第一篇：關(guān)于農(nóng)村空心村的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于農(nóng)村空心村的調(diào)研報(bào)告

XX年10月25日 星期日 12:18

調(diào)研對(duì)象：河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西小組

一：說明

二：調(diào)研內(nèi)容

1：空心村現(xiàn)狀

2：空心村形成的原因

3：空心村改造的前景

4：空心村改造的困境

5：空心村改造與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系

6：空心村改造與耕地保護(hù)的關(guān)系

7：空心村改造與相關(guān)涉農(nóng)法律的關(guān)系

三：建議

對(duì)空心村改造的建議

名詞解釋

空心村：顧名思義，一個(gè)農(nóng)村村莊，住的農(nóng)民很少，占用的土地很多，大面積范圍是浪費(fèi)和空置狀態(tài)。

宅基地：宅基地就是農(nóng)民能夠建房子的土地。從法律上來說，宅基地應(yīng)該是政府部門規(guī)劃出來的，但實(shí)際上中國農(nóng)村的宅基地都不是規(guī)劃出來的。而是歷史以來農(nóng)民自己占有 的，誰占有誰擁有。新中國成立以來，或者時(shí)間更早，中國農(nóng)村逐步形成的村莊模式，所占有的土地?cái)?shù)量在四億畝左右，中國農(nóng)民人均住宅面積為0.5畝。這四億畝村莊用地，用法律的話語叫宅基地，而實(shí)際情況是因?yàn)槿狈σ?guī)劃管理，一直是處于浪費(fèi)和閑置多于利用的狀況。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，國家土地資源的日益緊張，這些以農(nóng)村宅基地的名義存在而浪費(fèi)和閑置的土地狀況需要得到改善。

中心村：中國大多數(shù)農(nóng)村，都是有近十個(gè)左右的村小組組成，在這近十個(gè)村小組周圍范圍，有一些交通便利，或者靠工業(yè)和商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)便利的地方。農(nóng)民處于交通或者商業(yè)便利的考慮，大多自發(fā)地在附近建了不少房子，自然地形成了一個(gè)中心村。有些中心村是政府規(guī)劃出來的，有些是自然形成的。

土地價(jià)值：根據(jù)中國的相關(guān)法律，土地不可以買賣，只有政府才有權(quán)力征收，征收也就是實(shí)際上的買賣。這種只有政府才有權(quán)力買賣土地的現(xiàn)象是一種壟斷行為。土地買賣的壟斷，造成了土地的市場價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地的實(shí)際價(jià)格。有失地農(nóng)民說，失去了土地，以后子孫后代吃什么？按照這種觀點(diǎn)來分析，凡是在中國沒有種地的人只有被餓死的份了。土地的價(jià)值是可以永久地生產(chǎn)糧食，就像母雞會(huì)永久地孵化小雞一樣。土地永久地生產(chǎn)糧食是需要不停地投資和勞動(dòng)的，母雞不停地孵化小雞是需要不停喂養(yǎng)的。一只母雞能賣 多少錢，是看它的肉質(zhì)和下蛋功能；一畝土地能賣多少錢，是看它的年產(chǎn)量和地理位置。如果單從土地的糧食生產(chǎn)功能來說，中國所有的土地價(jià)格都在每畝十萬元以下。因?yàn)橹袊恋氐募Z食產(chǎn)量收入每年最多都維持在一千元以下，而十萬元的一年定期銀行利息也要高于這一千元，這種銀行利息的收入，還可以避免了土地投資和勞動(dòng)的辛苦。比較偏遠(yuǎn)和質(zhì)量稍差的土地，它的價(jià)值也就每畝地一萬元左右，因?yàn)槊慨€地的出租收入就 一百元，也就相當(dāng)一萬元的銀行定期存款利息。

一：說明

一：說明，本調(diào)研報(bào)告以一個(gè)普通農(nóng)村村莊為例子，對(duì)空心村的現(xiàn)狀，形成原因，改善前景與困境做一些分析。期望調(diào)研報(bào)告能引起相關(guān)政府部門的重視，用法律和行政力量來推進(jìn)空心村的改善。為國家創(chuàng)造出更多的土地，為農(nóng)民居住改善條件。

二：調(diào)研內(nèi)容

1：空心村現(xiàn)狀

河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西小組,村小組人數(shù)在180人，戶數(shù)為40戶，整個(gè)村小組所占宅基地面積是 100畝土地。戶均宅基地為2.5畝，人均宅基地為0.5畝。村小組內(nèi)的老房子是沒有規(guī)劃的，一些近十年左右新建的房子的規(guī)劃是：一處宅基地的面積是0.36畝。因?yàn)檗r(nóng)民建房子都 是利用自己的舊宅基地，舊宅基地有多大，按規(guī)劃后新建的房子和院子所占的面積就多大。宅基地嚴(yán)重超面積現(xiàn)象，一戶多宅現(xiàn)象非常突出。

在這100畝面積的宅基地上，有30畝左右是建了房子或者修了 院子的，院子的面積是根據(jù)自己的舊宅基地，能修多大盡量修多大；在40畝左右的荒宅基地上，村民根據(jù)歷史以來誰占有誰擁有的土地，種了一些樹木；另有 25畝左右的土地，是常年長滿荒草或者一些廢棄的水池；還有5畝左右的土地，因?yàn)橹車鷽]有房子和樹根，就自己加工成了耕地。這100畝土地的利用比例基本上是，百分之三十的是 房子和院子；百分之四十的是種樹，百分之二十五的是閑置和浪費(fèi)，百分之五的是農(nóng)民自己開發(fā)成了耕地。

另外，還有一個(gè)常年閑置的小型水庫，常年長滿水草，所占面積有十幾畝土地，這十幾畝土地也有其他村小組的部分。這十幾畝水庫面積沒有在我測(cè)量的一百畝宅基地之內(nèi)。

2：空心村形成的原因

有人分析，空心村形成的原因是很多農(nóng)民離開了農(nóng)村，到城市發(fā)展，而造成農(nóng)村村莊土地的閑置和浪費(fèi)。其實(shí)，這種原因是有，但所占的成分非常少。

空心村形成的第一個(gè)主要原因，是新中國成立以來或者時(shí)間更早，農(nóng)民在農(nóng)村居住，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因?yàn)槭鞘止まr(nóng)業(yè)時(shí)代，很多農(nóng)業(yè)作業(yè)是需要占用大量土地的，如家家戶戶 曾經(jīng)需要的打小麥或曬稻子的麥場，每個(gè)打麥場占用土地將近一畝左右。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的到來，聯(lián)合收割機(jī)的使用，農(nóng)村的那些麥場已經(jīng)沒有作用了。村里一百畝的宅基地，這些曾經(jīng)的麥場所占比例有30畝左右。

空心村形成的第二個(gè)主要原因，是農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)。因?yàn)橥恋厥羌w所有，而集體又缺乏管理和規(guī)劃。農(nóng)民的原則是能占就占，哪怕占有的土地常年閑置。如果有新戶要建房子，只能在自己老宅基地上建，老宅基地不夠的農(nóng)民，如果建房只能建在自己家的耕地上。這也是中國農(nóng)村很奇怪的一個(gè)現(xiàn)象，耕地里違法建了不少房子，而村莊里面很多閑置的舊宅基地。

集體所有制的土地制度，約束了農(nóng)村宅基地的開發(fā)和流轉(zhuǎn)利用。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這完全是一句空話。宅基地的流轉(zhuǎn)，是需要支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用的。但這宅基地是集體的土地，讓集體內(nèi)部的農(nóng)民利用集體自己的閑置宅基地，而支付費(fèi)用給那些長期霸占集體宅基地的農(nóng)民。建房農(nóng)民不愿意，只好在自己家的耕地上建房。如果讓那些擁有大量舊宅基地的農(nóng)民無償交出舊宅基地給集體使用，這些農(nóng)民又不愿意，因?yàn)閹缀醢俜种耸霓r(nóng)戶都是占用了大量的舊宅基地，集體憑什么讓我一戶農(nóng)民上交閑置宅基地，而不是所有農(nóng)民都上交自己的閑置宅基地。這就是土地集體所有制的弊端，集體的土地，寧可閑置也不愿意讓別 的農(nóng)民使用。

空心村形成的第三個(gè)主要原因，是基層政府的不作為或者亂作為。從法律上來分析，集體經(jīng)濟(jì)組織完全可以依照法律，對(duì)農(nóng)戶沒有使用的閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一回收，要么給新增加人口建房使用，要么加工成耕地分配給村民種地。因?yàn)榛鶎诱牟蛔鳛?，沒有進(jìn)行宅基地規(guī)劃，農(nóng)民這近二十年來建房是東一座西一座，而中間確有很多空地。這些在房子之間的小面積空地，集體回收上來也沒有多大意義，很難加工成耕地，加工成耕地使用起來也不方便。

以河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西小組為例，來分析基層政府的不作為和亂作為。本村小組是有三部分組成：崗上 崗下 中間 部分。崗上部分有二十畝土地，三十年前左右的時(shí)間，是以前的老村。而政府規(guī)劃要求全部搬遷到中間地帶，包括崗下農(nóng)戶也要求搬到中間。在這些搬遷過程中，有一部分農(nóng)戶搬遷到了中間地帶；有一些農(nóng)戶自始始終都沒有搬遷；有一些農(nóng)戶因?yàn)橹虚g農(nóng)戶占用的閑置宅基地不讓利用而無法搬遷。所以，目前的局面是，崗上有四五戶居民，是三十年前老村一直未搬遷的農(nóng)戶，后來都在原地建了新房子；崗下有十幾戶農(nóng)民，也大多都修建了房子，中間部分住了二十多戶。

根據(jù)對(duì)農(nóng)民的調(diào)查了解，農(nóng)戶真正想建房的地點(diǎn)還是以前的老村莊位置，即崗上。在很早以前，附近有兩個(gè)深水井，吃水方便，而目前只有這個(gè)位置的地下水井的水好，怎么用也用不完；還有一個(gè)因素是崗上位置的交通方便，靠我們村小組的主路。目前很多村民想在這個(gè)位置建房子，但因?yàn)榕f的閑置宅基地是有實(shí)際歸屬的，周圍又都是耕地?；鶎诱员Ｗo(hù)耕地的借口不允許建，如果要建房，一百平方米的面積要給村集體交一萬元費(fèi)用，而農(nóng)民又不愿意交這么多費(fèi)用。很多想建房的農(nóng)民都沒有地方建。

