第一篇：地方政府機(jī)構(gòu)改革文獻(xiàn)綜述

有關(guān)地方政府機(jī)構(gòu)改革的文獻(xiàn)綜述：

新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)與對(duì)策

【參考文獻(xiàn)：領(lǐng)導(dǎo)科學(xué) 2011年 05期王振海;劉文儉;青島行政學(xué)院;青島行政學(xué)院管理學(xué)教研部;】

根據(jù)此篇文章，與前四次改革相比，新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革具有的鮮明時(shí)代特點(diǎn)：

特點(diǎn)一是鼓勵(lì)地方因地制宜、大膽探索。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，中央對(duì)機(jī)構(gòu)具體設(shè)置形式、名稱、排序等，不統(tǒng)一要求上下對(duì)口，有條件的地方課加大機(jī)構(gòu)整合力度，合并一些職能相同相近的部門，甚至允許一個(gè)部門對(duì)應(yīng)上級(jí)幾個(gè)部門。

特點(diǎn)二是以轉(zhuǎn)變政府職能為核心。機(jī)構(gòu)改革在職能定位、理順體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)任界定、層級(jí)分工等各個(gè)環(huán)節(jié)，都緊緊圍繞并體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，突出強(qiáng)調(diào)地方政府要更好履行職責(zé)和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

特點(diǎn)三是責(zé)任被提到了前所未有的高度。中央關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)要求，在賦予部門職權(quán)的同時(shí)，明確其承擔(dān)的責(zé)任，要通過(guò)“三定”（定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制）工作，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究，推動(dòng)責(zé)任政府建設(shè)。

特點(diǎn)四是首次提出機(jī)構(gòu)編制備案制度個(gè)層級(jí)調(diào)劑制度。中央要求，要嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制審批程序和備案制度。改革過(guò)程中，人員編制雖然總額不得突破現(xiàn)有規(guī)模，但是在同一層次內(nèi)，可以根據(jù)職能的調(diào)整，對(duì)人員編制實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)有增有減，優(yōu)化結(jié)構(gòu)；如需跨層級(jí)調(diào)整必須按程序報(bào)批。這在歷次地方政府機(jī)構(gòu)改革是首次，是針對(duì)新一輪改革的特別創(chuàng)新之舉，充分體現(xiàn)了原則性與靈活性的結(jié)合。

推進(jìn)新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革要體現(xiàn)：

1、城鄉(xiāng)一體原則。地方政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)遵從“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展原則，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能整合上要體現(xiàn)土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)、城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)的統(tǒng)籌，以更好地促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合。

2、滿足需要原則。一要滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；二滿足社會(huì)發(fā)展的需要；三滿足利益多遠(yuǎn)的需要（充分考慮地方利益、地區(qū)利益、行業(yè)利益、階層利益的平衡，既要構(gòu)建合理的利益配置機(jī)制，又要防止追逐違法利益）；四要滿足技術(shù)發(fā)展需要（轉(zhuǎn)向建設(shè)以流程為中心的流程導(dǎo)向型政府，整合政府資源，再造工作流程，減少管理層級(jí)，實(shí)行扁平化管理）

3、統(tǒng)籌兼顧原則。統(tǒng)籌兼顧職能設(shè)置、權(quán)利配置、府際改革（即統(tǒng)籌上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，以利于形成上下合力1。使得行政成本1+1<2,行政效率1+1>2）各種內(nèi)外上下級(jí)關(guān)系。1 石亞軍，施正文.探索推行大部制改革的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)行政管理，2008（2）：9-11

4、系統(tǒng)整合原則。整合職能、權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)（“堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，明確前有部門，分清主次責(zé)任，避免職能交叉重疊，政出多門；著力解決權(quán)責(zé)脫節(jié)、、推諉扯皮等問(wèn)題”）?、機(jī)制

5、制約性協(xié)調(diào)原則。一是政府整體和部門之間決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)；二是部門內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。三是上下級(jí)政府之間的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。

6、分步實(shí)施原則。

一、總體設(shè)計(jì)地方政府機(jī)構(gòu)改革方案，形成包括市、縣及鄉(xiāng)政府近期元?dú)飧母锬繕?biāo)的整體方案。

二、分類分層對(duì)待，對(duì)省、市、縣、鄉(xiāng)政府改革和不同類型機(jī)構(gòu)的改革，既要明確共同性，又要體現(xiàn)差異性，照顧到各層級(jí)和不同類別的不同特點(diǎn)。三是要穩(wěn)步推進(jìn)，盡可能減少改革多帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)和消極成本。

推進(jìn)新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策思路

1、以中央的總體戰(zhàn)略部署新一輪的對(duì)策思路。（中央下發(fā)的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》的八個(gè)方面）

2、既注重與中央的對(duì)應(yīng)性，又體現(xiàn)自身特色。在省級(jí)政府層面，應(yīng)盡量與中央大部制同構(gòu)，體現(xiàn)對(duì)應(yīng)性；省級(jí)政府以下的地方政府，除必須上下對(duì)口的部門以外，根據(jù)自身特點(diǎn)建構(gòu)組織體系，實(shí)現(xiàn)異構(gòu)化，可能更助于大部制改革效用的發(fā)揮?？梢愿鶕?jù)自身實(shí)際情況，各有側(cè)重地設(shè)置政府機(jī)構(gòu)和配置只能，如，海南省立足本省實(shí)際，將省旅游局更名為省旅游發(fā)展委員會(huì)，并由省政府直屬機(jī)構(gòu)調(diào)整為組成部門，部門排序也靠前，并且突出其節(jié)慶、文化、和會(huì)展、規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)、人才教育培訓(xùn)、旅游監(jiān)制等職能；

3、注重從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)上推進(jìn)改革。要把地方政府機(jī)構(gòu)改革方案納入政治體制改革方案中，從國(guó)家權(quán)利結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整，要明確劃分黨的職能權(quán)限，通過(guò)完善黨委常委會(huì)的組成結(jié)構(gòu)2，適當(dāng)擴(kuò)大黨領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，有的可以實(shí)行“兩個(gè)牌子，一套人馬”切實(shí)解決機(jī)構(gòu)重疊問(wèn)題，以此提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源。

前幾年，紀(jì)委與監(jiān)察部門通過(guò)改革合署辦公、聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)，成效顯著，為下一步在大部制改革中整合地方黨政部門提供了有效借鑒。

4、科學(xué)合理地設(shè)計(jì)部門調(diào)整思路。（“加減乘除法”可參考【《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2011年5月下，第464期；32~33，王建中】）

5、借鑒國(guó)內(nèi)先行地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。例如：深圳市的大部制改革意在尋找部門規(guī)模與職能的平衡點(diǎn)，成都市大部制表現(xiàn)為向“重點(diǎn)部門”開(kāi)刀，浙江富陽(yáng)的大部制改革則以“專門委員會(huì)”打破部門利益。主要經(jīng)驗(yàn)包括：一是領(lǐng)導(dǎo)重視、上級(jí)推動(dòng)；二是努力減小改革阻力；三是正確處理編制和職能的關(guān)系；四是有效實(shí)施部門整合；五是清晰界定各部門的職能權(quán)限。

縱向政府間關(guān)系調(diào)整：地方政府機(jī)構(gòu)改革的新視野

關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2008-03-05（1）李瑞昌.大部制改革中地方政府面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)策略[J].嶺南學(xué)刊，2008（3）：4-9 【參考文獻(xiàn)：張緊跟.縱向政府間關(guān)系調(diào)整：地方政府機(jī)構(gòu)改革的新視野.中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2006年第二期第46卷】

根據(jù)此文章，從一些典型個(gè)案來(lái)看，當(dāng)代政府機(jī)構(gòu)改革陷入困境的深層原因在于沒(méi)有理順縱向政府間的關(guān)系，形成了縱向政府間機(jī)構(gòu)設(shè)置整齊劃一的結(jié)構(gòu)。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革采取“先試點(diǎn)、后推廣”辦法取得了明顯成效。但從20世紀(jì)80年代確立的縣級(jí)綜合改革試點(diǎn)來(lái)看，許多地方后來(lái)都不同程度地陷入了“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”的困境，或成效一般，或收效甚微。

如何改革能走出困境呢，本文認(rèn)為，要調(diào)整中國(guó)縱向政府間的關(guān)系：

首先文章以福建石獅縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)卓資縣、陜西省黃龍縣、海南省等地區(qū)的地方政府機(jī)構(gòu)改革為例，分析了導(dǎo)致這些類型的地方政府機(jī)構(gòu)改革陷入困境的原因：

除了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全使得政府職能沒(méi)有轉(zhuǎn)變到位、行政機(jī)構(gòu)在缺乏有效制度約束下具有自我擴(kuò)張的本性等一般層次原因外，更深層次的原因在于縱向政府間關(guān)系沒(méi)有理順，傳統(tǒng)體制下形成的“職責(zé)同構(gòu)”模式仍然得以保留，即縱向的、不同層次的政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一和雷同。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是在當(dāng)代中國(guó)，每一級(jí)政府幾乎都管理相同的事情，中央政府和各級(jí)政府之間事權(quán)不明、職權(quán)不專3。除了少數(shù)如外交、國(guó)防等專用有事權(quán)屬于中央政府外，地方政府所擁有的事權(quán)幾乎完全是中央政府的“克隆”。職責(zé)上的同構(gòu)，必然導(dǎo)致在縱向政府間的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府管理的統(tǒng)一性而忽視了不同層級(jí)和不同地域地方政府管理的多樣性，往往將政府職能配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置的上下對(duì)口作為一個(gè)先決條件。

而造成中國(guó)縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”和地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置雷同的原因是：

1、這一模式是中國(guó)自秦朝以來(lái)歷代王朝中央集權(quán)傳統(tǒng)的歷史遺傳（中國(guó)地域廣闊，交通不便和信息阻滯的背景下，中央對(duì)地方的控制力、中心權(quán)利對(duì)全國(guó)的輻射力都會(huì)漸次減弱；

2、在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，強(qiáng)調(diào)縱向政府間機(jī)構(gòu)對(duì)口設(shè)置的做法并沒(méi)有隨著體制改革而發(fā)生根本性變化（原因：一是由于傳統(tǒng)體制形成的路徑依賴和政府運(yùn)作的慣性，使得這一傳統(tǒng)體制下的制度性安排仍然被保留下來(lái)；二是由于縱向政府間關(guān)系由“動(dòng)員型體制“轉(zhuǎn)變?yōu)椤眽毫π腕w制“后，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超和完成上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)。各級(jí)政府不得不將各種任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，下派給下級(jí)政府，并責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)的獎(jiǎng)懲。

從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐和國(guó)內(nèi)深圳、順德的實(shí)踐來(lái)看，地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的多樣化與國(guó)家制度統(tǒng)一性、與中央統(tǒng)一性的原則規(guī)定在各地區(qū)的貫徹實(shí)施是不矛盾的。所以地方政府有因地制宜地設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職權(quán)的權(quán)力；從職能上看，發(fā)達(dá)國(guó)家的地方政府有權(quán)根據(jù)本地區(qū)的事跡需要，自行決定其具體管理權(quán)限，法律有特別規(guī)定的除外。從組織結(jié)構(gòu)上分析，發(fā)達(dá)國(guó)家的地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是從本地區(qū)事跡情況出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)的，不具有完全的結(jié)構(gòu)模式。比較成功的案例有深圳和順德（有關(guān)這兩個(gè)地方改革的具體內(nèi)容，參見(jiàn)汪玉凱主編：《中國(guó)行政體制改革20年》，中州古籍出版社 1998年版，第126~130、182~192頁(yè)）

