第一篇：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的得失及完善

略論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的得失及完善

提要：現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在諸多弊病，當(dāng)務(wù)之急對(duì)之加以改革，已為學(xué)者們所共識(shí)。但遠(yuǎn)非如有的學(xué)者主張那樣，引進(jìn)傳統(tǒng)民法上某個(gè)他物權(quán)制度加以替代就能解決問題。而應(yīng)是在對(duì)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的得與失有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)后，兼顧繼承與剔除、修正與補(bǔ)充，對(duì)其進(jìn)行清理和完善，以便建立起適合國(guó)情為我國(guó)所特有的、隸屬于財(cái)產(chǎn)利用制度范疇的農(nóng)地使用權(quán)制度。本文也正是以楊文作為主要對(duì)照，來(lái)闡述這一論點(diǎn)的。

一、關(guān)于現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的一般認(rèn)識(shí)

“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，簡(jiǎn)稱為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，這一概念名稱產(chǎn)生于推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)踐之中，后經(jīng)立法文件認(rèn)可而成為了一通用之法律術(shù)語(yǔ)名稱。但新一輪關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的政策文件中，又用“土地使用權(quán)”代替了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

另外，在學(xué)理上，有的學(xué)者把“土地使用權(quán)”與“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”相并列起來(lái)，分別表達(dá)兩種依不同方式取得的權(quán)利，前者是依法或按照集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定分配取得;后者是通過簽訂土地承包合同取得或是在轉(zhuǎn)讓中取得。這實(shí)質(zhì)上是以取得的方式不同為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)原來(lái)意義上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所作的劃分。另外，在學(xué)術(shù)研究中，有人又稱“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”為“農(nóng)地使用權(quán)”。還有稱為“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”或“承包使用權(quán)”的。就目前而言，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”(或“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”)這一名稱，更為普遍。一般地認(rèn)為，依照現(xiàn)有立法規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)民、集體在法律規(guī)范和合同約定的范圍內(nèi)，對(duì)于集體所有的或國(guó)家所有但由集體長(zhǎng)期使用的土地所享有、占有、使用、收益的權(quán)利。其主要法律特征有：(1)享有主體具有限定性，只能是農(nóng)村集體或某一農(nóng)村集體的成員;(2)一般是依土地承包經(jīng)營(yíng)合同取得，其權(quán)利義務(wù)內(nèi)容由合同約定;(3)附帶有一定的期限;(4)不可自主流通;(5)其客體僅限于農(nóng)用土地，且用途特定。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的得失

(一)楊文對(duì)我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)

楊文在分析我國(guó)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)立法上的缺陷時(shí)指出：“我國(guó)《民法通則》規(guī)定了國(guó)有土地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種不同的用益物權(quán)”，且從《民法通則》第80條第1、2款可以看出，國(guó)有土地使用權(quán)與土承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“二者區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)不是土地使用目的，而是土地的所有者的不同和土地使用者的不同”，從而“這種含混不清的規(guī)定，就給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將土地權(quán)和永佃權(quán)混淆在一起，創(chuàng)造了極好的條件，并且最終將這樣兩個(gè)權(quán)利混淆在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一概念之中，同時(shí)又將地上權(quán)肢解，分散在國(guó)有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中”;這種“立法上的混亂，必然造成實(shí)踐上的混亂”，例如，黃振煌訴廈門市禾山鎮(zhèn)縣后村委會(huì)征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛一案便由此而生。不得不承認(rèn)，楊立新先生的上述見解確有新意，但憒憾的是不能以理服人。筆者認(rèn)為，其至少存有如下三點(diǎn)錯(cuò)誤：

第一，楊文僅以《民法通則》的有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，來(lái)分析研究我國(guó)現(xiàn)行“土地用益物權(quán)”制度，得出的結(jié)論難免片面和過時(shí)。當(dāng)前，規(guī)定我國(guó)“土地用益物權(quán)”制度的現(xiàn)行法律，除了憲法和民法通則中的相關(guān)規(guī)定外，還有《中華人民共和國(guó)土地管理法》(1986年6月25日頒布)、《城市房地產(chǎn)管理法》(1994年7月5日生效)、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》(1990年5月9日)等等法律法規(guī)。只有綜合分析所有的現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)規(guī)定，才可準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)我國(guó)“土地用益物權(quán)”制度的全貌。實(shí)際上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和土地使用權(quán)三者構(gòu)架了我國(guó)目前土地使用權(quán)制度的基本結(jié)構(gòu)。盡管大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)和土地使用權(quán)二者在權(quán)利效力、使用目的和使用程序上存有差別，但是二者的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容在本質(zhì)上具有同一性，即，都是為在國(guó)有或集體所有之土地之上建造并所有建筑物或其他附著物而使用土地的，因而二者可以統(tǒng)一成一項(xiàng)法律制度，由統(tǒng)一的法律法規(guī)加以調(diào)整規(guī)范。于是有學(xué)

者稱此種統(tǒng)一的制度為“基地使用權(quán)”，也有稱之為“地上權(quán)”的。不管稱為“基地使用權(quán)”抑或是“地上權(quán)”，都同時(shí)表明一點(diǎn)：宅基地使用權(quán)和土地使用權(quán)二者與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的本質(zhì)區(qū)別在于使用目的和使用方式上的不同。這也同時(shí)表明：我國(guó)各項(xiàng)“土地用益物權(quán)”之間的分工標(biāo)準(zhǔn)與傳統(tǒng)民法上永佃權(quán)和地上權(quán)二者之間的分工標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)本質(zhì)上一致，即，都以土地使用目的和使用方式的不同為標(biāo)準(zhǔn);而并非如楊文所描繪的那樣：在我國(guó)現(xiàn)行各項(xiàng)“土地用益物權(quán)”制度之間，區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是土地的所有者和土地的使用者不同。至于《民法通則》中所規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)的主體都各不相同，實(shí)際上乃是在立法當(dāng)初以使用目的和使用方式不同為標(biāo)準(zhǔn)分別設(shè)計(jì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度和國(guó)有土地使用權(quán)制度時(shí)，所附帶的一種偶然產(chǎn)物。因?yàn)?，?dāng)時(shí)，大部分集體所有的土地更適合于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，為傳統(tǒng)耕地;而最適合于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體又莫過于集體經(jīng)濟(jì)組織和本集體農(nóng)民。與此相反，大部分國(guó)有土地存在于城鎮(zhèn)，更適合于工業(yè)或商業(yè)經(jīng)營(yíng);其使用的主體就必然多為全民所有制企業(yè)或集體所有制企業(yè)。因而可以說，楊文捕捉到的只是直觀的表面現(xiàn)象，而錯(cuò)過了本質(zhì)原因，從而得出錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)結(jié)論。值得注意的是，隨著經(jīng)濟(jì)和科技的捷足發(fā)展，集體所有土地與國(guó)有土地在用途性質(zhì)上的差別已逐漸消失，自然人，企業(yè)及其社會(huì)團(tuán)體之間使用土地的能力也趨向于同化，所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)主體間的限定性差異，也將逐漸失去存在的基礎(chǔ)條件，直至最后消失。

第二，楊文認(rèn)為，傳統(tǒng)民法中的永佃權(quán)與地上權(quán)之間的分工標(biāo)準(zhǔn)在于是否在土地上添附不動(dòng)產(chǎn)，這實(shí)質(zhì)上是一種曲解。永佃權(quán)與地上權(quán)之間的分工標(biāo)準(zhǔn)，從它們產(chǎn)生伊始，就存在于使用目的和土地使用方式的不同。永佃權(quán)制度正式產(chǎn)生于古羅馬帝國(guó)時(shí)期，用于調(diào)整國(guó)家把土地永久性租給私人耕種而發(fā)生的法律關(guān)系;地上權(quán)制度的產(chǎn)生要早于永佃權(quán)制度，始于古羅馬共和國(guó)時(shí)期，用于調(diào)整國(guó)家把公有土地或私人把自己有權(quán)使用的土地租借給市民供建筑使用而發(fā)生的法律關(guān)系。《日本民法典》第270條和第265條更是明確規(guī)定：永佃權(quán)是以在他人土地之上耕種或牧畜為目的，土地使用方式為種植、放牧等;地上權(quán)是以在他人土地之上構(gòu)造建筑物、工

作物或種植竹木為目的，其土地使用方式莫過于在地上進(jìn)行建筑或種植。這表明農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)乃是永佃權(quán)的特質(zhì)之一，而建筑等非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)則是地上權(quán)的特質(zhì)。雖然，永佃權(quán)與地上權(quán)中都有關(guān)于竹木種植的內(nèi)容，這很容易讓人混淆永佃權(quán)與地上權(quán)的界限。德國(guó)民法典第1012條關(guān)于地上權(quán)定義的規(guī)定中，為了避免這種混淆，還特意從地上權(quán)的概念中除去了“竹木”種植的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，二者中“竹木種植”的內(nèi)容雖然相近，但還是能從本質(zhì)上加以區(qū)分的。前者中的竹木必須為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)目的而種植;而后者中的竹木種植本旨不具農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)之目的，如為了園林藝術(shù)或綠化環(huán)境而種植竹木等。這種種植多限于建筑物或工作物周圍的基地范圍之內(nèi)，數(shù)量相當(dāng)有限，可不視其為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。臺(tái)灣學(xué)者謝在全先生對(duì)此也有類似論述。楊立新先生在其文中最終將永佃權(quán)與地上權(quán)的分工標(biāo)準(zhǔn)定位于是否在土地上添附不動(dòng)產(chǎn)。即，凡是在他人土地上添附有不動(dòng)產(chǎn)的，則屬地上權(quán)范疇;反之，則屬永佃權(quán)范疇。很大一部分原因即在于其對(duì)上述問題認(rèn)識(shí)不清，從而把永佃權(quán)中的“耕種或牧畜”等同于添附動(dòng)產(chǎn);把地上權(quán)的“建筑與種植竹木”等同于添附不動(dòng)產(chǎn)。進(jìn)而在用此“原理”衡量我國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)指出：應(yīng)把以種植竹木(包括果樹)為經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的部分，全部納入地上權(quán)范疇;而剩下的不包括有添附不動(dòng)產(chǎn)內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)權(quán)部分，才可納入永佃權(quán)范疇。顯而易見，楊文中扭曲的“永佃權(quán)”與“地上權(quán)”間的分工理論，將成為肢解傳統(tǒng)民法上永佃權(quán)與地上權(quán)內(nèi)容以及我國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容真正劊子手。

第三，楊文對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)強(qiáng)加的“混淆了傳統(tǒng)民法上的永佃權(quán)與地上權(quán)概念”這一罪名，并不成立。楊文得以“定罪”的事實(shí)依據(jù)為其文中所引的黃振煌訴廈門市和山鎮(zhèn)縣后村委會(huì)征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛一案其實(shí)，該案中糾紛的起因完全在于：合同雙方當(dāng)事人未按照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)立法進(jìn)行約定。依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十七條與第三十條之規(guī)定，國(guó)家征用農(nóng)用土地的補(bǔ)償費(fèi)是分別按附著物補(bǔ)償費(fèi)與青苗補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算的?！扒嗝纭眲t僅是指未成熟的莊稼。雖然包括未成樹的果苗，但卻不包括成樹的果樹，因而果樹之補(bǔ)償費(fèi)當(dāng)然被列入地上附著物補(bǔ)償費(fèi)之中。而案例中的合同只約定了青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬，而未明確約

定地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的歸屬問題，所以當(dāng)果園土地被征用時(shí)，必然導(dǎo)致關(guān)于地上附著物補(bǔ)償費(fèi)歸屬的糾紛。而與案件起因相反，本案得以正確判決的原因，卻正在于適用了前述《土地管理法》的第三十條之規(guī)定：被征用土地上屬于個(gè)人的附著物和青苗的補(bǔ)償付給本人。這一規(guī)定有效地補(bǔ)正了案例中合同約定的不足。因此，楊文所述案例的起因與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否混淆了永佃權(quán)與地上權(quán)概念并無(wú)關(guān)系;該案的判決正確與否，也與法官是否確認(rèn)果園承包權(quán)為地上權(quán)無(wú)關(guān)。實(shí)質(zhì)上，楊文中真正的混淆在于：一方面，其曲解了傳統(tǒng)民法上永佃權(quán)與地上權(quán)之間真正的分工標(biāo)準(zhǔn)，而形成了其所謂的以地上是否添附不動(dòng)產(chǎn)為分工標(biāo)準(zhǔn)的“永佃權(quán)”與“地上權(quán)”理論。另一方面，其又用前述扭曲的“永佃權(quán)”與“地上權(quán)”分工理論去硬套我國(guó)立法確定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以時(shí)而“永佃權(quán)”，時(shí)而“地上權(quán)”，表面上是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)把二者混淆了;而實(shí)質(zhì)上卻相反，正是其所謂的“永佃權(quán)”與“地上權(quán)”，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)肢解了，從而讓人困惑。更何況，退言之，就算楊文中的“永佃權(quán)”與“地上權(quán)”分工理論成立，也未必就有了充分理由去否定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼續(xù)存在。因?yàn)?，?duì)于同一事物，依照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然誕生不同的分類概念;而且不同分類之間的下屬概念，其外延很可能相互交錯(cuò)。這種“交錯(cuò)”并不等同于“混淆”，更不能為了肅清這種“混淆”，以保全一種分類而舍棄另一種有意義的分類。因此，楊文以地上是否添附不動(dòng)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)將我國(guó)土地用益物權(quán)劃分為“永佃權(quán)”和“地上權(quán)”，并不妨礙以土地的使用目的和使用方式不同將我國(guó)土地用益物權(quán)劃分為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他種類用益物權(quán)。

