第一篇：環(huán)境公共決策中信息公開的價值與規(guī)范研究

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環(huán)境公共決策中信息公開的價值與規(guī)范研究

朱謙 蘇州大學法學院

關鍵詞: 環(huán)境行政;公眾參與;信息公開;環(huán)境影響評價

內容提要: 對于作為公眾參與之前提基礎的環(huán)境信息公開問題，似乎并沒有隨公眾參與之規(guī)范而成為立法者關注的重點，而這卻成為環(huán)境行政決策機構虛置公眾參與的擋箭之牌，這在一些典型環(huán)境影響評價案例中也得到了驗證。因此，必須清醒的認識到，即便環(huán)境信息公開制度在中國已經(jīng)得以確立，然而，實質性的問題還需要進一步解決，那就是既要著力解決環(huán)境信息公開之例外的規(guī)范化，以免它成為環(huán)境公共決策機構規(guī)避環(huán)境信息公開的避風港;又要強化對于環(huán)境信息公開的有效性的硬約束，落實環(huán)境信息公開的真實性、準確性、完整性和及時性。

一、問題的提起

自從我國《環(huán)境影響評價法》實施開始，圍繞環(huán)境影響評價行政決策活動的展開，近年來有幾起影響全國的公眾環(huán)境利益訴求的表達事件。這幾個典型案例分別為：深圳深港西部通道環(huán)境影響報告書審批案、北京“西—上—六”輸電線路工程環(huán)境影響報告書審批案、北

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京圓明園東部湖底防滲工程環(huán)境影響報告書審批案、云南怒江水電建設規(guī)劃環(huán)境影響評價爭議案、廈門PX項目事件、上海磁懸浮環(huán)評案等。在這些案例中，到處都活躍著公眾參與的身影，但公眾參與環(huán)境公共決策的行為卻并沒有獲得應有的尊重，甚至還被認為是非法;同時，那些一切都符合法律程序的環(huán)境公共決策卻恰恰與廣大的民意相背離，同樣面臨正當性危機?；诃h(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)境公共決策的基礎，因此，本文要探討的問題是：第一，環(huán)境信息公開將對公眾參與環(huán)境公共決策產(chǎn)生怎樣的影響?第二，環(huán)境信息公開有哪些規(guī)范性要求?

二、環(huán)境信息公開對公眾參與環(huán)境公共決策之影響

在公眾參與環(huán)境公共決策過程中,公眾對于環(huán)境信息的擁有和理解,是其能夠有效而富有意義的參與的基礎。在環(huán)境影響評價過程中，公眾對于其特定利益的認知能力、根據(jù)目標而選擇手段的行動能力以及公眾根據(jù)利益訴求而進行有效組織化的努力，都往往取決于公眾在多大程度上能夠獲取相應的環(huán)境信息。而事實上，在當下的中國環(huán)境影響評價環(huán)境行政過程中，公眾與擁有環(huán)境影響評價環(huán)境信息的評價機構以及環(huán)保部門之間都存在著嚴重的環(huán)境信息不對稱，這種不對稱使得公眾擁有的環(huán)境行政參與權利被嚴重虛置。

(一)環(huán)境信息與公眾環(huán)境利益認知能力

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在環(huán)境影響評價過程中，公眾個體對于自己的環(huán)境利益的認知和理解的基礎與環(huán)境影響評價信息是分不開的。盡管，人們通常認為，公眾是他們自己環(huán)境利益的最好的判斷者。但是，這種對環(huán)境利益的判斷，無論是基于私人環(huán)境利益，抑或是公共環(huán)境利益，其實現(xiàn)的前提條件是他們擁有認知、分析環(huán)境利益的充分的環(huán)境信息。在環(huán)境影響評價文件的編制和審批過程中，無論是規(guī)劃還是具體項目，往往都涉及到多重復雜的環(huán)境利益關系。如果缺乏必要的環(huán)境信息的支持，公眾就很難準確界定、認知各類環(huán)境利益，很難認知環(huán)境行政決策對其私人環(huán)境利益或者環(huán)境公共利益產(chǎn)生影響的程度。

比如，在廈門PX項目事件中，廈門官方一直認為該項目已經(jīng)按照國家法定程序批準在建。2007年5月29日，《廈門晚報》長篇刊登了該報記者對廈門市環(huán)保局負責人的專訪，對該項目的審批過程、項目基本情況以及對周圍環(huán)境影響等作了介紹。在專訪中，廈門市環(huán)保局負責人強調，海滄PX項目在環(huán)境影響評價報告書編制期間“開展了大量的現(xiàn)場調查和公眾參與工作”。[1]然而，廈門市政府或有關部門也沒有具體說明是怎么開展了大量的現(xiàn)場調查和公眾參與工作的。當然，是否真正地開展了大量的公眾參與工作，只要審視一下這個項目環(huán)境影響評價中的環(huán)境信息公開就明白了。公眾能否參與以及在多大程度和范圍進行環(huán)境影響評價的參與，與環(huán)境影響評價報告書的編制單位是否公開、或在多大范圍內公開關于PX項目有關的環(huán)

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境信息密切相關。因為，只有公眾對于項目的相關環(huán)境信息有了充分的知悉，才能有效地參與到項目環(huán)評程序之中去，并提出相關的意見或發(fā)表相關的評論。

事實上，對于廈門PX項目存在的環(huán)境風險以及可能會給公眾帶來的潛在影響，作為PX項目環(huán)評文件的編制單位不會不知道。基于常識，這類項目涉及到重大公眾環(huán)境權益，環(huán)評文件編制單位應該要讓可能受到不利影響的公眾知情，最起碼是要征求當?shù)毓娦辛兄械膶I(yè)學者意見。盡管，不能肯定說，該項目環(huán)評過程廈門當?shù)毓娦辛兄械膶I(yè)學者皆不知情，但是，可以肯定的是像廈門大學的中科院院士趙玉芬、環(huán)境學教授袁東星等相關學者也不知情。然而，PX項目經(jīng)過國家有關部門的審批已經(jīng)在2006年11月正式開工，一些廈門公眾才開始知道有此建設項目。于是，在2007年3月全國人大和政協(xié)會議上，中科院院士趙玉芬等105名全國政協(xié)委員聯(lián)名提交了一份“關于廈門海滄PX項目遷址建議的提案”，成為全國政協(xié)頭號提案。[2]很顯然，此項目在2005年就已經(jīng)經(jīng)過國家保護總局的環(huán)評審查，如果在環(huán)評過程中公眾知悉此環(huán)境信息，其表達反對的訴求不至于等到項目已經(jīng)正式開始建設時才進行。

在環(huán)境影響評價過程中公眾參與，盡管個體化的參與在實踐中很多，但理論研究和經(jīng)驗觀察均表明，通過組織化的利益而進行的參與，不僅能夠更加有效地實現(xiàn)利益主體的訴求，而且也將大大地降低參與

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過程中的交易成本。如同認知自身環(huán)境利益離不開環(huán)境信息一樣，公眾發(fā)現(xiàn)自己環(huán)境利益的共同體同樣依賴于環(huán)境信息的公開。因為，利益組織化所依賴的信任、利益認同以及在此基礎上的社會動員和集體行動，都必須以信息獲取和信息交換作為前提。[3]環(huán)境信息的公開使得參與過程中公眾環(huán)境利益的各方經(jīng)過分化、組合而得到結構上的簡化，從而降低參與過程的交易成本，提升參與的有效性。