總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們認(rèn)為單一制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)等導(dǎo)致的地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置同構(gòu)化是“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹“的深層次原因。進(jìn)一 3 劉靖華，姜憲利，等.中國(guó)政府管理創(chuàng)新（施政卷）[M].北京.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社出版社.2004 步改革的基本思路應(yīng)該是在轉(zhuǎn)變職能、厲行法治等的基礎(chǔ)上調(diào)整縱向政府間的關(guān)系，給予地方政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的自主權(quán)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，不必強(qiáng)求縱向政府間在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的整齊劃一。

廣東省高州市政府機(jī)構(gòu)改革向縱深推進(jìn)

關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革，廣東省高州市2011年3月底初步完成市級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，市政府工作部門原有29個(gè)，調(diào)整與設(shè)置為26個(gè)。按照打造服務(wù)型政府要求，該市繼續(xù)將改革向縱深推進(jìn)，形成“調(diào)研－改革－評(píng)估－再調(diào)研－再改革”的良好格局。其改革具有很多可借鑒之處：

(1)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，周密部署。從2009年12月25日成立政府機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組到通過(guò)《高州市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》，至2010年12月24日召開(kāi)政府機(jī)構(gòu)改革會(huì)議，要求在2011年1月進(jìn)行機(jī)構(gòu)掛牌、領(lǐng)導(dǎo)班子任免等工作，所有機(jī)構(gòu)按新“三定”規(guī)定開(kāi)始運(yùn)作。（2）制定政策，深入調(diào)研。該市改革方案確保市政府機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)、人員編制總量?jī)蓚€(gè)“不突破” 規(guī)定的前提，按照統(tǒng)一的原則、標(biāo)準(zhǔn)和尺度，實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)變政府職能，理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、合理配備編制，推進(jìn)政府高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)”的改革目標(biāo)。改革前，市編辦對(duì)市直部門的工作量大小和職能增減以及原有編制數(shù)、在職人員數(shù)等情況進(jìn)行認(rèn)真分析和研究，直接深入到涉及機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整的市直相關(guān)部門召開(kāi)座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取各部門對(duì)改革的意見(jiàn)和建議，并加強(qiáng)與兄弟市縣之間的聯(lián)系，學(xué)習(xí)和借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)做法。對(duì)涉及多個(gè)部門的職責(zé)分工問(wèn)題，主動(dòng)牽頭，召集部門面對(duì)面協(xié)商，最終形成一致意見(jiàn)

（3）合理“三定”，理順職能。一是嚴(yán)格執(zhí)行省、市規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額數(shù)量，清理和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；嚴(yán)格核定編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，實(shí)現(xiàn)全市行政編制總數(shù)只減不增；采取擠、壓、調(diào)的辦法，調(diào)劑盤活行政編制；實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)人員社會(huì)化。二是理順部門職責(zé)關(guān)系8項(xiàng)，解決多頭管理問(wèn)題。三是取消行政審批事項(xiàng)23項(xiàng)，將30項(xiàng)職能轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位或中介組織承擔(dān)，使政府職責(zé)由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，解決職能“錯(cuò)位”問(wèn)題。

（4）科學(xué)評(píng)估，深化改革。部門“三定”后，圍繞深化改革目標(biāo)，涉及社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)，該辦通過(guò)科學(xué)的評(píng)估、調(diào)研等工作，增加其相應(yīng)職能。目前，該市機(jī)構(gòu)改革繼續(xù)縱向深化，已調(diào)整有關(guān)部門多項(xiàng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，切實(shí)為經(jīng)濟(jì)中心建設(shè)提供了行政體制保障。

【參考文獻(xiàn)：中國(guó)機(jī)構(gòu)編織網(wǎng)

廣東省高州市編辦

時(shí)間：2011-07-19】——青年網(wǎng)

地方政府機(jī)構(gòu)改革意義何在

【參考文獻(xiàn)：郭巍青.我們應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)地方政府機(jī)構(gòu)改革.2010-07-15】 作者:郭巍青，中山大學(xué)行政管理研究中心教授、政務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

[新聞背景：廣東省政府日前召開(kāi)省市縣政府機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議，貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的精神，動(dòng)員、部署廣東地方政府機(jī)構(gòu)改革工作。廣東這次政府機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)體現(xiàn)在突出探索推進(jìn)大部門體制、突出轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心、突出強(qiáng)化部門責(zé)任、突出先行先試等“四個(gè)突出”上。（詳見(jiàn)羊城晚報(bào)3月25日A1版、3月31日A1版）] 轉(zhuǎn)變職能的意義就是進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的相互關(guān)系。所謂理順，指標(biāo)是“四個(gè)分開(kāi)”，即政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)。應(yīng)該承認(rèn)，轉(zhuǎn)變職能與政企分開(kāi)，是喊了很多年的口號(hào)。民間有戲言，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)八年都勝利了，怎么這政企分開(kāi)分了30年還不成呢？然而另一方面又必須看到，制度建設(shè)注定是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。從大的尺度上看，中國(guó)還是屬于現(xiàn)代管理制度并未完全健全的國(guó)家，還需要持之以恒的努力。以改革開(kāi)放30年為基礎(chǔ)而向前展望，政府職能轉(zhuǎn)變事實(shí)上面對(duì)新的挑戰(zhàn)，也具有新的內(nèi)容。這主要包括兩個(gè)方面：一方面，我們已經(jīng)擁有了產(chǎn)能巨大、多元成分的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而且日益與全球經(jīng)濟(jì)體系相互交織。怎樣既能靈活駕馭并合理監(jiān)管這樣的經(jīng)濟(jì)體系，又能防止巨大的商業(yè)利益對(duì)公共機(jī)構(gòu)與公職人員的腐蝕？這就要求在政企分開(kāi)和政資分開(kāi)方面有更加完善的制度建設(shè)。另一方面，科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)現(xiàn)，光靠政府與市場(chǎng)的“二人轉(zhuǎn)”還不夠，還需要“三腳架”，即需要發(fā)育良好的社會(huì)。因此，通過(guò)政事分開(kāi)、政社分開(kāi)而理順政府機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位、政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織的關(guān)系，就變得非常重要。

推進(jìn)大部制改革，則是這次地方政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)鮮明特色，它的意義在于進(jìn)一步提高政府機(jī)構(gòu)本身的能力與效率。由于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)已經(jīng)按照大部制原則實(shí)行了機(jī)構(gòu)改革，所以省一級(jí)政府也就需要按同樣原則向上對(duì)接。因此，省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革最為明顯可見(jiàn)的內(nèi)容就是某些機(jī)構(gòu)部門的調(diào)整合并。例如，重慶加大整合力度，將原有的市農(nóng)辦、市農(nóng)業(yè)局、市農(nóng)機(jī)局、市農(nóng)綜辦4個(gè)部門資源整合，成立新的市農(nóng)委。此過(guò)程中還相應(yīng)地減少了一些處室與人員，也就是同時(shí)具有精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的效果。不過(guò)還有另外一個(gè)方面需要注意。大部制是一個(gè)方向性的原則，各個(gè)省、區(qū)、市的改革，還是擁有根據(jù)實(shí)際情況與實(shí)際需要而靈活安排的自主空間。這就會(huì)出現(xiàn)一種情況，省級(jí)政府與中央政府之間，各省級(jí)政府之間，有些機(jī)構(gòu)的名稱和權(quán)限并不是一一對(duì)應(yīng)的。由此會(huì)帶來(lái)哪些優(yōu)劣利弊，對(duì)于政府間關(guān)系會(huì)有哪些影響，可能還需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。體現(xiàn)自主靈活性的機(jī)構(gòu)安排，是否有利于調(diào)動(dòng)地方積極性，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展，則考驗(yàn)主政者的智慧。

地方政府機(jī)構(gòu)改革的第三個(gè)重要內(nèi)容是推進(jìn)省管縣體制的改革與完善，它的意義在于理順省級(jí)以下的機(jī)構(gòu)關(guān)系、權(quán)力關(guān)系以及財(cái)政關(guān)系，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。從廣東省以及其他一些省份的情況來(lái)看，這的確是有必要的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)和縣級(jí)治理能力問(wèn)題變得突出，原有的市管縣體制已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展要求。通過(guò)省管縣體制的完善，將會(huì)有利于加大對(duì)落后地區(qū)與基層的扶持力度，從而有利于縮小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

可以將以上三個(gè)方面的內(nèi)容歸納為理順關(guān)系，提高效率，強(qiáng)化基層，它們同時(shí)也是衡量這次政府機(jī)構(gòu)改革成效的重要指標(biāo)。最后需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，國(guó)際金融危機(jī)的出現(xiàn)，對(duì)政府的治理能力提出了新的更高的要求。恰逢此時(shí)的政府機(jī)構(gòu)改革，可以看作是政府的自我調(diào)適與積極學(xué)習(xí)。中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始在全球治理層面上承擔(dān)更大的責(zé)任了，這不僅意味著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力具有全球影響力，而且意味著，中國(guó)應(yīng)當(dāng)具有與這樣的實(shí)力相稱的治理經(jīng)驗(yàn)與治理模式，包括國(guó)家層面的治理與地方層面的治理。它應(yīng)當(dāng)是可以仿效、可以分享的。因此，我們應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革，向著更高的目標(biāo)走。

廣東省市縣政府機(jī)構(gòu)改革將有六大動(dòng)作 雖然是2004年的新聞報(bào)道，估計(jì)對(duì)于老師或多或少也有一定的作用 【參考文獻(xiàn)：東北網(wǎng).2004-3-3】

核心問(wèn)題是轉(zhuǎn)變政府職能, 這次市縣政府機(jī)構(gòu)改革總的精神是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，有三大原則：一是因地制宜，二是權(quán)責(zé)一致，三是依法行政，改革主要內(nèi)容涉及六個(gè)方面。這次改革的重點(diǎn)是整合部門職能，理順關(guān)系，集中力量解決行政管理體制中的一些深層次矛盾和問(wèn)題。一是要實(shí)現(xiàn)公共行政體制的創(chuàng)新，二是要解決政府職能轉(zhuǎn)變這一核心問(wèn)題，三是要為后續(xù)的行政管理體制改革奠定基礎(chǔ)。這次改革還鼓勵(lì)各市、縣積極探索，大膽推進(jìn)，適當(dāng)加快行政管理體制改革步伐。配套改革須跟上會(huì)議還要求各市縣要結(jié)合政府職能調(diào)整和轉(zhuǎn)變，按照必要集中和適度分散相結(jié)合以及權(quán)力責(zé)任相一致的原則，合理劃分市與縣區(qū)、縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能和權(quán)限，處理好垂直管理部門與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系。此外還要抓好綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)、電子政務(wù)建設(shè)、城鎮(zhèn)行政管理體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位管理體制改革、機(jī)關(guān)后勤體制改革等各項(xiàng)配套改革工作。

