康、持續(xù)發(fā)展較突出的問(wèn)題。信用卡套現(xiàn)發(fā)生的原因是多方面的，既有收單機(jī)構(gòu)的責(zé)任，也有發(fā)卡機(jī)構(gòu) 的責(zé)任。收單機(jī)構(gòu)拓展商戶(hù)不規(guī)范，缺乏對(duì)商戶(hù)的持續(xù)性管理，發(fā)卡機(jī)構(gòu) 信用卡發(fā)卡審核不嚴(yán)，對(duì)自身風(fēng)險(xiǎn)控 制和管理不到位，將發(fā)卡業(yè)務(wù)不規(guī)范 外包，都是導(dǎo)致信用卡套現(xiàn)的重要原 因。對(duì)此，發(fā)卡機(jī)構(gòu)、收單機(jī)構(gòu)應(yīng)各 司其職，嚴(yán)格內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制和業(yè)務(wù)操 作流程；中國(guó)銀聯(lián)要積極會(huì)同成員機(jī) 構(gòu)建立聯(lián)合防范機(jī)制，明確相關(guān)風(fēng)險(xiǎn) 責(zé)任和利益賠償機(jī)制；同時(shí)，有關(guān)管 理部門(mén)也應(yīng)完善與虛假申請(qǐng)和信用卡 套現(xiàn)相關(guān)的法規(guī)制度，為打擊這類(lèi)不 法行為奠定法規(guī)基礎(chǔ)。

四是銀行卡定價(jià)機(jī)制。關(guān)于商業(yè)

銀行對(duì)持卡人的收費(fèi)，根據(jù)《商業(yè)銀 行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》規(guī)定，除 銀行匯票、銀行承兌匯票、本票、支 票等人民幣基本結(jié)算類(lèi)業(yè)務(wù)實(shí)行政府 指導(dǎo)價(jià)外，商業(yè)銀行向客戶(hù)提供的其 他服務(wù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。因此，商業(yè) 銀行作為自負(fù)盈虧的商業(yè)企業(yè)，為保 證日常業(yè)務(wù)順利開(kāi)展，滿(mǎn)足社會(huì)需求，可在國(guó)家價(jià)格管理規(guī)定的有關(guān)要求下，根據(jù)自身的戰(zhàn)略目標(biāo)、市場(chǎng)定位、服 務(wù)對(duì)象和內(nèi)容，依法制定自己的銀行 卡收費(fèi)策略，以實(shí)現(xiàn)差異化競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng) 然，商業(yè)銀行在追求利益的同時(shí)也要 注重社會(huì)責(zé)任和社會(huì)影響，銀行卡收 費(fèi)項(xiàng)目不應(yīng)一哄而上，要考慮客戶(hù)的 承受能力，應(yīng)廣泛聽(tīng)取客戶(hù)意見(jiàn)，并 做好定價(jià)測(cè)算、收費(fèi)公示和宣傳等工 作。對(duì)涉及多方的銀行卡跨行交易收 費(fèi)，如商戶(hù)刷卡手續(xù)費(fèi)，不僅涉及不 同參與主體的利益，也涉及不同行業(yè) 利潤(rùn)水平差異以及對(duì)銀行卡受理的政 策導(dǎo)向等問(wèn)題，定價(jià)相對(duì)復(fù)雜。因此，我們應(yīng)從促進(jìn)銀行卡市場(chǎng)發(fā)展的角度，綜合考慮各方利益，積極、慎重地研 究刷卡手續(xù)費(fèi)等銀行卡定價(jià)問(wèn)題。

第四篇：學(xué)校安全與法律確認(rèn)學(xué)習(xí)心得

學(xué)校安全與法律確認(rèn)學(xué)習(xí)心得

褚宏啟院長(zhǎng)講解了學(xué)校安全與法律確認(rèn)，通過(guò)講座學(xué)習(xí)，我受益匪淺，初步懂得了以下幾點(diǎn)：

一、容易出現(xiàn)事故的情況：

1.體育課（鉛球、鐵餅標(biāo)槍投擲類(lèi)）；

實(shí)驗(yàn)課（化學(xué)實(shí)驗(yàn)課）；

勞動(dòng)課（職業(yè)中學(xué)，職業(yè)學(xué)校到車(chē)間實(shí)習(xí)）；

文化課（不注意也會(huì)出事）；

課間是事故的高發(fā)期（孩子追打嬉鬧也很容易出事）；

學(xué)校的設(shè)施設(shè)備（例如某學(xué)校電風(fēng)扇葉片把孩子腦袋削了）；

學(xué)校食堂衛(wèi)生管理（不過(guò)關(guān)導(dǎo)致學(xué)生食物中毒）；

學(xué)校在組織學(xué)生春游秋游、校外的組織活動(dòng)等。

二、能否完全避免傷害事故？

也許安全教育，安全措施到位，很多事故能夠避免，但是沒(méi)有絕對(duì)的保證完全避免出事，只有盡量做到加強(qiáng)安全教育，加強(qiáng)安全管理，達(dá)到“少出事，出小事” 的標(biāo)準(zhǔn)。

三、對(duì)于事故追究責(zé)任方，該如何鑒定呢？首先要分清哪方是孩子的監(jiān)護(hù)人。學(xué)校是不是學(xué)生的監(jiān)護(hù)人？

法律對(duì)監(jiān)護(hù)人的規(guī)定為：監(jiān)護(hù)人是成年人，被監(jiān)護(hù)人年齡在18周歲以下。什么人是孩子的監(jiān)護(hù)人？孩子的父母（法定監(jiān)護(hù)人）；孩子的父母不在，孩子的祖父母和外祖父母、孩子的兄姐、孩子的親戚和孩子父母關(guān)系比較好的朋友、孩子父母所在的單位（本單位可以是員工孩子的監(jiān)護(hù)人，前提是員工失去監(jiān)護(hù)能力，或者不在了還有前四個(gè)監(jiān)護(hù)人都不在的時(shí)候），孩子所在戶(hù)口的居民委員會(huì)、村委員會(huì)或者當(dāng)?shù)氐拿裾块T(mén)。法律從來(lái)就沒(méi)有規(guī)定學(xué)?？梢宰鲈谛W(xué)生的監(jiān)護(hù)人。