3：空心村改造的前景

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人口的曾加，糧食安全的因素，土地成為日益緊張的話題和課題。政府對(duì)土地的重視程度越來越高，保護(hù)耕地，整合土地資源的需求也越來越高。

根據(jù)對(duì)河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西小組的宅基地利用狀況的調(diào)查，以及對(duì)河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村其他十二個(gè)村小組的宅基地利用觀察，宅基地閑置和浪費(fèi)的比例都相當(dāng)高。十三個(gè)村小組所占的宅基地面積在八百畝到一千畝左右。如果進(jìn)行中心村建設(shè)，那么，總的宅基地需要在兩百畝左右。也就是可以整合出不低于五百畝左右的土地資源。陳堰村的總?cè)藬?shù)是一千八百人左右。以此類推，中國農(nóng)村的宅基地可以整合的土地資源在三四億畝左右，這個(gè)三四億畝的數(shù)據(jù)，網(wǎng)上也有很多關(guān)注農(nóng)村宅基地的學(xué)者分析過。

整合中國農(nóng)村宅基地浪費(fèi)和閑置的土地資源，是一項(xiàng)長期而緩慢的過程。因?yàn)檫@涉及了太多方面的因素，需要慢慢 改善。一方面是法律方面的因素；一方面是現(xiàn)實(shí)方面的因素。如果按法律程序來改善，會(huì)遭到農(nóng)民的抵制；如果按照現(xiàn)實(shí)情況來改善，會(huì)與法律有沖突。具體是需要何種方式的改善，需要政府和民間一個(gè)摸索嘗試的過程，更 需要政府加強(qiáng)對(duì)這方面的關(guān)注和重視。

把中國農(nóng)村三四億畝農(nóng)村宅基地的土地資源逐步改善整合出來，需要十到二十年的時(shí)間，甚至更久。這種速度與中國人口增加和糧食安全危機(jī)的緊迫速度并不沖突。人口的增加，糧食安全危機(jī)同樣是一個(gè)緩慢的過程。只要政府與民間保持清醒的頭腦，因?yàn)槿丝谠黾訋淼募Z食危機(jī)，會(huì)因?yàn)橹袊r(nóng)村三四億畝宅基地資源的整合利用而緩解。

4：空心村改造的困境

空心村改造，全國各地有不少地方在實(shí)踐。但基本上都是以政府資金扶持的模式進(jìn)行，因?yàn)檎呢?cái)政資源有限，只有部分的空心村有機(jī)會(huì)改善或者改善成功。而大部分的空心村根本沒有獲得改善的 機(jī)會(huì)，或者改善進(jìn)展很慢，效果不理想。目前在網(wǎng)上可以搜索到的空心村改造成功案例，大多是政府出資改造空心村，樹立的一些示范點(diǎn)。

這也是空心村改善的第一個(gè)困境，資金缺乏或者不足。空心村改造，農(nóng)民要搬遷，搬遷就需要新建房子。雖然目前很多農(nóng)民有經(jīng)濟(jì)實(shí)力建新房搬遷，但還是有部分農(nóng)民沒有能力建房搬遷。

空心村改造的第二個(gè)困境。政府沒有政策扶持，反而有政策約束，缺乏政府高層土地管理部門的重視。目前出現(xiàn)示范點(diǎn)的空心村改造，大多是地方政府的改造行為，而不是國家土地資源部門重視的結(jié)果。

同樣以河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村為例，政府對(duì)空心村改造沒有任何指導(dǎo)和扶持。反而約束中心村的成立，中心村的形成是可以大大降低空心村改造的成本。這種以自發(fā)形式形成的中心村，目前因?yàn)檎募s束而難有進(jìn)展。政府約束的理由很簡單，保護(hù)耕地需要，以保護(hù)耕地的理由，向建房農(nóng)民收取高額建房費(fèi)用。很多建房農(nóng)民望而卻步。

空心村改造的第三個(gè)困境，是基層政府的不作為。面對(duì)國家土地的日益緊張，農(nóng)民建房的迫切需要，空心村的土地嚴(yán)重浪費(fèi)。基層干部不做中心村規(guī)劃，對(duì)建房農(nóng)戶的要求一推再推，對(duì)于空心村多數(shù)農(nóng)民擁有一戶多宅，和宅基地面積嚴(yán)重超現(xiàn)象視而不見。

村級(jí)干部不作為，當(dāng)民間力量期望投資空心村改造時(shí)，因?yàn)榭招拇甯脑煊绊懥舜甯刹恳员Ｗo(hù)耕地理由向建房農(nóng)民收取高額費(fèi)用的利益時(shí)，民間改造空心村的計(jì)劃受到抵制和冷漠。

空心村改造的第四個(gè)困境，是法律和現(xiàn)實(shí)的沖突。法律在農(nóng)村來說，如同一張廢紙。多部法律強(qiáng)調(diào)，不允許一戶多宅，宅基地面積超標(biāo)。而在空心村的農(nóng)村，基本上家家戶戶 都違反了這些法律。是按法律來收回這些宅基地，還是尊重現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)農(nóng)民擁有這些宅基地的權(quán)利。這種沖突需要尋找一個(gè)解決方案。

5：空心村改造與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系

生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主，這是新農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容。拋開其他的不說，單說村容整潔。一個(gè)空心村村莊，是做不到村容整潔。因?yàn)榭招拇宓拇迩f，房屋是破舊的，很多老房子是沒有按規(guī)劃建設(shè)的，道路是泥土的，到處都長有荒草。下雨走不了人，夏季到處是蚊子。

村容整潔，首先是改造空心村。空心村的改造可以為村集體整合出數(shù)量不少的土地，這些土地資源的利用，可以為新農(nóng)村建設(shè)提供一些資金的支持。而新農(nóng)村建設(shè)是需要資金支持，沒有資金扶持的新農(nóng)村建設(shè)仍然是一句空話。

如何讓空心村改造中整合出來的土地資源，成為一種新農(nóng)村建設(shè)過程中的資金支持，需要政府的政策支持。

農(nóng)村的土地是集體所有，十八億畝耕地是承包責(zé)任制，十八億畝以外的土地是不是可以考慮，流轉(zhuǎn)永久承包經(jīng)營權(quán)，需要政府考慮這方面的政策扶持。如果十八億畝土地以外的中國農(nóng)村集體土地可以實(shí)現(xiàn)永久承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，那么不僅可以逐步地把農(nóng)村三四億畝的 宅基地給釋放整理出來，同時(shí)，也解決了新農(nóng)村建設(shè)種資金不足的局面。

6：空心村改造與耕地保護(hù)的關(guān)系

隨著中國人口的增加，糧食安全的擔(dān)憂，城市化發(fā)展用地的緊張，我們對(duì)耕地的保護(hù)越來越嚴(yán)格了。

避免糧食危機(jī)，不僅僅要保護(hù)耕地，更要避免土地的閑置和浪費(fèi)。耕地要保護(hù)，土地同樣需要保護(hù)和開發(fā)利用，耕地是土地中的一個(gè)分類。土地轉(zhuǎn)化為耕地，并不是太難的事情。中國有多少土地，就有多少潛在的耕地。針對(duì)那些閑置和浪費(fèi)的農(nóng)村宅基地，也就是潛在的耕地。如果把這些土地也算起來，中國的耕地?cái)?shù)量是超過二十億畝的。

耕地在保護(hù)的同時(shí)，要為開發(fā)整理閑置土地提供一個(gè)可能，即暫時(shí)占用十畝的耕地，可以整理出來一百畝的耕地，這是有價(jià)值和意義的。而目前中國農(nóng)村的耕地保護(hù)政策約束了這種可能。基層村干部對(duì) 大量的閑置土地視而不見，而對(duì)村民建房占用微不足道的一點(diǎn)耕地控制的非常嚴(yán)格?；鶎哟甯刹康淖龇ú⒉皇钦嬲谋Ｗo(hù)耕地，而是以保護(hù)耕地的理由向農(nóng)民收取高額費(fèi)用而已。只要給村干部交了高額建房費(fèi)用，任何耕地上都可以建房。從法律規(guī)定來分析，耕地保護(hù)要保持占補(bǔ)平衡原則，農(nóng)民建房占了多少面積的耕地，集體組織就要開肯多少面積的耕地來。而開墾耕地是需要資金投入的，村干部收取建房農(nóng)民的高額費(fèi)用也應(yīng)該是用在開墾耕地方面。而實(shí)際情況是，村干部收取的費(fèi)用從來沒有用于任何耕地的開發(fā)，在沒有任何村務(wù)公開的情況下，這些費(fèi)用也 用的不知去向。

耕地需要保護(hù)，更需要開發(fā)，同時(shí)也應(yīng)該避免一些基層干部以耕地保護(hù)的理由撈取個(gè)人利益。這不僅有違公平正義，反而不利于耕地保護(hù)。

耕地需要保護(hù)，但過分的耕地保護(hù)不利于潛在的耕地開發(fā)和利用。大家都明白一個(gè)道理：交通便利的地方，有商業(yè)潛力的地方，人群聚集的地方，是任何人建房都期望的位置。而目前，因?yàn)楸Ｗo(hù)耕地的政策，很多潛在的中心村，很多小型集鎮(zhèn)的擴(kuò)大和發(fā)展都受到了制約。

那些農(nóng)民愿意建房的集鎮(zhèn)周圍和中心村位置，因?yàn)楦乇Ｗo(hù)，建房的范圍非常少，即便有，地皮的價(jià)格也高的離譜。

7：空心村改造與相關(guān)涉農(nóng)法律的關(guān)系

我們國家，與農(nóng)村有關(guān)的法律法規(guī)并不少，但在實(shí)踐上基本上是 一片空白。土地沒有土地證，房屋沒有房屋證，一戶多宅，一宅嚴(yán)重超標(biāo)。在城市邊沿的農(nóng)村，農(nóng)民建房簡直像開發(fā)商，一戶農(nóng)民的住房可以住上百人，樓層之高，房屋之多，令人嘆息。而法律或執(zhí)法機(jī)構(gòu)并沒有來約束和制止，這是現(xiàn)實(shí)。如何在尊重現(xiàn)實(shí)和法律之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，建設(shè)新農(nóng)村，仍然是一個(gè)復(fù)雜和長遠(yuǎn)的問題。

