第一篇：公共治理的理論與實(shí)踐

公共治理的理論與實(shí)踐：世紀(jì)之交的新浪潮

一.公共治理理論的興起：公共管理的新范式 二.公共治理實(shí)踐的展開：民主管理的新愿景 三.公共治理范式的傳播：中國(guó)公共管理的新世紀(jì)

一、公共治理理論的興起：公共管理的新范式

（一）公共管理的嶄新范式：公共治理理論的勃興

1.從20世紀(jì)的公共行政新浪潮到21世紀(jì)的公共治理新浪潮(1)1887年W·威爾遜發(fā)表《行政研究》，開始了20世紀(jì)工業(yè)化國(guó)家的公共行政新浪潮。其結(jié)果，通過(guò)“政治和行政二分”，一方面，針對(duì)立法權(quán)偏重的“國(guó)會(huì)政府”格局,健全了以總統(tǒng)制和文官制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代行政體制；另一方面，在學(xué)術(shù)上也讓現(xiàn)代行政學(xué)研究從政治學(xué)中脫穎而出，成為20世紀(jì)的一門顯學(xué)。

(2)1989年世界銀行發(fā)布“治理危機(jī)”報(bào)告，開始了21世紀(jì)全球性的公共治理新浪潮。其現(xiàn)狀,Google英文檢索：governance達(dá)385,000,000條；百度中文檢索：治理有12,700,000條(06/3/5)。表現(xiàn)出全球性的治理熱潮和中文世界治理的興起。2.從“單一統(tǒng)治”到“多元共治”：治理的內(nèi)涵的根本性改變（1）西文世界governance的簡(jiǎn)要考察 governance源于古希臘文和拉丁文的“操舵”，意指控制、操縱、統(tǒng)治，分別以governance指與其相應(yīng)的方式，以government指與其相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

在現(xiàn)代民族國(guó)家的制度框架下，統(tǒng)治的主體是單一的、排他的，統(tǒng)治的方式是集中的、壟斷的。雖然現(xiàn)代政治實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性和多元化的民主制度建設(shè)，但是現(xiàn)代政府管理依然遵循陳舊的單

一、集權(quán)和壟斷的方式。

美國(guó)學(xué)者V.Ostrom從1960年代起，批判了單中心、集權(quán)化的官僚行政管理,并以復(fù)合共和制為基礎(chǔ),論證了多中心治理的新模式。1990年代,這種多元共治的模式得到廣泛認(rèn)同,導(dǎo)致遍及世界的從公司、社區(qū)、城市、區(qū)域到全球的治理浪潮。Governance的內(nèi)涵就此發(fā)生了從“單一統(tǒng)治”到“多元共治”的根本轉(zhuǎn)變。

（2）中文世界“治理”的簡(jiǎn)要考察

上古漢語(yǔ)一般為單音節(jié)詞，把治和理分別使用。治，用作統(tǒng)治、整治、秩序化、安定之義。中古后，雙音節(jié)詞漸興，治與理合用為治理，意即通過(guò)統(tǒng)治和管理使社會(huì)秩序化而安定。如張居正《答耿楚侗書》：“治理之道，莫要于安民”?？梢?jiàn)，中文“治理”和西文governance的傳統(tǒng)含義大致相同。

2000年俞可平等介紹和研究治理問(wèn)題，“治理”的詞義才發(fā)生從政府“單一統(tǒng)治”而轉(zhuǎn)向社會(huì)“共同治理”的變化。

（3）治道、管制、管治、治理，還是共治：關(guān)于governance漢語(yǔ)譯名的討論

目前，governance的中文對(duì)譯情況有些混亂，前后有“治道”、“管制”、“管治”和“治理”等幾種譯名。

較早有劉軍寧、毛壽龍的“治道”之譯，這個(gè)對(duì)譯與governance偏于方法的字面意義相合，但除了在有形上傳統(tǒng)的政治學(xué)界有人使用外，未能在應(yīng)用主導(dǎo)的行政學(xué)界得到推廣。

同期有城市規(guī)劃管理學(xué)界受港臺(tái)同行的影響，對(duì)governance使用“管制”的中譯。但“管制”一詞在大陸被用作僅比“專政”輕一級(jí)的嚴(yán)酷監(jiān)管之義，與governance的新義截然相反，造成極大的誤會(huì)。后來(lái)又將“管制”調(diào)整為“管治”。governance最普泛使用的對(duì)譯是“治理”，但由于“治理”往往與政府單方面管理相混，比如常見(jiàn)的“政府治理”就是如此，我們認(rèn)為“治理”的對(duì)譯不能從這種含混中區(qū)隔出governance的嶄新內(nèi)涵。建議以governance多元互動(dòng)共同治理的內(nèi)涵為準(zhǔn)，用“共治”這個(gè)中文詞來(lái)對(duì)譯governance。

3.政治民主分權(quán)和行政壟斷集權(quán)：現(xiàn)代行政的根本困境

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在19世紀(jì)基本完成現(xiàn)代國(guó)家憲政制度的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了政治控制的分權(quán)化和政治選舉的競(jìng)爭(zhēng)化。但是，在行政執(zhí)行和管理上，卻走向一個(gè)相反的道路：行政的單一集權(quán)和排他壟斷。

盡管W.威爾遜出于行政效率的提升和行政執(zhí)行的穩(wěn)定將行政從政治中分離出來(lái)，推動(dòng)了行政管理以及行政學(xué)的獨(dú)立發(fā)展，在政黨分肥和國(guó)會(huì)偏重的格局中通過(guò)文官制度和總統(tǒng)制度的建設(shè)提升了行政權(quán)，從而平衡了三權(quán)分立體制，但威爾遜力圖避免的德法傳統(tǒng)的行政集權(quán)模式對(duì)美國(guó)民主憲政政體的侵害，從前門被拋棄之后，又從后門鉆了進(jìn)來(lái)。以至于1948年沃爾多有“行政國(guó)家”之嘆，1971年奧斯特羅姆有“威爾遜范式”之譏。

現(xiàn)代行政的根本困境：壟斷集權(quán)的行政方式和民主分權(quán)的政治制度的分歧，由此尖銳地展示出來(lái)。

4.共和憲政與公共治理：公共管理的范式創(chuàng)新

公共治理新范式是在接續(xù)著民主共和的政治體制，揚(yáng)棄了集權(quán)壟斷的官僚弊病的基礎(chǔ)上，進(jìn)行改革和創(chuàng)新的。公共管理的關(guān)鍵詞從government偏重管理機(jī)構(gòu),到 governance偏重管理方法，實(shí)現(xiàn)了管理重心的轉(zhuǎn)移和突破。

公共治理范式?jīng)]有在先建立制度性構(gòu)架的艱難煩瑣的立法爭(zhēng)吵中耗費(fèi)時(shí)間，而是以逐漸成熟強(qiáng)大起來(lái)的公民社會(huì)為基礎(chǔ)，以公民組織增強(qiáng)公共責(zé)任和參與公共管理的方式為契機(jī)，在地方公共事務(wù)中與政府方式和市場(chǎng)方式形成協(xié)調(diào)互動(dòng)，完成了公共管理范式的革新。Public governance以其“政府-社會(huì)-市場(chǎng)”的多元治理結(jié)構(gòu)和互動(dòng)治理方式，成為超越和替代public administration的一元管理范式和public management的二元管理范式的新一代多元管理范式，以解決行政壟斷集權(quán)與政治民主分權(quán)的深刻矛盾，實(shí)現(xiàn)行政和管理的民主化。

（二）公共管理方式的運(yùn)用與探索：從政府集中管理到社會(huì)共同治理

1．一元范式：從“政府壟斷”的一元結(jié)構(gòu)到“政府失靈”和“市場(chǎng)化改革”

傳統(tǒng)的公共管理范式是政府壟斷的集權(quán)式管理，政府是唯一的法定的權(quán)威管理主體。從控制社會(huì)暴力來(lái)看，政府的這種排他性是需要的，否則社會(huì)將會(huì)因?yàn)橄萑雲(yún)擦质降谋┝?duì)抗而瓦解。但是，將政府對(duì)暴力的排他式壟斷擴(kuò)張為對(duì)其他社會(huì)管理方式的壟斷，并將這種壟斷式的管理捆綁在暴力上使之成為全面的強(qiáng)制性管理，就使政府成為令人窒息的“利維坦”。

單一壟斷管理的政府可能做好事，如“福利政府”的社會(huì)保障；但壟斷的政府也會(huì)做壞事，如柬埔寨波爾布特政權(quán)所為；并且專權(quán)的政府做好事，也會(huì)因其無(wú)限制的方式導(dǎo)致巨額財(cái)政赤字，造成運(yùn)轉(zhuǎn)不可持續(xù)的“政府失靈”，如北歐福利政府。

