第一篇：大城市土地利用總體規(guī)劃中的耕地保護思路

大城市土地利用總體規(guī)劃中的耕地保護思路

摘要：大城市地處平原，后備土地資源匱乏，社會經(jīng)濟高速發(fā)展導(dǎo)致耕地、建設(shè)用地和生態(tài)用地矛盾突出。大城市土地利用總體規(guī)劃要在提高建設(shè)用地利用效率的前提下，滿足城市建設(shè)用地需求，發(fā)揮城市對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，促進區(qū)域社會經(jīng)濟的快速與和諧發(fā)展；而不單純追求耕地總量動態(tài)平衡的目標(biāo)。耕地保護除了滿足提供農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)外，主要應(yīng)該從居民點體系空間布局上去考慮，發(fā)揮耕地的生態(tài)環(huán)境與景觀文化功能，為建設(shè)生態(tài)環(huán)境良好、景觀優(yōu)美的宜居城市服務(wù)。

關(guān)鍵詞：大城市；土地利用總體規(guī)劃；耕地保護；空間布局

幾乎所有的大城市都分布在沖積平原或河谷平原地區(qū)，象北京、上海、廣州、天津、鄭州、西安、太原等。由于這里地面平坦，面積廣闊，沒有山地阻隔，便于城市擴展；于是，中心城便“攤大餅”狀的無限外延。由此也產(chǎn)生了大氣和水資源污染嚴(yán)重、城市熱島效應(yīng)明顯、交通堵塞和缺乏綠色空間等一系列城市環(huán)境問題。同時，這里的土地利用率極高，城市建成區(qū)外圍已經(jīng)基本沒有未利用地，無論是建設(shè)用地，還是綠化用地，基本都得占用耕地；通過土地開發(fā)實現(xiàn)耕地占補的數(shù)量平衡十分困難或根本是不可能的事。因此，大城市如何解決城市建設(shè)用地和生態(tài)環(huán)境建設(shè)用地與耕地保護的矛盾，是大城市土地利用總體規(guī)劃工作的重點。

1.大城市土地利用總體規(guī)劃不應(yīng)以實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡為目標(biāo)，而應(yīng)在提高建設(shè)用地利用效率的前提下，滿足城市建設(shè)用地需求，以城市發(fā)展帶動區(qū)域社會經(jīng)濟的發(fā)展 1.1應(yīng)充分發(fā)揮城市的經(jīng)濟發(fā)展火車頭功能作用

應(yīng)該看到，城市是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的火車頭，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重要推動作用。一方面，城市發(fā)展過程中對周圍地區(qū)自然資源和社會經(jīng)濟資源的開發(fā)中極大地促進區(qū)域的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。通過吸收資金和技術(shù)，利用區(qū)域內(nèi)外的資源進行生產(chǎn)，促進區(qū)域經(jīng)濟總量的擴大，并對區(qū)域內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)和部門帶來乘數(shù)效應(yīng)，推動區(qū)域整體經(jīng)濟的快速發(fā)展。另一方面，城市發(fā)展和工業(yè)化為城鄉(xiāng)居民的就業(yè)提供了更多機會。城市發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施的巨額投資會帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，工業(yè)與人口的集聚也帶動服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而為社會提供更多的工作機會，這無疑有利于下崗職工的再就業(yè)和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。反過來，人口在城市中的高度集中也會進一步推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，刺激消費，拉動內(nèi)需，促進城市經(jīng)濟的良性發(fā)展。1.2應(yīng)將建設(shè)用地高效利用以及理性發(fā)展作為規(guī)劃的指導(dǎo)思想，而不應(yīng)追求耕地總量動態(tài)平衡

實際上，大城市的土地使用效率和集約化程度要比中小城市高得多。城市具有規(guī)模經(jīng)濟的特點；因為它不僅具有商品、服務(wù)、勞動力、資本等多種市場，而且具有發(fā)達(dá)的信息傳播網(wǎng)絡(luò)，較完善的金融服務(wù)體系，為企業(yè)形成適度的規(guī)模、產(chǎn)生最佳的經(jīng)濟效益提供了良好條件。在生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)集中的大城市里企業(yè)可以更好地進行生產(chǎn)協(xié)作、配套和專業(yè)分工；實現(xiàn)資金、技術(shù)、人才、勞動力和信息等要素的自由流動，利于企業(yè)間進行公平競爭，加速資本積累和周轉(zhuǎn)；企業(yè)之間可以共同利用道路、供水和排水系統(tǒng)、公共交通、郵電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，達(dá)到節(jié)約資源，減少開支，降低成本的作用。因此，大城市規(guī)模經(jīng)濟的這一特點決定了大城市未來的發(fā)展仍然可以用較少的土地資源，獲得更高的經(jīng)濟效益。當(dāng)然，我國大城市的中心區(qū)目前也普遍存在人口、產(chǎn)業(yè)、建筑過于擁擠的問題，當(dāng)集聚超過一定的限度時，也會產(chǎn)生大氣和水資源污染、城市熱島效應(yīng)、交通堵塞等負(fù)效應(yīng)。因此，土地利用總體規(guī)劃的控制指標(biāo)要因城而異，不宜用全國的用地平均指標(biāo)“一刀切”。大城市土地利用總體規(guī)劃應(yīng)將建設(shè)用

地高效利用以及以內(nèi)涵、理性發(fā)展的模式作為規(guī)劃的指導(dǎo)思想，在減少不必要的用地數(shù)量指標(biāo)的同時，大城市的用地標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)綜合考慮土地使用效率、用地功能多樣復(fù)雜性等因素。

總而言之，大城市的土地利用總體規(guī)劃要充分研究城市發(fā)展對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，從用地效率上衡量建設(shè)用地供應(yīng)的得失，而不應(yīng)該單純地追求耕地總量動態(tài)平衡的目標(biāo)。實際上，由于處于平原的大城市土地開發(fā)歷史悠久，未利用地很少，幾乎沒有后備耕地資源，企圖通過開發(fā)補充耕地實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡也是不可能的。在大城市編制土地利用總體規(guī)劃時，測算耕地保有量應(yīng)該采用基于社會經(jīng)濟和耕地數(shù)量的歷史變化數(shù)據(jù)建立的預(yù)測模型，而不是基于糧食需求的耕地保有量計算的傳統(tǒng)方法。大多數(shù)大城市是糧食調(diào)入?yún)^(qū)，要求糧食自給不現(xiàn)實。而且大城市也是人口遷入?yún)^(qū)，無論是有城市戶口的遷移人口，還是沒有城市戶口的外來人口，都是農(nóng)產(chǎn)品消耗者；要求大城市的耕地始終滿足不斷增長著的人口的食物需求，也沒有道理。

2.發(fā)揮耕地的多重功能作用

勿庸置疑，耕地的主要功能是生產(chǎn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品。但是，耕地不僅具有生產(chǎn)功能，而且它們也具有生態(tài)環(huán)境功能和景觀文化功能。

據(jù)楊志峰、何孟常對廣州市城市不同生態(tài)單元生態(tài)服務(wù)功能價值的測算結(jié)果，農(nóng)田在吸收SO2、滯塵、供氧等生態(tài)功能價值上與草地相等；在固碳、涵養(yǎng)水源價值上稍小于林木、草地、濕地和沼澤；但在保育土壤的價值上，尤其是減輕泥沙淤積上優(yōu)于其它任何生態(tài)單元；如果不算農(nóng)田在土壤肥力保持方面的價值，農(nóng)田生態(tài)服務(wù)功能價值總量較接近于草地、闊葉林、灌木林疏林和經(jīng)濟林[1]。從植物生長原理可以推論，耕地作為一個高度集約化利用的土地，由于有大量的灌溉水和化學(xué)肥料的投入，其生物量比同面積的沒有灌溉水和肥料投入，而僅依靠自然肥力生長的林地和草地的生物量大得多；即與同面積的林木和草地相比，農(nóng)作物發(fā)生光合作用吸收的二氧化碳和釋放的氧氣，要多得多。因此，農(nóng)田在生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的同時，也凈化環(huán)境，提供氧吧。另一方面，耕地是長時間農(nóng)業(yè)文明洗禮的特殊人工生態(tài)系統(tǒng)，是一種自然與人文的復(fù)合景觀，有著豐富的生物多樣性和特有的鄉(xiāng)土生境，反映了城市所在地的歷史、特色。春天綠油油的麥苗和燦爛的油菜花，盛夏的玉米青紗帳，秋天的金色稻浪，這是多么美好的景色！隨著城市“城市煎餅”越來越大，高樓越來越多，人口膨脹，綠色空間缺乏，造成城市生態(tài)環(huán)境日益惡化。現(xiàn)代都市市民都渴望自己的居住區(qū)或周圍有大片林木或草坪綠地。于是，近年來許多大城市進行了大范圍的城市綠化工程建設(shè)，包括興建城市綠地廣場，建設(shè)綠化隔離帶。但是，由于地處平原區(qū)的大城市缺乏后備土地資源，無論是城市建設(shè)，還是城市綠化，都得占用耕地；在我國耕地資源稀缺，糧食安全任務(wù)艱巨的國情下，不可能允許城市綠化大面積占用耕地。因此，在這樣一個背景下，大城市的耕地的生態(tài)環(huán)境功能、景觀文化功能逐漸顯化。耕地保護不僅對糧食安全意義重大，而且對大城市的生態(tài)環(huán)境與景觀文化建設(shè)也具有重要意義。