空心村改造，離不開法律法規(guī)的法律依據(jù)支持，也離不開農(nóng)民事實(shí)上占有大量面積宅基地的現(xiàn)實(shí)。避開任何一方面來推動(dòng)空心村的 改造都是行不通的。

推動(dòng)空心村改造，首先或者最重要的一個(gè)農(nóng)村法律是：村民自治法。村民自治法強(qiáng)調(diào)的是，少數(shù)服從多數(shù)，用投票的方式來解決意見上的分歧?？招拇甯脑?，難免會(huì)打亂目前農(nóng)民擁有舊宅基地面積不均等的利益關(guān)系。因?yàn)槔骊P(guān)系，如何選擇改造方案，并得到多數(shù)農(nóng)民支持，從而在法律上形成多數(shù)人的意見可以代表全部農(nóng)民的意見，為空心村改造提供法律和民意上的基礎(chǔ)。

中國農(nóng)村村民自治法，雖然已經(jīng)實(shí)施了很多年，但落實(shí)情況不太理想。以河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村為例，該村從來沒有讓農(nóng)民進(jìn)行過民主投票，村干部都是鎮(zhèn)政府直接安排的。也從來沒有進(jìn)行過村務(wù)公開。

空心村改造，還需要其他的法律法規(guī)支持，政府正在修訂中的土地管理法。新的土地管理法，一方面要維持目前的土地制度，即農(nóng)村的集體所有制制度，同時(shí)也要為農(nóng)村大量浪費(fèi)和閑置的土地的整合利用提供一些可能。為新農(nóng)村建設(shè)提供一些政策上的支持，期望的政策支持是：十八億畝耕地以外的土地，那些需要開墾和復(fù)墾的土地，可以有自主的長期的經(jīng)營權(quán)處理，根據(jù)誰投資誰受益的原則，利用民間資金來改造空心村，建設(shè)新農(nóng)村。

三：空心村改造建議

1：對(duì)空心村改造的建議

改造空心村的方案可以有很多種，但比較務(wù)實(shí)和切合實(shí) 際的不多。如果采用政府主導(dǎo)，用財(cái)政扶持的辦法來改造空心村，是可以改造一部分具有示范點(diǎn)作用的空心村，數(shù)量非常有限，因?yàn)檎呢?cái)政是有限的。

如果政府用法律為依據(jù)，強(qiáng)制回收農(nóng)村那些浪費(fèi)和閑置的宅基地，也是一種方式，但會(huì)遭到農(nóng)民的抵制和抗議，會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。這在日益重視穩(wěn)定的年代里也是不可行的。

如果政府尊重現(xiàn)實(shí)，認(rèn)可農(nóng)民對(duì)目前大面積宅基地?fù)碛械臋?quán)利。那就必須修改相關(guān)法律，不僅從法律上認(rèn)可農(nóng)民的這種權(quán)利，還必須從法律上保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)這些宅基地的權(quán)利，只有這些宅基地有流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)，才會(huì)有民間資金介入，用市場經(jīng)濟(jì)的力量把這些土地給整合出來。

這種政策支持，完全可以在不影響十八億畝耕地的原則下進(jìn)行。空心村改造政策支持，可以限定在十八億畝耕地以外整合開發(fā)的閑置土地。

如果從法律上尋求政策支持的難度較大，可以在落實(shí)法律和尊重現(xiàn)實(shí)的兩種原則基礎(chǔ)上進(jìn)行：即適當(dāng)補(bǔ)助，按法律規(guī)定回收閑置宅基地。這個(gè)補(bǔ)助資金可以是政府投資，也可以是民間投資。因?yàn)榭招拇彘e置土地的市場價(jià)值，是有一定的投資潛力的。從操作上來講，民間投資的可行行更大。因?yàn)榛鶎诱刹康牟蛔鳛楹透瘮⌒袨?，?huì)制約這種模式的改造。同樣以河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村為例，民間曾經(jīng)有投資空心村改造的意愿，但村干部說，國家對(duì)于空心村土地復(fù) 墾每畝補(bǔ)助五百元。這個(gè)五百元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家對(duì)土地復(fù)墾所提供的資金支持。

還有一種可以算是不作為的改造方式，即國家放開糧食價(jià)格，很 多農(nóng)村閑置土地，農(nóng)民自己會(huì)加工成耕地，因?yàn)榉N糧食的收入有一定的價(jià)值，農(nóng)民復(fù)墾開發(fā)土地就會(huì)有意義和價(jià)值。這種模式只是提醒，糧食價(jià)格的放開，可以激發(fā)農(nóng)民種地的熱情，激發(fā)農(nóng)民對(duì)閑置浪費(fèi)土地的重視。但如果任其目前農(nóng)村宅基地的混亂狀況，農(nóng)村會(huì)出現(xiàn)很多社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧。以河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西村小組為例，目前已經(jīng)有些村民在為誰占了自己的宅基地而產(chǎn)生矛盾，這幾年樹的價(jià)格高，農(nóng)民大多都在自己閑置的土地上種了一些樹木。

河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西小組 張小猛

土地私有化是改革開放的必由之路

中國的改革開放實(shí)際上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)上市場化，政治上民主化的過程。而經(jīng)濟(jì)上的市場化，又分為城市經(jīng)濟(jì)市場化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化。城市的市場化改革已經(jīng)改革的相對(duì)完善，而農(nóng)村的市場化改革才剛 剛開始。市場化改革也就是一個(gè)私有化的過程。城市房屋的私有化改革已經(jīng)成功，而農(nóng)村的土地私有化卻阻力重重，沒有農(nóng)村土地的私有化，就沒有農(nóng)村房屋的私有化。在改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段的中國，城市和 農(nóng)村的私有化改革明顯對(duì)農(nóng)民不公平。市民的房屋可以買賣抵 押，而 農(nóng)民的房屋只能住人。這對(duì)農(nóng)民不公平，也不利于改革大局的整體推進(jìn)。

土地私有化改革涉及的方面太多，如果改革過于激進(jìn)，會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，影響到政治層面。如果改革速度過于緩慢，同樣影響社會(huì)穩(wěn)定，因?yàn)檗r(nóng)村很多社會(huì)矛盾都與土地有關(guān)系。土地私有化改革過于緩慢，不僅影響農(nóng)村穩(wěn)定，也影響到整個(gè)改革大局，農(nóng)村改革的其他方面。

土地私有化是未來的改革方向，是一種趨勢(shì)，但未必就需要馬上推進(jìn)，需要根據(jù)改革的綜合因素來考慮。

堅(jiān)持土地集體制制度，有利于一些公益項(xiàng)目占地的順利進(jìn)行，有 利益集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因?yàn)橥恋丶w所有權(quán)的因素，只有政府有權(quán)征收土地后給開發(fā)商開發(fā)，政府的財(cái)政收入也因此有所保障。政府財(cái)政收入的提高，推進(jìn)了一些公益項(xiàng)目的進(jìn)行，城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善，農(nóng)村各種補(bǔ)貼制度的落實(shí)。如果拋棄這種土地集體所有制制度，也許會(huì)有一些負(fù)面影響，政府財(cái)政收入的降低，會(huì)影響到各種公益項(xiàng)目的推進(jìn)，各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的落實(shí)。

土地集體所有制制度的弊端，是不能保障農(nóng)民擁有土地的權(quán)益，農(nóng)民的權(quán)益往往被一個(gè)代表集體的階層侵害。土地集體所有制制度，約束了農(nóng)民對(duì)土地長期投資的熱情，降低了土地的生產(chǎn)效率。因?yàn)槭羌w土地，很多閑置和浪費(fèi)的土地沒有得到重視和開發(fā)，是一種嚴(yán)重的浪費(fèi)。土地集體所有 制，也約束了農(nóng)民利用自己的物產(chǎn)進(jìn)行融資擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模的可能。對(duì)大規(guī)模農(nóng)業(yè)的到來起到了一定的延緩作用，而 大規(guī)模機(jī)械化農(nóng)業(yè)的模式也是未來的趨勢(shì)和方向。大規(guī)模農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率才可以在國際上與外國資本展開競爭，而小農(nóng)業(yè)根本沒有競爭的 優(yōu)勢(shì)。

土地的集體制度模式，在中國的改革開放過程中，是一種過度，而不是最佳的模式。隨著改革的深入，私有化改革的深入，農(nóng)村改革的深入。農(nóng)民擁有的土地與房屋終會(huì)進(jìn)行私有化改革。

土地的私有化改革，不是應(yīng)該不應(yīng)該，而是推進(jìn)的時(shí)機(jī)是否成熟，是否會(huì)對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)增長有負(fù)面影響，是否會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定。如果排除了這些負(fù)面影響，土地私有化就沒有理由不推進(jìn)。

隨著國家人口增長的壓力，糧食安全危機(jī)的壓力，土地私有化的壓力同時(shí)出現(xiàn)。因?yàn)橥恋氐乃接谢梢越鉀Q糧食安全危機(jī)的壓力。土地的私有化可以把中國農(nóng)村閑置的大量土地給釋放出來?？梢宰杂少I賣的土地，沒有人會(huì)讓它拋荒的。中國大量閑置的土地被釋放整理出來后，對(duì)于糧食安全危機(jī)的壓力就會(huì)消失。

土地私有化改革不僅僅是經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域的問題，也是政治改革領(lǐng)域的問題。因?yàn)橥晟浦贫冉ㄔO(shè)，才是改革的終極目標(biāo)。而土地私有化改革是一種土地制度的完善。

有人擔(dān)心，土地私有化后，會(huì)影響房價(jià)的下跌，從而影響政府的財(cái)政收入?；蛘叻績r(jià)大面積下跌后影響社會(huì)穩(wěn)定。這種擔(dān)心是有一定道理的。所以，土地的私有化改革要慎重，不能盲目推進(jìn)。不盲目推進(jìn)，但大的方向不能錯(cuò)，就是為土地的私有化改革打下一些基礎(chǔ)。十八億畝耕地可以在保持現(xiàn)有制度的情況下，延長承包期，增加農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的機(jī)會(huì)，擴(kuò)大農(nóng)民農(nóng)業(yè)投資的機(jī)會(huì)。十八億畝土地以外的土地，那些閑置的土地，浪費(fèi)的土地，那些荒地。為了鼓勵(lì)農(nóng)民合理利用這些土地，政府應(yīng)該制定激勵(lì)政策，誰投資開發(fā)土地誰受益，允許這些十八億畝土地以外的土地先期進(jìn)行私有化，為下一步的全面土地私有化進(jìn)行一些摸索和嘗試。又保持了目前的房價(jià)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定，政府的財(cái)政收入不受影響。

