第一篇：當(dāng)前村民自治中存在的問題與對策

當(dāng)前村民自治中存在的問題與對策

《村民委員會(huì)組織法》自1998年11月正式實(shí)施以來，中國農(nóng)民在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的活動(dòng)中，進(jìn)行著自我管理、自我教育、自我服務(wù)的偉大實(shí)踐。10年來，廣大村民的民主熱情空前高漲，法制意識(shí)明顯增強(qiáng)，他們在自治中正行使當(dāng)家作主的權(quán)利：村干部自己選，村里大事自己講了算，村里開支村民代表審了算，村里的政務(wù)、財(cái)務(wù)開始在陽光下操作；10年來，農(nóng)村的民主政治建設(shè)煥發(fā)出空前的生機(jī)活力，廣大農(nóng)村的干群關(guān)系得到實(shí)質(zhì)性改善，鄉(xiāng)、村干部的工作方式、工作作風(fēng)、工作內(nèi)容正在發(fā)生根本性變化，村民自治的偉大實(shí)踐給中國農(nóng)村帶來驚人的變化，去認(rèn)識(shí)村民自治以及怎樣發(fā)展村民自治，這些都是當(dāng)前我們應(yīng)該深入思考的問題。

一、村民自治的發(fā)展歷程

黨的十一屆三中全會(huì)指出：“在經(jīng)濟(jì)上要保護(hù)廣大農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上要尊重廣大農(nóng)民的民主權(quán)利?！?1980年至1982年全國開始的村民自治試點(diǎn)是村民自治的萌芽時(shí)期，1982年至1987年為村民委員會(huì)建立時(shí)期，1990年以后，成為村民自治活動(dòng)深入開展和基層民主逐步走向規(guī)范化和法制化的時(shí)期。

實(shí)行村民自治是農(nóng)村實(shí)行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為主體的經(jīng)營機(jī)制，政治上實(shí)行以農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)為顯著特征的基層群眾自治制度的必然要求，存在決定意識(shí)，經(jīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，有什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就有什么樣的上層建筑，實(shí)行村民自治是生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。

村民自治是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。從1987年全國人大頒布《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》到1998年11月4日正式修訂頒布這部法律，使我國的村民自治有法可依。到2008年，我國村民委員會(huì)的民主選舉實(shí)踐已進(jìn)行了七次，從我們靈璧縣的實(shí)踐看，農(nóng)民群眾對依法直接選舉村民委員會(huì)一次比一次關(guān)心，參選熱情一次比一次高漲，參選的競爭一次比一次激烈，選舉的程序一次比一次規(guī)范，直選的實(shí)踐一次比一次成熟，基層民主實(shí)踐一次比一次進(jìn)步。我們靈璧縣2005年村委會(huì)換屆選舉，一次直接選舉成功的占全縣326個(gè)村的91.6%，有8%的村由于諸多原因進(jìn)行了二次投票選舉。參選實(shí)踐的成功、參選熱情的高漲、競選競爭的激烈足以說明群眾民主自治意識(shí)的不斷覺醒和當(dāng)家作主自治能力的不斷提高。但是，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化以及輔之以相應(yīng)的民主法治教育以及村委會(huì)與村民大會(huì)、村民代表會(huì)議的關(guān)系等都需要在實(shí)踐中進(jìn)一步理順。

二、當(dāng)前村民自治中存在的問題及原因

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，有諸多因素束縛著農(nóng)村村民自治的健康發(fā)展。這些因素主要有:農(nóng)民文化水平低下，民主素養(yǎng)不高；村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村民委員會(huì)較好履行服務(wù)職能的能力較弱；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間如何解決“附屬行政化”與“過度自治化”問題，以及村民委員會(huì)與村黨組織之間的關(guān)系問題等等。如何更好地解決這些問題，是推進(jìn)村民自治健康發(fā)展，保障民主權(quán)利，推進(jìn)村民自治建設(shè)的必要。

現(xiàn)在村民自治“四項(xiàng)民主”實(shí)踐，可以這樣評價(jià)，民主選舉很成功，民主決策無章程，民主管理無規(guī)范，民主監(jiān)督不到位。這是造成目前鄉(xiāng)村兩級工作難干、事情難辦、群眾“難管”的根本原因。具體分析：一是思想觀念上有差距。群眾的現(xiàn)代民主意識(shí)增強(qiáng)了，當(dāng)家作主的愿望很強(qiáng)烈，而我們各級干部仍扮演“父母官”的角色，主仆顛倒；二是因勢利導(dǎo)實(shí)踐民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程中缺乏總結(jié)，缺乏制度規(guī)范，使村民自治這項(xiàng)社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐推進(jìn)緩慢，使“四民主”沒有很好地或沒有真正落實(shí)到村民自治的實(shí)踐中。由于在政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利缺乏誠意，也使經(jīng)濟(jì)上保護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益的具體工作打了折扣，這也是農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素。三是公民有序的政治參與缺乏制度，也即公共品（章程、規(guī)則、規(guī)范）供給處于無序狀態(tài)，沒有實(shí)行真正意義上的村民自治，而是村干部管制，“主人”與“仆人”的關(guān)系沒有理順，村民會(huì)議與村委會(huì)本是決定與執(zhí)行、產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，可實(shí)踐中有相當(dāng)一些村干部錯(cuò)誤地認(rèn)為只要村民選上我，村務(wù)大事就由我說了算，村民就成了我的臣民。

三、推進(jìn)村民自治的對策

按照黨的十六大提出的目標(biāo)任務(wù)，完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，結(jié)合20多年來實(shí)行村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面：

1、加強(qiáng)權(quán)利保障完善法律制度。由于歷史條件的規(guī)制，中國農(nóng)村的村民自治首先是從組織建構(gòu)開始，有關(guān)法律也是從村民委員會(huì)組織法開始。這雖然符合事實(shí)邏輯，但畢竟也具有自治法。從法理邏輯上看，應(yīng)該是先制定村民自治法，并在此基礎(chǔ)上制定組織法。但由于特殊的歷史和國情，使我國先制定的是組織法而未出臺(tái)相關(guān)的基本法律，這不利于凸現(xiàn)以村民為主體的基本自治權(quán)利，也不利于農(nóng)民的民主權(quán)利受到侵害后的維護(hù)。現(xiàn)行的組織法只規(guī)定了應(yīng)該怎樣，卻未規(guī)定違反后應(yīng)該如何處理，因此組織法的權(quán)威大受影響。雖有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的原則，但卻缺乏相應(yīng)的程序性法律規(guī)定，如沒有村民委員會(huì)選舉法。由此使原則性規(guī)定因沒有程序法律的保障而難

以落實(shí)。所以，在村民自治的深化過程中，需要制定有關(guān)村民自治的基本法律和程序性法律，以保障廣大農(nóng)民能夠依法自治，依法行使并維護(hù)自己的民主權(quán)利。

自1980年底廣西河池地區(qū)的宜山、羅城兩縣農(nóng)民自發(fā)組建村民委員會(huì)（以下簡稱村委會(huì)），開創(chuàng)村民自治，尤其是共和國于1998年頒布并施行《村委會(huì)組織法》以來，我國農(nóng)村村民自治建設(shè)取得了巨大發(fā)展，對中國農(nóng)村社會(huì)發(fā)展做出了一定貢獻(xiàn)，同樣村民自治在實(shí)際操作中也存在許多問題。如：村“兩委”矛盾問題、村委會(huì)成員薪水問題、村委會(huì)中的女成員問題、選民和候選人問題、村委會(huì)換屆后工作移交問題、村委會(huì)成員進(jìn)行不公平競選問題、選民投票問題、罷免村委會(huì)成員問題、村民會(huì)議召開問題等。雖然原因是多方面的，但是我國《村委會(huì)組織法》自身的不完善是一個(gè)重要原因。

村“兩委”矛盾目前在農(nóng)村比較普遍，也非常嚴(yán)重，造成村“兩委”矛盾的原因有體制上的，有利益上的，還有就是《村委會(huì)組織法》上對“兩委”權(quán)責(zé)的不清晰規(guī)定?！洞逦瘯?huì)組織法》規(guī)定“村委會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。但同時(shí)規(guī)定“中共在農(nóng)村的基層組織，按照中共章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”。這樣的規(guī)定事實(shí)上一方面承認(rèn)村民選舉產(chǎn)生的材委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，充當(dāng)“當(dāng)家人”的角色；另一方面確認(rèn)了村黨支部對村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，賦予了村黨支部對村務(wù)的“決定”權(quán)，這就為村民“支持”的村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府支持下的村黨支部“爭權(quán)奪利”埋下了“禍根”。由于我國的現(xiàn)實(shí)國情，中共應(yīng)該在村民自治中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但是領(lǐng)導(dǎo)的方式有多種，不是領(lǐng)導(dǎo)具體事務(wù)，而是應(yīng)在思想上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。再者，村委會(huì)實(shí)質(zhì)上是一種群眾性民事組織，不是政治組織，不是基層政府，中共黨組織直接領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)內(nèi)部事務(wù)在某種意義上說是不合理的。因此，建議第三條的村黨支部“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”修改為“發(fā)揮思想領(lǐng)導(dǎo)作用”，并增加村黨支部“不得決定依法屬于村民自治范圍的具體事務(wù)?！?/p>

目前，我國還有少數(shù)村委會(huì)成員中沒有女性成員，這極大的損害了農(nóng)村婦女權(quán)利，打擊了女姓村民參與村民自治的積極性，不利于農(nóng)村村民自治婦女工作的開展。出現(xiàn)這種情況與法律中“村委會(huì)成員中，婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拿~”的規(guī)定有很大關(guān)系。因此，為了切實(shí)保障農(nóng)村婦女參與村民自治的民主權(quán)利，提高農(nóng)村婦女參與村民自治積極性，更好地開展農(nóng)村婦女工作，建議將第九條的“村委會(huì)成員中，婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拿~”修改為“村委會(huì)成員中，婦女至少有一名。”

2、加強(qiáng)選舉的公正性。關(guān)于選民和候選人資格問題的講座已有很多，但大多數(shù)人堅(jiān)

定支持《憲法》賦予公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)不可剝奪，也就成為一些農(nóng)村出現(xiàn)精神病患者當(dāng)選為村委會(huì)成員的荒唐鬧劇的原因之一。在理論界，也有一些學(xué)者認(rèn)為符合法定有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人，但是不具有完全行為能力，不應(yīng)享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。也許有人說剝奪這些人的選舉權(quán)和被選舉權(quán)是不公平的，是違背《憲法》的。但是我要說，首先，未滿18周歲，但已具有完全行為能力，且符合法律有關(guān)規(guī)定的人不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；而不具有完全行為能力，但符合法定的人享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，這本身就是不公平的，只是沒有什么人指出而已。從某種意義上說，對于選舉權(quán)和被選舉權(quán)的解釋不能直接從《憲法》中移植過來。利用黑惡勢力、家族勢力當(dāng)選為村委會(huì)成員引起村民普遍不滿，大多數(shù)村民認(rèn)為曾經(jīng)有過刑事犯罪或經(jīng)濟(jì)犯罪的村民不應(yīng)或在多少年內(nèi)不應(yīng)享有被選舉權(quán)。對于這些人剝奪選舉權(quán)在某種意義上說是必要的，合理的，但在目前想通過修改法律來實(shí)現(xiàn)很難，不過可以出臺(tái)一部剝奪出任公職權(quán)法。因此，建議將第十二條的“年滿18周歲的村民??”修改為“年滿18周歲且具有完全行為能力的村民??”

