第一篇：地方政府債務(wù)問題研究文獻(xiàn)綜述

地方政府債務(wù)問題研究文獻(xiàn)綜述

摘要：關(guān)于政府性債務(wù)問題的研究具有悠久的歷史,并已經(jīng)形成了豐碩的研究成果。而關(guān)于地方政府性債務(wù)問題的研究則相對較晚,國外學(xué)者自20世紀(jì)80年代才開始有所涉及。受政府性債務(wù)演變進(jìn)程的影響,中國地方政府性債務(wù)問題的研究主要開始于1994年分稅制的改革。近年來隨著地方政府舉債融資形式不斷豐富和債務(wù)規(guī)模不斷增加,尤其是在應(yīng)對2008年底因美國次貸危機(jī)而引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程中,地方政府性債務(wù)規(guī)模急劇增加。我國地方政府債務(wù)近幾十年來急劇攀升，財(cái)政隱患巨大，國內(nèi)外從不同的角度對地方政府債務(wù)問題的研究也越來越多。

關(guān)鍵詞：地方政府 債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)

一、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

（1）如何看待地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爭論

劉尚希在《如何看待地方債務(wù)》一文中認(rèn)為，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控與否，和政府償債的公共資源、政府債務(wù)的體制機(jī)制等相關(guān)因素有關(guān)，單純的看債務(wù)的數(shù)字化指標(biāo)是不能正確判斷債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)的。對地方政府債務(wù)持樂觀態(tài)度的有：巴曙松在《中國地方政府債務(wù)的宏觀考察》一文中指出，“根據(jù)國際慣例，中國的地方政府債務(wù)水平總體上處于可以承擔(dān)的水平，個(gè)別地方政府存在過度舉債行為”。吳曉靈在接受媒體采訪時(shí)表示，我國總體負(fù)債規(guī)模占GDP比重仍不超過 50%，無須對地方債務(wù)過度擔(dān)憂。持擔(dān)憂觀點(diǎn)的人則認(rèn)為我國地方政府債務(wù)問題已經(jīng)到了非解決不可的時(shí)候了。魏加寧博士在接受《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》指出，“目前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在某種意義上講實(shí)際上已經(jīng)超過了金融風(fēng)險(xiǎn)，成為威脅我國經(jīng)濟(jì)安全與社會穩(wěn)定的頭號威脅”。呼顯崗(2004)則認(rèn)為“目前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在局部已經(jīng)顯現(xiàn)，未來潛在的風(fēng)險(xiǎn)很大，如不積極防范和化解，向中央政府轉(zhuǎn)嫁，將會嚴(yán)重威脅國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”。（2）地方政府債務(wù)特點(diǎn)的研究

地方政府債務(wù)特點(diǎn)多樣化，但代表性的觀點(diǎn)表現(xiàn)如下。陳靜在《地方政府債務(wù)的探究及建議》一文中認(rèn)為地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀有三個(gè)特點(diǎn)：地方政府債務(wù)信息不透明，債務(wù)數(shù)目缺乏準(zhǔn)數(shù)；地方政府債務(wù)缺乏完善的監(jiān)督管理機(jī)制；地方政府債務(wù)數(shù)額大。王克群發(fā)表的文章《地方政府債務(wù)的特點(diǎn)、成因及化解》則認(rèn)為地方政府債務(wù)成因和形式多樣化、舉債方式隱蔽、還款時(shí)間長、地方融資平臺項(xiàng)目多由地方政府提供隱形擔(dān)保。審計(jì)署審計(jì)科研所課題組的報(bào)告《我國地方政府債務(wù)問題、成因及對策研究》指出地方政府債務(wù)增長過快，規(guī)模失控、主體不明、責(zé)任不清。孫勇在文章《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題初步分析》中通過對遼寧的直接顯性債務(wù)的分析得出，債務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，主權(quán)債務(wù)和中央再貸款債務(wù)比重下降，其他債務(wù)提高；地區(qū)間債務(wù)負(fù)擔(dān)率差異較大，個(gè)別地方債務(wù)率過高。牟放則認(rèn)為為了規(guī)避法律責(zé)任，地方政府負(fù)債日益隱性化。（3）對地方政府債務(wù)形成原因的分析

地方政府負(fù)債的主要原因可以概括為兩個(gè)，一是體制性原因，二是政策性原因。報(bào)告《中國經(jīng)濟(jì)中長期風(fēng)險(xiǎn)和對策

（六）》指出，體制性原因包括財(cái)政體制、投融資體制和行政管理體制，其中財(cái)政體制的原因表現(xiàn)為中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不均衡，地方政府財(cái)權(quán)小，事權(quán)大，導(dǎo)致地方政府不得不舉債。支持這一觀點(diǎn)的還有張莉、王克群、李顯杰、馮樹建等。張莉在《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)初探--基于分稅制和地方政府融資平臺的研究》一文中提出地方政府投融資平臺擔(dān)保狀況不佳、責(zé)任主體不清晰、投資回報(bào)率低等情況是增加地方政府債務(wù)的助推劑。馮樹建認(rèn)為銀行信貸種種違規(guī)行為也使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題更加嚴(yán)重。在接受《小 康》雜志采訪時(shí)，陳穗紅認(rèn)為地方政府治理不善是地方政府負(fù)債的一個(gè)重要原因；孫明非認(rèn)為政企不分、政府經(jīng)營企業(yè)虧損導(dǎo)致的債務(wù)占縣鄉(xiāng)債務(wù)比重最大的一塊。上述都是體制性原因的表現(xiàn)。而政策性原因表現(xiàn)在國家出臺的很多政策不能落實(shí)，或者是在實(shí)行過程中管理和控制不嚴(yán)格，或者是加重了地方政府的負(fù)擔(dān)而引發(fā)的政府債務(wù)的上升。魏加寧(2004)認(rèn)為,地方政府負(fù)債的原因如下:①各級政府之間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不清,地方政府收入減少、任務(wù)加重;②政府職能轉(zhuǎn)變不到位,行政機(jī)構(gòu)繁雜、人浮于事;③地方政府行政層級過多,地改市后財(cái)源匾乏;④財(cái)政金融體制不健全,地方政府缺乏必要的正規(guī)融資渠道;⑤信息披露制度不完善,缺乏地方政府的信用評級;⑥行政管理體制缺乏約束機(jī)制,地方政府官員行為短期化。（4）集中于研究如何化解我國地方政府的債務(wù)問題。

李冬梅在其著作《中國地方政府債務(wù)問題研究》中著重從發(fā)行地方公債的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析角度和發(fā)行地方公債的理論必要性和現(xiàn)實(shí)必要性角度論證了發(fā)行地方公債是化解我國地方政府債務(wù)的有效途徑之一。王建國則認(rèn)為解決地方政府負(fù)債問題首先必須要以法律區(qū)分各級政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，使中央和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)合法化規(guī)范化。崔斌在《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范問題探索》文章中提出充分利用外匯儲備來緩解地方財(cái)政壓力，并且控制新增債務(wù)，建立償債基金。張子榮在《化解地方政府債務(wù)問題研究》中提出加強(qiáng)對地方債務(wù)監(jiān)督管理，規(guī)范地方各級政府的融資平臺公司，從而使資金落實(shí)到實(shí)處，減少浪費(fèi)，從而減輕債務(wù)。

總體來看，國內(nèi)的研究，對進(jìn)一步認(rèn)識地方政府債務(wù)問題提供了一定的指導(dǎo)，對從實(shí)踐中解決地方政府債務(wù)問題也有一定的借鑒意義。但是由于很多研究側(cè)重地方債務(wù)的某一個(gè)方面，并且缺乏完整、規(guī)范、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)，因而不利于我們對地方債務(wù)問題從總體上把握。