公眾對環(huán)境利益認知能力存在嚴重不足的情形下，在很大程度上將使得公眾作為環(huán)境利益主體的表達和話語能力受到極大的削弱，并抑制其參與到維護環(huán)境利益的行動之中的渴望。事實上，在公眾環(huán)境信息完全被隔離的情形下，公眾將會產(chǎn)生對環(huán)境利益失去利益知覺，從而在最終意義上導致公眾參與環(huán)境保護的機會的剝奪。

(二)環(huán)境信息與公眾參與環(huán)境公共決策能力

從某種意義上說，公眾在對環(huán)境信息認知的基礎上采取理性行動的能力，對于環(huán)境信息也會產(chǎn)生嚴重的依賴。公眾參與到環(huán)境影響評價過程之中，如果缺乏必要的環(huán)境信息，就難以獲得認知環(huán)境利益所必需的知識，也難以對這些被認知的環(huán)境利益維護所需要采取的有效手段進行分析并采取相應行動策略。公眾參與到環(huán)境影響評價的過程，其本質上是不同的利益主體為了追求各自的目標而進行交涉、協(xié)商，并在此基礎上采取相應行動策略的過程。在這個過程中，不同的 文章來源：中顧法律網(wǎng)

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利益主體提出方案，根據(jù)其他主體的策略對方案進行調整。值得注意的是，無論是哪一方主體在環(huán)境影響評價過程中對環(huán)境影響評價方案的分析和選擇，以及對自己方案的調整，都將反映在他們對相關環(huán)境影響評價信息的擁有和控制。

比如，深港西部通道深圳側接線工程環(huán)境影響評價案中，2003年11月份居民代表和有關部門在深圳市迎賓館舉行了第一次對話會。在居民的堅持下，他們最終得到了環(huán)評報告最后七頁關于公式計算部分的復印件。就是根據(jù)這寥寥數(shù)頁的復印件，錢繩曾和施澤康二人于2003年12月3日寫了《盲評環(huán)評報告》一文，并對距離100米處的敞口段自行進行了計算，結果是氮氧化物濃度超標19.64倍。而根據(jù)該項目環(huán)評報告，距敞口段120米以外，大氣質量即可符合國家2級排放標準。差距是如此之大，注定了環(huán)評報告將成為雙方爭執(zhí)的重點，而維權活動的重心也迅速轉向了空氣質量是否達標的技術之爭。事實上，也正是錢、施二人的計算結果，使得居民們認為《環(huán)評報告》是不可信的，污染必然存在。

從公眾參與環(huán)境影響評價過程看，公眾對環(huán)境影響評價機構以及環(huán)保部門的方案和審批意見的反應，取決于其所擁有的環(huán)境信息的數(shù)量和質量。在環(huán)境信息匱乏或者嚴重不對稱的情形下，公眾對于環(huán)境影響評價方案可能完全失去評價的能力，公眾參與也往往只是具有形式意義。經(jīng)驗的觀察表明，環(huán)境信息的控制及其占有不對稱等情形，文章來源：中顧法律網(wǎng)

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在很大程度上會影響到公眾對環(huán)境影響評價中的環(huán)境利益的認知和行動能力。

比如，在怒江流域水電開發(fā)規(guī)劃環(huán)境影響評價過程中，國內眾多環(huán)保組織和個人公眾聯(lián)合簽名，強烈要求公開有關環(huán)境影響評價資料，他們認為：怒江工程叫停之后，有關怒江水電開發(fā)的論證和環(huán)境影響評價的文件和內容并未公之于眾，公眾完全無從了解開發(fā)商和地方政府準備如何避免環(huán)境損害，如何安置移民，如何保證水庫的安全性和經(jīng)濟性。怒江開發(fā)的環(huán)境影響評價應該依照圓明園的先例，公布規(guī)劃環(huán)評報告，讓公眾在充分知情的前提下通過聽證會等形式對其進行公開評議。

從公眾參與的社會性基礎角度看，環(huán)境信息的公開，有助于形成一個信息流動、交換、互動以及在此基礎上的學習過程。如果公眾在參與環(huán)境影響評價過程中，擁有足夠的環(huán)境信息，他們就更有可能不僅僅認知到自己的環(huán)境利益，而且可以了解其他利益主體的環(huán)境訴求，了解利益交涉、妥協(xié)的相關規(guī)則以及不同利益主體在參與過程中將會采取的行動策略。因此，如果公眾不能夠獲得充分的信息，他們的學習能力就會受到很大的制約。其結果要么使公眾在面對政府環(huán)境決策時無能為力，從而使公眾參與的有效性受到影響;要么是參與者可能采取一些非制度化的行動，如抵制、抗拒、不合作等，甚至對環(huán)境決策的過程參與失去興趣。

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三、環(huán)境公共決策中環(huán)境信息公開之規(guī)范化

環(huán)境信息公開主體基于自身利益考慮，往往存在提供信息時并不全面、不及時以及不準確，尤其是內容不易于為公眾所理解。為此，法律往往要求環(huán)保部門或者建設單位以及環(huán)評機構全面、準確及時地公開環(huán)境影響評價相關信息。對于環(huán)境信息公開的要求，有兩點特別值得注意，那就是關于環(huán)境信息易于為公眾所理解以及環(huán)境信息公開的雙向性。

(一)環(huán)境信息的易解性

環(huán)境問題的科學技術性導致環(huán)境影響評價文件可能包含大量的專業(yè)科技術語，所以公開環(huán)境信息時，應該為公眾提供相關的技術幫助，以便于公眾理解相關信息。因為公眾能否對環(huán)境影響評價信息進行解讀的前提是取決于其對相關問題的熟悉程度，而相關專業(yè)熟悉程度又是由公眾個體信息存量和信息結構決定的。在社會分工程度日益加深的現(xiàn)代社會，每個人知道越來越多關于越來越小的事情。任何公眾個體的信息結構都不是全方位的，必定對包括環(huán)境影響評價在內的某些知識領域存在認知盲點。這些盲點是一般社會公眾很難僅僅憑借一般的社會體驗、分散式的零星閱讀就能彌補的。即使公眾為了縮小與環(huán)境影響評價職業(yè)群體之間的環(huán)境信息鴻溝而有意識擴充原有信息集合的邊界，其預期績效的實現(xiàn)也需要時間的專門性投入。因此，文章來源：中顧法律網(wǎng)

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對環(huán)境信息的認知成本增大使得一般普通公眾很難有足夠的激勵把時間資源配置到對環(huán)境影響評價信息解讀中去，更何況其效果還受到學習者知識存量、既有學科背景等諸多不確定因素的制約。

在深圳西部通道接線工程環(huán)境影響評價案中，圍繞環(huán)境影響評價報告書的科學技術之爭論是公眾參與的一個重要特征。盡管受到項目建設影響的公眾有十多萬人，但是最引人注目的還是兩位老工程師。正是他們運用自己的專業(yè)知識，對環(huán)境影響評價報告書的結論提出質疑。期間，不僅幾次與有關環(huán)境影響評價報告書的編制機構專家、政府邀請的權威專家進行面對面的辯論，而且還依據(jù)爭取到的幾頁環(huán)境影響評價報告書的內容，上書原國家環(huán)?？偩郑愂鲎约簩Νh(huán)境影響評價報告書的質疑意見。從他們的參與經(jīng)歷看，是非常艱苦的。正如他們在寫給國家環(huán)保總局的公開信中所說：“我們是兩個60多歲的老人，希望在社會安定的大前提下保護好小區(qū)和鄰近的南山公園的環(huán)境。我們已經(jīng)作了2年的努力，承受了巨大的壓力，花費了大量的時間和精力，在一個我們原來并不熟悉的領域不停地學習、探索，寫了大量的文字，包括給深圳市政府、廣東省環(huán)保局和國家環(huán)?？偩值男沤?0份?！?[6]但值得我們注意的是，錢繩曾、施澤康兩位老人一是他們都是高級工程師，具有一定的科技知識，二是兩人都已經(jīng)退休，相對來說有時間保證，而這些并不通用于一般公眾。