在村委會(huì)換屆選舉時(shí),不少在職村委會(huì)成員利用手中職權(quán)之便進(jìn)行不公平競爭,甚有部分村委會(huì)主任落選后,拒絕進(jìn)行交接工作.為了確保所有參與村委會(huì)競選的候選人能夠公平競爭,確保換屆選舉后村委會(huì)交接工作能夠順利進(jìn)行,讓新一屆村委會(huì)盡快步入正常工作軌道。因此,建議增加“村委會(huì)成員參與競選下一屆村委會(huì)成員，必須在選舉委會(huì)員成立或公布候選人名單的第二天辭去村委會(huì)的職務(wù)，由選委會(huì)暫行其職權(quán)這一條。

我國大量農(nóng)民進(jìn)入城市工作，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村民與村集體利益聯(lián)系較弱，加上農(nóng)務(wù)相當(dāng)繁忙，很多村民不愿主動(dòng)到投票點(diǎn)投票，導(dǎo)致村委會(huì)選舉出現(xiàn)真實(shí)投票率低，而現(xiàn)實(shí)顯示的表面投票率高，尤其是代投率和流動(dòng)票箱投票率極高的狀況。農(nóng)民工與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)聯(lián)系弱，對村委會(huì)選舉漠不關(guān)心，親自回家投票或寄票參與選舉的農(nóng)民工極少，有的村甚至?xí)霈F(xiàn)有選舉權(quán)的村民超過一半成為農(nóng)民工，村委會(huì)選舉權(quán)投票率過半很難實(shí)現(xiàn)。不過，我國農(nóng)村的特殊環(huán)境，一戶內(nèi)成員與村集體利益基本一致，他們所選的候選人一般為同一人。因此，村委會(huì)選舉投票不一定非要實(shí)行選民投票制，也可以實(shí)行戶代表投票制。如果施行戶代表投票制，一方面可以體現(xiàn)民主選舉，另一方面可以提高真實(shí)投票率，實(shí)行起來比選民投票制方便、科學(xué)。但是我國農(nóng)村實(shí)際情況比較復(fù)雜，不是每個(gè)村都適合實(shí)行戶代表投票制，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況確定。因此，建議將第十四條“選舉村委會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人”修改為“選舉村委會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民或戶代表直接提名候選人。”將“選舉村委會(huì)，有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效，候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選”修改為“選舉村委

會(huì)，在外出務(wù)工超過1/3有選舉權(quán)村民實(shí)行選民投票制，有選舉權(quán)的村民過半數(shù)投票，選舉有效。候選人獲得參加投票的村民或戶代表的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選?！?/p>

在村民自治實(shí)踐中有兩大難，一是罷免村委會(huì)成員難，一是村民會(huì)議召開難，直接影響民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。由于近年來鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)調(diào)整，鄉(xiāng)村合并工作的加大，造成一個(gè)行政村內(nèi)村民不是很熟悉，而村民小組、自然村內(nèi)的村民相對比較熟悉。因此，村民的聯(lián)合行動(dòng)不應(yīng)注重從行政村角度出發(fā)，也可從村民小組或自然村角度出發(fā)，這樣便于聯(lián)合，但要注意防止村民小組或自然村內(nèi)村民聯(lián)合無理對抗非本村民小組或本自然村的村委會(huì)成員。所以，建議將第十六條“本村1/5以上的選舉權(quán)村民的聯(lián)名，或者本村任一村民小組或自然村3/4以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，或者本村1/4以上有選舉權(quán)的戶代表聯(lián)名，或者本村任一村民小組或自然村4/5以上戶代表聯(lián)名，可以要求罷免村委會(huì)成員。村委會(huì)必須在聯(lián)名罷免要求一周后及時(shí)召開村民會(huì)議，投票表決罷免要求。罷免村委會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民或戶代表過半數(shù)通過?！苯ㄗh將第十八條“村民會(huì)議由村委會(huì)召集。有1/10以上的村民提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議”修改為“村民會(huì)議由村委會(huì)召集。有1/10以上的村民提議，或者1/8以上戶代表提議，或者本村任一村民小組或自然村1/4以上選民或戶代表提議，村委會(huì)必須在提議一周后及時(shí)召集村民會(huì)議?！?/p>

第二篇：村民自治存在的問題與對策

AA縣村民自治存在的問題與對策

村民自治作為農(nóng)村民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容，是社會(huì)發(fā)展的客觀要求，符合廣大村民的根本利益。《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施后，通過多年的努力，我縣村民自治取得了一定的效果，基層農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)，基層民主法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，但目前還存在著一些不容忽視的問題，需認(rèn)真研究并加以解決，村民自治有待進(jìn)一步的規(guī)范和完善。

一、基本情況

2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并調(diào)整后，全縣轄7鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，152個(gè)村（街）委會(huì)，4個(gè)社區(qū)居委會(huì)，2260個(gè)村民小組，總?cè)丝?3萬人，其中農(nóng)業(yè)人口28萬人。占總?cè)丝诘?5%。

二、存在的主要問題

（一）部分村民對農(nóng)村民主政治建設(shè)的嚴(yán)肅性和重要性認(rèn)識(shí)不高，參與基層民主自治的積極性不強(qiáng)。在第四屆村委換屆選舉中，一些村民漠視村委會(huì)民主選舉的重要性。對選誰當(dāng)自己的村主任關(guān)心不夠，持無所謂的態(tài)度，致使很多堅(jiān)持原則、責(zé)任心強(qiáng)、有能力、素質(zhì)高的干部落選。有的村之所以多次選舉失敗，如橋業(yè)片的21個(gè)村成為這次換屆選舉的重點(diǎn)村和難點(diǎn)村，就是由于部分村民的民主意識(shí)、法制觀念淡薄、缺乏大局意識(shí)等造成的。由此可見，村民的積極性和參與性都直接影響到了換屆選舉的質(zhì)量和效果。

（二）村委工作難度大，部分村干部無所作為。導(dǎo)致村干部完不成任期目標(biāo)，難以有所作為的原因主要有以下幾個(gè)方面：一是有的村干部以為工作越認(rèn)真、越積極、越堅(jiān)持原則、就越容易得罪人，因而工作消極，畏難情緒嚴(yán)重，得過且過，缺乏干事創(chuàng)業(yè)勁頭。二是一些人競選村干部動(dòng)機(jī)不純，存在私心雜念，擔(dān)任村干部的目的就是為了撈一把，不能意識(shí)到自己所擔(dān)負(fù)的重任。三是一些村干部不服從村 1

支部的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布臵工作時(shí)，有些村干部總以種種理由為借口，最后，工作都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包辦。四是一些村委經(jīng)濟(jì)緊張，工作激勵(lì)機(jī)制，干好干壞一個(gè)樣，這也是影響村干部積極性的重要因素。

（三）村務(wù)公開不夠規(guī)范。雖然今年我縣頭塘、田州、那坡、百育、五村等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被評為“百色市村務(wù)公開民主管理示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的稱號(hào)，從整體上看存在的問題還很突出，一是有的村重視程度不夠，村務(wù)公開工作的力度被弱化，談不上規(guī)范化管理，與要求差距很大。二是畏難情緒明顯，村干部怕麻煩，怕公開后產(chǎn)生新的矛盾，因而一部分村干部對村務(wù)公開不熱心、不積極。三是公開的形式單調(diào)，內(nèi)容簡單，村務(wù)公開大多是通過公開欄來公開，但多數(shù)公開欄經(jīng)常都是空白或是幾年前的內(nèi)容，沒有按制度定期開放，要檢查時(shí)才公開應(yīng)付檢查，工作很被動(dòng)。

（四）大多數(shù)村委會(huì)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，全面推進(jìn)村民自治的能力有限。由于很多村委會(huì)集體經(jīng)濟(jì)空白，難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。

三、對策與建議

村民自治，不是實(shí)行不實(shí)行的問題，也不是實(shí)行多久的問題，而是如何繼續(xù)深入貫徹、完善提高的問題，針對當(dāng)前我縣村民自治工作存在的問題和不足建議采取如下對策：

（一）下屆換屆選舉前，要對村委干部進(jìn)行考核、審計(jì)。通過考核，將一些能力強(qiáng)、上任以來為村里作了大量工作、政績顯著的干部公之于眾，大力宣傳，以避免堅(jiān)持原則、工作能力強(qiáng)的干部落選。同時(shí)要做好選前審計(jì)工作，對沒有經(jīng)濟(jì)問題的干部，還他一個(gè)清白；對有經(jīng)濟(jì)問題的干部，給群眾一個(gè)清楚的交待，從而防止把貪污腐敗的村委干部再次選入村委班子。鑒于換屆選舉工作量大，在選前縣委、縣人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)早部署、早動(dòng)手、講速度、講實(shí)效，審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)放在工作不力、群眾反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)村、難點(diǎn)村。