二、國外研究現(xiàn)狀

（1）對于地方政府是否應(yīng)該舉債的問題，西方理論界經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展階段。世紀(jì) 30 年代以前，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們大多主張政府無為而治，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的創(chuàng)始人亞當(dāng)·斯密否定政府借債的作用。他認(rèn)為“最初債權(quán)者貸與政府的資本，在貸與的那一瞬間，已由資本的機(jī)能而轉(zhuǎn)化為收入的機(jī)能了，換言之，已經(jīng)不是用以維持生產(chǎn)性勞動，而是用以維持非生產(chǎn)性勞動”。他還認(rèn)為“政府債務(wù)會增加國家負(fù)擔(dān)，因?yàn)閮攤鶗r(shí)將會加重人民的稅收負(fù)擔(dān)”。這些原因使得亞當(dāng)·斯密極力反對政府舉債。另外，古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表之一李嘉圖也認(rèn)為“政府借債對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無貢獻(xiàn)，反而存在較高風(fēng)險(xiǎn)?！币蚨罴螆D也反對政府舉債。20 世紀(jì) 30 年代經(jīng)濟(jì)大衰退之后，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始贊成政府舉債。這個(gè)時(shí)期的代表人之一約翰·梅納德·凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中指出有效需求不足導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)衰退，為了刺激經(jīng)濟(jì)繁榮，必須實(shí)行赤字財(cái)政，這樣必然會產(chǎn)生債務(wù)。他認(rèn)為“舉債支出雖然浪費(fèi)，結(jié)果倒可以使社會致富”。因此他鼓勵(lì)適當(dāng)舉債。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家勒納“拋棄了預(yù)算平衡的原則，把公債的功能從彌補(bǔ)財(cái)政赤字拓展為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策手段的高度”?？傊?，凱恩斯學(xué)派認(rèn)為政府舉債有益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而支持舉債。（2）很多外國學(xué)者認(rèn)為適度舉債對經(jīng)濟(jì)是有好處的，但是要把握好這個(gè)“度”就

涉及到債務(wù)應(yīng)該怎么管理的問題。Elizabeth Currie、Jean Jacques Dethier 和 Eriko Togo（2003）研究了政府債務(wù)管理的制度安排，將OECD國家政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為：把戰(zhàn)略性的公共政策目標(biāo)而不是戰(zhàn)術(shù)性的貿(mào)易目標(biāo)放在首要地位；在金融資產(chǎn)管理和有關(guān)債務(wù)管理的公共政策方面，應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，使債務(wù)管理現(xiàn)代化；建立相關(guān)機(jī)制，以保證權(quán)利下放的成功和對財(cái)政部和議會負(fù)責(zé)。國外對地方政府債務(wù)問題的研究具有明顯的的時(shí)代烙印，相應(yīng)地也具有時(shí)代局限性，面對我國日益上升的地方政府債務(wù)問題，我們還是要依據(jù)中國國情，實(shí)事求是地提出可行性對策。

三、對地方政府債務(wù)研究成果的評價(jià)

綜合來看,國內(nèi)外已有文獻(xiàn)在基礎(chǔ)理論、現(xiàn)狀解釋以及對策方案等方面取得了很多有價(jià)值的研究成果,這為進(jìn)一步系統(tǒng)研究財(cái)政分權(quán)視角下地方政府性債務(wù)問題提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和有力的技術(shù)支撐。但從體制基礎(chǔ)層面認(rèn)知當(dāng)前中國地方政府性債務(wù)的特殊中國地方政府性債務(wù)問題研究，基于財(cái)政分權(quán)和政府行為的視角性并構(gòu)建一套與中國經(jīng)濟(jì)、社會體制轉(zhuǎn)軌客觀實(shí)際相契合的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制而言,還有一些問題值得進(jìn)一步分析和探討: 1.關(guān)于地方政府性債務(wù)的系統(tǒng)性研究還有待深入

在轉(zhuǎn)軌背景下,中國地方政府性債務(wù)具有階段性特征,在不同的歷史發(fā)展階段,地方政府性債務(wù)的形式、形成原因、債務(wù)規(guī)模以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素等都與當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段息息相關(guān),因此,就債務(wù)而論債務(wù)并不能說明問題,理性看待和分析當(dāng)前中國地方政府性債務(wù)問題需要我們從歷史的縱深視角來探尋中國地方政府性債務(wù)的發(fā)展歷程。

2.關(guān)于地方政府性債務(wù)系統(tǒng)規(guī)范的實(shí)證研究還有待加強(qiáng)

從已有的研究成果來看,現(xiàn)有大多數(shù)關(guān)于地方政府性債務(wù)問題的研究集中在策論方面的理論探討,僅有的實(shí)證分析也大都是基于當(dāng)前地方政府性債務(wù)某一方面的研究,因而難以為中國地方政府性債務(wù)管理提供總體的建議或有價(jià)值的結(jié)論。因此,需要我們立足中國地方政府性債務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)構(gòu)建規(guī)范的實(shí)證研究體系,從中找尋中國地方政府性債務(wù)的內(nèi)在規(guī)律,為進(jìn)一步規(guī)范和完善地方政府性債務(wù)管理提供科學(xué)依據(jù)。

3.對造成中國地方政府性債務(wù)問題的體制性根源的認(rèn)知還有待加深

在轉(zhuǎn)軌背景下,地方政府性債務(wù)的產(chǎn)生和發(fā)展既有財(cái)政體制改革等深層次的體制背景,又是中國政府投融資體制改革創(chuàng)新的客觀結(jié)果。財(cái)政體制的分權(quán)化改革本質(zhì)上是對政府間關(guān)系的重新調(diào)整,這種調(diào)整在縱向上表現(xiàn)為中央政府與地方政府的縱向財(cái)政不均等,在橫向上則表現(xiàn)為地方政府之間的相互競爭,進(jìn)而對地方政府性債務(wù)產(chǎn)生影響。因此,需要我們系統(tǒng)地探討影響地方政府性債務(wù)的體制性根源,為構(gòu)建科學(xué)的地方政府性債務(wù)管理體系提供理論支持。

參考文獻(xiàn)

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第二篇：中國地方政府債務(wù)問題探討

中國地方政府債務(wù)問題探討

摘要：巨額的地方債務(wù)越來越成為社會矚目的焦點(diǎn)。本文通過分析地方債務(wù)問題的現(xiàn)狀，深究其影響，導(dǎo)出危機(jī)，再針對地方債務(wù)問題的形成原因提出相應(yīng)的解決方法。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)危機(jī)；成因；影響；對策

地方政府性債務(wù)是指地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)，分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬。目前我國地方政府債務(wù)的規(guī)模已十分巨大，并且增長非常迅速。截至2010年底全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額約10.7萬億元。有關(guān)專家根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)估計(jì)目前的地方政府性債務(wù)規(guī)模約為18.5萬億-24.6萬億元。而這一數(shù)據(jù)是2012年我國地方財(cái)政收入（本級）6.1萬億元的3到4倍之多，債務(wù)收入比率高達(dá)175%-232%，超過100%的債務(wù)警戒線，地方負(fù)債情況不容樂觀。

一、地方債務(wù)危機(jī)的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模分布情況

從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務(wù)余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務(wù)余額地域分布情況

（二）債務(wù)規(guī)模分變化情況。

1997年以來，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐年增長。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個(gè)百分點(diǎn)。

二、地方債務(wù)危機(jī)的成因

（一）制度因素：地方政府錢少事多，負(fù)擔(dān)沉重

地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配是造成地方債務(wù)危機(jī)最重要也是最根本的原因。目前我國中央財(cái)政收入占比52%，支出只占20%，而地方財(cái)政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國現(xiàn)行的28個(gè)稅種中，目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。“營改增”在整個(gè)服務(wù)業(yè)實(shí)行后，按現(xiàn)有增值稅分成比例，地方失去了一個(gè)重要的獨(dú)立稅源，地方的支出責(zé)任和收入來源之間的錯(cuò)配將加劇，財(cái)稅體制改革變得刻不容緩。為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費(fèi)財(cái)政”和“土地財(cái)政”。財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配反映出中國尚未實(shí)現(xiàn)有效的財(cái)政分權(quán)。

（二）政策因素：財(cái)政政策積極，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張

近年來積極的財(cái)政政策的施行使得地方債務(wù)的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，2008年發(fā)行國債總額已達(dá)15500億元。這一政策從三個(gè)方面推動了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張：第一，中央政府增發(fā)國債時(shí)，每年都在相關(guān)預(yù)算法案中明確增發(fā)國債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉(zhuǎn)貸給地方政府用于中央確定的地方建設(shè)項(xiàng)目，共轉(zhuǎn)貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務(wù)。二是國債項(xiàng)目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，相應(yīng)形成了地方政府的或有顯性債務(wù)。第三，在中央政府投資擴(kuò)張示范效應(yīng)下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財(cái)力層層擴(kuò)張的問題，舉債搞建設(shè)極為盛行，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監(jiān)督弱化