上述三點(diǎn)分析表明：楊文對(duì)我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)狀，特別是缺陷的認(rèn)識(shí)，是膚淺的、片面的，而且對(duì)傳統(tǒng)民法上的永佃權(quán)和地上權(quán)劃分理論精髓的把握也有失偏頗，這必然危及其后文所推崇的用永佃權(quán)制度代替土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度這一方案的可信度。

(二)筆者對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度得失的分析

第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的成功之處

首先，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度最成功的地方，正在于其產(chǎn)生大體上符合了農(nóng)業(yè)用地與工業(yè)等其他行業(yè)用地需要不同土地制度調(diào)整的客觀生產(chǎn)規(guī)律。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與其他類似土地使用權(quán)相區(qū)別的根本標(biāo)準(zhǔn)就在于是否以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為其本旨目的。這在一定程度上是繼承了傳統(tǒng)民法中永佃權(quán)與地上權(quán)的劃分理論。其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度在一定程度上解決了土地的歸屬與使用的問題。拋棄了過去立法完全重視財(cái)產(chǎn)的歸屬問題而忽略財(cái)產(chǎn)使用增殖問題的“所有權(quán)本位”觀念。而通過承包經(jīng)營(yíng)合同把農(nóng)地交到能積極從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民個(gè)人手中，使農(nóng)地在一定時(shí)期充分發(fā)揮了其生產(chǎn)的潛力，實(shí)現(xiàn)了土地巨大的增殖，為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出過重大的貢獻(xiàn)。這一制度在我國(guó)物權(quán)立法史上本就是一個(gè)突破。再次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度基本上實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，在特定時(shí)期調(diào)動(dòng)起農(nóng)民極大的生產(chǎn)積極性，為解決農(nóng)業(yè)大國(guó)中占人口總數(shù)量絕對(duì)比例的農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)問題以致維持整個(gè)國(guó)家、社會(huì)秩序的穩(wěn)定發(fā)揮著極端重要的作用。最后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度中有不少反映公有制特色的具體內(nèi)容，如土地用途不可擅自改變、及時(shí)使用土地、減免承包費(fèi)、法定最長(zhǎng)承包期限及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅后的再生或補(bǔ)償?shù)?，適當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)著一定的國(guó)家或集體職能，即保障耕地資源的有效維護(hù)和充分利用、農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)和基本生活、新生農(nóng)民將來(lái)獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的平等機(jī)會(huì)等。當(dāng)然，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度中也有過分體現(xiàn)國(guó)家或集體職能的內(nèi)容，如限制轉(zhuǎn)包等，產(chǎn)生著負(fù)面影響。

第二，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的缺陷

1、有關(guān)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的法律法規(guī)不系統(tǒng)、不具體，且比較滯后;而代之起作用的，更多是政府的政策和措施。這根源于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，本身就是一場(chǎng)自下而上的制度革新活動(dòng)。政府的政策和措施在其過程中起著直接作用;而法律法規(guī)則一直處于對(duì)農(nóng)村基層的一系列制度創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行認(rèn)可和規(guī)范的被動(dòng)地位，不可避免表現(xiàn)出嚴(yán)重的滯后性。例如，現(xiàn)行立法對(duì)于目前全國(guó)各地農(nóng)村實(shí)踐中出現(xiàn)的不同類型的農(nóng)地制度(14)，就無(wú)統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、及時(shí)的規(guī)范。如果說，法律法規(guī)對(duì)這一領(lǐng)域的松散規(guī)制，當(dāng)初是為了激發(fā)農(nóng)村基層的自發(fā)創(chuàng)造性;那么，現(xiàn)在應(yīng)是借助立法對(duì)全國(guó)各地農(nóng)村的創(chuàng)新成果進(jìn)行總結(jié)、鞏固和統(tǒng)一規(guī)范的時(shí)候了。

2、現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖已被一些學(xué)者認(rèn)定為一種新型的物權(quán)，但其附有的濃厚的債權(quán)性，仍不可抹滅。表現(xiàn)如下：(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容仍由聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)合同設(shè)定，發(fā)包人仍保留有相當(dāng)大的對(duì)發(fā)包土地的支配力，而承包人并無(wú)完全自主支配土地之權(quán)利，不具備物權(quán)法定的特性。從而使得這種權(quán)利的物權(quán)性效力不強(qiáng)，如不能針對(duì)發(fā)包人或第三人行使物上請(qǐng)求權(quán)，倒是具有債權(quán)的典型特征-對(duì)人性。當(dāng)發(fā)包方違反承包合同時(shí)，其承當(dāng)?shù)氖沁`約責(zé)任，并非侵害物權(quán)所要承擔(dān)的損害賠償、返還原物、排除妨礙及消除影響等責(zé)任。由此，有的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍是一種典型的完全由聯(lián)產(chǎn)承包合同約定的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不是沒有道理的。(2)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體主要限于集體與本集體農(nóng)民，這反映了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的初衷，但更反映了一種集體內(nèi)部分工、分配的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;這使得其更象是具有對(duì)人(作為土地所有者的集體)的效力，而并無(wú)物權(quán)的對(duì)世效力。當(dāng)土地受到集體成員以外的人的侵害時(shí)，賴以救濟(jì)的依據(jù)不是個(gè)別成員的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是集體的所有權(quán)。(3)現(xiàn)行法規(guī)定，承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包人同意。這顯然符合雙務(wù)合同之債權(quán)債務(wù)統(tǒng)歸轉(zhuǎn)讓或部分轉(zhuǎn)讓之特征;而不具物權(quán)轉(zhuǎn)讓之特征。(4)依照民法通則第80條第二款規(guī)定，在國(guó)家所有由集體長(zhǎng)期使用的土地上，再可設(shè)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。該規(guī)定首先肯定了集體對(duì)國(guó)有土地享有一種土地使用物權(quán);那么如果肯定在該種土地使用物權(quán)標(biāo)的物上再設(shè)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是一項(xiàng)以使用為目的物權(quán)，就有背于“一物一權(quán)”原則，即，在同一土地之上同時(shí)存在有兩項(xiàng)內(nèi)容相沖突的物權(quán)。另外，在我國(guó)實(shí)踐中大量存在并為法律所認(rèn)可的“轉(zhuǎn)包”事例之中，如果認(rèn)定轉(zhuǎn)包所設(shè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也為物權(quán)的話，同樣會(huì)導(dǎo)致上述矛盾，即原物權(quán)與轉(zhuǎn)包所設(shè)內(nèi)容相同之物權(quán)，同存于同一土地之中?？梢?，籠統(tǒng)地把現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定為物權(quán)范疇，值

得懷疑。(5)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定，變更和消滅未有嚴(yán)格的登記管理制度。這不符合物權(quán)的“公示公信”原則，倒更類似于債權(quán)的設(shè)立、變更和消滅方式。

現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性是客觀的，由此而引起的后果就是必然的：(1)不利于維護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利益。債權(quán)性使得發(fā)包人在承包土地的使用受妨害或侵害時(shí)，只能通過“違約”救濟(jì)手段來(lái)保護(hù)自己，而不能行使物上請(qǐng)求權(quán)來(lái)直接救濟(jì)自己。(2)不利于實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)農(nóng)村土地的流通，卻為發(fā)包人利用行政或準(zhǔn)行政手段干預(yù)農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)留下了伏機(jī)。(3)主體的限定性，不利于吸收本集體以外的資本來(lái)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，從而阻礙土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的適當(dāng)規(guī)?；图s化進(jìn)程。(4)不利于農(nóng)村土地使用制度的穩(wěn)定。債權(quán)性使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍缺乏物權(quán)應(yīng)有的穩(wěn)定性。

3、現(xiàn)行法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容-農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的涵義沒有作出界定?！稗r(nóng)業(yè)”一詞有廣義與狹義之分，狹義上的農(nóng)業(yè)是僅指栽培和飼養(yǎng)牧畜的生產(chǎn)事業(yè);而廣義上的農(nóng)業(yè)，則還包括林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)和農(nóng)村副業(yè)等項(xiàng)生產(chǎn)在內(nèi)。在我國(guó)的相關(guān)法律文件和學(xué)者的論著中使用的“農(nóng)業(yè)”—詞多采廣義上之概念;而且，在日常生活和傳統(tǒng)中，對(duì)“農(nóng)業(yè)”一詞亦理解成廣義上之概念;實(shí)踐中也習(xí)慣于接受和使用廣義上之“農(nóng)業(yè)”一詞。盡管如此，仍有學(xué)者對(duì)此把握不準(zhǔn)，如前文所述，楊文誤認(rèn)為，我國(guó)各項(xiàng)“土地用益物權(quán)”之間的分工標(biāo)準(zhǔn)在于使用土地主體的不同和土地的所有者不同，而非土地使用目的和使用方式的不同，很大一部分原因就在于其對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)特征-農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的涵義認(rèn)識(shí)不夠，從而把在果園上種植果樹以及植樹造林都割離于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的范疇，從而也就把握不到永佃權(quán)的本質(zhì)-以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為目的，最后得出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與永佃權(quán)完全對(duì)立之謬論。其實(shí)，相比較而言，傳統(tǒng)民法上的永佃權(quán)中隱含的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”，指的是狹義上的“農(nóng)業(yè)”，僅包括耕種和牧畜。但這并妨礙我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采廣義上“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”之涵義。更何況，采廣義上之“農(nóng)業(yè)”與我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之現(xiàn)狀更為相

符，便于系統(tǒng)地規(guī)范狹義農(nóng)業(yè)、林業(yè)牧業(yè)、漁業(yè)和農(nóng)村副業(yè)中的土地使用制度，現(xiàn)行法律中沒有明確這一點(diǎn)，當(dāng)屬遺憾。

4、現(xiàn)行法確定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限偏短，加上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又不可自主流通，這必然會(huì)打擊承包人對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期性投資和穩(wěn)定性經(jīng)營(yíng)的積極性;而且這還會(huì)使農(nóng)民投資利益的回報(bào)得不到保障，從而使土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)短期利益化，如掠奪性耕種。這與土地改良和生產(chǎn)效益的提高勢(shì)不兩立。實(shí)踐中，已有很多地區(qū)形成了土地使用效益低與農(nóng)地貧缺之間的惡性循環(huán)，其原因就在于農(nóng)民對(duì)土地改良的長(zhǎng)期投資過少。針對(duì)這一情形，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制的若干政策措施》(1993年11月)中作出了規(guī)定：“在原定的耕地承包期到期以后，再延長(zhǎng)30年不變，開墾荒地，營(yíng)造林地，治沙改土等從事開發(fā)性生產(chǎn)的，承包期可以更長(zhǎng)”。這雖使得承包期限短所造成的惡果得以限制，但僅此還嫌不足。延長(zhǎng)期限充其量只能作為一種補(bǔ)救性政策措施而已，缺乏穩(wěn)定性，更需要在將來(lái)的物權(quán)立法中確定一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的法定期限;且上述規(guī)定本身含義模糊，再加上實(shí)踐中，不同的地區(qū)、不同集體原定的承包期限并不統(tǒng)一，操作起來(lái)定會(huì)造成混亂，也落不到實(shí)處。例如，不同地區(qū)的承包期限長(zhǎng)短可能會(huì)過于懸殊，不便于統(tǒng)一管理。

5、現(xiàn)行法在列舉用于設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同種類土地時(shí)，定性不準(zhǔn)不清?！睹穹ㄍ▌t》第八十條第二款和第八十一條第三款分別規(guī)定了以土地為標(biāo)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和以森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源為標(biāo)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而實(shí)質(zhì)上，所謂的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面與未在法律條文中未列出的耕地和草地等都是土地的不同自然表現(xiàn)形式，與土地不是一個(gè)層次上的概念。因此，上述兩種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系為包含與被包含的關(guān)系，不能并列于法律條文之中，否則，易讓人誤解二者的性質(zhì)有別;例如，有的學(xué)者便把上述二者強(qiáng)行割裂開來(lái)，把其中的后者定性于《法國(guó)民法典》和《德國(guó)民法典》中的用益權(quán)。