快速城市化過程中，農(nóng)田作物包括大田作物和果園等可以作為人工草地、人工林、人工灌叢等人工植被的有效補充。將農(nóng)田作為鑲嵌在城市基質(zhì)中的殘余斑塊或者是干擾斑塊，使之成為城市綠色環(huán)境與郊野農(nóng)田相連的紐帶，使城市的植被面積擴展到整個農(nóng)村的綠色基質(zhì)，以維持城市綠色景觀的穩(wěn)定與發(fā)展，提高城市的綜合生態(tài)效益。城市中農(nóng)田不僅具有對水文和大氣質(zhì)量、溫濕度等環(huán)境改善作用,而且具有增強綠化隔離帶內(nèi)物種和景觀的多樣性、季相的豐富性作用。國外許多大城市在發(fā)展中同樣很重視農(nóng)地的生態(tài)服務(wù)功能。如日本為在城市中保留耕地而采取有效的土地稅制制度，在東京內(nèi)部保留7處面積大于5公頃的片狀耕地和許多面積不大的點狀耕地；這些土地呈點、片狀鑲嵌在大城市中,不僅為市民提供生活所需優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品,而且發(fā)揮著綠化環(huán)境,改善城市生態(tài)的作用[2]。

環(huán)境幽靜、空氣清新、生活安逸的鄉(xiāng)村越來越成為居住在城市狹小空間里的居民遐想和向往的地方。對城市居民而言，或到鄉(xiāng)間小住幾天，呼吸一點山林里的新鮮空氣；或看一點天高云淡的田園風(fēng)光，吃幾口口味清淡的農(nóng)家土菜，已經(jīng)變成一種“時尚”。由此，促成了大都市周邊休閑農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。田園風(fēng)光為現(xiàn)代都市市民提供了對久違了自然風(fēng)景的視覺美感，成為觀光、旅游中一道靚麗的風(fēng)景線。3.大城市土地利用總體規(guī)劃的耕地保護的重點是空間布局

土地利用總體規(guī)劃總體上屬于空間規(guī)劃的范疇。而前兩輪的土地利用總體規(guī)劃過于強調(diào)數(shù)量控制，忽視了規(guī)劃對各類用地布局的合理性等方面的控制。

3.1以基本農(nóng)田作為綠色隔離帶阻止城市攤大餅

雖然城市規(guī)劃歷來強調(diào)通過在“衛(wèi)星城”或“城市邊緣集團”之間建立“綠化隔離帶”，阻止中心城市的無限蔓延，但中心城市“攤大餅”式的無限蔓延始終無法解決。比如，北京市城市總體規(guī)劃早在1958年就提出了“分散集團式布局”城市建設(shè)方針，1992年的城市總體規(guī)劃又進一步確定“一個中心，十個集團”的城市總體布局原則。但事實是，中心城區(qū)不斷向外蔓延，由“二環(huán)”擴展到“三環(huán)”，現(xiàn)今這個“城市大餅”已經(jīng)攤到“五環(huán)”。隨著中心城區(qū)的外延，原先規(guī)劃的中心城區(qū)與邊緣集團之間的綠化隔離區(qū)不斷被蠶食，1958年總體規(guī)劃的綠化隔離區(qū)面積為314km2,1983年減少到260 km2，1993年只剩下244km2[3]。事實證明，原有以林地為主的隔離帶并沒有起到很好的控制中心城向外蔓延的作用；這從另一個側(cè)面也說明，必須加強對綠化隔離帶的保護強度，才能實現(xiàn)城市“分散組團式”空間布局?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十九條規(guī)定，嚴(yán)格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；第四十五條規(guī)定，（建設(shè)）征用基本農(nóng)田由國務(wù)院批準(zhǔn)。2004年的國務(wù)院第28號文件《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》重申了國家保護基本農(nóng)田的決心，在第十一條規(guī)定，“嚴(yán)格保護基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田要落實到地塊和農(nóng)戶，并在土地所有權(quán)證書和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書中注明?；巨r(nóng)田保護圖件備案工作，應(yīng)在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編后三個月內(nèi)完成。基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的‘紅線’。符合法定條件，確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報國務(wù)院批準(zhǔn)?！?/p>

因此，筆者認(rèn)為，各大都市的土地利用總體規(guī)劃修編過程中，應(yīng)充分利用《中華人民共和國土地管理法》和《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中關(guān)于基本農(nóng)田保護這個尚方寶劍，以基本農(nóng)田作為城市規(guī)劃確定的綠化隔離帶，依此來確保綠化隔離帶不再被侵吞，保持各城市組團（衛(wèi)星城、居住小區(qū)、工業(yè)小區(qū)）之間的的隔離性。3.2以景觀生態(tài)學(xué)的原理與方法，進行耕地和基本農(nóng)田保護布局

為了實現(xiàn)大城市規(guī)劃中各中心城區(qū)與邊緣居住集團或衛(wèi)星城之間的綠色分隔，應(yīng)根據(jù)區(qū)位條件的不同，按照景觀生態(tài)學(xué)的原理與方法，進行耕地和基本農(nóng)田保護布局：

（1）沿交通干線、河流兩側(cè)建設(shè)林地與農(nóng)田交替式的綠色走廊，這個走廊聯(lián)通其他成片的耕地和其他綠地，形成有利于保護生物多樣性的生態(tài)廊道。同時，將耕地和基本農(nóng)田代替目前的道路和河流兩側(cè)的連綿的寬林帶，又能夠?qū)⒔煌ň€兩側(cè)的田園風(fēng)光、村落與城鎮(zhèn)景觀展現(xiàn)出來，形成一道靚麗的風(fēng)景線。

（2）城鄉(xiāng)交錯區(qū)城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民點之間的耕地生態(tài)系統(tǒng)嵌塊體填充。由于城市化，特別是城市發(fā)展的郊區(qū)化，大城市近郊區(qū)的現(xiàn)狀耕地已經(jīng)不多，而且零散分布于居民點和獨立工礦之間。要根據(jù)城市空間發(fā)展布局，將規(guī)劃建設(shè)區(qū)之間的耕地作為基本農(nóng)田保護下來，以斑塊

農(nóng)田安插在城市發(fā)展的各個方向，有效控制城市“攤大餅”式的蔓延；同時，進行土地整理，對田、路、渠、林進行綜合整治；這不但可以發(fā)掘和提高耕地的生產(chǎn)能力；而且可以改善居民點周圍的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)優(yōu)美的田園景觀；發(fā)揮耕地的食物生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境與景觀文化的多重功能。

（3）平原遠(yuǎn)郊區(qū)的居民點在農(nóng)田基質(zhì)中的鑲嵌式分布。這一地區(qū)耕地集中連片，耕地的空間布局要將城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民點鑲嵌在廣闊的耕地生態(tài)系統(tǒng)基質(zhì)之中，由交通用地廊道連接城市與鄉(xiāng)村。同時，加強農(nóng)田基本建設(shè)和保護，改造中低產(chǎn)田，發(fā)展現(xiàn)代化生態(tài)農(nóng)業(yè)，建設(shè)成為城市的主要農(nóng)副產(chǎn)品基地。

綜上所述，在城市發(fā)展需要大量建設(shè)用地和“生態(tài)用地”，國家強調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行耕地與基本農(nóng)田保護的大背景下，平原區(qū)大城市的土地利用總體規(guī)劃必須解決建設(shè)用地、生態(tài)用地與耕地保護的矛盾。對于大城市（區(qū)）的土地利用總體規(guī)劃而言，保護耕地就不是唯一的或主要的目標(biāo)；在提高各項建設(shè)用地利用效率的前提下，應(yīng)該盡可能滿足城市建設(shè)用地需求，以支持城市社會經(jīng)濟發(fā)展，從而帶動整個區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展。耕地的保護也應(yīng)該特別注重其空間布局，將耕地和基本農(nóng)田作為綠化隔離帶或綠色空間布局在城鄉(xiāng)交錯帶和居民點之間，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)功能、生態(tài)服務(wù)功能、景觀文化功能多重功能作用，實現(xiàn)保障經(jīng)濟建設(shè)、耕地保護、建設(shè)“生態(tài)城市”的雙贏或多贏。[收稿日期：2005-06-05]（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系北京100094）

主要參考文獻(xiàn)

[1]楊志峰，何孟常等.城市生態(tài)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃[M]，北京：科學(xué)出版社，2004(6）[2]俞菊生,劉文敏.日本大城市地區(qū)的“都市農(nóng)業(yè)”[J].上海經(jīng)濟研究,2001(7)[3]浦朝陽,崔蘭英.貫徹落實北京城市總體規(guī)劃,確保綠化隔離地區(qū)的綠化建設(shè)[J].北京規(guī)劃建設(shè),1994(6)

第二篇：土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃是指在各級行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點和社會經(jīng)濟發(fā)展要求，對今后一段時期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總安排。

簡介

通過土地利用總體規(guī)劃，國家將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門進行合理配置，首先是在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間進行配置，其次在農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)內(nèi)部進行配置，如在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)之間配置。另外，《中華人民共和國土地管理法》還明確規(guī)定：國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。因此，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。