（二）把好村民委員會(huì)成員候選人的資格審查關(guān)。充分發(fā)揮村支部在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，村黨支部書記應(yīng)當(dāng)成為村換屆選舉委員會(huì)的成員，擔(dān)負(fù)起組織選舉的重任?？h、鄉(xiāng)、村三級選舉機(jī)構(gòu)要配合好嚴(yán)格把關(guān)，制定好村委候選人的任職資格條件和資格審查辦法，對不符合規(guī)定的候選人依法予以取消。一定要讓村民選出的村官能真正代表廣大人民群眾的根本利益，成為帶頭執(zhí)行各項(xiàng)政策、法律、法規(guī)的表率，成為帶領(lǐng)群眾致富奔小康的先鋒，使基層民主政治建設(shè)成為推動(dòng)我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。

（三）加強(qiáng)民主決策、民主監(jiān)督、民主管理，把工夫用在平時(shí)。重點(diǎn)是嚴(yán)格執(zhí)行《村民委員會(huì)組織法》第十九條的有關(guān)規(guī)定，對涉及村民切身利益的重大事項(xiàng)必須召開村民會(huì)議討論決定。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要指導(dǎo)各村建立適合村民實(shí)行民主監(jiān)督的硬約束制度，比如按照有關(guān)規(guī)定應(yīng)召開的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議必須如期召開，村民對村財(cái)務(wù)狀況的咨詢，村委必須給予解釋和答復(fù)。要制定村民維權(quán)的辦法，追究行政不作為者的法律責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要督促各村嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)公開、民主管理的有關(guān)規(guī)定，該公開的必須及時(shí)、全面、徹底地進(jìn)行公開，真正給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白。公開、公平、公正地管理村務(wù)，就能有效排除家族、宗派勢力的干擾，村民的各項(xiàng)民主權(quán)利也才能落到實(shí)處。

（四）大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)。村級集體經(jīng)濟(jì)是村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，只有集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村，村干部的報(bào)酬、村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求農(nóng)戶提供的獎(jiǎng)金和勞務(wù)，才能主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來的利益而減輕負(fù)擔(dān)，因而村民自治組織享有較高威信。由此可見，搞好村民自治，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須理清發(fā)展思路，為基層選準(zhǔn)項(xiàng)目，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，才能解決村委會(huì)無錢辦事的困難，才能增強(qiáng)村委會(huì)的服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

(五)加強(qiáng)對村組干部和廣大農(nóng)民的教育培訓(xùn)，努力提高他們的思想政治素質(zhì)和參與意識(shí)。由于我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化較落后，村民的民主觀念、主體意識(shí)不強(qiáng)，村民的自我管理能力和村民委員會(huì)的工作能力都很有限；還因?yàn)檗r(nóng)村封建家族意識(shí)的影響，使得相當(dāng)一部分村民委員會(huì)難以自主地開展工作，不得不對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生依賴感；另外，許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，或是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注，或是認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理對立起來。因此，要提高村民自治組織的自身建設(shè)，必須加強(qiáng)對村干部和廣大農(nóng)民的文化教育培訓(xùn)和引導(dǎo)，提高他們的文化水平和民主素養(yǎng)，使其學(xué)會(huì)行使民主權(quán)利，保證村民自治規(guī)范運(yùn)作和健康發(fā)展。

總之，實(shí)行村民自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會(huì)主義政治的偉大創(chuàng)造。我們必須不斷為村民自治創(chuàng)造條件，營造氛圍，真正實(shí)現(xiàn)村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)，這樣就一定會(huì)有效地促進(jìn)我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。

AA縣民政局

2006年6月23日

第三篇：村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度中存在的問題與對策

作者：西門無恨

【內(nèi)容提要】 村民自治是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，是市場經(jīng)濟(jì)條件下建立農(nóng)村和諧秩序的一種嘗試，是建設(shè)有中國特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造，它將把我國的基層管理體制改革逐漸引入佳境；同時(shí)，村民自治也是一項(xiàng)無例可循的新生事物，在實(shí)際運(yùn)作過程中業(yè)已出現(xiàn)諸多需要完善的弊癥，它不僅涉及九億農(nóng)民生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域，而且事關(guān)我國發(fā)展改革的大局和民主法制前進(jìn)步伐的穩(wěn)健。因此，對村民自治制度中存在的問題與對策進(jìn)行探討尤顯重要。

村民自治，就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。其核心是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。而村民自治制度，則是以村民委員會(huì)組織為載體，在基層人民政府的指導(dǎo)下，由村民依法自我約束、自我服務(wù)、自我發(fā)展的一整套制度。

村民自治制度體系的確立和運(yùn)作，不僅促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的闊步發(fā)展，使農(nóng)民生活得到了極大的改善；也使村民自治的理念逐漸深入人心，村民民主自治參與的熱情不斷高漲。但無須諱言，由于諸多因素的影響，村民自治制度中還存在一些不容忽視的問題，嚴(yán)重影響著村民自治的發(fā)展。

一、當(dāng)前村民自治制度中存在的問題

問題之一：村民自治配套法規(guī)欠缺，“四個(gè)民主”難落實(shí)。

村民自治制度在設(shè)置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛。如現(xiàn)行法律制度對村民的界定，村民對村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或村黨支部事實(shí)上取代村民自治組織行使村級事務(wù)的決策管理權(quán)。

問題之二：村民自治參與主體素質(zhì)較低，自治流于形式。其

一、村民自治過程受村民自身文化素質(zhì)所限，加上思想觀念上的阻礙，導(dǎo)致村民自治制度難以達(dá)到預(yù)期效果。由于我國農(nóng)民總體文化素質(zhì)較低，而且中國歷史上無民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)，村民普遍自治意識(shí)不強(qiáng)。同時(shí)很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上；加上有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部囿于自身經(jīng)驗(yàn)和素質(zhì)，對農(nóng)村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化簡單，在自己的工作崗位上難有作為；甚至有的工作人員法律意識(shí)不強(qiáng)，違規(guī)操作的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使村民自治工作難以深入開展。

其二、村民自治的行政化傾向使村民自治制度的實(shí)施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務(wù)的一種社會(huì)管理方式。然而很多地方的村民自治在實(shí)踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責(zé)也被“分解”到村委會(huì)，使村委會(huì)體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負(fù)責(zé)而不是向群眾負(fù)責(zé)。自治組織表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機(jī)構(gòu)，政府對村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系演變成領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)。

問題之三：村“兩委”矛盾沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)關(guān)系不暢。

村“兩委”矛盾沖突使黨務(wù)村務(wù)管理兩難。村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)目前表現(xiàn)為兩種：一是村委會(huì)與村黨支部兩套班子兩種管理模式，導(dǎo)致有的村委會(huì)把村民委員會(huì)引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對立起來，有的村黨支部組織班子渙散，起不到村級組織的核心作用；而有的村級組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的自治權(quán)力實(shí)際上被懸空。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會(huì)與村黨支部兩套班子“二合一”,即通過一些操作，讓村支書選上村委會(huì)主任，或當(dāng)選的黨員村委會(huì)主任當(dāng)選村支書，兩委合一后，村民自治事實(shí)上也就大打折扣。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)的關(guān)系不暢，也導(dǎo)致鄉(xiāng)村事務(wù)管理不順。目前在基層農(nóng)村管理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家行使行政管理權(quán)，村民委員會(huì)代表村民行使基層自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但現(xiàn)實(shí)中在一些地方，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府已經(jīng)習(xí)慣了過去的領(lǐng)導(dǎo)角色，或者還未找到村民自治條件下新的工作方法和思路，對村委會(huì)工作基本上還是采取了過去那種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的方法；另一方面由于廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還比較困難，再加上村委會(huì)干部普遍素質(zhì)偏低，無力獨(dú)自解決農(nóng)村各種復(fù)雜問題，仍然要依賴聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，這些都制約著村民自治的健康發(fā)展。

問題之四：村規(guī)民約不規(guī)范，村級組織配套機(jī)制不健全。

村規(guī)民約是村民在國家法律范圍內(nèi)規(guī)范自己行為的公約，是群眾自我管理自我教育、加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)的重要手段。然而實(shí)際生活中，村規(guī)民約挑戰(zhàn)國法及過時(shí)的現(xiàn)象嚴(yán)重。目前村規(guī)民約的弊端主要表現(xiàn)在：一是“家長制”嚴(yán)重。少數(shù)村規(guī)民約不是依照法律規(guī)定由全體村民會(huì)議討論制定和修改，而是由村民委員會(huì)主任、副主任和委員等制定和出臺(tái)的。二是“土規(guī)定”太多。有些村規(guī)民約明顯太多，偏苛失適經(jīng)不起檢驗(yàn)。三是重罰輕教現(xiàn)象嚴(yán)重甚至涉嫌違法。有些村規(guī)民約的條款與新頒布或新修訂的法律、法規(guī)相抵觸而未及時(shí)修訂；而對有些新問題卻無明確規(guī)定，導(dǎo)致無“民約”可依。

村級組織管理職能已轉(zhuǎn)變，與之配套的服務(wù)機(jī)制尚未健全。農(nóng)村實(shí)現(xiàn)農(nóng)民零負(fù)擔(dān)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營落實(shí)自主經(jīng)營權(quán)后，村支兩委的工作職能、管理方式和工作方法已經(jīng)發(fā)生變化，過去管理群眾的手段不斷弱化，迫切需要村干部的工作方式盡快轉(zhuǎn)變并不斷創(chuàng)新，積極主動(dòng)地幫群眾學(xué)技術(shù)送信息及創(chuàng)立服務(wù)代理載體。

問題之五：村級財(cái)務(wù)監(jiān)管不規(guī)范，“村財(cái)鄉(xiāng)管”無實(shí)效。

當(dāng)前，一些地方村級財(cái)務(wù)管理混亂、帳目不清，村務(wù)公開不規(guī)范，村級財(cái)務(wù)存在截留收入、虛假報(bào)銷、私分財(cái)物、挪用公款等不良現(xiàn)象。近幾年來，隨著村級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有的村干部隨意截留收入作為小金庫，平常財(cái)務(wù)不公開，為應(yīng)付上級檢查，設(shè)置兩套報(bào)表兩本賬，通過多種方式貪污公款；其次是白條報(bào)銷虛開發(fā)票或虛構(gòu)項(xiàng)目重復(fù)報(bào)銷；此外除了私分私占集體財(cái)物，還存在挪用公款等不良行為，對這些財(cái)務(wù)漏洞村民深有詬病。