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如此，環(huán)境影響評價信息的專業(yè)化特質和一般公眾囿于社會分工的知識結構就決定了環(huán)境信息的發(fā)布方在信息流動過程中控制了關鍵信息通道，他們就可以據(jù)此優(yōu)勢地位，很便利地利用專業(yè)技術術語模糊擬議對象的情景特征，控制待發(fā)布環(huán)境信息的數(shù)量、質量和傳播方向等多個維度，通過信息的裁剪、篩選或包裝，使擬議對象內含的環(huán)境風險得到難以為外部人所體察的巧妙屏蔽。[7]實踐中，比較常見的是環(huán)境信息公開中的數(shù)字游戲。經(jīng)試驗證明，非專業(yè)人員對以不同方式描述的環(huán)境風險的敏感差異程度是巨大的。如人們對某種化學物質10-6和10-9致病率的差異不敏感，而對這兩種致病率相差1000倍的提法卻反應敏感，這時，信息發(fā)布方選擇第一種而非第二種方式來標示擬議對象及其替代方案可能產(chǎn)生的環(huán)境風險，就可以使二者在環(huán)境安全上看起來差別不大。如果擬議對象在其他方面具有比較突出的相對優(yōu)勢，那么安全性更好的替代方案將有可能無法在公眾的評議中勝出。

因此，為了便于公眾理解環(huán)境信息，環(huán)境影響評價文件的內容應該盡量簡單，不要有過多技術性術語。環(huán)境信息的公開，其目的是使得公眾能夠清楚地知道他們將會受到未來項目建設怎樣的影響。信息太多和信息太少一樣沒用，因為信息太多就會使人們淹沒在一片無用信息的海洋之中，無法進行信息分類，進而無法獲知他們的利益將受到何種影響。[9]有些國家考慮到環(huán)境影響評價文件技術性太強，要

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求信息發(fā)布者提供報告書的簡明版本給公眾，或者舉行公開說明會、聽證會，提供聯(lián)系人解答公眾的疑問等。

(二)環(huán)境信息公開的雙向性

事實上，環(huán)境公共決策中的環(huán)境信息公開，應該是雙向的。既包括政府向公眾的信息公開，同時也包括逆向的公眾向政府進行信息的反饋與交流。政府不僅應當履行公開信息的義務，同時更應該對公眾提供的相關信息進行考慮，做一個好的接受者，而不是一個單純的信息發(fā)布者。[10]道理很簡單，既然公共決策的受眾是公眾而不僅僅是那些做出決策的專家，決策者就必須考慮公眾所提供的大量的社會知識，比如他們的利益訴求、價值偏好、甚至是對問題的主觀感受。在這一過程中，每個利益主體都是一個認識主體，也就是擁有特定知識的主體，他們通過各種程序平臺，交換、學習、整合關于利益和決策方案的知識。而這些都是值得決策者尊重的知識，離開了這些知識，決策的理性化程度將大打折扣。

比如，2007年5月28日晚，《廈門日報》下屬的《廈門晚報》專辟兩個重要版面，刊登萬字長文，以環(huán)保局負責人答記者問的形式，正式就海滄PX項目進行全方位介紹。同日，項目投資方翔鷺集團亦在其網(wǎng)站顯要位置刊登該公司總經(jīng)理答記者問，內容也多為澄清坊間傳聞，平息爭論。[11]此后，作為PX項目環(huán)境信息的補救，廈門市

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政府還利用廣播、電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)、宣傳手冊等多種形式對社會公眾廣泛開展關于PX項目風險知識的普及教育，指導公眾以科學的行為和方式對待環(huán)境問題。

經(jīng)過PX項目事件后，廈門市政府在后來的廈門市城市總體規(guī)劃的環(huán)評過程中，不僅注重環(huán)評信息的公開，而且對于反饋的公眾環(huán)境利益與訴求也加以公開，形成信息的互動，從而表明對公眾提供的信息與知識的尊重。比如，當召開的公眾環(huán)評座談會結束后，廈門政府網(wǎng)站就及時對座談會中的主要公眾意見進行了報道。[13]當然，這次環(huán)評過程中的環(huán)境信息公開也還存在著一些問題。比如，在2007年12月5日廈門市宣布“海滄南部環(huán)評已經(jīng)完成，進入公眾參與階段”之后，12月8日，廈門網(wǎng)開放了一個投票平臺，號召網(wǎng)民表明支持或反對PX項目建設的態(tài)度，短短一天里，超九成的人投了反對票(贊成3000票，反對5.5萬票)，結果在12月9日的時候投票突然關閉，10日下午連投票網(wǎng)頁也消失了。

事實上，如同前面提及的，環(huán)境信息的公開包括政府的信息“輸出”，也含括公眾環(huán)境信息“輸入”?；诰W(wǎng)絡較其他參與渠道，互聯(lián)網(wǎng)上各種觀點、各種利益要求將得到前所未有的釋放。這種釋放大大強化了公眾的自主性，并進而直接影響到公眾的參與功效感，增強了公眾參與的動力?；ヂ?lián)網(wǎng)的各個終端用戶都可以發(fā)展成為環(huán)境公共決策的信息源，任何用戶的意愿、要求可以隨時在網(wǎng)絡上發(fā)送。[15]

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當公眾以極大的熱情介入這種數(shù)字化的參與行動中，從而形成了良性互動，其結果是公眾的信息反饋速度以及政府對環(huán)境問題的回應速度都大大加快。如果感覺公眾的表態(tài)對于自己“很不利”，進而關閉這樣的窗口，沒有了互動、應答，只會令原本可以彌合的分歧反而擴大了，強化了情緒的對抗。[16]無論是對政府決策有利的信息，還是不利的信息，都應該及時公開，這樣才能滿足環(huán)境信息公開的全面性要求。當然，由于網(wǎng)絡技術存在很大的不穩(wěn)定性，如何保障信息能夠在網(wǎng)絡上準確地傳達，也是信息發(fā)布者不得不關注的問題。[17]事實上，由于現(xiàn)代信息傳遞方式已經(jīng)呈現(xiàn)多元化趨勢，因此要實現(xiàn)透明和開放的方式發(fā)布信息就應該包括發(fā)布公告，利用報紙、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布簡報或消息或發(fā)布專題新聞，利用信息發(fā)布會散發(fā)項目概要小冊子等書面材料。