土地利用總體規(guī)劃屬于宏觀土地利用規(guī)劃，是各級人民政府依法組織對轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用以及土地開發(fā)、整治、保護所作的綜合部署和統(tǒng)籌安排。根據(jù)我國行政區(qū)劃，規(guī)劃分為全國、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級，即五個層次。上下級規(guī)劃必須緊密銜接，上一級規(guī)劃是下級規(guī)劃的依據(jù)，并指導(dǎo)下一級規(guī)劃，下級規(guī)劃是上級規(guī)劃的基礎(chǔ)和落實。

土地利用總體規(guī)劃的成果包括規(guī)劃文件、規(guī)劃圖件及相應(yīng)的附件。土地利用總體規(guī)劃實行分級審批制度。

相關(guān)法規(guī)

1、《中華人民共和國土地管理法》第十九條規(guī)定了土地總體規(guī)劃編制的原則：

（1）嚴(yán)格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；（2）提高土地利用率；

（3）統(tǒng)籌安排各類各區(qū)域用地；

（4）保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；（5）占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。

2、在2009年1月國土資源部會議審議通過的《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》中,還對土地利用總體規(guī)劃的編制、規(guī)劃內(nèi)容、審查和報批等項作出明確規(guī)定。

3、《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務(wù)院令第590號）

第九條 依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。

詳細(xì)介紹 概念

土地利用總體規(guī)劃是指在各級行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點和社會經(jīng)濟發(fā)展要求，對今后一段時期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總安排。其實質(zhì)是對有限的土地資源在國民經(jīng)濟部門間的合理配置即土地資源的部門間的時空分配（數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位），具體借助于土地利用結(jié)構(gòu)加以實現(xiàn)。

土地資源配置是指對土地資源在時間和空間上部門之間（用途之間）數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位的分布狀態(tài)。時間、空間、用途和數(shù)量是構(gòu)成土地資源配置的四項基本要素。

土地利用結(jié)構(gòu)是指國民經(jīng)濟各部門占地的比重及其相互關(guān)系的總和。

根據(jù)《土地管理法》第一章第四條和第三章的規(guī)定，我國從全國土地利用總體規(guī)劃到省、市、縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃分別由各級人民政府編制。

土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實土地用途管制的依據(jù)，是實行最嚴(yán)格的土地管理制度的一項基本手段。所謂土地利用總體規(guī)劃是從全局的和長遠(yuǎn)的利益出發(fā)，以區(qū)域內(nèi)全部土地為對象，對土地利用、開發(fā)、整治、保護等方面所作的統(tǒng)籌安排。圈內(nèi)：即土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地，大多數(shù)建設(shè)項目必須使用圈內(nèi)土地。

圈外：即土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的土地，能源、交通、水利、軍事項目可以使用圈外土地。

審批權(quán)限

土地利用總體規(guī)劃實行分級審批。①省級、省政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃報國務(wù)院審批；②除此之外的土地利用總體規(guī)劃報省政府批準(zhǔn)，其中，鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃可以由省政府授權(quán)設(shè)區(qū)市的市政府批準(zhǔn)；③浙江省省級及杭州市、寧波市、臺州市等長三角城市均需的土地利用總體規(guī)劃必須報國務(wù)院批準(zhǔn)，其他市級和縣級土地利用總體規(guī)劃報省政府批準(zhǔn)（報批土地占用基本農(nóng)田的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃報省批準(zhǔn)，不占用基本農(nóng)田的建設(shè)項目報本級地級市批準(zhǔn)）；④設(shè)區(qū)的城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括街道辦事處、農(nóng)場）、縣（市）人民政府所在地的鎮(zhèn)和省政府確定的中心鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃報省的批準(zhǔn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃報設(shè)區(qū)的市人民政府批準(zhǔn)。

土地利用總體規(guī)劃審批的內(nèi)容

1.是否充分體現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，土地節(jié)約集約利用，土地資源可持續(xù)利用和社會經(jīng)濟生態(tài)綜合效益的要求。

2.上級規(guī)劃下達(dá)的各項土地利用控制指標(biāo)是否落實。3.各類用地協(xié)調(diào)較好，布局合理，土地利用結(jié)果調(diào)整依據(jù)是否充分，調(diào)控措施是否可行。

4.土地利用分區(qū)是否科學(xué)，合理。

5.非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)分解與各類非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)?？刂剖欠窬o密銜接，控制到位。

6.耕地占補平衡掛鉤措施是否得到落實。

7.規(guī)劃文本，說明和專題研究的內(nèi)容是否符合要求。8.規(guī)劃圖內(nèi)容是否全面，編繪方法是否正確，圖面是否清晰。

9.采用基礎(chǔ)資料是否準(zhǔn)確，可靠。局部修改

局部修改規(guī)劃必須符合以下條件：A、國務(wù)院和省政府已批準(zhǔn)行政區(qū)劃調(diào)整的；B、國家和重大能源、交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施及國家軍事設(shè)施建設(shè)項目用地涉及基本農(nóng)田的；C、國防、交通、水利、能源、通訊、環(huán)保、城市和省級中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和省級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)擴大農(nóng)副產(chǎn)品出口加工、重大外商投資建設(shè)項目用地不涉及基本農(nóng)田，但未納入土地利用總體規(guī)劃的；D、建設(shè)項目已列入土地利用總體規(guī)劃、規(guī)劃指標(biāo)已預(yù)留，但由于選址未確定、沒有落實到土地利用總體規(guī)劃圖上或已落實到土地利用總體規(guī)劃圖但實際位置需作調(diào)整的；E、建設(shè)項目符合符合規(guī)劃建設(shè)占用耕地機動指標(biāo)條件的；F、建設(shè)項目用地符合國家供地政策（與產(chǎn)業(yè)政策基本相符），全部占用基本農(nóng)田保護區(qū)以外非耕地的；G、對市、縣（市、區(qū)）經(jīng)濟發(fā)展有重大影響的城鎮(zhèn)建設(shè)項目，確實無法在現(xiàn)行規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排，在縣（市、區(qū)）新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前期工作完成后，可以申請土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整（一般一年只能提一至兩個項目，項目類型沒有限制）；H、國家和省重大基礎(chǔ)建設(shè)的拆遷安置、搶險避災(zāi)安置和下山脫貧安置用地，確定無法在現(xiàn)行規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排的（先用后批）。

規(guī)劃組成

（一）現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估；

（二）規(guī)劃背景與土地供需形勢分析；

（三）土地利用戰(zhàn)略；

（四）規(guī)劃主要目標(biāo)的確定，包括：耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、新增建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用地總規(guī)模、土地整理復(fù)墾開發(fā)安排等；

（五）土地利用結(jié)構(gòu)、布局、分區(qū)、建設(shè)用地管制和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案；

（六）土地利用的差別化政策；

（七）規(guī)劃實施的責(zé)任與保障措施。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實際情況，適當(dāng)簡化前款規(guī)定的內(nèi)容。

規(guī)劃目標(biāo) 1）總目標(biāo) 區(qū)域土地的可持續(xù)利用，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，即三個效益的統(tǒng)一。

2）具體目標(biāo)

是總體目標(biāo)下的子目標(biāo)，是總目標(biāo)的具體體現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)：在土地利用結(jié)構(gòu)研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的長期規(guī)劃對土地資源的需求、土地資源的供給狀況、土地的人口承載潛力和土地利用戰(zhàn)略的研究成果，提出規(guī)劃年所應(yīng)實現(xiàn)的土地利用目標(biāo)。

規(guī)劃內(nèi)容

1.土地利用現(xiàn)狀分析 2.土地供給量預(yù)測 3.土地需求量預(yù)測 4.確定規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù) 5.土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整 6.土地利用分區(qū)

7.確定實施規(guī)劃的措施。規(guī)劃任務(wù)

①土地利用的宏觀調(diào)控：是土地利用宏觀管理體系的重要基礎(chǔ)，是土地利用宏觀控制的組要依據(jù)。

②土地利用的合理組織：通過土地利用總體規(guī)劃在時空上對各類用地進行合理布局，制定相應(yīng)的配套政策引導(dǎo)土地資源的開發(fā)、利用、整治和保護，以保證充分、合理、科學(xué)、有效地利用有限的土地資源，防止對土地資源的盲目開發(fā)。③土地利用的規(guī)范監(jiān)督：土地利用總體規(guī)劃具有法律效力，任何機構(gòu)和個人不得隨意變更規(guī)劃方案，土地利用總體規(guī)劃是監(jiān)督各部門土地利用的重要依據(jù)。

主要內(nèi)容

土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容

不同級別的土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)容上有所區(qū)別，市以下規(guī)劃的主要內(nèi)容主要有三個方面。

1、明確土地利用的基本方針。國務(wù)院批準(zhǔn)的現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的土地利用基本方針是：堅持在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護的方針，采取有力措施，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護，積極開展土地整理，加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用。

2、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局、通過充分協(xié)調(diào)和綜合平衡，提出土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整方案，即確定規(guī)劃目標(biāo)年各類土地面積和布局。其中，耕地面積、基本農(nóng)田面積、建設(shè)占用耕地面積、開發(fā)整理新增耕地面積、城鎮(zhèn)用地面積5項為控制性指標(biāo)。

國務(wù)院批準(zhǔn)合肥市土地利用總體規(guī)劃的5項控制指標(biāo)為：到2010年，全市耕地減少量即建設(shè)占用耕地量不得超過9333.3公頃；土地開發(fā)整理新增耕地面積不得少于9333.3公頃；確保全市耕地保有量不低于42.46萬公頃（637萬畝），其中基本農(nóng)田保護面積達(dá)到35.67萬公頃，占耕地保有量的84%；城鎮(zhèn)用地總面積控制在270平方公里以內(nèi)，其中合肥市中心城城市建設(shè)用地規(guī)模控制在150平方公里以內(nèi)。