于是，壟斷政府的失敗使其開始放權(quán)搞活，一元范式要尋求突破，探索第二條道路——市場(chǎng)化方式。

2．二元范式：從“政府-市場(chǎng)”的二元結(jié)構(gòu)到“市場(chǎng)失靈”和“第三條道路” 干預(yù)型和福利型政府的失效,導(dǎo)致西方國(guó)家采用市場(chǎng)化的方式來(lái)拯救政府,構(gòu)成“政府-市場(chǎng)”型二元模式。政府范圍和作用縮減,讓出原來(lái)的壟斷領(lǐng)域,從全能型變成有限效能型；政府瘦身讓政府也感到好處——運(yùn)轉(zhuǎn)更靈活了。市場(chǎng)化方式為降低政府成本提高政府效率的確起到明顯作用?！罢?市場(chǎng)”二元結(jié)構(gòu)中政府和市場(chǎng)各有邊界和定位,各自發(fā)揮功能取長(zhǎng)補(bǔ)短,形成平衡格局。

但這種平衡格局在市場(chǎng)的強(qiáng)勢(shì)邏輯下很容易被打破。市場(chǎng)的威力開始被神化,正如政府的威力曾經(jīng)被神化一樣。市場(chǎng)有效的邏輯被偷換為市場(chǎng)全能的邏輯。市場(chǎng)化手段變成政府的目標(biāo)。政府再造,造出一個(gè)“企業(yè)化政府”。政府按公司方式操作,為利潤(rùn)服務(wù),賠本的買賣不做,只同有錢人打交道,見(jiàn)窮人就躲。公正毀棄,效率雷鳴?！罢?市場(chǎng)” 二元結(jié)構(gòu)結(jié)果倒退為市場(chǎng)的一元構(gòu)成。

市場(chǎng)能力極化的同時(shí)就折射出市場(chǎng)的失效。私有化的公共交通公司因壓低成本省掉安全保障而事故頻發(fā)；市場(chǎng)運(yùn)作的公立醫(yī)院將付不起醫(yī)療費(fèi)的病患拒之門外，導(dǎo)致公共醫(yī)療狀況和醫(yī)患關(guān)系嚴(yán)重惡化??市場(chǎng)方式失效了。

3．三元范式：從市民社會(huì)的多元結(jié)構(gòu)到“社會(huì)失靈”和“政府-公民社會(huì)-市場(chǎng)”的多元共治(1)社會(huì)自主治理和治理失靈的診斷

二元結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性將導(dǎo)致一元模式復(fù)位,但也引出“第三種因素”。政府失靈找市場(chǎng),市場(chǎng)失靈找什么？再找政府？顯然將落入循環(huán)陷阱。但也可走第三條道路——從公民社會(huì)尋找出路。

公民社會(huì)是復(fù)雜的多元的,公民社會(huì)自主治理的方式，有時(shí)是有效的，有時(shí)又效果較差，或者因?yàn)闋?zhēng)執(zhí)不休難有共識(shí)，或者因?yàn)闄?quán)威不夠難以實(shí)施，因而社會(huì)自主治理也往往失靈。

“社會(huì)失靈”還有別的路嗎？對(duì)此，關(guān)鍵不在找出路，而在找出政府失靈、市場(chǎng)失靈和社會(huì)失靈的總病根。

我們發(fā)現(xiàn),單一化既是上述管理模式的總特征也是導(dǎo)致它們失靈的總病根。很明顯，面對(duì)現(xiàn)代多元社會(huì)越來(lái)越復(fù)雜的公共事務(wù)，采用單一化的方式實(shí)施公共管理，都是難以奏效的。因而，救治這種單一化管理失靈的基本方式，就是祛除單一化的管理方式，走向多元社會(huì)的多元共治。

(2)“政府-市場(chǎng)-公民社會(huì)”的多元共治體系

這個(gè)“政府-市場(chǎng)-公民社會(huì)”的多元共治體系，就是整合政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)的多種元素實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)協(xié)調(diào)共治。

這個(gè)多元共治的模式,是結(jié)合了奧斯特羅姆的多中心治理理論，又避免其自主治理在解決公共事務(wù)上的不足；整合了“政府-市場(chǎng)”型新公共管理的合理內(nèi)容，又注入公民社會(huì)治理的民主內(nèi)涵；并利用制度分析理論國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)的分析框架，吸收各種民主行政民主管理的思想和羅茲、薩拉蒙的網(wǎng)絡(luò)治理理論，使之綜合系統(tǒng)化而形成的。

這個(gè)共治系統(tǒng)通過(guò)共同參與、多元互動(dòng)、有機(jī)協(xié)調(diào)，既避免單一方式的局限，又發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，將政府的權(quán)威，市場(chǎng)的靈活，社會(huì)的共識(shí)有機(jī)合成，形成多元共治的良好治理。

（三）公共管理理論的概括與創(chuàng)新：從官僚制行政到民主制行政

1.公共管理理論的概括和演進(jìn)

（1）政府專權(quán)的傳統(tǒng)行政管理理論：霍布斯-威爾遜-韋伯范式和威權(quán)主義(一元論范式)（2）政府和市場(chǎng)協(xié)調(diào)的新公共管理理論：撒切爾-里根-奧斯本企業(yè)型政府范式和自由主義(二元論范式)（3）政府-公民社會(huì)-市場(chǎng)互動(dòng)的多中心治理理論：麥迪遜-托克維爾-奧斯特羅姆范式和聯(lián)邦/共和主義(三元論范式)2．公共治理理論的主要代表

1）奧斯特羅姆夫婦的多中心自主治理理論 1973年《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》，批判官僚制行政理論，倡導(dǎo)民主制行政理論，1984《美國(guó)地方政府》：“治理原則”、“都市區(qū)治理”“自主治理”、“治理模式”、“地方治理體系”等。1991《美國(guó)聯(lián)邦主義的意蘊(yùn)：建立一個(gè)自主治理的社會(huì)》：“多中心體制”。他們所在的印第安納大學(xué)公共政策中心成為公共治理研究和實(shí)踐的一個(gè)策源地。2）帕特南的公民社會(huì)治理理論

哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院講座教授，代表作：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》（1992）、《獨(dú)自打保齡球：美國(guó)社會(huì)資本的衰減》（2000），強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)對(duì)民主的基礎(chǔ)作用 3)薩拉蒙的第三部門治理理論 霍普金斯大學(xué)教授，公民社會(huì)與第三部門專家，代表作《全球公民社會(huì)》（1999）4）斯托克的地方治理理論

英國(guó)曼徹斯特大學(xué)教授,地方治理專家,代表作: 《英國(guó)地方治理的新政治》 2000；《英國(guó)地方治理的新管理》 2000 5）羅西瑙的全球社會(huì)治理理論

霍普金斯大學(xué)教授，國(guó)際政治學(xué)家，全球治理專家，代表作：《沒(méi)有政府的治理》（1992）。3．公共治理理論的相關(guān)理論（1）公共選擇和制度分析理論

（2）多元民主、參與民主和協(xié)商民主理論（3）公民社會(huì)、共同愿景和社群主義理論（4）公共領(lǐng)域、第三部門和社會(huì)資本理論

二、公共治理實(shí)踐的展開：民主管理的新愿景

（一）公共治理是人類管理領(lǐng)域的范式革命：國(guó)際間治理模式的全面拓展

1.從領(lǐng)域上展現(xiàn)為：從公司治理到社區(qū)治理、城市治理、地方治理、再到全球治理。2.從特征上體現(xiàn)為：從政府主導(dǎo)的治理，到政府參與的治理，再到?jīng)]有政府的治理。3.從本質(zhì)上歸結(jié)為：成熟的公民社會(huì)開始擯棄舊的單一官僚制管理，將民主政治延伸到民主管理，走向多元民主制的公共治理的新愿景。

(二)公司治理：現(xiàn)代公司運(yùn)作的一種方式，核心是通過(guò)董事與股東參與，保證決策的有效性。

（三）社區(qū)治理：一種廣泛參與的由共同的目標(biāo)支持的社區(qū)公共事務(wù)方面的活動(dòng)或管理機(jī)制。四個(gè)原則：1.規(guī)模原則2.民主原則3.責(zé)任原則4.理性原則

（四）城市治理

采用某種機(jī)制，建立一種整合的政府或?qū)ｉT的機(jī)構(gòu)和委員會(huì)，運(yùn)用和動(dòng)員社會(huì)及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵(lì)公眾參與的基礎(chǔ)上，所進(jìn)行的一種解決城市問(wèn)題的治理過(guò)程。? 三個(gè)特點(diǎn)：地方分權(quán)、伙伴制與多重治理、注重決策過(guò)程和地方導(dǎo)向 ? 四種模式：市場(chǎng)模式、參與模式、靈活政府模式、非管制型政府模式

（五）地方治理

在一定貼近公民生活的多層次復(fù)合地域空間內(nèi)，依托政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間公民組織等多種組織化網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的改革與發(fā)展過(guò)程。

四個(gè)內(nèi)容：1.地方分權(quán)化2.地方政府重組3.地方公民參與4.目標(biāo)績(jī)效導(dǎo)向

（六）全球治理

詹姆斯 N．羅西瑙（James N．Rosenau）把它定義為：“在國(guó)際政治領(lǐng)域中，一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制”。

全球治理委員會(huì)把它定義為“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理全球共同事務(wù)的諸多方式的總和。其核心是公共精神的構(gòu)建”。

包括：1.國(guó)際組織治理2.國(guó)際間國(guó)家合作治理 3.全球公民治理

三、公共治理范式的傳播：中國(guó)公共管理的新世紀(jì)

