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      公共治理的理論與實(shí)踐

      時(shí)間:2019-05-14 16:39:58下載本文作者:會(huì)員上傳
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      第一篇:公共治理的理論與實(shí)踐

      公共治理的理論與實(shí)踐:世紀(jì)之交的新浪潮

      一.公共治理理論的興起:公共管理的新范式 二.公共治理實(shí)踐的展開:民主管理的新愿景 三.公共治理范式的傳播:中國(guó)公共管理的新世紀(jì)

      一、公共治理理論的興起:公共管理的新范式

      (一)公共管理的嶄新范式:公共治理理論的勃興

      1.從20世紀(jì)的公共行政新浪潮到21世紀(jì)的公共治理新浪潮(1)1887年W·威爾遜發(fā)表《行政研究》,開始了20世紀(jì)工業(yè)化國(guó)家的公共行政新浪潮。其結(jié)果,通過(guò)“政治和行政二分”,一方面,針對(duì)立法權(quán)偏重的“國(guó)會(huì)政府”格局,健全了以總統(tǒng)制和文官制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代行政體制;另一方面,在學(xué)術(shù)上也讓現(xiàn)代行政學(xué)研究從政治學(xué)中脫穎而出,成為20世紀(jì)的一門顯學(xué)。

      (2)1989年世界銀行發(fā)布“治理危機(jī)”報(bào)告,開始了21世紀(jì)全球性的公共治理新浪潮。其現(xiàn)狀,Google英文檢索:governance達(dá)385,000,000條;百度中文檢索:治理有12,700,000條(06/3/5)。表現(xiàn)出全球性的治理熱潮和中文世界治理的興起。2.從“單一統(tǒng)治”到“多元共治”:治理的內(nèi)涵的根本性改變(1)西文世界governance的簡(jiǎn)要考察 governance源于古希臘文和拉丁文的“操舵”,意指控制、操縱、統(tǒng)治,分別以governance指與其相應(yīng)的方式,以government指與其相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

      在現(xiàn)代民族國(guó)家的制度框架下,統(tǒng)治的主體是單一的、排他的,統(tǒng)治的方式是集中的、壟斷的。雖然現(xiàn)代政治實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性和多元化的民主制度建設(shè),但是現(xiàn)代政府管理依然遵循陳舊的單

      一、集權(quán)和壟斷的方式。

      美國(guó)學(xué)者V.Ostrom從1960年代起,批判了單中心、集權(quán)化的官僚行政管理,并以復(fù)合共和制為基礎(chǔ),論證了多中心治理的新模式。1990年代,這種多元共治的模式得到廣泛認(rèn)同,導(dǎo)致遍及世界的從公司、社區(qū)、城市、區(qū)域到全球的治理浪潮。Governance的內(nèi)涵就此發(fā)生了從“單一統(tǒng)治”到“多元共治”的根本轉(zhuǎn)變。

      (2)中文世界“治理”的簡(jiǎn)要考察

      上古漢語(yǔ)一般為單音節(jié)詞,把治和理分別使用。治,用作統(tǒng)治、整治、秩序化、安定之義。中古后,雙音節(jié)詞漸興,治與理合用為治理,意即通過(guò)統(tǒng)治和管理使社會(huì)秩序化而安定。如張居正《答耿楚侗書》:“治理之道,莫要于安民”??梢?jiàn),中文“治理”和西文governance的傳統(tǒng)含義大致相同。

      2000年俞可平等介紹和研究治理問(wèn)題,“治理”的詞義才發(fā)生從政府“單一統(tǒng)治”而轉(zhuǎn)向社會(huì)“共同治理”的變化。

      (3)治道、管制、管治、治理,還是共治:關(guān)于governance漢語(yǔ)譯名的討論

      目前,governance的中文對(duì)譯情況有些混亂,前后有“治道”、“管制”、“管治”和“治理”等幾種譯名。

      較早有劉軍寧、毛壽龍的“治道”之譯,這個(gè)對(duì)譯與governance偏于方法的字面意義相合,但除了在有形上傳統(tǒng)的政治學(xué)界有人使用外,未能在應(yīng)用主導(dǎo)的行政學(xué)界得到推廣。

      同期有城市規(guī)劃管理學(xué)界受港臺(tái)同行的影響,對(duì)governance使用“管制”的中譯。但“管制”一詞在大陸被用作僅比“專政”輕一級(jí)的嚴(yán)酷監(jiān)管之義,與governance的新義截然相反,造成極大的誤會(huì)。后來(lái)又將“管制”調(diào)整為“管治”。governance最普泛使用的對(duì)譯是“治理”,但由于“治理”往往與政府單方面管理相混,比如常見(jiàn)的“政府治理”就是如此,我們認(rèn)為“治理”的對(duì)譯不能從這種含混中區(qū)隔出governance的嶄新內(nèi)涵。建議以governance多元互動(dòng)共同治理的內(nèi)涵為準(zhǔn),用“共治”這個(gè)中文詞來(lái)對(duì)譯governance。

      3.政治民主分權(quán)和行政壟斷集權(quán):現(xiàn)代行政的根本困境

      西方發(fā)達(dá)國(guó)家在19世紀(jì)基本完成現(xiàn)代國(guó)家憲政制度的建設(shè),實(shí)現(xiàn)了政治控制的分權(quán)化和政治選舉的競(jìng)爭(zhēng)化。但是,在行政執(zhí)行和管理上,卻走向一個(gè)相反的道路:行政的單一集權(quán)和排他壟斷。

      盡管W.威爾遜出于行政效率的提升和行政執(zhí)行的穩(wěn)定將行政從政治中分離出來(lái),推動(dòng)了行政管理以及行政學(xué)的獨(dú)立發(fā)展,在政黨分肥和國(guó)會(huì)偏重的格局中通過(guò)文官制度和總統(tǒng)制度的建設(shè)提升了行政權(quán),從而平衡了三權(quán)分立體制,但威爾遜力圖避免的德法傳統(tǒng)的行政集權(quán)模式對(duì)美國(guó)民主憲政政體的侵害,從前門被拋棄之后,又從后門鉆了進(jìn)來(lái)。以至于1948年沃爾多有“行政國(guó)家”之嘆,1971年奧斯特羅姆有“威爾遜范式”之譏。

      現(xiàn)代行政的根本困境:壟斷集權(quán)的行政方式和民主分權(quán)的政治制度的分歧,由此尖銳地展示出來(lái)。

      4.共和憲政與公共治理:公共管理的范式創(chuàng)新

      公共治理新范式是在接續(xù)著民主共和的政治體制,揚(yáng)棄了集權(quán)壟斷的官僚弊病的基礎(chǔ)上,進(jìn)行改革和創(chuàng)新的。公共管理的關(guān)鍵詞從government偏重管理機(jī)構(gòu),到 governance偏重管理方法,實(shí)現(xiàn)了管理重心的轉(zhuǎn)移和突破。

      公共治理范式?jīng)]有在先建立制度性構(gòu)架的艱難煩瑣的立法爭(zhēng)吵中耗費(fèi)時(shí)間,而是以逐漸成熟強(qiáng)大起來(lái)的公民社會(huì)為基礎(chǔ),以公民組織增強(qiáng)公共責(zé)任和參與公共管理的方式為契機(jī),在地方公共事務(wù)中與政府方式和市場(chǎng)方式形成協(xié)調(diào)互動(dòng),完成了公共管理范式的革新。Public governance以其“政府-社會(huì)-市場(chǎng)”的多元治理結(jié)構(gòu)和互動(dòng)治理方式,成為超越和替代public administration的一元管理范式和public management的二元管理范式的新一代多元管理范式,以解決行政壟斷集權(quán)與政治民主分權(quán)的深刻矛盾,實(shí)現(xiàn)行政和管理的民主化。

      (二)公共管理方式的運(yùn)用與探索:從政府集中管理到社會(huì)共同治理

      1.一元范式:從“政府壟斷”的一元結(jié)構(gòu)到“政府失靈”和“市場(chǎng)化改革”

      傳統(tǒng)的公共管理范式是政府壟斷的集權(quán)式管理,政府是唯一的法定的權(quán)威管理主體。從控制社會(huì)暴力來(lái)看,政府的這種排他性是需要的,否則社會(huì)將會(huì)因?yàn)橄萑雲(yún)擦质降谋┝?duì)抗而瓦解。但是,將政府對(duì)暴力的排他式壟斷擴(kuò)張為對(duì)其他社會(huì)管理方式的壟斷,并將這種壟斷式的管理捆綁在暴力上使之成為全面的強(qiáng)制性管理,就使政府成為令人窒息的“利維坦”。

      單一壟斷管理的政府可能做好事,如“福利政府”的社會(huì)保障;但壟斷的政府也會(huì)做壞事,如柬埔寨波爾布特政權(quán)所為;并且專權(quán)的政府做好事,也會(huì)因其無(wú)限制的方式導(dǎo)致巨額財(cái)政赤字,造成運(yùn)轉(zhuǎn)不可持續(xù)的“政府失靈”,如北歐福利政府。