6、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”或“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是一典型的債權(quán)關(guān)系術(shù)語(yǔ)(23)，不能表露其物權(quán)性，且極易與現(xiàn)行法中的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一表示不同概念(債權(quán))的名稱相混淆。而且“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”或是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”作為法律術(shù)語(yǔ)，太過冗長(zhǎng)，不便使用，從立法技術(shù)上看，并不科學(xué)。

第三，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度缺陷的產(chǎn)生原因的簡(jiǎn)析

1、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史原因。法律制度“根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”，“都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。同樣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度也不是立法者憑空而設(shè)，而是在我國(guó)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改革，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包現(xiàn)任制后，為記載和調(diào)整產(chǎn)生的各種新型的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系而被確立的。這一制度在當(dāng)時(shí)不僅沒有暴露出如此多的不足，而且還很好地切合了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，保障和推動(dòng)著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一改革措施的貫徹和實(shí)施。只不過，時(shí)至今日，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了極大的發(fā)展，對(duì)農(nóng)村土地制度不斷提出新的要求，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度產(chǎn)生時(shí)就被歷史背景打下的烙印凸現(xiàn)，而現(xiàn)行法對(duì)舊的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的改革又只是零散修補(bǔ)，甚至過分依賴于政策的頒布，顯然難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，弊端由此而生。例如，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的短期限性和不可自主流轉(zhuǎn)性，就阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)和土地生產(chǎn)率的進(jìn)一步提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向集體經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、集約化方向的發(fā)展步伐，成為了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的一大毒瘤。由此可見，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷向前發(fā)展，是使現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度表現(xiàn)出諸多局限的最主要、最根本的原因。

2、立法理論和技術(shù)上的原因。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度是我國(guó)特有的法律制度，在其確立之時(shí)，沒有任何已有立法模式可以借鑒，而當(dāng)時(shí)我國(guó)自有的整個(gè)法學(xué)研究領(lǐng)域就不發(fā)達(dá)，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的研究更不成熟。由于立法技術(shù)上缺乏充足的理論指導(dǎo)，必然導(dǎo)致一系列的失誤，最集中體現(xiàn)在當(dāng)初立法在確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度時(shí)，沒有為其以后的自我完善發(fā)展

留下足夠的余地，缺乏前瞻性。從而其自身的毛病積少成多，積小成大，最終導(dǎo)致徹底加以修整的必要。例如，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一名稱的使用，便是當(dāng)初立法技術(shù)上的失敗，現(xiàn)已成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的一個(gè)障礙。但是，立法技術(shù)上的失誤畢竟是次要原因，不能據(jù)此而否定當(dāng)初有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)制度立法的成功的一面。

三、現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度完善方案的選擇

目前，關(guān)于克服我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)局限性的對(duì)策，真可謂眾說紛壇。有的學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是一種新的永佃權(quán)，以其為基礎(chǔ)創(chuàng)設(shè)我國(guó)的新型永佃權(quán)制度，此以前述楊立新先生二文為代表。有的學(xué)者主張，我國(guó)應(yīng)仿效德國(guó)民法與法國(guó)民法，建立地上權(quán)制度與用益權(quán)制度，而以用益權(quán)制度來(lái)涵蓋現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并加以完善。有的學(xué)者甚至認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(土地承包使用權(quán))就是地上權(quán)，對(duì)它的研究應(yīng)借鑒地上權(quán)理論，使之形成一套成熟的、系統(tǒng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)理論。更多的學(xué)者主張，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完善之后，應(yīng)成為一種新型的物權(quán)。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)根本上是成功的，這不容否認(rèn)，它只是“病得不輕”，需要治理而已。然而根本的病因“卻是不可克服的客觀經(jīng)濟(jì)需求-農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀(經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ))”，因而“治病”的最佳辦法便在于：提高土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度自身主觀方面的適用機(jī)能和免疫能力，即徹底剔除不合時(shí)宜的舊內(nèi)容，而代之新內(nèi)容，使其切合新經(jīng)濟(jì)的要求;同時(shí)為其以后的自我完備留下余地。因此，本文較贊同上述最后一種方案，且把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更名統(tǒng)稱為“農(nóng)地使用權(quán)”，而其他方案都不可行，理由如下：

第一，名稱使用上的分析。若在我國(guó)將來(lái)的物權(quán)立法中用傳統(tǒng)民法中的“永佃權(quán)”、“用益權(quán)”、“地上權(quán)”等來(lái)取代現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)。先撇天此三個(gè)概念在傳統(tǒng)民法上所表述的內(nèi)容本質(zhì)上與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相異不談，僅從其名稱本身特征來(lái)看，這種做法也不適宜。

因?yàn)椤坝赖铏?quán)”、“用益權(quán)”與“地上權(quán)”三個(gè)名稱并不能直觀地反映出我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)特征(即以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為其本質(zhì)內(nèi)容)。另外，“永佃權(quán)”這一名稱在我國(guó)存在于封建法令之中，“佃權(quán)”一詞本身的含義僅為：農(nóng)民持續(xù)租種土地的權(quán)利;因而“永佃權(quán)”的確體現(xiàn)的是一種維護(hù)和鞏固封建剝削關(guān)系的特定的土地使用制度，它已成為歷史性概念。楊文認(rèn)為“永佃權(quán)”一詞不反映階級(jí)性，原因在于其徹底混淆了不反映特定社會(huì)制度內(nèi)容的客觀事物的概念名稱與由當(dāng)時(shí)社會(huì)制度決定其內(nèi)容的法律制度的概念名稱。前者正如其文中所舉的“契約”，這一概念名稱，它指向的不是一種制度，而是制度規(guī)范的對(duì)象，本身并不表達(dá)任何根源于社會(huì)制度的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，無(wú)從說它體現(xiàn)某一特定社會(huì)制度的特征，當(dāng)然它可適用于任何時(shí)代;而后者正如“永佃權(quán)”這一概念名稱，它所表達(dá)的主體、內(nèi)容、性質(zhì)和效力都已經(jīng)由其社會(huì)制度特定化，是一項(xiàng)規(guī)范土地使用的法律制度，當(dāng)然反映出一定的社會(huì)制度特征，絕不可通用于任何社會(huì)制度背景之下。因此，與其說“權(quán)利概念不反映社會(huì)制度”，倒不如說“純客觀事物的名稱不反映社會(huì)制度;而法律制度名稱是否有別，則要視具體而定”。我們不能(如楊文所述)強(qiáng)行把“永佃權(quán)”這一名稱與其所表述的本質(zhì)關(guān)系割裂開來(lái)，而用其扭曲著替代或涵蓋我國(guó)現(xiàn)行的或完備后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以致傷害人民的感情。

相反，“農(nóng)地使用權(quán)”這一名稱卻能恰如其分地直觀地反映出完善后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性特征，容易讓人理解和按受，理當(dāng)首選。更何況，“農(nóng)地”一詞更能準(zhǔn)確的概括用于從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的一切土地。再者，若廢棄使用“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”或“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念名稱，而代之以“農(nóng)地使用權(quán)”來(lái)這一名稱表達(dá)完善后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)將與基地使用權(quán)這一概念相并列，統(tǒng)歸于土地使用權(quán)這一上屬概念之下。農(nóng)地使用權(quán)，是指以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為目的，而對(duì)國(guó)家或集體所有的農(nóng)用土地進(jìn)行占有，使用、收益的權(quán)利;基地使用權(quán)，是指以在他人所有的土地上建筑并所有建筑物或其他附著物為目的，而使用他人土地的權(quán)利;土地

使用權(quán)，則是指一切對(duì)他人土地所享有的占有、使用和收益的權(quán)利。這樣便可由上述三者構(gòu)成我國(guó)土地用利用制度的基本框架，更充分體現(xiàn)出以土地用途作為土地使用制度的分類基準(zhǔn)。

第二，有關(guān)土地使用權(quán)利的分類標(biāo)準(zhǔn)上的分析。完善后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與其他土地使用權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)仍應(yīng)為：使用土地的本旨是否用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。若土地用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，則屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)范疇;若土地主要用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，則應(yīng)屬于基地使用權(quán)等范疇。特別地，這里的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”應(yīng)取廣義上之概念，包括林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)和其他農(nóng)村副業(yè)在內(nèi)。但是不包括基地使用權(quán)中類似于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，如在建筑物附近種植少量的林木或果菜等，或?yàn)閳@林綠化而種植花草木等，這種種植規(guī)模較小，且附屬于建筑這一主要目的，應(yīng)視為非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，不益納入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)范疇。因而，立法應(yīng)明確“農(nóng)地”包括所有用于從事上述農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，而不管是耕地、草地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等的承包經(jīng)營(yíng)，都統(tǒng)一適用完善后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，即農(nóng)地使用權(quán)制度。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)可以說是繼承傳統(tǒng)民法上的永佃權(quán)和地上權(quán)之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)，即都以土地使用目的和使用方式不同為準(zhǔn)，所以地上權(quán)只能與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以外的土地使用權(quán)相對(duì)應(yīng)，而不可把地上權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相等同起來(lái)。盡管如此，上述二劃分標(biāo)準(zhǔn)之間仍有不同之處：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”屬?gòu)V義上之概念;而永佃權(quán)中的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”僅限于畜牧業(yè)和種植業(yè)，其范圍較窄，且其本質(zhì)特征不僅限于以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為目的，還在于其永久性。即使是以“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”為本旨目的的土地使用權(quán)，若不具永久性，也不能成為永佃權(quán)。因而，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能與永佃權(quán)相對(duì)應(yīng)，而不可等同。另外，用益權(quán)也不能涵蓋土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。用益權(quán)來(lái)自于羅馬法，在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過程中，其無(wú)重大的實(shí)質(zhì)性變化。在法國(guó)，用益權(quán)的效用主要體現(xiàn)于為與所有權(quán)人有特定身份關(guān)系者提供生活保障。雖然允許用益權(quán)的轉(zhuǎn)讓但原則上不允許繼承。在德國(guó)，用益權(quán)制度產(chǎn)生的本意也是要解決與養(yǎng)老有關(guān)的問題，因而它是指一種不可轉(zhuǎn)讓、不可繼承的使用他人之物的權(quán)利。而完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度就是使它變成一種既可繼承又可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)投資長(zhǎng)期化、穩(wěn)定化和規(guī)模化的客觀趨勢(shì)，這與用益權(quán)制度的立法旨趣顯然向背。正如法國(guó)學(xué)者認(rèn)為，作為一種老化的制度，用益權(quán)不能適應(yīng)法國(guó)現(xiàn)代社會(huì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)效益的基本觀念。用益權(quán)又何嘗能適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的基本觀念了?

第三，權(quán)利效力上的分析。完善后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即農(nóng)地使用權(quán)雖也是在國(guó)有土地或集體所有土地上依合同設(shè)定，但其一旦被設(shè)定，就應(yīng)成為一種獨(dú)立的新型物權(quán)，不能簡(jiǎn)單等同于傳統(tǒng)民法中某一種他物權(quán)制度。正如吾恩師所說，“他物權(quán)的理論和實(shí)踐不過是在一定時(shí)代，一定社會(huì)中對(duì)財(cái)產(chǎn)利用所作的一些零亂的解釋和規(guī)定”，“中國(guó)應(yīng)有一套適合時(shí)代要求的財(cái)產(chǎn)利用制度”，“中國(guó)物權(quán)制度的基本框架可以由財(cái)產(chǎn)歸屬制度和財(cái)產(chǎn)利用制度構(gòu)成”。因而，完善后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即農(nóng)地使用權(quán)制度應(yīng)歸位于一種財(cái)產(chǎn)利用制度，從而賦予農(nóng)地使用權(quán)的效力，也要能表明它作為一種獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)的地位。它與土地所有權(quán)的關(guān)系，并不再是一種依附性的主從關(guān)系，而是一種平等的關(guān)系;它不僅具有對(duì)抗一般非占有人的效力，而且也能對(duì)抗土地所有權(quán)。顯而易見，這種意義上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能類比于傳統(tǒng)民法中的他物權(quán)，包括永佃權(quán)、地上權(quán)、用益權(quán)等，它們對(duì)于所有權(quán)，僅有某些限制的效力，具有依附性，即當(dāng)這些權(quán)利的行使危及所有權(quán)人的利益時(shí)，立即面臨著消滅的危險(xiǎn)。農(nóng)地使用權(quán)的效力具體應(yīng)體現(xiàn)為：首先，農(nóng)地使用權(quán)人的權(quán)利應(yīng)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、鄰地利用權(quán)、物上清求權(quán);其中處分權(quán)應(yīng)包括農(nóng)地使用權(quán)人對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、發(fā)包權(quán)和設(shè)定擔(dān)保的權(quán)利等。值得注意的是，這里的發(fā)包權(quán)，是指農(nóng)地使用權(quán)人將其使用的土地以轉(zhuǎn)承包方式再交與第三人經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。依轉(zhuǎn)包方式設(shè)定的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”將只是一種純粹的債權(quán);因而，受轉(zhuǎn)包人對(duì)土地享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與轉(zhuǎn)包人對(duì)同一土地所享有的農(nóng)地使用權(quán)并存，但并不違背“一物一權(quán)”原則。其中與之易混淆的“轉(zhuǎn)讓權(quán)”，則是指由農(nóng)地使用權(quán)人依合同把其權(quán)利義務(wù)統(tǒng)歸移轉(zhuǎn)給第三人享有和承擔(dān)的權(quán)利。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，轉(zhuǎn)讓人不再對(duì)土地享有任何權(quán)利，而受讓人則對(duì)土地享有物權(quán)性的農(nóng)地使用權(quán)。實(shí)踐中，農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)包的典型應(yīng)是，集體經(jīng)濟(jì)組織在