依據(jù)現(xiàn)代科技進步所產(chǎn)生的新的信息公開方式，如互聯(lián)網(wǎng)，開始對傳統(tǒng)的信息公開方式構成了極大的挑戰(zhàn)。當然，這種挑戰(zhàn)的后果對于公眾來說無疑是有益處的，它大大拓寬了公眾獲取環(huán)境信息的來源，可以讓公眾更及時、有效地取得相關信息。但是，網(wǎng)絡對環(huán)境信息的公開，盡管既便利又很及時，但是它需要相應的技術設備的支持，畢竟網(wǎng)絡技術和設備還沒有在我國完全普及，因此，其接受的受眾往往就并不全面。比如，2008年1月2日，在一家由國家環(huán)?？偩趾蜕虾Ｊ协h(huán)保局聯(lián)合開辦的網(wǎng)站“上海環(huán)境熱線”上，上海市環(huán)境科學

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研究院發(fā)布了滬杭磁浮上海機場聯(lián)絡線環(huán)評公示和環(huán)評報告書簡本。公示期限設定為2008年1月2日至2008年1月15日。因其低調公示，并未出現(xiàn)在磁懸浮沿線小區(qū)的公告欄上，許多居民經(jīng)過口耳相傳才知道此公示，并引起沿線居民對其公示方式的質疑。

四、結論

基于環(huán)境行政決策的公共性特質，環(huán)境法上往往也很容易容忍公眾參與環(huán)境行政決策之中。但是，對于作為公眾參與之前提或者說是其基礎的環(huán)境信息公開問題，似乎并沒有與公眾參與之規(guī)范的形成而成為立法者關注的重點，而這對于環(huán)境行政決策機構來說，也往往成為其虛置公眾參與的正當理由。這一點在過去的一些典型環(huán)境影響評價案例中也得到了驗證。只是這種通過遮蔽環(huán)境信息來達到規(guī)避公眾的實質參與的情形隨著國家環(huán)境信息公開立法的進程越來越難有立足之地，但是，人們也必須清醒的認識到，即便環(huán)境信息公開制度在中國已經(jīng)得以確立，然而，至少有兩個主要的方面問題還是今后相關法律需要解決的，那就是既要著力解決環(huán)境信息公開之例外的規(guī)范化，免得它成為環(huán)境公共決策機構規(guī)避環(huán)境信息公開的避風港;同時又要強化對于環(huán)境信息公開的有效性的硬約束，落實環(huán)境信息公開的真實性、準確性、完整性和及時性。

注釋:

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朱謙，蘇州大學法學院副教授，法學博士。

本文為作者主持的教育部人文社科規(guī)劃課題《公眾環(huán)境保護權研究》(06JA820031)及蘇州大學‘211工程’三期重點學科建設項目‘和諧社會視域中的弱者權益保護’子課題《環(huán)境污染防治中的弱勢群體權益保護的法律制度研究》的階段性成果。

[1]《海滄PX項目已按國家法定程序批準在建》，《廈門晚報》，2007年5月29日。

[2]周虎城：《沒有民意基礎的決策須慎行》，《南方日報》，2007年7月1日。

[3]趙鼎新：《社會與政治運動講義》，社會科學文獻出版社2006年版，第21-22頁。

[4]陳善哲、金城：《“深港西部通道接線工程”環(huán)評事件調查》，《21世紀經(jīng)濟報道》，2005年5月14日。

[5]自然之友：《民間呼吁依法公示怒江水電環(huán)評報告的公開信》，http://。最后瀏覽時間：2008年8月3日。

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[6]錢繩曾，施澤康：《致國家環(huán)境保護總局的公開信——質疑〈對錢繩曾等3位同志來訪反映問題的答復〉》，http://。最后瀏覽時間：年5月15日。

2008

第二篇：新政策環(huán)境中的警務公開信息研究

江澤民同志在黨的十六大報告中明確指出：“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！薄ⅰ罢J真推行政務公開制度?！盵1]可見，政府信息公開制度的確立與實行是推進我國民主政治建設和法治建設的重要內容。

政府信息公開是適應社會主

義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，保障我國公民根據(jù)憲法規(guī)定參與國家各項事務管理的必然要求，同時也是我國加入wto后必須遵守的規(guī)則之一?？梢哉f，推行政府信息公開，不僅有內在的動力，也有外界的壓力；不僅是改革、完善我國行政管理體制的客觀需要，也是推進我國民主政治發(fā)展的必由之路；不僅是我國政治體制改革的必要步驟，也是貿易國際化和世界貿易組織對其成員國的基本要求。公安機關作為政府的重要組成部分，理所當然要建立健全并切實推行與之相應的警務信息公開制度。

警務信息公開，是指公安機關依法向社會公眾傳播或發(fā)布協(xié)調、處理警察關系的各種相關信息，向公眾提供非保密警務信息檢索的專門活動。與其他行政機關的政務信息公開相比，公安機關警務信息公開具有自身的特點。因此，關于警務信息公開問題，歷來都存在著觀念、制度以及方式、方法選擇等方面的爭議，這不僅使之成為警察理論創(chuàng)新的領域，也使之成為急待突破的警務實踐問題。為了確保警務信息公開的合法、合理和有效，公安機關應該在過去推行有限警務公開所取得經(jīng)驗的基礎上，將這項制度法律化、規(guī)范化、系統(tǒng)化、實效化、操作化，不僅為本機關工作的有利開展提供更便利的條件，更重要的是方便人民，服務社會，讓人民群眾了解、理解、認同、支持、滿意公安機關和公安工作，形成新的、更有效的社區(qū)違法犯罪防控體系和機制。

本文基于這種認識，以新的相關理論為指導，通過對傳統(tǒng)的公安宣傳模式分析，討論了警務信息公開的基本問題，為警務信息公開提供了可選擇的理論原則和運行路線。

一、正確認識警務信息公開與政府信息公開的關系，科學把握警務信息公開的特點

公安機關是政府機構的重要組成部分，警務信息是政府信息中與社會公眾利益最密切相關的內容之一，警務信息公開是政府信息公開這一母系統(tǒng)中的一個不可或缺的子系統(tǒng)。警務信息公開和政府信息公開之間是局部與整體、特殊與一般的關系。一方面，警務信息公開的基本性質、理論、技術、目的、依據(jù)等與政府信息公開是一致的，在具體內容上也決定于政府信息公開。沒有政府信息公開，就談不上警務信息公開；沒有政府信息公開，警務信息公開就失去了其存在的制度背景和理論基礎。另一方面，警務信息公開是政府信息公開的重要組成部分。沒有警務信息公開，政府信息公開制度便不可能完備，政府信息公開活動便不可能徹底，政府信息公開內容便不可能完整。

然而，由公安機關及其警務活動的特殊性所決定，警務信息公開同其他行政機關的政務公開在主體、對象、內容、直接目的、方式等方面具有不同的特點。

（一）警務信息公開的主體具有主次性和權威性

公安機關是國家特殊的行政機關，它擁有治安行政權力的同時，還擁有一定的刑事司法（執(zhí)法）權，擔負著預防、控制、打擊違法犯罪，維護社會治安秩序和國家安全的重任，并具有與此相對應而且其他行政機關所不具備的多種特性。由此所決定，公安機關既掌握著警察關系領域的大量的公共信息，又是社會治安法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的制定者和執(zhí)行者，相對于社會公眾，它在社會治安領域中處于絕對的信息強勢地位。因此，在大多數(shù)情形下，警務信息公開都是以公安機關為主體進行的活動。公安機關是警務信息的生產(chǎn)者和主要的擁有者，也是警務信息公開的主要規(guī)劃者和權威執(zhí)行者。