為了填補(bǔ)村級財(cái)務(wù)的漏洞，我國很多地方都實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管的制度。然而，“村財(cái)鄉(xiāng)管”并不能從根本上改變村級財(cái)務(wù)管理的弊病。首先，這一制度并不符合《村委會(huì)組織法》的村民自治精神。它不僅剝奪了村民民主理財(cái)和民主監(jiān)督的權(quán)利，而且實(shí)行”村財(cái)鄉(xiāng)管”后，在具體實(shí)行過程中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法實(shí)行監(jiān)督，導(dǎo)致出現(xiàn)新的問題。同時(shí)，也由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級財(cái)務(wù)收支情況缺乏全面的了解，起不到真正的監(jiān)管作用。當(dāng)前，村級財(cái)務(wù)存在預(yù)決算制度不健全、財(cái)務(wù)收支票據(jù)欠規(guī)范等不良傾向；甚至，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)把“村財(cái)鄉(xiāng)管”變成了“村財(cái)鄉(xiāng)用”，一是任意挪用村級資金；二是巧立名目截取“村財(cái)”；三是乘機(jī)推銷農(nóng)用產(chǎn)品從中漁利，甚至直接將自己的開銷在村財(cái)務(wù)報(bào)銷。這些做法，侵害了村組織和農(nóng)民的利益，還滋生了腐敗。

二、村民自治制度中存在問題的對策

村民自治中出現(xiàn)的各種困難和問題，既有工作經(jīng)驗(yàn)和方法的問題，又有人的觀念和素質(zhì)的問題，既有歷史文化的原因，又有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其體制的原因。應(yīng)當(dāng)看到，實(shí)行村民自治任務(wù)還相當(dāng)艱巨，把村民自治推向深入必將經(jīng)歷一個(gè)長期的過程。

對策之一：完善村民自治制度規(guī)范配套，健全各項(xiàng)民主制度。

當(dāng)前，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間。經(jīng)過多年的實(shí)踐，農(nóng)民開始逐步運(yùn)用村民自治法律維護(hù)和擴(kuò)展自己的民主權(quán)利，但一些配套的制度規(guī)范尚待完善。因此，加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治法律法規(guī)尤顯迫切。對此，有以下幾個(gè)方面的建議：

（一）建議適當(dāng)調(diào)整村委會(huì)每屆任期?！洞逦瘯?huì)組織法》規(guī)定，村委會(huì)每屆任期三年，任期太短，不利于開展工作。而且現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)五年才換屆，村委會(huì)主任絕大部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，三年換屆后一些落選的村主任的人大代表資格依然存在，新當(dāng)選的村主任卻無法擔(dān)當(dāng)村民的代言人。建議村委會(huì)五年一換屆，這有利于基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定，也有利于村級工作的連續(xù)性。

（二）依法細(xì)化并嚴(yán)格候選人任職資格?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第23條規(guī)定：“村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)”。但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)沒有可操作性，是對當(dāng)選后的村委會(huì)及其成員的要求，而不是對候選人的資格條件規(guī)定。同時(shí)，《村委會(huì)組織法》應(yīng)增加違法違紀(jì)候選人消極的限制性資格條件，防止個(gè)人素養(yǎng)較差的人員被選為村委會(huì)成員的尷尬情況發(fā)生，使村委會(huì)成員候選人資格條件的規(guī)定易于操作。

（三）進(jìn)一步規(guī)范競選行為，明確界定賄選。當(dāng)前，村委會(huì)選舉競爭越來越激勵(lì)。對于非法及不正當(dāng)?shù)母偁幏绞?，《組織法》雖列舉了威脅、賄賂、偽造選票三種，但仍存在賄選認(rèn)定難、調(diào)查取證難、遏制杜絕難等問題。從實(shí)際操作來看，一旦認(rèn)定為賄選，對當(dāng)選者只是取消其當(dāng)選資格，對落選者卻是毫發(fā)無損，違法成本太低。建議相關(guān)部門對認(rèn)定賄選的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序作出明確界定，并增加懲處賄選違法行為的條款。

（四）在村民自治中引入回避制度。在農(nóng)村，農(nóng)民大都是世代相居一地，存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的宗族和血緣、姻親關(guān)系。目前在有些地方的村委會(huì)中，村“兩委”成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之間、村“兩委”成員之間、甚至“選委會(huì)”成員與候選人之間都存在直系血親或姻親關(guān)系。但現(xiàn)行法律法規(guī)對此沒有禁止條款，因此有必要引入回避制度。

此外，對競選演講方式、外出務(wù)工村民選舉投票方式應(yīng)適當(dāng)完善；對村委會(huì)成員的年齡、綜合素質(zhì)以及連任的屆數(shù)也應(yīng)進(jìn)行限制。

制度建設(shè)是全面推進(jìn)村民自治的根本，通過建立健全各項(xiàng)民主制度，把“四個(gè)民主”落到實(shí)處。制度建設(shè)的重點(diǎn)是建立健全選人、議事、管理、監(jiān)督四項(xiàng)民主制度，一是由村民按照公平、公正、公開原則直接投票選舉產(chǎn)生村委會(huì)干部的民主選舉制度，二是以村民會(huì)議或村民代表會(huì)議為主要形式的民主議事制度；三是以村民自治章程或村規(guī)民約為主要內(nèi)容的民主管理制度；四是以村務(wù)公開，民主評議村干部和村委會(huì)定期報(bào)告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。

對策之二：理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、黨支部三者之間的關(guān)系。

村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！贝逦瘯?huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事務(wù)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而是要從法律、政策上給予指導(dǎo)。村黨支部是黨的基層組織，在村民自治中，村黨支部是從政治上、思想上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，依法支持和保障村民開展自治活動(dòng)，而不是黨在村級組織的代表，切忌以黨治村。推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會(huì)相對獨(dú)立的法律地位。

對策之三：加大村民民主自治意識(shí)及文化素質(zhì)的培養(yǎng)。村民中高素質(zhì)人才嚴(yán)重短缺，村“兩委”成員素質(zhì)亟待提高。除了其中因?yàn)榇甯刹看鲚^低，大多有能力的村民不是出外打工就是自己經(jīng)商之外，主要原因是村民文化等綜合素質(zhì)普遍較低所致。那么，如何提高村民整體素質(zhì)呢？

首先，必須在農(nóng)村加強(qiáng)文化教育建設(shè)。目前在農(nóng)村可以結(jié)合免費(fèi)義務(wù)教育，以學(xué)校為依托，建立政府補(bǔ)貼型的分區(qū)式的文化活動(dòng)室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交流的文化活動(dòng)場所。同時(shí)，還要注重提高縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)，使他們能認(rèn)真指導(dǎo)村委會(huì)實(shí)施村民自治的各項(xiàng)制度，指導(dǎo)村民在參與中提高民主意識(shí)和參政議政能力。

其次，要強(qiáng)化教育提高村民整體素質(zhì)。加強(qiáng)村民文化素質(zhì)教育，提高參政議政能力，一要強(qiáng)化民主教育，教育村民如何當(dāng)家作主；二是要強(qiáng)化法制教育。利用會(huì)議、廣播、電視、墻報(bào)以及一些通俗易懂的形式宣傳國家的法律法規(guī)，讓村民正確行使法律賦予的民主權(quán)利；三是要強(qiáng)化思想政治教育。幫助村民樹立正確的人生觀和價(jià)值觀。

對策之四：加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，改進(jìn)村級財(cái)務(wù)管理體制。

加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，首先要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)決算。要建立健全村級財(cái)務(wù)預(yù)、決算制度，做到年初有計(jì)劃，年終有決算，杜絕盲人騎瞎馬的現(xiàn)象。因此，不但要在收支票據(jù)審核時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)，還要定期到村社開展財(cái)務(wù)檢查，真正了解村級財(cái)務(wù)的需求和狀況，掌握第一手資料；同時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題要及時(shí)嚴(yán)肅的查處。

改進(jìn)村級財(cái)務(wù)管理制度，對村級財(cái)務(wù)存在的問題要標(biāo)本兼治、以防為主，必須加強(qiáng)對村級財(cái)務(wù)的審計(jì)工作。在具體實(shí)施中，一是對財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性進(jìn)行定期審計(jì)；二是對財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)；三是對內(nèi)部監(jiān)控制度的完備性和有效性進(jìn)行審計(jì)。四是對主要村干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

對策之五：加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，開展村民自治示范活動(dòng)。

貧窮不是社會(huì)主義。大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，要把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為首要任務(wù)，以提高農(nóng)業(yè)綜合效益和增加農(nóng)民收入為中心，以建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系為目標(biāo)。村組織要利用科學(xué)知識(shí)，適應(yīng)并開拓市場。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)、加、銷都要圍繞市場進(jìn)行，調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；二是大力促進(jìn)科技興農(nóng)。抓好優(yōu)良品種的培育、引進(jìn)和推廣；同時(shí)抓好生產(chǎn)技術(shù)的推廣應(yīng)用。只有經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，才能真正調(diào)動(dòng)村民參與自治的積極性。

實(shí)行村民自治是一項(xiàng)長期的任務(wù)。推進(jìn)村民自治的一個(gè)有效方法，就是大力開展村民自治示范活動(dòng)。通過示范活動(dòng)，可以摸索村民自治的辦法和措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)典型，推廣成功的經(jīng)驗(yàn)；充分發(fā)揮典型的帶動(dòng)和輻射作用，不斷提高村民自治的整體水平。