3、制定實施規(guī)劃的措施

根據(jù)法律法規(guī)，制定配套的、切實可行的政策及措施，保障規(guī)劃的實施。通常的實施措施包括：制定計劃、執(zhí)行建設(shè)項目用地預(yù)審制度、嚴(yán)格農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審查、嚴(yán)格城市、鎮(zhèn)、村建設(shè)規(guī)劃審查，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

編制依據(jù)

土地利用總體規(guī)劃的編制依據(jù)

1、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃；

2、國土整治和環(huán)境保護要求；

3、土地供給能力；

4、各項建設(shè)對土地需求；

5、上級土地利用總體規(guī)劃。編制程序

1、調(diào)查研究

摸清土地家底（土地利用現(xiàn)狀分析）、土地適宜性評價研究、土地供需分析。

2、編制規(guī)劃方案，形成規(guī)劃文本、圖件。

3、審批。

國務(wù)院審批全國、省級、省會及大城市的土地利用總體規(guī)劃。省政府批準(zhǔn)除國務(wù)院審批外的市、縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃。特點

1、整體性

2、長期性

3、戰(zhàn)略性（研究用地的供需平衡）

4、控制性（下一級受上一級的指導(dǎo)和控制，下一級土地利用總體規(guī)劃是上一級的反饋）

第三篇：八、土地利用總體規(guī)劃實施評價的思路

土地利用總體規(guī)劃修編前期工作授課材料之八

土地利用總體規(guī)劃實施評價的思路

主講人：鄧紅蒂 薛永森

全國土地利用規(guī)劃修編工作委員會

2005年9月

一、規(guī)劃實施評價的目的和任務(wù)

國土資發(fā)[2004]1 33號文件：開展實施評價，是為了全面分析規(guī)劃實施效果，促進有關(guān)地方落實規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和各項措施，同時通過總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗，提出改進規(guī)劃工作的對策建議，作為編制規(guī)劃和加強規(guī)劃實施管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。

國辦發(fā)[2005]32號文件：

做好現(xiàn)行規(guī)劃實施評價工作是新一輪規(guī)劃修編的基礎(chǔ)與前提，是規(guī)劃修編前期工作的重要內(nèi)容，也是確保規(guī)劃修編依法有序推進的重要措施。

◆評價目的

1、檢查現(xiàn)行規(guī)劃實施情況

規(guī)劃重在實施，通過調(diào)查分析規(guī)劃目標(biāo)和措施的落實情況，檢查規(guī)劃實施的進展、效果，分析存在問題，評價規(guī)劃對于經(jīng)濟社會發(fā)展的適應(yīng)程度。

2、促進規(guī)劃的有效實施

通過對規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和措施及重點項目落實的監(jiān)督檢查，督促有關(guān)部門落實規(guī)劃的有關(guān)政策，促進規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和措施更有效的實施。

3、為規(guī)劃修編和規(guī)劃調(diào)整提供決策依據(jù)

規(guī)劃是一項復(fù)雜性、綜合性強的決策，隨著時間的推移，最初規(guī)劃決策的條件與背景、甚至決策目標(biāo)都可能發(fā)生了很大變化，通過檢查規(guī)劃對于經(jīng)濟社會、制度的發(fā)展的適應(yīng)性，明確規(guī)劃是否需要修編以及修編的理由。

4、改進規(guī)劃編制和規(guī)劃實施管理

規(guī)劃實施評價的根本目的在于改進規(guī)劃。規(guī)劃實施評價以實踐為平臺，總結(jié)規(guī)劃改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)，不斷提高規(guī)劃管理的決策水平，創(chuàng)新規(guī)劃實施的保障手段，促進規(guī)劃制度環(huán)境的良性發(fā)展。

◆評價原則

1、客觀性原則

評價必須建立在真實、及時、可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上；評價應(yīng)該遵守客觀規(guī)律，科學(xué)反映現(xiàn)實；評價應(yīng)充分反映已掌握的各個方面的情況，力求全面；評價結(jié)論要與論證過程有必然的邏輯關(guān)系。

2、歷史性原則

任何規(guī)劃都是在特定時間、空間環(huán)境下做出的針對未來的決策，因而總有一定的歷史局限性。作為一種事后評價，應(yīng)當(dāng)以歷史的、動態(tài)的眼光看待問題，充分考慮規(guī)劃編制的歷史條件和背景。

3、建設(shè)性原則

實施評價對既定的規(guī)劃做出的評判只是手段而不是目的。評價應(yīng)圍繞改進規(guī)劃、促進規(guī)劃實施、使規(guī)劃切實服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)而展開，重點是提出改進規(guī)劃的對策建議。

4、參與性原則

規(guī)劃實施是涉及諸多政府部門和社會力量的系統(tǒng)工程，規(guī)劃評價應(yīng)該堅持多部門、多方面參與。同時通過參與性評價，加強各方對規(guī)劃的認(rèn)識，促進規(guī)劃的實施。

5、成本劃算原則

規(guī)劃實施評價在評價的方法、內(nèi)容上，要根據(jù)各地區(qū)的實際條件有所取舍。

◆評價方法

1、對比評價法

也稱指標(biāo)評價法。是選擇特定的指標(biāo)，通過指標(biāo)實際值與目標(biāo)值的對比，定量反映規(guī)劃實施的進展或規(guī)劃對社會經(jīng)濟環(huán)境的影響。

2、多指標(biāo)綜合評估法

此種方法是把規(guī)劃實施可能產(chǎn)生影響的各方面指標(biāo)組成一個集合。當(dāng)集合中大部分指標(biāo)系統(tǒng)性都朝著某個方向發(fā)生變化，說明是規(guī)劃實施帶來的影響。多指標(biāo)集合評價法是一種模糊評價，一般相對地反映規(guī)劃實施影響的方向與程度。

3、因素評價法

指在明確規(guī)劃目標(biāo)與措施關(guān)系的前提下，開展的因果分析方法。通過分析檢驗規(guī)劃目標(biāo)與措施的對應(yīng)關(guān)系、目標(biāo)未能實現(xiàn)的原因，分析影響規(guī)劃實施的各種因素，找出規(guī)劃實施進展快慢的原因。

4、空間分析法

土地規(guī)劃包含大量空間決策，通過空間位置的相鄰分析、網(wǎng)絡(luò)流量分析、基于空間單元上的指標(biāo)評價等方法，了解土地利用在數(shù)量、布局、結(jié)構(gòu)的空間變化和發(fā)展趨勢。

5、參與式評估

一般為定性分析的方法。指有關(guān)部門和公眾參與規(guī)劃實施評價的各種方法，有專家咨詢、座談和問卷調(diào)查等形式，較多用于規(guī)劃目標(biāo)的回顧和時效性評價。

◆主要任務(wù)

1、調(diào)查、分析土地利用和經(jīng)濟社會的發(fā)展變化情況

調(diào)查行政區(qū)域內(nèi)各類用地現(xiàn)狀，摸清規(guī)劃實施期間土地利用變化情況，得到開展分析、評價研究的土地利用基礎(chǔ)資料。在上述調(diào)查和收集相關(guān)社會經(jīng)濟環(huán)境方面資料的基礎(chǔ)上，要分析規(guī)劃實施期間各類土地在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局上的變化及影響原因。

2、評價現(xiàn)行規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)程度

分析規(guī)劃目標(biāo)、主要用地指標(biāo)(耕地保有量、建設(shè)占用耕地面積、基本農(nóng)田等)的實現(xiàn)程度，重點建設(shè)項目用地保障情況，土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整情況等；評價規(guī)劃實施產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益，土地利用率和土地集約利用程度等，分析判斷規(guī)劃目標(biāo)與社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)在實現(xiàn)程度上是否一致。

3、評價現(xiàn)行規(guī)劃實施措施的落實情況

分析評價規(guī)劃實施措施的執(zhí)行落實情況和實施效果，指出措施本身及其實施中的不足和問題。不僅要評價國土資源管理部門的規(guī)劃實施措施的落實情況，還應(yīng)評價其他部門相關(guān)措施的落實情況。

4、評價規(guī)劃的社會影響

土地利用總體規(guī)劃是一項量大面廣的社會實踐活動，評價規(guī)劃產(chǎn)生的社會影響應(yīng)集中在規(guī)劃目標(biāo)和政策措施是否體現(xiàn)了當(dāng)時歷史背景下的各利益主體的福利最大化原則，規(guī)劃內(nèi)容是否充分體現(xiàn)了社會經(jīng)濟的發(fā)展觀和廣大群眾的共同意愿，公眾對規(guī)劃的認(rèn)知和了解程度等方面。

5、結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展需要，明確是否進行規(guī)劃修編，并說明理由

根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，通過對規(guī)劃實施情況的分析，判斷現(xiàn)行規(guī)劃對社會經(jīng)濟發(fā)展的是否適應(yīng)，明確提出是否有必要進行規(guī)劃修編，并詳細(xì)說明規(guī)劃需要或不需要修編的理由。