地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，存在部分冗余機(jī)構(gòu)。此外，政府準(zhǔn)入機(jī)制有很大缺陷，導(dǎo)致眾多“走后門”現(xiàn)象的出現(xiàn)，爭相擠進(jìn)工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，大量增加了財(cái)政供養(yǎng)人員總量。

地方主要領(lǐng)導(dǎo)單純追求GDP的片面政績觀，加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)盲目上項(xiàng)目、搞建設(shè)、建廠子、搞開發(fā)，不顧財(cái)力實(shí)際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。而無論這些“政績工程”干好干壞，領(lǐng)導(dǎo)者本人都不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，因此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在舉債時(shí)往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計(jì)成本、效益，更不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，加大了地方負(fù)債壓力。

在此情況下，又缺乏對地方政府的有效監(jiān)督體系，監(jiān)督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開，既缺乏自律，又缺乏人大、社會等方面的監(jiān)督。

三、地方債務(wù)危機(jī)的后續(xù)影響

（一）信貸存在違約風(fēng)險(xiǎn)，影響銀行信貸安全

未來兩三年之內(nèi)，大量地方融資平臺的貸款到期，債務(wù)償還問題就會爆發(fā)。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達(dá)2.4萬億元人民幣，對銀行業(yè)的新增風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)是3.15萬億元左右，這通過資本消耗和撥備計(jì)提對銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生影響。

（二）宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行受到影響

地方政府負(fù)債投資整體上降低了社會投資效率和經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項(xiàng)目效率很低，尤其是機(jī)場、公路的重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎?cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟(jì)增長的素質(zhì)和質(zhì)量。

（三）地方經(jīng)濟(jì)停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，許多項(xiàng)目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可能面臨停滯。我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新一輪建設(shè)高峰期，地方投融資平臺仍需扮演重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊(yùn)含的危機(jī)將可能提前顯現(xiàn)，并成為真正的危機(jī)，進(jìn)而對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。

（四）地方賣地圈錢 掣肘房地產(chǎn)調(diào)控

地方政府財(cái)政收入中相當(dāng)一部分來自于賣地和房地產(chǎn)稅收，償債壓力加重地方政府對土地財(cái)政的依賴，房地產(chǎn)調(diào)控政策難以為繼，迫使房地產(chǎn)調(diào)控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費(fèi)。通過提高行政所掌控的“資源”價(jià)格進(jìn)行出售，來增加財(cái)政收入彌補(bǔ)巨大的債務(wù)虧空。

（五）影響政府威信和社會穩(wěn)定

如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，可能會影響地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等公共產(chǎn)品的投入，可能會出現(xiàn)公務(wù)員和中小學(xué)教師等相關(guān)人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支付問題，嚴(yán)重的將會威脅社會穩(wěn)定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務(wù)危機(jī)的對策

（一）徹底完成銀行的去財(cái)政功能

徹底完成銀行的去財(cái)政功能，加強(qiáng)財(cái)政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財(cái)政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業(yè)已經(jīng)刻不容緩。

（二）完善財(cái)政體制，合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán)

要進(jìn)一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權(quán)劃分。應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的，在劃分責(zé)任時(shí)，明確由中央承擔(dān)。完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔(dān)保行為，加強(qiáng)地方債務(wù)的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權(quán)”行為，增強(qiáng)各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務(wù)規(guī)模的失控。

同時(shí)完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財(cái)政收入中的比重。進(jìn)一步完善分稅制，分清各級政府的償債責(zé)任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，對具有地方區(qū)域特點(diǎn)的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國經(jīng)濟(jì)“去房地產(chǎn)化”

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的“去房地產(chǎn)化”，需要推進(jìn)保障性住房等民生建設(shè)。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領(lǐng)域支出的增加令地方政府不堪重負(fù)。房地產(chǎn)問題關(guān)乎民生和社會穩(wěn)定，伴隨房地產(chǎn)的調(diào)控進(jìn)入到攻堅(jiān)階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩(wěn)定的資金來源。

（四）建立健全政府債務(wù)資金的監(jiān)管機(jī)制

對利用政府債務(wù)資金的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，繼續(xù)完善項(xiàng)目法人責(zé)任制、項(xiàng)目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制，加強(qiáng)資金使用管理，切實(shí)規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為。將行政管理費(fèi)用和項(xiàng)目投資支出相分離，規(guī)范資金使用，嚴(yán)格項(xiàng)目工程預(yù)決算審核，嚴(yán)格控制超標(biāo)，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責(zé)任追究制度，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對盲目舉債、拉低水平的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費(fèi)，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為評價(jià)、考核、任用干部的一項(xiàng)指標(biāo)。

（五）加快行政事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，減少財(cái)政供養(yǎng)壓力

要減輕地方政府的財(cái)政支出壓力，除了要保證地方政府有適當(dāng)?shù)呢?cái)政收入來源以外，還必須注重削減地方財(cái)政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉(xiāng)級政府財(cái)政困難的一個(gè)突出表現(xiàn)，就是行政事業(yè)性支出增長過快。而事業(yè)費(fèi)中又以人員經(jīng)費(fèi)為主，真正用于事業(yè)發(fā)展的支出比重較小。要減輕地方財(cái)政的支出壓力，首先就是要控制行政事業(yè)機(jī)構(gòu)人員的膨脹，要結(jié)合政府機(jī)構(gòu)的改革，減少行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，壓縮人員經(jīng)費(fèi)開支。

目前，我國財(cái)政狀況總體上看仍屬安全穩(wěn)健。2010年，全國財(cái)政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財(cái)政赤字率和國債負(fù)擔(dān)率都很低，地方政府債務(wù)僅表現(xiàn)為局部和結(jié)構(gòu)性的問題，地方債務(wù)問題尚在可控范圍。但如果有關(guān)方面不加以重視，任由地方債務(wù)漏洞擴(kuò)大，后果將不堪設(shè)想，危及宏觀及地方經(jīng)濟(jì)的方方面面。盡快出臺相關(guān)政策加強(qiáng)地方債務(wù)問題治理，應(yīng)該成為當(dāng)前制訂經(jīng)濟(jì)政策的重要考慮方面。

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第三篇：醍醐灌頂：地方政府債務(wù)問題的深層研究

醍醐灌頂：地方政府債務(wù)問題的深層研究

近年來，地方政府債務(wù)問題受到社會各界的矚目。2017年 7 月 15 日召開的第五次全國金融會議提出，要“嚴(yán)格地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”。2017 年 7 月 24 日召開的政治局會議也提出，要“積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。2018年2月24日，財(cái)政部出臺“關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知”，通知指出，要“加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)”。一系列政策的出臺，驟然將地方政府債務(wù)問題推到了風(fēng)口浪尖上，從理論界到各級政府，可以說到了畏債如虎，談債變色的地步。

本文認(rèn)為，我國作為發(fā)展中的社會主義大國，其經(jīng)濟(jì)起飛的原始積累階段具有其他社會形態(tài)所不具備的特殊性，因此，客觀看待地方政府債務(wù)問題形成的歷史軌跡、正確分析地方政府債務(wù)成因、理性評估地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、合理提出地方政府債務(wù)問題的解決方案、有效改善地方政府債務(wù)產(chǎn)生的社會環(huán)境，才能在發(fā)展中解決地方政府債務(wù)問題。

一、地方政府債務(wù)形成的歷史軌跡

我國地方政府債務(wù)形成的歷史軌跡大致可以分為以民間投資為主拉動經(jīng)濟(jì)、以國企投資為主拉動經(jīng)濟(jì)、以地方政府投資為主拉動經(jīng)濟(jì)的三個(gè)階段。