其次，監(jiān)護(hù)人的身份能不能轉(zhuǎn)移？被監(jiān)護(hù)人對(duì)他人造成損害的由監(jiān)護(hù)人負(fù)責(zé)，監(jiān)護(hù)人的身份不能轉(zhuǎn)移。學(xué)校不是監(jiān)護(hù)人。

四、如何進(jìn)行一般民事責(zé)任的確定。

事故后，學(xué)校的賠償條件須滿(mǎn)足以下條件：損害事實(shí)存在，行為違法，違法行為與損害后果之間有必然的因果關(guān)系，行為人主觀(guān)上有過(guò)錯(cuò)。過(guò)錯(cuò)責(zé)任指行為人只有在主觀(guān)上具有過(guò)失的情況下才承擔(dān)民事責(zé)任，沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，則不承擔(dān)民事責(zé)任。過(guò)失包括以下兩點(diǎn)：1.該想到的沒(méi)想到（按照正常人的預(yù)見(jiàn)能力和預(yù)見(jiàn)水平，他應(yīng)該預(yù)料到某種行為會(huì)產(chǎn)生損害后果但是他沒(méi)有預(yù)料到結(jié)果導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生。）

2.想到了但是沒(méi)有采取措施（已經(jīng)預(yù)料到某種行為可能發(fā)生損害后，但是心存僥辛的心理沒(méi)有采取相關(guān)措施結(jié)果導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生）。

按照《幼兒園教育指導(dǎo)綱要》明確指出：“幼兒園必須把保護(hù)幼兒的生命和促進(jìn)幼兒的健康放在工作的首位。”“要為幼兒提供健康、豐富的學(xué)習(xí)和生活活動(dòng)，滿(mǎn)足幼兒各方面發(fā)展的需要；要讓幼兒知道必要的安全保健知識(shí)，學(xué)習(xí)保護(hù)自己?！笨梢?jiàn)安全工作的重要性。為了使幼兒身心得到更好的發(fā)展，確保幼兒的安全，使幼兒形成初步的安全意識(shí)，依據(jù)幼兒的年齡特點(diǎn)和實(shí)際情況，以下是結(jié)合學(xué)校安全與法律確認(rèn)講座，設(shè)計(jì)本園安全措施：

一、為幼兒創(chuàng)設(shè)安全、健康的教育環(huán)境

（一）堅(jiān)持每天晨檢，保證幼兒不帶危險(xiǎn)物品入園，如發(fā)現(xiàn)情況及時(shí)處理，并教育幼兒，并與其家長(zhǎng)溝通。

（二）平時(shí)注意預(yù)防燙傷幼兒。把開(kāi)水、湯等晾溫后再提供給幼兒，并提醒幼兒隨時(shí)注意別燙著。

（三）堅(jiān)持每天午檢，防止幼兒帶異物入寢室，防止異物進(jìn)入耳、鼻、口的現(xiàn)象發(fā)生。中午值班，加倍照看好幼兒，不忽視午休的幼兒，尤其是服藥幼兒和體弱幼兒。巡視幼兒是否有不良的睡眠習(xí)慣、是否生病等等，并及時(shí)給予妥善處理。

（四）把好幼兒離園關(guān)，孩子在幼兒園一天，下午離園時(shí)候組織幼兒安靜的集體活動(dòng)，如看書(shū)、聽(tīng)故事、玩桌面玩具等?？醋C放人，不認(rèn)識(shí)的人即使有接送證，也要問(wèn)清情況或者是與孩子父母取得聯(lián)系確認(rèn)無(wú)誤后再放人。防止幼兒走失和拐騙幼兒現(xiàn)象發(fā)生。

（五）嚴(yán)格執(zhí)行衛(wèi)生安全消毒制度，保證教室每天開(kāi)窗通風(fēng)、保持干凈；保證桌椅的安全、衛(wèi)生；定期消毒玩具；保證幼兒的水杯和毛巾每天清洗消毒；保證寢室干凈、并按時(shí)消毒，利用太陽(yáng)無(wú)盡的能量，在天氣好的時(shí)候晾曬被褥，及時(shí)預(yù)防傳染病的發(fā)生。嚴(yán)格填寫(xiě)消毒記錄，及時(shí)清點(diǎn)人數(shù)和物品。

（六）戶(hù)外活動(dòng)時(shí)，認(rèn)真檢查活動(dòng)場(chǎng)地的安全性，及時(shí)排除不安全因素，確保幼兒安全，如發(fā)現(xiàn)大型玩具有松了的螺絲釘，報(bào)告主管領(lǐng)導(dǎo)，做到及時(shí)消滅不安全的隱患，保障幼兒安全。

（七）教師離園時(shí)在班內(nèi)各處檢查，如：水、電、門(mén)、窗；晚接的孩子和值班老師做好交接，并交代其幼兒情況。

二、加強(qiáng)安全教育、提高安全意識(shí)注重安全教育在一日活動(dòng)中的重要性，培養(yǎng)幼兒良好的活動(dòng)常規(guī)、自身安全和自我保護(hù)，以避開(kāi)危險(xiǎn)、避免自身傷害。安全，就是要有良好的秩序，良好秩序的形成則來(lái)源于幼兒一日生活行為規(guī)范的培養(yǎng)，我們嚴(yán)格要求幼兒，從一點(diǎn)一滴開(kāi)始努力，培養(yǎng)幼兒的自我保護(hù)能力，加強(qiáng)防范意識(shí)，讓幼兒在有安全意識(shí)的基礎(chǔ)上，時(shí)時(shí)提醒自己或他人注意安全。幼兒在園一天需要站隊(duì)不少于十次，我們希望做到井然有序，對(duì)幼兒提出要求，并利用小紅花獎(jiǎng)勵(lì)。