市縣機(jī)構(gòu)改革六大動(dòng)作

一、國(guó)資委將可組建到市

目標(biāo)：深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，規(guī)范國(guó)資委的職能定位、運(yùn)作機(jī)制和管理方式。動(dòng)作：國(guó)有企業(yè)較多、國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模較大的市可參照省的做法，組建市政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)；國(guó)有資產(chǎn)較少的市不單獨(dú)設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，縣原則上不設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，但均要明確相關(guān)機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)，承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)管理職責(zé)。

職能：市設(shè)立的國(guó)資委為市政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，列入市政府工作部門序列，市政府授權(quán)市國(guó)資委代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，實(shí)行管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合。

二、發(fā)展計(jì)劃局改組為發(fā)展與改革局

目標(biāo)：加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)，一手抓發(fā)展，一手抓改革，以改革推動(dòng)發(fā)展，以發(fā)展促進(jìn)改革。

動(dòng)作：參照省的做法，將市縣發(fā)展計(jì)劃局改組為發(fā)展和改革局，市縣發(fā)改局、經(jīng)貿(mào)局、外經(jīng)貿(mào)局理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步解決職能交叉、工作扯皮的問(wèn)題。

職能：把改革和發(fā)展密切結(jié)合起來(lái)，使改革更好地為發(fā)展服務(wù)，進(jìn)一步提高綜合協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效性。

三、鹽業(yè)公司改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體

目標(biāo)：繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，理順鹽業(yè)行政管理體制。

動(dòng)作：參照省的做法，保留市、縣經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局和對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作局。將市、縣鹽業(yè)公司改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體。職能：不變

四、單設(shè)部門重點(diǎn)監(jiān)管食品藥品

目標(biāo)：加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。動(dòng)作：在藥品監(jiān)督管理局（分局）的基礎(chǔ)上，組建市、縣食品藥品監(jiān)督管理局；市、縣安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置維持現(xiàn)狀，不單獨(dú)設(shè)置，因當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)形勢(shì)確需單設(shè)的，在上級(jí)批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)限額內(nèi)設(shè)置。

職能：市縣藥品監(jiān)督管理局仍實(shí)行省以下垂直管理體制，繼續(xù)行使藥品監(jiān)管職能，劃入衛(wèi)生部門的保健品、化妝品的安全監(jiān)管、行政執(zhí)法職能，增加對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開(kāi)展對(duì)重大事故查處的職能。

五、重計(jì)生也重人口工作

目標(biāo)：加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。動(dòng)作：將市、縣計(jì)劃生育局更名為人口和計(jì)劃生育局。

職能：綜合協(xié)調(diào)人口和計(jì)劃生育工作，加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，推動(dòng)人口和計(jì)劃生育工作的綜合治理。

六、綜合設(shè)置城市管理機(jī)構(gòu) 目標(biāo)：加快城市管理體制改革。

動(dòng)作：在整合現(xiàn)有城市規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土資源、房屋管理、市容環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化、市政園林等部門職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)。職能：不斷完善職能配置，理順工作關(guān)系。

第二篇：地方政府機(jī)構(gòu)改革工作宣傳計(jì)劃

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市地方政府機(jī)構(gòu)改革工作宣傳計(jì)劃

為營(yíng)造我市政府機(jī)構(gòu)改革良好輿論氛圍，推動(dòng)地方政府機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，參照我省其他市州作法，結(jié)合本市實(shí)際，制定如下宣傳計(jì)劃。

一、宣傳時(shí)間

2010年元月—5月。

二、宣傳載體

中央編

辦《機(jī)構(gòu)編制工作動(dòng)態(tài)》、中國(guó)機(jī)構(gòu)網(wǎng)、省政府門戶網(wǎng)、荊楚網(wǎng)、湖北日?qǐng)?bào)、湖北人民廣播電臺(tái)、《湖北人事》雜志、湖北省人事編制信息網(wǎng)、市委市政府信息刊物、鄂州日?qǐng)?bào)、鄂州電臺(tái)、電視臺(tái)、鄂州人事人才網(wǎng)

三、宣傳內(nèi)容

黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)地方政府機(jī)構(gòu)改革的安排部署和政策要求，中央編委和中央編辦領(lǐng)導(dǎo)同志的講話精神，省委省政府批復(fù)的《鄂州市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》及我市制定的實(shí)施意見(jiàn)，市領(lǐng)導(dǎo)在政府機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員大會(huì)上的講話精神，市委、市政府和省編委領(lǐng)導(dǎo)講話、批示及改革進(jìn)展情況等。

四、方法步驟

1、動(dòng)員階段（月日—月日）：主要任務(wù)是，宣傳市政府機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員大會(huì)情況，政府機(jī)構(gòu)改革的重大意義、重要舉措、指導(dǎo)思想、改革原則、改革內(nèi)容、機(jī)構(gòu)調(diào)整等。在全社會(huì)營(yíng)造理解改革、參與改革、支持改革的良好氛圍。

2、實(shí)施階段（月日—月日）：主要任務(wù)，一是圍繞機(jī)構(gòu)變動(dòng)和調(diào)整情況，宣傳新組建部門的掛牌和調(diào)整部門的整合情況，重點(diǎn)宣傳新組建部門的名稱變化、職能配置、運(yùn)行情況和機(jī)關(guān)新氣象等。二是圍繞各部門“三定”擬訂工作，宣傳制定和修訂完善部門的“三定”工作的進(jìn)展情況。就部門“三定”工作，市編辦主任方明同志接受鄂州日?qǐng)?bào)等新聞媒體的專訪。

3、總結(jié)階段（月日—月日）：主要任務(wù)是，市政府機(jī)構(gòu)改革完成后，對(duì)各部門改革的總體情況進(jìn)行回顧和總結(jié)。

五、組織實(shí)施：

（一）信息報(bào)送：

1、中央編辦《機(jī)構(gòu)編制工作動(dòng)態(tài)》、中國(guó)機(jī)構(gòu)網(wǎng)、湖北省人事編制信息網(wǎng)相關(guān)宣傳信息由編辦負(fù)責(zé)報(bào)送；

2、省政府門戶網(wǎng)、荊楚網(wǎng)、《湖北人事》雜志、市委市政府信息刊物、鄂州人事人才網(wǎng)相關(guān)信息由局辦公室負(fù)責(zé)報(bào)送。

（二）新聞宣傳：省市各級(jí)新聞媒體的新聞宣傳由辦公室統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)、策劃和實(shí)施

1、動(dòng)員大會(huì)當(dāng)天的消息由辦公室負(fù)責(zé)聯(lián)系省市新聞媒體現(xiàn)場(chǎng)采訪；

2、改革實(shí)施階段在鄂州日?qǐng)?bào)專版登載政策解讀、方局長(zhǎng)接受新聞媒體專訪相關(guān)稿件由編辦負(fù)責(zé)提供；

3、改革過(guò)程中相關(guān)進(jìn)展情況報(bào)道由局辦公室根據(jù)改革進(jìn)程和領(lǐng)導(dǎo)安排負(fù)責(zé)策劃、組織相關(guān)媒體采訪。

市人事局

市編辦

2010年 元月20日

第三篇：關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)

中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)

（一九九九年一月五日）

進(jìn)機(jī)構(gòu)改革是黨的十五大提出的戰(zhàn)略任務(wù)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求。當(dāng)前，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，取得了重大成果，必須抓住有利時(shí)機(jī)，適時(shí)進(jìn)行地方政府機(jī)構(gòu)改革。這不僅有利于同國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相銜接，保證政令暢通，而且有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。為此，現(xiàn)就地方政府機(jī)構(gòu)改革提出如下意見(jiàn)。

一、地方政府機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行。

改革開(kāi)放二十年來(lái)，特別是黨的十四大以來(lái)，在鄧小平理論和黨的基本路線指引下，地方機(jī)構(gòu)改革取得了積極進(jìn)展。但是，目前地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本框架，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的條件下逐步形成的，由于歷史條件的制約和宏觀環(huán)境的限制，一些深層次矛盾和問(wèn)題雖經(jīng)多次改革仍未得到根本解決，機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出。

一是政企不分，政府直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，不能形成科學(xué)決策的投資體制，容易造成責(zé)任不清和決策失誤，難以發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

二是政事、政社不分，一些應(yīng)由社會(huì)自我管理或主要由社會(huì)中介組織和事業(yè)單位解決的問(wèn)題，也由政府部門包攬起來(lái)，把過(guò)多的社會(huì)責(zé)任和矛盾集中在政府身上。

三是政府部門管理體制不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，部門權(quán)力利益化的傾向，造成一些部門、地區(qū)、行業(yè)之間的分割和封鎖，加劇了部門、行業(yè)和地方的保護(hù)主義，阻礙了公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)體系的培育、發(fā)展。

四是地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)龐大，職責(zé)交叉，人員臃腫、結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，尤其是貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)的財(cái)政更是難以為繼。

這些矛盾和問(wèn)題的存在，不僅滋生官僚主義和文牘主義，助長(zhǎng)貪污腐敗和不正之風(fēng)，影響黨和政府與人民群眾的關(guān)系，而且直接妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，必須下決心進(jìn)行地方政府機(jī)構(gòu)改革。

二、改革的目標(biāo)和原則。

地方政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的地方行政管理體制。

實(shí)現(xiàn)上述改革目標(biāo)，必須堅(jiān)持以下原則：

——按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面上來(lái)，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資決策權(quán)真正交給企業(yè)，把社會(huì)可以自我調(diào)節(jié)與管理的職能交給社會(huì)中介組織。

——按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織機(jī)構(gòu)，精兵簡(jiǎn)政，裁減冗員，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效率。

——按照權(quán)責(zé)一致的原則，合理劃分事權(quán)，理順條塊以及行政層級(jí)之間的關(guān)系。界定部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個(gè)部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的弊端。

——按照實(shí)事求是、從實(shí)際出發(fā)的要求，結(jié)合地方各級(jí)政府行政管理和地域特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、市場(chǎng)發(fā)育程度、人力資源狀況，制定具體方案，進(jìn)行分類指導(dǎo)，因地制宜地推進(jìn)改革，在實(shí)踐中補(bǔ)充完善。

——按照依法行政的要求，加強(qiáng)行政管理的制度化、規(guī)范化和法制化建設(shè)，逐步由行政手段管理轉(zhuǎn)向依法管理；加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制的管理監(jiān)督，建立機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算管理相互配套協(xié)調(diào)的約束機(jī)制。

三、職能轉(zhuǎn)變和部門調(diào)整。

省一級(jí)政府要切實(shí)履行區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)管理的職能，按照國(guó)家法律、法規(guī)和方針、政策，制定區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)，創(chuàng)造公平、公正、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)秩序，打破地區(qū)、條塊分割；政府機(jī)關(guān)不再辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，已經(jīng)辦的要限期脫鉤，解除政府主管部門與國(guó)有企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，主管部門不再直接管理企業(yè)，切實(shí)落實(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，深化企業(yè)改革，加快企業(yè)改組；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。調(diào)整省級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)框架大體協(xié)調(diào)的省級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)。

1.需要加強(qiáng)的部門。省級(jí)政府綜合經(jīng)濟(jì)部門要強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，發(fā)展