      于是,壟斷政府的失敗使其開始放權(quán)搞活,一元范式要尋求突破,探索第二條道路——市場(chǎng)化方式。

      2.二元范式:從“政府-市場(chǎng)”的二元結(jié)構(gòu)到“市場(chǎng)失靈”和“第三條道路” 干預(yù)型和福利型政府的失效,導(dǎo)致西方國(guó)家采用市場(chǎng)化的方式來(lái)拯救政府,構(gòu)成“政府-市場(chǎng)”型二元模式。政府范圍和作用縮減,讓出原來(lái)的壟斷領(lǐng)域,從全能型變成有限效能型;政府瘦身讓政府也感到好處——運(yùn)轉(zhuǎn)更靈活了。市場(chǎng)化方式為降低政府成本提高政府效率的確起到明顯作用?!罢?市場(chǎng)”二元結(jié)構(gòu)中政府和市場(chǎng)各有邊界和定位,各自發(fā)揮功能取長(zhǎng)補(bǔ)短,形成平衡格局。

      但這種平衡格局在市場(chǎng)的強(qiáng)勢(shì)邏輯下很容易被打破。市場(chǎng)的威力開始被神化,正如政府的威力曾經(jīng)被神化一樣。市場(chǎng)有效的邏輯被偷換為市場(chǎng)全能的邏輯。市場(chǎng)化手段變成政府的目標(biāo)。政府再造,造出一個(gè)“企業(yè)化政府”。政府按公司方式操作,為利潤(rùn)服務(wù),賠本的買賣不做,只同有錢人打交道,見(jiàn)窮人就躲。公正毀棄,效率雷鳴?!罢?市場(chǎng)” 二元結(jié)構(gòu)結(jié)果倒退為市場(chǎng)的一元構(gòu)成。

      市場(chǎng)能力極化的同時(shí)就折射出市場(chǎng)的失效。私有化的公共交通公司因壓低成本省掉安全保障而事故頻發(fā);市場(chǎng)運(yùn)作的公立醫(yī)院將付不起醫(yī)療費(fèi)的病患拒之門外,導(dǎo)致公共醫(yī)療狀況和醫(yī)患關(guān)系嚴(yán)重惡化??市場(chǎng)方式失效了。

      3.三元范式:從市民社會(huì)的多元結(jié)構(gòu)到“社會(huì)失靈”和“政府-公民社會(huì)-市場(chǎng)”的多元共治(1)社會(huì)自主治理和治理失靈的診斷

      二元結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性將導(dǎo)致一元模式復(fù)位,但也引出“第三種因素”。政府失靈找市場(chǎng),市場(chǎng)失靈找什么?再找政府?顯然將落入循環(huán)陷阱。但也可走第三條道路——從公民社會(huì)尋找出路。

      公民社會(huì)是復(fù)雜的多元的,公民社會(huì)自主治理的方式,有時(shí)是有效的,有時(shí)又效果較差,或者因?yàn)闋?zhēng)執(zhí)不休難有共識(shí),或者因?yàn)闄?quán)威不夠難以實(shí)施,因而社會(huì)自主治理也往往失靈。

      “社會(huì)失靈”還有別的路嗎?對(duì)此,關(guān)鍵不在找出路,而在找出政府失靈、市場(chǎng)失靈和社會(huì)失靈的總病根。

      我們發(fā)現(xiàn),單一化既是上述管理模式的總特征也是導(dǎo)致它們失靈的總病根。很明顯,面對(duì)現(xiàn)代多元社會(huì)越來(lái)越復(fù)雜的公共事務(wù),采用單一化的方式實(shí)施公共管理,都是難以奏效的。因而,救治這種單一化管理失靈的基本方式,就是祛除單一化的管理方式,走向多元社會(huì)的多元共治。

      (2)“政府-市場(chǎng)-公民社會(huì)”的多元共治體系

      這個(gè)“政府-市場(chǎng)-公民社會(huì)”的多元共治體系,就是整合政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)的多種元素實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)協(xié)調(diào)共治。

      這個(gè)多元共治的模式,是結(jié)合了奧斯特羅姆的多中心治理理論,又避免其自主治理在解決公共事務(wù)上的不足;整合了“政府-市場(chǎng)”型新公共管理的合理內(nèi)容,又注入公民社會(huì)治理的民主內(nèi)涵;并利用制度分析理論國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)的分析框架,吸收各種民主行政民主管理的思想和羅茲、薩拉蒙的網(wǎng)絡(luò)治理理論,使之綜合系統(tǒng)化而形成的。

      這個(gè)共治系統(tǒng)通過(guò)共同參與、多元互動(dòng)、有機(jī)協(xié)調(diào),既避免單一方式的局限,又發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì),將政府的權(quán)威,市場(chǎng)的靈活,社會(huì)的共識(shí)有機(jī)合成,形成多元共治的良好治理。

      (三)公共管理理論的概括與創(chuàng)新:從官僚制行政到民主制行政

      1.公共管理理論的概括和演進(jìn)

      (1)政府專權(quán)的傳統(tǒng)行政管理理論:霍布斯-威爾遜-韋伯范式和威權(quán)主義(一元論范式)(2)政府和市場(chǎng)協(xié)調(diào)的新公共管理理論:撒切爾-里根-奧斯本企業(yè)型政府范式和自由主義(二元論范式)(3)政府-公民社會(huì)-市場(chǎng)互動(dòng)的多中心治理理論:麥迪遜-托克維爾-奧斯特羅姆范式和聯(lián)邦/共和主義(三元論范式)2.公共治理理論的主要代表

      1)奧斯特羅姆夫婦的多中心自主治理理論 1973年《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》,批判官僚制行政理論,倡導(dǎo)民主制行政理論,1984《美國(guó)地方政府》:“治理原則”、“都市區(qū)治理”“自主治理”、“治理模式”、“地方治理體系”等。1991《美國(guó)聯(lián)邦主義的意蘊(yùn):建立一個(gè)自主治理的社會(huì)》:“多中心體制”。他們所在的印第安納大學(xué)公共政策中心成為公共治理研究和實(shí)踐的一個(gè)策源地。2)帕特南的公民社會(huì)治理理論

      哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院講座教授,代表作:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》(1992)、《獨(dú)自打保齡球:美國(guó)社會(huì)資本的衰減》(2000),強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)對(duì)民主的基礎(chǔ)作用 3)薩拉蒙的第三部門治理理論 霍普金斯大學(xué)教授,公民社會(huì)與第三部門專家,代表作《全球公民社會(huì)》(1999)4)斯托克的地方治理理論

      英國(guó)曼徹斯特大學(xué)教授,地方治理專家,代表作: 《英國(guó)地方治理的新政治》 2000;《英國(guó)地方治理的新管理》 2000 5)羅西瑙的全球社會(huì)治理理論

      霍普金斯大學(xué)教授,國(guó)際政治學(xué)家,全球治理專家,代表作:《沒(méi)有政府的治理》(1992)。3.公共治理理論的相關(guān)理論(1)公共選擇和制度分析理論

      (2)多元民主、參與民主和協(xié)商民主理論(3)公民社會(huì)、共同愿景和社群主義理論(4)公共領(lǐng)域、第三部門和社會(huì)資本理論

      二、公共治理實(shí)踐的展開:民主管理的新愿景

      (一)公共治理是人類管理領(lǐng)域的范式革命:國(guó)際間治理模式的全面拓展

      1.從領(lǐng)域上展現(xiàn)為:從公司治理到社區(qū)治理、城市治理、地方治理、再到全球治理。2.從特征上體現(xiàn)為:從政府主導(dǎo)的治理,到政府參與的治理,再到?jīng)]有政府的治理。3.從本質(zhì)上歸結(jié)為:成熟的公民社會(huì)開始擯棄舊的單一官僚制管理,將民主政治延伸到民主管理,走向多元民主制的公共治理的新愿景。

      (二)公司治理:現(xiàn)代公司運(yùn)作的一種方式,核心是通過(guò)董事與股東參與,保證決策的有效性。

      (三)社區(qū)治理:一種廣泛參與的由共同的目標(biāo)支持的社區(qū)公共事務(wù)方面的活動(dòng)或管理機(jī)制。四個(gè)原則:1.規(guī)模原則2.民主原則3.責(zé)任原則4.理性原則

      (四)城市治理

      采用某種機(jī)制,建立一種整合的政府或?qū)iT的機(jī)構(gòu)和委員會(huì),運(yùn)用和動(dòng)員社會(huì)及非政府組織的力量,在充分尊重并鼓勵(lì)公眾參與的基礎(chǔ)上,所進(jìn)行的一種解決城市問(wèn)題的治理過(guò)程。? 三個(gè)特點(diǎn):地方分權(quán)、伙伴制與多重治理、注重決策過(guò)程和地方導(dǎo)向 ? 四種模式:市場(chǎng)模式、參與模式、靈活政府模式、非管制型政府模式

      (五)地方治理

      在一定貼近公民生活的多層次復(fù)合地域空間內(nèi),依托政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間公民組織等多種組織化網(wǎng)絡(luò)體系,應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題,共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的改革與發(fā)展過(guò)程。

      四個(gè)內(nèi)容:1.地方分權(quán)化2.地方政府重組3.地方公民參與4.目標(biāo)績(jī)效導(dǎo)向

      (六)全球治理

      詹姆斯 N.羅西瑙(James N.Rosenau)把它定義為:“在國(guó)際政治領(lǐng)域中,一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制”。

      全球治理委員會(huì)把它定義為“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理全球共同事務(wù)的諸多方式的總和。其核心是公共精神的構(gòu)建”。

      包括:1.國(guó)際組織治理2.國(guó)際間國(guó)家合作治理 3.全球公民治理

      三、公共治理范式的傳播:中國(guó)公共管理的新世紀(jì)

      夯實(shí)中國(guó)公共治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),建設(shè)新世紀(jì)的社會(huì)主義政治文明。