對策之六：疏通信訪渠道，認(rèn)真處理群眾來信來訪。

自新的《村委會(huì)組織法》頒布實(shí)施后，相關(guān)部門接待的有關(guān)村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態(tài)勢，而且大量的是集體或群體上訪。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財(cái)務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開等問題。農(nóng)民上訪說明農(nóng)民群眾還相信黨和政府，相信相關(guān)部門會(huì)給他們一個(gè)公正的說法；也說明農(nóng)民群眾的民主意識(shí)在增強(qiáng)，法律意識(shí)在提高，以及對自身民主權(quán)利的重視。因此，有關(guān)部門應(yīng)相互配合，認(rèn)真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。同時(shí)相關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，對侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅(jiān)決依法查處，確?！洞逦瘯?huì)組織法》的順利實(shí)施。

總之，村民自治的成長是一個(gè)艱難緩慢的過程。但村民自治這一“草根民主”正以其頑強(qiáng)的生命力，不可遏制地蓬勃發(fā)展，成為中國基層民主政治建設(shè)的一朵奇葩，它的建立和發(fā)展必將有力的促進(jìn)當(dāng)今中國民主法制化的進(jìn)程。

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第四篇：村民自治建設(shè)中存在問題和對策

村民自治制度建設(shè)中存在的問題與對策

淺談村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度的確立，是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物。20多年村民自治活動(dòng)的開展己充分展現(xiàn)了村民自治的生命力和有效性。村民自治發(fā)揮的作用既表現(xiàn)在物質(zhì)制度又表現(xiàn)在思想精神層面。一是促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動(dòng)的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴(yán)重地影響著村民自治的發(fā)展及其深化。

一、當(dāng)前村民自治制度中存在的問題及原因

村民自治制度是與我國依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施和市場經(jīng)濟(jì)體制的改革相適應(yīng)的農(nóng)村基層管理制度。從1980年第一個(gè)村民委員會(huì)建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會(huì)組織。村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。因此，全面推進(jìn)村民自治，也就是全面推進(jìn)村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監(jiān)督。從上個(gè)世紀(jì)80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》正式頒布，村民自治經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展過程。但由于多方面的原因，村民自治在實(shí)踐中也必然面臨一系列 的問題和困難。

一是村民自治制度配套法規(guī)的欠缺，無法使之發(fā)揮最佳效應(yīng)。村民自治制度在設(shè)置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛。如現(xiàn)行法律制度對村民的界定、權(quán)利、義務(wù)，村民對村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實(shí)際運(yùn)作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或村黨支部事實(shí)上取代村民自治組織行使村級事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)。隨著農(nóng)村流動(dòng)人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導(dǎo)致此類人員的民主權(quán)利和應(yīng)該承擔(dān)的村民義務(wù)難以落實(shí)，需要相應(yīng)的制度來保證他們的權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。另外，在村委會(huì)中引進(jìn)有志青年的機(jī)制，有些地方進(jìn)行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規(guī)范和保障，難于得到推廣。

二是村民自治過程受觀念意識(shí)上的阻礙，導(dǎo)致村民自治制度難以達(dá)到預(yù)期效果。中國有極為漫長的君主專制集權(quán)的歷史，而無民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民習(xí)慣于被動(dòng)接受“自上而下”的管理，并把自己的命運(yùn)寄托于清官統(tǒng)治上，導(dǎo)致村民普遍自治意識(shí)不強(qiáng)。很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上，致使村務(wù)公開不規(guī)范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風(fēng)、工作方式轉(zhuǎn)變不到位，群眾與村干部的關(guān)系不太融洽，群眾對村級事務(wù)的關(guān)心程度不夠，不愿意參與管理和監(jiān)督，缺少村務(wù)公開、民主管理的群眾基礎(chǔ)，使村務(wù)公開、民主管理工作難以深

入開展。

三是村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實(shí)施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務(wù)的一種社會(huì)管理方式。然而很多地方的村民自治在實(shí)踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責(zé)也被“分解”到村委會(huì)，使村委會(huì)體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負(fù)責(zé)而不是向群眾負(fù)責(zé)。自治組織實(shí)際上表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機(jī)構(gòu)，政府對村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系演變成實(shí)實(shí)在在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)，與國家推行村民自治的本意不符。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)的關(guān)系不暢導(dǎo)致國家政策執(zhí)行不力和鄉(xiāng)村事務(wù)管理不順。目前在基層農(nóng)村管理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家行使行政管理權(quán)，村民委員會(huì)代表村民行使基層自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無疑是村民自治正常、規(guī)范運(yùn)作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系又常常與成文法律規(guī)范存在著種種“偏離”，嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。最經(jīng)常也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會(huì)從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行行政干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會(huì)強(qiáng)有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(?目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑)通過對村黨支部的

有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)(村支部書記與村委會(huì)主任也基本上是一肩挑)。另外,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財(cái)鄉(xiāng)管”對村級財(cái)務(wù)實(shí)施管理來強(qiáng)化對村委會(huì)的控制。雖然主觀上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是本著良好的愿望，是為了管好村級財(cái)務(wù)，防止他們貪污腐敗，以權(quán)謀私，但客觀上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導(dǎo)關(guān)系，強(qiáng)化了傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，進(jìn)而不利于村干部改變過去那種對上不對下的工作作風(fēng)來服務(wù)群眾。另一方面,依據(jù)村委會(huì)自治權(quán)，存在少數(shù)村委會(huì)為了自己特定的利益，有意識(shí)地強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當(dāng)村民責(zé)怪村委會(huì)不能維護(hù)村民利益時(shí)，村委會(huì)就將全部責(zé)任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)怪村委會(huì)協(xié)助工作不力時(shí)，它們又把責(zé)任全部推給村民。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會(huì)作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。于是，他們對承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度。

五是“兩委”矛盾沖突使黨務(wù)村務(wù)管理兩難。村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)目前表現(xiàn)為兩種情況：一是村委會(huì)與村黨支部兩套班子兩種管理模式,導(dǎo)致有的村委會(huì)不能自覺地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會(huì)引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級組織的核心作用。也有的村級組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的自治

權(quán)力實(shí)際上被懸空。村支書雖說形式上是由村中的黨員選舉產(chǎn)生的，但實(shí)際上往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定的。黨支部成員由任命產(chǎn)生，而村委會(huì)則由選舉產(chǎn)生，于是便形成了“上級來人找支書，村民有事找村主任”的局面。民主選舉使村主任在村事務(wù)決策中的位勢增高，而傳統(tǒng)制度仍然捍衛(wèi)著黨支部書記的優(yōu)勢地位。黨支部是傳統(tǒng)的村務(wù)決策實(shí)體，而選舉產(chǎn)生的村委會(huì)要依法行使村務(wù)決策權(quán)力。這些矛盾嚴(yán)重影響了村民自治的健康發(fā)展，大大降低了村民自治的質(zhì)量。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會(huì)與村黨支部兩套班子兩種管理模式“二合一”,即通過一些操作途徑，讓村支書選上村委會(huì)主任，或讓選上的黨員村委會(huì)主任當(dāng)選村支書，或培養(yǎng)新當(dāng)選的非黨員村委會(huì)主任為黨員，再選任為村支書。這樣，兩委合二為一后，黨組織對村委會(huì)的控制加強(qiáng)了，工作中的對立和摩擦也少了，上級對村委會(huì)的管理也容易了。但對村委會(huì)來說，村民自治事實(shí)上就大打折扣了。

另外，稅費(fèi)改革后，雖然村干部的報(bào)酬進(jìn)入了比較穩(wěn)定的保障時(shí)期，農(nóng)民群眾參與選舉的積極性日益增長，但也面臨一些新情況、新問題：如流動(dòng)人口增加、農(nóng)村大量勞動(dòng)力外出打工、村干部競爭加劇、村組合并，干部職數(shù)精簡、選舉經(jīng)費(fèi)缺乏來源等等。

二、村民自治制度中存在問題的對策

一是進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套。以往的農(nóng)村治理體制是國家從鄉(xiāng)村獲取資源，這也是導(dǎo)致農(nóng)村各種矛盾根源。目前

國家取消了農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境?！岸嘤枭偃》呕睢钡恼咦罱K會(huì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。經(jīng)過20多年的實(shí)踐，農(nóng)民通過逐步學(xué)習(xí)和掌握了村民自治的知識(shí)和技能，培育起自治的意識(shí)，開始運(yùn)用村民自治法律維護(hù)和擴(kuò)展自己的民主權(quán)利。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治相關(guān)法律法規(guī)顯得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套規(guī)范的過程中，還要考慮提高村民自治程度和質(zhì)量的智力因素。隨著國家改革開放的進(jìn)一步深入，國民的流動(dòng)導(dǎo)致智力的流動(dòng)成為常態(tài)?，F(xiàn)行的戶籍制度嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的交流。戶籍制度改革勢在必行。因此，村民的界定不應(yīng)以戶籍為唯一依據(jù)。愿意為農(nóng)村建設(shè)施展才華的現(xiàn)代知識(shí)型青年的進(jìn)入，對村民自治的長足發(fā)展會(huì)有很大的促進(jìn)。在具體制度規(guī)范的設(shè)計(jì)上應(yīng)該對此給予充分的考慮。

二是加大對村民的民主意識(shí)的培養(yǎng)和強(qiáng)化。首先，必須在農(nóng)村加強(qiáng)文化教育建設(shè)。目前在農(nóng)村實(shí)行的免費(fèi)九年制義務(wù)教育，將對農(nóng)村文化教育產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?？梢越Y(jié)合農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，以學(xué)校為依托，建立政府補(bǔ)貼型的分區(qū)式的文化活動(dòng)室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交流的文化活動(dòng)場所。其次是要加大對國家有關(guān)村民自治政策及黨的各項(xiàng)惠民利民的方針政策的宣傳。這種宣傳可以結(jié)合中華民俗采取各種健康文明而又生動(dòng)活潑的形式。再次是提高縣鄉(xiāng)村干部素質(zhì)，使他們能認(rèn)真指導(dǎo)村委會(huì)

實(shí)施村民自治的各項(xiàng)制度，指導(dǎo)村民在參與中提高民主意識(shí)和參政議政能力。讓村民直接參與各項(xiàng)村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識(shí)，也可以使大家體會(huì)到這些民主制度給他們所帶來的實(shí)實(shí)在在的好處，從而為他們以更積極的態(tài)度參與以后的村民自治活動(dòng)奠定基礎(chǔ)