計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易以及財(cái)政部門的主要任務(wù)是，貫徹執(zhí)行國(guó)家關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策和發(fā)展戰(zhàn)略，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)施區(qū)域調(diào)節(jié)與管理，保證國(guó)家宏觀調(diào)控順利進(jìn)行并促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門。全國(guó)大中城市所設(shè)的區(qū)工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局逐步實(shí)行省以下垂直管理體制。環(huán)境保護(hù)部門領(lǐng)導(dǎo)管理體制改為雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府為主。將藥政、藥檢和藥品生產(chǎn)流通監(jiān)管職能集中起來(lái)，組建藥品監(jiān)督管理部門。

農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)行政管理部門保持基本穩(wěn)定，林業(yè)部門的職能要轉(zhuǎn)到保護(hù)和發(fā)展森林資源上來(lái)，封山育林、種草種樹(shù)，擴(kuò)大林草植被，綠化國(guó)土，改善生態(tài)環(huán)境，林業(yè)資源較少的?。ㄗ灾螀^(qū)）可將林業(yè)部門與農(nóng)業(yè)或環(huán)保部門合設(shè)。

2.不再保留的部門。地方各級(jí)政府不再設(shè)置工業(yè)、商業(yè)、物資管理部門和各種行政性公司，其政府職能并入經(jīng)貿(mào)部門。行政性公司按照政企分開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)、自主經(jīng)營(yíng)的要求進(jìn)行改組。省級(jí)政府對(duì)國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)的監(jiān)管，可以采取派出代表參加監(jiān)事會(huì)的方式，也可以采取派出稽察特派員的方式進(jìn)行監(jiān)管。

水產(chǎn)（海洋水產(chǎn)）、畜牧、農(nóng)墾、農(nóng)機(jī)等機(jī)構(gòu)改建為經(jīng)濟(jì)服務(wù)實(shí)體，實(shí)行政企分開(kāi)，其政府職能并入有關(guān)部門。

3.需要調(diào)整的部門。有條件的?。ㄖ陛犑校┙M建信息產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，按照設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)、使用相結(jié)合的原則，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一管理，防止重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制。

省級(jí)政府工作部門分為組成部門和直屬機(jī)構(gòu)。省級(jí)政府組成部門的設(shè)置應(yīng)與國(guó)務(wù)院組成部門基本對(duì)口，以利于工作的銜接。地方各級(jí)政府一般不設(shè)置與國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)和部門管理的機(jī)構(gòu)。國(guó)防動(dòng)員的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置由省一級(jí)政府在制定地方機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案時(shí)通盤考慮。

將省、自治區(qū)政府工作部門由現(xiàn)有的五十三個(gè)左右（含委、廳管理機(jī)構(gòu)）精簡(jiǎn)為四十個(gè)左右，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、人口較少的省（自治區(qū)）精簡(jiǎn)為三十個(gè)左右；直轄市政府工作部門由六十一個(gè)左右（含委、廳管理機(jī)構(gòu)）精簡(jiǎn)為四十五個(gè)左右。?。ㄗ灾螀^(qū)）政府組成部門一般稱委、廳，直轄市稱委、局，直屬機(jī)構(gòu)一般稱局。省級(jí)政府機(jī)關(guān)人員編制精簡(jiǎn)幅度原則上參照國(guó)務(wù)院精簡(jiǎn)比例進(jìn)行，逐步、分期達(dá)

到精簡(jiǎn)一半左右，新組建的重慶市根據(jù)具體情況，區(qū)別對(duì)待。

五、需要注意的問(wèn)題。

1.堅(jiān)持既要積極又要穩(wěn)妥的方針。這次地方機(jī)構(gòu)改革，是改革開(kāi)放以來(lái)機(jī)構(gòu)變化較大、人員調(diào)整較多的一次，加上下崗職工的問(wèn)題比較突出，一些地方去年遭受了歷史罕見(jiàn)的水災(zāi)，今年又要慶祝建國(guó)五十周年和對(duì)澳門恢復(fù)行使主權(quán)，所以，保證安定團(tuán)結(jié)尤為重要。必須注意把機(jī)構(gòu)改革同推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會(huì)穩(wěn)定結(jié)合起來(lái)，避免出現(xiàn)大的震動(dòng)。要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，做耐心細(xì)致的思想政治工作，做到思想不散，秩序不亂，人員妥善安排，國(guó)有財(cái)產(chǎn)不流失，工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.注意與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相銜接，確保中央政府政令暢通。這次國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革，在各部門主要職責(zé)的界定中，把應(yīng)由地方政府承擔(dān)的職責(zé)切實(shí)下放給地方。地方各級(jí)政府特別是省一級(jí)政府，要注意進(jìn)行配套改革，使各項(xiàng)職責(zé)切實(shí)得到落實(shí)。凡屬于省一級(jí)政府的職權(quán)，要在確定省級(jí)政府有關(guān)部門的職責(zé)中予以明確；凡屬于市、縣政府的職權(quán)，要交給市、縣。

3.（略）

4.結(jié)合實(shí)際，做好人員分流工作?；疽笫牵簬毞至鳎ㄏ蚺嘤?xùn)，加強(qiáng)企業(yè)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，積極探索人員分流的具體途徑和辦法。人員分流的時(shí)間，可用三年左右；貧困、邊遠(yuǎn)以及少數(shù)民族地區(qū)可以適當(dāng)延長(zhǎng)。通過(guò)人員分流，優(yōu)化機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍和基層工作人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高整體素質(zhì)。

5.切實(shí)改進(jìn)工作方式和工作作風(fēng)，提高辦事效率。地方各級(jí)政府機(jī)關(guān)要進(jìn)一步完善行政運(yùn)行制度，規(guī)范行政領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，避免扯皮推諉，嚴(yán)格行政紀(jì)律，監(jiān)察失職瀆職行為。所有機(jī)關(guān)工作人員，都要忠于職守，勤政廉政。

6.在改革的同時(shí)加強(qiáng)管理，逐步實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制、工作程序的法制化。為確保機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，鞏固改革成果，各地要建立機(jī)構(gòu)編制管理預(yù)算約束機(jī)制和監(jiān)督懲處制度，加大管理的力度和權(quán)威性。凡違反規(guī)定擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)、自行增加編制、超編進(jìn)人、超配領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，中央和地方各級(jí)政府要按照管理權(quán)限從嚴(yán)查處。

機(jī)構(gòu)改革涉及改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，涉及部門權(quán)力和干部的切身利益，各級(jí)黨委和政府要在以江澤民同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，按照統(tǒng)一部署、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，研究制定方案，按程序報(bào)批后，認(rèn)真組織實(shí)施，保證機(jī)構(gòu)改革任務(wù)的順利完成。

注釋

〔1〕這個(gè)文件在收入本書(shū)時(shí)作了刪略。

第四篇：地方政府機(jī)構(gòu)改革綜述

地方政府機(jī)構(gòu)改革綜述

在21世紀(jì)來(lái)臨之際, 我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入最后攻堅(jiān)階段———地方政府機(jī)構(gòu)改革階段, 其成敗將最終決定這次改革能否最終圓滿完成。由于地方政府機(jī)構(gòu)改革有其特殊性和復(fù)雜性,難度更大,困難更多, 因此引起不少學(xué)者和實(shí)際工作者的關(guān)注與重視.在研究地方政府機(jī)構(gòu)改革的重大意義時(shí), 大家認(rèn)為: 目前地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本框架, 是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的條件下逐步形成的, 一些深層次的矛盾和問(wèn)題雖經(jīng)多次改革仍未得到根本解決。其存在的突出問(wèn)題如權(quán)力過(guò)分集中, 機(jī)構(gòu)臃腫龐大、人浮于事, 行政管理層次不夠明晰, 機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體多頭, 機(jī)構(gòu)編制法制不健全等越來(lái)越明顯地暴露出來(lái)。機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出, 政企不分、政事不分、政社不分使大多數(shù)的社會(huì)責(zé)任和矛盾集中到政府的身上, 導(dǎo)致政府工作陷入了紛忙無(wú)序狀態(tài)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的地方行政管理體制, 嚴(yán)重地制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開(kāi)放的深入。地方政府機(jī)構(gòu)改革已到了非搞不可的程度。響應(yīng)黨中央的號(hào)召, 加快地方政府機(jī)構(gòu)改革的步伐, 有利于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制, 完善社會(huì)主義行政管理體制, 推進(jìn)政治體制改革;有利于提高地方政府機(jī)關(guān)人員素質(zhì), 建立優(yōu)化、精干、高效的公務(wù)員隊(duì)伍;有利于克服官僚主義, 密切黨和政府與人民群眾的關(guān)系, 保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

一、機(jī)構(gòu)改革應(yīng)堅(jiān)持的原則 戴均良分別撰文對(duì)減少地方政府機(jī)構(gòu)改革發(fā)表了看法。戴均良認(rèn)為我國(guó)行政區(qū)劃依憲法為三級(jí)制和四級(jí)制并存, 其中的四級(jí)制僅指設(shè)有自治州和地級(jí)市的地方, 但近年來(lái)過(guò)去虛的一級(jí)地區(qū)已逐漸由不得虛轉(zhuǎn)實(shí), 還出現(xiàn)一些憲法規(guī)定之外的新情況, 如市管市、市和市轄區(qū)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)等問(wèn)題。在1980 年至1997 年的17 年間,全國(guó)共新增地市縣區(qū)117 個(gè),近20 萬(wàn)個(gè)行政編制, 再加上新增的事業(yè)編制(一般是行政編制的3 —4 倍)和超編問(wèn)題普遍存在, 這117 個(gè)地市縣就總計(jì)增加了上百萬(wàn)吃“皇糧”人員。因此作者提出下一階段的地方政府機(jī)構(gòu)改革要根據(jù)實(shí)際需要,嚴(yán)格控制地市縣區(qū)數(shù)量,防止因行政區(qū)劃調(diào)整而增加機(jī)構(gòu)和人員編制,同時(shí),針對(duì)縣的規(guī)模過(guò)小帶來(lái)加大行政管理成本, 增加財(cái)政負(fù)擔(dān);整體經(jīng)濟(jì)能力弱,難以集中財(cái)力物力搞大項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)建設(shè);不得于中心城鎮(zhèn)建設(shè),形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心等問(wèn)題, 應(yīng)在這次地方政府機(jī)構(gòu)改革中適當(dāng)撤并一些規(guī)模太小的縣, 這樣有利于精減機(jī)構(gòu), 減少人員,減輕群眾負(fù)擔(dān),促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、如何實(shí)施政府職能轉(zhuǎn)變吳知倫提出要把轉(zhuǎn)變職能這一理論層次上的概念落到操作層次的具體實(shí)施上, 關(guān)鍵是看政府職能部門原有的審批事項(xiàng)減少和規(guī)范了多少, 并公之于眾,接受監(jiān)督,此其一;其二,在設(shè)計(jì)改革措施時(shí),不能只看它能否對(duì)不合理的政府機(jī)構(gòu)有所沖擊, 而要看政府機(jī)構(gòu)的管理社會(huì)事務(wù)時(shí)具體行為能否改變,把企事業(yè)單位和老百姓是否滿意作為落腳點(diǎn)。