      (一)民主憲政建設(shè)

      (二)效能政府建設(shè)

      (三)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)

      (四)公民社會(huì)建設(shè)

      第二篇:公共支出績(jī)效審計(jì)理論與實(shí)踐探討

      在我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和行政改革步伐加快的趨勢(shì)下,實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)是評(píng)價(jià)公共資源是否得到有效配置、考核政府績(jī)效的重要手段。公共支出績(jī)效審計(jì)作為財(cái)政資金效益審計(jì)的重要組成部分,是新時(shí)期審計(jì)工作的制度創(chuàng)新,也是改進(jìn)和強(qiáng)化政府審計(jì)監(jiān)督職能,提高公共財(cái)政審計(jì)水平的重要內(nèi)容。

      一、公共支出績(jī)效審計(jì)的理論評(píng)述

      (一)公共支出績(jī)效審計(jì)的含義

      我國(guó)的公共支出一般是指政府為了完成其職能,用以滿足公共需要的財(cái)政資金支付,既包括國(guó)有資產(chǎn)又包括公共財(cái)政支出?,F(xiàn)階段我國(guó)主要將公共支出績(jī)效審計(jì)作為政府效益審計(jì)的一個(gè)子部分,即審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)財(cái)政預(yù)算單位的財(cái)務(wù)支出及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性的基礎(chǔ)上,對(duì)其履行政府職能所使用資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行分析、監(jiān)督和評(píng)價(jià),并提出審計(jì)建議的專項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)。

      (二)我國(guó)績(jī)效審計(jì)理論研究現(xiàn)狀

      相對(duì)于國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)理論研究迅速發(fā)展,并形成較完整的理論體系的現(xiàn)狀,在國(guó)內(nèi),公共支出績(jī)效審計(jì)理論在近年才逐漸豐富起來(lái),如《公共財(cái)政框架中的財(cái)政監(jiān)督》(李武好等, 2002),《財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)分析》(楊芳丹, 2001),雖然研究了公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題,但卻未涉及審計(jì)機(jī)關(guān)在績(jī)效審計(jì)中的地位和作用。

      二、開展公共支出績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的可行性分析

      (一)政治環(huán)境支持

      隨著社會(huì)民主法制的建立健全、公民民主意識(shí)的不斷提高,政府行政改革深化以及公共財(cái)政體制日趨完善。《審計(jì)署2006至2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》將“全面推進(jìn)效益審計(jì),促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,提高財(cái)政資金使用效益和資源利用效率、效果,建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)?!弊鳛榻窈笳畬徲?jì)的主要目標(biāo),提供了必要的政策保證。

      (二)經(jīng)濟(jì)環(huán)境支持

      改革開放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,國(guó)有企業(yè)改革取得可喜成果,但是政企分開并未完全到位。財(cái)政支出規(guī)模龐大,支出內(nèi)容龐雜,公眾越來(lái)越關(guān)注公共部門使用資金的效益、效率狀況,建立廉潔高效的政府觀念深入人心。

      (三)法律環(huán)境支持

      1995年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二條規(guī)定,“國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門財(cái)政收支、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支,以及其他依照法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支,依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款所列財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益,依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?!?006年6月1日實(shí)施修訂后的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》增加了“提高財(cái)政資金使用效益”的立法目的。同時(shí),不少地方政府也通過(guò)立法的形式明確了績(jī)效審計(jì)的法律地位。

      (四)科學(xué)技術(shù)環(huán)境支持

      我國(guó)的信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛,從而加快了計(jì)算機(jī)審計(jì)的建設(shè)步伐。審計(jì)工作由傳統(tǒng)的手工查賬向計(jì)算機(jī)審計(jì)轉(zhuǎn)變。財(cái)務(wù)軟件、審計(jì)軟件、管理軟件相結(jié)合開展審計(jì),因而減輕了審計(jì)人員的工作負(fù)擔(dān),提高了審計(jì)效率,使更多審計(jì)資源可以投入到績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域內(nèi)。

      (五)實(shí)踐性支持

      近年來(lái), 審計(jì)署和一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)從事的公共支出績(jī)效審計(jì)運(yùn)行實(shí)踐為接下來(lái)建立行之有效的審計(jì)模式提供了可以借鑒總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)。如深圳市審計(jì)局自2002年至2006年開創(chuàng)性地進(jìn)行公共支出項(xiàng)目和公共部門的績(jī)效審計(jì),廣泛涉及財(cái)政資金分配、使用的各個(gè)領(lǐng)域,得到了很好效果。我國(guó)開展績(jī)效審計(jì),尤其是公共支出績(jī)效審計(jì)不僅是可行的,也是非進(jìn)行不可的。

      三、公共支出績(jī)效審計(jì)在我國(guó)的實(shí)踐狀況分析

      (一)我國(guó)現(xiàn)行公共財(cái)政體制不健全

      目前我國(guó)的績(jī)效預(yù)算制度還處于探索階段,還存在預(yù)算內(nèi)容不完整、預(yù)算編制數(shù)據(jù)粗糙、預(yù)算透明度不高等缺陷。公共財(cái)政體系不完善,使得審計(jì)重點(diǎn)仍停留在真實(shí)性、合法性上,占用大量審計(jì)資源,阻礙公共支出績(jī)效審計(jì)的全面開展。

      (二)現(xiàn)行的績(jī)效審計(jì)體制尚不完善

      目前在我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)最先開展績(jī)效審計(jì)的是與財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的資金使用、分配、管理中存在的合法性、真實(shí)性有關(guān)的問(wèn)題。公共支出側(cè)重于合規(guī)性審計(jì),忽視其原定目標(biāo)和效益效果。開展項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)時(shí)常忽視結(jié)合經(jīng)濟(jì)、政策和自然環(huán)境進(jìn)行宏觀因素分析,忽視項(xiàng)目對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。審計(jì)范圍還沒(méi)有涵蓋所有公共部門的財(cái)力、人力、物力、時(shí)間資源使用情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。審計(jì)范圍覆蓋面窄,審計(jì)內(nèi)容不全面。

      (三)審計(jì)缺乏法律制度保障

      依法審計(jì)是審計(jì)的基本原則,目前政府公共部門的支出績(jī)效審計(jì)在制度建設(shè)上還是空白,《審計(jì)法》只規(guī)定對(duì)“財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益,依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”,沒(méi)有具體的條文內(nèi)容,也沒(méi)有對(duì)公共支出績(jī)效審計(jì)設(shè)置一些具體

      規(guī)范和操作指南和審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo),審計(jì)人員還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)可接受的適用于各種情況的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可供利用。

      四、如何建立適用于我國(guó)的績(jī)效審計(jì)模式

      (一)合理選擇審計(jì)項(xiàng)目

      在審計(jì)資源有限的條件下開展公共支出績(jī)效審計(jì),關(guān)鍵是選擇具有代表性、重要性的審計(jì)項(xiàng)目。在選擇審計(jì)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)選擇財(cái)政投入大、政府和社

      會(huì)關(guān)注程度高的熱點(diǎn)問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)開展項(xiàng)目審計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)量力而行,即對(duì)項(xiàng)目展開可行性分析,考慮審計(jì)難度、審計(jì)成本、審計(jì)資源及審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)因素。

      (二)明確績(jī)效審計(jì)目標(biāo)

      績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)一個(gè)組織在資源配置和利用上的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。公共部門不同于企業(yè),其效益可劃分為社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)為:公共資金投入的經(jīng)濟(jì)性、產(chǎn)出的效果性、資金使用的節(jié)約性、資源利用的合理性、管理的科學(xué)性,以及潛在經(jīng)濟(jì)效益,某項(xiàng)活動(dòng)或項(xiàng)目的展開未來(lái)會(huì)為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富的多少。社會(huì)效益主要包括:公共部門經(jīng)濟(jì)、管理活動(dòng)對(duì)全社會(huì)運(yùn)行所產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響,如生態(tài)效益、環(huán)境效益等。

      (三)確保審計(jì)內(nèi)容的完整性

      公共資金流經(jīng)的各個(gè)環(huán)節(jié)上都存在著績(jī)效問(wèn)題,因而績(jī)效審計(jì)應(yīng)當(dāng)覆蓋資金運(yùn)行的各部門、各項(xiàng)目、各環(huán)節(jié)。一般說(shuō)來(lái),審計(jì)的內(nèi)容主要包括:支出項(xiàng)目決策的可行性評(píng)價(jià)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)等方面的績(jī)效情況、政府的行政效率以及公共項(xiàng)目和政策能否有效實(shí)施。在分別審計(jì)投入和產(chǎn)出的基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步展開資金使用效益效果的評(píng)價(jià)。

      (四)運(yùn)用綜合性審計(jì)方法

      績(jī)效審計(jì)除運(yùn)用財(cái)務(wù)審計(jì)中的審閱法、觀察法、順查法、逆查法等技術(shù)方法外,還應(yīng)運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析和經(jīng)濟(jì)分析技術(shù),綜合分析資金使用、資金管理及項(xiàng)目運(yùn)作等情況。根據(jù)具體情況選用合適的審計(jì)的技術(shù)方法,如成本效益分析法、橫向比較分析法、最低費(fèi)用選擇法、財(cái)務(wù)分析法等,客觀評(píng)價(jià)了被審項(xiàng)目的公共資源使用的效果,還反映了管理體制的缺陷與漏洞。