由依法其長(zhǎng)期使用的國(guó)有農(nóng)地之上設(shè)定“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，此時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織仍依法享有對(duì)該國(guó)有土地的農(nóng)地使用權(quán)，承包人則依承包合同對(duì)同一土地享有債權(quán)性的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。但如果集體經(jīng)濟(jì)以合同的形式把其依法對(duì)國(guó)有土地享有的農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人，則集體經(jīng)濟(jì)組織不再對(duì)土地享有權(quán)利;受讓人則取代集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)該國(guó)有土地享有農(nóng)地使用權(quán)，而不是“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，這就是農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的典型。顯然其與轉(zhuǎn)包不同。相比較上述農(nóng)地使用權(quán)的效力(積極效力)而言，傳統(tǒng)民法上的土地用益權(quán)的積極效力要狹窄得多，或不可繼承或不可轉(zhuǎn)讓。另外，農(nóng)地使用權(quán)加于權(quán)利人的義務(wù)內(nèi)容也不同于永佃權(quán)、地上權(quán)、用益權(quán)等土地用益權(quán)，主要體現(xiàn)在租金交付、地力維持、土地定用途的維持與改變、是否按規(guī)定期限使用土地等方面，參見下文詳敘。

第四，主體上的分析。完善后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度應(yīng)明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體不僅限于集體和本集體農(nóng)民，可以是集體以外任何從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的自然人、法人或社會(huì)團(tuán)體。盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與永佃權(quán)、用益權(quán)的權(quán)利主體范圍相似，但是它們的相對(duì)主體截然不同，前者相對(duì)主體只能是集體或國(guó)家(土地的所有者)，而永佃權(quán)、用益權(quán)的相對(duì)主體范圍不受限制，多為個(gè)別私人。正是這種相對(duì)主體上的差別，將會(huì)導(dǎo)致三者制度設(shè)計(jì)上的不同。作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)主體的集體或國(guó)家，具有身份的雙重性，既是土地的所有者又是土地承包經(jīng)營(yíng)者的上屬組織，特別是國(guó)家，它們不僅享有土地所有者應(yīng)有的權(quán)利，還同時(shí)要履行對(duì)土地資源的管理職能、對(duì)下屬成員的管理職能及社會(huì)保障職能。這就必然使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度在設(shè)計(jì)上要考慮協(xié)助上述職能的實(shí)現(xiàn)。而永佃權(quán)制度和用益權(quán)制度幾乎不存在這一公共性問題。因此，三者在具體制度設(shè)計(jì)上至少有如下區(qū)別：(1)它們?cè)谛惺惯^程中受到所有權(quán)人的監(jiān)督管理不同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度要求承包人按照規(guī)定用途使用土地不可擅自改變，也要求及時(shí)使用土地不可長(zhǎng)時(shí)間荒棄(現(xiàn)行法規(guī)定為兩年)，否則，發(fā)包人有權(quán)收回耕地，以免耕地資源的流失和保證耕地資源的充分利用。而設(shè)有用益權(quán)和永佃權(quán)的土地為私人所有，所有人對(duì)土地利用的監(jiān)督乃是

出于其個(gè)人利益的要求，并沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。在法國(guó)，用益權(quán)制度只要求用益權(quán)人負(fù)責(zé)保管“物之本體”，并不限制本體的用途，除非消滅時(shí)效或取得時(shí)效屆滿也不因?yàn)橛靡鏅?quán)人沒有及時(shí)使用標(biāo)的物而被所有人撤消。在德國(guó)，根據(jù)其民法典第1036條和第1037條規(guī)定，允許用益權(quán)人在一定范圍內(nèi)自行改變土地的經(jīng)濟(jì)用途，德國(guó)民法典也沒有規(guī)定用益權(quán)實(shí)際行使的最短期限。日本等國(guó)民法典中確定的永佃權(quán)制度，只要求佃農(nóng)保護(hù)土地免受永久性損害，對(duì)土地用途關(guān)注甚少，只要佃農(nóng)付得起佃租，租佃人并不關(guān)心佃農(nóng)是否在抓緊時(shí)間充分利用土地。(2)它們?cè)谛惺惯^程中受客觀因素影響的效果不同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因土地征用、土地自然滅失等客觀因素而消滅時(shí)，發(fā)包人即國(guó)家或集體就要考慮對(duì)承包人進(jìn)行補(bǔ)償或救濟(jì)，并另行安置，或是設(shè)定新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或是安排非農(nóng)業(yè)就業(yè)。而用益權(quán)和永佃權(quán)若基于這些客觀原因消滅，要么只能得到一定補(bǔ)償，要么既得不到補(bǔ)償又不會(huì)因此而獲得新的用益權(quán)或永佃權(quán)。(3)它們?cè)诋a(chǎn)生與維持條件上有差別。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生與維持不以租金的支付或者特定身份關(guān)系的存在為要件;而永佃權(quán)的享有必然要求有租金的支付，用益權(quán)的產(chǎn)生則往往依賴于特定身份關(guān)系的存在。這一區(qū)別直接源于社會(huì)制度性質(zhì)的不同。又如吾恩師所說：“公有制所產(chǎn)生的公有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)(包括國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán))很難完全以私有制下的私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)加以解釋，公有財(cái)產(chǎn)為非所有人利用也有異于私有財(cái)產(chǎn)為他人利用。因此，同樣是非所有人利用他人財(cái)產(chǎn)、公有財(cái)產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的關(guān)系和利益有性質(zhì)和程度上是不同的”：“私有觀念無(wú)法容忍財(cái)產(chǎn)利用獲得與財(cái)產(chǎn)歸屬同等的地位”，“社會(huì)主義公有制也承認(rèn)財(cái)產(chǎn)歸屬的重要性，但財(cái)產(chǎn)歸屬已不是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最終目標(biāo)，它與財(cái)產(chǎn)利用一樣都是基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，共同服務(wù)于造福全體人民的根本目的”。作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)標(biāo)的物的土地乃為集體經(jīng)濟(jì)組織或國(guó)家代表本集體所有成員或全國(guó)人民所有，這必然使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，帶有社會(huì)福利性，并不以收取租金或者存在身份關(guān)系為必要要件;而用益權(quán)多半為有特定身份關(guān)系的人所設(shè)，解決的是個(gè)別性的養(yǎng)老或其他生活保障問題，不具有社會(huì)福利性;作為永佃權(quán)標(biāo)的物的土地全部歸地主所有，地主始終是要?jiǎng)兿鞯柁r(nóng)的利益，更不可能大發(fā)慈悲設(shè)立不收佃租的福利性“永

佃權(quán)”?！兑獯罄穹ǖ洹返?60條明確規(guī)定：永佃權(quán)人不得以土地的異常無(wú)收獲或者孳息的滅失為請(qǐng)求減少或者免除地租。這進(jìn)一步表明，楊文中把永佃權(quán)說成是不反映任何社會(huì)制度性質(zhì)的通用概念，從而把它等同于我國(guó)現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，確有問題。由上可見，我國(guó)土地所有權(quán)主體的特殊性，必然使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度具有自己的特色，這是傳統(tǒng)民法中那些用益物權(quán)制度所不能兼容的。

第五，期限上的分析。完善后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍應(yīng)附有明確的法定期限，當(dāng)然也可是一個(gè)法定的幅度期限。法定期限長(zhǎng)短的確定，應(yīng)同時(shí)兼顧如下二原則：一是，要有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，期限不應(yīng)過短;二是，有利于及時(shí)調(diào)整農(nóng)用土地的使用目的和使用方式，以及土地所有人與農(nóng)地使用權(quán)人或農(nóng)地使用權(quán)人之間的利益差距，期限不能過長(zhǎng)。日本民法對(duì)“永佃權(quán)”規(guī)定的期限為20年以上50年以下，這可供我們借鑒。但不能就此忽略土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與日本民法確定的“永佃權(quán)”之間的差異。僅就期限而言，永佃權(quán)本應(yīng)是不附有期限的，或者附有很長(zhǎng)的期限，因?yàn)橛谰贸掷m(xù)性乃是民法永佃權(quán)之一大特質(zhì)，失去這一特質(zhì)的“永佃權(quán)”也就不應(yīng)稱其為永佃權(quán)了。例如，臺(tái)灣民法第八百四十二條款就規(guī)定：“永佃權(quán)之設(shè)定，定有期限者，視為租賃，適用關(guān)于租賃之規(guī)定”。因此，可以斷言，《日本民法典》與《意大利民法典》中確定的“永佃權(quán)”的期限較短，難以理解成具有“永久性”，這有背于永佃權(quán)的本旨，實(shí)質(zhì)上應(yīng)解為土地租賃權(quán)。既然是立法技術(shù)上的錯(cuò)位，當(dāng)不應(yīng)照搬。用益權(quán)的期限，在法國(guó)民法典中如果為自然人享有原則上以本人死亡時(shí)或第三人達(dá)到一定年齡為限;如果是非自然人享有則以30年為限。在德國(guó)民法典中，用益權(quán)的期限一般限于用益權(quán)死亡(法人的解散)之時(shí)?？梢姡靡鏅?quán)的期限設(shè)計(jì)是與其立法本意密切相關(guān)的，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與其旨趣不同，在各自期限設(shè)計(jì)上必然有別。

楊文認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)附有期限，“不利于穩(wěn)定農(nóng)村土地使用關(guān)系，而且也給農(nóng)民村集體組織領(lǐng)導(dǎo)徇私舞弊，侵害農(nóng)民權(quán)益留下可乘之機(jī)”，因而要確立新型的永佃權(quán)，它把

這種新型的永佃權(quán)定義為：“農(nóng)民支付地租，永久在農(nóng)村集體組織所有的土地上耕作或牧畜的用益物權(quán)”，這雖保留了永佃權(quán)的永久性特質(zhì)，克服了前述日本民法和意大利民法中“永佃權(quán)”立法的錯(cuò)誤，但正是因?yàn)檫@一永久性特質(zhì)，永佃權(quán)不宜為我國(guó)物權(quán)立法所采納。筆者認(rèn)為，設(shè)立永久性的永佃權(quán)并不就意味著穩(wěn)定就有了保證;設(shè)立附期限的農(nóng)地作用權(quán)也并不必然妨礙穩(wěn)定，也并不是導(dǎo)致集體組織領(lǐng)導(dǎo)腐敗的主要原因。穩(wěn)定是相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的，只要給農(nóng)地使用權(quán)確立一個(gè)長(zhǎng)短合理的期限，就能在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)真正的穩(wěn)定。過短的期限會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；图s化進(jìn)程，這已是共識(shí)。然而，過長(zhǎng)期限或是永久期限是如何破壞穩(wěn)定的，卻鮮為人知。我國(guó)仍是農(nóng)業(yè)大國(guó)，占人口大多數(shù)比例的、仍在不斷增長(zhǎng)的農(nóng)村人口，還得依天吃飯，土地仍是他們賴以生存的基礎(chǔ)，而我國(guó)的耕地面積，不管是在絕對(duì)數(shù)量上抑或是在人均數(shù)量上，都在不斷減少;如果允許在耕地上設(shè)立永久性的永佃權(quán)，必將導(dǎo)致土地占有的不良集中和不合理分配狀況出現(xiàn)，最終造成絕大多數(shù)耕地被控制于少數(shù)農(nóng)民手中，絕大多數(shù)農(nóng)民無(wú)地或少地用以耕種，而憑目前我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度不可能及時(shí)吸受并安置這些農(nóng)村無(wú)業(yè)勞力，到時(shí)這種惡性境況才是動(dòng)搖穩(wěn)定的難以挽回的致命因素。這幾年，在印度已出現(xiàn)由于土地的過分兼并導(dǎo)致大量無(wú)業(yè)“農(nóng)民”流落街頭進(jìn)而破壞社會(huì)安定的境況，就是很好的例證。對(duì)此我國(guó)歷史上也留有深刻的教訓(xùn)，如太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)的旨趣之一就是要實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的土地政策。為防止類似悲劇的上演，就只能直面農(nóng)業(yè)大國(guó)的實(shí)情，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)依法保證代代相傳的農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)“耕者有其田”這一基本要求，才能奠定社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。那么，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)附設(shè)一個(gè)相當(dāng)合理的期限，就是一條非常關(guān)鍵有力的措施，因?yàn)樗梢跃徑飧噩F(xiàn)存分配狀況與非耕地資源開發(fā)的矛盾以及其與新增人口、勞力之間的矛盾，周期性地改良土地的分配狀況，防止土地急劇式的過分集中，從而修正“生不增，死不減”的原則。更何況，就連一直沿用永佃權(quán)制度的日本與意大利民法，現(xiàn)也通過設(shè)定期限以否定永佃權(quán)的永久性本質(zhì)，使其發(fā)生質(zhì)變，造成“永佃權(quán)”名不副實(shí)的尷尬，他們?cè)诹⒎夹g(shù)上付出如此沉重的代價(jià)，并不是毫無(wú)意義的，就是為消除永久性永佃權(quán)的隱患，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。另外，《法國(guó)民法