夯實(shí)中國(guó)公共治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，建設(shè)新世紀(jì)的社會(huì)主義政治文明。

（一）民主憲政建設(shè)

（二）效能政府建設(shè)

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)

（四）公民社會(huì)建設(shè)

第二篇：公共支出績(jī)效審計(jì)理論與實(shí)踐探討

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和行政改革步伐加快的趨勢(shì)下，實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)是評(píng)價(jià)公共資源是否得到有效配置、考核政府績(jī)效的重要手段。公共支出績(jī)效審計(jì)作為財(cái)政資金效益審計(jì)的重要組成部分，是新時(shí)期審計(jì)工作的制度創(chuàng)新，也是改進(jìn)和強(qiáng)化政府審計(jì)監(jiān)督職能，提高公共財(cái)政審計(jì)水平的重要內(nèi)容。

一、公共支出績(jī)效審計(jì)的理論評(píng)述

（一）公共支出績(jī)效審計(jì)的含義

我國(guó)的公共支出一般是指政府為了完成其職能，用以滿足公共需要的財(cái)政資金支付，既包括國(guó)有資產(chǎn)又包括公共財(cái)政支出?，F(xiàn)階段我國(guó)主要將公共支出績(jī)效審計(jì)作為政府效益審計(jì)的一個(gè)子部分，即審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)財(cái)政預(yù)算單位的財(cái)務(wù)支出及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性的基礎(chǔ)上，對(duì)其履行政府職能所使用資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行分析、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并提出審計(jì)建議的專項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)。

（二）我國(guó)績(jī)效審計(jì)理論研究現(xiàn)狀

相對(duì)于國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)理論研究迅速發(fā)展，并形成較完整的理論體系的現(xiàn)狀，在國(guó)內(nèi)，公共支出績(jī)效審計(jì)理論在近年才逐漸豐富起來(lái)，如《公共財(cái)政框架中的財(cái)政監(jiān)督》(李武好等, 2002)，《財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)分析》(楊芳丹, 2001)，雖然研究了公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題，但卻未涉及審計(jì)機(jī)關(guān)在績(jī)效審計(jì)中的地位和作用。

二、開展公共支出績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的可行性分析

（一）政治環(huán)境支持

隨著社會(huì)民主法制的建立健全、公民民主意識(shí)的不斷提高，政府行政改革深化以及公共財(cái)政體制日趨完善。《審計(jì)署2006至2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》將“全面推進(jìn)效益審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，提高財(cái)政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)?！弊鳛榻窈笳畬徲?jì)的主要目標(biāo)，提供了必要的政策保證。

（二）經(jīng)濟(jì)環(huán)境支持

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，國(guó)有企業(yè)改革取得可喜成果，但是政企分開并未完全到位。財(cái)政支出規(guī)模龐大，支出內(nèi)容龐雜，公眾越來(lái)越關(guān)注公共部門使用資金的效益、效率狀況，建立廉潔高效的政府觀念深入人心。

（三）法律環(huán)境支持

1995年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門財(cái)政收支、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款所列財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！?006年6月1日實(shí)施修訂后的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》增加了“提高財(cái)政資金使用效益”的立法目的。同時(shí)，不少地方政府也通過(guò)立法的形式明確了績(jī)效審計(jì)的法律地位。

（四）科學(xué)技術(shù)環(huán)境支持

我國(guó)的信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，從而加快了計(jì)算機(jī)審計(jì)的建設(shè)步伐。審計(jì)工作由傳統(tǒng)的手工查賬向計(jì)算機(jī)審計(jì)轉(zhuǎn)變。財(cái)務(wù)軟件、審計(jì)軟件、管理軟件相結(jié)合開展審計(jì)，因而減輕了審計(jì)人員的工作負(fù)擔(dān)，提高了審計(jì)效率，使更多審計(jì)資源可以投入到績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域內(nèi)。

（五）實(shí)踐性支持

近年來(lái), 審計(jì)署和一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)從事的公共支出績(jī)效審計(jì)運(yùn)行實(shí)踐為接下來(lái)建立行之有效的審計(jì)模式提供了可以借鑒總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)。如深圳市審計(jì)局自2002年至2006年開創(chuàng)性地進(jìn)行公共支出項(xiàng)目和公共部門的績(jī)效審計(jì),廣泛涉及財(cái)政資金分配、使用的各個(gè)領(lǐng)域，得到了很好效果。我國(guó)開展績(jī)效審計(jì)，尤其是公共支出績(jī)效審計(jì)不僅是可行的，也是非進(jìn)行不可的。

三、公共支出績(jī)效審計(jì)在我國(guó)的實(shí)踐狀況分析

（一）我國(guó)現(xiàn)行公共財(cái)政體制不健全

目前我國(guó)的績(jī)效預(yù)算制度還處于探索階段，還存在預(yù)算內(nèi)容不完整、預(yù)算編制數(shù)據(jù)粗糙、預(yù)算透明度不高等缺陷。公共財(cái)政體系不完善，使得審計(jì)重點(diǎn)仍停留在真實(shí)性、合法性上，占用大量審計(jì)資源，阻礙公共支出績(jī)效審計(jì)的全面開展。

（二）現(xiàn)行的績(jī)效審計(jì)體制尚不完善

目前在我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)最先開展績(jī)效審計(jì)的是與財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的資金使用、分配、管理中存在的合法性、真實(shí)性有關(guān)的問(wèn)題。公共支出側(cè)重于合規(guī)性審計(jì)，忽視其原定目標(biāo)和效益效果。開展項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)時(shí)常忽視結(jié)合經(jīng)濟(jì)、政策和自然環(huán)境進(jìn)行宏觀因素分析，忽視項(xiàng)目對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。審計(jì)范圍還沒(méi)有涵蓋所有公共部門的財(cái)力、人力、物力、時(shí)間資源使用情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。審計(jì)范圍覆蓋面窄，審計(jì)內(nèi)容不全面。

（三）審計(jì)缺乏法律制度保障

依法審計(jì)是審計(jì)的基本原則，目前政府公共部門的支出績(jī)效審計(jì)在制度建設(shè)上還是空白，《審計(jì)法》只規(guī)定對(duì)“財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，沒(méi)有具體的條文內(nèi)容，也沒(méi)有對(duì)公共支出績(jī)效審計(jì)設(shè)置一些具體

規(guī)范和操作指南和審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，審計(jì)人員還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)可接受的適用于各種情況的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可供利用。

四、如何建立適用于我國(guó)的績(jī)效審計(jì)模式

（一）合理選擇審計(jì)項(xiàng)目

在審計(jì)資源有限的條件下開展公共支出績(jī)效審計(jì)，關(guān)鍵是選擇具有代表性、重要性的審計(jì)項(xiàng)目。在選擇審計(jì)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)選擇財(cái)政投入大、政府和社

會(huì)關(guān)注程度高的熱點(diǎn)問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)開展項(xiàng)目審計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)量力而行，即對(duì)項(xiàng)目展開可行性分析，考慮審計(jì)難度、審計(jì)成本、審計(jì)資源及審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)因素。

（二）明確績(jī)效審計(jì)目標(biāo)

績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)一個(gè)組織在資源配置和利用上的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。公共部門不同于企業(yè)，其效益可劃分為社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)為：公共資金投入的經(jīng)濟(jì)性、產(chǎn)出的效果性、資金使用的節(jié)約性、資源利用的合理性、管理的科學(xué)性，以及潛在經(jīng)濟(jì)效益，某項(xiàng)活動(dòng)或項(xiàng)目的展開未來(lái)會(huì)為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富的多少。社會(huì)效益主要包括：公共部門經(jīng)濟(jì)、管理活動(dòng)對(duì)全社會(huì)運(yùn)行所產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，如生態(tài)效益、環(huán)境效益等。

（三）確保審計(jì)內(nèi)容的完整性

公共資金流經(jīng)的各個(gè)環(huán)節(jié)上都存在著績(jī)效問(wèn)題，因而績(jī)效審計(jì)應(yīng)當(dāng)覆蓋資金運(yùn)行的各部門、各項(xiàng)目、各環(huán)節(jié)。一般說(shuō)來(lái)，審計(jì)的內(nèi)容主要包括：支出項(xiàng)目決策的可行性評(píng)價(jià)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)等方面的績(jī)效情況、政府的行政效率以及公共項(xiàng)目和政策能否有效實(shí)施。在分別審計(jì)投入和產(chǎn)出的基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步展開資金使用效益效果的評(píng)價(jià)。

（四）運(yùn)用綜合性審計(jì)方法

績(jī)效審計(jì)除運(yùn)用財(cái)務(wù)審計(jì)中的審閱法、觀察法、順查法、逆查法等技術(shù)方法外，還應(yīng)運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析和經(jīng)濟(jì)分析技術(shù)，綜合分析資金使用、資金管理及項(xiàng)目運(yùn)作等情況。根據(jù)具體情況選用合適的審計(jì)的技術(shù)方法，如成本效益分析法、橫向比較分析法、最低費(fèi)用選擇法、財(cái)務(wù)分析法等，客觀評(píng)價(jià)了被審項(xiàng)目的公共資源使用的效果，還反映了管理體制的缺陷與漏洞。