      (五)建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

      開展績(jī)效審計(jì)時(shí)必須全面、系統(tǒng)、宏觀看問(wèn)題,既要關(guān)注直接的經(jīng)濟(jì)效益,又要關(guān)注環(huán)保、生態(tài)、社會(huì)效益;既要重視反映短期績(jī)效指標(biāo),又要重視反映長(zhǎng)期績(jī)效指標(biāo);既要堅(jiān)持定性分析,又要堅(jiān)持定量分析;既要重視指標(biāo)的特殊性,又要兼顧與法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)的互補(bǔ)性;既要運(yùn)用總量評(píng)價(jià),也要結(jié)合比率評(píng)價(jià)。審計(jì)過(guò)程中應(yīng)注意結(jié)合宏觀環(huán)境、客觀情況、歷史條件和實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)價(jià),將有關(guān)指標(biāo)結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政政策、貨幣政策等因素進(jìn)行動(dòng)態(tài)、綜合、橫向比較評(píng)價(jià)。

      (六)積極促進(jìn)政府管理水平的提高

      績(jī)效審計(jì)歸根到底還是對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能履行情況的監(jiān)督。我國(guó)的政府正在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變,在這個(gè)轉(zhuǎn)變的同時(shí)也伴隨著管理水平的提高。同時(shí),審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)通過(guò)自己的工作積極推動(dòng)政府管理水平的提高。如通過(guò)對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估,評(píng)價(jià)決策的科學(xué)性,管理所存在的缺陷,從而促進(jìn)政府改善管理;通過(guò)對(duì)公共部門單位的審計(jì),為政府確定相關(guān)單位的責(zé)任目標(biāo)提供基礎(chǔ),促進(jìn)政府部門和公共單位責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立。

      第三篇:治理理論

      陳振明版《公共管理學(xué)》之治理理論

      第一節(jié) 治理理論

      20世紀(jì)90年代以來(lái),治理及善治概念日益成為公共管理的核心概念,治理理論是在西方學(xué)術(shù)界日漸崛起的顯學(xué),而合作網(wǎng)絡(luò)途徑則是其在90年代中后期的新進(jìn)展。本節(jié)將主要從合作網(wǎng)絡(luò)途徑的角度,探討作為公共管理的治理理論。

      一、治理理論的實(shí)踐基礎(chǔ)

      自從有了人類社會(huì),就有了處理群體生活的組織活動(dòng),就有了解決合作事務(wù)的具體實(shí)踐。公共管理就是這樣一種實(shí)踐活動(dòng),它的歷史可以追溯到史前國(guó)家產(chǎn)生以前。

      早在國(guó)家產(chǎn)生前,原始人就以氏族、部落和部落聯(lián)盟為單位管理集體生產(chǎn)和共同防衛(wèi)等事務(wù)。這是公共管理在人類歷史上的原始形態(tài)。

      步入階級(jí)社會(huì)后,國(guó)家和政府成了管理公共事務(wù)的主要組織方式。國(guó)家除了要履行政治統(tǒng)治只能,還要履行社會(huì)管理職能,以維持社會(huì)生產(chǎn)和生活的秩序。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)里,由于社會(huì)生產(chǎn)力水平低,公共事務(wù)少且目標(biāo)單一,國(guó)家的公共管理只能帶有鮮明的政治色彩,從根本上服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)的共同意志和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。同時(shí),國(guó)家的公共管理職能也反映了社會(huì)的共同利益,對(duì)緩和社會(huì)矛盾和階級(jí)沖突具有重要的作用。正如恩格斯所說(shuō)的:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ),而且政治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能維持下去?!?/p>

      隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的過(guò)渡,尤其是近代資本主義社會(huì)的發(fā)展,國(guó)家公共管理的范圍日趨擴(kuò)展,規(guī)模不斷擴(kuò)大,大量社會(huì)事務(wù)被納入政府議程,公共管理逐漸淡化階級(jí)通知的色彩,進(jìn)而獲得了相對(duì)政治通知的獨(dú)立性。19世紀(jì)末20世紀(jì)初,為了適應(yīng)公共管理的這種發(fā)展趨勢(shì),行政力迅速擴(kuò)張,大量介入國(guó)家和社會(huì)事務(wù),出現(xiàn)了行政國(guó)家現(xiàn)象。建立在政治——行政二分法基礎(chǔ)上的官僚行政成為這一時(shí)期管理公共事務(wù)組織工具。它將社會(huì)生活的方方面面納入到官僚組織的管理范圍,隨著公共事務(wù)的增多,政府的管理只能隨之增加,政府規(guī)模隨之膨脹,大政府時(shí)代也就到來(lái)了。20世紀(jì)70年代的福利國(guó)家是官僚行政鼎盛時(shí)期的重要標(biāo)志。

      20世紀(jì)70年代末,一場(chǎng)質(zhì)疑官僚行政有效性的運(yùn)動(dòng)在西方各國(guó)蔓延開來(lái),各國(guó)開始重新調(diào)整國(guó)家和社會(huì)、政府與市場(chǎng)的邊界,關(guān)注國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力,政府的合法性和公共部門對(duì)公眾的回應(yīng)能力,更少的政府,更多的治理成為西方政府改革的共同特征。一開始,人們提倡民營(yíng)化,主張將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù),采用工商業(yè)的管理方式治理公共事務(wù),重塑政府。進(jìn)入90年代后,全球化和分權(quán)化的社會(huì)趨勢(shì)極大地改變了公共管理的生態(tài)環(huán)境,社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜多變,相互依存的程度不斷加深,范圍不斷擴(kuò)展,政府、工商界和市民社會(huì)之間的 1 合作正成為民族國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家繁榮的基本構(gòu)成要素。

      在這種背景下,片面依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)改造公共管理的做法捉襟見(jiàn)肘。合作網(wǎng)絡(luò)應(yīng)運(yùn)而生,開始成為治理公共事務(wù)的重要形式。在網(wǎng)絡(luò)中,各種行動(dòng)者通力合作,共同應(yīng)對(duì)全球化和分權(quán)化提出的挑戰(zhàn),一起處理共同關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題,使公共管理開始成為真正的社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)。正如瓦爾特所言:“作為治理的公共管理,遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀,即相互依存的環(huán)境。公共管理因而是種網(wǎng)絡(luò)管理?!弊鳛橐环N新型的治理模式,合作網(wǎng)絡(luò)為處理公共事務(wù)引入了新的機(jī)制,也為提升集體行動(dòng)的能力提供了新的途徑。

      二、治理理論的研究途徑

      英文中的governance源于拉丁文的gubenare,有掌舵的、導(dǎo)航的意思,常被用來(lái)指稱有關(guān)指導(dǎo)(guiding)的活動(dòng),組織引導(dǎo)(steer)自身的過(guò)程。在漢語(yǔ)中,governance被譯成治理,最早出現(xiàn)在市政學(xué)中,用來(lái)研究如何有效地解決城市和地方上的種種問(wèn)題。自20世紀(jì)90年代以來(lái),這一概念不再局限于政治學(xué)領(lǐng)域,而是被廣泛地應(yīng)用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。

      有關(guān)治理的研究是近年來(lái)社會(huì)科學(xué)的關(guān)注焦點(diǎn),今天的國(guó)際多邊、雙邊機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)團(tuán)體以及民間志愿組織敢于發(fā)展問(wèn)題的出版物很難有不以它為常用詞匯的。世界銀行1992的報(bào)告就以《治理與發(fā)展》為標(biāo)題;經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織1996年業(yè)以《轉(zhuǎn)變中的治理》為題總結(jié)經(jīng)合國(guó)家的治理變革;《國(guó)際社會(huì)科學(xué)》雜志(英文版)1998年專門刊發(fā)了一期探討治理的文章。在學(xué)術(shù)研究中,也已出現(xiàn)一些代表人的代表作,如詹姆斯·N·羅西瑙的《沒(méi)有政府的治理——世界政治中的秩序和變革》、R·羅茨的《新治理:沒(méi)有政府的統(tǒng)治》、蓋伊·彼得斯的《治理的未來(lái):四種出現(xiàn)的模式》、吉爾斯·佩奎特的《通過(guò)社會(huì)學(xué)習(xí)的治理》和沃爾特·基克等人的《管理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò):公共部門的行動(dòng)戰(zhàn)略》等等。在公共管理領(lǐng)域,治理一詞也逐漸獲得話語(yǔ)霸權(quán),在很多地方取代了公共行政和政府管理。

      然而,由于分析角度和對(duì)象的不同,學(xué)者們對(duì)治理的內(nèi)涵有著不同的理解,在定義上遠(yuǎn)未能達(dá)成一致的看法。在R·羅茨看來(lái),治理可用于指代任何活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式,至少有六種不同的永福:作為最小國(guó)家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會(huì)——控制系統(tǒng)的治理和作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理,實(shí)際上這表明了龐雜的治理理論體系有著不同的研究途徑。

      1、政府管理的途徑

      這一途徑將治理等同與政府管理,側(cè)重從政府部門的角度來(lái)理解市場(chǎng)化條件下的公共管理改革,主要包括最小國(guó)家愛(ài)的治理、新公共管理和善治等用法。