典》和《德國(guó)民法典》作為繼承和發(fā)揚(yáng)羅馬法制度的典范，都同時(shí)舍棄羅馬法中“永佃權(quán)”的傳統(tǒng)制度不用，而創(chuàng)立附有期限的“用益權(quán)”，這也不是他們草率的舉措，而是發(fā)現(xiàn)了永佃權(quán)本身不可克服的弊端，即是永久性他物權(quán)，而做的明智選擇，因此，廢棄永久性的用益物權(quán)制度，已是世界立法趨向，如果仍如楊文所主張的那樣，設(shè)立永久性的永佃權(quán)，無(wú)疑是對(duì)此歷史趨向的違背，最終是一種倒退。論述至此，深感對(duì)農(nóng)地使用權(quán)附設(shè)一個(gè)合理期限不是可有可無(wú)的東西，而是必要的和緊迫的。

綜上所述，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度有得有失?！暗谩笔歉拘缘模骸笆А痹谟谝恍┚唧w內(nèi)容的不合時(shí)宜。我們只需而且應(yīng)該堅(jiān)持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度自己的發(fā)展的道路，同時(shí)有選擇地借鑒其他國(guó)家或地區(qū)的相關(guān)立法。那些全面否定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度繼而又照搬傳統(tǒng)民法中某一他物權(quán)制度的主張是不可取的。

第二篇：淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

摘要：在《農(nóng)村土地承包法》頒布后，農(nóng)村土地的問題得到了一定程度的解決，但是在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情下，農(nóng)村土地作為一種特殊的物權(quán)客體在物權(quán)制度的設(shè)計(jì)中也遇到了很多難以解決的棘手問題，本文就對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種新型的用益物權(quán)類型在權(quán)利的創(chuàng)設(shè)性繼受取得中所涉及的一些問題進(jìn)行了初淺的闡述。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)分析

學(xué)界曾提出的較有代表性的觀點(diǎn)有：1.應(yīng)然的物權(quán)說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種新型的用益物權(quán)，主張將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)制成為規(guī)范的物權(quán)，從而保護(hù)農(nóng)民的利益，激發(fā)他們的生產(chǎn)積極性，賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以物權(quán)的排他性與絕對(duì)性。2.實(shí)然的債權(quán)說，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以承包合同為基礎(chǔ)構(gòu)建的，屬債權(quán)性質(zhì)，理由是有：首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包，發(fā)包方對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的物——土地握有相當(dāng)大的支配權(quán)，承包人若達(dá)不到“承包指標(biāo)”就要承擔(dān)違約責(zé)任，甚至被發(fā)包方收回土地承包權(quán)。其次，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件看，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須經(jīng)發(fā)包方同意，這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。再次，聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系是發(fā)包方與承包人之間的內(nèi)部關(guān)系，在土地轉(zhuǎn)包關(guān)系中，轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果該權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)，顯然違背一般物權(quán)法原理?？傊奥?lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán)(即目前的土地承包經(jīng)營(yíng))，屬于債權(quán)性質(zhì)”。3.物權(quán)改造無(wú)用說，“用物權(quán)、債權(quán)等純粹大陸民法的概念和分類來(lái)分析這一純粹中國(guó)土生土長(zhǎng)的制度就必然會(huì)發(fā)生混亂和不合標(biāo)準(zhǔn)的問題”?！稗r(nóng)村土地使用權(quán)屬于物權(quán)還是債權(quán)，從這一角度看并無(wú)很大差別。而且，現(xiàn)實(shí)中侵犯農(nóng)地使用權(quán)的主要是政府和農(nóng)村基層組織，為政府對(duì)農(nóng)地的不合理征用，村集體擅自解除承包合同等，而這些侵權(quán)問題并非簡(jiǎn)單地通過物權(quán)化就可以克服。即使將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改造成物權(quán)，只要農(nóng)村的法制環(huán)境得不到改善，農(nóng)民的權(quán)益照樣會(huì)受到侵害。唯一的區(qū)別是，原來(lái)農(nóng)民被侵害的是債權(quán)，在農(nóng)民被侵害的是物權(quán)”。應(yīng)然的物權(quán)說和實(shí)然的債權(quán)說，盡管它們觀點(diǎn)相異，所切入的角度也不同，但是卻殊途同歸，兩者都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了現(xiàn)實(shí)中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度債權(quán)性質(zhì)存在的不足，因此都主張將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)制成為規(guī)范的物權(quán)，從而保護(hù)農(nóng)民的利益，激發(fā)他們的生產(chǎn)積極性。物權(quán)改造無(wú)用論雖然看到了目前我國(guó)法

治環(huán)境下對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)不周的根源所在，即“中國(guó)農(nóng)村地權(quán)的問題的根子出在農(nóng)民與政府力量對(duì)比的關(guān)系上。農(nóng)民太弱小，政府太強(qiáng)大，農(nóng)民既無(wú)法使自己的意志上升為法律，更無(wú)法在政府侵犯法律界定的權(quán)利時(shí)去捍衛(wèi)權(quán)利”。但是，這種觀點(diǎn)在司法實(shí)踐中無(wú)任何積極意義，將會(huì)使司法對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)失去應(yīng)有法理基礎(chǔ)。

我認(rèn)為，利用物權(quán)制度獨(dú)具的優(yōu)勢(shì)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行制度改革，對(duì)于保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益、提高農(nóng)村土地利用效率、調(diào)整農(nóng)村土地利用關(guān)系都具有十分重要的意義。首先，農(nóng)村土地承包權(quán)的物權(quán)化有利于遏止發(fā)包方的非法干預(yù)，充分保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益。有效防止發(fā)包方對(duì)承包權(quán)人的干預(yù)和侵犯，確保承包權(quán)人在土地承包關(guān)系中與發(fā)包方處于平等的法律地位，是我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的一個(gè)主要目標(biāo)。其次，農(nóng)村土地承包權(quán)的物權(quán)化有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地效益的最大化。依法賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以物權(quán)的效力，不僅保證承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自身?yè)碛惺褂猛恋孬@得收益的權(quán)利，還充分保障土地能夠朝著最佳的使用方向合理流轉(zhuǎn)，確保作為物的土地在流動(dòng)中發(fā)揮其最佳的效益。與此同時(shí)，物權(quán)化中蘊(yùn)涵的土地承包權(quán)期限法定化要求，使得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人具有了向土地中進(jìn)行長(zhǎng)期投入的動(dòng)力，這不僅有助于土地地力的逐步改善，同時(shí)也有助于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲得更大的土地收益。最后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化有利于土地所有者與承包權(quán)人雙重利益的兼顧和平衡，達(dá)到雙贏的效果。

目前，從已出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》、全國(guó)人大常委會(huì)法工委的《民法(草案)》和全國(guó)人大常委法工委主任顧昂然的《關(guān)于中華人民共和國(guó)民法(草案)的說明》，還有《物權(quán)法建議稿》和《物權(quán)法》草案來(lái)分析，已經(jīng)都將農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)來(lái)設(shè)計(jì)，用益物權(quán)作為民事權(quán)利的一種，其取得方式不僅和其他民事權(quán)利具有一定的共性，還記有它的個(gè)性。

二、創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的必要性

任何一種制度的設(shè)定都有著深厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)需要。在我國(guó)農(nóng)村土地制度發(fā)展、變革的過程中，國(guó)有土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的沖擊、家庭承包經(jīng)營(yíng)制的成熟、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化、小城鎮(zhèn)的建設(shè)，孕育了農(nóng)戶對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)處分的必要;這種必要反映到國(guó)家制度構(gòu)造上，就必然地產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。

具體的講，創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的必要性主要在以下兩個(gè)方面：

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有利于農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置和充分利用農(nóng)村土地，有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)順利轉(zhuǎn)移，反映了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)深化的需要。

1．農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

一九七八年的家庭承包責(zé)任制的推行，極大地調(diào)動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)積極性，調(diào)和了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的不協(xié)調(diào)，促進(jìn)了農(nóng)戶對(duì)土地的投入，制度上的刺激功效得到了全面發(fā)揮。但農(nóng)村改革實(shí)行的第二步，即通過統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)濟(jì)還顯不夠。僅僅將土地承包經(jīng)營(yíng)再延長(zhǎng)三十年不能從根本上刺激促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，也不能適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要。創(chuàng)設(shè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，可以為農(nóng)戶提供土地經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大再生產(chǎn)主要條件，刺激農(nóng)戶對(duì)土地投入的積極性，在農(nóng)戶解決溫飽的基礎(chǔ)上向更高層次跨越。

2．農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)逐步走向現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)途徑之一

個(gè)體農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低下，很容易挫傷農(nóng)戶種植的積極性，加上農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存期短，加劇了買方市場(chǎng)的特點(diǎn)，使得農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)勢(shì)單力薄。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)化組織方式，其實(shí)質(zhì)就是以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)為龍頭，實(shí)行生產(chǎn)、加工、銷售一體化，使企業(yè)與農(nóng)戶形成利益均沾、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體。隨著農(nóng)村改革的逐步深入，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程也在逐步推進(jìn)。創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的深層次發(fā)展提供了充足空間。

3．促進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)

農(nóng)村發(fā)展、變革改變了農(nóng)戶的未來(lái)發(fā)展方向，將使相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)戶脫離他們祖祖輩輩依附的土地，成為新生的生產(chǎn)力。但是現(xiàn)在許多地方的農(nóng)村勞力依然是外出打短工，土地還是他們最基本的社會(huì)生活保障，家庭其他成員不放棄低水平的土地種植。造成這種情況的原因除了戶籍管理之外，更主要的還在于農(nóng)戶糧田的限制，農(nóng)田收入還是農(nóng)戶最基本的生活必要保障，農(nóng)戶一旦離開了農(nóng)村就喪失了集體土地的那部分份額，斷卻了后退之路，這限制了農(nóng)戶邁出農(nóng)村;從根本上限制了我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)。創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)取得收益并保留土地份額，減去了農(nóng)戶的后顧之憂。

4．完善我國(guó)土地使用權(quán)的全面流轉(zhuǎn)

國(guó)有土地使用權(quán)可以通過劃撥、出讓或承租等形式獲得，而對(duì)集體土地使用權(quán)的嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)造成了我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展的不平衡和不完善。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完善將刺激一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)成熟。