（二）警務信息公開的對象具有廣泛性和多樣性

警務信息公開的實質是公安機關為實現(xiàn)其社會價值和本組織的目標，努力創(chuàng)造最佳的組織狀態(tài)和警務外部環(huán)境而進行的警務信息傳播、回饋、再傳播、再回饋活動。因此，警務信息公開的對象既包括組織外的社會公眾也包括組織內的公安警察。就組織外的社會受眾分析，警務信息公開的對象可以分為一般對象和特殊對象。一般對象是指警務信息公開活動所指向的對象整體，可以說任何一項信息公開活動都是針對社會公眾進行的，具體對象的范圍可能一定，身份可能特殊，但它總是包含于社會公眾這一概念之內。可見，警務信息公開同政府信息公開在一般對象方面并無本質不同，警務信息公開所應致力研究的是其特殊對象。警務信息公開的特殊對象是指每一項具體的信息公開活動所指向的對象。比如，公安機關關于外來人口管理制度、措施、方法等信息的公開，其主要對象就是外來人口這一群體；關于機動車輛管理信息的公開，其主要對象就是擁有或即將擁有機動車以及其他對此信息有需求的特定的群體。顯然，警務信息公開的對象具有群體性和局域性，不是僅指某一個體，而是具有治

安行政管理和刑事司法指涉特性的若干人組成的若干亞群體的集合。顯然，由社會治安問題的廣泛性和多樣性所決定，警務信息公開的對象也具有廣泛性和多樣性。

（三）警務信息公開的內容具有特殊性和復雜性

不同政府機關政務公開的內容也不相同。警務信息公開的內容除了治安行政法律、法規(guī)、規(guī)章、制度以及管理決策和執(zhí)行過程及結果，如對戶籍進行管理所依據(jù)的法律、制度、辦事程序、收費標準等，還包括刑事執(zhí)法的相關內容，如治安形勢、犯罪規(guī)律、犯罪率、犯罪多發(fā)地、重大刑事案件、犯罪嫌疑人情況等內容。這些內容關系到國家的安全、社會的安定、人民群眾生命財產(chǎn)安全的保障等，有著極為重要的地位和突出的選擇性。由此所決定，警務信息公開的內容便有了結構性的劃分：應當無保留公開的，可公開可不公開的，可有限公開的，不能公開的內容等。警務信息公開的內容也因此而具有顯著的特殊性和復雜性。

（四）警務信息公開的過程具有時效性和階段性

事物總是不斷變化發(fā)展的，警務信息公開亦不例外。隨著時間的推移、國家有關政策、法律、法規(guī)、制度和警察機構、制度和警務機制的改變，警務信息公開的內容也必然發(fā)生相應的變化。比如，當國家的戶籍政策和地方公安機關戶籍管理的具體制度及方式、方法改革時，公安機關關于戶籍管理方面的警務信息公開內容必須隨之改變，以便社會公眾能夠在及時了解、掌握相關變化的前提下正確的決策和行動。在刑事偵查領域中，警務信息公開內容隨刑事案件的立案、偵查、終結而發(fā)生動態(tài)變化的特點更為突出，這就是警務信息公開的時效性和階段性。警務信息公開的時效性主要必須在以下三個方面：其一，警務信息公開的內容包羅萬象，可以說每時每刻都有信息在增加、變更或者消滅。其二，隨著社會治安形勢的轉變，社會公眾對警務信息公開的要求也在發(fā)生階段性變化。其三，不同是警務信息的時效不同。一般情況下，有關治安政策、國家法律、警務規(guī)章等制度性信息的時效較長，而有關具體的治安行政執(zhí)法活動和刑事執(zhí)法活動的信息的時效較短。

（五）警務信息公開的價值具有社會性和本位性

警務信息公開的社會價值，是指它所具有的社會普遍作用和期望達成的根本目的。我國憲法規(guī)定：國家的權力屬于人民，人民是國家的主人。警務信息公開的根本目的是通過保證公民行使管理國家和社會治安事務的權利，實現(xiàn)保衛(wèi)國家安全，維護社會的安定和秩序，保證國家和社會正常運轉的價值目標。警務信息公開的本位價值，是指它所具有的與公安機關及其警務活動有直接關聯(lián)的功能和期望達成的直接目的。主要表現(xiàn)在以下三個方面：其一，警務信息公開可以保障公民的知情權，增加公安工作的透明度，使公民更好地監(jiān)督公安機關的執(zhí)法活動，保證公民的合法權益不受侵犯，同時，使社區(qū)公眾在了解公安機關及其警務活動的基礎上，理解警察及警務，進而認同、支持警察及其警務活動。其二，警務信息公開可以使公民能夠更多、更確切、更及時地了解到社會治安信息和部分刑事執(zhí)法信息，使廣大人民群眾參與社會治安治理，成為社區(qū)違法犯罪防控的主體，形成國家與市場相互配合的社區(qū)治安資源配置模式，減輕警察資源投入和產(chǎn)出壓力，更有效地預防、控制和打擊違法犯罪活動，提高警務水平、質量和效益。其三，警務信息公開可以促進公安機關及其警務活動反饋機制的良好運行，不斷完善公安機關的組織結構和警務行為，使之保持可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)。警務信息公開社會價值的實現(xiàn)有賴于其本位價值的實現(xiàn)，而警務信息公開本位價值實現(xiàn)所追求的根本目的則是實現(xiàn)其社會價值。

二、樹立與時俱進的民主政治觀念，達成警務信息公開的共識

（一）推行警務信息公開是民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物

政治民主化是社會主義制度的本質要求，也是社會主義社會的一個基本特征。政治民主化的表現(xiàn)就是人民群眾通過廣泛地參與政治過程來行使當家作主的權利。政府信息公開正是達成這一目標的有效途徑。[2] 而警務信息公開，則是推進社會治安管理領域中的民主政治的內在需求。

江澤民在十六大報告中指出：“人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求”、“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益?！痹诜ㄖ紊鐣?，民主政府首先意味著它是信息開放的政府，政府的一切活動包括信息公開都得到法律的許可、支持、推動和約束。可見，推行警務信息公開是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，是人民群眾依法參與管理社會治安事務的重要體現(xiàn)，有利于發(fā)展、強化社會治安管理領域的民主政治，保障公民的基本權利和維護公眾的安全利益。

這是因為：警察權力是一種具有法定性、強制性、特許性和單向性的特殊的國家權力，如果警察權的運行被置于暗箱之中，將會出現(xiàn)因警察權力的行使缺乏監(jiān)督或者不能監(jiān)督而很難避免警務腐敗和執(zhí)法不公正等現(xiàn)象，直接損害公眾在公共安全領域的合法權益。有了健全的而且得到全面推行的警務信息公開制度，就可以保障公眾的知情權，增加警察權力行使的透明度，將警務活動置于陽光之下，有效遏制各類警務腐敗現(xiàn)象，保障人民群眾的參“警”議警權利。同時，警務信息公開又是政府和公安機關領導、支持人民以主體的身份治理社區(qū)治安，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理社區(qū)治安事務，維護和實現(xiàn)人民群眾安全利益的有效途徑。及時披露社會治安信息，不僅可以提高民眾的警惕，更重要的是有助于充分發(fā)揮人民群眾在社會治安綜合治理工作中的主體作用，指導、引導、組織社區(qū)公眾通過自主管理創(chuàng)造并維護本社區(qū)的治安秩序，形成群防群治的強大陣式，對違法犯罪分子施以嚴密的防控、有效的震懾和有力的打擊。尤其是在網(wǎng)絡時代，警務信息公開不僅具有社會民主價值，還具有社區(qū)治安信息資源共享、降低獲得信息成本的經(jīng)濟價值和文化價值。