（五）建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

開展績(jī)效審計(jì)時(shí)必須全面、系統(tǒng)、宏觀看問(wèn)題，既要關(guān)注直接的經(jīng)濟(jì)效益，又要關(guān)注環(huán)保、生態(tài)、社會(huì)效益；既要重視反映短期績(jī)效指標(biāo)，又要重視反映長(zhǎng)期績(jī)效指標(biāo)；既要堅(jiān)持定性分析，又要堅(jiān)持定量分析；既要重視指標(biāo)的特殊性，又要兼顧與法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)的互補(bǔ)性；既要運(yùn)用總量評(píng)價(jià)，也要結(jié)合比率評(píng)價(jià)。審計(jì)過(guò)程中應(yīng)注意結(jié)合宏觀環(huán)境、客觀情況、歷史條件和實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，將有關(guān)指標(biāo)結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政政策、貨幣政策等因素進(jìn)行動(dòng)態(tài)、綜合、橫向比較評(píng)價(jià)。

（六）積極促進(jìn)政府管理水平的提高

績(jī)效審計(jì)歸根到底還是對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能履行情況的監(jiān)督。我國(guó)的政府正在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，在這個(gè)轉(zhuǎn)變的同時(shí)也伴隨著管理水平的提高。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)通過(guò)自己的工作積極推動(dòng)政府管理水平的提高。如通過(guò)對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)價(jià)決策的科學(xué)性，管理所存在的缺陷，從而促進(jìn)政府改善管理；通過(guò)對(duì)公共部門單位的審計(jì)，為政府確定相關(guān)單位的責(zé)任目標(biāo)提供基礎(chǔ)，促進(jìn)政府部門和公共單位責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立。

第三篇：治理理論

陳振明版《公共管理學(xué)》之治理理論

第一節(jié) 治理理論

20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理及善治概念日益成為公共管理的核心概念，治理理論是在西方學(xué)術(shù)界日漸崛起的顯學(xué)，而合作網(wǎng)絡(luò)途徑則是其在90年代中后期的新進(jìn)展。本節(jié)將主要從合作網(wǎng)絡(luò)途徑的角度，探討作為公共管理的治理理論。

一、治理理論的實(shí)踐基礎(chǔ)

自從有了人類社會(huì)，就有了處理群體生活的組織活動(dòng)，就有了解決合作事務(wù)的具體實(shí)踐。公共管理就是這樣一種實(shí)踐活動(dòng)，它的歷史可以追溯到史前國(guó)家產(chǎn)生以前。

早在國(guó)家產(chǎn)生前，原始人就以氏族、部落和部落聯(lián)盟為單位管理集體生產(chǎn)和共同防衛(wèi)等事務(wù)。這是公共管理在人類歷史上的原始形態(tài)。

步入階級(jí)社會(huì)后，國(guó)家和政府成了管理公共事務(wù)的主要組織方式。國(guó)家除了要履行政治統(tǒng)治只能，還要履行社會(huì)管理職能，以維持社會(huì)生產(chǎn)和生活的秩序。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)里，由于社會(huì)生產(chǎn)力水平低，公共事務(wù)少且目標(biāo)單一，國(guó)家的公共管理只能帶有鮮明的政治色彩，從根本上服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)的共同意志和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。同時(shí)，國(guó)家的公共管理職能也反映了社會(huì)的共同利益，對(duì)緩和社會(huì)矛盾和階級(jí)沖突具有重要的作用。正如恩格斯所說(shuō)的：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能維持下去?！?/p>

隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的過(guò)渡，尤其是近代資本主義社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家公共管理的范圍日趨擴(kuò)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量社會(huì)事務(wù)被納入政府議程，公共管理逐漸淡化階級(jí)通知的色彩，進(jìn)而獲得了相對(duì)政治通知的獨(dú)立性。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，為了適應(yīng)公共管理的這種發(fā)展趨勢(shì)，行政力迅速擴(kuò)張，大量介入國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，出現(xiàn)了行政國(guó)家現(xiàn)象。建立在政治——行政二分法基礎(chǔ)上的官僚行政成為這一時(shí)期管理公共事務(wù)組織工具。它將社會(huì)生活的方方面面納入到官僚組織的管理范圍，隨著公共事務(wù)的增多，政府的管理只能隨之增加，政府規(guī)模隨之膨脹，大政府時(shí)代也就到來(lái)了。20世紀(jì)70年代的福利國(guó)家是官僚行政鼎盛時(shí)期的重要標(biāo)志。

20世紀(jì)70年代末，一場(chǎng)質(zhì)疑官僚行政有效性的運(yùn)動(dòng)在西方各國(guó)蔓延開來(lái)，各國(guó)開始重新調(diào)整國(guó)家和社會(huì)、政府與市場(chǎng)的邊界，關(guān)注國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，政府的合法性和公共部門對(duì)公眾的回應(yīng)能力，更少的政府，更多的治理成為西方政府改革的共同特征。一開始，人們提倡民營(yíng)化，主張將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)，采用工商業(yè)的管理方式治理公共事務(wù)，重塑政府。進(jìn)入90年代后，全球化和分權(quán)化的社會(huì)趨勢(shì)極大地改變了公共管理的生態(tài)環(huán)境，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜多變，相互依存的程度不斷加深，范圍不斷擴(kuò)展，政府、工商界和市民社會(huì)之間的 1 合作正成為民族國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家繁榮的基本構(gòu)成要素。

在這種背景下，片面依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)改造公共管理的做法捉襟見(jiàn)肘。合作網(wǎng)絡(luò)應(yīng)運(yùn)而生，開始成為治理公共事務(wù)的重要形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各種行動(dòng)者通力合作，共同應(yīng)對(duì)全球化和分權(quán)化提出的挑戰(zhàn)，一起處理共同關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，使公共管理開始成為真正的社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境。公共管理因而是種網(wǎng)絡(luò)管理?！弊鳛橐环N新型的治理模式，合作網(wǎng)絡(luò)為處理公共事務(wù)引入了新的機(jī)制，也為提升集體行動(dòng)的能力提供了新的途徑。

二、治理理論的研究途徑

英文中的governance源于拉丁文的gubenare，有掌舵的、導(dǎo)航的意思，常被用來(lái)指稱有關(guān)指導(dǎo)（guiding）的活動(dòng)，組織引導(dǎo)（steer）自身的過(guò)程。在漢語(yǔ)中，governance被譯成治理，最早出現(xiàn)在市政學(xué)中，用來(lái)研究如何有效地解決城市和地方上的種種問(wèn)題。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，這一概念不再局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而是被廣泛地應(yīng)用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。

有關(guān)治理的研究是近年來(lái)社會(huì)科學(xué)的關(guān)注焦點(diǎn)，今天的國(guó)際多邊、雙邊機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)團(tuán)體以及民間志愿組織敢于發(fā)展問(wèn)題的出版物很難有不以它為常用詞匯的。世界銀行1992的報(bào)告就以《治理與發(fā)展》為標(biāo)題；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織1996年業(yè)以《轉(zhuǎn)變中的治理》為題總結(jié)經(jīng)合國(guó)家的治理變革；《國(guó)際社會(huì)科學(xué)》雜志（英文版）1998年專門刊發(fā)了一期探討治理的文章。在學(xué)術(shù)研究中，也已出現(xiàn)一些代表人的代表作，如詹姆斯·N·羅西瑙的《沒(méi)有政府的治理——世界政治中的秩序和變革》、R·羅茨的《新治理：沒(méi)有政府的統(tǒng)治》、蓋伊·彼得斯的《治理的未來(lái)：四種出現(xiàn)的模式》、吉爾斯·佩奎特的《通過(guò)社會(huì)學(xué)習(xí)的治理》和沃爾特·基克等人的《管理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)：公共部門的行動(dòng)戰(zhàn)略》等等。在公共管理領(lǐng)域，治理一詞也逐漸獲得話語(yǔ)霸權(quán)，在很多地方取代了公共行政和政府管理。

然而，由于分析角度和對(duì)象的不同，學(xué)者們對(duì)治理的內(nèi)涵有著不同的理解，在定義上遠(yuǎn)未能達(dá)成一致的看法。在R·羅茨看來(lái)，治理可用于指代任何活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式，至少有六種不同的永福：作為最小國(guó)家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會(huì)——控制系統(tǒng)的治理和作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，實(shí)際上這表明了龐雜的治理理論體系有著不同的研究途徑。

1、政府管理的途徑

這一途徑將治理等同與政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來(lái)理解市場(chǎng)化條件下的公共管理改革，主要包括最小國(guó)家愛(ài)的治理、新公共管理和善治等用法。

新公共管理是對(duì)20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)西方政府改革運(yùn)動(dòng)的總結(jié)，被許多學(xué)者和政府官員視為政府治理的新模式。隨著西方各國(guó)由工業(yè)化社會(huì)向后工業(yè)化社會(huì)的轉(zhuǎn)變，2 官僚科層制這一傳統(tǒng)行政模式的有效性大打折扣，變得機(jī)構(gòu)林立，創(chuàng)新乏力，難于適應(yīng)迅速變化、不穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，甚至日益成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。一場(chǎng)質(zhì)疑官僚行政有效性、以追求三E為目標(biāo)的改革運(yùn)動(dòng)在西方國(guó)家的公共管理部門迅速蔓延開來(lái)，大有成為一種國(guó)際性潮流的趨勢(shì)。盡管西方各國(guó)政府改革的動(dòng)因、議程、戰(zhàn)略、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個(gè)相似的基本取向，那就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的管理主義或新公共管理綱領(lǐng)。