改革開放初期到2008年，是地方政府債務(wù)問題并不突出的階段。改革開放以來，我國民營企業(yè)和民營企業(yè)投資人數(shù)開始進(jìn)入持續(xù)高速增長時(shí)期，1992年，達(dá)到了365萬戶和948.6萬人的規(guī)模。1992年到1995年，戶數(shù)年均增長率高達(dá)58.3%，投資者人數(shù)增長率也達(dá)到55%。1996年之后，民營企業(yè)及投資者人數(shù)保持了快速穩(wěn)定的增長趨勢。2001，中共中央提出，民營企業(yè)也是中國特色社會主義建設(shè)者，并于2004年出臺了支持私營企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三十六條規(guī)定，無疑為民營企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境。縱觀1994到2004年，中國民營企業(yè)數(shù)年均增長23.9%，投資者人數(shù)年均增長約30%[1]，民營企業(yè)的迅猛發(fā)展帶動了我國經(jīng)濟(jì)快速增長。該階段以民營投資為主，政府投資不是主要角色，地方政府債務(wù)問題并不顯著。

2008年至2012年為地方政府債務(wù)問題的累積階段。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，不僅歐美等發(fā)達(dá)國家深受重創(chuàng)，中國經(jīng)濟(jì)也受到了較大的影響。為了穩(wěn)定增長，我國政府決定通過刺激投資、消費(fèi)和出口三駕馬車的一籃子政策，推出了4萬億計(jì)劃來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中大約2.8萬億由地方政府籌集。如圖1，根據(jù)choice數(shù)據(jù)庫，2008年后，國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額累計(jì)同比大幅上升，2009年高達(dá)同比增長515.2%；而2004、2005年之后，民營企業(yè)固定資產(chǎn)投資同比變化不大，呈長期緩慢走低趨勢。這一階段，拉動經(jīng)濟(jì)的主體由民營企業(yè)投資轉(zhuǎn)變?yōu)閲笸顿Y。圖1：[1]本段數(shù)據(jù)參見陳光金, 1992-2004年的私營企業(yè)主階層：一個(gè)社會階層的成長.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版.第三個(gè)階段為2012年之后，地方政府債務(wù)問題凸顯。其實(shí)，地方政府融資平臺在上一階段就已經(jīng)如雨后春筍般發(fā)展起來，從少數(shù)幾十家增長到一萬余家，為第三階段地方政府債務(wù)問題的凸顯埋下了伏筆。2012年起，受周期性、體制性和結(jié)構(gòu)性因素影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，由圖1可以看出，2012、2013年之后，國有企業(yè)和私營企業(yè)固定資產(chǎn)投資同比增速大幅減弱，2016年達(dá)到最低點(diǎn)。政府為了緩和經(jīng)濟(jì)下行壓力，開始加大投資力度，承擔(dān)起推動經(jīng)濟(jì)增長的重任。圖2：

根據(jù)圖2，地方政府性基金支出從2012年開始大幅增長，截至2014年末，地方政府性基金支出合計(jì)已高達(dá)48499.96億元，其中一個(gè)主要的資金來源便是地方政府負(fù)債，利用舉債式投資的模式刺激經(jīng)濟(jì)增長，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，由此使得地方政府債務(wù)規(guī)模逐年增大，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)問題日趨嚴(yán)重。

從歷史軌跡上我們可以看出，中國作為發(fā)展中大國，能夠維持近40年的高速增長，由改革開放初期百廢待興的經(jīng)濟(jì)體發(fā)展為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，是民間投資、國企投資和地方政府投資三者接力作用的結(jié)果，從這個(gè)意義上講，地方政府投資對維持中國經(jīng)濟(jì)增速在歷史過程中起到了不可替代的作用。

二、地方政府債務(wù)的成因分析

一直以來，我們通常把地方政府債務(wù)的成因歸結(jié)到地方政府身上，很少考慮地方政府債務(wù)問題形成的宏觀、中觀和微觀環(huán)境，而本文從歷史國情、經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制特點(diǎn)三個(gè)層面分析地方政府債務(wù)成因，可能更理性、更客觀。

1.從歷史國情來看，適度的地方政府債務(wù)是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的需要世界各國在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的初始階段，都面臨著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，公共事業(yè)不完善等情況，在英國等市場要素非常完善的資本主義國家，可以從容采取市場化道路的原始資本積累模式。在發(fā)展空間和時(shí)間足夠充足的情況下，各國可以通過市場化模式籌集資金，利用借債進(jìn)行補(bǔ)充。但是我國作為后起的、發(fā)展中的社會主義大國，改革開放初期面臨著十分窘迫的發(fā)展環(huán)境，非常急迫的發(fā)展任務(wù)和極度薄弱的基礎(chǔ)條件，要想在短期內(nèi)解決這些問題，除了政府高度介入市場，并沒有更多的路徑可以選擇。因此回顧改革開放40年，地方政府債務(wù)的形成具有歷史必然性。

2.從我國金融市場的特點(diǎn)來看，地方政府債務(wù)的形成具有必然性長期以來，我國是一個(gè)以銀行借貸市場為主，資本市場為輔的金融市場。根據(jù)銀監(jiān)會公布的2016年銀行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)計(jì)指標(biāo)顯示，截至2016年底，境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到226.26萬億元，其中商業(yè)銀行總資產(chǎn)占比達(dá)到77.8%[1]。在上世紀(jì)九十年代，這一比重更是高達(dá)90%以上。一個(gè)以銀行借貸市場為主的金融市場會更多的體現(xiàn)商業(yè)銀行的經(jīng)營原則和特性，我們知道商業(yè)銀行的放款原則是安全性、收益性和流動性，在這一背景下，可能由地方政府“兜底”的地方政府融資平臺獲得銀行借款的可能性便利性大大增強(qiáng)，從資金供應(yīng)角度看，這使得我國資本市場的資金更容易流向地方政府項(xiàng)目，是我國地方政府債務(wù)累積的又一原因。

其次，由于我國資本市場的不健全，市場經(jīng)濟(jì)活力不足，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資環(huán)境優(yōu)化與企業(yè)投資積極性密切相關(guān)，地方政府的適度舉債在一定程度上減輕了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，降低了稅收、生產(chǎn)及流通環(huán)節(jié)的成本，為企業(yè)生產(chǎn)性活動提供了資金保障，激發(fā)企業(yè)的投資意向，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。除此之外，地方政府舉債的積極財(cái)政政策對于促進(jìn)居民收入的中高速增長，推動消費(fèi)帶來幫助，有助于加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，也有助于效率和公平的均衡和實(shí)現(xiàn)。

3.從財(cái)稅體制的特點(diǎn)來看，地方政府的債務(wù)累積具有必然性我國于1994年實(shí)行分稅制改革，有效遏制了地方政府濫用財(cái)政資金，但也帶來地方政府財(cái)政缺口加大的問題。分稅制改革以來，中央財(cái)政收入約占總財(cái)政收入的四分之三，而地方財(cái)政收入僅占總財(cái)政收入的四分之一，但是由于財(cái)權(quán)事權(quán)不對稱，地方絕大部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共工程要由地方政府負(fù)擔(dān)，地方政府于是通過大規(guī)模向銀行融資來獲取資金支持，形成了大規(guī)模地方政府債務(wù)。近些年，我國采取了積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)的投資擴(kuò)張計(jì)劃也要求地方政府尋求更多的資金來源，因此，地方政府債務(wù)規(guī)模逐步增大與我國現(xiàn)行財(cái)稅體制密切相關(guān)。[1]參考銀監(jiān)會公布的2016年銀行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。

三、應(yīng)務(wù)實(shí)看待地方政府債務(wù)問題

我國地方政府債務(wù)是在推動中國經(jīng)濟(jì)高速增長過程中累積形成的，由于統(tǒng)計(jì)不透明和界限不明晰等原因，隱形地方政府債務(wù)無法被精確測算，這也是從中央到地方高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因之一。但即使考慮到隱性債務(wù)額度，我們也認(rèn)為，根據(jù)債務(wù)規(guī)模、承擔(dān)機(jī)制和償債結(jié)構(gòu)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然可控。

1.分析債務(wù)規(guī)模，未來一定時(shí)期地方政府債務(wù)情況基本可控首先，判斷地方政府債務(wù)規(guī)模是否過大不僅取決于其絕對規(guī)模數(shù)據(jù)，也取決于其相對規(guī)模的比較。目前來看，在財(cái)政部的地方債務(wù)強(qiáng)監(jiān)管下，地方各級政府在加快建立健全規(guī)范的舉債融資機(jī)制和防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域取得了明顯成效。根據(jù)十三屆全國人大一次會議舉行的記者會，財(cái)政部透露，截至2017年末，我國地方政府債務(wù)16.47萬億元；債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財(cái)力)為76.5%，低于國際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)。考慮十二屆全國人大五次會議審議批準(zhǔn)，2017年全國地方政府債務(wù)限額為18.82萬億元，因此截至2017年末，全國地方政府債務(wù)余額控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，還留有一定空間。