（一）教育幼兒自覺(jué)的排隊(duì)洗手、喝水、小便等。

（二）為確保上下樓的安全，教育幼兒做到不推拉、不跳臺(tái)階。一級(jí)一級(jí)慢慢上下，不推不擠小朋友。

（三）教育幼兒不跟陌生人走，不吃陌生人給的東西。懂得不能隨便離開(kāi)成人或集體。

（四）教育幼兒不將手放在門(mén)縫間、桌子間、椅子間、以免擠傷。

（五）戶(hù)外活動(dòng)玩大型玩具時(shí)，做到不推不擠，一個(gè)一個(gè)跟著走，讓幼兒互相監(jiān)督，保證幼兒安全。

（六）教育幼兒不能碰電插座，不可以帶小刀，在手工課剪紙時(shí)候注意安全，知道怎樣正確的使用剪刀。

（七）教育幼兒不把紙團(tuán)、扣子、拉鏈等塞到耳、鼻、嘴里。

（八）在教學(xué)活動(dòng)中滲透有關(guān)的安全知識(shí)，讓幼兒知道110、120、119緊急呼叫電話(huà)的號(hào)碼和用途，遇到緊急情況，能呼叫求救，最大限度地消除不安全因素。另外對(duì)于班里個(gè)別特殊的孩子我們也能給予特殊的照顧。如鄧凱元小朋友，由于體質(zhì)不是很好，很容易生病，還特別容易出汗，每天中午午睡時(shí)，老師要給他隔上毛巾，起床后要定時(shí)提醒他換衣服。另一方面，我們鼓勵(lì)他積極參加體育鍛煉，加強(qiáng)飲食的興趣和進(jìn)食量，現(xiàn)在鄧凱元變得更加健康，更加活潑了。

三、每月有重點(diǎn)地開(kāi)展安全教育活動(dòng)《幼兒園教育指導(dǎo)綱要》提出：“密切結(jié)合幼兒的生活進(jìn)行安全、營(yíng)養(yǎng)和保健教育，提高幼兒的自我保護(hù)意識(shí)和能力”依據(jù)這一精神，根據(jù)我們班的實(shí)際情況，每月我們班都有重點(diǎn)地開(kāi)展安全教育活動(dòng)，如九月是進(jìn)行幼兒入園和離園的安全教育和指導(dǎo)，同時(shí)進(jìn)行常規(guī)培訓(xùn)。十月是進(jìn)行戶(hù)外活動(dòng)和使用大型器械的安全教育。十一月是進(jìn)行咳嗽、打噴嚏的衛(wèi)生健康教育，同時(shí)培養(yǎng)幼兒飯前便后及手臟時(shí)洗手的良好衛(wèi)生習(xí)慣。十二月開(kāi)展“不跟生人走”“干凈食物人人愛(ài)”活動(dòng)；并結(jié)合季節(jié)變化，引導(dǎo)幼兒知道天氣冷時(shí)要注意適量運(yùn)動(dòng)，冬季防寒的具體措施。一月是對(duì)幼兒進(jìn)行幼兒健康和個(gè)人衛(wèi)生教育。三月是安全教育月，開(kāi)展了主題“我是健康小衛(wèi)士”教育活動(dòng)，四月開(kāi)展了“可不可以吃”“大大的眼睛”教學(xué)活動(dòng)。五月學(xué)習(xí)安全兒歌“上下樓梯”“紅綠燈”。六月進(jìn)行了“去游泳”“跟著媽媽去商場(chǎng)”教育活動(dòng)。如此有計(jì)劃地對(duì)幼兒進(jìn)行安全教育，不僅提高了幼兒的安全意識(shí)和自我保護(hù)能力，還豐富了他們的安全知識(shí)。

安全工作是幼兒園工作的重中之重，只有在確保幼兒健康成長(zhǎng)的條件下我們才可以順利地開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)，我們始終認(rèn)真細(xì)致地開(kāi)展安全工作，使我班幼兒在一年來(lái)未出任何一件安全事故。我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦幸矔?huì)做到時(shí)刻高度警，把安全放在首位，將在幼兒園一日生活、教育教學(xué)活動(dòng)、游戲的各個(gè)環(huán)節(jié)中自然地進(jìn)行，通過(guò)形式多樣的活動(dòng)幫助幼兒懂得自我保護(hù)的簡(jiǎn)單知識(shí)和方法，真正保證幼兒的安全。

第五篇：上市公司財(cái)務(wù)欺詐及其法律規(guī)制

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上市公司財(cái)務(wù)欺詐及其法律規(guī)制

【摘要】上市公司財(cái)務(wù)欺詐嚴(yán)重影響了證券市場(chǎng)的健康發(fā)展，給國(guó)家和投資者帶來(lái)了重大的損失。本文對(duì)上市公司財(cái)務(wù)欺詐產(chǎn)生的原因進(jìn)行了分析，并對(duì)如何從法律制度層面規(guī)制我國(guó)上市公司財(cái)務(wù)欺詐進(jìn)行了探討?！娟P(guān)鍵詞】財(cái)務(wù)欺詐；公司治理；上市公司 【正文】

一、上市公司財(cái)務(wù)欺詐的形式及其危害

（一）上市公司財(cái)務(wù)欺詐的表現(xiàn)形式

1.虛擬資產(chǎn)，隱藏債務(wù)，以虛增所有者權(quán)益

利用虛擬資產(chǎn)，不及時(shí)確認(rèn)、少攤銷(xiāo)已發(fā)生的費(fèi)用和損失。虛擬資產(chǎn)的主要手段有：虛增庫(kù)存存貨，不良增產(chǎn)長(zhǎng)期掛帳。隱藏債務(wù)的手段多種，最常見(jiàn)的是到期應(yīng)付費(fèi)用不予確認(rèn)。其結(jié)果是虛增了本期利潤(rùn)，少記負(fù)債虛增了所有者權(quán)益。