我國(guó)目前實(shí)行的家庭承包責(zé)任制，是通過農(nóng)戶家庭與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同的方式，使農(nóng)戶獲得農(nóng)村土地的使用權(quán)。在這一土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的過程中，承包合同表現(xiàn)為一種債權(quán)關(guān)系，而農(nóng)戶基于這一合同所獲得的土地使用權(quán)，也便具有了債權(quán)的屬性。也正是因?yàn)槿绱耍蓪?duì)農(nóng)戶行使使用權(quán)設(shè)立了諸多限制。如《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定(試行)》(1999年7月8日起施行)第十四條規(guī)定：“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，轉(zhuǎn)讓承包合同，轉(zhuǎn)包或者互換承包經(jīng)營(yíng)標(biāo)的物的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無(wú)效”。《河南省農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例》(1994年1月2日施行)第十二條規(guī)定：“承包方的權(quán)利義務(wù)：??(三)在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，可以依法把自己承包的項(xiàng)目和權(quán)利、義務(wù)的部分或全部轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓給第三人、原合同仍然原效”。這種法律上的“非經(jīng)同意，不得怎樣”的規(guī)定，極大的對(duì)抗了物權(quán)的基本屬性。因此，在對(duì)農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行法律保護(hù)時(shí)，也只能以債權(quán)的方式進(jìn)行保護(hù)，而未能予以物權(quán)屬性的保護(hù)。但是，對(duì)農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)加以分析，我們可以看出，農(nóng)戶獲得的承包土地并因此享有的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種地上權(quán)，屬于一種用益物權(quán)，它具有物權(quán)的諸多特征。對(duì)這種權(quán)利以債權(quán)保護(hù)顯然背離了物權(quán)法的規(guī)則。在現(xiàn)實(shí)生活中，發(fā)包方任意處置合同的事件時(shí)有發(fā)生，而發(fā)包方之所以敢于且能夠撕毀承包合同，破壞合同關(guān)系，主要是因?yàn)殡p方建立的只是一種“合同關(guān)系”而非物權(quán)關(guān)系、農(nóng)戶獲得的只是債權(quán)而非物權(quán)之故，而債權(quán)的對(duì)抗與排它的效力遠(yuǎn)不及物權(quán)強(qiáng)?！锻恋爻邪ā芬?guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的幾種方式，實(shí)質(zhì)上賦予了農(nóng)戶的土地的用益權(quán)，而這種用益權(quán)的行使相對(duì)擺脫了發(fā)包方的限制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度從法律制度上對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予了物權(quán)保護(hù)，這有利于促進(jìn)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制不斷完善和發(fā)展，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，保持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

三、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度探討

(一)修改相關(guān)法規(guī)，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益進(jìn)行徹底的物權(quán)保護(hù)

《物權(quán)法》確立了～整套農(nóng)村土地權(quán)利體系，肯定了《土地管理法》確定的以耕地保護(hù)為核心的土地管理制度。但《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)與《物權(quán)法》的規(guī)定存在沖突，同時(shí)《物權(quán)法》的大量授權(quán)性規(guī)范也有待土地管理方面的法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快對(duì)《土地管理法》等法律法規(guī)進(jìn)行修改完善，以促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序

(二)科學(xué)界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

1．明確集體土地產(chǎn)權(quán)主體

在我國(guó)農(nóng)村，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性的自治組織，也是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的最基層組織，現(xiàn)有農(nóng)村土地地界劃分最清楚的也是村民委員會(huì)這一級(jí)，能夠掌握土地?cái)?shù)量、分布。因此，村民委員會(huì)作為集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者是可行的。因此應(yīng)立法規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)原則上歸村民委員會(huì)所有，明確禁止縣、鄉(xiāng)等行政組織憑借行政權(quán)利侵犯其土地所有權(quán)及其它財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2．賦予農(nóng)村土地完全的用益物權(quán)權(quán)能

《土地承包法》規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)的權(quán)利，但在流轉(zhuǎn)方式上給以限制，因而仍然是一種不完整的產(chǎn)權(quán)。依照農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以對(duì)土地進(jìn)行轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓，但并沒有規(guī)定如何進(jìn)行土地的抵押、租賃。因此，應(yīng)該通過立法進(jìn)一步明確農(nóng)民承包土地的權(quán)能，真正賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以完整的用益物權(quán)權(quán)能。

(三)強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序性規(guī)定

1．明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體

法律應(yīng)明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的決策權(quán)和收益權(quán)在承包方。在承包期內(nèi)，土地要不要流轉(zhuǎn)，什么時(shí)候流轉(zhuǎn)，以怎樣的方式流轉(zhuǎn)，只要法律不禁止，都應(yīng)讓土地承包方完全自主決策，流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金等，應(yīng)由流轉(zhuǎn)方與受讓方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得截留、扣繳。

2．明確農(nóng)地所有權(quán)人在流轉(zhuǎn)中的地位

由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)涉及公共利益，尤其是農(nóng)村居民的生存利益，因此，在原則上允許自由流轉(zhuǎn)的前提下，村民委員會(huì)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)予以合理的限制是必要的。立法應(yīng)明確界定農(nóng)村土地所有權(quán)人在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程的地位是中介者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，防止轉(zhuǎn)讓方與受讓方惡意串通，侵害公共利益。

3．取消不適當(dāng)?shù)臈l件限制

《土地承包法》第41條規(guī)定，承包方須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定收入來(lái)源的，才可以將全部或部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，客觀上阻礙了流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，因此應(yīng)該取消對(duì)轉(zhuǎn)讓方進(jìn)行身份限制的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)擔(dān)保法》第34條和第37條規(guī)定，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，但地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)則不得抵押，這樣規(guī)定不合理，建議立法規(guī)定所有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都可以

權(quán)作為一種用益物權(quán)，也應(yīng)該規(guī)定可以繼承。為了防止耕地流失和土地撂荒，可以借鑒中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法，規(guī)定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人要優(yōu)先于非務(wù)農(nóng)的繼承人分得農(nóng)地使用權(quán)。

4.科學(xué)架構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序

對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，可以規(guī)定為轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押、退包、續(xù)期、繼承等形式。為了避免糾紛，流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)明確規(guī)定：不論采取何種形式，都必須簽訂書面合同，有特殊事項(xiàng)的，應(yīng)在合同中約定。流轉(zhuǎn)行為有委托代理人的，都必須具有農(nóng)地使用權(quán)人的書面授權(quán)委托書。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門進(jìn)行鑒證。為確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬和流轉(zhuǎn)安全，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還應(yīng)采用登記生效主義。

四、結(jié)語(yǔ)

要加速我國(guó)農(nóng)地市場(chǎng)化進(jìn)程，就必須按物權(quán)理論規(guī)范我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，通過法律制度及農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善，使農(nóng)民和土地權(quán)利合理配置，從而確保農(nóng)民的利益得到真正的保護(hù)。

第三篇：浙江省完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)工作方案

浙江省完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

登記制度試點(diǎn)工作方案

根據(jù)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，結(jié)合農(nóng)業(yè)部要求，特制定浙江省完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)工作方案。

一、試點(diǎn)目的

按照“承包土地—承包合同--承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證--承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記薄”四相符的要求，實(shí)行“一簿四到戶”，對(duì)承包地塊空間進(jìn)行GPS“定位”，基本農(nóng)田落地到戶。通過試點(diǎn)，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用和收益等權(quán)利，把穩(wěn)定土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變的要求落到實(shí)處，為完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度探索經(jīng)驗(yàn)。

二、基本原則

開展完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)，要嚴(yán)格遵循農(nóng)村土地承包法律、法規(guī)和政策規(guī)定，并堅(jiān)持以下原則：一是堅(jiān)持現(xiàn)有承包關(guān)系穩(wěn)定。要在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定、保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常進(jìn)行的前提下開展登記試點(diǎn)，嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整和收回農(nóng)民承包地。二是堅(jiān)持依法開展。要嚴(yán)格遵守《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》、《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》等規(guī)定。三是堅(jiān)持規(guī)范完善。要根據(jù)試點(diǎn)村（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）土地承包關(guān)系狀況開展試點(diǎn)，遺留問題未解決的要妥善解決，承包地塊、面積、合同、證書未落實(shí)到戶的要落實(shí)到戶，承包地塊空間位置不明確的要予以明確，登記簿未建立健全的要建立健全。四是堅(jiān)持民主決策。要?jiǎng)訂T群眾積極參與試點(diǎn)，試點(diǎn)中的重大事項(xiàng)均應(yīng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定，充分尊重農(nóng)民的意愿，不得強(qiáng)行推動(dòng)。

三、試點(diǎn)單位

經(jīng)商市和有關(guān)縣農(nóng)業(yè)部門，確定建德市航頭鎮(zhèn)羅源村、奉化市西塢街道孔峙村、瑞安市梅嶼鄉(xiāng)馮渡村、平湖市當(dāng)湖街道錢家村、德清縣筏頭鄉(xiāng)廟前村、紹興縣陶堰鎮(zhèn)茅洋村、金華市金東區(qū)塘雅鎮(zhèn)石板堰村、龍游縣龍洲街道后田甫村、常山縣天馬鎮(zhèn)元青口村、舟山市定海區(qū)北蟬鄉(xiāng)燈塔村、松陽(yáng)縣赤壽鄉(xiāng)章家村、臺(tái)州市路橋區(qū)橫街鎮(zhèn)沙山村、溫嶺市濱海鎮(zhèn)岱石村等13個(gè)村為省級(jí)首批開展完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)單位。

四、試點(diǎn)內(nèi)容

（一）圍繞二輪延包完善做好“四到戶”工作。

1、承包地塊、面積、合同、證書不明確或者未到戶的，要在試點(diǎn)期間全部落實(shí)到戶。未簽訂承包合同的，要補(bǔ)簽；因承包合同丟失、殘破等原因需要補(bǔ)訂的，要補(bǔ)訂；未向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的，要頒發(fā)證書；因證書遺失、污損等原因需要補(bǔ)換發(fā)的，要給予補(bǔ)換。標(biāo)明承包地塊的空間位置，關(guān)鍵要明確承包地塊的四至。已明確四至的，要進(jìn)一步核實(shí)；未明確四至的，要予以明確。

2、切實(shí)開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更、注銷工作。在試點(diǎn)村，凡因下列原因申請(qǐng)變更、注銷登記的，縣級(jí)人民政府農(nóng)村承包管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)變更或者注銷的每宗承包地塊組織核實(shí)。一是因承包地被征收、占用導(dǎo)致承包地塊或者面積發(fā)生變化的；二是因承包農(nóng)戶分戶等導(dǎo)致承包地塊經(jīng)營(yíng)權(quán)分割的；三是因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合并的；四是因承包地塊、面積與實(shí)際不符的；五是因承包地滅失或者承包農(nóng)戶消亡的；六是因承包地被承包方依法調(diào)整或者收回的；七是其他需要依法變更、注銷的情形。

3、對(duì)農(nóng)戶承包地塊進(jìn)行空間定位。要綜合采用GPS定位、衛(wèi)星圖片等技術(shù)手段，對(duì)每宗承包地進(jìn)行實(shí)測(cè)定位，確定農(nóng)戶承包地的空間位置，并繪制圖樣，補(bǔ)充到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、登記簿和承包檔案中。

（二）圍繞基本農(nóng)田保護(hù)做好“落地到戶”工作?；巨r(nóng)田入地到戶工作要與開展完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)與國(guó)土資源部門的協(xié)調(diào)，對(duì)照已設(shè)立永久保護(hù)標(biāo)志的基本農(nóng)田區(qū)塊，做好基本農(nóng)田進(jìn)證入戶工作，把基本農(nóng)田落實(shí)到地塊、標(biāo)注到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上。

（三）圍繞物權(quán)管理做好“登記簿”工作。登記簿由縣級(jí)人民政府農(nóng)村土地承包管理部門依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》建立。已建立登記簿的，要結(jié)合試點(diǎn)工作進(jìn)一步健全；未建立的，要在現(xiàn)有土地承包合同、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的基礎(chǔ)上，建立登記簿。要標(biāo)注基本農(nóng)田和承包地空間定位等信息，將登記工作納入信息化管理。注重土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記工作創(chuàng)新，積極開展其他方式承包和流轉(zhuǎn)土地的登記工作。

五、進(jìn)度安排

省級(jí)首批完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)工作，自2010年4月正式啟動(dòng)，分三個(gè)階段進(jìn)行，到2010年底基本結(jié)束。

（一）前期準(zhǔn)備階段（2010年4-5月）。省里組織完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，部署全省試點(diǎn)工作。組織開展培訓(xùn)，準(zhǔn)確理解和把握政策，明確具體操作規(guī)程。試點(diǎn)縣（區(qū)、市）要結(jié)合省試點(diǎn)方案制定實(shí)施方案，分解試點(diǎn)任務(wù)，落實(shí)分工責(zé)任，提出解決突出問題的預(yù)案，明確工作進(jìn)度和保障措施。采取多種形式向試點(diǎn)村農(nóng)民宣傳開展完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)的重要意義、試點(diǎn)內(nèi)容和工作要求。各市農(nóng)業(yè)部門要做好試點(diǎn)的督促指導(dǎo)工作。

（二）組織實(shí)施登記階段（2010年6-11月）。試點(diǎn)縣（區(qū)、市）要認(rèn)真組織清理核查試點(diǎn)單位的土地承包方案、臺(tái)賬、承包合同等有關(guān)文件資料；對(duì)存在的問題做相應(yīng)的完善，切實(shí)做到地塊、面積、合同、權(quán)證“四到戶”；對(duì)每一塊承包地四至進(jìn)行空間定位；與國(guó)土資源部門協(xié)調(diào)，明確基本農(nóng)田區(qū)塊；在農(nóng)戶確認(rèn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善或增加承包合同、權(quán)證內(nèi)容；建立健全并完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿。根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更、注銷登記。