2.考慮承擔(dān)機(jī)制，我國具有保障適度地方政府債務(wù)的條件首先，比起西方國家的地方政府，我國地方政府擁有其他國家不具備的特殊性，即較強(qiáng)國有資產(chǎn)變現(xiàn)能力，通過國有企業(yè)改革，不但可以盤活大量存量資本，提高國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，并且能夠釋放財(cái)政可用資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，非金融國企股權(quán)結(jié)構(gòu)改革每年可變現(xiàn)萬億存量資金，為適當(dāng)增加政府負(fù)債提供一定的資金支持。其次，按窄口徑匡算，我國的主權(quán)資產(chǎn)凈值在20萬億元左右[1]，說明對于主權(quán)債務(wù)，我國政府擁有足夠的主權(quán)資產(chǎn)將其覆蓋。

由此可見，在財(cái)政收入的支撐下，在國企改革的帶動下，我國地方政府債務(wù)具備良好的承擔(dān)機(jī)制，短期內(nèi)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的幾率較小。

3.解讀償債結(jié)構(gòu)，地方政府償債壓力或有緩釋2018年3月7日，財(cái)政部部長肖捷在全國人大一次會議記者會上對我國政府債務(wù)情況進(jìn)行了介紹。截止2017年末，我國政府部門宏觀杠桿率為36.2%，中央財(cái)政國債余額為13.48萬億元，地方政府債務(wù)余額為16.47萬億元。首先，國際清算銀行（BIS）公布的我國政府部門杠桿率水平在45.7%左右，而實(shí)際杠桿率大幅低于該口徑。除此之外，我國政府部門杠桿率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上60%的標(biāo)準(zhǔn)和國際上主要經(jīng)濟(jì)體的平均水平。2016年，我國地方政府一般債務(wù)還本額為3.04萬億元，地方財(cái)政收入為8.73萬億元，占比43.99%。2017年全年地方政府一般債券累計(jì)發(fā)行2.36萬億元，2017年末地方政府一般債務(wù)10.33萬億元，根據(jù)有關(guān)部門估算，2017年我國地方政府一般債務(wù)償還額約為1.82萬億元[2]，較2016年有較大幅度下降；根據(jù)財(cái)政部披露，2017年1-12月，我國地方一般公共預(yù)算本級收入9.14萬億元，同比增長7.7%，可以測算，一般債務(wù)償還額對財(cái)政收入占比為19.91%，由此看出，相對綜合財(cái)力，地方政府償債壓力大幅下降。在2018年財(cái)政預(yù)算報(bào)告草案中，安排地方政府專項(xiàng)債券1.35萬億元，比2017年增加5500億元，增幅大幅提高。這說明，隨著我國地方政府舉債的不斷規(guī)范，專項(xiàng)債務(wù)成為我國地方政府越來越重要的融資方式，償債壓力也會進(jìn)一步降低，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到緩釋。

總之，在評估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小時(shí)，需要從債務(wù)規(guī)模、承擔(dān)機(jī)制和償債結(jié)構(gòu)上客觀務(wù)實(shí)進(jìn)行分析，既不能低估，也不可張皇失措。[1]社科院匡算中國“家底”：20萬億-70萬億。[2]本段數(shù)據(jù)為筆者整理，結(jié)合參考：張濤，我國政府部門償債壓力或有下降，證券日報(bào)2018-03.四、在發(fā)展中化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

政府債務(wù)是一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)的必然產(chǎn)物，只有相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、質(zhì)量和增長速度來評估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)才具有意義。從絕對數(shù)量上控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)只是治標(biāo)之策，只有推動經(jīng)濟(jì)增長，將地方政府債務(wù)放在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)擴(kuò)張的角度上看，努力在發(fā)展中化解風(fēng)險(xiǎn)，才是治本之策。

從操作角度，并不僅僅是控制規(guī)模，應(yīng)該更加細(xì)膩化處理，戰(zhàn)略上重視，戰(zhàn)術(shù)上藐視。第一，應(yīng)進(jìn)行各類政府性債務(wù)的全面梳理，明確各級政府債務(wù)的產(chǎn)生原因，由哪級政府產(chǎn)生就由哪級政府提出解決方案。第二，要梳理債務(wù)期限，改善債務(wù)結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)短期債務(wù)和長期債務(wù)的配置，如通過債務(wù)置換，以長期的、低利率的資金置換地方政府的前幾年的高息融資，緩解當(dāng)期償債壓力，提高總體償債能力。第三，通過構(gòu)建政府平滑基金等項(xiàng)目，降低債務(wù)成本，分散債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第四，建立地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)讓平臺，用市場化手段解決部分地方政府債務(wù)問題。

從資本市場角度，要大力發(fā)展資本市場，拓展更多融資渠道，提高資本市場融資比例。第一，發(fā)展多層次資本市場，創(chuàng)造更廣泛的融資渠道，發(fā)達(dá)的市場化金融體系有利于降低地方政府融資占比，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，地方政府可以充分調(diào)動民間資本承接基礎(chǔ)社會建設(shè)的積極性，將市政公共事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，讓民間資本參與政府公共領(lǐng)域經(jīng)營性項(xiàng)目的投資，促進(jìn)融資主體多元化，分散政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從運(yùn)行機(jī)制角度，要進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，將政府職能和市場職能明確切開，嚴(yán)格區(qū)隔地方國有企業(yè)和地方政府的界限。地方政府融資平臺應(yīng)該按照中央政策，轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營，自負(fù)盈虧的國有企業(yè)，明確市場化的經(jīng)營方向，嚴(yán)格切斷地方政府和國有企業(yè)之間存在資本注入和人事關(guān)聯(lián)等勾稽關(guān)系，使其與政府融資職能明確分開，提高轉(zhuǎn)型效率，從運(yùn)行機(jī)制上防控未來長期可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)的機(jī)制性風(fēng)險(xiǎn)。

五、深層改善地方政府債務(wù)形成的社會環(huán)境

近年來，我國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展依賴的社會環(huán)境發(fā)生了本質(zhì)性的變化，交易成本、稅收費(fèi)用、勞動力成本、土地、物流、能源和匯率等因素導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本的高居不下，使得我國原有的發(fā)展模式難以為繼。如前所述，我國地方政府債務(wù)問題的解決不能只盯著地方政府債務(wù)問題本身。我們知道，債務(wù)規(guī)模的大小是相對于經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大小而言的，地方政府債務(wù)規(guī)模是分子，經(jīng)濟(jì)規(guī)模是分母，經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)增長速度越快，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越小，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解越快。因此化解地方政府債務(wù)問題的治本之策應(yīng)該是，在管理控制好既有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)規(guī)模的同時(shí)，加快經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)增長。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中國經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展環(huán)境要進(jìn)行深層次的系統(tǒng)性變革，本文僅從以下幾個(gè)影響最為顯著的方面說明之。

降低我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的宏觀和微觀運(yùn)行成本。首先，降低人力資源成本，減少無效能力成本，提高生產(chǎn)效率與市場價(jià)值。其次，降低能源成本和物流成本。最后，優(yōu)化稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

國企改革需要有根本性突破?；旄耐磺?，僵尸企業(yè)僵而不死，國企改革問題受到持續(xù)關(guān)注，從長期來看，我國經(jīng)濟(jì)要想持續(xù)實(shí)現(xiàn)中高速增長，國有企業(yè)改革必須有所突破。加快產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級。為此，應(yīng)該盡快在科研體制，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，維護(hù)科技人員的積極性，合理劃分政府與企業(yè)的科技分工等方面積極推進(jìn)改革。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向形態(tài)更高級、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理的階段演進(jìn)。構(gòu)建民營企業(yè)發(fā)展的良好的社會環(huán)境。首先，要調(diào)整相關(guān)法規(guī)政策，優(yōu)化民營企業(yè)法制環(huán)境，樹立民營經(jīng)濟(jì)平等地位。其次，要加大民企維護(hù)力度，維護(hù)民營經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益。最后，改善民企的生存環(huán)境，提高為民企服務(wù)的行政效率。