然而，我國的警務信息公開問題長期以來一直未產(chǎn)生根本上的突破，這種狀況既有來自警務信息公開立法、用法技術層面的困難，但更多的還是來源于政府和公安機關及其警務人員的認識問題和觀念問題。澄清人們觀念上的誤區(qū)，真正把警務信息公開作為一件有益于國家，有益于國家民主政治建設，有益于社會安定團結的事來做，才會使警務信息公開的立法和用法順利進行。在傳統(tǒng)的以權力為主要社會資源的社會形態(tài)之下，政務公開所體現(xiàn)的是一種民主價值，是開明、民主政府自覺將自己的權力及其運行過程和結果交由社會公眾監(jiān)督的基本途徑。在社會治安領域也是一樣，與公安機關由傳統(tǒng)的社會管理理念向公眾服務理念的轉變相一致，人民群眾將會更強烈地要求公開與自己切身利益相關的警務信息，要求與政府、與公安機關共享社會治安信息資源。

在社會治安管理領域中，怎樣加強社會民主政治建設？首先，必須增加警務活動的透明度和開放程度，做到重大事情讓人民群眾知道，重大決策讓人民群眾參與。其次，公安機關在管理和決策中必須重視人民群眾的意愿和要求，反映他們的利益，體現(xiàn)人民警察的性質。第三，公安機關必須主動地與社會公眾進行有效、全面、及時的溝通聯(lián)系，塑造自己的社會形象，獲得社會公眾的了解、理解、認同、信任、支持和合作。如果社會公眾對公安機關及其警務行為普遍失望或產(chǎn)生厭倦，也就根本談不上推進社會治安管理領域的民主政治。第四，公安機關必須通過制度創(chuàng)新，將人民群眾當家作主和嚴格、公正、文明執(zhí)法統(tǒng)一起來，深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力，不斷推進公安工作的科學化、民主化、社區(qū)化。

（二）警務信息公開是人民警察與社會公眾協(xié)調互動的必由之路

作為一種有代表性的傳統(tǒng)觀念，政府和公安機關通常認為實行警務信息公開將有害于社會穩(wěn)定和公安工作，尤其是把一些與社會及公民的切身利益密切相關的事件，社會治安問題，或重大事故向全社會公開，會引起人們的恐慌，帶來社會的不穩(wěn)定。孰不知維護社會穩(wěn)定的任務恰恰在于消除社會公眾的各種疑慮和誤解，緩和或化解各種矛盾和沖突，減少或消除可能發(fā)生的社會動蕩，形成鞏固、穩(wěn)定、和諧的社會政治局面。在大多數(shù)情況下，社會謠言之所以能夠迅速而廣泛地傳播，除其他因素外，不能不說它得益于缺乏真實而權威的政府和警務信息公開。實踐證明，政府和警務信息的公開與傳播渠道的暢通有止息社會謠言的作用，對涉及面廣的社會治安問題具有顯著的預警作用。所以說，謠言止于信息的公開，社會穩(wěn)定來自于信息的公開。如果政府和公安機關不及時站出來對需要和必須與社會公眾溝通的事件發(fā)表最權威、最準確的信息，以正視聽，以安民心的話，就會因缺乏溝通而引起社會公眾的誤解或不良反應，給虛假信息的流傳和居心叵測者以可乘之機，就會使謠言四起，人心恐慌，就會使社會不穩(wěn)。

警務信息公開是公安工作的一項重要內容。公安工作具有行政性和司法性，即除了行政活動外還包括刑事司法活動。由此所決定，警務信息公開的一部分內容是行政行為，即為實現(xiàn)國家行政管理目的、行使行政職權和履行行政職責所實施的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。[3] 公安機關作為國家行政機構的組成部分，其行為內容必然具有行政性，例如道路交通管理、消防管理、危險物品管理、特種行業(yè)管理、戶籍管理等，治安行政管理方面的警務信息應當最大限度地向社會公眾公開。警務信息公開的另一部分內容是刑事司法行為，即公安機關在偵查、訴訟、執(zhí)行過程中依法行使刑事職權的行為。為了穩(wěn)、準、狠、快地打擊犯罪活動，公安機關必須堅持群眾路線，讓廣大群眾參與進來。其前提自然是讓人民群眾了解有關信息，否則，依靠群眾的原則就成了空話。

警務信息公開是監(jiān)督行政的組成部分。監(jiān)督行政，即對行政的監(jiān)督，是指一切國家機關、社會團體、群眾組織、民主黨派、公民等對行政機關的行政管理活動及其工作人員進行遵守法律、執(zhí)行法律的情況進行監(jiān)督的活動。[4] 警務信息公開一方面是為了有利于公民行使知情權，了解更多的治安信息，同時為公安機關自身的工作提供便利條件；另一方面是為了將公安工作的相關領域置于陽光之下，增大透明度，讓人民群眾進行監(jiān)督并在需要的時候借助監(jiān)督行政的權利進行救濟，通過行政訴訟活動來保障自己的權利。

警察行為涉及社會的各個領域，其中既有警察熟悉的、知曉的、有所了解的問題，也有警察所難以了解和掌握的問題。對于后者，相關行業(yè)和專業(yè)的專家、學者和社會實踐者們在解決此類問題的知識、經(jīng)驗方面顯然要比公安人員更具優(yōu)勢。通過警務信息公開可以促使公安機關及其警務人員在更廣的領域和更深的層次上，向社會公眾借大腦、借知識、借經(jīng)驗，充分聽取各方面的意見和建議，彌補自己處理專門問題過程中出現(xiàn)的知識、經(jīng)驗不足，確保警務決策及執(zhí)行的科學性、民主性和高效益。

公安機關擔負著保衛(wèi)國家安全和維護社會安定的職責，其警務信息既有可公開的內容，也有必須保密的內容。一方面，我們應當充分認識到警務信息的這種屬性，另一方面，我們也得注意不能以此為借口而不向社會公開應當公開的警務信息。警務信息是社會信息資源的不可或缺的重要內容，公安機關對警務信息具有生產(chǎn)、保存、利用、傳播的權力和責任，應當促進警務信息資源的社會共享和部門共享，消除警務信息流動的障礙，確保警務信息傳播通道的暢通，減少社會和本組織獲取警務信息過程中的資源浪費，使之能夠便利而有效地被社會和公安機關充分利用，更好地處理復雜的警察關系，降低警務成本，提高警務效益。還有一個值得關注的問題——通常情形下，警務信息實際上掌握在生產(chǎn)、保存和利用警務信息的公安機關的各個部門手中，隨著我國公安機關職能的劃分越來越細，警種設置越來越全，各部門、各警種之間的利益沖突也難以避免，致使一些單位將自己所掌握的本部門管轄領域的警務信息視為己有。不僅區(qū)域、部門之間在警務信息資源的管理和利用上存在著相互封鎖的問題，而且，這種信息封鎖狀態(tài)直接和間接影響著不同部門、不同警種之間的協(xié)調和互動，提高了組織成本，加劇了本可以避免的管理資源浪費，降低了警務決策及執(zhí)行的科學化、民主化程度和警務效率及效益。