三是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、黨支部三者之間的關(guān)系。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設(shè)立在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，承擔(dān)著對所轄鄉(xiāng)村行使行政管理權(quán)的職能，依法在所轄區(qū)域內(nèi)開展各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的政務(wù)。在這些職權(quán)范圍中，不存在村民自治的問題，亦不屬于村民自治的范疇，應(yīng)當(dāng)行使其領(lǐng)導(dǎo)職能，在所轄行政區(qū)域內(nèi)依法開展法律規(guī)定的各項(xiàng)政務(wù)工作。村委會(huì)是村民進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織。村委會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事務(wù)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導(dǎo)。村民委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項(xiàng)工作，教育和推動(dòng)村民依法履行應(yīng)盡的義

務(wù)。村黨支部是黨的基層組織，接受上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。在村民自治活動(dòng)中，村黨支部是政治上、思想上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。村民自治是在黨領(lǐng)導(dǎo)下有秩序、有計(jì)劃進(jìn)行的，是國家法律范圍內(nèi)的自治，而不是毫無約束的自治。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村黨支部三者之間的關(guān)系的正確處理，雖然各級黨和政府下發(fā)了一些文件，在實(shí)踐中仍然難以做到有效落實(shí)。

因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會(huì)的相對獨(dú)立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。

四是疏通信訪渠道，認(rèn)真接待處理群眾來信來訪。自新的《村委會(huì)組織法》頒布實(shí)施后，相關(guān)部門接待的有關(guān)村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態(tài)勢，而且大量的是集體或群體上訪。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財(cái)務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開等問題。有許多問題是農(nóng)村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長期以來農(nóng)民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也沒有得到解決。實(shí)行村民自治，特別是《村委會(huì)組織法》頒布實(shí)施后，給農(nóng)村多年積累的矛盾找到了一個(gè)“出口”。這是村民自治上訪增加的重要原因。農(nóng)民上訪說明農(nóng)民群眾還相信黨和政府，相信相關(guān)部門會(huì)給他們一個(gè)公正的說法，也說明農(nóng)民群眾的民主意識(shí)在增強(qiáng)，法律意識(shí)在提高，以及對自身民主權(quán)利的重視。

因此，有關(guān)部門應(yīng)相互配合，認(rèn)真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。同時(shí)相關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，對侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅(jiān)決依法查處，以確保《村委會(huì)組織法》的順利實(shí)施，依法維護(hù)農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。

另外，實(shí)行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經(jīng)費(fèi)支持。因此，應(yīng)該明確經(jīng)費(fèi)渠道，最好是把村委會(huì)的換屆選舉全額納入地方財(cái)政預(yù)算。對經(jīng)濟(jì)相對落后村的村民自治，地方財(cái)政也應(yīng)考慮給予適當(dāng)補(bǔ)助。隨著村干部職數(shù)精減后出現(xiàn)的工作量問題，可以通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分解，培育各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)是很大的促進(jìn)。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪村、難點(diǎn)村、宗族房頭問題突出村實(shí)行的選舉觀察員制度出發(fā)點(diǎn)不錯(cuò)，只是由于制度不完善，效果不明顯。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內(nèi)容、形式、觀察員的選聘、培訓(xùn)、管理等方式。

第五篇：淺析我國當(dāng)前村民自治發(fā)展中存在的問題及對策

淺析我國當(dāng)前村民自治發(fā)展中存在的問題

及對策

引言

關(guān)于村民自治，1982年憲法修訂確立以來，是歷屆中央政府十分關(guān)注的基層民生問題，每年的中央農(nóng)村工作會(huì)議一號(hào)文件都把農(nóng)村發(fā)展當(dāng)做重點(diǎn)難點(diǎn)來抓。村民自治是廣大農(nóng)民群眾參與基層社會(huì)事務(wù)管理的一種直接民主形式，其主要包括：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。它不是簡單的農(nóng)村群眾自治，它需要國家政策的扶持和幫助，更需要發(fā)揮鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的帶頭作用。中共十五大報(bào)告指出：“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使權(quán)力，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會(huì)主義最廣泛的實(shí)踐。”所以，村委會(huì)要做到積極放權(quán)，不要將權(quán)力集中在領(lǐng)導(dǎo)手中，要時(shí)時(shí)想著村民的利益，急群眾之所急，想群眾之所想，處處為民。積極聽取群眾意見，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，這樣才能把我國農(nóng)村建設(shè)的更加美好。因此，發(fā)展我國農(nóng)村村民自治，必須從群眾的利益出發(fā)，堅(jiān)持以村民為本的原則，積極聽取農(nóng)民群眾的意見和好建議，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，針對不同村民的不同情況，具體問題具體分析，采取不同的發(fā)展措施。

一、我國村民自治的起源及演變過程

村民自治就是農(nóng)村農(nóng)民可以自己親自行使民主權(quán)利、根據(jù)我國法律辦理自己的事情、讓自己的生活變得更加美好，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。中國村民自治的起源廣義的來說，應(yīng)該是發(fā)起于晚清改制中的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。狹義的來說村民自治的制度起源于對人民公社體制的部分替代。這種替代是歷史性的，它將原來的人民公社體制“攔腰截?cái)唷?，公社一級?1

復(fù)為國家政權(quán)建制即鄉(xiāng)政府，納入單一制的國家行政體制內(nèi)；公社以下的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)以“村民自治”的形式區(qū)別于國家政權(quán)，以“自治民主”重建鄉(xiāng)村秩序。這就是村民自治的起源。

（一）人民公社體制的歷史回顧

新中國成立時(shí)并不是馬上就實(shí)行了人民公社。1949年成立新中國以后，我黨廢除國民黨時(shí)期的保甲制度，縣級以下的行政區(qū)域有兩種政權(quán)設(shè)置形式：東北、華北地區(qū)設(shè)的區(qū)、鄉(xiāng)兩級制，還有其他地區(qū)設(shè)的區(qū)鄉(xiāng)建制等，兩制主要區(qū)別就是“區(qū)”是否是獨(dú)立的一級政權(quán)組織，但是鄉(xiāng)以下都是行政村建制。我國1954年的憲法確定了縣級以下區(qū)域只設(shè)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)基層政府，非正常情況下可設(shè)區(qū)公所。在縣級以下區(qū)域也就是農(nóng)村基層可以設(shè)鄉(xiāng)—村—組。新中國成立的第一階段主要是穩(wěn)定國內(nèi)政治秩序和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)工作，而較大的工業(yè)化和農(nóng)業(yè)化并沒有開始。從1953年中央政府宣布了過渡時(shí)期的總路線以后，我國農(nóng)業(yè)的集體化才不斷加速。到1956年后農(nóng)業(yè)化達(dá)到了高潮。1958年開始的“大躍進(jìn)”致使中央對于農(nóng)村形勢的評估太高，于是開始大力推行農(nóng)業(yè)合作社的并社運(yùn)動(dòng)，就是所謂的人民公社運(yùn)動(dòng)。社會(huì)主義整體建設(shè)方案的重要組成部分—對農(nóng)村進(jìn)行人民公社化改造，是社會(huì)主義公有制在程序上的必然結(jié)果。人民公社就是“一大二公”和政社合一?！耙淮蠖憋@然是人民公社規(guī)模大、公有化程度高?！罢绾弦弧本褪墙⒔y(tǒng)一的公社管會(huì)。原來的農(nóng)業(yè)合作社變成了生產(chǎn)大隊(duì)，由公社領(lǐng)導(dǎo)。生產(chǎn)大隊(duì)下面還設(shè)生產(chǎn)隊(duì)，只能生產(chǎn)組織。1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例》（簡稱“農(nóng)業(yè)六十條”）的通過，“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制正式形成。

（二）人民公社的退場與村民自治的興起

“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”被作為國家戰(zhàn)略確定以后，顯然人民公社本身的經(jīng)濟(jì)自主和政治民主的空間受到很大的擠壓。而且基層的集體經(jīng)濟(jì)組織本來就沒有生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)。經(jīng)濟(jì)與政治權(quán)力都被集中到公社一級，農(nóng)民們并沒有從這種表面很美好的體制中獲得歸屬于個(gè)體的經(jīng)濟(jì)與政治利益?！皩?shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，人民公社并沒有經(jīng)住實(shí)踐的真正考驗(yàn)就被逐漸沖淡，盡管理論是如此的完美，但歷史限定的時(shí)空下和文革十年的影響下，它已經(jīng)很難甚至根本可能繼續(xù)維持下去了。國家的改革都是從農(nóng)村的土地開始。于是安徽的“小崗村”被首當(dāng)其沖的作為試驗(yàn)地?！靶彺濉秉c(diǎn)燃了全國性的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的火焰，要有新的政治經(jīng)濟(jì)體制與之相適應(yīng)。承認(rèn)了個(gè)體的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)之后原來人民公社的“三級體制”受到致命性的沖擊。農(nóng)民長期受到壓制都渴望“去集體化”。由于種種原因而興起了村民自治，它不僅要解決原來留下的爛攤子而且要維護(hù)村莊秩序。農(nóng)村秩序問題在村民自治的制度起源上很大的作用。也就是說，在人民公社

退場和“經(jīng)濟(jì)小崗村”的定型后，“政治小崗村”成為農(nóng)村的真正需要，需要一個(gè)村莊秩序重建的治理模式—那就是村民自治。

（三）村民自治的正式實(shí)行

1982年我國村民自治才有最初的提法。1987年11月《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》通過，村民自治才以法律的形式被確定下。1988年6月，第一次鄉(xiāng)村選舉由我國民政部組織，從此村民自治進(jìn)入了制度化運(yùn)作階段。1990年以來，全國村級選舉的示范活動(dòng)被廣泛開展。1992年全國各省都實(shí)行了農(nóng)村基層選舉。到1997年底，全國絕很多省份都已進(jìn)行了兩屆選舉，更有甚者已進(jìn)行了四屆選舉。時(shí)至如今我國的農(nóng)村已經(jīng)普遍的建立了村民自治制度。