2.掩飾重大交易或事實(shí)

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掩飾重大交易或事實(shí)有兩種做法，一是利用報(bào)表項(xiàng)目進(jìn)行掩飾，在會(huì)計(jì)報(bào)表項(xiàng)目中，以“其他應(yīng)收款”和“其他應(yīng)付款”作為調(diào)節(jié)器。二是在表外披露中掩飾，通常是對(duì)重大事項(xiàng)如訴訟、擔(dān)保事項(xiàng)等隱藏或不及時(shí)披露。

3.虛構(gòu)交易事項(xiàng)

虛構(gòu)交易事項(xiàng)是最簡(jiǎn)單也是最常見(jiàn)的一種造假手段，包括虛構(gòu)交易事項(xiàng)和制造經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)兩種類(lèi)型。其主要手段：一是簽訂銷(xiāo)售合同，物權(quán)尚未轉(zhuǎn)移時(shí)確認(rèn)收入；二是將庫(kù)存商品確認(rèn)為主營(yíng)業(yè)務(wù)收入，同時(shí)增加應(yīng)收款項(xiàng)，使主營(yíng)業(yè)務(wù)收入虛增，形成白條利潤(rùn)，又通過(guò)應(yīng)收款虛增了資產(chǎn)。這類(lèi)造假不僅違反了會(huì)計(jì)法規(guī)而且也違反了合同法、稅法等重要經(jīng)濟(jì)法規(guī)。

4.運(yùn)用不恰當(dāng)?shù)臅?huì)計(jì)政策

會(huì)計(jì)政策是公司編制財(cái)務(wù)報(bào)告時(shí)所采用的具體原則、基礎(chǔ)、慣例、規(guī)則和實(shí)務(wù)，不同的會(huì)計(jì)政策能夠產(chǎn)生不同的經(jīng)營(yíng)成果和財(cái)務(wù)狀況。由于采用不同的會(huì)計(jì)政策對(duì)公司的財(cái)務(wù)報(bào)告有很大的影響，從而為管理層操縱公司的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)提供了機(jī)會(huì)。公司往往借助多種多樣的會(huì)計(jì)政策選擇來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)自己有利的經(jīng)濟(jì)后果。

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5.利用時(shí)間差異

主要方式有：將應(yīng)由本期補(bǔ)償?shù)囊唁N(xiāo)產(chǎn)品成本推遲到以后期間結(jié)轉(zhuǎn)；將應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)的已發(fā)生費(fèi)用列作待攤；將應(yīng)計(jì)入本期但以后支付的費(fèi)用不予計(jì)提，以虛增本期利潤(rùn)和資產(chǎn)；將以后期間的收入提前確認(rèn)或者虛開(kāi)發(fā)票，次年再以質(zhì)量不合格為由沖回；借助簽訂“買(mǎi)斷”收益權(quán)的協(xié)議，提前確認(rèn)收入。

（二）上市公司財(cái)務(wù)欺詐的危害

上市公司的財(cái)務(wù)欺詐手法多種多樣，防不勝防，屢禁不止，使境外投資者對(duì)中國(guó)上市公司的投資價(jià)值“打折處理”，投資B股市場(chǎng)的興趣近年來(lái)“有減無(wú)增”。同樣是被“假賬”所害，國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)上不僅投資者信心受挫，而且巨額流通市值蒸發(fā)。例如，僅銀廣夏造假曝光后的暴跌，就使其流通市值的損失多達(dá)70多億元。可見(jiàn)，財(cái)務(wù)欺詐給我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活造成的損失有多大。

二、上市公司財(cái)務(wù)欺詐產(chǎn)生的原因

（一）獨(dú)立董事不能保持真正獨(dú)立并勤勉盡責(zé)

公司治理結(jié)構(gòu)不完善是上市公司財(cái)務(wù)欺詐不能有效防范的內(nèi)部原

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 因。我國(guó)上市公司治理結(jié)構(gòu)不完善主要表現(xiàn)在獨(dú)立董事、監(jiān)事會(huì)等公司內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)不能有效地發(fā)揮作用。目前上市公司獨(dú)立董事存在不少問(wèn)題，較為突出的有：（1）獨(dú)立董事“不獨(dú)立”，現(xiàn)行獨(dú)立董事主要是由政府主管部門(mén)、董事會(huì)或董事長(zhǎng)聘任，獨(dú)立董事的任免權(quán)掌握在公司高層管理人員手中，從而造成獨(dú)立董事不獨(dú)立的現(xiàn)象；（2）有些獨(dú)立董事“不懂事”，很多公司聘請(qǐng)獨(dú)立董事時(shí)過(guò)分看中其名望與社會(huì)地位，實(shí)際上是陷入“名人誤區(qū)”，而不管該名人是否有時(shí)間和精力“光顧”公司；（3）對(duì)獨(dú)立董事沒(méi)有明確的約束機(jī)制，如誰(shuí)來(lái)監(jiān)督獨(dú)立董事的工作即不明確。

（二）上市公司內(nèi)部審計(jì)部門(mén)職責(zé)劃分不明確

與上市公司內(nèi)部審計(jì)有關(guān)的部門(mén)除了《公司法》規(guī)定的監(jiān)事會(huì)外，還包括中國(guó)證監(jiān)會(huì)和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委在2002年1月7日聯(lián)合發(fā)布的《上市公司治理準(zhǔn)則》要求設(shè)立的機(jī)構(gòu)——審計(jì)委員會(huì)，及公司內(nèi)部本來(lái)就有的審計(jì)部，共三個(gè)部門(mén)。這三個(gè)部門(mén)之間的職責(zé)范圍劃分不夠明確，影響了它們功能的發(fā)揮，沒(méi)有起到應(yīng)有的防范上市公司財(cái)務(wù)欺詐的效果。

（三）外部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性

會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為上市公司的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，如果能對(duì)上市公司的財(cái)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)，就能從外部構(gòu)起一道防止上市公司財(cái)務(wù)欺詐的屏