第四篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及控制研究

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及控制研究

摘 要：近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)與社會的不斷發(fā)展，地方政府在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不斷加大投入力度，擴(kuò)大資金需求。然而，地方政府自有資金有限，因此不得不通過通過舉借債務(wù)的方式來彌補(bǔ)資金的不足。地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方債務(wù)信息卻很難全面、準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，由此導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇，債務(wù)規(guī)模難以得到有效的控制。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大將會威脅到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此如何控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為了需要我們關(guān)注的課題，本文認(rèn)為地方政府應(yīng)通過加強(qiáng)債務(wù)信息透明度，建立完善債務(wù)償還制度等方式來控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維持地方財(cái)政平衡，從而保證地方經(jīng)濟(jì)及社會的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；償債能力

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，地方政府需要進(jìn)行大量的市政項(xiàng)目建設(shè)，資金需求巨大。分稅制改革之后，中央集中了大量的財(cái)權(quán)，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，形成了巨大的資金缺口，因此地方政府不得不發(fā)行地方債務(wù)來彌補(bǔ)進(jìn)行交通運(yùn)輸，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的財(cái)政赤字，保證地方政府職能的發(fā)揮和政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。然而《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，各級地方政府，按照量入為出，收支平衡，不列赤字的原則，不得發(fā)行地方政府債務(wù)。因此地方政府只能通過中央地方轉(zhuǎn)貸，地方政府融資平臺，或以下屬企事業(yè)單位的名義舉債，由此產(chǎn)生的債務(wù)具有很強(qiáng)的隱蔽性，信息透明度低，從而增大了地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)是指我國各級地方政府作為債務(wù)人，在財(cái)政收入不足以保證政府職能的履行時(shí)，以財(cái)政收入和政府資產(chǎn)作為擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)、其他企業(yè)及個(gè)人舉借的債務(wù)。

（一）地方債務(wù)主體

我國地方政府債務(wù)由地方政府融資平臺，地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他事業(yè)單位組成，其中由地方政府融資平臺為主要舉債主體，2010年，地方融資平臺債務(wù)余額為4.97萬億元，占地方政府債務(wù)總額的46%以上，幾乎占到一半。由于法律規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù)，這一規(guī)定限制了地方政府?dāng)U大銀行貸款和發(fā)行政府債券的規(guī)模，所以地方政府通過地方政府融資平臺發(fā)行了大量地方債務(wù)，然而地方融資平臺數(shù)量和債務(wù)規(guī)模的增長，在推動我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的同時(shí)，也存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺由于自身償債能力有限、信息透明度低，導(dǎo)致地方政府融資平臺存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)并未納入地方政府預(yù)算管理，以至于很難控制其債務(wù)規(guī)模，這也將大大提升地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方債務(wù)來源

目前我國地方政府債務(wù)資金來源主要為金融機(jī)構(gòu)貸款、上級財(cái)政轉(zhuǎn)貸、發(fā)行地方公債以及其他單位及個(gè)人的借款，其中大部分債務(wù)來自于金融機(jī)構(gòu)的貸款。地方債務(wù)的主要來源還是來自銀行貸款，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)，當(dāng)?shù)胤秸嬖诖罅坑馄谖茨軆斶€的債務(wù)，將會嚴(yán)重影響銀行的再融資能力，提高金融風(fēng)險(xiǎn)程度，限制銀行業(yè)的信貸擴(kuò)張能力，同時(shí)對其他各行業(yè)的貸款支持力度將下降，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。

（三）地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其種類

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府對其承擔(dān)的債務(wù)無法按期還本付息以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果。從地方政府是否對地方債務(wù)具有法律上的償還責(zé)任，可以將地方債分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是指簽訂了書面合同，地方政府作為債務(wù)人在法律上承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。隱性債務(wù)，是指并未簽訂書面合同，地方政府在法律上不承擔(dān)償還責(zé)任，而只是承擔(dān)道義責(zé)任的債務(wù)；從是否具有確定的償還責(zé)任上可以將地方債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，直接債務(wù)是指政府在任何情況下都必須償還的債務(wù)?；蛴袀鶆?wù)是指政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，當(dāng)債務(wù)人不履行還款義務(wù)或無力償還時(shí)，由地方政府償還的債務(wù)，是在特定條件下才需要償還的債務(wù)。

參照世界銀行專家漢娜創(chuàng)建的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行劃分，可將我國地方政府債務(wù)分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)這四種債務(wù)。其中直接顯性債務(wù)包括：中央政府代理發(fā)行的地方政府債券，向國內(nèi)金融組織與單位、個(gè)人的借款，地方財(cái)政部門舉借的外債，各種拖欠款（工程款、公務(wù)員和教師工資等）；直接隱性債務(wù)包括社會保障資金缺口，農(nóng)村社會保障缺口，公共投資項(xiàng)目未來的資本性和經(jīng)常性支出等債務(wù)；或有顯性債務(wù)包括：地方政府擔(dān)保的外國政府貸款，地方政府擔(dān)保的國內(nèi)金融組織貸款等；或有隱性債務(wù)包括：地方金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)，地方國有企事業(yè)單位的欠款，下級政府的債務(wù)等。

二、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積累

（一）地方債務(wù)增長迅猛

2008美國金融危機(jī)席卷全球，為了防止經(jīng)濟(jì)下滑，緩解財(cái)政壓力，中央政府啟動了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，這其中有2.8萬億元由地方政府承擔(dān)，因此地方政府不得不向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，此后，地方債務(wù)規(guī)模便開始呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢。據(jù)國家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，2010年年底，全國地方性債務(wù)余額為10.72萬億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為6.71萬億元，占地方債務(wù)總額的62.6%，地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)分別為2.34萬億元和1.67萬億元，分別占地方債務(wù)總額的21.80%和15.58%。至2013年6月末，全國地方債務(wù)余額增長至17.89萬億元，其中地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)也分別增長至2.67萬億元和4.34萬億元，占地方債務(wù)總額的14.92%和24.26%。數(shù)據(jù)顯示，從2010年至2013年這三年中地方債務(wù)總額增長了67%，年均增長率超過了20%，債務(wù)總額增長的同時(shí)，地方債務(wù)占GDP的比重也逐年上升。由各年的數(shù)據(jù)可以看出，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比重較大，與此同時(shí)，這兩年中政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)總額均約占40%，在債務(wù)人無法償還的特定條件下，或有將由擔(dān)保人或救助人來承擔(dān)償還責(zé)任，立即轉(zhuǎn)化成地方政府的直接債務(wù)。地方政府為了促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為當(dāng)?shù)氐墓岔?xiàng)目或地方企業(yè)提供擔(dān)保，形成了大量的地方擔(dān)保性債務(wù)。2010年地方政府的或有債務(wù)總額為4.01萬億元，到2013年增長至7.01萬億元，增長幅度達(dá)74%，導(dǎo)致地方政府或有債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)大，由此為地方政府帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也大幅增長。

（二）地方債務(wù)結(jié)構(gòu)扭曲

地方債務(wù)在不同省份間比重不同，在東部省份主要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通水暖電等設(shè)施建設(shè)為主，債務(wù)規(guī)模小。而西部地區(qū)的債務(wù)規(guī)模則比東部省份龐大，主要用于工資拖欠、彌補(bǔ)社會保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)缺口和維持地方政府職能發(fā)揮和部門運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資多以建設(shè)期限長，投資收益率小的基礎(chǔ)設(shè)施為主，其投資資金不能靠項(xiàng)目本身的收益來償還，而要靠地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)償還，由此為地方財(cái)政帶來了巨大的償債壓力，進(jìn)一步提升了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