二．我國村民自治在發(fā)過程中存在的問題

20世紀(jì)80年代以來，我國農(nóng)村的村民自治在實(shí)踐探索中確實(shí)取得了重大成就，它對于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和現(xiàn)代化建設(shè)，也起了重大的促進(jìn)作用。并且開辟了一條鄉(xiāng)村民主建設(shè)的新道路。但是我國正處于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，在這種背景下的村民自治，不可避免的會(huì)存在一些問題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系不明確

《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會(huì)的工作，而不是干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)應(yīng)該協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作。這就是所說的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”的憲法格局。就目前的成文法律制度來說，村委會(huì)與鄉(xiāng)政府的關(guān)系是相當(dāng)模糊的：即沒有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持和幫助”的任何內(nèi)容，也沒有清楚的確定“協(xié)助”的范圍和形式。這就為鄉(xiāng)政府與村委會(huì)提供了很大的矛盾與沖突。

現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級部門更多的不是指導(dǎo)，而是控制和干涉。主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

1.命令式的間接行政干預(yù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)永遠(yuǎn)都是下達(dá)各種指標(biāo)，必須無條件的完成任務(wù)，要不然就不能被評委先進(jìn)村或者懲罰村干部等。鄉(xiāng)政府經(jīng)常會(huì)在村干部中培養(yǎng)自己的代理人從而可以間接控制村里的一切事務(wù)。

2.無條件的對村務(wù)進(jìn)行監(jiān)控和控制

監(jiān)控的話首先就是財(cái)政監(jiān)控，本來農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)就比較薄弱，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總是憑借自己政府的身份對村級財(cái)務(wù)進(jìn)行管理，整個(gè)村的管理形式被不時(shí)的打亂。沒有錢的村委會(huì)只能無辜的聽任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的工資和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見，進(jìn)行間接控制；借助“村財(cái)鄉(xiāng)管”來強(qiáng)化對村委會(huì)的控制—這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)

對村級財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制的方式。還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委進(jìn)行價(jià)值的控制，主要是國家各種救濟(jì)的分配、優(yōu)秀村的評定等。這些會(huì)從無形中給村干部們造成影響和壓力，這也成為誘導(dǎo)和控制村委會(huì)治理的重要手段。

3.中國傳統(tǒng)社會(huì)觀念對村級治理的影響

自古以來中國都是人情社會(huì)，在信息時(shí)代的今天也沒有受到影響，這種“人情社會(huì)”仍是當(dāng)今社會(huì)人際關(guān)系的主體形式，自然農(nóng)村也不例外。村民自治的實(shí)施，村級治理的自主性增強(qiáng)，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)也親近了許多。如通過對村干部的種種許諾和一些實(shí)際的好處，讓村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作給予大力的支持。這樣有利于開展工作。但是村民會(huì)爭取更多的自主管理，于是出現(xiàn)了“過分自治化”，即力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的傾向。并且有些村干部認(rèn)為村民自治就是自己想干什么就干什么，村委會(huì)作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己村的事情，根本沒有必要接受鄉(xiāng)政府的管理和監(jiān)督。于是，他們與本來應(yīng)該協(xié)助的鄉(xiāng)政府明爭暗抗，如對本村村民的未成年結(jié)婚生娃不聞不問，從而使村委會(huì)呈現(xiàn)出“過度自治化”的傾向。

（二）村黨支部與村民委員會(huì)的關(guān)系不協(xié)調(diào)

我國村黨支部與村民委員會(huì)沒有明確的分工，并且由于村里人的文化不高，對國家的政策方針不理解，于是出現(xiàn)很多問題?！皟晌标P(guān)系不正常主要有以下三種：

1.村委會(huì)一攬所有村政事務(wù)，村黨支部沒有任何作用價(jià)值

村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)都是全村村民選舉的，而且是村民們心中得意、放心的對象，于是得到了大部分村民的支持和擁護(hù)，在村級的權(quán)力結(jié)構(gòu)中占有很強(qiáng)的優(yōu)勢，在與村黨支部的權(quán)力對決中居于絕對優(yōu)勢。這樣的話由少數(shù)黨員中產(chǎn)生并由上級任命的村黨支部就受到了強(qiáng)烈的排擠，在村民哪里沒有任何的信任感。于是很難與村委會(huì)進(jìn)行上抗衡，使得黨支部的核心地位不復(fù)存在，村務(wù)完全由村委會(huì)把持，黨支部也無法對村委會(huì)進(jìn)行有效的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。2.黨支部憑借權(quán)利包辦村務(wù)導(dǎo)致村委會(huì)自治功能弱化

村黨支部由上級任命的于是忘掉職權(quán)掌握著村中政治和經(jīng)濟(jì)上的絕大部分權(quán)力，由于歷史的影響形成的權(quán)威和意識(shí)，在村民自治中，村黨支部不但是領(lǐng)導(dǎo)核心，而且處于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，村黨支部書記通常都是村里的“一把手”，總攬包辦村中的一切大小事務(wù)，村委會(huì)只能聽命辦事。幫黨支部支配的村委會(huì)只是跑腿的，村委會(huì)的管理權(quán)利都被剝奪。3.村黨支部與村委會(huì)明爭暗斗、互不相讓

在我國的村民自治中，總有一些村是有兩派的，分別是黨支部與村委會(huì)，并且雙方的關(guān)系非常緊張，各自為政，公開對立，各自組織自己的班子，在政治上互相抗衡，工作上互相拆臺(tái)。

（三）村民委員會(huì)選舉中存在很多問題

1.村民委員會(huì)選舉的法律規(guī)定不完善

《村民委員會(huì)組織法》對農(nóng)村民主選舉的條文規(guī)定太粗略。雖然各地都有《選舉辦法》等操作性規(guī)定，但是也是不全面的。規(guī)定不是過于原則話，不便操作；就是有操作要求沒規(guī)定違背操作要求所需承擔(dān)的法律責(zé)任；或者是內(nèi)涵模糊、不易理解等。如有在選民登記中出現(xiàn)了對個(gè)別選民的漏登、誤登問題，一旦選舉結(jié)果產(chǎn)生后，怎樣認(rèn)定其有效性就缺乏明確的法律依據(jù)。

2基層政府在村民委員會(huì)選舉中的不負(fù)責(zé)行為

由于受種種社會(huì)因素的影響，基層政府不是依法組織村委會(huì)選舉而是非法干預(yù)村委會(huì)選舉事務(wù)、侵害村民選舉權(quán)利等。有些地方的基層政府在選舉中出現(xiàn)的違法行為是相當(dāng)嚴(yán)重?；鶎诱疀]有認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)上級有關(guān)選舉精神，對選舉中的各種違規(guī)行為視而不見，置之不理，放任作弊選舉、違規(guī)違法選舉的發(fā)生。并且基層政府違反法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，隨意擴(kuò)大自己的權(quán)限，在選舉的各個(gè)環(huán)節(jié)，直接干預(yù)、控制選舉，侵犯公民的合法權(quán)益，使選舉活動(dòng)按自己的意圖發(fā)展。如在確定正式候選人時(shí)，會(huì)將有條件有能力但是自己不喜歡的人排除在，為自己的親人或者候選人拉票等。

（四）村民自治中存在的其他問題

1.村民民主素養(yǎng)存在較大的差異

由于我國農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的文化水平還較低，政治科學(xué)知識(shí)在農(nóng)村很難傳播。農(nóng)民的思想意識(shí)和價(jià)值觀念還是處在自我意識(shí)上，比較自私狹隘、政治冷漠、缺乏對公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注。農(nóng)村地區(qū)受歷史的影響缺乏民主傳統(tǒng)，等級觀念依然較大。政治活動(dòng)中平等的主體間的互動(dòng)關(guān)系往往變?yōu)樯舷录夐g的不平等關(guān)系。而普通的農(nóng)民大多不敢或不愿表達(dá)自己的意愿，去實(shí)現(xiàn)自己的利益和行使民主權(quán)利。他們?nèi)狈ψ鳛槊裰髡沃黧w的主體意識(shí)、平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和競爭意識(shí)，政治責(zé)任感不強(qiáng)。

2.缺乏對村委會(huì)工作的監(jiān)督

村委會(huì)的權(quán)力是全村人民授予的，他們代表村民的利益，理應(yīng)為村民的利益服務(wù)。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，村委會(huì)憑借群眾給的權(quán)利，不為農(nóng)民辦事兒，而是自己謀取私利。政府撥給村里的財(cái)物，大部分到村委會(huì)就沒有了，許多村干部上任幾年就能買上好車，蓋上好房，這難免有點(diǎn)兒讓人匪夷所思。所以缺乏對村委會(huì)監(jiān)督的農(nóng)村，其帶來的后果是非常嚴(yán)重的，它不僅會(huì)滋生腐敗、阻礙我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還會(huì)導(dǎo)致我國農(nóng)村貧富差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。

四．村民自治中存在問題的對策

（一）讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治合理的連接在一起

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治本來就是一個(gè)有機(jī)的整體，是相互聯(lián)系的，不可分割的，誰離開了誰都不能正常發(fā)展我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。所有說不能把它們分開管，也不能單獨(dú)就管一方。我們應(yīng)該堅(jiān)持“鄉(xiāng)政村治”把鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治有機(jī)的鏈接在一起，讓村委會(huì)和村黨支部合理的協(xié)助鄉(xiāng)政府的任務(wù)。鄉(xiāng)政府也“放任”村委會(huì)去自治。

1.清晰劃分出鄉(xiāng)政管理和村民自治的三八線

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》原則，明確制定鄉(xiāng)人民政府指導(dǎo)村委會(huì)工作的內(nèi)容、方法、方式、范圍等規(guī)則，并且村民委員會(huì)也應(yīng)該協(xié)助鄉(xiāng)政府做好工作的規(guī)則，將鄉(xiāng)政府對村委會(huì)的指導(dǎo)，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)政府工作的內(nèi)容和范圍做出明確的規(guī)定，這樣更利于操作。而且從制度上清晰劃分鄉(xiāng)政府和村委會(huì)各自的權(quán)限，有利于鄉(xiāng)政管理與村民自治在制度規(guī)范基礎(chǔ)上的有機(jī)銜接。