6、總結(jié)規(guī)劃實施的成效和不足，提出改進規(guī)劃管理的對策和建議。

通過評價，認(rèn)真總結(jié)成效和不足，及時抓住規(guī)劃執(zhí)行中的變化因素，針對問題，適時調(diào)整規(guī)劃方針、目標(biāo)和政策措施，提出具有針對性和可操作性的改進建議，以提高規(guī)劃編制、實施管理水平，使規(guī)劃更好地服務(wù)于經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

二、規(guī)劃實施評價的主要內(nèi)容

(一)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析土地利用變化及其與社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系

1、圍繞“四查清、四對照”，做好規(guī)劃實施期間土地利用變化情況的調(diào)查評價

規(guī)劃實施期間各類土地利用數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、現(xiàn)勢狀況是評價工作的最重要的前提條件?！八牟榍?、四對照”工作，是規(guī)劃實施評價的重點任務(wù)，是嚴(yán)格核定土地利用基期數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)。在評價工作中，各地要結(jié)合實際，根據(jù)部的統(tǒng)一部署和要求，深入開展調(diào)查研究，獲取依法、合規(guī)的第一手評價資料。

2、收集與土地利用相關(guān)的社會經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)資料，對土地利用變化和社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系進行分析

由于社會經(jīng)濟因素對土地利用變化、規(guī)劃的編制與實施具有極為重要的直接影響和間接影響，因此，在分析土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局變化時，要充分考慮區(qū)域內(nèi)人口發(fā)展、國家發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域政策等對土地利用活動的作用，分析他們之間的關(guān)系，以及變化趨勢對規(guī)劃實施已經(jīng)產(chǎn)生的和即將產(chǎn)生的影響，通過分析來明確社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用的要求。

(二)圍繞規(guī)劃目標(biāo)，評價規(guī)劃指標(biāo)的實現(xiàn)程度，深入分析主要規(guī)劃指標(biāo)實現(xiàn)差異的原因，并分析集約和節(jié)約用地狀況

1、回顧現(xiàn)行規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)

2、對各項規(guī)劃控制指標(biāo)在數(shù)量規(guī)模的實現(xiàn)程度以及布局結(jié)構(gòu)上的變化進行分析

3、主要規(guī)劃控制指標(biāo)實現(xiàn)與目標(biāo)差異原因分析

4、下位規(guī)劃對上位規(guī)劃的落實情況

5、從社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益方面綜合評價規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)狀況，分析土地節(jié)約、集約利用情況。

◆做好規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)的對照檢查 通過對比國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的國內(nèi)生產(chǎn)總值(或二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值)、固定資產(chǎn)投資規(guī)模、總?cè)丝诘劝l(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)程度與土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地控制指標(biāo)的執(zhí)行情況，分析評價建設(shè)用地總量擴大是否與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況相銜接，是否控制在合理增長幅度以內(nèi)；對比人口城鎮(zhèn)化水平、部門和行業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的變化與城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點、工礦、交通、水利等各類建設(shè)用地規(guī)模增長的情況，分析評價各類建設(shè)用地擴大是否合理。要客觀分析存在的問題及其原因，并提出整改的目標(biāo)和措施?！粢龊瞄e置土地和低效用地數(shù)量和規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標(biāo)的對照檢查

要在分析閑置土地和低效用地數(shù)量、類型和分布特點、土地使用效益，產(chǎn)生原因及其影響因素的基礎(chǔ)上，通過研究分析建設(shè)用地，特別是城鎮(zhèn)村用地、工業(yè)用地的經(jīng)濟效益、集約水平以及各類用地的集約利用變化趨勢，對照國家、行業(yè)和地方用地標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約研究結(jié)果，測算規(guī)劃期間閑置土地和低效用地的現(xiàn)實潛力，來進一步說明現(xiàn)狀土地利用方式的集約或粗放情況，規(guī)劃目標(biāo)在土地利用效率、土地產(chǎn)出效率上的實現(xiàn)程度，以及今后調(diào)整目標(biāo)時的挖潛方向和重點。

◆查清耕地和基本農(nóng)田保有量與規(guī)劃保護目標(biāo)對照檢查

要在土地利用變更調(diào)查和基本農(nóng)田保護大檢查等基礎(chǔ)上，查清行政轄區(qū)內(nèi)1997—2004年耕地和基本農(nóng)田面積增減變化，現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田的面積、構(gòu)成、分布和質(zhì)量狀況，與土地利用總體規(guī)劃確定的保護目標(biāo)和措施進行對比，檢查分析耕地和基本農(nóng)田保護目標(biāo)和各項保擴措施是否嚴(yán)格落實，影響耕地和基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量變化的主要因素，以及耕地和基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量變化對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的影響。對違反有關(guān)規(guī)定、政策和規(guī)劃造成耕地和基本農(nóng)田保護數(shù)量減少、質(zhì)量降低的，要進一步分析原因。

(三)圍繞規(guī)劃措施，評價各項措施執(zhí)行效果，分析執(zhí)行中的主要問題、原因和經(jīng)驗

1、回顧現(xiàn)行規(guī)劃的主要措施

2、規(guī)劃措施實施情況分析

主要考慮以下因素：

(1)規(guī)劃實施措施制定和規(guī)劃目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系；

(2)規(guī)劃實施措施履行主體的職責(zé)范圍；

(3)各項規(guī)劃措施的實施效果，可行性和存在問題；(4)相關(guān)的建設(shè)性意見?！?主要措施內(nèi)容

建設(shè)用地預(yù)審和審查、計劃管理、規(guī)劃審批、相關(guān)規(guī)劃審核與協(xié)調(diào)、耕地占補、基本農(nóng)田劃定與檢查、土地利用和行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)核定

園區(qū)治理整合、土地市場和房地產(chǎn)市場整頓、規(guī)劃實施監(jiān)督檢查與土地違法數(shù)量和查處情況

規(guī)劃調(diào)整和修改次數(shù)、涉及的面積以及分析情況 土地用途管制制度實施和影響因素分析 與規(guī)劃相關(guān)的各類政策實施情況分析

根據(jù)“四查清、四對照”的有關(guān)要求，在查清行政轄區(qū)內(nèi)各類建設(shè)違法用地數(shù)量的基礎(chǔ)上，通過對比土地利用計劃下達(dá)的農(nóng)用地和耕地轉(zhuǎn)用指標(biāo)與實際建設(shè)占用農(nóng)用地和耕地數(shù)量，分析超計劃用地情況及其原因；對違法用地要對照有關(guān)處理規(guī)定，分析查處落實情況，對存在問題的，要提出整改的目標(biāo)和措施。

◆對全國計劃管理評價分析案例

計劃主要內(nèi)容和任務(wù)：建立了中央、省(市)縣的三級計劃指標(biāo)管理體系．通過計劃，逐級下達(dá)各級政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用量、土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量的控制目標(biāo)，達(dá)到規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測與控制的目的．

計劃的執(zhí)行效果：從執(zhí)行情況看，計劃管理有效遏制了耕地減少尤其是建設(shè)占有耕地的勢頭，并通過計劃管理制度．使國家及時掌握了全國耕地變化情況，為各種政策決策提供了有效支持．

計劃存在的問題分析：

①計劃編制方法的科學(xué)性有待提高，計劃目標(biāo)與實際實現(xiàn)相背離的現(xiàn)象普遍存在 ②計劃管理缺乏行之有效的監(jiān)控手段。很難保證信息源客觀性和真實性： ③有些地方計劃與規(guī)劃相脫節(jié)，計劃管理游離于規(guī)劃控制之外； ④計劃管理的指標(biāo)設(shè)置過于粗略，實際控制效果受到影響

計劃措施的改進與完善措施：2004年12月．根據(jù)28號文件精神，出臺了新的《土地利用計劃管理辦法》，突出強調(diào)了分類管理的原則，把衣用地轉(zhuǎn)岡計劃指標(biāo)細(xì)分為城鎮(zhèn)村建設(shè)占用農(nóng)用地指標(biāo)和能源、交通、水利等獨立選址的重點建設(shè)項目占用農(nóng)用地指標(biāo)，并規(guī)定二類指標(biāo)間不能混用，分類下達(dá)： 對于計劃管理內(nèi)容性質(zhì)，也作了E別性規(guī)定，強調(diào)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)的指令性和土地開發(fā)整理指標(biāo)的指導(dǎo)性，并把耕地保有量指標(biāo)與耕地保護責(zé)任考核掛鉤。此外，土地利用計劃管理的法；》：地位得到充分提升：各級土地利用計劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并由各級人大批準(zhǔn)執(zhí)行。

(四)規(guī)劃實施的社會影響評價

一個土地利用規(guī)劃的目標(biāo)和實施措施反映了特定歷史條件下的主體民意，在規(guī)劃實施評價中，應(yīng)該客觀判斷規(guī)劃目標(biāo)、政策是否與社會和公眾的需要有所吻合，規(guī)劃實施對社會產(chǎn)生怎樣的影響。

如，有關(guān)土地供應(yīng)、重要土地資源保護、土地的合理節(jié)約利用是否促進了經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、增加就業(yè)和消除貧困、區(qū)域差異縮小、社會資源合理配置、生物和文化多樣性保護等各個方面；社會公眾對規(guī)劃的認(rèn)知和接受程度如何，公眾對于規(guī)劃實施效果的滿意程度，公眾參與規(guī)劃實施的意愿和有關(guān)建議。(五)結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展需要，明確規(guī)劃是否必要修編并說明理由