著名的公共管理學(xué)家胡德將新公共管理的主要內(nèi)容概括為“（1）即時(shí)的職業(yè)化管理。讓管理者進(jìn)行管理并承擔(dān)起責(zé)任。（2）明確的管理目標(biāo)和績(jī)效評(píng)估。（3）強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。用項(xiàng)目預(yù)算和戰(zhàn)略管理取代傳統(tǒng)的預(yù)算管理。（4）實(shí)行部門分權(quán)，破除部門之間的藩籬，建立網(wǎng)絡(luò)型組織。（5）引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。（6）強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營(yíng)部門的管理風(fēng)格和方法。不難看出，新公共管理以經(jīng)紀(jì)人為行為假設(shè)，以市場(chǎng)化和管理主義為政策取向，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向，關(guān)注公共管理部門的微觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，是新自由主義在國(guó)家問(wèn)題上的表現(xiàn)。

1989年，世界銀行用治理危機(jī)來(lái)概括非洲國(guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的主要問(wèn)題。在世界銀行看來(lái)，治理等同于單個(gè)國(guó)家的可統(tǒng)治性，指的是為了發(fā)展而在一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式。非洲國(guó)家由于缺乏必須的法律制度和權(quán)力規(guī)范，無(wú)法為處理公共事務(wù)提供一個(gè)可靠而透明的框架而面臨著發(fā)展的危機(jī)。最近，世界銀行又提出善治的口號(hào)，合法、效率、負(fù)責(zé)、透明、開放構(gòu)成的善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的根本要求。

在新自由主義者看來(lái)，善治與新公共管理是聯(lián)系在一起的。世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織在開展資金扶助、貧困開發(fā)等國(guó)際援助項(xiàng)目時(shí)，均要求欠發(fā)展中國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家按照善治標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行變革，采用由它們提出的效率主張，如財(cái)政緊縮、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)化、私有化、分權(quán)和發(fā)展非政府組織。這種將政治和行政因素納入發(fā)展事業(yè)的做法有其合理之處和現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)榘l(fā)展史全方位的、系統(tǒng)的，考慮與經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化相關(guān)的政治行政問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)政治與經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。問(wèn)題在于國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織能否對(duì)癥下藥，能否避開意識(shí)形態(tài)的考慮來(lái)思考發(fā)展所需的政治條件。欠發(fā)展中國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家大多認(rèn)為，國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織開出的藥方不符合他們的社會(huì)、歷史和文化情景，忽視了對(duì)其面臨的棘手問(wèn)題的具體分析，尤其是對(duì)社群沖突、官僚機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)、國(guó)際貿(mào)易與技術(shù)依附等重大問(wèn)題的關(guān)注；善治只不過(guò)是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)新自由主義意識(shí)形態(tài)強(qiáng)加于人的婉轉(zhuǎn)做法，是西方國(guó)家將發(fā)展模式（尤其是政治制度）全球化的理論工具；在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序不平等的環(huán)境中，善治塑造了一個(gè)市場(chǎng)萬(wàn)能的神話。

20世紀(jì)90年代中后期，國(guó)內(nèi)學(xué)者也開始從政府管理的角度關(guān)注智力理論。

最早一邊有關(guān)治理的文章出現(xiàn)在劉軍寧等主編的《公共論叢：市場(chǎng)邏輯與國(guó)家概念》中。智賢先生在《Governance：現(xiàn)代治道新概念》中將governance翻譯成治道，認(rèn)為治道是關(guān)于治理公共事務(wù)的道理、方法和邏輯，是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)職能提出的基本要求，主要涉及運(yùn)用公共權(quán)力的方式，旨在提高發(fā)展中國(guó)家管理公共事務(wù)的效能，駕馭經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。撇開翻譯上的差異，不難看出，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)治理的理解源自世界銀行等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織對(duì)善治的用法，治理被等同于明確政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色，改革公共部門的管理，建立可預(yù)知的法律框架，健全責(zé)任制度和規(guī)范公共權(quán)力等。徐勇先生進(jìn)一步發(fā)揮，認(rèn)為治理不僅設(shè)計(jì)公共權(quán)力的運(yùn)作，而且設(shè)計(jì)權(quán)力的配置，是統(tǒng)治者或管理者通過(guò)公共權(quán)力的配置和運(yùn)作，管理公共事務(wù)，以支配、影響和調(diào)控社會(huì)。

在《西方政府的治道變革》中，毛壽龍先生也將governance翻譯成治道，認(rèn)為治道是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府如何界定自己的角色，如何運(yùn)用市場(chǎng)方法管理公共事務(wù)的道理。治道變革指的是西方政府如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的需要來(lái)界定自己的角色，進(jìn)行市場(chǎng)化變革，并把市場(chǎng)制度的基本觀念引進(jìn)公共領(lǐng)域，建設(shè)開放而有效的公共領(lǐng)域。大體上，毛壽龍先生采用了治道的新公共管理的用法，強(qiáng)調(diào)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)技巧及市場(chǎng)翱翔的激勵(lì)機(jī)制和公共管理中的運(yùn)用。

2、公民社會(huì)的途徑

與將治理等同于政府管理的用法不同，在公民社會(huì)途徑看來(lái)，治理是公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)，是公民社會(huì)部門（或第三部門）在自主追求共同利益的過(guò)程中創(chuàng)造的秩序，在公共池塘資源管理、攝取服務(wù)與發(fā)展、同業(yè)協(xié)會(huì)和跨國(guó)性的問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)中普遍存在。埃利諾·奧斯特羅姆通過(guò)對(duì)大量案例的分析證實(shí)了一群相互依賴的當(dāng)事人在管理公共池塘資源時(shí)的確可以建構(gòu)自己的網(wǎng)絡(luò)，把自己組織起來(lái)，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益。

公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)是一種沒(méi)有政府的統(tǒng)治，是獨(dú)立于國(guó)家體制之外、有個(gè)人組成的多元且自主的領(lǐng)域。在東歐，這一領(lǐng)域被認(rèn)為是一度被國(guó)家剝奪的而現(xiàn)在正力爭(zhēng)重新創(chuàng)造的東西：即一個(gè)自治的社團(tuán)網(wǎng)絡(luò)，它獨(dú)立與國(guó)家之外，在共同關(guān)心的事務(wù)中將市民聯(lián)合起來(lái)，并通過(guò)他們的存在本身或行動(dòng)，對(duì)公共政策產(chǎn)生影響。在西方國(guó)家，這一領(lǐng)域具有更寬泛的意義，被視為是由資源追求公共利益的個(gè)體、群體和組織組成的公共空間，涉及NGOS、自愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織的社會(huì)運(yùn)動(dòng)等第三部門，即萊斯特·薩拉蒙等人所說(shuō)的公民社會(huì)部門。他們認(rèn)為，大量的公民社會(huì)組織是20世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)新，自治、自愿、私人、非利潤(rùn)分配是公民社會(huì)部門的基本特征。

可見(jiàn)，在這一途徑看來(lái)，自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿組合，通過(guò)不受國(guó)家支配 4 的公民團(tuán)體和民間組織，社會(huì)的各個(gè)部分完全可以自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系、自我整合和自我滿足，從而形成一個(gè)制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域；組織成員也完全可以在這一領(lǐng)域中通過(guò)公共討論和公共對(duì)話，自主地治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)。這既是保護(hù)公民權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)參與的途徑，也是制衡政治權(quán)力、防止國(guó)家威脅的機(jī)制。正如羅伯特·達(dá)爾所強(qiáng)調(diào)的，相對(duì)獨(dú)立的自治組織或社團(tuán)有助于防止政府通過(guò)等級(jí)制對(duì)公民實(shí)行單項(xiàng)控制，這是實(shí)施民主制度的先決條件和必然結(jié)果。

自組織的網(wǎng)絡(luò)主要從公民社會(huì)部門的角度來(lái)分析治理，將治理看成是橫向聯(lián)合的公民參與網(wǎng)絡(luò)，是一種社會(huì)中心論的治理觀。但由于它將國(guó)家視為一種潛在的威脅，有將國(guó)家邊緣化的傾向，所以也受到了很多學(xué)者的批判。這些學(xué)者明確反對(duì)將國(guó)家和公民社會(huì)對(duì)立起來(lái)的觀點(diǎn)，認(rèn)為在解決集體問(wèn)題和提供公共產(chǎn)品方面，公民社會(huì)和國(guó)家可以相互補(bǔ)充，形成良好的合作關(guān)系，公民社會(huì)的組織利益可以融合進(jìn)國(guó)家的決策結(jié)構(gòu)中。