第二篇：關(guān)于農(nóng)村空心村的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于農(nóng)村空心村的調(diào)研報(bào)告

調(diào)研對(duì)象：河北省滄州市鹽山西孫第三隊(duì)

調(diào)研內(nèi)容：1.空心村現(xiàn)狀及形成原因

2.空心村改造與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系

3.對(duì)空心村改造的建議

空心村，顧名思義，一個(gè)村莊，住戶很少，但占用的土地很多。我所調(diào)研的第三隊(duì)占用宅基地總面積80畝，人均宅基地0.5畝

第三篇：關(guān)于農(nóng)村空心村的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于農(nóng)村空心村的調(diào)研報(bào)告

調(diào)研對(duì)象：河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西小組 一：說明 二：調(diào)研內(nèi)容 1：空心村現(xiàn)狀 2：空心村形成的原因 3：空心村改造的前景 4：空心村改造的困境

5：空心村改造與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系 6：空心村改造與耕地保護(hù)的關(guān)系 7：空心村改造與相關(guān)涉農(nóng)法律的關(guān)系 三：建議

對(duì)空心村改造的建議

名詞解釋

空心村：顧名思義，一個(gè)農(nóng)村村莊，住的農(nóng)民很少，占用的土地很多，大面積范圍是浪費(fèi)和空置狀態(tài)。

宅基地：宅基地就是農(nóng)民能夠建房子的土地。從法律上來說，宅基地應(yīng)該是政府部門規(guī)劃出來的，但實(shí)際上中國農(nóng)村的宅基地都不是規(guī)劃出來的。而是歷史以來農(nóng)民自己占有的，誰占有誰擁有。新中國成立以來，或者時(shí)間更早，中國農(nóng)村逐步形成的村莊模式，所占有的土地?cái)?shù)量在四億畝左右，中國農(nóng)民人均住宅面積為0.5畝。這四億畝村莊用地，用法律的話語叫宅基地，而實(shí)際情況是因?yàn)槿狈σ?guī)劃管理，一直是處于浪費(fèi)和閑置多于利用的狀況。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，國家土地資源的日益緊張，這些以農(nóng)村宅基地的名義存在而浪費(fèi)和閑置的土地狀況需要得到改善。

中心村：中國大多數(shù)農(nóng)村，都是有近十個(gè)左右的村小組組成，在這近十個(gè)村小組周圍范圍，有一些交通便利，或者靠工業(yè)和商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)便利的地方。農(nóng)民處于交通或者商業(yè)便利的考慮，大多自發(fā)地在附近建了不少房子，自然地形成了一個(gè)中心村。有些中心村是政府規(guī)劃出來的，有些是自然形成的。

土地價(jià)值：根據(jù)中國的相關(guān)法律，土地不可以買賣，只有政府才有權(quán)力征收，征收也就是實(shí)際上的買賣。這種只有政府才有權(quán)力買賣土地的現(xiàn)象是一種壟斷行為。土地買賣的壟斷，造成了土地的市場價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地的實(shí)際價(jià)格。有失地農(nóng)民說，失去了土地，以后子孫后代吃什么？按照這種觀點(diǎn)來分析，凡是在中國沒有種地的人只有被餓死的份了。土地的價(jià)值是可以永久地生產(chǎn)糧食，就像母雞會(huì)永久地孵化小雞一樣。土地永久地生產(chǎn)糧食是需要不停地投資和勞動(dòng)的，母雞不停地孵化小雞是需要不停喂養(yǎng)的。一只母雞能賣多少錢，是看它的肉質(zhì)和下蛋功能；一畝土地能賣多少錢，是看它的年產(chǎn)量和地理位置。如果單從土地的糧食生產(chǎn)功能來說，中國所有的土地價(jià)格都在每畝十萬元以下。因?yàn)橹袊恋氐募Z食產(chǎn)量收入每年最多都維持在一千元以下，而十萬元的一年定期銀行利息也要高于這一千元，這種銀行利息的收入，還可以避免了土地投資和勞動(dòng)的辛苦。比較偏遠(yuǎn)和質(zhì)量稍差的土地，它的價(jià)值也就每畝地一萬元左右，因?yàn)槊慨€地的出租收入就一百元，也就相當(dāng)一萬元的銀行定期存款利息。

一：說明

一：說明，本調(diào)研報(bào)告以一個(gè)普通農(nóng)村村莊為例子，對(duì)空心村的現(xiàn)狀，形成原因，改善前景與困境做一些分析。期望調(diào)研報(bào)告能引起相關(guān)政府部門的重視，用法律和行政力量來推進(jìn)空心村的改善。為國家創(chuàng)造出更多的土地，為農(nóng)民居住改善條件。

二：調(diào)研內(nèi)容 1：空心村現(xiàn)狀

河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西小組,村小組人數(shù)在180人，戶數(shù)為40戶，整個(gè)村小組所占宅基地面積是 100畝土地。戶均宅基地為2.5畝，人均宅基地為0.5畝。村小組內(nèi)的老房子是沒有規(guī)劃的，一些近十年左右新建的房子的規(guī)劃是：一處宅基地的面積是0.36畝。因?yàn)檗r(nóng)民建房子都是利用自己的舊宅基地，舊宅基地有多大，按規(guī)劃后新建的房子和院子所占的面積就多大。宅基地嚴(yán)重超面積現(xiàn)象，一戶多宅現(xiàn)象非常突出。

在這100畝面積的宅基地上，有30畝左右是建了房子或者修了 院子的，院子的面積是根據(jù)自己的舊宅基地，能修多大盡量修多大；在40畝左右的荒宅基地上，村民根據(jù)歷史以來誰占有誰擁有的土地，種了一些樹木；另有 25畝左右的土地，是常年長滿荒草或者一些廢棄的水池；還有5畝左右的土地，因?yàn)橹車鷽]有房子和樹根，就自己加工成了耕地。這100畝土地的利用比例基本上是，百分之三十的是房子和院子；百分之四十的是種樹，百分之二十五的是閑置和浪費(fèi)，百分之五的是農(nóng)民自己開發(fā)成了耕地。

另外，還有一個(gè)常年閑置的小型水庫，常年長滿水草，所占面積有十幾畝土地，這十幾畝土地也有其他村小組的部分。這十幾畝水庫面積沒有在我測(cè)量的一百畝宅基地之內(nèi)。

2：空心村形成的原因

有人分析，空心村形成的原因是很多農(nóng)民離開了農(nóng)村，到城市發(fā)展，而造成農(nóng)村村莊土地的閑置和浪費(fèi)。其實(shí)，這種原因是有，但所占的成分非常少。

空心村形成的第一個(gè)主要原因，是新中國成立以來或者時(shí)間更早，農(nóng)民在農(nóng)村居住，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因?yàn)槭鞘止まr(nóng)業(yè)時(shí)代，很多農(nóng)業(yè)作業(yè)是需要占用大量土地的，如家家戶戶曾經(jīng)需要的打小麥或曬稻子的麥（稻）場，每個(gè)打麥（稻）場占用土地將近一畝左右。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的到來，聯(lián)合收割機(jī)的使用，農(nóng)村的那些麥（稻）場已經(jīng)沒有作用了。村里一百畝的宅基地，這些曾經(jīng)的麥（稻）場所占比例有30畝左右。

空心村形成的第二個(gè)主要原因，是農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)。因?yàn)橥恋厥羌w所有，而集體又缺乏管理和規(guī)劃。農(nóng)民的原則是能占就占，哪怕占有的土地常年閑置。如果有新戶要建房子，只能在自己老宅基地上建，老宅基地不夠的農(nóng)民，如果建房只能建在自己家的耕地上。這也是中國農(nóng)村很奇怪的一個(gè)現(xiàn)象，耕地里違法建了不少房子，而村莊里面很多閑置的舊宅基地。

集體所有制的土地制度，約束了農(nóng)村宅基地的開發(fā)和流轉(zhuǎn)利用。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這完全是一句空話。宅基地的流轉(zhuǎn)，是需要支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用的。但這宅基地是集體的土地，讓集體內(nèi)部的農(nóng)民利用集體自己的閑置宅基地，而支付費(fèi)用給那些長期霸占集體宅基地的農(nóng)民。建房農(nóng)民不愿意，只好在自己家的耕地上建房。如果讓那些擁有大量舊宅基地的農(nóng)民無償交出舊宅基地給集體使用，這些農(nóng)民又不愿意，因?yàn)閹缀醢俜种耸霓r(nóng)戶都是占用了大量的舊宅基地，集體憑什么讓我一戶農(nóng)民上交閑置宅基地，而不是所有農(nóng)民都上交自己的閑置宅基地。這就是土地集體所有制的弊端，集體的土地，寧可閑置也不愿意讓別的農(nóng)民使用。

空心村形成的第三個(gè)主要原因，是基層政府的不作為或者亂作為。從法律上來分析，集體經(jīng)濟(jì)組織完全可以依照法律，對(duì)農(nóng)戶沒有使用的閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一回收，要么給新增加人口建房使用，要么加工成耕地分配給村民種地。因?yàn)榛鶎诱牟蛔鳛?，沒有進(jìn)行宅基地規(guī)劃，農(nóng)民這近二十年來建房是東一座西一座，而中間確有很多空地。這些在房子之間的小面積空地，集體回收上來也沒有多大意義，很難加工成耕地，加工成耕地使用起來也不方便。

以河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西小組為例，來分析基層政府的不作為和亂作為。本村小組是有三部分組成：崗上崗下 中間 部分。崗上部分有二十畝土地，三十年前左右的時(shí)間，是以前的老村。而政府規(guī)劃要求全部搬遷到中間地帶，包括崗下農(nóng)戶也要求搬到中間。在這些搬遷過程中，有一部分農(nóng)戶搬遷到了中間地帶；有一些農(nóng)戶自始始終都沒有搬遷；有一些農(nóng)戶因?yàn)橹虚g農(nóng)戶占用的閑置宅基地不讓利用而無法搬遷。所以，目前的局面是，崗上有四五戶居民，是三十年前老村一直未搬遷的農(nóng)戶，后來都在原地建了新房子；崗下有十幾戶農(nóng)民，也大多都修建了房子，中間部分住了二十多戶。