2.對鄉(xiāng)政府政績考核制度進(jìn)行改革、規(guī)范其行為

以前我國對政府政績考核都是上級制定的指標(biāo)下級按照吩咐完成了，并且是優(yōu)秀的完成了，那么考核肯定就是合格的。這種由上級單純制定的數(shù)字化指標(biāo)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的做法是不合理的。上級政府在制定鄉(xiāng)級發(fā)展指標(biāo)時(shí)要遵從中央政策精神還要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際出發(fā)，并且要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見和要求。這些考核指標(biāo)都是要落實(shí)到每個(gè)村民哪兒，因此事先應(yīng)與村民委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商，廣泛征求村民的意見。這樣制定的考核指標(biāo)才是合理的，更容易贏得村委會(huì)和村民的理解和支持，也才切實(shí)可行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)管理本區(qū)域的事務(wù)，村委會(huì)亦有權(quán)自主處理本村范圍的事務(wù)。

3.根據(jù)社會(huì)的進(jìn)步逐步完善、改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式

不管是國家、政府還是村民們都是在隨著社會(huì)的進(jìn)步在不斷變化的，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)的管理方式—行政管理手段也是有待改進(jìn)的。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，首先要改進(jìn)其工作方式。然而隨著農(nóng)民民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)和依法要求自主管理農(nóng)村事務(wù)愿望的日益迫切，這種手段已經(jīng)對村民們不管用了。所有說鄉(xiāng)政管理除采取必要的行政管理方式外，還要應(yīng)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理方式，在尊重農(nóng)民和村民自主權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理。

（二）改善村黨支部與村民委員會(huì)的關(guān)系

黨支部和村民委員會(huì)緊張的關(guān)系主要是兩者分工不明、權(quán)限混亂等。要協(xié)調(diào)“兩委”的矛盾可從這幾個(gè)方面入手：

1.對基層干部加強(qiáng)教育轉(zhuǎn)變其思想觀念

目前我國大部分農(nóng)村地方的教育水平還發(fā)展很落后，村委會(huì)主任及其成員往往就是本村有點(diǎn)威望的人，他們的知識(shí)文化水平、創(chuàng)新意識(shí)、政治理念等整體素質(zhì)都很低。缺乏管理意識(shí)，在這樣的村干部帶領(lǐng)下很難使我國農(nóng)村取得較好的發(fā)展，因此要改變這種落后狀態(tài)，必須大力發(fā)展農(nóng)村教育，積極引導(dǎo)大學(xué)生到農(nóng)村工作，努力提高村干部的素質(zhì)，對村干部不定期的開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)課?！皟晌倍际寝r(nóng)民們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的希望。所以說不要有傳統(tǒng)的“官本位”思想，高高在上，而是要把農(nóng)民放在第一；把農(nóng)民的利益放在第一位；把責(zé)任放在第一位，把為人民服務(wù)的宗旨裝在心中，而不是只想著誰說了算，有了矛盾通過加強(qiáng)溝通解決。

2.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和“兩委”的組織行為、完善相關(guān)法律制度

明確劃分“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“兩委”各自的權(quán)益邊界。綜觀世界各國，不論是地方自治還是社區(qū)自治，一個(gè)共同的前提是對事權(quán)的明確劃分，即明確各類組織的“固有權(quán)力”和雙方的“共享權(quán)力”以及爭端的調(diào)解仲裁方法，并以法律法規(guī)的方式確定下來。

（三）從過去的實(shí)踐中規(guī)范村民委員會(huì)選舉

我國村民選舉的有關(guān)規(guī)則尚不完備，時(shí)常有在選舉中出現(xiàn)違法案例，因此選舉的實(shí)際運(yùn)作和成效未達(dá)到理想的狀態(tài)。規(guī)則上各行其是，運(yùn)作上流于形式等現(xiàn)象頗為普遍，這些問題都需要作出進(jìn)一步的探索和努力。

1.規(guī)范基層政府在村民選舉中的領(lǐng)導(dǎo)行為

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是直接領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)選舉的國家基層政權(quán)機(jī)關(guān)，在村民選舉中居于主導(dǎo)地位，其主要負(fù)責(zé)宣傳、發(fā)動(dòng)、組織、仲裁、監(jiān)督，幾乎扮演了一種全職全能的角色。但是在選舉實(shí)踐中，基層政府在村委會(huì)選舉中也存在著種種問題，可歸納為消極選舉和操作選舉，這些行為破換了村民自治、民主選舉的宗旨和精神，阻礙了村委會(huì)直選的順利開展和有序進(jìn)行，照成選舉負(fù)面效果的出現(xiàn)。因此，我認(rèn)為政府應(yīng)是立法者，制定一系列健全的、避免與其他部門法沖突的操作性強(qiáng)的選舉辦法和實(shí)施細(xì)則，做到選舉有法可依。并且政府應(yīng)是村委會(huì)選舉的監(jiān)督者，宏觀指導(dǎo)村委會(huì)的各項(xiàng)操作而不是操作者。

2.制定村民選舉配套法規(guī)，提高選舉質(zhì)量

村委會(huì)是最底層、最接地氣的組織。這樣組織的選舉具有很強(qiáng)的技術(shù)性，沒有配套的選舉法規(guī)是很難保證其選舉質(zhì)量的。因此，國家應(yīng)針對各地村委會(huì)選舉中、選舉后出現(xiàn)的新情況、新問題，盡快制定一部全國統(tǒng)一的村委會(huì)選舉法，統(tǒng)一、規(guī)范選舉工作。

（四）解決影響村民自治的其他措施

1.大力發(fā)展農(nóng)村文化教育

由于受歷史影響，中國農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)很低。目前，我國的文盲主要集中在農(nóng)村。村民的整體文化素質(zhì)還很低，政治參與意識(shí)也缺乏。這必然導(dǎo)致村民自治不能有效的進(jìn)行。因此發(fā)展農(nóng)村文化教育是有效村民自治的基礎(chǔ)。努力提高農(nóng)民文化思想水平和政治參與意識(shí)，是保證村民自治規(guī)范運(yùn)行、健康發(fā)展的一個(gè)重要條件和必要的前提。

2.完善對村委會(huì)的監(jiān)督工作

我國村民自治的內(nèi)部監(jiān)督相當(dāng)乏力，村民和政府權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮他們的作用，對村委會(huì)的選舉、日常工作（尤其是財(cái)務(wù)開支）等進(jìn)行監(jiān)督。在文化和民主底蘊(yùn)薄弱的中國農(nóng)村，完善對村委會(huì)的監(jiān)督將會(huì)對村民自治起的有效運(yùn)行起到非常關(guān)鍵的作用。由于村委會(huì)不是基層政權(quán)，而且數(shù)量巨大等特性，設(shè)一專門機(jī)關(guān)對村委會(huì)選舉過程進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，還有對村委會(huì)的日常工作進(jìn)行監(jiān)督等是十分必要的。

五．村民自治的意義

我國仍是農(nóng)村地區(qū)多余城市地區(qū)，由此可見，我國農(nóng)村人口肯定比城市人口多。而村民自治正是農(nóng)村農(nóng)民自己的自治，依法保障自己的權(quán)利。所有說村民自治對我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展有著非常重大的意義。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）村民自治有效的推動(dòng)國家與農(nóng)村社會(huì)良性互動(dòng)

在以前的社會(huì)制度里，農(nóng)民沒有權(quán)利參與政治，國家政治對農(nóng)民來說只能遵守，不能參與。于是政府和基層是脫節(jié)的。怎樣調(diào)動(dòng)農(nóng)村社會(huì)資源，即實(shí)現(xiàn)國家意志，又維護(hù)村民利益，從而實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)村社會(huì)的良性互動(dòng)是一個(gè)棘手的問題。而村民自治正是兼顧國家和農(nóng)村地區(qū)的利益，確保國家與農(nóng)村地區(qū)的利益平衡、良性互動(dòng)的有效形式。所以說，村民自治有效的推動(dòng)國家與農(nóng)村社會(huì)良性互動(dòng)，從而推動(dòng)了現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）村民自治為推動(dòng)了中國農(nóng)村民主政治的發(fā)展

目前我國村民自治雖然還有很多的不足，但是我認(rèn)為它是中國歷史上第一次真正的民主實(shí)踐。農(nóng)民第一次真正有權(quán)親自參與從提名候選人到最終選出村干部的全部過程。

（三）村民自治有力的提高了農(nóng)民的民主素養(yǎng)

中國農(nóng)村的文化較低甚至相當(dāng)一部分人還是文盲，所以說村民自治的實(shí)行激發(fā)了廣大村民的政治積極性，和參與政治的主動(dòng)精神。有利于提高村民的平等、契約、權(quán)力、義務(wù)、法律意識(shí)，增強(qiáng)村民積極參與民主管理的才能和素養(yǎng)。就這樣潛移默化的提高了村民的民主素養(yǎng)。

總結(jié)

我國農(nóng)村村民自治發(fā)展的良好局面才是個(gè)開始，我們也不能太樂觀。所以本文認(rèn)為，現(xiàn)在我國村民自治就是要回首歷史、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把好的，切實(shí)可行的繼續(xù)發(fā)揚(yáng)，把不好的舍棄掉。從實(shí)踐中探索村民自治的方法和途徑。怎樣把好的政策落實(shí)好。把政策在執(zhí)行過程中走著走著就沒了，還有以開會(huì)和以發(fā)文件代替落實(shí)，這些地方政府在工作中存在不稱職行通通改掉。根據(jù)當(dāng)前的時(shí)代背景聯(lián)系農(nóng)村工作的具體實(shí)際去完成相應(yīng)的政策制度。我們都有切身體會(huì)，中央的扶貧款在流到貧困農(nóng)戶的過程中，就從大象變成猴子了，政府專項(xiàng)資金在落實(shí)到具體項(xiàng)目的過程中，錢是到工程上了，但是工程很少有合格的。這些相當(dāng)困擾的問題都是值得大家深思的。這些看是不想干的問題也會(huì)困擾村民自治的正常運(yùn)行。目前我國的農(nóng)村村民自治發(fā)展的還不夠完善，一定要處理好村民自治過程中產(chǎn)生的一系列問題。不管是政府還是“兩委”都要堅(jiān)持從村民的最大利益出發(fā)，保護(hù)村民的權(quán)利。