      新公共管理是對(duì)20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)西方政府改革運(yùn)動(dòng)的總結(jié),被許多學(xué)者和政府官員視為政府治理的新模式。隨著西方各國(guó)由工業(yè)化社會(huì)向后工業(yè)化社會(huì)的轉(zhuǎn)變,2 官僚科層制這一傳統(tǒng)行政模式的有效性大打折扣,變得機(jī)構(gòu)林立,創(chuàng)新乏力,難于適應(yīng)迅速變化、不穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境,甚至日益成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。一場(chǎng)質(zhì)疑官僚行政有效性、以追求三E為目標(biāo)的改革運(yùn)動(dòng)在西方國(guó)家的公共管理部門迅速蔓延開來(lái),大有成為一種國(guó)際性潮流的趨勢(shì)。盡管西方各國(guó)政府改革的動(dòng)因、議程、戰(zhàn)略、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同,但都具有一個(gè)相似的基本取向,那就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù),引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的管理主義或新公共管理綱領(lǐng)。

      著名的公共管理學(xué)家胡德將新公共管理的主要內(nèi)容概括為“(1)即時(shí)的職業(yè)化管理。讓管理者進(jìn)行管理并承擔(dān)起責(zé)任。(2)明確的管理目標(biāo)和績(jī)效評(píng)估。(3)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。用項(xiàng)目預(yù)算和戰(zhàn)略管理取代傳統(tǒng)的預(yù)算管理。(4)實(shí)行部門分權(quán),破除部門之間的藩籬,建立網(wǎng)絡(luò)型組織。(5)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。(6)強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營(yíng)部門的管理風(fēng)格和方法。不難看出,新公共管理以經(jīng)紀(jì)人為行為假設(shè),以市場(chǎng)化和管理主義為政策取向,強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向,關(guān)注公共管理部門的微觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,是新自由主義在國(guó)家問(wèn)題上的表現(xiàn)。

      1989年,世界銀行用治理危機(jī)來(lái)概括非洲國(guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的主要問(wèn)題。在世界銀行看來(lái),治理等同于單個(gè)國(guó)家的可統(tǒng)治性,指的是為了發(fā)展而在一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式。非洲國(guó)家由于缺乏必須的法律制度和權(quán)力規(guī)范,無(wú)法為處理公共事務(wù)提供一個(gè)可靠而透明的框架而面臨著發(fā)展的危機(jī)。最近,世界銀行又提出善治的口號(hào),合法、效率、負(fù)責(zé)、透明、開放構(gòu)成的善治的基本要素,成為規(guī)范政治權(quán)力的根本要求。

      在新自由主義者看來(lái),善治與新公共管理是聯(lián)系在一起的。世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織在開展資金扶助、貧困開發(fā)等國(guó)際援助項(xiàng)目時(shí),均要求欠發(fā)展中國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家按照善治標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行變革,采用由它們提出的效率主張,如財(cái)政緊縮、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)化、私有化、分權(quán)和發(fā)展非政府組織。這種將政治和行政因素納入發(fā)展事業(yè)的做法有其合理之處和現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)榘l(fā)展史全方位的、系統(tǒng)的,考慮與經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化相關(guān)的政治行政問(wèn)題,才能實(shí)現(xiàn)政治與經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng),實(shí)現(xiàn)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。問(wèn)題在于國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織能否對(duì)癥下藥,能否避開意識(shí)形態(tài)的考慮來(lái)思考發(fā)展所需的政治條件。欠發(fā)展中國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家大多認(rèn)為,國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織開出的藥方不符合他們的社會(huì)、歷史和文化情景,忽視了對(duì)其面臨的棘手問(wèn)題的具體分析,尤其是對(duì)社群沖突、官僚機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)、國(guó)際貿(mào)易與技術(shù)依附等重大問(wèn)題的關(guān)注;善治只不過(guò)是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)新自由主義意識(shí)形態(tài)強(qiáng)加于人的婉轉(zhuǎn)做法,是西方國(guó)家將發(fā)展模式(尤其是政治制度)全球化的理論工具;在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序不平等的環(huán)境中,善治塑造了一個(gè)市場(chǎng)萬(wàn)能的神話。

      20世紀(jì)90年代中后期,國(guó)內(nèi)學(xué)者也開始從政府管理的角度關(guān)注智力理論。

      最早一邊有關(guān)治理的文章出現(xiàn)在劉軍寧等主編的《公共論叢:市場(chǎng)邏輯與國(guó)家概念》中。智賢先生在《Governance:現(xiàn)代治道新概念》中將governance翻譯成治道,認(rèn)為治道是關(guān)于治理公共事務(wù)的道理、方法和邏輯,是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)職能提出的基本要求,主要涉及運(yùn)用公共權(quán)力的方式,旨在提高發(fā)展中國(guó)家管理公共事務(wù)的效能,駕馭經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。撇開翻譯上的差異,不難看出,當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)治理的理解源自世界銀行等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織對(duì)善治的用法,治理被等同于明確政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色,改革公共部門的管理,建立可預(yù)知的法律框架,健全責(zé)任制度和規(guī)范公共權(quán)力等。徐勇先生進(jìn)一步發(fā)揮,認(rèn)為治理不僅設(shè)計(jì)公共權(quán)力的運(yùn)作,而且設(shè)計(jì)權(quán)力的配置,是統(tǒng)治者或管理者通過(guò)公共權(quán)力的配置和運(yùn)作,管理公共事務(wù),以支配、影響和調(diào)控社會(huì)。

      在《西方政府的治道變革》中,毛壽龍先生也將governance翻譯成治道,認(rèn)為治道是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府如何界定自己的角色,如何運(yùn)用市場(chǎng)方法管理公共事務(wù)的道理。治道變革指的是西方政府如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的需要來(lái)界定自己的角色,進(jìn)行市場(chǎng)化變革,并把市場(chǎng)制度的基本觀念引進(jìn)公共領(lǐng)域,建設(shè)開放而有效的公共領(lǐng)域。大體上,毛壽龍先生采用了治道的新公共管理的用法,強(qiáng)調(diào)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)技巧及市場(chǎng)翱翔的激勵(lì)機(jī)制和公共管理中的運(yùn)用。

      2、公民社會(huì)的途徑

      與將治理等同于政府管理的用法不同,在公民社會(huì)途徑看來(lái),治理是公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò),是公民社會(huì)部門(或第三部門)在自主追求共同利益的過(guò)程中創(chuàng)造的秩序,在公共池塘資源管理、攝取服務(wù)與發(fā)展、同業(yè)協(xié)會(huì)和跨國(guó)性的問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)中普遍存在。埃利諾·奧斯特羅姆通過(guò)對(duì)大量案例的分析證實(shí)了一群相互依賴的當(dāng)事人在管理公共池塘資源時(shí)的確可以建構(gòu)自己的網(wǎng)絡(luò),把自己組織起來(lái),進(jìn)行自主治理,從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同利益。

      公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)是一種沒(méi)有政府的統(tǒng)治,是獨(dú)立于國(guó)家體制之外、有個(gè)人組成的多元且自主的領(lǐng)域。在東歐,這一領(lǐng)域被認(rèn)為是一度被國(guó)家剝奪的而現(xiàn)在正力爭(zhēng)重新創(chuàng)造的東西:即一個(gè)自治的社團(tuán)網(wǎng)絡(luò),它獨(dú)立與國(guó)家之外,在共同關(guān)心的事務(wù)中將市民聯(lián)合起來(lái),并通過(guò)他們的存在本身或行動(dòng),對(duì)公共政策產(chǎn)生影響。在西方國(guó)家,這一領(lǐng)域具有更寬泛的意義,被視為是由資源追求公共利益的個(gè)體、群體和組織組成的公共空間,涉及NGOS、自愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織的社會(huì)運(yùn)動(dòng)等第三部門,即萊斯特·薩拉蒙等人所說(shuō)的公民社會(huì)部門。他們認(rèn)為,大量的公民社會(huì)組織是20世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)新,自治、自愿、私人、非利潤(rùn)分配是公民社會(huì)部門的基本特征。

      可見(jiàn),在這一途徑看來(lái),自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿組合,通過(guò)不受國(guó)家支配 4 的公民團(tuán)體和民間組織,社會(huì)的各個(gè)部分完全可以自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系、自我整合和自我滿足,從而形成一個(gè)制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域;組織成員也完全可以在這一領(lǐng)域中通過(guò)公共討論和公共對(duì)話,自主地治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)。這既是保護(hù)公民權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)參與的途徑,也是制衡政治權(quán)力、防止國(guó)家威脅的機(jī)制。正如羅伯特·達(dá)爾所強(qiáng)調(diào)的,相對(duì)獨(dú)立的自治組織或社團(tuán)有助于防止政府通過(guò)等級(jí)制對(duì)公民實(shí)行單項(xiàng)控制,這是實(shí)施民主制度的先決條件和必然結(jié)果。

      自組織的網(wǎng)絡(luò)主要從公民社會(huì)部門的角度來(lái)分析治理,將治理看成是橫向聯(lián)合的公民參與網(wǎng)絡(luò),是一種社會(huì)中心論的治理觀。但由于它將國(guó)家視為一種潛在的威脅,有將國(guó)家邊緣化的傾向,所以也受到了很多學(xué)者的批判。這些學(xué)者明確反對(duì)將國(guó)家和公民社會(huì)對(duì)立起來(lái)的觀點(diǎn),認(rèn)為在解決集體問(wèn)題和提供公共產(chǎn)品方面,公民社會(huì)和國(guó)家可以相互補(bǔ)充,形成良好的合作關(guān)系,公民社會(huì)的組織利益可以融合進(jìn)國(guó)家的決策結(jié)構(gòu)中。