應(yīng)分析規(guī)劃外部環(huán)境的發(fā)展變化對于規(guī)劃實施已經(jīng)產(chǎn)生和可能產(chǎn)生的影響，進而判斷規(guī)劃是否仍然適應(yīng)形勢的需要，為規(guī)劃修編提供依據(jù)。

要結(jié)合評價結(jié)論，針對規(guī)劃本身分類提出具體建議，即切實分析哪些問題是可以通過改進規(guī)劃措施，加強管理可以實現(xiàn)的，哪些是可以通過規(guī)劃局部調(diào)整能夠解決的，哪些是需要通過修編規(guī)劃需要解決的。

(六)對規(guī)劃進行總體評判，總結(jié)規(guī)劃實施的主要成效和不足，提出新一輪規(guī)劃修編的方向、重點和保障措施建議

1、規(guī)劃總體評價

從社會、經(jīng)濟和環(huán)境等方面對規(guī)劃實施狀況作出客觀評價

2、規(guī)劃實施的主要成效和不足

3、提出意見和建議

從規(guī)劃指導(dǎo)思想、理念、目標(biāo)、體系建設(shè)、編制方法手段、程序、實施保障措施、相關(guān)政策建議等方面提出新一輪規(guī)劃修編應(yīng)該注意的問題和重點

◆ 規(guī)劃實施評價工作的基本情況工作背景，評價范圍，組織和實施，工作內(nèi)容和成果 ◆ 規(guī)劃編制的回顧規(guī)劃編制背景，指導(dǎo)思想和方針，目標(biāo)與任務(wù)，實施措施

◆ 規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)實現(xiàn)程度分析對應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)程度，差異原因分析等令 規(guī)劃實施措施落實情況分析措施實施情況和效果，措施本身不足和實施過程中 問題的分析令 規(guī)劃的社會影響評價分析規(guī)劃對社會產(chǎn)生的影響和效益分析，公眾對規(guī)劃的認(rèn)知與接受程度

◆ 規(guī)劃實施坪價的主要結(jié)論和相關(guān)建議

實施總體成效，存在問題，是否需要修編及其理由，對策與建議

第四篇：8 土地利用總體規(guī)劃實施評價的思路

土地資源網(wǎng)004km.cn 土地利用總體規(guī)劃修編前期工作授課材料之八

土地利用總體規(guī)劃實施評價的思路

主講人：鄧紅蒂 薛永森

全國土地利用規(guī)劃修編工作委員會

2005年9月

提綱

一、規(guī)劃實施評價的目的和任務(wù)(一)評價目的(二)主要任務(wù)

（三）基本原則

（四）評價方法

二、規(guī)劃實施評價的主要—內(nèi)容

一、規(guī)劃實施評價的目的和任務(wù)

國土資發(fā)[2004]1 33號文件：開展實施評價，是為了全面分析規(guī)劃實施效果，促進有關(guān)地方落實規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和各項措施，同時通過總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗，提出改進規(guī)劃工作的對策建議，作為編制規(guī)劃和加強規(guī)劃實施管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。

國辦發(fā)[2005]32號文件：

做好現(xiàn)行規(guī)劃實施評價工作是新一輪規(guī)劃修編的基礎(chǔ)與前提，是規(guī)劃修編前期工作的重要內(nèi)容，也是確保規(guī)劃修編依法有序推進的重要措施。

◆評價目的

1、檢查現(xiàn)行規(guī)劃實施情況

規(guī)劃重在實施，通過調(diào)查分析規(guī)劃目標(biāo)和措施的落實情況，檢查規(guī)劃實施的進展、效果，分析存在問題，評價規(guī)劃對于經(jīng)濟社會發(fā)展的適應(yīng)程度。

2、促進規(guī)劃的有效實施

通過對規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和措施及重點項目落實的監(jiān)督檢查，督促有關(guān)部門落實規(guī)劃的有關(guān)政策，促進規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和措施更有效的實施。評價目的(續(xù))

3、為規(guī)劃修編和規(guī)劃調(diào)整提供決策依據(jù)

規(guī)劃是一項復(fù)雜性、綜合性強的決策，隨著時間的推移，最初規(guī)劃決策的條件與背景、土地資源網(wǎng)004km.cn國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)平臺

土地資源網(wǎng)004km.cn 甚至決策目標(biāo)都可能發(fā)生了很大變化，通過檢查規(guī)劃對于經(jīng)濟社會、制度的發(fā)展的適應(yīng)性，明確規(guī)劃是否需要修編以及修編的理由。

4、改進規(guī)劃編制和規(guī)劃實施管理

規(guī)劃實施評價的根本目的在于改進規(guī)劃。規(guī)劃實施評價以實踐為平臺，總結(jié)規(guī)劃改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)，不斷提高規(guī)劃管理的決策水平，創(chuàng)新規(guī)劃實施的保障手段，促進規(guī)劃制度環(huán)境的良性發(fā)展。

◆評價原則

1、客觀性原則

評價必須建立在真實、及時、可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上；評價應(yīng)該遵守客觀規(guī)律，科學(xué)反映現(xiàn)實；評價應(yīng)充分反映已掌握的各個方面的情況，力求全面；評價結(jié)論要與論證過程有必然的邏輯關(guān)系。

2、歷史性原則

任何規(guī)劃都是在特定時間、空間環(huán)境下做出的針對未來的決策，因而總有一定的歷史局限性。作為一種事后評價，應(yīng)當(dāng)以歷史的、動態(tài)的眼光看待問題，充分考慮規(guī)劃編制的歷史條件和背景。

3、建設(shè)性原則

實施評價對既定的規(guī)劃做出的評判只是手段而不是目的。評價應(yīng)圍繞改進規(guī)劃、促進規(guī)劃實施、使規(guī)劃切實服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)而展開，重點是提出改進規(guī)劃的對策建議。

4、參與性原則

規(guī)劃實施是涉及諸多政府部門和社會力量的系統(tǒng)工程，規(guī)劃評價應(yīng)該堅持多部門、多方面參與。同時通過參與性評價，加強各方對規(guī)劃的認(rèn)識，促進規(guī)劃的實施。

5、成本劃算原則

規(guī)劃實施評價在評價的方法、內(nèi)容上，要根據(jù)各地區(qū)的實際條件有所取舍。

◆評價方法

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1、對比評價法

也稱指標(biāo)評價法。是選擇特定的指標(biāo)，通過指標(biāo)實際值與目標(biāo)值的對比，定量反映規(guī)劃實施的進展或規(guī)劃對社會經(jīng)濟環(huán)境的影響。

2、多指標(biāo)綜合評估法

此種方法是把規(guī)劃實施可能產(chǎn)生影響的各方面指標(biāo)組成一個集合。當(dāng)集合中大部分指標(biāo)系統(tǒng)性都朝著某個方向發(fā)生變化，說明是規(guī)劃實施帶來的影響。多指標(biāo)集合評價法是一種模糊評價，一般相對地反映規(guī)劃實施影響的方向與程度。

3、因素評價法

指在明確規(guī)劃目標(biāo)與措施關(guān)系的前提下，開展的因果分析方法。通過分析檢驗規(guī)劃目標(biāo)與措施的對應(yīng)關(guān)系、目標(biāo)未能實現(xiàn)的原因，分析影響規(guī)劃實施的各種因素，找出規(guī)劃實施進展快慢的原因。

4、空間分析法

土地規(guī)劃包含大量空間決策，通過空間位置的相鄰分析、網(wǎng)絡(luò)流量分析、基于空間單元上的指標(biāo)評價等方法，了解土地利用在數(shù)量、布局、結(jié)構(gòu)的空間變化和發(fā)展趨勢。

5、參與式評估

一般為定性分析的方法。指有關(guān)部門和公眾參與規(guī)劃實施評價的各種方法，有專家咨詢、座談和問卷調(diào)查等形式，較多用于規(guī)劃目標(biāo)的回顧和時效性評價。

◆主要任務(wù)

1、調(diào)查、分析土地利用和經(jīng)濟社會的發(fā)展變化情況

調(diào)查行政區(qū)域內(nèi)各類用地現(xiàn)狀，摸清規(guī)劃實施期間土地利用變化情況，得到開展分析、評價研究的土地利用基礎(chǔ)資料。在上述調(diào)查和收集相關(guān)社會經(jīng)濟環(huán)境方面資料的基礎(chǔ)上，要分析規(guī)劃實施期間各類土地在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局上的變化及影響原因。

2、評價現(xiàn)行規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)程度

分析規(guī)劃目標(biāo)、主要用地指標(biāo)(耕地保有量、建設(shè)占用耕地面積、基本農(nóng)田等)的實現(xiàn)程土地資源網(wǎng)004km.cn國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)平臺

土地資源網(wǎng)004km.cn 度，重點建設(shè)項目用地保障情況，土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整情況等；評價規(guī)劃實施產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益，土地利用率和土地集約利用程度等，分析判斷規(guī)劃目標(biāo)與社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)在實現(xiàn)程度上是否一致。

3、評價現(xiàn)行規(guī)劃實施措施的落實情況

分析評價規(guī)劃實施措施的執(zhí)行落實情況和實施效果，指出措施本身及其實施中的不足和問題。不僅要評價國土資源管理部門的規(guī)劃實施措施的落實情況，還應(yīng)評價其他部門相關(guān)措施的落實情況。