近來(lái)，中國(guó)學(xué)者俞可平先生也開始從公民社會(huì)部門的角度來(lái)關(guān)注治理理論，認(rèn)為有民間組織獨(dú)自行使或它們與政府一道行使的社會(huì)管理過(guò)程，便不再是統(tǒng)治，而是治理······治理和善治的本質(zhì)特征是公民社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的獨(dú)立管理或與政府的合作管理······公民社會(huì)的發(fā)展必然直接地或間接地影響治理的變遷。不難看出，俞可平先生以公民社會(huì)部門為分析中心，不僅將自治的民間組織視為對(duì)政府行為強(qiáng)有力的外部制約，而且將民間組織看做是溝通政府與公民的重要橋梁，影響政府決策和改革的重要因素。這種發(fā)展了的公民社會(huì)途徑已經(jīng)接近與下面所定義的治理的本質(zhì)屬性了。

3、合作網(wǎng)絡(luò)的途徑

這一途徑則試圖在網(wǎng)絡(luò)管理的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。它認(rèn)為，20世紀(jì)90年代以來(lái)，私營(yíng)部門、第三部門以及各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)在管理公共事務(wù)的大舞臺(tái)上，這些非政府部門與政府部門聯(lián)結(jié)起相互依存的合作關(guān)系（即網(wǎng)絡(luò)關(guān)系），就共同關(guān)心的問(wèn)題采取著集體行動(dòng)。因此，治理是政府與社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)。一方面，它繼承自組織網(wǎng)絡(luò)的主要觀點(diǎn)，將治理看做相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會(huì)部門看做治理的主體，并用它來(lái)解釋公司部門分享權(quán)力、合作治理的新型關(guān)系，從而脫離了社會(huì)中心論的窠臼，確立了多中心的公共行政體系論。另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要觀點(diǎn)，承認(rèn)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對(duì)治理的重要意義，認(rèn)同掌舵而非劃槳等新公共管理的思想精華，并認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)中，政府與其他主體是平等的關(guān)系，需要通過(guò)對(duì)話、建立伙伴關(guān)系和借助其他主體的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)依靠自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。這就在公共管理中建立了新的工具箱，而不僅僅是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和工商企業(yè)的管理方法。

可見(jiàn)，合作網(wǎng)絡(luò)途徑綜合考慮了政府層面和非政府有關(guān)治理的用法，用它來(lái)描繪相互 5 依存時(shí)代公共管理的新模式，對(duì)當(dāng)代公共管理的環(huán)境變遷及其發(fā)展趨勢(shì)具有很強(qiáng)的解釋能力，所以日益得到學(xué)者們、官員們、國(guó)際組織和其他社會(huì)團(tuán)體的承認(rèn)，大有成為主導(dǎo)范式的趨勢(shì)。全球治理委員會(huì)也認(rèn)為：治理是或公或私的個(gè)人和季后管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。本書主要從這一角度來(lái)理解治理，并展開對(duì)治理理論和時(shí)間的分析。

我們認(rèn)為，治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。對(duì)政府部門而言，治理就是從統(tǒng)治到掌舵的變化；對(duì)非政府部門而言，治理就是從被排斥到主動(dòng)參與的變化。這是一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過(guò)程——國(guó)家在這一過(guò)程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用。由于該途徑強(qiáng)調(diào)，多中心的公共行動(dòng)者通過(guò)制度花的合作機(jī)制，可以相互調(diào)適目標(biāo)，共同解決沖突，增進(jìn)彼此的利益。所以，從這一意義上講，治理實(shí)質(zhì)上是一種合作管理。

這一概念也表明，治理與統(tǒng)治追求的目標(biāo)相同，都需要借助公共權(quán)力維持社會(huì)秩序和處理公共事務(wù)，以促進(jìn)公共利益的最大化；但二者在實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程上又具有明顯的區(qū)別，表現(xiàn)在：（1）管理的主體不同。統(tǒng)治是政府壟斷公共事務(wù)管理的活動(dòng)，而治理是政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等公共行動(dòng)者共同處理公共事務(wù)的活動(dòng)。（2）管理的客體不同。與統(tǒng)治相比，治理的對(duì)象更多，范圍更廣。治理除了要處理公共問(wèn)題、管理公共資源外（與統(tǒng)治一樣），還要解決涉及人群較少的集體事務(wù)（如公共池塘資源）。（3）管理的機(jī)制不同。統(tǒng)治主要依靠政府的權(quán)威，有科層官僚制組織對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行自上而下、單向度的管理；治理則依靠網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，由公共行動(dòng)者在互動(dòng)過(guò)程中運(yùn)動(dòng)非強(qiáng)制性權(quán)力進(jìn)行協(xié)作。統(tǒng)治的機(jī)制是控制、治理的機(jī)制是信任。（4）管理的手段不同。統(tǒng)治的手段主要是強(qiáng)制性方式，如行政手段和法律手段，甚至是軍事手段；治理則開發(fā)出了新的管理工具，如合同外包、內(nèi)部市場(chǎng)、公共哲學(xué)、政策社區(qū)等。（5）管理的重點(diǎn)不同。統(tǒng)治以滿足統(tǒng)治階級(jí)的整體利益為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的作用，官僚組織的能力；而治理以滿足公民的需求為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)、政府與市場(chǎng)、私域與公域的合作?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著歷史的發(fā)展，統(tǒng)治將隨著國(guó)家的消亡而消亡，而治理將成為自由人的聯(lián)合體中管理共同事務(wù)的社會(huì)協(xié)調(diào)模式。

在治理的諸多用法中，只有網(wǎng)絡(luò)治理才有新的特征。這些新特征突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）多中心的公共行動(dòng)體系。合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為，我們生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中，沒(méi)有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和只是可以獨(dú)自解決所有的問(wèn)題；在解決公共事務(wù)時(shí)，相互依 6 賴的行政者通過(guò)交換管理，共享知識(shí)，談判目標(biāo)，采取著有效的集體行動(dòng)。的確，在公共管理領(lǐng)域，并非只有政府一個(gè)主體，私營(yíng)部門、志愿團(tuán)體、社區(qū)互助組織和各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)積極活動(dòng)，并依靠自身的資源參與解決公共問(wèn)題。公共管理已經(jīng)成為由政府部門、私營(yíng)部門、第三部門和公民個(gè)人等參與者組成的公共行動(dòng)體系。在這一過(guò)程中，各種主體相互依賴，網(wǎng)絡(luò)治理因此成為公共管理在相互依賴下的表現(xiàn)······是在現(xiàn)存的跨組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，針對(duì)特定問(wèn)題協(xié)調(diào)目標(biāo)與偏好各異的行動(dòng)者的策略的活動(dòng)。正如格里·斯托克所說(shuō)的：治理指公私機(jī)構(gòu)和自愿社團(tuán)的相互依存。行動(dòng)者之間的相互依存關(guān)系體現(xiàn)在制度、組織、物質(zhì)、信息、人力資源和時(shí)空環(huán)境等多個(gè)方面。

（2）反思理性的復(fù)雜人。這是合作網(wǎng)絡(luò)途徑的行為假設(shè)。它認(rèn)為，公共行動(dòng)者在不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問(wèn)題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對(duì)理性地進(jìn)行選擇；而且，行為主體有著復(fù)雜的動(dòng)機(jī)，既有逐利的一面，也有追求社會(huì)效用（包括公共利益）的一面；既有利益分歧，也有共同利益。但是，由于行動(dòng)者能夠通過(guò)不斷的對(duì)話交流信息，能克服有限理性的先天不足；能夠通過(guò)各種形式的合作，將行動(dòng)者所定在厲害相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)中，從而減少機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī)；能偶通過(guò)持續(xù)的學(xué)習(xí)，積累經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)過(guò)去的行為模式，進(jìn)而提高適應(yīng)社會(huì)的能力；更重要的是，通過(guò)這種反思，政府部門與非政府部門學(xué)會(huì)了約束自己的不合理要求，可以在相互尊重對(duì)方利益的基礎(chǔ)上采取合作行動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同利益。這使得行動(dòng)者可以通過(guò)持續(xù)的對(duì)話調(diào)整各自的行為，追求大家都可以接受的結(jié)果。這與建立在完全理性、道德人假設(shè)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)行政科學(xué)形成了鮮明的對(duì)比。

（3）合作互惠的行政策略。在網(wǎng)絡(luò)治理中，每個(gè)行動(dòng)者所做的事幾乎都會(huì)對(duì)其他行動(dòng)者產(chǎn)生影響，所以行動(dòng)者在考慮個(gè)人的行動(dòng)策略時(shí)都會(huì)考慮其他行動(dòng)者的選擇。最近的研究表明，在許多重復(fù)出現(xiàn)的博弈中，合作策略是最有利的利己戰(zhàn)略；經(jīng)過(guò)多次博弈，行動(dòng)這之間傾向于建立面向長(zhǎng)運(yùn)的互動(dòng)關(guān)系。用博弈論的話說(shuō)，當(dāng)博弈各方面協(xié)調(diào)一致去尋找有利于共同盈利的戰(zhàn)略時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)協(xié)同性均衡狀態(tài)了。正如羅伯特·艾克斯羅德所認(rèn)為的，在機(jī)遇互惠以及存在互動(dòng)的群體中，合作會(huì)發(fā)生演化，并且一旦建立，就可以防止其他不太合適的戰(zhàn)略的侵入。也就是說(shuō)，為了擴(kuò)大從集體行動(dòng)中獲利的空間，行動(dòng)者在不斷的互動(dòng)中會(huì)逐漸放棄單獨(dú)行動(dòng)策略，轉(zhuǎn)而采取合作策略。相互依賴的公共行動(dòng)者由于厲害相關(guān)，信息共享，更有動(dòng)機(jī)和條件采取合作行動(dòng)，以創(chuàng)造多贏的博弈的機(jī)會(huì)。