      近來(lái),中國(guó)學(xué)者俞可平先生也開始從公民社會(huì)部門的角度來(lái)關(guān)注治理理論,認(rèn)為有民間組織獨(dú)自行使或它們與政府一道行使的社會(huì)管理過(guò)程,便不再是統(tǒng)治,而是治理······治理和善治的本質(zhì)特征是公民社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的獨(dú)立管理或與政府的合作管理······公民社會(huì)的發(fā)展必然直接地或間接地影響治理的變遷。不難看出,俞可平先生以公民社會(huì)部門為分析中心,不僅將自治的民間組織視為對(duì)政府行為強(qiáng)有力的外部制約,而且將民間組織看做是溝通政府與公民的重要橋梁,影響政府決策和改革的重要因素。這種發(fā)展了的公民社會(huì)途徑已經(jīng)接近與下面所定義的治理的本質(zhì)屬性了。

      3、合作網(wǎng)絡(luò)的途徑

      這一途徑則試圖在網(wǎng)絡(luò)管理的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。它認(rèn)為,20世紀(jì)90年代以來(lái),私營(yíng)部門、第三部門以及各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)在管理公共事務(wù)的大舞臺(tái)上,這些非政府部門與政府部門聯(lián)結(jié)起相互依存的合作關(guān)系(即網(wǎng)絡(luò)關(guān)系),就共同關(guān)心的問(wèn)題采取著集體行動(dòng)。因此,治理是政府與社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)。一方面,它繼承自組織網(wǎng)絡(luò)的主要觀點(diǎn),將治理看做相互依存狀態(tài)下的管理,將公民社會(huì)部門看做治理的主體,并用它來(lái)解釋公司部門分享權(quán)力、合作治理的新型關(guān)系,從而脫離了社會(huì)中心論的窠臼,確立了多中心的公共行政體系論。另一方面,它也吸收了政府管理途徑的重要觀點(diǎn),承認(rèn)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對(duì)治理的重要意義,認(rèn)同掌舵而非劃槳等新公共管理的思想精華,并認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)中,政府與其他主體是平等的關(guān)系,需要通過(guò)對(duì)話、建立伙伴關(guān)系和借助其他主體的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)依靠自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。這就在公共管理中建立了新的工具箱,而不僅僅是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和工商企業(yè)的管理方法。

      可見(jiàn),合作網(wǎng)絡(luò)途徑綜合考慮了政府層面和非政府有關(guān)治理的用法,用它來(lái)描繪相互 5 依存時(shí)代公共管理的新模式,對(duì)當(dāng)代公共管理的環(huán)境變遷及其發(fā)展趨勢(shì)具有很強(qiáng)的解釋能力,所以日益得到學(xué)者們、官員們、國(guó)際組織和其他社會(huì)團(tuán)體的承認(rèn),大有成為主導(dǎo)范式的趨勢(shì)。全球治理委員會(huì)也認(rèn)為:治理是或公或私的個(gè)人和季后管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。本書主要從這一角度來(lái)理解治理,并展開對(duì)治理理論和時(shí)間的分析。

      我們認(rèn)為,治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理,又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理,指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益,政府部門和非政府部門(私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作,在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力,共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。對(duì)政府部門而言,治理就是從統(tǒng)治到掌舵的變化;對(duì)非政府部門而言,治理就是從被排斥到主動(dòng)參與的變化。這是一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過(guò)程——國(guó)家在這一過(guò)程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用。由于該途徑強(qiáng)調(diào),多中心的公共行動(dòng)者通過(guò)制度花的合作機(jī)制,可以相互調(diào)適目標(biāo),共同解決沖突,增進(jìn)彼此的利益。所以,從這一意義上講,治理實(shí)質(zhì)上是一種合作管理。

      這一概念也表明,治理與統(tǒng)治追求的目標(biāo)相同,都需要借助公共權(quán)力維持社會(huì)秩序和處理公共事務(wù),以促進(jìn)公共利益的最大化;但二者在實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程上又具有明顯的區(qū)別,表現(xiàn)在:(1)管理的主體不同。統(tǒng)治是政府壟斷公共事務(wù)管理的活動(dòng),而治理是政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等公共行動(dòng)者共同處理公共事務(wù)的活動(dòng)。(2)管理的客體不同。與統(tǒng)治相比,治理的對(duì)象更多,范圍更廣。治理除了要處理公共問(wèn)題、管理公共資源外(與統(tǒng)治一樣),還要解決涉及人群較少的集體事務(wù)(如公共池塘資源)。(3)管理的機(jī)制不同。統(tǒng)治主要依靠政府的權(quán)威,有科層官僚制組織對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行自上而下、單向度的管理;治理則依靠網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威,由公共行動(dòng)者在互動(dòng)過(guò)程中運(yùn)動(dòng)非強(qiáng)制性權(quán)力進(jìn)行協(xié)作。統(tǒng)治的機(jī)制是控制、治理的機(jī)制是信任。(4)管理的手段不同。統(tǒng)治的手段主要是強(qiáng)制性方式,如行政手段和法律手段,甚至是軍事手段;治理則開發(fā)出了新的管理工具,如合同外包、內(nèi)部市場(chǎng)、公共哲學(xué)、政策社區(qū)等。(5)管理的重點(diǎn)不同。統(tǒng)治以滿足統(tǒng)治階級(jí)的整體利益為出發(fā)點(diǎn),強(qiáng)調(diào)國(guó)家的作用,官僚組織的能力;而治理以滿足公民的需求為出發(fā)點(diǎn),強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)、政府與市場(chǎng)、私域與公域的合作??梢灶A(yù)見(jiàn),隨著歷史的發(fā)展,統(tǒng)治將隨著國(guó)家的消亡而消亡,而治理將成為自由人的聯(lián)合體中管理共同事務(wù)的社會(huì)協(xié)調(diào)模式。

      在治理的諸多用法中,只有網(wǎng)絡(luò)治理才有新的特征。這些新特征突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

      (1)多中心的公共行動(dòng)體系。合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為,我們生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中,沒(méi)有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和只是可以獨(dú)自解決所有的問(wèn)題;在解決公共事務(wù)時(shí),相互依 6 賴的行政者通過(guò)交換管理,共享知識(shí),談判目標(biāo),采取著有效的集體行動(dòng)。的確,在公共管理領(lǐng)域,并非只有政府一個(gè)主體,私營(yíng)部門、志愿團(tuán)體、社區(qū)互助組織和各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展,在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)積極活動(dòng),并依靠自身的資源參與解決公共問(wèn)題。公共管理已經(jīng)成為由政府部門、私營(yíng)部門、第三部門和公民個(gè)人等參與者組成的公共行動(dòng)體系。在這一過(guò)程中,各種主體相互依賴,網(wǎng)絡(luò)治理因此成為公共管理在相互依賴下的表現(xiàn)······是在現(xiàn)存的跨組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中,針對(duì)特定問(wèn)題協(xié)調(diào)目標(biāo)與偏好各異的行動(dòng)者的策略的活動(dòng)。正如格里·斯托克所說(shuō)的:治理指公私機(jī)構(gòu)和自愿社團(tuán)的相互依存。行動(dòng)者之間的相互依存關(guān)系體現(xiàn)在制度、組織、物質(zhì)、信息、人力資源和時(shí)空環(huán)境等多個(gè)方面。

      (2)反思理性的復(fù)雜人。這是合作網(wǎng)絡(luò)途徑的行為假設(shè)。它認(rèn)為,公共行動(dòng)者在不確定的社會(huì)條件下,不可能獲得有關(guān)公共問(wèn)題的所有信息,不可能擁有處理信息的完全能力,也不可能絕對(duì)理性地進(jìn)行選擇;而且,行為主體有著復(fù)雜的動(dòng)機(jī),既有逐利的一面,也有追求社會(huì)效用(包括公共利益)的一面;既有利益分歧,也有共同利益。但是,由于行動(dòng)者能夠通過(guò)不斷的對(duì)話交流信息,能克服有限理性的先天不足;能夠通過(guò)各種形式的合作,將行動(dòng)者所定在厲害相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)中,從而減少機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī);能偶通過(guò)持續(xù)的學(xué)習(xí),積累經(jīng)驗(yàn),改進(jìn)過(guò)去的行為模式,進(jìn)而提高適應(yīng)社會(huì)的能力;更重要的是,通過(guò)這種反思,政府部門與非政府部門學(xué)會(huì)了約束自己的不合理要求,可以在相互尊重對(duì)方利益的基礎(chǔ)上采取合作行動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同利益。這使得行動(dòng)者可以通過(guò)持續(xù)的對(duì)話調(diào)整各自的行為,追求大家都可以接受的結(jié)果。這與建立在完全理性、道德人假設(shè)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)行政科學(xué)形成了鮮明的對(duì)比。

      (3)合作互惠的行政策略。在網(wǎng)絡(luò)治理中,每個(gè)行動(dòng)者所做的事幾乎都會(huì)對(duì)其他行動(dòng)者產(chǎn)生影響,所以行動(dòng)者在考慮個(gè)人的行動(dòng)策略時(shí)都會(huì)考慮其他行動(dòng)者的選擇。最近的研究表明,在許多重復(fù)出現(xiàn)的博弈中,合作策略是最有利的利己戰(zhàn)略;經(jīng)過(guò)多次博弈,行動(dòng)這之間傾向于建立面向長(zhǎng)運(yùn)的互動(dòng)關(guān)系。用博弈論的話說(shuō),當(dāng)博弈各方面協(xié)調(diào)一致去尋找有利于共同盈利的戰(zhàn)略時(shí),就會(huì)出現(xiàn)協(xié)同性均衡狀態(tài)了。正如羅伯特·艾克斯羅德所認(rèn)為的,在機(jī)遇互惠以及存在互動(dòng)的群體中,合作會(huì)發(fā)生演化,并且一旦建立,就可以防止其他不太合適的戰(zhàn)略的侵入。也就是說(shuō),為了擴(kuò)大從集體行動(dòng)中獲利的空間,行動(dòng)者在不斷的互動(dòng)中會(huì)逐漸放棄單獨(dú)行動(dòng)策略,轉(zhuǎn)而采取合作策略。相互依賴的公共行動(dòng)者由于厲害相關(guān),信息共享,更有動(dòng)機(jī)和條件采取合作行動(dòng),以創(chuàng)造多贏的博弈的機(jī)會(huì)。