李章澤認(rèn)為在具體操作上關(guān)鍵是要大力培育社會(huì)中介組織,順應(yīng)“小政府,大社會(huì)”的改革趨向,吸納和承接從政府分離出來(lái)的部分職能, 與政府一道共同對(duì)社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行管理。中介組織的發(fā)育程度是政府職能確定的一個(gè)重要參數(shù), 在一定程度上制經(jīng)約著機(jī)構(gòu)改革的深度與進(jìn)程,同時(shí),中介組織還可及時(shí)填充政府撤離的空缺,防止產(chǎn)生社會(huì)失控現(xiàn)象。

肖巧云則認(rèn)為轉(zhuǎn)變職能首先要科學(xué)理解政府職能的基本含義,在此基礎(chǔ)上明確促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的主要力量是國(guó)家通過(guò)法律授權(quán), 縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革的前提條件應(yīng)是能過(guò)上級(jí)授權(quán), 并通過(guò)法律賦予行政權(quán)力而實(shí)行的政府職能轉(zhuǎn)變。沒(méi)有這個(gè)前提,縣級(jí)政府的職能是不可能轉(zhuǎn)變的, 也就沒(méi)有真正意義上的機(jī)構(gòu)改革。其次,要明確在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期縣級(jí)政府最大的職能就是為市場(chǎng)主體提供平等競(jìng)爭(zhēng), 有序發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其三是要明白在政府基本職能之間,應(yīng)強(qiáng)化管理運(yùn)行職能。在管理運(yùn)行職能的計(jì)劃、組織、控制三項(xiàng)職能之間, 應(yīng)強(qiáng)化控制職能;在基本職能的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四項(xiàng)職能中,強(qiáng)化政治和社會(huì)兩項(xiàng)職能,尤其要加強(qiáng)其中的民主職能、環(huán)保職能、社會(huì)保障職能, 削減經(jīng)濟(jì)職能,從而在此基礎(chǔ)上,制定政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模、層次、數(shù)量、運(yùn)行方式等改革方案,積極穩(wěn)妥進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。

毛世清認(rèn)為此次地方政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)職能。我國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是:“統(tǒng)籌規(guī)劃,掌握政策,信息引導(dǎo),組織協(xié)調(diào),提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”。這一職能的實(shí)現(xiàn),主要是通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)施公共管理,而不是從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)完成,主要職責(zé)在于管理,主要是維護(hù)本地市場(chǎng)的正常秩序,維護(hù)本地消費(fèi)者的利益。必須緊緊抓住政企分開(kāi)這一核心,解決好兩個(gè)層面上的分開(kāi)。一個(gè)層面是把政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任和政府的國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任分開(kāi), 通俗地說(shuō)就是把官員的角色同老板的角色分開(kāi);另一個(gè)層面是把出資者的所有權(quán)與企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分開(kāi)。從而建立一種政府與市場(chǎng)、企業(yè)三位一體的有機(jī)協(xié)調(diào)的三者之間的雙向互動(dòng)機(jī)制,使政府能把主要精力放在經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控、建立并維護(hù)市場(chǎng)規(guī)則、進(jìn)行社會(huì)公共服務(wù)和管理國(guó)有資產(chǎn)上。

張國(guó)慶認(rèn)為,地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上,應(yīng)遵循實(shí)事求是原則, 對(duì)于必設(shè)機(jī)構(gòu), 要堅(jiān)決執(zhí)行,“自行確定”機(jī)構(gòu)就是各級(jí)地方政府根據(jù)自己實(shí)際情況來(lái)確定,要以客觀需求和自身?xiàng)l件為準(zhǔn)則.對(duì)精簡(jiǎn)指標(biāo),也應(yīng)實(shí)事求是,如果一個(gè)地方市場(chǎng)發(fā)展不健全,生產(chǎn)力和社會(huì)發(fā)展水平比較低,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和分流人員的指標(biāo)就要酌情考慮,不必“一刀切”,否則就會(huì)影響到社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。根據(jù)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的三項(xiàng)職能, 首先要加強(qiáng)宏觀調(diào)控部門,提高人員素質(zhì)。其次要設(shè)立基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)保障、資源保護(hù)、資訊傳播部門, 最后是大力壓縮和精簡(jiǎn)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門,留下少數(shù)人實(shí)施行業(yè)規(guī)劃,制定行業(yè)政策,進(jìn)行微觀規(guī)制。

三、突破舊有觀念,推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革

? 李梅從治道變革的角度認(rèn)為中國(guó)縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革需要與治道變革相適應(yīng), 著眼于治道變革的過(guò)程,來(lái)實(shí)施中國(guó)縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革,為此要實(shí)現(xiàn)四個(gè)“相應(yīng)”。第一, 地方政府機(jī)構(gòu)改革與市場(chǎng)政府的進(jìn)程相適應(yīng)?？h政府的工作重點(diǎn)是抓好農(nóng)業(yè),同時(shí)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)?？h級(jí)機(jī)構(gòu)改革, 總的方向是走“小機(jī)關(guān)、大服務(wù)”的路子,減少對(duì)企業(yè)和基層的行政干預(yù),進(jìn)一步發(fā)展服務(wù)體系,逐漸從單純的管理職能更多地轉(zhuǎn)化為服務(wù)職能。第二, 地方機(jī)構(gòu)改革與中國(guó)民主政府的進(jìn)程相適應(yīng)。改革的直接目標(biāo)可以主要是改善行政績(jī)效, 但也要與政治體制改革相適應(yīng), 以完善公共行政政治權(quán)威基礎(chǔ)和政治責(zé)任制度為目標(biāo),來(lái)建設(shè)政治體制的基本框架,進(jìn)一步加強(qiáng)縣級(jí)政府、人大及其常委會(huì)對(duì)縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督, 并切實(shí)落實(shí)縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的個(gè)人責(zé)任及集體責(zé)任。第三, 地方機(jī)構(gòu)改革與中國(guó)多中心自主治理政府的進(jìn)程相適應(yīng)。首先, 縣政府應(yīng)進(jìn)一步理順與省、地、市政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系, 真正把決策權(quán)力落實(shí)在最小權(quán)力單位, 即在成本效益完全內(nèi)部化的最小單位上。其次, 還需進(jìn)一步注意多樣化,在過(guò)去劃分縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)類型指標(biāo)人口、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、土地面積的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步增加一些變量,使分值更能反映中國(guó)各個(gè)縣的多樣性。第四,地方政府機(jī)構(gòu)改革與中國(guó)法治政府的進(jìn)程相應(yīng)。在行政行為的基礎(chǔ)上,逐漸依法進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革,與中國(guó)法治政府的進(jìn)程匯流條件成熟時(shí)不妨制定《縣級(jí)政府組織法》, 然后由各縣人大制定實(shí)施細(xì)則, 使兩者共同成為縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、變更的章。

? 顧杰以突破論從五個(gè)方面指出此次政府機(jī)構(gòu)改革的突破點(diǎn),一是突破舊觀念,盡快走出地方政府機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。這些誤區(qū)是先改革先吃虧;機(jī)構(gòu)改革難以走出“怪圈”,“改也白改”;機(jī)構(gòu)改革就是減人,“只要人減了,機(jī)構(gòu)改革就成功了”。二是突破理想模式,立足現(xiàn)階段,努力探索轉(zhuǎn)型期地方政府機(jī)構(gòu)改革的規(guī)律。處于轉(zhuǎn)型期、新舊體制交替期、磨合期的地方政府機(jī)構(gòu)改革, 必然帶有一定的過(guò)渡性和不確定性,因而改革不可能一蹴而就,不能用將來(lái)要實(shí)現(xiàn)的成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能模式來(lái)裁決和要求今天的地方政府機(jī)構(gòu)改革。三是突破簡(jiǎn)單的“上下對(duì)口論”, 堅(jiān)持“一地一策”的改革思想。四是突破“單兵獨(dú)進(jìn)”的觀念,應(yīng)多管齊下、整體配套,追求綜合改革效益。主要是黨政改革配套、政企改革配套、政事改革配套三個(gè)方面。五是突破“瓶頸”,拓展分流渠道,擴(kuò)大吸納空間,實(shí)現(xiàn)更多更好的安置。為此可采取“退、轉(zhuǎn)、斷、輪、派、培”的六字方針。

? 大家重點(diǎn)討論了以下體制的改革問(wèn)題:專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門體制的改革問(wèn)題。專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門的改革是行政管理體制改革的重要組成部分,也是改革的難點(diǎn)之一。其管理體制主要存在政企不分、條塊分割公司機(jī)關(guān)人員老化、人員經(jīng)費(fèi)難落實(shí)和體制難建立、職能難轉(zhuǎn)變、人員難分流的問(wèn)題。解決這些問(wèn)題要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求, 轉(zhuǎn)變政府職能, 實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi), 把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè), 調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門, 逐步把現(xiàn)有專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門撤銷或改組為不具有行政職能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體, 或改組為政府授權(quán)的經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的單位和自律性行業(yè)組織。關(guān)鍵是加速現(xiàn)有職能的轉(zhuǎn)移, 將行政和行業(yè)職能移交給政府和綜合經(jīng)濟(jì)部門, 社會(huì)管理職能移交給社會(huì), 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能移交給政府國(guó)有資產(chǎn)管理部門,技術(shù)性和服務(wù)性職能移交給社會(huì)中介織。同時(shí), 組建重點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)并授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn);下放權(quán)力, 大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì);剝離工業(yè)公司的行政和行業(yè)管理職能, 組建行業(yè)管理辦公室;組建國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)司。? 我認(rèn)為目前機(jī)構(gòu)膨脹、人員超編、機(jī)構(gòu)編制反彈的主要原因在于“事業(yè)發(fā)展、派個(gè)人管”,“發(fā)下一個(gè)紅頭文, 又添機(jī)構(gòu)又添人”, 過(guò)分強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口, 編制觀念淡薄、管理失控、監(jiān)督檢查不利等。要推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行, 鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果, 防止機(jī)構(gòu)編制工作中的不正之風(fēng), 必須理順上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的關(guān)系，最大限度地淡化部門職能利益化傾向，盡快研究制定機(jī)構(gòu)編制法規(guī), 對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理的基本原則、內(nèi)容、程序、權(quán)限、紀(jì)律等作出明確規(guī)定, 確立各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門執(zhí)法主體地位, 建立健全必要的執(zhí)法監(jiān)督制度, 逐步實(shí)現(xiàn)地方政府機(jī)構(gòu)、職能、編制的法治化。

第五篇：大部制及地方政府機(jī)構(gòu)改革的思考

大部制及地方政府機(jī)構(gòu)改革的思考

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)的六輪的機(jī)構(gòu)改革，今天中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)與編制設(shè)置狀況以及政府過(guò)程本身都已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。在服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革思路、公務(wù)員規(guī)模控制、制度化和改革技術(shù)細(xì)節(jié)等方面取得了顯著成績(jī)。如何做好地方政府機(jī)構(gòu)改革、黨群機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、公務(wù)員內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府過(guò)程完善和行政區(qū)劃調(diào)整等都是當(dāng)前中央及地方政府面臨的問(wèn)題與考驗(yàn)。因此，本文從大部制改革的本質(zhì)及內(nèi)涵開(kāi)始，結(jié)合我國(guó)地方政府大部制改革的現(xiàn)狀，并作思考。