根據(jù)對(duì)農(nóng)民的調(diào)查了解，農(nóng)戶真正想建房的地點(diǎn)還是以前的老村莊位置，即崗上。在很早以前，附近有兩個(gè)深水井，吃水方便，而目前只有這個(gè)位置的地下水井的水好，怎么用也用不完；還有一個(gè)因素是崗上位置的交通方便，靠我們村小組的主路。目前很多村民想在這個(gè)位置建房子，但因?yàn)榕f的閑置宅基地是有實(shí)際歸屬的，周圍又都是耕地。基層政府以保護(hù)耕地的借口不允許建，如果要建房，一百平方米的面積要給村集體交一萬元費(fèi)用，而農(nóng)民又不愿意交這么多費(fèi)用。很多想建房的農(nóng)民都沒有地方建。

3：空心村改造的前景

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人口的曾加，糧食安全的因素，土地成為日益緊張的話題和課題。政府對(duì)土地的重視程度越來越高，保護(hù)耕地，整合土地資源的需求也越來越高。

根據(jù)對(duì)河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西小組的宅基地利用狀況的調(diào)查，以及對(duì)河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村其他十二個(gè)村小組的宅基地利用觀察（陳堰村其他村小組的情況和河西村小組的情況差不多），宅基地閑置和浪費(fèi)的比例都相當(dāng)高。十三個(gè)村小組所占的宅基地面積在八百畝到一千畝左右。如果進(jìn)行中心村建設(shè)，那么，總的宅基地需要在兩百畝左右。也就是可以整合出不低于五百畝左右的土地資源。陳堰村的總?cè)藬?shù)是一千八百人左右。以此類推，中國農(nóng)村的宅基地可以整合的土地資源在三四億畝左右，這個(gè)三四億畝的數(shù)據(jù)，網(wǎng)上也有很多關(guān)注農(nóng)村宅基地的學(xué)者分析過。整合中國農(nóng)村宅基地浪費(fèi)和閑置的土地資源，是一項(xiàng)長期而緩慢的過程。因?yàn)檫@涉及了太多方面的因素，需要慢慢改善。一方面是法律方面的因素；一方面是現(xiàn)實(shí)方面的因素。如果按法律程序來改善，會(huì)遭到農(nóng)民的抵制；如果按照現(xiàn)實(shí)情況來改善，會(huì)與法律有沖突。具體是需要何種方式的改善，需要政府和民間一個(gè)摸索嘗試的過程，更需要政府加強(qiáng)對(duì)這方面的關(guān)注和重視。

把中國農(nóng)村三四億畝農(nóng)村宅基地的土地資源逐步改善整合出來，需要十到二十年的時(shí)間，甚至更久。這種速度與中國人口增加和糧食安全危機(jī)的緊迫速度并不沖突。人口的增加，糧食安全危機(jī)同樣是一個(gè)緩慢的過程。只要政府與民間保持清醒的頭腦，因?yàn)槿丝谠黾訋淼募Z食危機(jī)，會(huì)因?yàn)橹袊r(nóng)村三四億畝宅基地資源的整合利用而緩解。

4：空心村改造的困境

空心村改造，全國各地有不少地方在實(shí)踐。但基本上都是以政府資金扶持的模式進(jìn)行，因?yàn)檎呢?cái)政資源有限，只有部分的空心村有機(jī)會(huì)改善或者改善成功。而大部分的空心村根本沒有獲得改善的機(jī)會(huì)，或者改善進(jìn)展很慢，效果不理想。目前在網(wǎng)上可以搜索到的空心村改造成功案例，大多是政府出資改造空心村，樹立的一些示范點(diǎn)。

這也是空心村改善的第一個(gè)困境，資金缺乏或者不足?？招拇甯脑?，農(nóng)民要搬遷，搬遷就需要新建房子。雖然目前很多農(nóng)民有經(jīng)濟(jì)實(shí)力建新房搬遷，但還是有部分農(nóng)民沒有能力建房搬遷。

空心村改造的第二個(gè)困境。政府沒有政策扶持，反而有政策約束，缺乏政府高層土地管理部門的重視。目前出現(xiàn)示范點(diǎn)的空心村改造，大多是地方政府的改造行為，而不是國家土地資源部門重視的結(jié)果。

同樣以河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村為例，政府對(duì)空心村改造沒有任何指導(dǎo)和扶持。反而約束中心村的成立，中心村的形成是可以大大降低空心村改造的成本。這種以自發(fā)形式形成的中心村，目前因?yàn)檎募s束而難有進(jìn)展。政府約束的理由很簡單，保護(hù)耕地需要，以保護(hù)耕地的理由，向建房農(nóng)民收取高額建房費(fèi)用。很多建房農(nóng)民望而卻步。

空心村改造的第三個(gè)困境，是基層政府的不作為。面對(duì)國家土地的日益緊張，農(nóng)民建房的迫切需要，空心村的土地嚴(yán)重浪費(fèi)?；鶎痈刹坎蛔鲋行拇逡?guī)劃，對(duì)建房農(nóng)戶的要求一推再推，對(duì)于空心村多數(shù)農(nóng)民擁有一戶多宅，和宅基地面積嚴(yán)重超現(xiàn)象視而不見。

村級(jí)干部不作為，當(dāng)民間力量期望投資空心村改造時(shí)，因?yàn)榭招拇甯脑煊绊懥舜甯刹恳员Ｗo(hù)耕地理由向建房農(nóng)民收取高額費(fèi)用的利益時(shí)，民間改造空心村的計(jì)劃受到抵制和冷漠。

空心村改造的第四個(gè)困境，是法律和現(xiàn)實(shí)的沖突。法律在農(nóng)村來說，如同一張廢紙。多部法律強(qiáng)調(diào)，不允許一戶多宅，宅基地面積超標(biāo)。而在空心村的農(nóng)村，基本上家家戶戶都違反了這些法律。是按法律來收回這些宅基地，還是尊重現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)農(nóng)民擁有這些宅基地的權(quán)利。這種沖突需要尋找一個(gè)解決方案。

5：空心村改造與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系

生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主，這是新農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容。拋開其他的不說，單說村容整潔。一個(gè)空心村村莊，是做不到村容整潔。因?yàn)榭招拇宓拇迩f，房屋是破舊的，很多老房子是沒有按規(guī)劃建設(shè)的，道路是泥土的，到處都長有荒草。下雨走不了人，夏季到處是蚊子。

村容整潔，首先是改造空心村。空心村的改造可以為村集體整合出數(shù)量不少的土地，這些土地資源的利用，可以為新農(nóng)村建設(shè)提供一些資金的支持。而新農(nóng)村建設(shè)是需要資金支持，沒有資金扶持的新農(nóng)村建設(shè)仍然是一句空話。

如何讓空心村改造中整合出來的土地資源，成為一種新農(nóng)村建設(shè)過程中的資金支持，需要政府的政策支持。

農(nóng)村的土地是集體所有，十八億畝耕地是承包責(zé)任制，十八億畝以外的土地是不是可以考慮，流轉(zhuǎn)永久承包經(jīng)營權(quán)，需要政府考慮這方面的政策扶持。如果十八億畝土地以外的中國農(nóng)村集體土地可以實(shí)現(xiàn)永久承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，那么不僅可以逐步地把農(nóng)村三四億畝的宅基地給釋放整理出來，同時(shí)，也解決了新農(nóng)村建設(shè)種資金不足的局面。

6：空心村改造與耕地保護(hù)的關(guān)系

隨著中國人口的增加，糧食安全的擔(dān)憂，城市化發(fā)展用地的緊張，我們對(duì)耕地的保護(hù)越來越嚴(yán)格了。

避免糧食危機(jī)，不僅僅要保護(hù)耕地，更要避免土地的閑置和浪費(fèi)。耕地要保護(hù)，土地同樣需要保護(hù)和開發(fā)利用，耕地是土地中的一個(gè)分類。土地轉(zhuǎn)化為耕地，并不是太難的事情。中國有多少土地，就有多少潛在的耕地。針對(duì)那些閑置和浪費(fèi)的農(nóng)村宅基地，也就是潛在的耕地。如果把這些土地也算起來，中國的耕地?cái)?shù)量是超過二十億畝的。

耕地在保護(hù)的同時(shí)，要為開發(fā)整理閑置土地提供一個(gè)可能，即暫時(shí)占用十畝的耕地，可以整理出來一百畝的耕地，這是有價(jià)值和意義的。而目前中國農(nóng)村的耕地保護(hù)政策約束了這種可能?；鶎哟甯刹繉?duì)大量的閑置土地視而不見，而對(duì)村民建房占用微不足道的一點(diǎn)耕地控制的非常嚴(yán)格?；鶎哟甯刹康淖龇ú⒉皇钦嬲谋Ｗo(hù)耕地，而是以保護(hù)耕地的理由向農(nóng)民收取高額費(fèi)用而已。只要給村干部交了高額建房費(fèi)用，任何耕地上都可以建房。從法律規(guī)定來分析，耕地保護(hù)要保持占補(bǔ)平衡原則，農(nóng)民建房占了多少面積的耕地，集體組織就要開肯多少面積的耕地來。而開墾耕地是需要資金投入的，村干部收取建房農(nóng)民的高額費(fèi)用也應(yīng)該是用在開墾耕地方面。而實(shí)際情況是，村干部收取的費(fèi)用從來沒有用于任何耕地的開發(fā)，在沒有任何村務(wù)公開的情況下，這些費(fèi)用也用的不知去向。

耕地需要保護(hù)，更需要開發(fā)，同時(shí)也應(yīng)該避免一些基層干部以耕地保護(hù)的理由撈取個(gè)人利益。這不僅有違公平正義，反而不利于耕地保護(hù)。

耕地需要保護(hù)，但過分的耕地保護(hù)不利于潛在的耕地開發(fā)和利用。大家都明白一個(gè)道理：交通便利的地方，有商業(yè)潛力的地方，人群聚集的地方，是任何人建房都期望的位置。而目前，因?yàn)楸Ｗo(hù)耕地的政策，很多潛在的中心村，很多小型集鎮(zhèn)的擴(kuò)大和發(fā)展都受到了制約。