（三）試點(diǎn)工作總結(jié)階段（2010年12月）。承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)的縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)部門要認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，分析存在的突出問題，形成試點(diǎn)總結(jié)報(bào)告。

六、工作要求

（一）切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。試點(diǎn)單位所在的縣（區(qū)、市）要成立以政府領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織實(shí)施試點(diǎn)，農(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立試點(diǎn)工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，具體協(xié)調(diào)試點(diǎn)工作。各市、縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)部門要成立試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組，加強(qiáng)試點(diǎn)工作指導(dǎo)，支持和幫助試點(diǎn)村解決遇到的困難和問題，保證如期完成試點(diǎn)任務(wù)。要加強(qiáng)與國(guó)土資源等部門的溝通協(xié)調(diào)，明確農(nóng)戶承包地塊的地類性質(zhì)，切實(shí)把基本農(nóng)田登記入戶進(jìn)證。

（二）準(zhǔn)確把握政策界限。開展試點(diǎn)是2004年土地承包完善工作的再完善，重點(diǎn)是建立健全登記制度，不是推倒重來(lái)，重啟爐灶，防止借機(jī)調(diào)整和收回農(nóng)民承包地。要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策規(guī)定，在現(xiàn)有土地承包合同、證書的基礎(chǔ)上，開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)。不得隨意改變農(nóng)戶承包地塊和面積，不得隨意調(diào)整以二輪延包面積為依據(jù)確定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基數(shù)。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬未確定或有爭(zhēng)議的，暫不列入登記范圍。群眾要求組織實(shí)測(cè)的，經(jīng)試點(diǎn)縣（區(qū)、市）人民政府批準(zhǔn)組織實(shí)測(cè)。實(shí)測(cè)結(jié)果經(jīng)承包方、發(fā)包方簽字確認(rèn)后，可作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)、變更、注銷的依據(jù)。未經(jīng)承包農(nóng)戶同意，禁止按實(shí)測(cè)結(jié)果變更、解除土地承包合同和變更、注銷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

（三）妥善解決突出問題。要組織力量對(duì)土地承包問題進(jìn)行摸底排查，妥善解決可能影響登記工作順利開展的突出問題。法律法規(guī)政策有明確規(guī)定的，要嚴(yán)格執(zhí)行；沒有明確規(guī)定的，要依照法律政策基本精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際作出規(guī)定。要引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性地反映和解決土地承包糾紛，通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解。

（四）加強(qiáng)試點(diǎn)情況交流。承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)的縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)部門自試點(diǎn)工作啟動(dòng)之日起，每月末向省廳報(bào)送試點(diǎn)工作進(jìn)展情況，重大情況應(yīng)立即報(bào)告。上報(bào)情況要及時(shí)準(zhǔn)確反映試點(diǎn)工作進(jìn)展情況、干部群眾的反映、存在的突出問題及解決辦法、下一步工作打算和有關(guān)建議等。

試點(diǎn)單位實(shí)施方案和試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告分別于2010年5月底和2010年12月底前報(bào)農(nóng)業(yè)廳經(jīng)管處。

二0一0年四月十二日

第四篇：浙江省完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)工作方案

浙江省完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

登記制度試點(diǎn)工作方案

根據(jù)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，結(jié)合農(nóng)業(yè)部要求，特制定浙江省完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)工作方案。

一、試點(diǎn)目的按照“承包土地—承包合同--承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證--承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記薄”四相符的要求，實(shí)行“一簿四到戶”，對(duì)承包地塊空間進(jìn)行GPS“定位”，基本農(nóng)田落地到戶。通過試點(diǎn)，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用和收益等權(quán)利，把穩(wěn)定土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變的要求落到實(shí)處，為完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度探索經(jīng)驗(yàn)。

二、基本原則

開展完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)，要嚴(yán)格遵循農(nóng)村土地承包法律、法規(guī)和政策規(guī)定，并堅(jiān)持以下原則：一是堅(jiān)持現(xiàn)有承包關(guān)系穩(wěn)定。要在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定、保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常進(jìn)行的前提下開展登記試點(diǎn)，嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整和收回農(nóng)民承包地。二是堅(jiān)持依法開展。要嚴(yán)格遵守《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》、《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó) 1

農(nóng)村土地承包法〉辦法》等規(guī)定。三是堅(jiān)持規(guī)范完善。要根據(jù)試

點(diǎn)村（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）土地承包關(guān)系狀況開展試點(diǎn)，遺留問題未解決的要妥善解決，承包地塊、面積、合同、證書未落實(shí)到戶的要落實(shí)

到戶，承包地塊空間位置不明確的要予以明確，登記簿未建立健

全的要建立健全。四是堅(jiān)持民主決策。要?jiǎng)訂T群眾積極參與試點(diǎn)，試點(diǎn)中的重大事項(xiàng)均應(yīng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定，充

分尊重農(nóng)民的意愿，不得強(qiáng)行推動(dòng)。

三、試點(diǎn)單位

經(jīng)商市和有關(guān)縣農(nóng)業(yè)部門，確定建德市航頭鎮(zhèn)羅源村、奉化

市西塢街道孔峙村、瑞安市梅嶼鄉(xiāng)馮渡村、平湖市當(dāng)湖街道錢家

村、德清縣筏頭鄉(xiāng)廟前村、紹興縣陶堰鎮(zhèn)茅洋村、金華市金東區(qū)

塘雅鎮(zhèn)石板堰村、龍游縣龍洲街道后田甫村、常山縣天馬鎮(zhèn)元青

口村、舟山市定海區(qū)北蟬鄉(xiāng)燈塔村、松陽(yáng)縣赤壽鄉(xiāng)章家村、臺(tái)州

市路橋區(qū)橫街鎮(zhèn)沙山村、溫嶺市濱海鎮(zhèn)岱石村等13個(gè)村為省級(jí)

首批開展完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)單位。

四、試點(diǎn)內(nèi)容

（一）圍繞二輪延包完善做好“四到戶”工作。

1、承包地塊、面積、合同、證書不明確或者未到戶的，要

在試點(diǎn)期間全部落實(shí)到戶。未簽訂承包合同的，要補(bǔ)簽；因承包

合同丟失、殘破等原因需要補(bǔ)訂的，要補(bǔ)訂；未向農(nóng)戶頒發(fā)土地

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的，要頒發(fā)證書；因證書遺失、污損等原因需要

補(bǔ)換發(fā)的，要給予補(bǔ)換。標(biāo)明承包地塊的空間位置，關(guān)鍵要明確

承包地塊的四至。已明確四至的，要進(jìn)一步核實(shí)；未明確四至的，要予以明確。

2、切實(shí)開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更、注銷工作。在試點(diǎn)村，凡因下列原因申請(qǐng)變更、注銷登記的，縣級(jí)人民政府農(nóng)村承包管

理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)變更或者注銷的每宗承包地塊組織核實(shí)。一是

因承包地被征收、占用導(dǎo)致承包地塊或者面積發(fā)生變化的；二是

因承包農(nóng)戶分戶等導(dǎo)致承包地塊經(jīng)營(yíng)權(quán)分割的；三是因土地承包

經(jīng)營(yíng)權(quán)合并的；四是因承包地塊、面積與實(shí)際不符的；五是因承

包地滅失或者承包農(nóng)戶消亡的；六是因承包地被承包方依法調(diào)整

或者收回的；七是其他需要依法變更、注銷的情形。

3、對(duì)農(nóng)戶承包地塊進(jìn)行空間定位。要綜合采用GPS定位、衛(wèi)星圖片等技術(shù)手段，對(duì)每宗承包地進(jìn)行實(shí)測(cè)定位，確定農(nóng)戶承

包地的空間位置，并繪制圖樣，補(bǔ)充到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、登記

簿和承包檔案中。

（二）圍繞基本農(nóng)田保護(hù)做好“落地到戶”工作?；巨r(nóng)田

入地到戶工作要與開展完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)

工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)與國(guó)土資源部門的協(xié)調(diào)，對(duì)照已設(shè)立永

久保護(hù)標(biāo)志的基本農(nóng)田區(qū)塊，做好基本農(nóng)田進(jìn)證入戶工作，把基

本農(nóng)田落實(shí)到地塊、標(biāo)注到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上。

（三）圍繞物權(quán)管理做好“登記簿”工作。登記簿由縣級(jí)人

民政府農(nóng)村土地承包管理部門依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理

辦法》建立。已建立登記簿的，要結(jié)合試點(diǎn)工作進(jìn)一步健全；未

建立的，要在現(xiàn)有土地承包合同、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的基礎(chǔ)上，建立登記簿。要標(biāo)注基本農(nóng)田和承包地空間定位等信息，將登記

工作納入信息化管理。注重土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記工作創(chuàng)新，積

極開展其他方式承包和流轉(zhuǎn)土地的登記工作。

五、進(jìn)度安排

省級(jí)首批完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)工作，自

2010年4月正式啟動(dòng)，分三個(gè)階段進(jìn)行，到2010年底基本結(jié)束。

（一）前期準(zhǔn)備階段（2010年4-5月）。省里組織完善農(nóng)村

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，部署全省試點(diǎn)工作。

組織開展培訓(xùn)，準(zhǔn)確理解和把握政策，明確具體操作規(guī)程。試點(diǎn)

縣（區(qū)、市）要結(jié)合省試點(diǎn)方案制定實(shí)施方案，分解試點(diǎn)任務(wù)，落實(shí)分工責(zé)任，提出解決突出問題的預(yù)案，明確工作進(jìn)度和保障

措施。采取多種形式向試點(diǎn)村農(nóng)民宣傳開展完善農(nóng)村土地承包經(jīng)

營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)的重要意義、試點(diǎn)內(nèi)容和工作要求。各市農(nóng)業(yè)

部門要做好試點(diǎn)的督促指導(dǎo)工作。

（二）組織實(shí)施登記階段（2010年6-11月）。試點(diǎn)縣（區(qū)、市）要認(rèn)真組織清理核查試點(diǎn)單位的土地承包方案、臺(tái)賬、承包

合同等有關(guān)文件資料；對(duì)存在的問題做相應(yīng)的完善，切實(shí)做到地

塊、面積、合同、權(quán)證“四到戶”；對(duì)每一塊承包地四至進(jìn)行空

間定位；與國(guó)土資源部門協(xié)調(diào)，明確基本農(nóng)田區(qū)塊；在農(nóng)戶確認(rèn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善或增加承包合同、權(quán)證內(nèi)容；建立健全并完

善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿。根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，按照《農(nóng)村土地

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更、注銷登記。

（三）試點(diǎn)工作總結(jié)階段（2010年12月）。承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)的縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)部門要認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，分析存在的突出問

題，形成試點(diǎn)總結(jié)報(bào)告。

六、工作要求

（一）切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。試點(diǎn)單位所在的縣（區(qū)、市）要

成立以政府領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織實(shí)施試

點(diǎn)，農(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

要成立試點(diǎn)工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，具體協(xié)調(diào)試點(diǎn)工作。各市、縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)部門要成立試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組，加強(qiáng)試點(diǎn)工作指導(dǎo)，支

持和幫助試點(diǎn)村解決遇到的困難和問題，保證如期完成試點(diǎn)任

務(wù)。要加強(qiáng)與國(guó)土資源等部門的溝通協(xié)調(diào)，明確農(nóng)戶承包地塊的地類性質(zhì)，切實(shí)把基本農(nóng)田登記入戶進(jìn)證。

（二）準(zhǔn)確把握政策界限。開展試點(diǎn)是2004年土地承包完

善工作的再完善，重點(diǎn)是建立健全登記制度，不是推倒重來(lái)，重

啟爐灶，防止借機(jī)調(diào)整和收回農(nóng)民承包地。要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地

承包法律政策規(guī)定，在現(xiàn)有土地承包合同、證書的基礎(chǔ)上，開展

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)。不得隨意改變農(nóng)戶承包地塊和面積，不得隨意調(diào)整以二輪延包面積為依據(jù)確定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基數(shù)。對(duì)土

地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬未確定或有爭(zhēng)議的，暫不列入登記范圍。群眾

要求組織實(shí)測(cè)的，經(jīng)試點(diǎn)縣（區(qū)、市）人民政府批準(zhǔn)組織實(shí)測(cè)。

實(shí)測(cè)結(jié)果經(jīng)承包方、發(fā)包方簽字確認(rèn)后，可作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