三、確立警務信息公開原則，指導警務信息公開活動

警務信息公開的原則是指導警務信息公開制度制定和實施的基本準則和原理，是警務信息公開制度精神實質的體現(xiàn)。主要有五個基本原則：

（一）真實

公安機關作為警務信息傳播的權威主體，其所選擇和公布的警務信息對社會公眾具有確實無疑的引導作用，并成為社會公眾在治安領域中規(guī)劃、實施自己行為的依據(jù)。同時，所公開的警務信息也是社會公眾了解、理解、認同、支持公安機關及公安工作的最主要的參數(shù)。因此，公安機關在規(guī)劃和執(zhí)行警務信息公開活動的全過程中，都要實事求是地傳播真實的警務信息，不能以虛假信息誤導社會公眾。

警務信息公開的目的是為了維護國家安全，營造良好的治安環(huán)境，保障社會安定以及公民的知情權及其他合法權益，由此所決定，警務信息的真實可靠性顯得尤為重要。只有在信息真實的基礎上，社會公眾的合法權益才能得到保護，社會公眾才能行使知情權和行政監(jiān)督權，才能真正了解公安機關及其警務行為，才能樹立正確的警察觀和法制觀，才能積極、主動地配合、支持公安工作，協(xié)助公安機關有效地履行職責、完成任務并科學、合理地規(guī)劃、實施具體的違法犯罪防控活動。

（二）互動

世界各國的違法犯罪防控實踐充分證明，孤立的或單純的警察機關越來越難以依靠自己的專業(yè)管理生產(chǎn)有關社區(qū)治安治理的所有知識，或者將所有的社區(qū)違法犯罪防控新知識完全而有創(chuàng)造性地應用到社區(qū)治安治理過程之中。在警察必須應對越來越大的管理范圍、越來越多的新領域和越來越復雜的新對象的新環(huán)境中，減少警察行為風險（通常表現(xiàn)為不能實現(xiàn)警察核心職能或不能充分實現(xiàn)這種職能目標等風險形式）的一條有效途徑就是依賴于其他組織或體系——專長于某一種技能、技術和能力的特定組合，而不是警察組織自己的互補性知識和技能。由此所決定，未來的社區(qū)違法犯罪防控應是政府和警察治安行政管理與社區(qū)組織治安自主治理相互融通和整合的過程，它主要通過建立國家與社會、政府與社區(qū)、警察與公眾以及社區(qū)公眾與公眾的治安治理合作、協(xié)商、伙伴關系，經(jīng)由多元主體談判達成共同的社區(qū)治安目標，確立相互認同的社區(qū)治安治理領域等方式實現(xiàn)對社區(qū)治安事務的政府行政管理與社區(qū)自主管理。也即是說，社區(qū)治安治理的實質在于它是建立在社區(qū)治安市場原則、社區(qū)公共安全利益和社區(qū)公眾理性與感情認同基礎上的合作。

與傳統(tǒng)的社區(qū)違法犯罪防控機制相比，這種新機制具有諸如多元的資源投入渠道，受益與投資的直接對應，較小的資源制約效應，較低的溝通、運行費用，較低的信息搜索和查證費用，較高的溝通、互動頻率，更多的社會關系和彼此了解，更有效的控制機制，更廣泛的資源動員效力，更靈活的資源運作方式，以及建立在較高的信任基礎上的交互作用可以減少額外的溝通、互動、監(jiān)督費用，減少自我保護機制，打破專業(yè)壁壘，并能幫助各參與主體在社區(qū)治安合作治理過程中通過使用互補性資源和知識獲得互惠，取得社區(qū)治安治理的增值效益等獨到的資源配置效益優(yōu)勢。以美國政府的“犯罪信息中心”為例，它具有超級圖像處理、指紋辨析、管理自動化等功能，使普通用戶均可鏈入該中心了解過去各種有關罪犯的信息，以便有效協(xié)助fbi（聯(lián)邦調查局）緝拿罪犯?？的铱酥莅颜男姓?、司法和立法部門集合在一起，居民如果有什么問題，可以立即被導入與他有關的169個市政當局的任何一個機構。[5]

從我國社區(qū)違法犯罪防控體系構建與運作現(xiàn)狀來看，這種資源效益配置優(yōu)勢能否實現(xiàn)及其實現(xiàn)程度高低的關鍵在于能否確保社區(qū)公眾參與社區(qū)治安治理的規(guī)劃、執(zhí)行和監(jiān)督及其實際運作的較高水平和質量。由于社區(qū)違法犯罪防控諸參與主體之間的對話有助于形成和代表不同治理主體序列的特質和利益，從而有助于社區(qū)違法犯罪防控體系內不同子系統(tǒng)之間的溝通交流、相互理解和協(xié)調互動，所以，它取得成功的關鍵在于社區(qū)違法犯罪防控諸參與主體間能夠保持持續(xù)不斷的對話和互動行為，以產(chǎn)生和交換更多的信息，減少有限理性帶來的問題；在于把社區(qū)違法犯罪防控諸參與主體鎖定在涉及短期、中期和長期協(xié)調運作、相互依賴的一系列社區(qū)治安治理決策與執(zhí)行活動之中，從而減少機會主義的危害；在于通過鼓勵和促成社區(qū)違法犯罪防控諸參與主體間形成制度性和情感性的團結，并以此建立相互依賴的關系，共同承擔社區(qū)治安市場風險。事實上，社區(qū)違法犯罪防控諸參與主體只有在一致認同的社區(qū)治安共同目標的指導下，通過高水平、高質量、高含量的對話、協(xié)商和互動，穩(wěn)定相互間的期望，在規(guī)劃、執(zhí)行社區(qū)違法犯罪防控活動的過程中自覺地進行自我約束、自我限制和自我激勵，借助制度化的談判達成共識，才可能在社區(qū)違法犯罪防控體系內真實而持久地建立起廣泛的“系統(tǒng)間信任”（信任其他子系統(tǒng)的規(guī)范、運作方式和組織行為），有效地補充社區(qū)治安市場交換和政府及警察治安行政調控的不足，達成社區(qū)違法犯罪防控的預期目標。顯然，沒有以持續(xù)互動為內在要求的警務信息公開作為其前提和基礎，不可能真正確保并實現(xiàn)上述社區(qū)違法犯罪防控機制的科學、有效運行，更不能發(fā)揮這種機制的資源配置優(yōu)勢，取得社區(qū)違法犯罪防控的超值效益。

（三）法治

警務公開制度的建立和活動應以保障公民權利和自由為出發(fā)點和歸宿點，以確認并保障公民在警務信息公開中的合法權益。

保障公民權利與自由是憲法精神在警務信息公開制度和活動中的具體體現(xiàn)，由此所決定，公安機關最大程度地向公民公開有關警務信息，保障公民的知情權和其他合法權益是警務信息公開的主導方面，有關限制性的規(guī)定是次要方面，必須禁止公安機關以行政權力隨意限制警務信息公開的范圍，侵犯公民的知情權和其他合法權益。即公開是基本原則，不公開是例外，在行政活動同公民權利沖突時，應保證公民的合法權益。

然而，許多人尤其是警察機關和警務人員都擔心警務信息公開可能泄密或引發(fā)不安全因素。特別是“911事件”后，美國政府把國家安全（特別是本土安全）提到了空前的高度，一些本無加密權的部門紛紛設定信息密級，馬里蘭州甚至準備修訂州的信息公開法，似乎“政府信息公開”是影響國家安全的隱患。[6]其實不然，在相當多的場所，正是由于缺乏適度的透明，才導致了關鍵信息的流失或湮滅，引發(fā)了本可以避免或減少的社會損害；我國現(xiàn)階段出現(xiàn)的相當一部分行政復議、行政訴訟案件以及上訪事件也是由于行政管理缺乏透明、搞暗箱操作而引起的。可見，絕不能將警務信息公開與保守國家秘密對立起來，而應當把它視作一個事物的兩個方面，前者強調的是公民的知情權，后者強調的是社會安全，二者都必須體現(xiàn)人民群眾的根本利益。