4、評價規(guī)劃的社會影響

土地利用總體規(guī)劃是一項量大面廣的社會實踐活動，評價規(guī)劃產(chǎn)生的社會影響應(yīng)集中在規(guī)劃目標(biāo)和政策措施是否體現(xiàn)了當(dāng)時歷史背景下的各利益主體的福利最大化原則，規(guī)劃內(nèi)容是否充分體現(xiàn)了社會經(jīng)濟的發(fā)展觀和廣大群眾的共同意愿，公眾對規(guī)劃的認(rèn)知和了解程度等方面。

5、結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展需要，明確是否進行規(guī)劃修編，并說明理由

根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，通過對規(guī)劃實施情況的分析，判斷現(xiàn)行規(guī)劃對社會經(jīng)濟發(fā)展的是否適應(yīng)，明確提出是否有必要進行規(guī)劃修編，并詳細(xì)說明規(guī)劃需要或不需要修編的理由。

6、總結(jié)規(guī)劃實施的成效和不足，提出改進規(guī)劃管理的對策和建議。

通過評價，認(rèn)真總結(jié)成效和不足，及時抓住規(guī)劃執(zhí)行中的變化因素，針對問題，適時調(diào)整規(guī)劃方針、目標(biāo)和政策措施，提出具有針對性和可操作性的改進建議，以提高規(guī)劃編制、實施管理水平，使規(guī)劃更好地服務(wù)于經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

二、規(guī)劃實施評價的主要內(nèi)容

(一)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析土地利用變化及其與社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系

1、圍繞“四查清、四對照”，做好規(guī)劃實施期間土地利用變化情況的調(diào)查評價

規(guī)劃實施期間各類土地利用數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、現(xiàn)勢狀況是評價工作的最重要的前提條件?！八耐恋刭Y源網(wǎng)004km.cn國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)平臺

土地資源網(wǎng)004km.cn 查清、四對照”工作，是規(guī)劃實施評價的重點任務(wù)，是嚴(yán)格核定土地利用基期數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)。在評價工作中，各地要結(jié)合實際，根據(jù)部的統(tǒng)一部署和要求，深入開展調(diào)查研究，獲取依法、合規(guī)的第一手評價資料。

2、收集與土地利用相關(guān)的社會經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)資料，對土 地利用變化和社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系進行分析

由于社會經(jīng)濟因素對土地利用變化、規(guī)劃的編制與實施具有極為重要的直接影響和間接影響，因此，在分析土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局變化時，要充分考慮區(qū)域內(nèi)人口發(fā)展、國家發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域政策等對土地利用活動的作用，分析他們之間的關(guān)系，以及變化趨勢對規(guī)劃實施已經(jīng)產(chǎn)生的和即將產(chǎn)生的影響，通過分析來明確社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用的要求。

(二)圍繞規(guī)劃目標(biāo)，評價規(guī)劃指標(biāo)的實現(xiàn)程度，入分析主要規(guī)劃指標(biāo)實現(xiàn)差異的原因，并分析集約和節(jié)約用地狀況

1、回顧現(xiàn)行規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)

2、對各項規(guī)劃控制指標(biāo)在數(shù)量規(guī)模的實現(xiàn)程度以及布局結(jié)構(gòu)上的變化進行分析

3、主要規(guī)劃控制指標(biāo)實現(xiàn)與目標(biāo)差異原因分析

4、下位規(guī)劃對上位規(guī)劃的落實情況

5、從社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益方面綜合評價規(guī)劃目標(biāo)的實 現(xiàn)狀況，分析土地節(jié)約、集約利用情況。

北京市規(guī)劃實施狀況在空間上分析結(jié)果

應(yīng)用地理信息系統(tǒng)對有關(guān)新增建設(shè)用地情況進行重點區(qū)域的空間分析得出的結(jié)論——重點區(qū)域新怎增建設(shè)用地規(guī)劃實現(xiàn)程度有待提高。

六環(huán)路以內(nèi)地區(qū)新增建設(shè)用地按規(guī)劃實施與超出規(guī)劃實施的情況同在。部分區(qū)縣存在規(guī)劃新增建設(shè)用地控制目標(biāo)提前實現(xiàn)的可能。主要交通廊道新增建設(shè)用地規(guī)劃未落實比例超過規(guī)劃落實比例。

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◆做好規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)的對照檢查 通過對比國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的國內(nèi)生產(chǎn)總值(或二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值)、固定資產(chǎn)投資規(guī)模、總?cè)丝诘劝l(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)程度與土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地控制指標(biāo)的執(zhí)行情況，分析評價建設(shè)用地總量擴大是否與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況相銜接，是否控制在合理增長幅度以內(nèi)；對比人口城鎮(zhèn)化水平、部門和行業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的變化與城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點、工礦、交通、水利等各類建設(shè)用地規(guī)模增長的情況，分析評價各類建設(shè)用地擴大是否合理。要客觀分析存在的問題及其原因，并提出整改的目標(biāo)和措施。

◆要做好閑置土地和低效用地數(shù)量和規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標(biāo)的對照檢查

要在分析閑置土地和低效用地數(shù)量、類型和分布特點、土地使用效益，產(chǎn)生原因及其影響因素的基礎(chǔ)上，通過研究分析建設(shè)用地，特別是城鎮(zhèn)村用地、工業(yè)用地的經(jīng)濟效益、集約水平以及各類用地的集約利用變化趨勢，對照國家、行業(yè)和地方用地標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約研究結(jié)果，測算規(guī)劃期間閑置土地和低效用地的現(xiàn)實潛力，來進一步說明現(xiàn)狀土地利用方式的集約或粗放情況，規(guī)劃目標(biāo)在土地利用效率、土地產(chǎn)出效率上的實現(xiàn)程度，以及今后調(diào)整目標(biāo)時的挖潛方向和重點。

◆查清耕地和基本農(nóng)田保有量與規(guī)劃保護目標(biāo)對照檢查

要在土地利用變更調(diào)查和基本農(nóng)田保護大檢查等基礎(chǔ)上，查清行政轄區(qū)內(nèi)1997—2004年耕地和基本農(nóng)田面積增減變化，現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田的面積、構(gòu)成、分布和質(zhì)量狀況，與土地利用總體規(guī)劃確定的保護目標(biāo)和措施進行對比，檢查分析耕地和基本農(nóng)田保護目標(biāo)和各項保擴措施是否嚴(yán)格落實，影響耕地和基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量變化的主要因素，以及耕地和基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量變化對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的影響。對違反有關(guān)規(guī)定、政策和規(guī)劃造成耕地和基本農(nóng)田保護數(shù)量減少、質(zhì)量降低的，要進一步分析原因。

(三)圍繞規(guī)劃措施，評價各項措施執(zhí)行效果，分析執(zhí)行中的主要問題、原因和經(jīng)驗

1、回顧現(xiàn)行規(guī)劃的主要措施

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2、規(guī)劃措施實施情況分析

主要考慮以下因素：

(1)規(guī)劃實施措施制定和規(guī)劃目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系；

(2)規(guī)劃實施措施履行主體的職責(zé)范圍；

(3)各項規(guī)劃措施的實施效果，可行性和存在問題；(4)相關(guān)的建設(shè)性意見。

◆ 主要措施內(nèi)容

建設(shè)用地預(yù)審和審查、計劃管理、規(guī)劃審批、相關(guān)規(guī)劃審核與協(xié)調(diào)、耕地占補、基本農(nóng)田劃定與檢查、土地利用和行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)核定

園區(qū)治理整合、土地市場和房地產(chǎn)市場整頓、規(guī)劃實施監(jiān)督檢查與土地違法數(shù)量和查處情況

規(guī)劃調(diào)整和修改次數(shù)、涉及的面積以及分析情況 土地用途管制制度實施和影響因素分析 與規(guī)劃相關(guān)的各類政策實施情況分析

根據(jù)“四查清、四對照”的有關(guān)要求，在查清行政轄區(qū)內(nèi)各類建設(shè)違法用地數(shù)量的基礎(chǔ)上，通過對比土地利用計劃下達(dá)的農(nóng)用地和耕地轉(zhuǎn)用指標(biāo)與實際建設(shè)占用農(nóng)用地和耕地數(shù)量，分析超計劃用地情況及其原因；對違法用地要對照有關(guān)處理規(guī)定，分析查處落實情況，對存在問題的，要提出整改 的目標(biāo)和措施。

土地利用執(zhí)行情況以及違法用地核查表 單位：公頃（見下圖）

◆對全國計劃管理評價分析案例

計劃主要內(nèi)容和任務(wù)：建立了中央、省(市)縣的三級計劃指標(biāo)管理體系．通過計劃，逐級下達(dá)各級政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用量、土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量的控制目標(biāo)，達(dá)到規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測與控制的目的．

年代計劃的執(zhí)行效果：從執(zhí)行情況看，計劃管理有效遏制了耕地減少尤其是建設(shè)占有耕地的勢頭，并通過計劃管理制度．使國家及時掌握了全國耕地變化情況，為各種政策決策提供了有效支持．

計劃存在的問題分析：

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土地資源網(wǎng)004km.cn ①計劃編制方法的科學(xué)性有待提高，計劃目標(biāo)與實際實現(xiàn)相背離的現(xiàn)象普遍存在 ②計劃管理缺乏行之有效的監(jiān)控手段。很難保證信息源客觀性和真實性： ③有些地方計劃與規(guī)劃相脫節(jié)，計劃管理游離于規(guī)劃控制之外； ④計劃管理的指標(biāo)設(shè)置過于粗略，實際控制效果受到影響