確認(rèn)、變更、注銷的依據(jù)。未經(jīng)承包農(nóng)戶同意，禁止按實(shí)測(cè)結(jié)果

變更、解除土地承包合同和變更、注銷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

（三）妥善解決突出問題。要組織力量對(duì)土地承包問題進(jìn)行

摸底排查，妥善解決可能影響登記工作順利開展的突出問題。法

律法規(guī)政策有明確規(guī)定的，要嚴(yán)格執(zhí)行；沒有明確規(guī)定的，要依

照法律政策基本精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際作出規(guī)定。要引導(dǎo)當(dāng)事人依

法理性地反映和解決土地承包糾紛，通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴

訟等渠道妥善化解。

（四）加強(qiáng)試點(diǎn)情況交流。承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)的縣（市、區(qū)）農(nóng)

業(yè)部門自試點(diǎn)工作啟動(dòng)之日起，每月末向省廳報(bào)送試點(diǎn)工作進(jìn)展

情況，重大情況應(yīng)立即報(bào)告。上報(bào)情況要及時(shí)準(zhǔn)確反映試點(diǎn)工作

進(jìn)展情況、干部群眾的反映、存在的突出問題及解決辦法、下一

步工作打算和有關(guān)建議等。

試點(diǎn)單位實(shí)施方案和試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告分別于2010年5月

底和2010年12月底前報(bào)農(nóng)業(yè)廳經(jīng)管處。

二0一0年四月十二日

第五篇：我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度淺析

我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度淺析

[摘要]：我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)目前面臨各種障礙，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，需要從加強(qiáng)制度建設(shè)、培育市場(chǎng)等方面予以完善，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的有效配置。

[主題詞]：農(nóng)村土地 承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 流轉(zhuǎn)

土地是中國(guó)最為稀缺的資源之一，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展的核心。構(gòu)建良好農(nóng)村土地制度的一個(gè)重要方面就是建立科學(xué)合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，以此來(lái)促進(jìn)農(nóng)村土地要素在法律范圍內(nèi)的合理流動(dòng)，從而達(dá)到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發(fā)利用率。但由于相關(guān)法律制度的極不完善，加上規(guī)范的農(nóng)村土地市場(chǎng)尚未形成，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)很多問題，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，必須盡快完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。

一、目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的問題

我國(guó)法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定過于籠統(tǒng)而簡(jiǎn)單，未形成完備的法律體系，其系統(tǒng)性、針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中面臨各種障礙、出現(xiàn)各種問題。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度對(duì)土地產(chǎn)權(quán)主體虛置。

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。”《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村集體土地屬農(nóng)村集體所有。”這里的“集體”是指全體農(nóng)民集體,但“集體”這個(gè)泛指的概念無(wú)法落實(shí)到個(gè)人，實(shí)踐中自然會(huì)出現(xiàn)集體的代言者。目前，在農(nóng)村土地的使用管理上，這個(gè)代言者往往為縣(鎮(zhèn))、村、村民小組三級(jí)組織交叉擔(dān)任，并未建立起一個(gè)獨(dú)立的農(nóng)民集體組織，由此導(dǎo)致了農(nóng)村土地所有權(quán)主體的虛位。我國(guó)農(nóng)村集體同時(shí)扮演著土地所有者和經(jīng)營(yíng)管理者的雙重角色，其職責(zé)規(guī)定不明確。由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，導(dǎo)致各方的權(quán)責(zé)利不明確，使得各利益主體行為極不規(guī)范、利益分配也不合理，因此土地制度難以形成有效的激勵(lì)和約束。

（二）我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式規(guī)定模糊。

《物權(quán)法》第133條：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村

土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第32條：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。第49條：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?/p>

以上規(guī)定存在以下模糊之處：

第一、關(guān)于抵押方式規(guī)定和“其他方式流轉(zhuǎn)”規(guī)定不明確。我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定承包人依法通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地并經(jīng)發(fā)包方同抵押的，可以抵押。但是由此可以推理出以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不能抵押的。此種規(guī)定很不合理，目前很多動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)所蘊(yùn)含的動(dòng)態(tài)價(jià)值已經(jīng)超過其靜態(tài)價(jià)值，如果這些財(cái)產(chǎn)不能抵押，其經(jīng)濟(jì)效用就不能得到最大程度的發(fā)揮，從而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前農(nóng)民可以作為抵押的其他財(cái)產(chǎn)有限，導(dǎo)致農(nóng)民貸款、融資很困難。既然我國(guó)法律已允許以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，就應(yīng)該允許其可以進(jìn)行抵押，這也符合擔(dān)保法的原理。另外，對(duì)于農(nóng)地的“其他方式流轉(zhuǎn)”規(guī)定不明確，“其他方式”到底是何種方式，是否可以任意創(chuàng)造，規(guī)定非常含糊。如果沒有法律和政策上的明確指引，很多農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)可能性無(wú)法判斷，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就無(wú)法順利進(jìn)行。第二、《農(nóng)村土地承包法》第31條第1款在實(shí)踐中難以落實(shí)。該規(guī)定指出：“耕地或草地承包的承包人死亡，承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并未明確為“繼承”，對(duì)“林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”法律卻規(guī)定能夠繼承，同一權(quán)利因客體不同而賦予不同的法律后果，容易造成法律適用上的混亂。從保護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)，法律應(yīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以繼承的方式流轉(zhuǎn)。否則以戶為單位的家庭承包一旦家庭成員全部死亡，最后一個(gè)死亡的成員應(yīng)當(dāng)按照繼承法的規(guī)定繼承承包收益，但繼承人不能繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包地由發(fā)包方收回，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅。如果承包方家庭最后一位成員死前將耕地或草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓（出租或入股）給繼承人之外的其他農(nóng)戶，《農(nóng)村土地承包法》第31條規(guī)定的發(fā)包方依法收回承包土地的規(guī)定就會(huì)落空。如果規(guī)定家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都可以依法繼承，避免法律條文之間的沖突或矛

盾，更有利于提高承包方在農(nóng)村承包地上投入的積極性和信心。

（三）引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)效率不高。

我國(guó)目前的法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)制沒有專門規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)某些地方新生的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，老百姓仍持觀望態(tài)度。比如2008年成立的重慶市渝北區(qū)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理中心”，旨在對(duì)渝北區(qū)可流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行整理、登記、匯總，進(jìn)而發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息。開張不久即引來(lái)了周邊地區(qū)農(nóng)民的關(guān)注，但多數(shù)都沒有實(shí)際開展業(yè)務(wù)。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求而言，市場(chǎng)中介服務(wù)體制是市場(chǎng)本身形成的必要條件。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到多個(gè)主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益，復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。這需要利用政策引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)因素，構(gòu)建一個(gè)包括土地供應(yīng)、使用、收益、權(quán)責(zé)、服務(wù)五項(xiàng)機(jī)制在內(nèi)的科學(xué)完備的調(diào)控體系。

（四）現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定過于嚴(yán)格。

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體和范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制。如《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的必須經(jīng)過村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》第九條規(guī)定：“受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”；互換要求是在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方之間進(jìn)行；轉(zhuǎn)讓要求受讓方只能是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶且轉(zhuǎn)讓方必須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源；入股限定在承包方之間；轉(zhuǎn)包限定在本集體組織內(nèi)部等。這些限制性的規(guī)定使得“農(nóng)民退出土地的成本非常高”，導(dǎo)致一些缺乏經(jīng)營(yíng)能力而又想退出的農(nóng)民可能被禁錮在土地上，而一些富有管理經(jīng)驗(yàn)、擁有先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的組織和個(gè)人無(wú)法進(jìn)入農(nóng)地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，使得土地的利用率和農(nóng)戶的種地積極性受到極大影響，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化和規(guī)?；M(jìn)展緩慢。

（五）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的登記管理制度存在缺陷。

我國(guó)的農(nóng)村土地登記制度一直處于薄弱和被忽視的狀態(tài)，大量的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同簽訂以后，根本就沒有取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證。我國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的變動(dòng)采取登記生效主義，但《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)

法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取登記對(duì)抗主義，這樣就產(chǎn)生了矛盾。因此加強(qiáng)土地權(quán)屬管理是解決農(nóng)村長(zhǎng)期存在的土地問題的關(guān)鍵。

（六）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。

我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地市場(chǎng)沒有完備的地價(jià)評(píng)估體系，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格的估算缺乏相應(yīng)的參考標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村土地市場(chǎng)的供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未形成，缺乏完善的市場(chǎng)服務(wù)體系和有效的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，從而導(dǎo)致土地市場(chǎng)供求失衡。以上因素導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重侵害的問題較為突出。比如有些地方為了降低開發(fā)成本和便于招商引資，借土地流轉(zhuǎn)為名，強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)期低價(jià)出讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；有些地方隨意調(diào)整承包地，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中與民爭(zhēng)利。

二、完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議

（一）制定頒布《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》以明確土地產(chǎn)權(quán)主體。

土地產(chǎn)權(quán)明確是交易的前提，沒有明晰的產(chǎn)權(quán)制度，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中就會(huì)導(dǎo)致物質(zhì)交換法律關(guān)系的混亂，農(nóng)民的合法權(quán)益易受到侵害。這需要統(tǒng)一集體所有權(quán)的主體，取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村以及村民小組三級(jí)所有的分化現(xiàn)象。具體做法是確立村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)主體的代表。因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)是農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的基層組織，具有較高的威信，能夠代表農(nóng)民的共同意愿獨(dú)立行使權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任，最適宜充當(dāng)農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。

（二）鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人采取多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

首先，要賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)地抵押權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)，物權(quán)人對(duì)其權(quán)利在效力上具有可處分，法律應(yīng)當(dāng)賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的抵押權(quán)；其次，要允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以繼承的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。從保護(hù)耕地、鼓勵(lì)承包人對(duì)土地持續(xù)投入以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的角度，允許其繼承人繼續(xù)承包利大于弊。為平衡農(nóng)戶間的利益及農(nóng)村集體的利益，可以采取繼承人與發(fā)包人簽訂新的合同方式，適當(dāng)增加新承包人的義務(wù)。如果繼承人均為非務(wù)農(nóng)人口，除非該繼承人自此從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，否則應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他人；第三，對(duì)其他流轉(zhuǎn)方式可予以一定的明確。我國(guó)法律還應(yīng)鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人采取多種方式流轉(zhuǎn)，如入股、出典、委托轉(zhuǎn)包、家庭聯(lián)產(chǎn)承包合作經(jīng)營(yíng)、交付土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由他人代耕代種等等。

（三）取消關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制。

從法律角度來(lái)看，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性不相吻合，其實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民行使土地權(quán)利的一種干預(yù)。隨著農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善，農(nóng)民的就業(yè)途徑更為廣闊，農(nóng)民與土地的關(guān)系也日趨松散，依賴土地而生存的現(xiàn)象將越來(lái)越少。因此，法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)做如此嚴(yán)格的限制完全沒有必要。建議取消對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制，尤其是廢除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的規(guī)定，從而為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境。

（四）完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度。

通過對(duì)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，可以使農(nóng)民獲得對(duì)農(nóng)村土地的物權(quán)的法定效力。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的公示作用和公信力是以健全的制度為基礎(chǔ)的，不健全的登記制度反而會(huì)破壞登記的作用。國(guó)家也可以出臺(tái)相關(guān)措施和政策，減免農(nóng)民的登記費(fèi)用或者進(jìn)行補(bǔ)貼，為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記提供的土地信息為國(guó)家準(zhǔn)確擬定土地稅率、平橫征收稅收提供了必需的依據(jù)，為實(shí)現(xiàn)土地稅收征收的國(guó)家公平與效率、國(guó)家收入最大化提供了必要保障。

（五）發(fā)揮政府在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的指導(dǎo)和管理作用。

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，作為直接管理的政府部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用，切實(shí)履行其對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、服務(wù)與管理職責(zé)。比如加強(qiáng)信息中介服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，可以考慮設(shè)置專門的職能機(jī)構(gòu)如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理工作。另外，要注意做到政府行政權(quán)力與農(nóng)民權(quán)益保障的平衡，依法規(guī)范政府征地行為。

（六）積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序。

要著手建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，著重建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格機(jī)制、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的中介機(jī)制、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益分配機(jī)制的建設(shè)。對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格實(shí)行公平地價(jià)制度，確定與國(guó)有土地使用權(quán)價(jià)格相協(xié)調(diào)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)地價(jià)，由土地管理部門定期公布；建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估制度，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易活動(dòng)公開化、契約化、貨幣化，提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的透明度；出臺(tái)法規(guī)對(duì)有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的合同內(nèi)容進(jìn)行明確

規(guī)定，使雙方權(quán)利義務(wù)法定化，以供當(dāng)事人在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)予以借鑒。

結(jié)語(yǔ)

妥善解決“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵是建立、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度及其流轉(zhuǎn)制度，使法律賦予的農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”真正落到實(shí)處，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民生活水平的不斷提高。相信我國(guó)必將會(huì)將這一問題解決好，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)搞活，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置，縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制模式，從而推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。