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 障。而事實(shí)上，會(huì)計(jì)師事務(wù)所是很難獨(dú)立的。這主要是因?yàn)橐恍┥鲜泄局卫頇C(jī)構(gòu)不完善，公司董事長(zhǎng)實(shí)際上集公司決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，股東大會(huì)形同虛設(shè)，經(jīng)營(yíng)者由被審計(jì)人變成了審計(jì)委托人，并決定著審計(jì)機(jī)構(gòu)的聘用、續(xù)聘、收費(fèi)等事項(xiàng)，完全成了會(huì)計(jì)師事務(wù)所的“衣食父母”，因此，一些會(huì)計(jì)師事務(wù)所便喪失了應(yīng)有的職業(yè)道德，與之“共謀”作假。

（四）違法成本低廉

只要造假的預(yù)期成本大大低于造假行為可能獲取的不義之財(cái)，就會(huì)有人懷著僥幸的心理鋌而走險(xiǎn)，干起財(cái)務(wù)欺詐的勾當(dāng)。何況我國(guó)目前財(cái)務(wù)欺詐的違法成本本來(lái)就很低廉。

三、法律規(guī)制

上市公司財(cái)務(wù)欺詐的屢次發(fā)生，對(duì)證券市場(chǎng)的健康發(fā)展產(chǎn)生了極為消極的影響，它不僅使廣大投資者蒙受巨大損失，嚴(yán)重地挫傷了廣大投資者的投資積極性，而且也動(dòng)搖了發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)——誠(chéng)信的要求，必須從法律制度層面加以規(guī)制。筆者認(rèn)為，可以從上市公司財(cái)務(wù)欺詐產(chǎn)生的原因入手，對(duì)癥下藥，主要有以下一些措施：

（一）完善公司內(nèi)部約束法律制度

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1.確保獨(dú)立董事真正地獨(dú)立并勤勉盡責(zé)

使獨(dú)立董事真正地獨(dú)立并勤勉盡責(zé)，等于從公司內(nèi)部構(gòu)筑起了防范上市公司財(cái)務(wù)欺詐的第一道防線(xiàn)。為了構(gòu)筑起這條防線(xiàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)于2002年7月通過(guò)了《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》[1]，為了更好地實(shí)施該法律，加強(qiáng)對(duì)上市公司財(cái)務(wù)欺詐的監(jiān)控，美國(guó)兩家最大的證券交易市場(chǎng)——紐約證券交易所和納斯達(dá)克證券市場(chǎng)經(jīng)美國(guó)證券交易委員會(huì)批準(zhǔn)頒布了《上市公司治理新規(guī)則》，對(duì)《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》的內(nèi)容做了細(xì)化，兩者對(duì)上市公司獨(dú)立董事提出了如下要求：（1）在證券交易所上市的所有上市公司的董事會(huì)中獨(dú)立董事必須占多數(shù)；（2）獨(dú)立董事不能受雇于其擔(dān)任獨(dú)立董事的公司，其家屬也不能在該公司管理層任職，獨(dú)立董事本人及其直系親屬都不能接受該公司超過(guò)10萬(wàn)美元的直接酬勞；（3）獨(dú)立董事也不能擔(dān)任同其任獨(dú)立董事的上市公司關(guān)系密切的另一家公司管理層的職務(wù)。

兩者還明確規(guī)定，獨(dú)立董事享有公司治理、公司審計(jì)、董事提名和薪酬制定等方面的監(jiān)督權(quán)。這一新的制度安排使董事會(huì)成為公司內(nèi)部監(jiān)管及控制最為關(guān)鍵的機(jī)構(gòu)。董事會(huì)不僅僅是重大事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)，而且必須將上市公司的日常監(jiān)管功能擺

在首要位置。

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為了加強(qiáng)公司內(nèi)部約束機(jī)制，我國(guó)也引進(jìn)了英美法上的獨(dú)立董事制度，證監(jiān)會(huì)在2001年8月出臺(tái)的《關(guān)于上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“指導(dǎo)意見(jiàn)”）規(guī)定，獨(dú)立董事的獨(dú)立性，是指董事獨(dú)立于控股股東，獨(dú)立于經(jīng)理層，獨(dú)立于公司主要的業(yè)務(wù)關(guān)系。證監(jiān)會(huì)和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委在2002年1月聯(lián)合出臺(tái)的《上市公司治理準(zhǔn)則》要求上市公司按照股東大會(huì)的有關(guān)決議設(shè)立審計(jì)、薪酬和提名委員會(huì)，并規(guī)定在這些委員會(huì)中獨(dú)立董事應(yīng)占多數(shù)并擔(dān)任責(zé)任人。獨(dú)立董事應(yīng)獨(dú)立于所受聘的公司及其主要股東。獨(dú)立董事不得在上市公司擔(dān)任除獨(dú)立董事外的其他任何職務(wù)。但我國(guó)有關(guān)獨(dú)立董事法律制度還有很多不完善的地方。如作為公司法律制度根本法的我國(guó)《公司法》只規(guī)定上市公司設(shè)獨(dú)立董事，但對(duì)如何保證獨(dú)立董事獨(dú)立地行使職權(quán)（即獨(dú)立性）未做規(guī)定。又如，扮演一線(xiàn)監(jiān)管角色的上海、深圳證券交易所卻未能像美國(guó)兩家最大的證券交易所那樣出臺(tái)上市公司治理規(guī)則，它們能做的僅僅是根據(jù)“指導(dǎo)意見(jiàn)”對(duì)獨(dú)立董事候選人的任職資格和獨(dú)立性進(jìn)行審核。