吉爾斯·佩奎特認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)是合意或動(dòng)機(jī)導(dǎo)向型的組織和制度。這表明，合作策略的實(shí)現(xiàn)離不開有效的制度安排。制度是一種合意，體現(xiàn)著行動(dòng)者的共同理解和價(jià)值取向，并有要求行動(dòng)者遵守的壓力，能使行動(dòng)者認(rèn)同組織目標(biāo)，進(jìn)而采取合作行動(dòng)。而且，在多主體的治理環(huán)境下，行動(dòng)者能否擺脫集體行動(dòng)的困境而實(shí)現(xiàn)合作，不僅取決于行動(dòng)者和制度環(huán)境本 7 身，還取決于雙方發(fā)生聯(lián)系的中間媒介——社會(huì)資本。社會(huì)資本是合作網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的深層機(jī)制。它塑造了網(wǎng)絡(luò)成員對(duì)外部環(huán)境的共同認(rèn)識(shí)，對(duì)政策問(wèn)題的共同看法，有助于解決成員之間的沖突，規(guī)范合作伙伴關(guān)系，從而使個(gè)人理性與集體理性趨向一直。這要求行動(dòng)者達(dá)成互惠的公式，培育相互信任，彼此尊重和具有寬容精神的合作性文化。

（4）共同學(xué)習(xí)的政策過(guò)程。在合作網(wǎng)絡(luò)途徑看來(lái)，治理與通知的實(shí)質(zhì)一樣，都在于作出有約束力的決策，將行動(dòng)者的不同偏好轉(zhuǎn)化成分配價(jià)值的政策。集體行動(dòng)的需要通過(guò)政策產(chǎn)出來(lái)實(shí)現(xiàn)公共物品和服務(wù)的供給。不過(guò)，網(wǎng)絡(luò)治理中的政策是公共行動(dòng)者共同學(xué)習(xí)的產(chǎn)物，而不是中央政府自上而下的安排。這意味著集體行動(dòng)變成一種自上而下的過(guò)程，成為涉及特定政策問(wèn)題的行動(dòng)者（包括行政官員和目標(biāo)群體等在內(nèi)）的集合，即由參與特定政策領(lǐng)域的相互依存的公共、準(zhǔn)公共和個(gè)人行動(dòng)者所組成的政策網(wǎng)絡(luò)。在政策網(wǎng)絡(luò)中，各種治理主體通過(guò)對(duì)話和協(xié)商，在各種集體選擇的論壇中交流信息，談判目標(biāo)，貢獻(xiàn)資源，減少分歧，并努力地增進(jìn)合意，在改善互動(dòng)關(guān)系的同時(shí)達(dá)成各方都可以接受的政策方案。這就是公共行動(dòng)者集體學(xué)習(xí)以產(chǎn)出政策的過(guò)程。同時(shí)，這也是公共行動(dòng)者通過(guò)政策設(shè)計(jì)共同管理網(wǎng)絡(luò)的過(guò)程，表現(xiàn)在：一是通過(guò)沖突管理、優(yōu)化行動(dòng)環(huán)境等手段來(lái)敢于網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行，改善網(wǎng)絡(luò)中的互動(dòng)關(guān)系，這是對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的共同管理；二是在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)無(wú)法解決問(wèn)題的情況下重建網(wǎng)絡(luò)的制度安排，即共同商討如何改變網(wǎng)絡(luò)的游戲規(guī)則，如重新非配權(quán)力和資源，改變成員的價(jià)值觀念，對(duì)組織之間的關(guān)系施加影響等。這種共同學(xué)習(xí)的過(guò)程在培育社會(huì)資本，防止社會(huì)制度和價(jià)值碎片化時(shí)發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。

三、網(wǎng)絡(luò)治理的時(shí)間類型

提供公共物品和公共服務(wù)是網(wǎng)絡(luò)治理的根本任務(wù)。布坎南認(rèn)為：任何由集團(tuán)或社會(huì)團(tuán)體決定······通過(guò)集體組織提供的物品和服務(wù)，都被定義為公共的。然而，任何組織在提供公共物品和服務(wù)時(shí)都面臨著集體行動(dòng)的困境。合作網(wǎng)絡(luò)為解決這一困境提供了新的途徑，按照網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)的對(duì)象和作用的范圍，網(wǎng)絡(luò)治理可以氛圍以下幾種基本類型：

1、全球治理

全球治理是對(duì)國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)的管理。在國(guó)際政治領(lǐng)域，全球治理有很多稱謂，如國(guó)際治理、世界秩序的治理等，一般用來(lái)指為了維護(hù)正常的全球秩序，國(guó)際社會(huì)通過(guò)有約束力的制度安排，對(duì)全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國(guó)際共同財(cái)產(chǎn)等公共事務(wù)的合作管理。

國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)的興起是20世紀(jì)80年代以來(lái)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性變動(dòng)的產(chǎn)物。冷戰(zhàn)結(jié)束后，一個(gè)新的穩(wěn)定的世界秩序并沒(méi)有自動(dòng)形成，相反，大規(guī)模的地區(qū)沖突接連不斷，以聯(lián)合國(guó)為主體的集體安全機(jī)制行動(dòng)能力有限；而全球化進(jìn)程也并非世界福音，南北差距不 8 斷拉大，國(guó)際金融市場(chǎng)不斷失控，并引發(fā)新的社會(huì)矛盾。在這些問(wèn)題面前，各國(guó)的政府不再壟斷一切合法的權(quán)力，各種非政府組織、跨國(guó)公司、私人企業(yè)、利益集團(tuán)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)在國(guó)際層面上也承擔(dān)起了維護(hù)秩序、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的職能，民族國(guó)家將管轄權(quán)授予了區(qū)域的、跨國(guó)的和全球的機(jī)構(gòu)，或與他們一起分享權(quán)力，這些機(jī)構(gòu)與國(guó)家之間形成合作網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)制定和實(shí)施全球性和跨國(guó)行的國(guó)際制度來(lái)解決共同的問(wèn)題。

這種合作網(wǎng)絡(luò)不同于以霸權(quán)為基礎(chǔ)的合作。以霸權(quán)為基礎(chǔ)的合作是冷戰(zhàn)時(shí)期的集體行動(dòng)方式，是單個(gè)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)通過(guò)霸權(quán)力量主導(dǎo)國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的安排，為成員提供安全和福利等公共物品，從而道道促進(jìn)合作和維持秩序的目的。全球治理則是多中心權(quán)威的合作，通過(guò)多國(guó)之間、多種行為體之間的協(xié)調(diào)、溝通與大成功是，進(jìn)而通過(guò)集體行為的方式促成多領(lǐng)域合作，已成為當(dāng)今十二節(jié)政治的主流。

第四篇：公共管理的理論與實(shí)踐 課程的考試

新公共管理的理論與實(shí)踐 課程的考試

各題型提交答案說(shuō)明：

1.單選題及判斷題點(diǎn)擊圓形按鈕進(jìn)行單項(xiàng)選擇，多選題點(diǎn)擊勾選框進(jìn)行多項(xiàng)選擇。

2.選擇題和判斷題:直接點(diǎn)擊選項(xiàng)，系統(tǒng)將自動(dòng)提交答案。3.未完成考試誤操作推出系統(tǒng)后，在考試時(shí)間段內(nèi)可重新進(jìn)入系統(tǒng)考試。

4.完成考試后點(diǎn)擊提交答案按鈕，考試結(jié)束，不可再次進(jìn)入系統(tǒng)考試。5.答題完成后，點(diǎn)擊考試頁(yè)面左側(cè)“未答題”按鈕，確認(rèn)無(wú)未答題后再提交答案。

6.未提交答案的試卷在考試時(shí)間結(jié)束后將強(qiáng)制提交答案。

一、單選(共 4 小題，總分: 40 分)

1.在全球化、信息化、新的理論出現(xiàn)以及政府自身面臨新問(wèn)題的情況下，西方國(guó)家的政府不約而同采用（）改革來(lái)重新探索一種新的政府治理模式。

A.行政體制 B.社會(huì)保障制度 C.金融監(jiān)管制度

D.公民個(gè)人隱私保障制度

2.以下哪部是亞當(dāng)?斯密的作品？

A.《理想國(guó)》 B.《君主論》 C.《國(guó)富論》 D.《世界是平的》

3.據(jù)井敏副教授所講，以下哪項(xiàng)不屬于新公共管理的優(yōu)點(diǎn)？

A.提供了新的理念 B.提供了新的方法 C.提供了新的用人理念 D.提供了新的機(jī)制

4.以下哪項(xiàng)不屬于管理主義理論的主張？

A.強(qiáng)調(diào)管理的重要性，讓管理者對(duì)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任 B.進(jìn)行明確的績(jī)效考核，使其結(jié)果量化且可衡量 C.重視企業(yè)式的管理風(fēng)格 D.分權(quán)化改革