那些農(nóng)民愿意建房的集鎮(zhèn)周圍和中心村位置，因?yàn)楦乇Ｗo(hù)，建房的范圍非常少，即便有，地皮的價(jià)格也高的離譜。

7：空心村改造與相關(guān)涉農(nóng)法律的關(guān)系

我們國家，與農(nóng)村有關(guān)的法律法規(guī)并不少，但在實(shí)踐上基本上是 一片空白。土地沒有土地證，房屋沒有房屋證，一戶多宅，一宅嚴(yán)重超標(biāo)。在城市邊沿的農(nóng)村，農(nóng)民建房簡直像開發(fā)商，一戶農(nóng)民的住房可以住上百人，樓層之高，房屋之多，令人嘆息。而法律或執(zhí)法機(jī)構(gòu)并沒有來約束和制止，這是現(xiàn)實(shí)。如何在尊重現(xiàn)實(shí)和法律之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，建設(shè)新農(nóng)村，仍然是一個(gè)復(fù)雜和長遠(yuǎn)的問題。

空心村改造，離不開法律法規(guī)的法律依據(jù)支持，也離不開農(nóng)民事實(shí)上占有大量面積宅基地的現(xiàn)實(shí)。避開任何一方面來推動(dòng)空心村的 改造都是行不通的。

推動(dòng)空心村改造，首先或者最重要的一個(gè)農(nóng)村法律是：村民自治法。村民自治法強(qiáng)調(diào)的是，少數(shù)服從多數(shù)，用投票的方式來解決意見上的分歧?？招拇甯脑欤y免會(huì)打亂目前農(nóng)民擁有舊宅基地面積不均等的利益關(guān)系。因?yàn)槔骊P(guān)系，如何選擇改造方案，并得到多數(shù)農(nóng)民支持，從而在法律上形成多數(shù)人的意見可以代表全部農(nóng)民的意見，為空心村改造提供法律和民意上的基礎(chǔ)。

中國農(nóng)村村民自治法，雖然已經(jīng)實(shí)施了很多年，但落實(shí)情況不太理想。以河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村為例，該村從來沒有讓農(nóng)民進(jìn)行過民主投票，村干部都是鎮(zhèn)政府直接安排的。也從來沒有進(jìn)行過村務(wù)公開。

空心村改造，還需要其他的法律法規(guī)支持，政府正在修訂中的土地管理法。新的土地管理法，一方面要維持目前的土地制度，即農(nóng)村的集體所有制制度，同時(shí)也要為農(nóng)村大量浪費(fèi)和閑置的土地的整合利用提供一些可能。為新農(nóng)村建設(shè)提供一些政策上的支持，期望的政策支持是：十八億畝耕地以外的土地，那些需要開墾和復(fù)墾的土地，可以有自主的長期的經(jīng)營權(quán)處理，根據(jù)誰投資誰受益的原則，利用民間資金來改造空心村，建設(shè)新農(nóng)村。

三：空心村改造建議 1：對(duì)空心村改造的建議

改造空心村的方案可以有很多種，但比較務(wù)實(shí)和切合實(shí)際的不多。如果采用政府主導(dǎo)，用財(cái)政扶持的辦法來改造空心村，是可以改造一部分具有示范點(diǎn)作用的空心村，數(shù)量非常有限，因?yàn)檎呢?cái)政是有限的。

如果政府用法律為依據(jù)，強(qiáng)制回收農(nóng)村那些浪費(fèi)和閑置的宅基地，也是一種方式，但會(huì)遭到農(nóng)民的抵制和抗議，會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。這在日益重視穩(wěn)定的年代里也是不可行的。

如果政府尊重現(xiàn)實(shí)，認(rèn)可農(nóng)民對(duì)目前大面積宅基地?fù)碛械臋?quán)利。那就必須修改相關(guān)法律，不僅從法律上認(rèn)可農(nóng)民的這種權(quán)利，還必須從法律上保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)這些宅基地的權(quán)利，只有這些宅基地有流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)，才會(huì)有民間資金介入，用市場經(jīng)濟(jì)的力量把這些土地給整合出來。

這種政策支持，完全可以在不影響十八億畝耕地的原則下進(jìn)行?？招拇甯脑煺咧С?，可以限定在十八億畝耕地以外整合開發(fā)的閑置土地。

如果從法律上尋求政策支持的難度較大，可以在落實(shí)法律和尊重現(xiàn)實(shí)的兩種原則基礎(chǔ)上進(jìn)行：即適當(dāng)補(bǔ)助，按法律規(guī)定回收閑置宅基地。這個(gè)補(bǔ)助資金可以是政府投資，也可以是民間投資。因?yàn)榭招拇彘e置土地的市場價(jià)值，是有一定的投資潛力的。從操作上來講，民間投資的可行行更大。因?yàn)榛鶎诱刹康牟蛔鳛楹透瘮⌒袨?，?huì)制約這種模式的改造。同樣以河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村為例，民間曾經(jīng)有投資空心村改造的意愿，但村干部說，國家對(duì)于空心村土地復(fù)墾每畝補(bǔ)助五百元。這個(gè)五百元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家對(duì)土地復(fù)墾所提供的資金支持。

還有一種可以算是不作為的改造方式，即國家放開糧食價(jià)格，很 多農(nóng)村閑置土地，農(nóng)民自己會(huì)加工成耕地，因?yàn)榉N糧食的收入有一定的價(jià)值，農(nóng)民復(fù)墾開發(fā)土地就會(huì)有意義和價(jià)值。這種模式只是提醒，糧食價(jià)格的放開，可以激發(fā)農(nóng)民種地的熱情，激發(fā)農(nóng)民對(duì)閑置浪費(fèi)土地的重視。但如果任其目前農(nóng)村宅基地的混亂狀況，農(nóng)村會(huì)出現(xiàn)很多社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧。以河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西村小組為例，目前已經(jīng)有些村民在為誰占了自己的宅基地而產(chǎn)生矛盾，這幾年樹的價(jià)格高，農(nóng)民大多都在自己閑置的土地上種了一些樹木。

河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西小組

張小猛

第四篇：關(guān)于農(nóng)村空心村的調(diào)研報(bào)告

《人口地理學(xué)》論文

題目：

院系：

專業(yè)：

班級(jí)：

姓名：

關(guān)于農(nóng)村空心村的調(diào)查 資源與環(huán)境系 地理教育 10級(jí) 江東凈

2012 年 05 月 30 日

關(guān)于農(nóng)村空心村的調(diào)查

—以河北省保定市石佛鎮(zhèn)東巷村為例

摘要：

本文主要研究的是關(guān)于農(nóng)村空心化現(xiàn)象，研究對(duì)象是石佛鎮(zhèn)東巷村，通過對(duì)該村近幾十年的變化，做出一個(gè)對(duì)農(nóng)村現(xiàn)狀、原因、改造困境以及改造建議的系統(tǒng)報(bào)告。

關(guān)鍵詞

空心化、宅基地、土地浪費(fèi)

空心村,顧名思義，一個(gè)農(nóng)村村莊，住的農(nóng)民很少，占用的土地很多，大面積范圍是浪費(fèi)和空置狀態(tài)。

宅基地,宅基地就是農(nóng)民能夠建房子的土地。從法律上來說，宅基地應(yīng)該是政府部門規(guī)劃出來的，但實(shí)際上中國農(nóng)村的宅基地都不是規(guī)劃出來的。而是歷史以來農(nóng)民自己占有的，誰占有誰擁有。新中國成立以來，或者時(shí)間更早，中國農(nóng)村逐步形成的村莊模式，所占有的土地?cái)?shù)量在四億畝左右，中國農(nóng)民人均住宅面積為0.5畝。這四億畝村莊用地，用法律的話語叫宅基地，而實(shí)際情況是因?yàn)槿狈σ?guī)劃管理，一直是處于浪費(fèi)和閑置多于利用的狀況。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，國家土地資源的日益緊張，這些以農(nóng)村宅基地的名義存在而浪費(fèi)和閑置的土地狀況需要得到改善。

中心村,中國大多數(shù)農(nóng)村，都是有近十個(gè)左右的村小組組成，在這近十個(gè)村小組周圍范圍，有一些交通便利，或者靠工業(yè)和商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)便利的地方。農(nóng)民處于交通或者商業(yè)便利的考慮，大多自發(fā)地在附近建了不少房子，自然地形成了一個(gè)中心村。有些中心村是政府規(guī)劃出來的，有些是自然形成的。

土地價(jià)值：根據(jù)中國的相關(guān)法律，土地不可以買賣，只有政府才有權(quán)力征收，征收也就是實(shí)際上的買賣。這種只有政府才有權(quán)力買賣土地的現(xiàn)象是一種壟斷行為。土地買賣的壟斷，造成了土地的市場價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地的實(shí)際價(jià)格。有失地農(nóng)民說，失去了土地，以后子孫后代吃什么？按照這種觀點(diǎn)來分析，凡是在中國沒有種地的人只有被餓死的份了。土地的價(jià)值是可以永久地生產(chǎn)糧食，就像母雞會(huì)永久地孵化小雞一樣。土地永久地生產(chǎn)糧食是需要不停地投資和勞動(dòng)的，母雞不停地孵化小雞是需要不停喂養(yǎng)的。一只母雞能賣多少錢，是看它的肉質(zhì)和下蛋功能；一畝土地能賣多少錢，是看它的年產(chǎn)量和地理位置。如果單從土地的糧食生產(chǎn)功能來說，中國所有的土地價(jià)格都在每畝十萬元以下。因?yàn)橹袊恋氐募Z食產(chǎn)量收入每年最多都維持在一千元以下，而十萬元的一年定期銀行利息也要高于這一千元，這種銀行利息的收入，還可以避免了土地投資和勞動(dòng)的辛苦。比較偏遠(yuǎn)和質(zhì)量稍差的土地，它的價(jià)值也就每畝地一萬元左右，因?yàn)槊慨€地的出租收入就一百元，也就相當(dāng)一萬元的銀行定期存款利息。

一、調(diào)研內(nèi)容

1．空心村現(xiàn)狀

河北省保定市石佛鎮(zhèn)東巷村，村小組人數(shù)在180人，戶數(shù)為40戶，整個(gè)村小組所占宅基地面積是 100畝土地。戶均宅基地為2.5畝，人均宅基地為0.5畝。村小組內(nèi)的老房子是沒有規(guī)劃的，一些近十年左右新建的房子的規(guī)劃是：一處宅基地的面積是0.36畝。因?yàn)檗r(nóng)民建房子都是利用自己的舊宅基地，舊宅基地有多大，按規(guī)劃后新建的房子和院子所占的面積就多大。宅基地嚴(yán)重超面積現(xiàn)象，一戶多宅現(xiàn)象非常突出。