從以上分析可知，我國(guó)有關(guān)獨(dú)立董事獨(dú)立性的立法層次不高，僅限于證監(jiān)會(huì)的部門(mén)規(guī)章，而部門(mén)規(guī)章的規(guī)定也只涉及到獨(dú)立董事本人，未涉及其家屬，強(qiáng)調(diào)更多的是人格上的獨(dú)立，經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立強(qiáng)調(diào)不夠。為了使我國(guó)獨(dú)立董事在人格上和經(jīng)濟(jì)利益上真正地獨(dú)立并勤勉盡責(zé)，有必要借鑒美國(guó)的作法，提高立法層次，在《公司法》中增加關(guān)于獨(dú)立董事獨(dú)立性的具體內(nèi)容。

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此外，扮演一線(xiàn)監(jiān)管角色的上海、深圳證券交易所在上市公司治理方面也應(yīng)該大有作為。筆者建議，在將來(lái)修改《證券法》時(shí)賦予證券交易所權(quán)力或者通過(guò)證監(jiān)會(huì)授權(quán)制定《上市公司治理準(zhǔn)則》，以使證券交易所能更好地協(xié)助證監(jiān)會(huì)監(jiān)督上市公司，保證獨(dú)立董事真正地獨(dú)立并勤勉盡責(zé)，防范上市公司財(cái)務(wù)欺詐。

2.確保審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立地行使職權(quán)

從法律制度上確保審計(jì)委員會(huì)委員的獨(dú)立性，并賦予其選聘或改聘外部審計(jì)機(jī)構(gòu)——注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的權(quán)力，對(duì)防范上市公司財(cái)務(wù)欺詐具有十分重要的意義。美國(guó)《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》賦予審計(jì)委員會(huì)更大的監(jiān)督權(quán)力的同時(shí)，又對(duì)審計(jì)委員會(huì)委員提出很高的要求，以保證它能獨(dú)立地行使這些權(quán)力。依據(jù)該法的規(guī)定，審計(jì)委員必須全部由獨(dú)立董事組成，其中至少要有一名財(cái)務(wù)專(zhuān)家，其中每位委員都必須具有獨(dú)立性。審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)選擇和監(jiān)督會(huì)計(jì)師事務(wù)所，并決定會(huì)計(jì)師事務(wù)所的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，所聘任的會(huì)計(jì)師事務(wù)所必須直接向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告工作。審計(jì)師只有在事先獲得審計(jì)委員會(huì)的許可后才能給公司提出審計(jì)業(yè)務(wù)和非審計(jì)業(yè)務(wù)。委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督公司的會(huì)計(jì)及財(cái)務(wù)報(bào)告過(guò)程及公

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 司財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)。審計(jì)委員會(huì)有權(quán)在執(zhí)行任務(wù)所需要的范圍內(nèi)聘請(qǐng)獨(dú)立咨詢(xún)顧問(wèn)和其它顧問(wèn)，審計(jì)委員會(huì)也有權(quán)任用和解雇會(huì)計(jì)師。上市公司必須提供審計(jì)委員會(huì)合適的財(cái)務(wù)和資金，以保證審計(jì)委員會(huì)能完成工作。

為了確保審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立地行使上述職權(quán)，該法規(guī)定了如下一些內(nèi)容：（1）審計(jì)委員會(huì)的成員除了職務(wù)收入外，不得收受來(lái)自上市公司及其子公司的顧問(wèn)、咨詢(xún)或者其它報(bào)酬；（2）委員會(huì)成員不得擔(dān)任上市公司及其子公司的任何職務(wù)；（3）委員會(huì)隸屬董事會(huì)，全部由獨(dú)立董事組成，有權(quán)獨(dú)立聘請(qǐng)或解聘審計(jì)機(jī)構(gòu)，不受高級(jí)管理人員的干預(yù)。如果上市公司不能確保審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立地行使上述職權(quán)，美國(guó)證券交易委員會(huì)有權(quán)命令全國(guó)的證券交易所及全國(guó)證券協(xié)會(huì)禁止該公司上市。

與美國(guó)相比較，我國(guó)在這方面的規(guī)定還有待完善。我國(guó)《上市公司治理準(zhǔn)則》第52條只規(guī)定審計(jì)委員會(huì)中獨(dú)立董事應(yīng)占多數(shù)并擔(dān)任召集人，審計(jì)委員會(huì)中至少應(yīng)有一名獨(dú)立董事是會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)人士，而沒(méi)有對(duì)審計(jì)委員會(huì)委員的獨(dú)立性問(wèn)題作出規(guī)定。為了確保審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立地行使財(cái)務(wù)監(jiān)督職權(quán)，也有必要借鑒美國(guó)的作法，在《公司法》中完善相關(guān)規(guī)定。

另外，還應(yīng)賦予審計(jì)委員會(huì)選聘或改聘注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職權(quán)。我國(guó)《上市公司治理準(zhǔn)則》第54條只規(guī)定由審計(jì)委員會(huì)提議聘請(qǐng)或更換外部審

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 計(jì)機(jī)構(gòu)，還沒(méi)有賦予它選聘或改聘注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職權(quán)?！渡鲜泄菊鲁讨敢穼⑦x聘或改聘注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職權(quán)賦予股東大會(huì)。這項(xiàng)規(guī)定對(duì)于公司治理結(jié)構(gòu)完善的上市公司而言是一項(xiàng)設(shè)立良好的制度。但事實(shí)上由于我國(guó)上市公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不夠完善，特別是由國(guó)有企業(yè)改制而來(lái)的上市公司這種現(xiàn)象更加突出，例如以公有制為主體的股份在股權(quán)結(jié)構(gòu)中一股獨(dú)大及國(guó)有股股東在董事會(huì)中實(shí)質(zhì)上的缺位，導(dǎo)致公司被內(nèi)部人控制，證監(jiān)會(huì)有關(guān)選聘或改聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所的現(xiàn)行規(guī)定實(shí)施的必然結(jié)果是，公司聘任會(huì)計(jì)師事務(wù)所的權(quán)利完全掌握在管理層手中，被審計(jì)者變成了審計(jì)委托人，這無(wú)異于為管理層“購(gòu)買(mǎi)”注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)意見(jiàn)創(chuàng)造了條件。如何避免這種現(xiàn)象，筆者認(rèn)為除了進(jìn)一步完善上市公司治理機(jī)構(gòu)外，也有必要借鑒美國(guó)的作法，直接賦予審計(jì)委員會(huì)任用和解雇會(huì)計(jì)師事務(wù)所的權(quán)利，這對(duì)遏制上市公司內(nèi)部人控制現(xiàn)象將發(fā)揮重大作用。