二、多選(共 2 小題，總分: 20 分)

1.新右派即新保守主義和新自由主義，其核心要素是（）與（）。

A.政府 B.市場(chǎng) C.個(gè)人 D.第三部門

2.據(jù)井敏副教授所講，善治的標(biāo)準(zhǔn)包括以下哪些？

A.合法性 B.透明

C.責(zé)任感 D.回應(yīng)性

三、判斷(共 4 小題，總分: 40 分)

1.充分發(fā)展的官僚制會(huì)把整個(gè)社會(huì)變成一架非人格化的龐大機(jī)器，使一切社會(huì)行動(dòng)都建立在每個(gè)人的公平前提下。

正確 錯(cuò)誤

2.新公共管理理論的產(chǎn)生與全球化格局無(wú)關(guān)。

正確 錯(cuò)誤

3.在全球化、信息化、新的理論出現(xiàn)以及政府自身面臨新問(wèn)題的情況下，西方國(guó)家的政府不約而同采用社會(huì)保障制度改革來(lái)重新探索一種新的政府治理模式。

正確 錯(cuò)誤

4.“共治”的理念打破了公共管理理論的一元化模式，對(duì)整個(gè)公共管理模式來(lái)說(shuō)，是一個(gè)具有跨時(shí)代效應(yīng)的理論突破。

正確 錯(cuò)誤

第五篇：網(wǎng)絡(luò)反腐與公共治理

網(wǎng)絡(luò)反腐與公共治理

伏創(chuàng)宇

2008年，有關(guān)周久耕抽天價(jià)煙、戴名表的信息在網(wǎng)絡(luò)上不脛而走，“史上最牛房管局局長(zhǎng)”迅速“倒臺(tái)”，拉開了網(wǎng)絡(luò)反腐的序幕。如今，“表叔”、“房叔”事件的發(fā)生對(duì)公眾而言已非什么新鮮事，這些凸顯了網(wǎng)絡(luò)在反腐方面的強(qiáng)大力量。

“網(wǎng)絡(luò)反腐”之益端

網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)十分快捷：投訴舉報(bào)成本大大降低，上訪舉報(bào)要花路費(fèi)、住宿費(fèi)和時(shí)間，對(duì)很多人來(lái)說(shuō)是不小的負(fù)擔(dān)，選擇網(wǎng)上投訴則可以大大節(jié)省成本。并且，這種方式還可以一定程度地避免受到相關(guān)利益機(jī)關(guān)和官員的打壓，減輕了投訴舉報(bào)人的心理壓力。

因而，網(wǎng)絡(luò)反腐拓寬了反腐監(jiān)督的渠道，使得現(xiàn)有的反腐舉報(bào)和投訴制度變得更有效率，較傳統(tǒng)監(jiān)督方式具備明顯的優(yōu)勢(shì)，能倒逼黨政官員自覺(jué)接受監(jiān)督，對(duì)干部廉潔自律來(lái)說(shuō)是一種無(wú)形的鞭策。

同時(shí)，“網(wǎng)絡(luò)反腐”是參與式民主的具體體現(xiàn)。公民參與是現(xiàn)代國(guó)家參與民主的必然要求，是代表制民主的重要補(bǔ)充，并在公共治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。如果民意缺乏合適的表達(dá)渠道，不僅無(wú)從抒發(fā)亦恐將造成社會(huì)的另類病源。

網(wǎng)絡(luò)提供了民意抒發(fā)的平臺(tái)，發(fā)揚(yáng)參與式民主，克服代表制民主的局限性，同時(shí)與權(quán)力監(jiān)督方式相結(jié)合，避免了傳統(tǒng)自上而下監(jiān)督的官僚主義。

并且，“網(wǎng)絡(luò)反腐”構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)言論自由、表達(dá)利益訴求的平臺(tái)。傳統(tǒng)的來(lái)信、來(lái)電等舉報(bào)方式，因?yàn)閾?dān)心報(bào)復(fù)多是匿名，紀(jì)委部門查案過(guò)程中多無(wú)法聯(lián)系到舉報(bào)人，給辦案帶來(lái)困難。在網(wǎng)絡(luò)論壇，任何人都可以交流互動(dòng)，信息交流活躍，許多事實(shí)和證據(jù)在交互性強(qiáng)的情境中得以呈現(xiàn)，為腐敗案件偵辦提供了便利，加快了案件處理的進(jìn)程。

而作為外部效應(yīng)，“網(wǎng)絡(luò)反腐”的教育作用也很明顯。以前紀(jì)委處分干部，查處結(jié)果往往以文件下發(fā)，除了政府機(jī)關(guān)內(nèi)部外，外界難以知曉；即使在報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體刊播，閱讀收看的人也只是一部分。

當(dāng)下，紀(jì)委等權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)上投訴的處理反饋在網(wǎng)上公布后，直接面向社會(huì)，被廣為點(diǎn)擊、轉(zhuǎn)載后，其教育、警示的傳播效應(yīng)比其他方式大得多。此外，一些檢舉揭發(fā)的帖子在網(wǎng)上張貼后，盡管最終不一定屬實(shí)，但對(duì)黨政干部來(lái)說(shuō)，警示作用仍不可小覷。

“網(wǎng)絡(luò)反腐”需公法保障

“網(wǎng)絡(luò)反腐”為反腐工作提供了新的契機(jī)，也推動(dòng)了公共治理，但其只是在傳統(tǒng)的投訴與舉報(bào)方式上融合了現(xiàn)代信息傳播和溝通的因素，網(wǎng)絡(luò)反腐必須依賴公權(quán)力的介入。

“ 網(wǎng)絡(luò)反腐”可以包括兩種具體形式，公民的投訴行為和公民的曝光行為。

公民的投訴行為指國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)制度明確投訴和舉報(bào)的網(wǎng)絡(luò)渠道，公民的投訴與舉報(bào)必然引起國(guó)家機(jī)關(guān)的處理程序。但這種制度化的渠道仍需訴諸于官方的行為，透明度不強(qiáng)，官僚主義的負(fù)面影響也使得這種制度渠道的功效減弱。

公民的曝光行為指公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)將腐敗現(xiàn)象曝光，從而引起公眾與國(guó)家機(jī)關(guān)的注意，是以民意壓力促使官方作為的一種表現(xiàn)。這種機(jī)制一定程度上“迫使”國(guó)家機(jī)關(guān)介入腐敗現(xiàn)象的調(diào)查和處理，但不必然引起國(guó)家機(jī)關(guān)的處理程序。因此，建立網(wǎng)絡(luò)曝光行為與政府介入之間的制度化渠道，是當(dāng)前新形勢(shì)下反腐工作的當(dāng)務(wù)之急。

網(wǎng)絡(luò)是個(gè)好東西，也是個(gè)壞東西，“眾口鑠金”反映了網(wǎng)絡(luò)作為“雙刃劍”的特質(zhì)。網(wǎng)路言語(yǔ)的尖銳態(tài)度、網(wǎng)絡(luò)傳播的轟動(dòng)效應(yīng)以及網(wǎng)絡(luò)反映事實(shí)的難以證實(shí)性使得“網(wǎng)絡(luò)反腐”不可避免地存在著潛在的負(fù)面效果。

網(wǎng)絡(luò)反腐是公民行使監(jiān)督權(quán)利的一種方式，但由于網(wǎng)絡(luò)信息良莠不齊，舉報(bào)不實(shí)的情況難以避免。而且，由于在網(wǎng)上大張旗鼓地公開這些信息，也很有可能讓違法官員事先防備，給案件的偵辦帶來(lái)困難。

因此，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)反腐，有必要用法律加以規(guī)范，避免出現(xiàn)誣告、誹謗、干擾案件偵辦、舉報(bào)不清楚等情況的發(fā)生，只有這樣才能讓這一反腐渠道的作用得以有效地發(fā)揮。

同時(shí)，對(duì)舉報(bào)人而言，其也或多或少地要承擔(dān)被報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，所以對(duì)舉報(bào)人權(quán)利的保護(hù)應(yīng)也納入法治的軌道。

寬容對(duì)待網(wǎng)絡(luò)言論

相較私人言論，政治性言論對(duì)于公共治理與政府的透明化具有重要的推動(dòng)意義，這一重要性，必然要求公共官員放棄一定的名譽(yù)權(quán)利益，而采取比私人對(duì)他人的言論侵權(quán)更大程度的忍讓和寬容。

政治人物應(yīng)該像玻璃缸里的魚一樣，帶著透明治理的理念，大方地接受人民大眾的監(jiān)督。對(duì)黨政干部來(lái)說(shuō)，網(wǎng)民發(fā)布的意見(jiàn)和牢騷，哪怕是諷刺和譏罵，只要不違法違紀(jì)都可用寬容心對(duì)待。

在這個(gè)信息時(shí)代，媒體在中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程產(chǎn)生了越來(lái)越重要的作用。網(wǎng)絡(luò)公開和透明所帶來(lái)的巨大輿論效應(yīng)將使得民間反腐的旗幟繼續(xù)高高飄揚(yáng)。對(duì)此，唯有以開放心態(tài)對(duì)之，才能充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)對(duì)公共治理的推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共贏。