在這100畝面積的宅基地上，有30畝左右是建了房子或者修了 院子的，院子的面積是根據(jù)自己的舊宅基地，能修多大盡量修多大；在40畝左右的荒宅基地上，村民根據(jù)歷史以來誰占有誰擁有的土地，種了一些樹木；另有 25畝左右的土地，是常年長滿荒草或者一些廢棄的水池；還有5畝左右的土地，因?yàn)橹車鷽]有房子和樹根，就自己加工成了耕地。這100畝土地的利用比例基本上是，百分之三十的是房子和院子；百分之四十的是種樹，百分之二十五的是閑置和浪費(fèi)，百分之五的是農(nóng)民自己開發(fā)成了耕地。

另外，還有一個(gè)常年閑置的小型水庫，常年長滿水草，所占面積有十幾畝土地，這十幾畝土地也有其他村小組的部分。這十幾畝水庫面積沒有在我測(cè)量的一百畝宅基地之內(nèi)。

2．空心村形成的原因

有人分析，空心村形成的原因是很多農(nóng)民離開了農(nóng)村，到城市發(fā)展，而造成農(nóng)村村莊土地的閑置和浪費(fèi)。其實(shí)，這種原因是有，但所占的成分非常少。

（1）空心村形成的第一個(gè)主要原因

是新中國成立以來或者時(shí)間更早，農(nóng)民在農(nóng)村居住，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因?yàn)槭鞘止まr(nóng)業(yè)時(shí)代，很多農(nóng)業(yè)作業(yè)是需要占用大量土地的，如家家戶戶曾經(jīng)需要的打小麥或曬稻子的麥（稻）場，每個(gè)打麥（稻）場占用土地將近一畝左右。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的到來，聯(lián)合收割機(jī)的使用，農(nóng)村的那些麥（稻）場已經(jīng)沒有作用了。村里一百畝的宅基地，這些曾經(jīng)的麥（稻）場所占比例有30畝左右。

（2）空心村形成的第二個(gè)主要原因

是農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)。因?yàn)橥恋厥羌w所有，而集體又缺乏管理和規(guī)劃。農(nóng)民的原則是能占就占，哪怕占有的土地常年閑置。如果有新戶要建房子，只能在自己老宅基地上建，老宅基地不夠的農(nóng)民，如果建房只能建在自己家的耕地上。這也是中國農(nóng)村很奇怪的一個(gè)現(xiàn)象，耕地里違法建了不少房子，而村莊里面很多閑置的舊宅基地。

集體所有制的土地制度，約束了農(nóng)村宅基地的開發(fā)和流轉(zhuǎn)利用。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這完全是一句空話。宅基地的流轉(zhuǎn)，是需要支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用的。但這宅基地是集體的土地，讓集體內(nèi)部的農(nóng)民利用集體自己的閑置宅基地，而支付費(fèi)用給那些長期霸占集體宅基地的農(nóng)民。建房農(nóng)民不愿意，只好在自己家的耕地上建房。如果讓那些擁有大量舊宅基地的農(nóng)民無償交出舊宅基地給集體使用，這些農(nóng)民又不愿意，因?yàn)閹缀醢俜种耸霓r(nóng)戶都是占用了大量的舊宅基地，集體憑什么讓我一戶農(nóng)民上交閑置宅基地，而不是所有農(nóng)民都上交自己的閑置宅基地。這就是土地集體所有制的弊端，集體的土地，寧可閑置也不愿意讓別的農(nóng)民使用。

（3）空心村形成的第三個(gè)主要原因

是基層政府的不作為或者亂作為。從法律上來分析，集體經(jīng)濟(jì)組織完全可以依照法

律，對(duì)農(nóng)戶沒有使用的閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一回收，要么給新增加人口建房使用，要么加工成耕地分配給村民種地。因?yàn)榛鶎诱牟蛔鳛?，沒有進(jìn)行宅基地規(guī)劃，農(nóng)民這近二十年來建房是東一座西一座，而中間確有很多空地。這些在房子之間的小面積空地，集體回收上來也沒有多大意義，很難加工成耕地，加工成耕地使用起來也不方便。

4．空心村改造的困境

空心村改造，全國各地有不少地方在實(shí)踐。但基本上都是以政府資金扶持的模式進(jìn)行，因?yàn)檎呢?cái)政資源有限，只有部分的空心村有機(jī)會(huì)改善或者改善成功。而大部分的空心村根本沒有獲得改善的機(jī)會(huì)，或者改善進(jìn)展很慢，效果不理想。目前在網(wǎng)上可以搜索到的空心村改造成功案例，大多是政府出資改造空心村，樹立的一些示范點(diǎn)。

這也是空心村改善的第一個(gè)困境，資金缺乏或者不足?？招拇甯脑?，農(nóng)民要搬遷，搬遷就需要新建房子。雖然目前很多農(nóng)民有經(jīng)濟(jì)實(shí)力建新房搬遷，但還是有部分農(nóng)民沒有能力建房搬遷。

空心村改造的第二個(gè)困境。政府沒有政策扶持，反而有政策約束，缺乏政府高層土地管理部門的重視。目前出現(xiàn)示范點(diǎn)的空心村改造，大多是地方政府的改造行為，而不是國家土地資源部門重視的結(jié)果。

同樣以東巷村為例，政府對(duì)空心村改造沒有任何指導(dǎo)和扶持。反而約束中心村的成立，中心村的形成是可以大大降低空心村改造的成本。這種以自發(fā)形式形成的中心村，目前因?yàn)檎募s束而難有進(jìn)展。政府約束的理由很簡單，保護(hù)耕地需要，以保護(hù)耕地的理由，向建房農(nóng)民收取高額建房費(fèi)用。很多建房農(nóng)民望而卻步。

空心村改造的第三個(gè)困境，是基層政府的不作為。面對(duì)國家土地的日益緊張，農(nóng)民建房的迫切需要，空心村的土地嚴(yán)重浪費(fèi)?；鶎痈刹坎蛔鲋行拇逡?guī)劃，對(duì)建房農(nóng)戶的要求一推再推，對(duì)于空心村多數(shù)農(nóng)民擁有一戶多宅，和宅基地面積嚴(yán)重超現(xiàn)象視而不見。

村級(jí)干部不作為，當(dāng)民間力量期望投資空心村改造時(shí)，因?yàn)榭招拇甯脑煊绊懥舜甯刹恳员Ｗo(hù)耕地理由向建房農(nóng)民收取高額費(fèi)用的利益時(shí)，民間改造空心村的計(jì)劃受到抵制和冷漠。

空心村改造的第四個(gè)困境，是法律和現(xiàn)實(shí)的沖突。法律在農(nóng)村來說，如同一張廢紙。多部法律強(qiáng)調(diào)，不允許一戶多宅，宅基地面積超標(biāo)。而在空心村的農(nóng)村，基本上家家戶戶都違反了這些法律。是按法律來收回這些宅基地，還是尊重現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)農(nóng)民擁有這些宅基地的權(quán)利。這種沖突需要尋找一個(gè)解決方案。

二、空心村改造建議

改造空心村的方案可以有很多種，但比較務(wù)實(shí)和切合實(shí)際的不多。如果采用政府主導(dǎo)，用財(cái)政扶持的辦法來改造空心村，是可以改造一部分具有示范點(diǎn)作用的空心村，數(shù)量非常有限，因?yàn)檎呢?cái)政是有限的。

如果政府用法律為依據(jù)，強(qiáng)制回收農(nóng)村那些浪費(fèi)和閑置的宅基地，也是一種方式，但會(huì)遭到農(nóng)民的抵制和抗議，會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。這在日益重視穩(wěn)定的年代里也是不可行的。

如果政府尊重現(xiàn)實(shí)，認(rèn)可農(nóng)民對(duì)目前大面積宅基地?fù)碛械臋?quán)利。那就必須修改相關(guān)法律，不僅從法律上認(rèn)可農(nóng)民的這種權(quán)利，還必須從法律上保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)這些宅基地的權(quán)利，只有這些宅基地有流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)，才會(huì)有民間資金介入，用市場經(jīng)濟(jì)的力量把這些土地給整合出來。這種政策支持，完全可以在不影響十八億畝耕地的原則下進(jìn)行。空心村改造政策支持，可以限定在十八億畝耕地以外整合開發(fā)的閑置土地。

如果從法律上尋求政策支持的難度較大，可以在落實(shí)法律和尊重現(xiàn)實(shí)的兩種原則基礎(chǔ)上進(jìn)行：即適當(dāng)補(bǔ)助，按法律規(guī)定回收閑置宅基地。這個(gè)補(bǔ)助資金可以是政府投資，也可以是民間投資。因?yàn)榭招拇彘e置土地的市場價(jià)值，是有一定的投資潛力的。從操作上來講，民間投資的可行行更大。因?yàn)榛鶎诱刹康牟蛔鳛楹透瘮⌒袨?，?huì)制約這種模式的改造。同樣以河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村為例，民間曾經(jīng)有投資空心村改造的意愿，但村干部說，國家對(duì)于空心村土地復(fù)墾每畝補(bǔ)助五百元。這個(gè)五百元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家對(duì)土地復(fù)墾所提供的資金支持。

還有一種可以算是不作為的改造方式，即國家放開糧食價(jià)格，很 多農(nóng)村閑置土地，農(nóng)民自己會(huì)加工成耕地，因?yàn)榉N糧食的收入有一定的價(jià)值，農(nóng)民復(fù)墾開發(fā)土地就會(huì)有意義和價(jià)值。這種模式只是提醒，糧食價(jià)格的放開，可以激發(fā)農(nóng)民種地的熱情，激發(fā)農(nóng)民對(duì)閑置浪費(fèi)土地的重視。但如果任其目前農(nóng)村宅基地的混亂狀況，農(nóng)村會(huì)出現(xiàn)很多社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧。總結(jié)：

應(yīng)用法律法規(guī)體系,加大政府的支持與保護(hù)力度。在我國目前特定的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件下，要盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源配置市場化的目標(biāo),就必須得到法律的保障,特別是政府的有力支持與保護(hù)。同時(shí)也要加強(qiáng)土地的監(jiān)督檢查，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。

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陳玉福，劉彥隨，龍花樓，王介勇《中國鄉(xiāng)村發(fā)展報(bào)告—農(nóng)村空心化及其整治策略》，科學(xué)出版社

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韓長斌《社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)》