3.明確內(nèi)部審計(jì)各部門(mén)間的關(guān)系

我國(guó)上市公司中涉及內(nèi)部審計(jì)的部門(mén)有監(jiān)事會(huì)、公司內(nèi)部審計(jì)部及上市公司按照證監(jiān)會(huì)的要求設(shè)立的審計(jì)委員會(huì)。[2]這三者之間的關(guān)系需要明確。

美國(guó)《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》將審計(jì)委員會(huì)與內(nèi)部審計(jì)部之間的關(guān)系界定為：公司內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)向?qū)徲?jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，由其直接向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告工作，并且由審計(jì)委員會(huì)處理公司的財(cái)務(wù)投訴問(wèn)

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 題。我國(guó)深圳證券交易所在2006年1月出臺(tái)的《中小企業(yè)板投資者權(quán)益保護(hù)指引》也作出了類(lèi)似的規(guī)定。該指引第34條規(guī)定，上市公司設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，對(duì)公司財(cái)務(wù)管理、內(nèi)控制度建立和執(zhí)行情況進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)對(duì)審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告工作。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的負(fù)責(zé)人必須專(zhuān)職，由審計(jì)委員會(huì)提名，董事會(huì)任免。筆者認(rèn)為，公司內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)向?qū)徲?jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并直接向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告工作。明確審計(jì)委員會(huì)與內(nèi)部審計(jì)部門(mén)之間的關(guān)系，能防止內(nèi)部審計(jì)部門(mén)被公司管理層操縱，有利于防范財(cái)務(wù)欺詐。劃清審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)在監(jiān)督方面的職責(zé)。筆者認(rèn)為，應(yīng)劃分審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)在財(cái)務(wù)信息監(jiān)督方面的職責(zé)，審計(jì)委員會(huì)財(cái)務(wù)信息監(jiān)控職能應(yīng)定位于事前監(jiān)督，即審核公司的財(cái)務(wù)信息及其披露。監(jiān)事會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)信息的監(jiān)控應(yīng)是一種事后監(jiān)控，包括監(jiān)督公司管理層執(zhí)行股東大會(huì)和董事會(huì)決議的情況、執(zhí)行公司章程的情況、有無(wú)違法行為、有無(wú)侵犯小股東利益的行為等，兩者要形成相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系。

需要指出的是，良好的法律制度設(shè)計(jì)如果沒(méi)有一定的法律責(zé)任制度作保障，是難以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期效果的。按照美國(guó)《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》，如果上市公司不能保證獨(dú)立董事和審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立地行使職權(quán)，美國(guó)證券交易委員會(huì)有權(quán)命令全國(guó)的證券交易所及全國(guó)證券協(xié)會(huì)禁止該公司上市。紐約證券交易所除了按照《上市公司治理新規(guī)則》的規(guī)定對(duì)之進(jìn)行摘牌處罰外，還可對(duì)其進(jìn)行公開(kāi)申訴或向法院起訴。而我國(guó)《公司法》、《上市公司治理準(zhǔn)則》、《關(guān)于上市公司建立獨(dú)立董事制

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 度的指導(dǎo)意見(jiàn)》及深圳和上海證券交易所都沒(méi)有作這樣的規(guī)定。因此，我們有

必要借鑒美國(guó)的做法，除了對(duì)個(gè)人進(jìn)行紀(jì)律處分和行政處罰外，還應(yīng)加大對(duì)上市公司的處罰，規(guī)定：凡不符合有關(guān)獨(dú)立董事獨(dú)立性和審計(jì)委員會(huì)獨(dú)立性要求的企業(yè)，證券交易所將不允許其上市發(fā)行股票。已經(jīng)上市的公司，證券交易所有權(quán)限期改正，否則，證券交易所有權(quán)暫停其股票上市。

（二）加強(qiáng)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

加強(qiáng)外部審計(jì)的獨(dú)立性，使其能夠?qū)ι鲜泄镜呢?cái)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)，能有效地防范財(cái)務(wù)欺詐的發(fā)生。為此，我們可以借鑒美國(guó)的作法，實(shí)行強(qiáng)制執(zhí)行審計(jì)師定期輪換制度。依據(jù)美國(guó)《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》的規(guī)定，審計(jì)事務(wù)所主要合伙人和初審合伙人擔(dān)任該公司的外部審計(jì)師的時(shí)間不得超過(guò)5年；如果公司首席執(zhí)行官、財(cái)務(wù)總監(jiān)、首席會(huì)計(jì)官等高級(jí)管理者在前一年內(nèi)曾在會(huì)計(jì)師事務(wù)所任職，該事務(wù)所則被禁止為這家公司提供法定審計(jì)服務(wù)。我國(guó)也可以規(guī)定，一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，主審會(huì)計(jì)師每5年要換一次。會(huì)計(jì)師事務(wù)所內(nèi)部的對(duì)某一公司的審計(jì)小組需要定期輪崗，單個(gè)小組不能建立與客戶(hù)過(guò)于熟悉的關(guān)系。此外原則上還可以要求公司相鄰的審計(jì)報(bào)告不能由同一事務(wù)所出具，或要求兩家以上的事務(wù)所共同出具同一的審計(jì)報(bào)告。

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另外，建立由審計(jì)委員會(huì)直接負(fù)責(zé)聘用和監(jiān)督獨(dú)立審計(jì)師，決定獨(dú)立審計(jì)師的報(bào)酬，并由獨(dú)立審計(jì)師直接向?qū)徲?jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作這樣的法律機(jī)制，使審計(jì)委員會(huì)成為外部審計(jì)和管理層之間的隔離帶，也有助于維護(hù)獨(dú)立審計(jì)師的獨(dú)立性。