關(guān)鍵詞：大部制 機(jī)構(gòu)改革 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府已經(jīng)進(jìn)行了六次大的機(jī)構(gòu)改革?！罢畽C(jī)構(gòu)改革”早已成為了中國(guó)社會(huì)中頻繁出現(xiàn)的一個(gè)“關(guān)鍵詞”，這反映了社會(huì)各界對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的期待與關(guān)注。對(duì)30年6輪政府機(jī)構(gòu)改革做全面而具體的分析，梳理問(wèn)題，掌握規(guī)律，把握趨勢(shì)，在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下對(duì)推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革邁向更具實(shí)質(zhì)的階段具有重要意義。

所謂大部制,是指將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個(gè)較大的部門，或者使相同相近的職能由一個(gè)部門管理為主，通過(guò)流程再造和機(jī)制創(chuàng)新，以減少機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭管理、從而降低行政成本、增強(qiáng)政府履職能力的一種政府組織結(jié)構(gòu)形式。黨的十七大報(bào)告和十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》都特別提出要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

一、我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的成就

（一）政府機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)推進(jìn)，使中國(guó)政府基本適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的要求

雖然從表面來(lái)看每一次政府機(jī)構(gòu)改革，都是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入而提出的，機(jī)構(gòu)改革的啟動(dòng)似乎也都是下一步經(jīng)濟(jì)體制改革的前奏，但實(shí)際上機(jī)構(gòu)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)和保障作用十分突出。早在1986年，鄧小平就對(duì)二者的關(guān)系有闡釋，他提出不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)。①?gòu)母母锏膶?shí)踐看，政府方面不只是“適應(yīng)”，而是有大量的主動(dòng)作為。比如，1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，雖然沒(méi)有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府職能也沒(méi)有轉(zhuǎn)變，但是它還是有效地控制了機(jī)構(gòu)規(guī)模的膨脹，加快了干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐，而且在廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制方面也發(fā)揮了重要作用。因此，每次政府機(jī)構(gòu)改革基本上都是針對(duì)當(dāng)時(shí)行政管理體制所面臨的主要矛盾而進(jìn)行的，或者是破除舊的經(jīng)濟(jì)體制遺留的政府機(jī)構(gòu)利益，或者是建立適應(yīng)新政府職能的機(jī)構(gòu)，或者是主要解決人員膨脹問(wèn)題等。應(yīng)該說(shuō)，基本上適應(yīng)了這些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（二）政府機(jī)構(gòu)改革的思路逐漸明朗化，由被動(dòng)調(diào)整變?yōu)榱酥鲃?dòng)改革

從政府機(jī)構(gòu)改革的歷程來(lái)看，雖然改革在具體操作、細(xì)節(jié)上有反復(fù)，但改革 ① 鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1994:176-177.的大方向是正確的，即轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。1993年以后，這一思路更為明朗，并成為后續(xù)改革的基礎(chǔ)。具體來(lái)看，1988年首次明確提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”的核心思路。1993年，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成為了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，相應(yīng)地，政府機(jī)構(gòu)改革的目的是要適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。1998年的機(jī)構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，其突出表現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。2003年政府機(jī)構(gòu)改革，繼續(xù)推動(dòng)政府組織調(diào)整，同時(shí)深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。2008年初，在原有改革的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步深化行政管理體制改革，中央探索實(shí)行了大部門體制改革，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問(wèn)題。政府機(jī)構(gòu)改革的核心思路逐漸明朗化以后，機(jī)構(gòu)改革才可能擺脫錯(cuò)誤的輿論帶來(lái)的政治壓力，不再簡(jiǎn)單地把機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員裁撤作為機(jī)構(gòu)改革成敗的唯一標(biāo)準(zhǔn)，從而促使被動(dòng)調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)改革。

（三）政府機(jī)構(gòu)改革對(duì)于公務(wù)員規(guī)模的控制有顯著作用近幾年，在國(guó)內(nèi)的學(xué)術(shù)界和輿論界興起了一場(chǎng)關(guān)于中國(guó)的政府官員規(guī)?！按蟆边€是“小”的討論，關(guān)注的焦點(diǎn)是一組差異很大的“官民比”數(shù)據(jù)。雖然各類觀點(diǎn)都存在，但是主流的看法仍然是“過(guò)大”，需要大幅精簡(jiǎn)。2008年大部門體制改革推動(dòng)之初，中組部副部長(zhǎng)張柏林建議，為改革能順利進(jìn)行、平穩(wěn)過(guò)渡，編制不縮減。這一言論立刻引發(fā)了各方面的質(zhì)疑。普通公眾對(duì)官員規(guī)?！坝纺[”的批評(píng)以及不斷縮減的要求，主要是由于當(dāng)前行政管理成本過(guò)高，擠壓了政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的供給能力。從歷次機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐來(lái)看，中央都把精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員做為改革的首要目標(biāo)，甚至做為衡量改革成效大小的標(biāo)準(zhǔn)。雖然這種簡(jiǎn)單的思維方式值得慎重考慮，但是在一定時(shí)期內(nèi)又必須這么做，因此，從客觀的效果來(lái)看，機(jī)構(gòu)改革還是有效地抑制了公務(wù)員規(guī)模的快速擴(kuò)張。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1988年以后公務(wù)員規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)的趨勢(shì)得到了控制，擴(kuò)張速度放緩，1992年到2002年，中國(guó)的公務(wù)員的絕對(duì)量只增加了約45萬(wàn)人，“官民比”基本穩(wěn)定。應(yīng)該說(shuō)這與歷次機(jī)構(gòu)改革的精簡(jiǎn)努力有直接的關(guān)系。同時(shí)，持續(xù)精簡(jiǎn)的壓力，促使政府公務(wù)員不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效率，改善工作流程，也就促進(jìn)了政府自身的建設(shè)。

（四）政府機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始進(jìn)入制度化階段，改革成果逐步法制化 我國(guó)傳統(tǒng)上習(xí)慣于用政治和行政手段來(lái)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。這樣的方式固然比較便捷，糾紛較少，在一個(gè)階段內(nèi)改革的強(qiáng)度也很大，但是，改革中出現(xiàn)反復(fù)和回潮的問(wèn)題也多。主要是因?yàn)楦母餂](méi)有達(dá)到制度化的水平，隨意性過(guò)大。針對(duì)這一問(wèn)題，近幾次的機(jī)構(gòu)改革中，中央已經(jīng)開(kāi)始有意識(shí)地推動(dòng)制度化的嘗試。比如1997年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，2007年國(guó)務(wù)院又頒布了《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，兩者相配套，標(biāo)志著中國(guó)政府的機(jī)構(gòu)和編制管理步入法制化階段。1998年開(kāi)始在機(jī)構(gòu)改革中出臺(tái)“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”的“三定方案”，雖然它是由編制部門制定的，介于規(guī)范性文件和政策之間，但是仍然對(duì)國(guó)務(wù)院各部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制有很強(qiáng)的規(guī)范作用。另外，作為行政組織法重要組成部分的《國(guó)家公務(wù)員法》也于2006年開(kāi)始實(shí)施，自此公務(wù)員管理步入了法制軌道。這些方面都是使改革成果制度化的努力。

貳

（五）政府機(jī)構(gòu)改革在努力堅(jiān)持中國(guó)特色與合理吸收西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政體制改革經(jīng)驗(yàn)方面進(jìn)行了有益的探索，積極但不冒進(jìn)

政府機(jī)構(gòu)改革的技術(shù)設(shè)計(jì)和細(xì)節(jié)很大程度上會(huì)關(guān)系到改革的成敗。中國(guó)政府在這方面不僅大量地學(xué)習(xí)了其他國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，而且能立足于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，態(tài)度越來(lái)越務(wù)實(shí)，積累了大量的政治經(jīng)驗(yàn)。比如，2008年初中央的政府機(jī)構(gòu)改革，主要是參考了日本、英國(guó)等國(guó)家的已經(jīng)比較成熟的大部門管理體制，但在部委的組建、合并上存在一定的保留或者余地。這樣做，可以比較穩(wěn)妥地解決推進(jìn)改革與平衡一些歷史遺留問(wèn)題的關(guān)系，即成熟一個(gè)，調(diào)整一個(gè)，應(yīng)該說(shuō)是我國(guó)政治經(jīng)驗(yàn)與智慧的結(jié)晶。②③同時(shí)，在即將推動(dòng)的地方政府機(jī)構(gòu)改革上，中央也明確表示，地方政府可以從實(shí)際出發(fā)，不搞“一刀切”，不設(shè)時(shí)間表。顯然，與以往的幾次機(jī)構(gòu)改革整體推進(jìn)思路相比，此次改革更加務(wù)實(shí)，更有助于降低改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)地方政府推行大部制改革的現(xiàn)狀與發(fā)展

（一）地方政府推行大部制改革現(xiàn)狀——注重民生的服務(wù)型政府構(gòu)建期

我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革的大方向是實(shí)行大部制，實(shí)行大部制有利于深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，有利于解決長(zhǎng)期存在的職能過(guò)度交叉問(wèn)題，有利于行政組織決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離，有利于降低行政成本，有利于轉(zhuǎn)變政府直接進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)和市場(chǎng)管理的傳統(tǒng)做法。地方政府大部制改革應(yīng)與持續(xù)的外力推動(dòng)相結(jié)合，與進(jìn)一步加強(qiáng)和完善監(jiān)督體制相結(jié)合，與建立和健全法制相結(jié)合，與地方實(shí)際相結(jié)合，并采取自上而下的方式進(jìn)行。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十年來(lái)五輪的政府機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)基本建成了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體系。然而在新時(shí)期面對(duì)新情況，歷史將更加重要的任務(wù)交給了行政管理體制改革。未來(lái)的行政管理體制改革，將成為全面深化改革和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的關(guān)鍵，我國(guó)的改革重心將逐步從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)向行政管理體制改革，改革的焦點(diǎn)落到政府身上。政府機(jī)構(gòu)改革的目的已不僅僅是為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而是朝著更高的目標(biāo)，即通過(guò)政府自身的改革，充分發(fā)揮上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的能動(dòng)作用，發(fā)揮政府在構(gòu)建和諧社會(huì)中的主導(dǎo)作用。政府自身改革的成敗關(guān)系重大、影響全局。胡錦濤書(shū)記在十七大報(bào)告中提出的“深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”寓意深刻。十七屆二次全會(huì)議研究了深化行政管理體制改革問(wèn)題，提出《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，2008年3月11日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》拉開(kāi)了新一輪行政管理體制改革的序幕，代表著新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革從中央層面正式、全面展開(kāi)。從對(duì)前面機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)來(lái)看，這又是一輪從中央到地方自上而下的機(jī)構(gòu)改革。

我國(guó)地方政府如：湖北隨州大部制改革、深圳大部制改革、廣東順德大部制改革都是地方政府機(jī)構(gòu)改革的典型案例，他們都是在順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下，有效的整合政府機(jī)構(gòu)部門，提高了政府機(jī)構(gòu)的工作效率，加大了對(duì)服務(wù)型政府的建設(shè)力度，提高政府透明度，進(jìn)一步完善了公務(wù)員管理模式，提高政府機(jī) ② 周志忍.大部制溯源:英國(guó)改革歷程的觀察與思考[J].行政論壇,2008（2）.③ 南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理課題組.大部門體制的國(guó)際借鑒[J].瞭望,2008（5）.叁