      吉爾斯·佩奎特認(rèn)為,網(wǎng)絡(luò)是合意或動(dòng)機(jī)導(dǎo)向型的組織和制度。這表明,合作策略的實(shí)現(xiàn)離不開有效的制度安排。制度是一種合意,體現(xiàn)著行動(dòng)者的共同理解和價(jià)值取向,并有要求行動(dòng)者遵守的壓力,能使行動(dòng)者認(rèn)同組織目標(biāo),進(jìn)而采取合作行動(dòng)。而且,在多主體的治理環(huán)境下,行動(dòng)者能否擺脫集體行動(dòng)的困境而實(shí)現(xiàn)合作,不僅取決于行動(dòng)者和制度環(huán)境本 7 身,還取決于雙方發(fā)生聯(lián)系的中間媒介——社會(huì)資本。社會(huì)資本是合作網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的深層機(jī)制。它塑造了網(wǎng)絡(luò)成員對(duì)外部環(huán)境的共同認(rèn)識(shí),對(duì)政策問(wèn)題的共同看法,有助于解決成員之間的沖突,規(guī)范合作伙伴關(guān)系,從而使個(gè)人理性與集體理性趨向一直。這要求行動(dòng)者達(dá)成互惠的公式,培育相互信任,彼此尊重和具有寬容精神的合作性文化。

      (4)共同學(xué)習(xí)的政策過(guò)程。在合作網(wǎng)絡(luò)途徑看來(lái),治理與通知的實(shí)質(zhì)一樣,都在于作出有約束力的決策,將行動(dòng)者的不同偏好轉(zhuǎn)化成分配價(jià)值的政策。集體行動(dòng)的需要通過(guò)政策產(chǎn)出來(lái)實(shí)現(xiàn)公共物品和服務(wù)的供給。不過(guò),網(wǎng)絡(luò)治理中的政策是公共行動(dòng)者共同學(xué)習(xí)的產(chǎn)物,而不是中央政府自上而下的安排。這意味著集體行動(dòng)變成一種自上而下的過(guò)程,成為涉及特定政策問(wèn)題的行動(dòng)者(包括行政官員和目標(biāo)群體等在內(nèi))的集合,即由參與特定政策領(lǐng)域的相互依存的公共、準(zhǔn)公共和個(gè)人行動(dòng)者所組成的政策網(wǎng)絡(luò)。在政策網(wǎng)絡(luò)中,各種治理主體通過(guò)對(duì)話和協(xié)商,在各種集體選擇的論壇中交流信息,談判目標(biāo),貢獻(xiàn)資源,減少分歧,并努力地增進(jìn)合意,在改善互動(dòng)關(guān)系的同時(shí)達(dá)成各方都可以接受的政策方案。這就是公共行動(dòng)者集體學(xué)習(xí)以產(chǎn)出政策的過(guò)程。同時(shí),這也是公共行動(dòng)者通過(guò)政策設(shè)計(jì)共同管理網(wǎng)絡(luò)的過(guò)程,表現(xiàn)在:一是通過(guò)沖突管理、優(yōu)化行動(dòng)環(huán)境等手段來(lái)敢于網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行,改善網(wǎng)絡(luò)中的互動(dòng)關(guān)系,這是對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的共同管理;二是在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)無(wú)法解決問(wèn)題的情況下重建網(wǎng)絡(luò)的制度安排,即共同商討如何改變網(wǎng)絡(luò)的游戲規(guī)則,如重新非配權(quán)力和資源,改變成員的價(jià)值觀念,對(duì)組織之間的關(guān)系施加影響等。這種共同學(xué)習(xí)的過(guò)程在培育社會(huì)資本,防止社會(huì)制度和價(jià)值碎片化時(shí)發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。

      三、網(wǎng)絡(luò)治理的時(shí)間類型

      提供公共物品和公共服務(wù)是網(wǎng)絡(luò)治理的根本任務(wù)。布坎南認(rèn)為:任何由集團(tuán)或社會(huì)團(tuán)體決定······通過(guò)集體組織提供的物品和服務(wù),都被定義為公共的。然而,任何組織在提供公共物品和服務(wù)時(shí)都面臨著集體行動(dòng)的困境。合作網(wǎng)絡(luò)為解決這一困境提供了新的途徑,按照網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)的對(duì)象和作用的范圍,網(wǎng)絡(luò)治理可以氛圍以下幾種基本類型:

      1、全球治理

      全球治理是對(duì)國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)的管理。在國(guó)際政治領(lǐng)域,全球治理有很多稱謂,如國(guó)際治理、世界秩序的治理等,一般用來(lái)指為了維護(hù)正常的全球秩序,國(guó)際社會(huì)通過(guò)有約束力的制度安排,對(duì)全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國(guó)際共同財(cái)產(chǎn)等公共事務(wù)的合作管理。

      國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)的興起是20世紀(jì)80年代以來(lái)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性變動(dòng)的產(chǎn)物。冷戰(zhàn)結(jié)束后,一個(gè)新的穩(wěn)定的世界秩序并沒(méi)有自動(dòng)形成,相反,大規(guī)模的地區(qū)沖突接連不斷,以聯(lián)合國(guó)為主體的集體安全機(jī)制行動(dòng)能力有限;而全球化進(jìn)程也并非世界福音,南北差距不 8 斷拉大,國(guó)際金融市場(chǎng)不斷失控,并引發(fā)新的社會(huì)矛盾。在這些問(wèn)題面前,各國(guó)的政府不再壟斷一切合法的權(quán)力,各種非政府組織、跨國(guó)公司、私人企業(yè)、利益集團(tuán)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)在國(guó)際層面上也承擔(dān)起了維護(hù)秩序、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的職能,民族國(guó)家將管轄權(quán)授予了區(qū)域的、跨國(guó)的和全球的機(jī)構(gòu),或與他們一起分享權(quán)力,這些機(jī)構(gòu)與國(guó)家之間形成合作網(wǎng)絡(luò),通過(guò)制定和實(shí)施全球性和跨國(guó)行的國(guó)際制度來(lái)解決共同的問(wèn)題。

      這種合作網(wǎng)絡(luò)不同于以霸權(quán)為基礎(chǔ)的合作。以霸權(quán)為基礎(chǔ)的合作是冷戰(zhàn)時(shí)期的集體行動(dòng)方式,是單個(gè)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)通過(guò)霸權(quán)力量主導(dǎo)國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的安排,為成員提供安全和福利等公共物品,從而道道促進(jìn)合作和維持秩序的目的。全球治理則是多中心權(quán)威的合作,通過(guò)多國(guó)之間、多種行為體之間的協(xié)調(diào)、溝通與大成功是,進(jìn)而通過(guò)集體行為的方式促成多領(lǐng)域合作,已成為當(dāng)今十二節(jié)政治的主流。

      第四篇:公共管理的理論與實(shí)踐 課程的考試

      新公共管理的理論與實(shí)踐 課程的考試

      各題型提交答案說(shuō)明:

      1.單選題及判斷題點(diǎn)擊圓形按鈕進(jìn)行單項(xiàng)選擇,多選題點(diǎn)擊勾選框進(jìn)行多項(xiàng)選擇。

      2.選擇題和判斷題:直接點(diǎn)擊選項(xiàng),系統(tǒng)將自動(dòng)提交答案。3.未完成考試誤操作推出系統(tǒng)后,在考試時(shí)間段內(nèi)可重新進(jìn)入系統(tǒng)考試。

      4.完成考試后點(diǎn)擊提交答案按鈕,考試結(jié)束,不可再次進(jìn)入系統(tǒng)考試。5.答題完成后,點(diǎn)擊考試頁(yè)面左側(cè)“未答題”按鈕,確認(rèn)無(wú)未答題后再提交答案。

      6.未提交答案的試卷在考試時(shí)間結(jié)束后將強(qiáng)制提交答案。

      一、單選(共 4 小題,總分: 40 分)

      1.在全球化、信息化、新的理論出現(xiàn)以及政府自身面臨新問(wèn)題的情況下,西方國(guó)家的政府不約而同采用()改革來(lái)重新探索一種新的政府治理模式。

      A.行政體制 B.社會(huì)保障制度 C.金融監(jiān)管制度

      D.公民個(gè)人隱私保障制度

      2.以下哪部是亞當(dāng)?斯密的作品?

      A.《理想國(guó)》 B.《君主論》 C.《國(guó)富論》 D.《世界是平的》

      3.據(jù)井敏副教授所講,以下哪項(xiàng)不屬于新公共管理的優(yōu)點(diǎn)?

      A.提供了新的理念 B.提供了新的方法 C.提供了新的用人理念 D.提供了新的機(jī)制

      4.以下哪項(xiàng)不屬于管理主義理論的主張?