（三）加大財(cái)務(wù)欺詐責(zé)任者的違法成本

1.修改《公司法》、《會(huì)計(jì)法》和《刑法》，加大對(duì)財(cái)務(wù)欺詐違法者的處罰力度，提高其違法成本針對(duì)安然、世通等公司的財(cái)務(wù)欺詐事件，美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)的《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法》加重了對(duì)財(cái)務(wù)欺詐違規(guī)行為的處罰力度，規(guī)定：

（1）故意進(jìn)行證券欺詐的犯罪最高可判處25 年入獄。對(duì)犯有欺詐罪的個(gè)人和公司的罰金最高分別可達(dá)500萬(wàn)美元和2500萬(wàn)美元。

（2）故意破壞或捏造文件以阻止、妨礙或影響聯(lián)邦調(diào)查的行為將視為嚴(yán)重犯罪，將處以罰款或判處20年入獄，或予以并罰。

（3）執(zhí)行證券發(fā)行的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)和復(fù)核工作底稿至少應(yīng)保存5 年。任何故意違反此項(xiàng)規(guī)定的行為，將予以罰款或判處20年入獄，或予以并罰。

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（4）公司首席執(zhí)行官和財(cái)務(wù)總監(jiān)必須對(duì)報(bào)送給SEC的財(cái)務(wù)報(bào)告的合法性和公允表達(dá)進(jìn)行保證。違反此項(xiàng)規(guī)定，將處以50萬(wàn)美元以下的罰款，或判處入獄5年。

（5）起訴證券欺詐犯罪的訴訟時(shí)效由原來(lái)從違法行為發(fā)生起3年和被發(fā)現(xiàn)起1年分別延長(zhǎng)為5年和2年。

（6）對(duì)檢舉公司財(cái)務(wù)欺詐的公司員工實(shí)施保護(hù)措施，并補(bǔ)償其特別損失和律師費(fèi)。

而我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)財(cái)務(wù)欺詐的處罰力度偏低，違法成本低廉，使一些個(gè)人和公司膽大妄為。為了遏制財(cái)務(wù)欺詐，我國(guó)也有必要借鑒美國(guó)的作法，加大對(duì)財(cái)務(wù)欺詐者的處罰力度。

2.完善財(cái)務(wù)欺詐民事責(zé)任和民事訴訟法律制度，使財(cái)務(wù)欺詐者及時(shí)受到法律制裁

目前，我國(guó)有關(guān)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法律責(zé)任的爭(zhēng)議主要集中在民事責(zé)任領(lǐng)域，而1994年實(shí)施的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》側(cè)重于行政責(zé)任和刑事責(zé)任，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師民事責(zé)任的規(guī)定相對(duì)薄弱，缺少關(guān)鍵的過(guò)錯(cuò)推定原則和因果關(guān)系要件。民事責(zé)任法律制度的不完善，使受害人很難通過(guò)民事訴訟

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 途徑獲取救濟(jì)，也難于讓財(cái)務(wù)欺詐責(zé)任者承擔(dān)民事賠償責(zé)任，增加其違法成本。另外，由于現(xiàn)行《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》制定的時(shí)間較早，其關(guān)于會(huì)計(jì)責(zé)任的規(guī)定與《證券法》存在不銜接的地方，后者實(shí)行的是過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任制度。因此，有必要修改《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》，明確規(guī)定在會(huì)計(jì)師事務(wù)所作虛假陳述時(shí)，基于信任虛假陳述而從事證券交易的投資者有權(quán)要求會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，除非能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。這就是說(shuō)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)為上市公司出具的審計(jì)等報(bào)告中有財(cái)務(wù)欺詐的成份時(shí)，應(yīng)推定會(huì)計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)主觀(guān)上存在過(guò)錯(cuò)，讓其與發(fā)行人、上市公司承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，除非會(huì)計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)能證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。由計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)舉證責(zé)任，而不是由作為原告的投資者承擔(dān)承擔(dān)舉證責(zé)任，這有助于減輕投資者的訴訟負(fù)擔(dān)，加大計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)的訴訟成本。

《證券法》和《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》上規(guī)定的民事賠償法律制度要真正變?yōu)楫?dāng)事人實(shí)實(shí)在在的權(quán)利，還需要與之配套的民事訴訟法律制度。事實(shí)上，我國(guó)最高人民法院在全國(guó)推行的證券民事訴訟行政前置程序制度，雖然能防止濫訟，提高司法效力，但其弊端也是很明顯的，它加大了受害人提起民事?lián)p害賠償訴訟的難度，增加了受害人向上市公司財(cái)務(wù)欺詐者索賠的困難，客觀(guān)上起到了減少上市公司財(cái)務(wù)欺詐成本的作用。所以，筆者建議，改變?nèi)嗣穹ㄔ旱默F(xiàn)行作法，廢除證券民事訴訟有關(guān)前置程序的要求，以方便受害人提起財(cái)務(wù)欺詐民事?lián)p害賠償訴訟，使受害人的損

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 失能得到及時(shí)的補(bǔ)救?！咀⑨尅?/p>

[1]該法由美國(guó)眾議院金融服務(wù)委員會(huì)主席奧克斯利和參議院銀行委員會(huì)主席薩班斯聯(lián)合提出，又被稱(chēng)作《薩班斯——奧克斯利法》（簡(jiǎn)稱(chēng)薩班斯法）。該法對(duì)美國(guó)《1933年證券法》、《1934年證券交易法》做了不少修訂，在會(huì)計(jì)職業(yè)監(jiān)管、公司治理、證券市場(chǎng)監(jiān)管等方面作出了許多新的規(guī)定。

[2] 2002年1月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合出臺(tái)的《上市公司治理準(zhǔn)則》要求上市公司的董事會(huì)設(shè)立審計(jì)委員會(huì)。

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