構(gòu)注重民生問(wèn)題等。這些地方政府機(jī)構(gòu)改革不是簡(jiǎn)單地完成地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，而是著重解決制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的深層次矛盾和問(wèn)題。既著重解決行政運(yùn)作不協(xié)調(diào)、效率低下的問(wèn)題，又進(jìn)一步明確新形勢(shì)下政府定位，建設(shè)人民滿意的政府；既強(qiáng)調(diào)完善經(jīng)濟(jì)管理，又把加強(qiáng)城市管理、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能放到突出的位置；既著力優(yōu)化行政管理體制機(jī)制，又重在解決特區(qū)內(nèi)外二元化發(fā)展問(wèn)題,促進(jìn)城市發(fā)展水平的全面提升。

（二）大部制下地方政府機(jī)構(gòu)改革的原則

按照大部制改革的要求和方向進(jìn)行地方政府機(jī)構(gòu)改革，要體現(xiàn)以下原則：

1.滿足需要原則。一是滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。科學(xué)宏觀決策，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，弱化微觀管理，同時(shí)兼顧我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中培育市場(chǎng)、促進(jìn)特殊行業(yè)發(fā)展、有效管理骨干國(guó)企的需要。二要滿足社會(huì)發(fā)展的需要。擴(kuò)展社會(huì)管理職能,保障基本公共服務(wù)的均等化，充分培養(yǎng)社會(huì)的自治精神和能力。三要滿足利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區(qū)利益、行業(yè)利益、階層利益的平衡，既要合理配置各方合法利益機(jī)制，又要防止追逐違法利益。四要滿足技術(shù)發(fā)展的需要。適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的由傳統(tǒng)職能導(dǎo)向型政府轉(zhuǎn)向流程導(dǎo)向型政府，整合政府資源，再造工作流程，減少管理層級(jí)，實(shí)行扁平化管理，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)。

2.總體統(tǒng)籌原則。一要總體統(tǒng)籌職能設(shè)置。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能錯(cuò)落有致的服務(wù)型政府架構(gòu)。二要總體統(tǒng)籌權(quán)力配置。既要加強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)各部門的統(tǒng)籌能力，又要合理劃分上下級(jí)政府人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)的界限。三要總體統(tǒng)籌各種關(guān)系，以利于科學(xué)發(fā)展觀的真正落實(shí)。四要總體統(tǒng)籌府際改革。即統(tǒng)籌上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，以利于形成合力?？傮w統(tǒng)籌的最終目的在于公共治理結(jié)構(gòu)的改善：化解政府部門中存在的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的矛盾以及權(quán)限沖突；減少和規(guī)范行政審批，簡(jiǎn)化公務(wù)手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能。

3.系統(tǒng)整合原則。一是整合職能，通過(guò)有機(jī)合并相近職能，以避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權(quán)責(zé)，通過(guò)健全政府權(quán)責(zé)體系，以形成部門間和層級(jí)間合理的權(quán)責(zé)構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)政府各部門及部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間職能統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確、關(guān)系協(xié)調(diào)。三是整合機(jī)構(gòu)，通過(guò)對(duì)部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整合,減少管理環(huán)節(jié)和層次,理順部門職責(zé)關(guān)系。四是整合機(jī)制，通過(guò)整合大部門內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能。按照系統(tǒng)整合原則，地方政府的大部制改革，可以在理順關(guān)系的基礎(chǔ)上，以地方政府的職能定位為基礎(chǔ)整合部門資源；相對(duì)集中行政監(jiān)督和行政處罰權(quán)，設(shè)置執(zhí)法部門；對(duì)社會(huì)和文化事務(wù)進(jìn)行綜合管理，探索大系統(tǒng)管理模式。

4.制約協(xié)調(diào)原則。一是城市政府整體和部門及部門之間決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。有效的途徑是強(qiáng)化政府和行政首長(zhǎng)權(quán)威，強(qiáng)化辦公廳(室)的協(xié)調(diào)職能和督查室的督察職能，對(duì)現(xiàn)行行政資源進(jìn)行整合，在部門間進(jìn)行溝通機(jī)制建設(shè)、業(yè)務(wù)銜接與配合機(jī)制建設(shè)、行政資源整合機(jī)制建設(shè)等，并在這些方面進(jìn)行切實(shí)的制度創(chuàng)新，以克服多頭管理、各自為政的現(xiàn)象。二是部門內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。在大部門內(nèi)建立相應(yīng)機(jī)制，以協(xié)調(diào)部門內(nèi)部工作。三是上下級(jí)政府之間的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。這就決定了大部制可以有兩種路徑：一是在部門與部門之間，讓有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)。二是在一個(gè)大部門內(nèi)部，機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，有些機(jī)構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。這實(shí)際類似于國(guó)外政府機(jī)構(gòu)實(shí)行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分

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離，執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行彈性管理。另外,要切實(shí)加強(qiáng)來(lái)自行政權(quán)力外部的約束，特別是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、紀(jì)檢審計(jì)等對(duì)政府部門的監(jiān)督制約和問(wèn)責(zé)。

5.總攬分別原則。一是要總體設(shè)計(jì)地方機(jī)構(gòu)改革，形成包括市和區(qū)政府，近期和遠(yuǎn)期改革的整體方案。二是要體現(xiàn)分層要求，對(duì)省、市、區(qū)(市)、鎮(zhèn)(街)政府改革既要明確共同性，又要有不同針對(duì)性。三是要分步實(shí)施,既要考慮改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要考慮改革的現(xiàn)實(shí)可能性，盡可能減少改革所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)和消極成本④。

（三）大部制下地方政府機(jī)構(gòu)改革的思路

1.從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分層面,推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)改革。

大部制改革和行政管理體制改革在本質(zhì)上從屬于政治體制改革。大部制改革使黨政權(quán)力配置中存在的兩個(gè)問(wèn)題凸顯出來(lái)：一是如何實(shí)現(xiàn)大部制和大黨委制之間的制度整合問(wèn)題；二是如何解決同一事務(wù)由黨政分別設(shè)置機(jī)構(gòu)管理的“雙頭制”和權(quán)力雙軌制的相互扯皮、效率低下、成本過(guò)高等問(wèn)題。而破解這兩個(gè)問(wèn)題的根本性辦法是政治體制和政治結(jié)構(gòu)的變革。因此,應(yīng)該把地方政府機(jī)構(gòu)改革方案納入到政治體制改革方案中，從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分層面進(jìn)行調(diào)整，特別是有關(guān)權(quán)力分離和制約問(wèn)題，需要與黨政體制、司法體制、人大體制相結(jié)合，要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對(duì)接問(wèn)題。因此，地方政府機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)當(dāng)按照黨的十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置”的要求，在政治體制的整體架構(gòu)中確定改革方案和對(duì)策措施。

在地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理中，黨委與政府類似于公司治理結(jié)構(gòu)中的董事會(huì)和總經(jīng)理班子，黨委書(shū)記好比是董事長(zhǎng)，市長(zhǎng)則處于總經(jīng)理的角色；人大、政協(xié)好比是監(jiān)視會(huì)和工會(huì)。地方黨委可以直接領(lǐng)導(dǎo)政府，但是黨委所設(shè)的農(nóng)業(yè)、財(cái)貿(mào)、金融、交通等各類工作委員會(huì)只是黨委的參謀職能部門，不直接領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的政府職能部門。在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的工作中，黨的職能主要是“把握方向、謀劃全局、提出戰(zhàn)略、制定政策、推動(dòng)立法、營(yíng)造良好環(huán)境”。政府職能主要是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”。這種帶有規(guī)范性的職能定位，有利于克服黨政不分、以黨代政的弊端，逐步形成既適度分權(quán)又形成合力的黨政關(guān)系。同時(shí)按照管理學(xué)中組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般原則，規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置。通過(guò)完善黨委的組成結(jié)構(gòu),適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，有的可以實(shí)行“兩個(gè)牌子、一套人馬”，切實(shí)解決分工重疊問(wèn)題。

2.既體現(xiàn)與中央大部制改革的對(duì)應(yīng)性，又體現(xiàn)自身特色。

“根據(jù)各層級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn),合理調(diào)整地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對(duì)口，其他機(jī)構(gòu)因地制宜設(shè)置”。這既可以體現(xiàn)上下組織的同構(gòu)性，也保留上下組織的異構(gòu)性，體現(xiàn)地方發(fā)展的地域性、特色化。因?yàn)?，不同層?jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)是不同的。如中央政府宏觀調(diào)控的職責(zé)比較重要，但是到了市級(jí)、縣級(jí)政府，可能服務(wù)民生、改善民生的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能就比較重要。在對(duì)應(yīng)性和特色化上，總的原則是要處理好地方特色執(zhí)政與依據(jù)中央要求統(tǒng)一行動(dòng)之間的平衡。在省級(jí)政府層面應(yīng)盡量與中央大部制同構(gòu)，體現(xiàn)對(duì)應(yīng)性；省級(jí)政府以下的地方政府除必須上下對(duì)口的部門以外，根據(jù)自身特點(diǎn)建構(gòu)組織體系，實(shí)現(xiàn)異構(gòu)化，可能更有助于大部制改革實(shí)質(zhì)功能發(fā)揮。一 ④ 劉文儉.大部制下的地方政府機(jī)構(gòu)改革初探:以某沿海城市為例[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008（5）.伍

是省級(jí)以下(不含省級(jí))地方政府機(jī)構(gòu)，可以實(shí)行更加寬泛的大部制，即一個(gè)部門管理的范圍可以更加寬泛；二是可以根據(jù)自身特色、實(shí)際情況，設(shè)置政府機(jī)構(gòu)和配置職能。例如，沿海城市可以設(shè)立海洋與漁業(yè)局。前提是要保持不同層級(jí)政府間信息互通、資源共享。⑤

三、順應(yīng)大部制的路徑選擇

加強(qiáng)政府自身改革，必須堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民,把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；必須堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一；必須堅(jiān)持不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；必須堅(jiān)持創(chuàng)新政府管理制度和方式；提高政府工作透明度和人民群眾的參與度。政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是，建設(shè)一個(gè)行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府，建設(shè)一個(gè)人民群眾滿意的政府。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，規(guī)范行政權(quán)力，調(diào)整和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)分工，改進(jìn)政府管理與服務(wù)方式,大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，提升公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)，全面提高行政效能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力，完善公共財(cái)政模式，提供更多的公共福利與公共產(chǎn)品。

（一）機(jī)構(gòu)改革要以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度推進(jìn)