計劃措施的改進與完善措施：2004年12月．根據(jù)28號文件精神，出臺了新的《土地利用計劃管理辦法》，突出強調(diào)了分類管理的原則，把衣用地轉(zhuǎn)岡計劃指標(biāo)細(xì)分為城鎮(zhèn)村建設(shè)占用農(nóng)用地指標(biāo)和能源、交通、水利等獨立選址的重點建設(shè)項目占用農(nóng)用地指標(biāo)，并規(guī)定二類指標(biāo)間不能混用，分類下達(dá)： 對于計劃管理內(nèi)容性質(zhì)，也作了E別性規(guī)定，強調(diào)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)的指令性和土地開發(fā)整理指標(biāo)的指導(dǎo)性，并把耕地保有量指標(biāo)與耕地保護責(zé)任考核掛鉤。此外，土地利用計劃管理的法；》：地位得到充分提升：各級土地利用計劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并由各級人大批準(zhǔn)執(zhí)行。

(四)規(guī)劃實施的社會影響評價

一個土地利用規(guī)劃的目標(biāo)和實施措施反映了特定歷史條件下的主體民意，在規(guī)劃實施評價中，應(yīng)該客觀判斷規(guī)劃目標(biāo)、政策是否與社會和公眾的需要有所吻合，規(guī)劃實施對社會產(chǎn)生怎樣的影響。

如，有關(guān)土地供應(yīng)、重要土地資源保護、土地的合理節(jié)約利用是否促進了經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、增加就業(yè)和消除貧困、區(qū)域差異縮小、社會資源合理配置、生物和文化多樣性保護等各個方面；社會公眾對規(guī)劃的認(rèn)知和接受程度如何，公眾對于規(guī)劃實施效果的滿意程度，公眾參與規(guī)劃實施的意愿和有關(guān)建議。

(五)結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展需要，明確規(guī)劃是否必要修編并說明理由

應(yīng)分析規(guī)劃外部環(huán)境的發(fā)展變化對于規(guī)劃實施已經(jīng)產(chǎn)生和可能產(chǎn)生的影響，進而判斷規(guī)劃是否仍然適應(yīng)形勢的需要，為規(guī)劃修編提供依據(jù)。

要結(jié)合評價結(jié)論，針對規(guī)劃本身分類提出具體建議，即切實分析哪些問題是可以通過改進規(guī)劃措施，加強管理可以實現(xiàn)的，哪些是可以通過規(guī)劃局部調(diào)整能夠解決的，哪些是需要通過修編規(guī)劃需要解決的。

(六)對規(guī)劃進行總體評判，總結(jié)規(guī)劃實施的主要成效和不足，提出新一輪規(guī)劃修土地資源網(wǎng)004km.cn國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)平臺

土地資源網(wǎng)004km.cn 編的方向、重點和保障措施建議

1、規(guī)劃總體評價

從社會、經(jīng)濟和環(huán)境等方面對規(guī)劃實施狀況作出客觀評價

2、規(guī)劃實施的主要成效和不足

3、提出意見和建議

從規(guī)劃指導(dǎo)思想、理念、目標(biāo)、體系建設(shè)、編制方法手段、程序、實施保障措施、相關(guān)政策建議等方面提出新一輪規(guī)劃修編應(yīng)該注意的問題和重點

◆ 規(guī)劃實施評價工作的基本情況工作背景，評價范圍，組織和實施，工作內(nèi)容和成果 ◆ 規(guī)劃編制的回顧規(guī)劃編制背景，指導(dǎo)思想和方針，目標(biāo)與任務(wù)，實施措施

◆ 規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)實現(xiàn)程度分析對應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)程度，差異原因分析等令 規(guī)劃實施措施落實情況分析措施實施情況和效果，措施本身不足和實施過程中 問題的分析令 規(guī)劃的社會影響評價分析規(guī)劃對社會產(chǎn)生的影響和效益分析，公眾對規(guī)劃的認(rèn)知與接受程度

◆ 規(guī)劃實施坪價的主要結(jié)論和相關(guān)建議

實施總體成效，存在問題，是否需要修編及其理由，對策與建議

◆ 附件(圖、表、專欄和參考資料)

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第五篇：土地利用總體規(guī)劃自查報告

關(guān)于《xxx土地利用總體規(guī)劃 2006—2020年》成果的自查報告

xxx市規(guī)劃和國土資源局：

根據(jù)《國土資源部關(guān)于加強市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃成果核查工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕8號）、《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見的通知》(國土資廳發(fā)〔2009〕51號)等文件要求，我局對《xxx土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）成果進行了認(rèn)真自查，重點對規(guī)劃基數(shù)、上級規(guī)劃指標(biāo)落實、規(guī)劃圖數(shù)一致及規(guī)劃數(shù)據(jù)庫等進行自查，現(xiàn)將具體情況報告如下：

一、規(guī)劃基數(shù)

2005年，轄區(qū)土地總面積329661公頃，其中農(nóng)用地270180公頃，建設(shè)用地36084公頃，未利用地23397公頃。農(nóng)用地中耕地213958公頃，園地860公頃，林地35530公頃，牧草地59公頃，其他農(nóng)用地19773公頃；建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地29627公頃，交通水利及其他建設(shè)用地6457公頃。

土地總面積及各類用地面積與市核定的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)一致。

二、上級規(guī)劃指標(biāo)落實情況

（一）耕地保護指標(biāo)

至2020年，全市耕地保有量不低于187170公頃。規(guī)劃安排補充耕地5984公頃，超過或等于市級規(guī)劃下達(dá)的補充耕地任務(wù)5984公頃；規(guī)劃控制耕地減少面積3209公頃；低于或等于市級規(guī)劃下達(dá)的耕地減少控制規(guī)模3209公頃。文本中安排的土地開發(fā)增加耕地3804公頃，復(fù)墾增加耕地94公頃，整理增加耕地2086公頃，耕地增加之和與規(guī)劃確定的補充耕地指標(biāo)一致；文本中安排新增建設(shè)占用耕地1304公頃，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整允許減少耕地1769公頃，災(zāi)毀減少耕地控制在136公頃，耕地減少之和小于或等于上級下達(dá)的耕地減少量，與規(guī)劃確定的增加耕地指標(biāo)一致。

規(guī)劃中確定全市基本農(nóng)田保護面積174450公頃，超過或等于市級規(guī)劃下達(dá)的基本農(nóng)田保護任務(wù)和機動指標(biāo)之和。

（二）建設(shè)用地調(diào)控指標(biāo)

到2020年，全市建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?8741公頃以內(nèi)，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?1377公頃以內(nèi)，城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模控制在6697公頃以內(nèi)，交通水利及其他建設(shè)用地規(guī)模控制在7364公頃以內(nèi)；規(guī)劃期間，安排新增建設(shè)用地3100公頃，其中新增建設(shè)占用農(nóng)用地2656公頃，新增建設(shè)占用耕地1304公頃，其中新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地共計2188公頃，新增交通水利及其他建設(shè)用地共計912公頃。

至2020年，人均城鎮(zhèn)工礦面積控制在162平方米以內(nèi)?！兑?guī)劃》中上述用地安排嚴(yán)格落實了市級規(guī)劃確定的各項建設(shè)用地指標(biāo)。

（三）中心城區(qū)規(guī)劃

《規(guī)劃》加強中心城區(qū)用地的空間管制，確定的中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍內(nèi)建設(shè)用地6160公頃，其中，中心城區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界總用地規(guī)模6160公頃，包括允許建設(shè)區(qū)3988公頃，含現(xiàn)狀建設(shè)用地3130公頃和規(guī)劃新增建設(shè)用地858公頃，有條件建設(shè)區(qū)2172公頃，綠心綠帶等其他用地0公頃；中心城區(qū)規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界之外的用地規(guī)模4631公頃，其中限制建設(shè)區(qū)4631公頃，禁止建設(shè)區(qū)0公頃。規(guī)劃到2020年，中心城區(qū)人口達(dá)到30萬人。包括現(xiàn)狀人口14萬人，規(guī)劃新增人口16萬人?，F(xiàn)狀人均建設(shè)用地224平方米，規(guī)劃2020年人均建設(shè)用地205平方米。

經(jīng)審查，《規(guī)劃》安排的中心城區(qū)新增建設(shè)用地規(guī)模與《規(guī)劃》分解下達(dá)給中心城區(qū)新增用地占用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模相匹配，2020年中心城區(qū)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的確定，符合《城鎮(zhèn)規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)》的要求。

三、規(guī)劃圖數(shù)一致性檢查情況

依據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查細(xì)則的通知》（國土資廳發(fā)2011〔21〕號）要求，我局分別對《規(guī)劃》文本確定的基本農(nóng)田保護區(qū)等各類土地用途分區(qū)和中心城區(qū)控制范圍內(nèi)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地面積、允許建 設(shè)區(qū)（新增建設(shè)用地規(guī)模）、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)等面積進行了檢查，經(jīng)查，文本與附圖中涉及各類土地用途分區(qū)面積一致。

綜上認(rèn)為，《規(guī)劃》確定的規(guī)劃基數(shù)、土地利用主要調(diào)控指標(biāo)符合國家和省有關(guān)規(guī)定，規(guī)劃文本與圖件中涉及的給類用地規(guī)劃控制規(guī)模一致。

特此報告。

xxx規(guī)劃和國土資源局 二0一一年十二月二十日