目前地方債務(wù)在政府層級間的分布是省、市級比重偏低，資金主要來自外國金融組織貸款、國債轉(zhuǎn)貸和國內(nèi)金融組織貸款。縣鄉(xiāng)級債務(wù)比重偏高，由于基層政府財(cái)力小，承擔(dān)的事務(wù)支出多，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增大。目前部分縣鄉(xiāng)級政府在財(cái)政較在為困難的情況下，由于債務(wù)項(xiàng)目多、償債資金來源窄，償債能力低，導(dǎo)致債務(wù)到期，而無力償還。截至2014年12月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，存在0.9萬億的逾期債務(wù)，占地方債務(wù)總額的6%，2018年以后到期的債務(wù)余額為6.2萬億元，占地方債務(wù)總額的40%，其中逾期債務(wù)主體以縣鄉(xiāng)級政府為主，近三年為債務(wù)償還高峰期，也是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期。對于逾期債務(wù)地方政府不得不通過債務(wù)展期，將當(dāng)期應(yīng)償還的債務(wù)延緩至以后支付，和借新債還舊債的方式來處理，這種方式在不斷加大金融與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也嚴(yán)重影響了地方政府的公信力。

（三）地方債務(wù)信息不透明

由于地方政府發(fā)行地方債務(wù)是屬于違規(guī)行為，常以地方政府融資平臺，企業(yè)事業(yè)單位的名義進(jìn)行融資，舉債方式多樣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，融資主體與監(jiān)管部門之間缺乏有效的信息溝通機(jī)制，總體債務(wù)信息無法完全統(tǒng)計(jì)。全面了解地方政府債務(wù)的現(xiàn)實(shí)狀況是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要條件，沒有真實(shí)、全面可靠的債務(wù)信息，就不能對地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作出客觀真實(shí)的評價(jià)，及時(shí)采取有效防范風(fēng)險(xiǎn)和化解債務(wù)的措施。從目前情況看，地方政府債務(wù)規(guī)模大，政府舉借的擔(dān)保債務(wù)無法完全準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，即使是財(cái)政部門地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)資料反映的也僅僅是債務(wù)數(shù)額的總額，對或有債務(wù)中各融資主體的負(fù)債額無法統(tǒng)計(jì)出精確數(shù)值。每年新增債務(wù)、逾期債務(wù)等具體數(shù)據(jù)也很難統(tǒng)計(jì)出結(jié)果，政府監(jiān)管部門無法獲得綜合完整的債務(wù)信息，難以確定地方債務(wù)規(guī)模，無法對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的評估預(yù)測，難以對地方債務(wù)實(shí)施有效的監(jiān)測與管理，從而大大提升了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低了政府財(cái)政穩(wěn)定性。

三、控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策

（一）根據(jù)政府財(cái)力適度舉債

各級政府部門是政府債務(wù)的承擔(dān)者，對政府債務(wù)的償還負(fù)有不可推卸的責(zé)任，政府債務(wù)規(guī)模和效益與各級財(cái)政狀況息息相關(guān)。因此，政府部門在追求地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)合理控制地方債務(wù)規(guī)模。在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)政府部門需要根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行合理規(guī)劃，使其與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)償還能力相適應(yīng)。同時(shí)根據(jù)自身債務(wù)結(jié)構(gòu)，各項(xiàng)債務(wù)的償還期限，如，本年到期債務(wù)，以及后幾年年到期債務(wù)的數(shù)量金額，以控制債務(wù)規(guī)模為主制定出合理的債務(wù)計(jì)劃。不同省份之間由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，也應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政能力和政府債務(wù)規(guī)模，制定出中、長期的債務(wù)規(guī)劃，合理舉借債務(wù)。例如我國的東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平高，稅源廣，財(cái)政收入多，償債能力強(qiáng)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對較小，進(jìn)行的公路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于收益回收期較長的項(xiàng)目，因此可以根據(jù)項(xiàng)目收益情況和債務(wù)償還情況，適度擴(kuò)大融資規(guī)模。而中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于財(cái)政收入不足，還依然要提供義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)、社會治安和基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品及公共服務(wù)，履行事權(quán)所需要的財(cái)力與可用財(cái)力高度不對稱，因此，需要嚴(yán)格控制其債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，縮減債務(wù)存量，限制新增債務(wù)，制定科學(xué)合理的規(guī)劃，使該地區(qū)進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)與其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況相匹配，避免為了地區(qū)發(fā)展盲目舉債，而產(chǎn)生債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的情況。

（二）完善地方債務(wù)償還機(jī)制

建立完善、可靠和健全的償債機(jī)制是規(guī)范地方政府舉債行為和約束地方政府

過度舉債的重要保障措施。債務(wù)的償還是地方政府債務(wù)管理的一項(xiàng)重要任務(wù)，地方政府應(yīng)在舉借債務(wù)的同時(shí)制定出具體的債務(wù)償還計(jì)劃，計(jì)劃中應(yīng)明確規(guī)定負(fù)債的償還責(zé)任，資金的使用范圍，債務(wù)的償還期限以及償債資金的來源。明確債務(wù)的償還責(zé)任，政府部門的直接借款由地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)償還，地方債務(wù)在經(jīng)人大審批核準(zhǔn)發(fā)行后，地方政府應(yīng)在每年年初從預(yù)算中安排出相應(yīng)的債務(wù)還本付息預(yù)算，用于償還當(dāng)年應(yīng)償還的當(dāng)期債務(wù)；對于能夠產(chǎn)生效益的項(xiàng)目可以在項(xiàng)目建成后由自身收益償還債務(wù)；政府部門承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，應(yīng)由最終債務(wù)人負(fù)責(zé)償還。償債主體要嚴(yán)格執(zhí)行償債計(jì)劃，落實(shí)償債資金，及時(shí)足額償還債務(wù)本息。地方政府還應(yīng)增加財(cái)政收入，提高償債能力，提高債務(wù)資金使用效率，避免由于資金浪費(fèi)導(dǎo)致的債務(wù)無法按時(shí)償還。政府還需建立償債基金來防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門按債務(wù)余額的一定比例，將經(jīng)常性收支結(jié)余和債券投資項(xiàng)目收益列入償債基金，以此來償還尚未產(chǎn)生效益的項(xiàng)目債務(wù)以及下一級政府暫時(shí)無力償還的到期債務(wù)。

（三）建立與完善債務(wù)信息披露機(jī)制

提高債務(wù)透明度可有效防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此地方政府應(yīng)通過建立地方債務(wù)信息披露制度來提高地方債務(wù)信息透明度。目前我國地方財(cái)政部門對外公布的地方債務(wù)信息通常缺乏準(zhǔn)確性和全面性，不利于地方債務(wù)管理者認(rèn)清地方債務(wù)情況，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控，無法為地方財(cái)政編制預(yù)算提供準(zhǔn)確科學(xué)的依據(jù)。為保證地方債務(wù)信息的公開性與透明性，政府應(yīng)定期公開地方債務(wù)相關(guān)信息，以便公眾準(zhǔn)確判斷地方政府的融資和償還能力。此外還需要對地方政府可支配財(cái)力，債務(wù)資金使用狀況，債務(wù)結(jié)構(gòu)等債務(wù)信息定期公布：地方政府可支配財(cái)力是指地方政府在一定時(shí)期內(nèi)所能自由支配使用的財(cái)政資金，對地方政府的可支配財(cái)力進(jìn)行準(zhǔn)確地披露，有利于對債務(wù)償還能力進(jìn)行準(zhǔn)確評估，有效地監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對債務(wù)資金使用狀況的披露，有利于強(qiáng)化投資者及監(jiān)管部門對資金使用情況的監(jiān)督有利于減少不必要的項(xiàng)目支出，有利于提高債務(wù)資金的使用效率；通過對債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的披露，公眾可以對當(dāng)年需要償還的債務(wù)余額和未來各需要償還債務(wù)數(shù)量充分了解，投資者可以對未來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的分析評估，進(jìn)而做出合理的投資決策。政府還可以考慮通過編制地方政府債務(wù)預(yù)算，從政府財(cái)務(wù)狀況、資產(chǎn)負(fù)債情況等方面，公開記錄和反映政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)等情況，使地方政府債務(wù)向著規(guī)范化方向發(fā)展，加強(qiáng)對地方政府舉債行為的約束，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（作者單位：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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第五篇：地方政府性債務(wù)問題

地方政府性債務(wù)問題：成因、影響和對策

【摘要】近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，資金需求旺盛。而地方政府財(cái)力有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的選擇，并且債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。本文首先簡單描述了我國地方政府性債務(wù)問題，然后具體分析了地方政府性債務(wù)問題形成的原因，并簡介其對社會和經(jīng)濟(jì)的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體對策。