1999

第五篇：關(guān)于農(nóng)村空心村的調(diào)研

暑期社會(huì)實(shí)踐報(bào)告題目

學(xué)校名稱：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)

所屬院系：經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院商務(wù)系 學(xué)生姓名：肖偉新

專業(yè)班級(jí)：2010級(jí)網(wǎng)絡(luò)工程1班 聯(lián)系電話：***

關(guān)于農(nóng)村空心村的調(diào)查

摘要：

本文主要研究的是關(guān)于農(nóng)村空心化現(xiàn)象，研究對(duì)象是石佛鎮(zhèn)東巷村，通過對(duì)該村近幾十年的變化，做出一個(gè)對(duì)農(nóng)村現(xiàn)狀、原因、改造困境以及改造建議的系統(tǒng)報(bào)告。

空心村,顧名思義，一個(gè)農(nóng)村村莊，住的農(nóng)民很少，占用的土地很多，大面積范圍是浪費(fèi)和空置狀態(tài)。

宅基地是農(nóng)民能夠建房子的土地。從法律上來說，宅基地應(yīng)該是政府部門規(guī)劃出來的，但實(shí)際上中國農(nóng)村的宅基地都不是規(guī)劃出來的。新中國成立以來，或者時(shí)間更早，中國農(nóng)村逐步形成的村莊模式，所占有的土地?cái)?shù)量在四億畝左右，中國農(nóng)民人均住宅面積為0.5畝。這四億畝村莊用地，用法律的話語叫宅基地，而實(shí)際情況是因?yàn)槿狈σ?guī)劃管理，一直是處于浪費(fèi)和閑置多于利用的狀況。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，國家土地資源的日益緊張，這些以農(nóng)村宅基地的名義存在而浪費(fèi)和閑置的土地狀況需要得到改善。

一、調(diào)研內(nèi)容

1．空心村現(xiàn)狀

村小組內(nèi)的老房子是沒有規(guī)劃的，一些近十年左右新建的房子的規(guī)劃是：一處宅基地的面積是0.36畝。因?yàn)檗r(nóng)民建房子都是利用自己的舊宅基地，舊宅基地有多大，按規(guī)劃后新建的房子和院子所占的面積就多大。宅基地嚴(yán)重超面積現(xiàn)象，一戶多宅現(xiàn)象非常突出。

在這100畝面積的宅基地上，有30畝左右是建了房子或者修了 院子的，院子的面積是根據(jù)自己的舊宅基地，能修多大盡量修多大；在40畝左右的荒宅基地上，村民根據(jù)歷史以來誰占有誰擁有的土地，種了一些樹木；另有 25畝左右的土地，是常年長滿荒草或者一些廢棄的水池；還有5畝左右的土地，因?yàn)橹車鷽]有房子和樹根，就自己加工成了耕地。這100畝土地的利用比例基本上是，百分之三十的是房子和院子；百分之四十的是種樹，百分之二十五的是閑置和浪費(fèi)，百分之五的是農(nóng)民自己開發(fā)成了耕地。

另外，還有一個(gè)常年閑置的小型水庫，常年長滿水草，所占面積有十幾畝土地，這十幾畝土地也有其他村小組的部分。這十幾畝水庫面積沒有在我測(cè)量的一百畝宅基地之內(nèi)。

2．空心村形成的原因

（1）空心村形成的第一個(gè)主要原因

是新中國成立以來或者時(shí)間更早，農(nóng)民在農(nóng)村居住，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因?yàn)槭鞘止まr(nóng)業(yè)時(shí)代，很多農(nóng)業(yè)作業(yè)是需要占用大量土地的，如家家戶戶曾經(jīng)需要的打小麥或曬稻子的麥（稻）場，每個(gè)打麥（稻）場占用土地將近一畝左右。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的到來，聯(lián)合收割機(jī)的使用，農(nóng)村的那些麥（稻）場已經(jīng)沒有作用了。村里一百畝的宅基地，這些曾經(jīng)的麥（稻）場所占比例有30畝左右。

（2）空心村形成的第二個(gè)主要原因

是農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)。因?yàn)橥恋厥羌w所有，而集體又缺乏管理和規(guī)劃。農(nóng)民的原則是能占就占，哪怕占有的土地常年閑置。如

果有新戶要建房子，只能在自己老宅基地上建，老宅基地不夠的農(nóng)民，如果建房只能建在自己家的耕地上。這也是中國農(nóng)村很奇怪的一個(gè)現(xiàn)象，耕地里違法建了不少房子，而村莊里面很多閑置的舊宅基地。

（3）空心村形成的第三個(gè)主要原因

是基層政府的不作為或者亂作為。從法律上來分析，集體經(jīng)濟(jì)組織完全可以依照法律，對(duì)農(nóng)戶沒有使用的閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一回收，要么給新增加人口建房使用，要么加工成耕地分配給村民種地。因?yàn)榛鶎诱牟蛔鳛椋瑳]有進(jìn)行宅基地規(guī)劃，農(nóng)民這近二十年來建房是東一座西一座，而中間確有很多空地。這些在房子之間的小面積空地，集體回收上來也沒有多大意義，很難加工成耕地，加工成耕地使用起來也不方便。

4．空心村改造的困境

空心村改造，全國各地有不少地方在實(shí)踐。但基本上都是以政府資金扶持的模式進(jìn)行，因?yàn)檎呢?cái)政資源有限，只有部分的空心村有機(jī)會(huì)改善或者改善成功。而大部分的空心村根本沒有獲得改善的機(jī)會(huì)，或者改善進(jìn)展很慢，效果不理想。目前在網(wǎng)上可以搜索到的空心村改造成功案例，大多是政府出資改造空心村，樹立的一些示范點(diǎn)。

這也是空心村改善的第一個(gè)困境，資金缺乏或者不足?？招拇甯脑?，農(nóng)民要搬遷，搬遷就需要新建房子。雖然目前很多農(nóng)民有經(jīng)濟(jì)實(shí)力建新房搬遷，但還是有部分農(nóng)民沒有能力建房搬遷。

空心村改造的第二個(gè)困境。政府沒有政策扶持，反而有政策約束，缺乏政府高層土地管理部門的重視。目前出現(xiàn)示范點(diǎn)的空心村改造，大多是地方政府的改造行為，而不是國家土地資源部門重視的結(jié)果。

空心村改造的第三個(gè)困境，是基層政府的不作為。面對(duì)國家土地的日益緊張，農(nóng)民建房的迫切需要，空心村的土地嚴(yán)重浪費(fèi)?；鶎痈刹坎蛔鲋行拇逡?guī)劃，對(duì)建房農(nóng)戶的要求一推再推，對(duì)于空心村多數(shù)農(nóng)民擁有一戶多宅，和宅基地面積嚴(yán)重超現(xiàn)象視而不見。

空心村改造的第四個(gè)困境，是法律和現(xiàn)實(shí)的沖突。法律在農(nóng)村來說，如同一張廢紙。多部法律強(qiáng)調(diào)，不允許一戶多宅，宅基地面積超標(biāo)。而在空心村的農(nóng)村，基本上家家戶戶都違反了這些法律。是按法律來收回這些宅基地，還是尊重現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)農(nóng)民擁有這些宅基地的權(quán)利。這種沖突需要尋找一個(gè)解決方案。

二、空心村改造建議

改造空心村的方案可以有很多種，但比較務(wù)實(shí)和切合實(shí)際的不多。如果采用政府主導(dǎo)，用財(cái)政扶持的辦法來改造空心村，是可以改造一部分具有示范點(diǎn)作用的空心村，數(shù)量非常有限，因?yàn)檎呢?cái)政是有限的。

如果政府用法律為依據(jù)，強(qiáng)制回收農(nóng)村那些浪費(fèi)和閑置的宅基地，也是一種方式，但會(huì)遭到農(nóng)民的抵制和抗議，會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。這在日益重視穩(wěn)定的年代里也是不可行的。

如果政府尊重現(xiàn)實(shí)，認(rèn)可農(nóng)民對(duì)目前大面積宅基地?fù)碛械臋?quán)利。那就必須修改相關(guān)法律，不僅從法律上認(rèn)可農(nóng)民的這種權(quán)利，還必須從法律上保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)這些宅基地的權(quán)利，只有這些宅基地有流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)，才會(huì)有民間資金介入，用市場經(jīng)濟(jì)的力量把這些土地給整合出來。

這種政策支持，完全可以在不影響十八億畝耕地的原則下進(jìn)行。空心村改造政策支持，可以限定在十八億畝耕地以外整合開發(fā)的閑置土地。

如果從法律上尋求政策支持的難度較大，可以在落實(shí)法律和尊重現(xiàn)實(shí)的兩種原則基礎(chǔ)上進(jìn)行：即適當(dāng)補(bǔ)助，按法律規(guī)定回收閑置宅基地。這個(gè)補(bǔ)助資金可以是政府投資，也可以是民間投資。因?yàn)榭招拇彘e置土地的市場價(jià)值，是有一定的投資潛力的。從操作上來講，民間投資的可行行更大。因?yàn)榛鶎诱刹康牟蛔鳛楹透瘮⌒袨椋瑫?huì)制約這種模式的改造。同樣以河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村為例，民間曾經(jīng)有投資空心村改造的意愿，但村干部說，國家對(duì)于空心村土地復(fù)墾每畝補(bǔ)助五百元。這個(gè)五百元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家對(duì)土地復(fù)墾所提供的資金支持。

還有一種可以算是不作為的改造方式，即國家放開糧食價(jià)格，很 多農(nóng)村閑置土地，農(nóng)民自己會(huì)加工成耕地，因?yàn)榉N糧食的收入有一定的價(jià)值，農(nóng)民復(fù)墾開發(fā)土地就會(huì)有意義和價(jià)值。這種模式只是提醒，糧食價(jià)格的放開，可以激發(fā)農(nóng)民種地的熱情，激發(fā)農(nóng)民對(duì)閑置浪費(fèi)土地的重視。但如果任其目前農(nóng)村宅基地的混亂狀況，農(nóng)村會(huì)出現(xiàn)很多社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧。

總結(jié)：

應(yīng)用法律法規(guī)體系,加大政府的支持與保護(hù)力度。在我國目前特定的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件下，要盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源配置市場化的目標(biāo),就必須得到法律的保障,特別是政府的有力支持與保護(hù)。同時(shí)也要加強(qiáng)土地的監(jiān)督檢查，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。