政府是執(zhí)行國(guó)家意志，處理國(guó)家公共事務(wù)的組織，是國(guó)家機(jī)構(gòu)中十分重要的部門，從事內(nèi)政、外交、財(cái)政、國(guó)防、交通、教育、警衛(wèi)、公共事業(yè)、社會(huì)治安等活動(dòng)，任務(wù)繁重，范圍廣泛。新中國(guó)從成立到“文化大革命”，全國(guó)嘗試過(guò)幾次較大規(guī)模的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，基本不成功。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革幾乎從未停止，其間有過(guò)5次較大范圍的改革高潮，然而事實(shí)上改革始終未能走出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精減—再膨脹”這樣一個(gè)怪圈。每一次“精簡(jiǎn)”差不多都以機(jī)構(gòu)的再度膨脹，“吃皇糧”人員再度增多而告終。直到2008年的第6次改革后，政府機(jī)構(gòu)存在的諸多問(wèn)題仍不能說(shuō)得到了根本性的解決，機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾依然存在?！耙允窞殍b,可以知興替”，為此，我們一定要有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度，深刻認(rèn)識(shí)改革的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性，要懂得“改革是中國(guó)的第二次革命”，“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命。對(duì)于機(jī)構(gòu)改革這樣事關(guān)全局的大動(dòng)作，必須納入科學(xué)的軌道,首先要組織專門力量對(duì)它進(jìn)行廣泛、深入的科學(xué)研究,以取得理性認(rèn)識(shí)；然后按照社會(huì)主義社會(huì)科學(xué)管理的規(guī)律和原則，統(tǒng)盤考慮，制定切合實(shí)際的方案，積極推進(jìn)。那種認(rèn)為改革能立竿見(jiàn)影，沒(méi)有什么阻力，不須做長(zhǎng)期艱苦努力的觀點(diǎn)，只能是幻想。如1982年的機(jī)構(gòu)改革，沒(méi)有進(jìn)行充分的調(diào)查論證，不重視行政管理科學(xué)的指導(dǎo)作用，主觀隨意性大，導(dǎo)致改革不成功。⑥

（二）機(jī)構(gòu)改革要緊緊抓住職能轉(zhuǎn)變這個(gè)關(guān)鍵

政府的職能同政府機(jī)構(gòu)密切相關(guān),有什么樣的職能就有什么樣的機(jī)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立與整體配置，集中體現(xiàn)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管理體制。職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革的重要依據(jù)，判斷一個(gè)政府機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該撤銷、合并、調(diào)整，主要看其是否承擔(dān)行政管理職能，只有分清職能和明確職能，才有可能對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整和改革。只要抓住了轉(zhuǎn)變職能和職能明確這個(gè)關(guān)鍵，政府機(jī)關(guān)改革就 ⑤ 劉文儉.大部制下地方政府機(jī)構(gòu)改革的思路[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2009（24）.⑥ 邵萍英.中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的歷史回顧及基本經(jīng)驗(yàn)[J].池州師專學(xué)報(bào),2005（6）.陸

能順利進(jìn)行，而不會(huì)出現(xiàn)新的反復(fù)。因此，職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革必須結(jié)合進(jìn)行。當(dāng)前，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善，政府職能必須徹底轉(zhuǎn)變。政府職能應(yīng)該進(jìn)一步轉(zhuǎn)換到作為規(guī)則的制訂者，即明確各級(jí)政府的真正職責(zé)并以此作為考核和評(píng)價(jià)政府的標(biāo)準(zhǔn),相應(yīng)降低政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的激勵(lì)。⑦政府職能要轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砼c服務(wù),體現(xiàn)在政治職能上是保障人民民主和維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的職能，在經(jīng)濟(jì)職能上是組織社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在文化職能上是組織社會(huì)主義文化建設(shè)，在社會(huì)職能上是提供社會(huì)公共服務(wù)。特別是在經(jīng)濟(jì)管理職能的行使上，必須堅(jiān)決貫徹政企分開(kāi)的原則，要由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，由直接管理和微觀管理為主轉(zhuǎn)向以間接管理和宏觀管理為主。

（三）機(jī)構(gòu)改革只能選擇漸進(jìn)式改革方式推進(jìn)

改革有激進(jìn)式與漸進(jìn)式兩種。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，人口眾多，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)且發(fā)展不平衡，社會(huì)主義改革又是一場(chǎng)沒(méi)有先例可循的全新的事業(yè)。比起經(jīng)濟(jì)體制改革來(lái),機(jī)構(gòu)改革屬于政治體制改革的一部分。鄧小平指出:政治體制改革非常復(fù)雜,“每一個(gè)措施都涉及千千萬(wàn)萬(wàn)人”，觸及許多人的利益，會(huì)遇到很多的障礙,因此需要更加審慎從事，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下分步驟、有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進(jìn)行，“要先從一兩件事上著手，不能一下子大干，那樣就亂了?！雹嗨?，中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革只能選擇漸進(jìn)式改革，這樣才能既推進(jìn)改革，又避免改革過(guò)程中出現(xiàn)不必要的社會(huì)震蕩，有效地防范改革的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)系統(tǒng)工程,必須與其它改革配套進(jìn)行

我國(guó)多次進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革不成功的一個(gè)重要原因，就是改革不配套。具體地說(shuō)，一是機(jī)構(gòu)改革了，但舊的觀念還沒(méi)有改變。陳舊的、習(xí)慣的、世俗的、落后的思想觀念繼續(xù)影響和支配人們行為。因此，一遇合適的機(jī)會(huì)，某些人和某些組織就要假借各種名義將已經(jīng)改掉的東西重新恢復(fù)起來(lái)。二是機(jī)構(gòu)改革了，但管理體制和管理職能沒(méi)有根本改變。在政府部門管理體制沒(méi)有根本改變的狀況下,政府不但仍然大量包攬企事業(yè)單位事務(wù)和社會(huì)性事務(wù)，而且在新的名義下越管越多。大量的直接管理需要大量政府機(jī)關(guān)和人員，因此，精簡(jiǎn)只是暫時(shí)甚至形式上的，不可能長(zhǎng)久、穩(wěn)定。三是領(lǐng)導(dǎo)制度和干部制度沒(méi)有改變，因而國(guó)家行政人員的素質(zhì)提高的不快，工作缺乏制度化的保障，影響行政效率的全面發(fā)揮，也影響干部的情緒和積極性，一旦遇到變革就會(huì)人心浮動(dòng),妨礙改革的順利進(jìn)行。所以，行政機(jī)構(gòu)改革必須與領(lǐng)導(dǎo)制度和干部制度配套進(jìn)行。四是工作制度和工作方法依然如故，不盡合理的工作關(guān)系和工作程序浪費(fèi)了許多時(shí)間和精力；不思進(jìn)取的工作方式和文牘主義使機(jī)關(guān)成天陷入文山會(huì)海之中，除增加機(jī)構(gòu)和人員外難以應(yīng)付日常工作。五是由于社會(huì)保障機(jī)制不健全，干部擔(dān)心失去飯碗，所以明里暗里抵制機(jī)構(gòu)改革的人太多。

（五）機(jī)構(gòu)改革要立足中國(guó)國(guó)情,堅(jiān)持因地制宜區(qū)別對(duì)待的原則

鄧小平指出，政治體制改革，一定要“根據(jù)自己的特點(diǎn)，自己國(guó)家的情況，走自己的路”，“既不能照搬西方資本主義國(guó)家的做法，也不能照搬其他社會(huì)主義國(guó)家的做法，更不能丟掉我們制度的優(yōu)越性”。中國(guó)幅員遼闊，人口多，而且是發(fā)展中國(guó)家，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值還比較低，仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段；中國(guó)實(shí)行的是以公有制為主體的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，政府承擔(dān)著對(duì)公有制財(cái)產(chǎn)的保值增值責(zé)任等職責(zé)，這決定了我國(guó)政府的職能比西方國(guó)家要復(fù)雜得多,決定了我國(guó)政府 ⑦ 蔡昉.中國(guó)特色的政府職能轉(zhuǎn)變:新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)[J].福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2008（10）.⑧ 鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1994.柒

機(jī)構(gòu)改革必須從國(guó)情出發(fā)。此外，還要看到，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的不平衡性,其發(fā)展水平由沿海到內(nèi)陸，從東部到西部呈階梯狀態(tài)，且每個(gè)地區(qū)、每個(gè)縣市之間的發(fā)展水平也有很大差異。必須注意照顧各地的特殊情況,使具體政策有一定的靈活性。因此，中國(guó)在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，十分注重從各地實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切，允許各地在遵守改革總的原則和方針的前提下，在改革的具體步驟方法方面因地制宜。中央政府則根據(jù)各地不同情況實(shí)行分類指導(dǎo)，使改革更符合各地的實(shí)際。

（六）機(jī)構(gòu)改革要堅(jiān)持依法進(jìn)行 建立健全一整套法律法規(guī)

以往的機(jī)構(gòu)改革走不出“怪圈”，一個(gè)重要的原因是沒(méi)有過(guò)硬的約束機(jī)制。即使精簡(jiǎn)了，由于缺乏明確的法律依據(jù)，也沒(méi)有以法律制度形式固定下來(lái)，因而領(lǐng)導(dǎo)人一句話，機(jī)構(gòu)和人員又因某種理由增加了，被精簡(jiǎn)了的可以輕易恢復(fù)。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決貫徹依法治國(guó)、依法行政的原則,杜絕行政不受法律約束的行為。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置與編制，以及財(cái)政費(fèi)用支出，都由相關(guān)法律、制度加以嚴(yán)格的規(guī)范和監(jiān)督,“使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。⑨只有建立起法律約束、財(cái)政約束等硬機(jī)制，機(jī)構(gòu)改革的成果才能得以保持。

（七）機(jī)構(gòu)改革要勇于吸收借鑒 與時(shí)俱進(jìn) 大膽創(chuàng)新

行政管理體制不僅是對(duì)現(xiàn)有權(quán)力格局和利益關(guān)系的調(diào)整 而且是一場(chǎng)深刻的思想革命和觀念變革 創(chuàng)新是行政管理體制改革的靈魂。我們應(yīng)該以辨證的歷史唯物主義態(tài)度，吸收借鑒中國(guó)歷朝歷代行政改革的經(jīng)驗(yàn)和世界各國(guó)在長(zhǎng)期的行政管理實(shí)踐中積累的優(yōu)秀成果，總結(jié)新中國(guó)以往改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，與時(shí)俱進(jìn)，大膽創(chuàng)新，在改革目標(biāo)上不斷明確，在改革方式上不斷改進(jìn),在改革領(lǐng)域上不斷拓寬，在改革程度上不斷加深,從而不斷取得新的突破。

（八）機(jī)構(gòu)改革要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀

提升公共服務(wù)理念,打造公共服務(wù)型政府政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變觀念，即將管制型管理轉(zhuǎn)到適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)型管理上來(lái)。公民和社會(huì)處于主導(dǎo)地位，要實(shí)現(xiàn)由管理本位、政府本位向社會(huì)本位、公民本位轉(zhuǎn)變。要根據(jù)公民社會(huì)發(fā)展的需要來(lái)提供公共服務(wù)，由包攬一切的全能管理轉(zhuǎn)變到滿足社會(huì)公共需要的公共管理，由直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理。要以強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、增強(qiáng)服務(wù)效能、提高服務(wù)水平為中心，樹(shù)立科學(xué)行政、民主行政、依法行政的理念。當(dāng)前，要明確強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能,切實(shí)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜；增加投入、健全體系；改革體制、整合資源；城鄉(xiāng)兼顧、重在農(nóng)村”。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā),區(qū)別不同情況，不搞一刀切;堅(jiān)持充分利用現(xiàn)有資源，吸引社會(huì)資金,避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)；堅(jiān)持把加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)同完善運(yùn)行機(jī)制結(jié)合起來(lái)；堅(jiān)持借鑒國(guó)外企業(yè)化管理、社會(huì)化服務(wù)等做法，不斷提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，建設(shè)真正的公共服務(wù)型政府。

⑨ 鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.捌

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