【關(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù)；分稅制；政府職能

近年來，地方政府為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解財(cái)政壓力，推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是伴隨高速膨脹的債務(wù)規(guī)模，地方政府性債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。審計(jì)署對全國所有涉及地方政府性債務(wù)的25590個(gè)政 府部門和機(jī)構(gòu)、6576 家融資平臺公司、54061 個(gè)其他單位、373805 個(gè)項(xiàng)目和1873683 筆債務(wù)進(jìn)行審計(jì)的結(jié)果表明，我國

地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，截至2010 年底，除54 個(gè)縣

級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性

債務(wù)余額共計(jì)107174.91 億元，同時(shí)，地方政府償債壓力差

別較大，省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中。深入分

析地方政府性債務(wù)的成因，探索解決和化解我國地方政府

性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理之策乃當(dāng)前宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理之要務(wù)。

地方政府性債務(wù)具有特定的內(nèi)涵，依據(jù)審計(jì)署的定義，地方政府性債務(wù)是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)），經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，公用事業(yè)單位，政府融資平臺公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持，因公益性項(xiàng)目（指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目）建設(shè)形成的債務(wù)。當(dāng)前，地方政府性債務(wù)問題成為了社會熱點(diǎn)問題。要找到應(yīng)對地方政府性債務(wù)問題的對策：首先，我們要分析債務(wù)現(xiàn)狀及原因，只有找到原因，才能對癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務(wù)問題的經(jīng)濟(jì)和社會影響，并提出相應(yīng)對策。

一．我國地方政府性債務(wù)問題現(xiàn)狀

中國地方政府性債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府性債務(wù)問題開始凸現(xiàn)。1994年財(cái)政改革分權(quán)后，地方政府性債務(wù)迅速膨脹。在1998~2004年實(shí)施積極財(cái)政政策期間，地方政府被動增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府性債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。其間，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)

張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重；債務(wù)來源多樣；債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機(jī)、歐債危機(jī)的影響，以及國內(nèi)積極財(cái)政政策的施行，中國地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢。我國地方政府性債務(wù)余額的規(guī)模與增速如圖1所示。

二．地方政府性債務(wù)的成因

（一）分稅制改革不徹底

１９９４年的分稅體制改革提高了國家財(cái)政的汲取能力，具有劃時(shí)代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權(quán)及支出責(zé)任和財(cái)權(quán)劃分的不對稱，逐步形成“財(cái)力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務(wù)。

（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位

地方政府大量舉債的另一個(gè)深層次原因是相對于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。政府應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者和管理者，政府的職能應(yīng)該主要集中在增進(jìn)地區(qū)的公共服務(wù)、完善公共服務(wù)設(shè)施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，相對于服務(wù)，更熱衷于搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)；部分政府資金違背公益性和市場經(jīng)濟(jì)原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業(yè)和領(lǐng)域。特別是一些地方在推動本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實(shí)需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費(fèi)人力物力。

（三）施行積極的財(cái)政政策導(dǎo)致債務(wù)增加

國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉動地方經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實(shí)際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從多渠道融資，地方財(cái)政投入很少，這也形成了地方政府的債務(wù)。另外，國債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券等積極財(cái)政政策來拉動經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致地方負(fù)債呈“大躍進(jìn)”之勢。

（四）債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不完善

目前我國許多地方已經(jīng)制定了債務(wù)管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過程中存在落實(shí)不到

位的問題。一是債務(wù)沒有完全納入預(yù)算管理，債務(wù)計(jì)劃編制不完整；二是債務(wù)審批缺乏嚴(yán)格程序，償債準(zhǔn)備金提取不夠或者沒有提取，債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機(jī)制，出現(xiàn)分散管理、多頭舉債的現(xiàn)象；另外很多地方政府還未建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制，也沒有建立信息報(bào)告制度，對債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注不夠。此外，財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門對政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制沒有建立起來，沒有把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。

（五）政府投融資體制改革滯后

在我國經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府投融資體制還未建立，一些經(jīng)濟(jì)體制改革不僅沒有產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，反而把改革的成本轉(zhuǎn)嫁到地方政府，直接導(dǎo)致政府債務(wù)的增加。我國的財(cái)政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準(zhǔn)入限制的影響，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。在不得已的情況下，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發(fā)行債券、上級財(cái)政借款和工程項(xiàng)目欠款等方式大量舉債。舉債規(guī)模過快過猛，是落后地區(qū)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。

三．地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響

（一）扭曲了信貸市場

地方政府性債務(wù)絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目上來完成自己的政績工程，可能一個(gè)城市沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的人口，卻已經(jīng)開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上而非項(xiàng)目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預(yù)期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項(xiàng)目的中小企業(yè)很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)。

（二）中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務(wù)可持續(xù)和還本付息負(fù)擔(dān)又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)數(shù)量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。

（三）監(jiān)管失控引發(fā)資金濫用

由于地方負(fù)債無明確法律規(guī)范，導(dǎo)致資金濫用現(xiàn)象相當(dāng)普遍。濫用資金表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時(shí)就沒有明確用途。由此導(dǎo)致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費(fèi)等問題。二是舉債額度無節(jié)制，由于無具體法規(guī)及監(jiān)管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關(guān)系穩(wěn)固，于是出現(xiàn)債務(wù)規(guī)模

持續(xù)擴(kuò)大化。

（四）損害社會誠信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會信用危機(jī)

政府信用是社會信用的基石，地方債務(wù)不能到期清償還會產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費(fèi)者的信心，阻礙了投資和消費(fèi)。近幾年來，地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2010年末地方政府性債務(wù)余額中，2011年~2013年期間到期需要償還的債務(wù)額為5.68萬億元，占到債務(wù)余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。一旦發(fā)生地方政府性債務(wù)違約現(xiàn)象，將會損害社會誠信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會信用危機(jī)。

四．對策分析

地方政府性債務(wù)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，在一定范圍內(nèi)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行有良好作用，可以實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。但超過一定的度，則會嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各方面。因此，必須對地方政府舉債行為進(jìn)行規(guī)范化管理，以發(fā)揮其積極作用而消除其負(fù)面影響。

（一）進(jìn)一步完善財(cái)稅體制

從體制因素看，1994年確立的分稅制財(cái)政體制造成的中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)不對等是目前地方政府性債務(wù)規(guī)模過大的根本原因。因此，進(jìn)一步完善改革我國的財(cái)稅體制才是治本之道。中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的對等劃分、加大中央轉(zhuǎn)移支付以及探索地方政府發(fā)行債券等，將會從根本上緩解地方政府負(fù)債過高的問題。另外，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算體系，記錄和反映地方政府性債務(wù)規(guī)模、用途，都是財(cái)稅體制完善的方向。

（二）轉(zhuǎn)換政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

使地方政府的職能徹底從建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市政道路橋梁等基本公共服務(wù)，政府財(cái)力也應(yīng)集中解決上述問題。其次，地方政府應(yīng)從經(jīng)營性交通設(shè)施、盈利性領(lǐng)域和行業(yè)實(shí)現(xiàn)逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業(yè)教育、社會醫(yī)療、交通設(shè)施、金融服務(wù)業(yè)等的投資門檻，破除行業(yè)壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。

(三)理順財(cái)政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發(fā)債

改革預(yù)算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件適當(dāng)發(fā)行相應(yīng)類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規(guī)范性，２０１１年１０月２０日國務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)行債券，這項(xiàng)政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務(wù)的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。盡管自行發(fā)債仍須在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額之內(nèi)，與“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負(fù)”的自主發(fā)債仍有不小距離，但從中央代發(fā)地方政府債過渡到試點(diǎn)地方自主發(fā)債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發(fā)行中來。另外，應(yīng)放寬市場準(zhǔn)入限制，加大保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)發(fā)展力度。

（四）創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制

創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制有利于控制我國地方政府性債務(wù)持續(xù)較快的增長，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是將債務(wù)完全納入預(yù)算管理體系，完整債務(wù)計(jì)劃編制；二是嚴(yán)格債務(wù)審批程序，敦促地方政府建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制；三是建立財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門對政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制，把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。并探索建立地方政府性債務(wù)信息報(bào)告制度，規(guī)定地方政府每年須向中央政府匯報(bào)財(cái)政賬戶收支情況。