      A.強(qiáng)調(diào)管理的重要性,讓管理者對(duì)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任 B.進(jìn)行明確的績(jī)效考核,使其結(jié)果量化且可衡量 C.重視企業(yè)式的管理風(fēng)格 D.分權(quán)化改革

      二、多選(共 2 小題,總分: 20 分)

      1.新右派即新保守主義和新自由主義,其核心要素是()與()。

      A.政府 B.市場(chǎng) C.個(gè)人 D.第三部門

      2.據(jù)井敏副教授所講,善治的標(biāo)準(zhǔn)包括以下哪些?

      A.合法性 B.透明

      C.責(zé)任感 D.回應(yīng)性

      三、判斷(共 4 小題,總分: 40 分)

      1.充分發(fā)展的官僚制會(huì)把整個(gè)社會(huì)變成一架非人格化的龐大機(jī)器,使一切社會(huì)行動(dòng)都建立在每個(gè)人的公平前提下。

      正確 錯(cuò)誤

      2.新公共管理理論的產(chǎn)生與全球化格局無(wú)關(guān)。

      正確 錯(cuò)誤

      3.在全球化、信息化、新的理論出現(xiàn)以及政府自身面臨新問(wèn)題的情況下,西方國(guó)家的政府不約而同采用社會(huì)保障制度改革來(lái)重新探索一種新的政府治理模式。

      正確 錯(cuò)誤

      4.“共治”的理念打破了公共管理理論的一元化模式,對(duì)整個(gè)公共管理模式來(lái)說(shuō),是一個(gè)具有跨時(shí)代效應(yīng)的理論突破。

      正確 錯(cuò)誤

      第五篇:網(wǎng)絡(luò)反腐與公共治理

      網(wǎng)絡(luò)反腐與公共治理

      伏創(chuàng)宇

      2008年,有關(guān)周久耕抽天價(jià)煙、戴名表的信息在網(wǎng)絡(luò)上不脛而走,“史上最牛房管局局長(zhǎng)”迅速“倒臺(tái)”,拉開了網(wǎng)絡(luò)反腐的序幕。如今,“表叔”、“房叔”事件的發(fā)生對(duì)公眾而言已非什么新鮮事,這些凸顯了網(wǎng)絡(luò)在反腐方面的強(qiáng)大力量。

      “網(wǎng)絡(luò)反腐”之益端

      網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)十分快捷:投訴舉報(bào)成本大大降低,上訪舉報(bào)要花路費(fèi)、住宿費(fèi)和時(shí)間,對(duì)很多人來(lái)說(shuō)是不小的負(fù)擔(dān),選擇網(wǎng)上投訴則可以大大節(jié)省成本。并且,這種方式還可以一定程度地避免受到相關(guān)利益機(jī)關(guān)和官員的打壓,減輕了投訴舉報(bào)人的心理壓力。

      因而,網(wǎng)絡(luò)反腐拓寬了反腐監(jiān)督的渠道,使得現(xiàn)有的反腐舉報(bào)和投訴制度變得更有效率,較傳統(tǒng)監(jiān)督方式具備明顯的優(yōu)勢(shì),能倒逼黨政官員自覺(jué)接受監(jiān)督,對(duì)干部廉潔自律來(lái)說(shuō)是一種無(wú)形的鞭策。

      同時(shí),“網(wǎng)絡(luò)反腐”是參與式民主的具體體現(xiàn)。公民參與是現(xiàn)代國(guó)家參與民主的必然要求,是代表制民主的重要補(bǔ)充,并在公共治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。如果民意缺乏合適的表達(dá)渠道,不僅無(wú)從抒發(fā)亦恐將造成社會(huì)的另類病源。

      網(wǎng)絡(luò)提供了民意抒發(fā)的平臺(tái),發(fā)揚(yáng)參與式民主,克服代表制民主的局限性,同時(shí)與權(quán)力監(jiān)督方式相結(jié)合,避免了傳統(tǒng)自上而下監(jiān)督的官僚主義。

      并且,“網(wǎng)絡(luò)反腐”構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)言論自由、表達(dá)利益訴求的平臺(tái)。傳統(tǒng)的來(lái)信、來(lái)電等舉報(bào)方式,因?yàn)閾?dān)心報(bào)復(fù)多是匿名,紀(jì)委部門查案過(guò)程中多無(wú)法聯(lián)系到舉報(bào)人,給辦案帶來(lái)困難。在網(wǎng)絡(luò)論壇,任何人都可以交流互動(dòng),信息交流活躍,許多事實(shí)和證據(jù)在交互性強(qiáng)的情境中得以呈現(xiàn),為腐敗案件偵辦提供了便利,加快了案件處理的進(jìn)程。

      而作為外部效應(yīng),“網(wǎng)絡(luò)反腐”的教育作用也很明顯。以前紀(jì)委處分干部,查處結(jié)果往往以文件下發(fā),除了政府機(jī)關(guān)內(nèi)部外,外界難以知曉;即使在報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體刊播,閱讀收看的人也只是一部分。

      當(dāng)下,紀(jì)委等權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)上投訴的處理反饋在網(wǎng)上公布后,直接面向社會(huì),被廣為點(diǎn)擊、轉(zhuǎn)載后,其教育、警示的傳播效應(yīng)比其他方式大得多。此外,一些檢舉揭發(fā)的帖子在網(wǎng)上張貼后,盡管最終不一定屬實(shí),但對(duì)黨政干部來(lái)說(shuō),警示作用仍不可小覷。

      “網(wǎng)絡(luò)反腐”需公法保障

      “網(wǎng)絡(luò)反腐”為反腐工作提供了新的契機(jī),也推動(dòng)了公共治理,但其只是在傳統(tǒng)的投訴與舉報(bào)方式上融合了現(xiàn)代信息傳播和溝通的因素,網(wǎng)絡(luò)反腐必須依賴公權(quán)力的介入。

      “ 網(wǎng)絡(luò)反腐”可以包括兩種具體形式,公民的投訴行為和公民的曝光行為。

      公民的投訴行為指國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)制度明確投訴和舉報(bào)的網(wǎng)絡(luò)渠道,公民的投訴與舉報(bào)必然引起國(guó)家機(jī)關(guān)的處理程序。但這種制度化的渠道仍需訴諸于官方的行為,透明度不強(qiáng),官僚主義的負(fù)面影響也使得這種制度渠道的功效減弱。

      公民的曝光行為指公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)將腐敗現(xiàn)象曝光,從而引起公眾與國(guó)家機(jī)關(guān)的注意,是以民意壓力促使官方作為的一種表現(xiàn)。這種機(jī)制一定程度上“迫使”國(guó)家機(jī)關(guān)介入腐敗現(xiàn)象的調(diào)查和處理,但不必然引起國(guó)家機(jī)關(guān)的處理程序。因此,建立網(wǎng)絡(luò)曝光行為與政府介入之間的制度化渠道,是當(dāng)前新形勢(shì)下反腐工作的當(dāng)務(wù)之急。

      網(wǎng)絡(luò)是個(gè)好東西,也是個(gè)壞東西,“眾口鑠金”反映了網(wǎng)絡(luò)作為“雙刃劍”的特質(zhì)。網(wǎng)路言語(yǔ)的尖銳態(tài)度、網(wǎng)絡(luò)傳播的轟動(dòng)效應(yīng)以及網(wǎng)絡(luò)反映事實(shí)的難以證實(shí)性使得“網(wǎng)絡(luò)反腐”不可避免地存在著潛在的負(fù)面效果。

      網(wǎng)絡(luò)反腐是公民行使監(jiān)督權(quán)利的一種方式,但由于網(wǎng)絡(luò)信息良莠不齊,舉報(bào)不實(shí)的情況難以避免。而且,由于在網(wǎng)上大張旗鼓地公開這些信息,也很有可能讓違法官員事先防備,給案件的偵辦帶來(lái)困難。

      因此,對(duì)于網(wǎng)絡(luò)反腐,有必要用法律加以規(guī)范,避免出現(xiàn)誣告、誹謗、干擾案件偵辦、舉報(bào)不清楚等情況的發(fā)生,只有這樣才能讓這一反腐渠道的作用得以有效地發(fā)揮。

      同時(shí),對(duì)舉報(bào)人而言,其也或多或少地要承擔(dān)被報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn),所以對(duì)舉報(bào)人權(quán)利的保護(hù)應(yīng)也納入法治的軌道。

      寬容對(duì)待網(wǎng)絡(luò)言論

      相較私人言論,政治性言論對(duì)于公共治理與政府的透明化具有重要的推動(dòng)意義,這一重要性,必然要求公共官員放棄一定的名譽(yù)權(quán)利益,而采取比私人對(duì)他人的言論侵權(quán)更大程度的忍讓和寬容。

      政治人物應(yīng)該像玻璃缸里的魚一樣,帶著透明治理的理念,大方地接受人民大眾的監(jiān)督。對(duì)黨政干部來(lái)說(shuō),網(wǎng)民發(fā)布的意見(jiàn)和牢騷,哪怕是諷刺和譏罵,只要不違法違紀(jì)都可用寬容心對(duì)待。

      在這個(gè)信息時(shí)代,媒體在中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程產(chǎn)生了越來(lái)越重要的作用。網(wǎng)絡(luò)公開和透明所帶來(lái)的巨大輿論效應(yīng)將使得民間反腐的旗幟繼續(xù)高高飄揚(yáng)。對(duì)此,唯有以開放心態(tài)對(duì)之,才能充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)對(duì)公共治理的推動(dòng),實(shí)現(xiàn)社會(huì)共贏。

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