警務信息公開體現(xiàn)保障公民權利和自由所要解決的是公民合法權益同公安機關行政執(zhí)法活動的關系問題，但當警務信息涉及國家政治、經(jīng)濟、文化以及警務秘密等與國家安全和社會安定密切相關的內容時，應該從更上位的人民利益和社會利益出發(fā)，堅持以國家安全為第一需要，正確解決公民權利同警務秘密和國家安全之間的沖突，按照國家利益最重，公民權利次之，行政權力最輕的取舍標準，確定警務信息公開的范圍和內容。

可見，警務信息公開必須走法治之路。在現(xiàn)階段，主要應從以下四個方面保障警務信息公開的法制化，一是制定能夠切實發(fā)揮指導、規(guī)范作用的警務信息公開法律及相關制度，使警務信息公開有法可依；二是在制定了警務信息公開的相關法律和制度之后，應將警務信息公開活動全部納入執(zhí)法守法軌道，任何警察機關、部門和相關的警務人員都要嚴格依法辦事，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，不得以任何理由違反警務信息公開法律、制度。三是要確立制裁性措施，明確違反警務信息公開法律、制度所要承擔的法律和紀律后果。欲使警務信息公開正常而規(guī)范的進行，必須以制裁違法、違紀為保障性措施，對違反警務信息公開法律、制度者，必須追究其相應的違法、違規(guī)責任。四是要建立切實有效的訴訟監(jiān)督制約機制，保證公民能對公安機關不履行警務信息公開職責的行為通過司法程序進行救濟。

（四）效益

效益本是經(jīng)濟學的概念，后被引入法學，并成為法律追求的基本價值之一。在警務信息公開活動中確立效益原則，是由社會公共財富和警察行為資源的有限性和警務信息公開的廣泛性、復雜性和常規(guī)性所決定的。

警務信息公開并不是沒有成本的一項制度，信息的保存需要成本，為社會公眾提供信息也需要成本。因此，警務信息公開必須堅持效益原則，就是要以較小的活動成本獲取較大的社會效果，主要包括兩方面的內容：一是警務信息公開法律、制度應確認警務信息公開的價值取向、標準和準則，避免因制度缺失導致的警務信息公開成本提高。二是策劃、實施具體警務信息公開活動的過程中，必須進行成本核算，以確保警務信息公開能夠取得最大化的效益。

此處需要注意一個問題，由警務信息公開的基本特性所決定，效益原則和保障公民權利與自由原則以及法治原則既有相輔相成的一面，也有相互沖突的一面。在警務信息公開的實際運行過程中，如果出現(xiàn)這種沖突，應當優(yōu)先考慮實現(xiàn)公民自由、權利保障原則以及法治原則，然后才是兼顧經(jīng)濟效益。

（五）科學

警務信息公開面臨的是復雜多變的社會環(huán)境、治安問題和社會公眾，必須及時了解社會環(huán)境的變化，準確掌握治安問題的本質和形式，全面分析社會公眾的結構參數(shù)及變化，并以此為基礎，對警務信息公開形成科學的認識，正確有效地運用現(xiàn)代科學技術和方法，減少警務信息公開活動的盲目性，增強自覺性和預見性，避免人力、物力和財力資源的浪費，提高警務信息公開活動的效率，取得事半功倍的效果。

首先，要用科學的理論指導警務信息公開活動，確保警務信息公開決策和執(zhí)行的科學性、合理性、規(guī)范性。其次，要用科學的方法考察公安機關及警務人員與公眾相互影響、相互作用的過程，分析社會公眾的構成及其變化，獲得準確而具體的資料和數(shù)據(jù)，并以此為依據(jù)，作出科學的結論。第三，要用科學的手段開展警務信息公開活動，應盡可能采用先進的科學設施和工具（包括現(xiàn)代化的傳播通訊設備、電影電視廣告，以及提供咨詢服務等設施和方法），擴大信息傳播的覆蓋面，增強警務信息公開的魅力和感染力，提高警務信息公開的效果和影響力。

四、建立警務信息公開制度，規(guī)范警務信息公開活動

警務信息公開作為政府信息公開的一個重要內容，必然要受政府信息公開法律的約束；同時，警務信息公開又屬于公安工作范疇，它又要受到有關公安工作的法律、制度的規(guī)制。所以，構建警務信息公開制度必須充分考慮到它所具有的雙重屬性。

（一）制定信息公開法律，依法界定警務信息公開的范圍

建立政府信息公開制度，應當以立法為標志，政府信息公開制度的具體內容應以法律為依據(jù)和基礎。迄今為止的中國政府信息公開制度所具有的最大特點之一是沒有一部統(tǒng)一的法律。有關政府信息公開的具體規(guī)定都分散在其他法律、法規(guī)之中。例如，《檔案法》所調整的“檔案”涉及許多政府信息的管理與公開；《保守國家秘密法》所規(guī)定的“國家秘密”涉及許多政府信息的定密、保密與解密；《反不正當競爭法》涉及“商業(yè)秘密”的保護；《統(tǒng)計法》則涉及到政府“統(tǒng)計資料”的管理與公布問題。因此，必須制定一部統(tǒng)一的政府信息公開法律對有關問題進行規(guī)范和明確，解決好公開與保密之間界限的劃分問題，也就是如何區(qū)分國家秘密和公開信息，如何協(xié)調信息公開與公民隱私權之間的關系等問題。

政府信息涉及政治、經(jīng)濟、科技、軍事、文化等諸多領域，許多信息涉及國家安全以及重大政府活動、重大戰(zhàn)略部署或者重大社會動態(tài)，還有的涉及公民的個人情況，政府信息公開，必然面臨各種利益和價值之間的權衡，不可能什么都公開。政府某些領域的信息一旦發(fā)生不適當?shù)臄U散，國家、集體和公民個人的利益就將受到不同程度的損害，有時后果會不堪設想。所以，為了國家和公眾的利益，政府必須制定專門的信息公開法律對政府信息公開活動進行合法控制并使社會公眾明確政府信息公開的法定邊界。

一般而論，政府公開哪些信息、怎么公開、公開到何種程度等問題都應以滿足國家安全需要為最高準則加以解決。首先，政府信息公開法律應對保密制度，如定密、解密、泄密處罰、救濟機制等內容重新規(guī)定，全部公開沒有保密必要的政府信息，盡量縮小政府信息保密范圍，嚴格劃定國家秘密和商業(yè)秘密的范圍。其次，政府信息公開法律應注意協(xié)調信息公開與個人隱私之間的關系，力求在兩者之間找到平衡點，既保障公民的信息獲取權、監(jiān)督行政權，又有效地避免因信息公開給國家和個人帶來的風險，最大程度的實現(xiàn)無風險信息公開。再次，刑法中規(guī)定了泄漏國家秘密、情報罪，因此，政府信息公開法律必須對國家秘密與情報之間的關系作出明確界定，以確保保密法與刑法的協(xié)調一致。例如刑法第111條的規(guī)定，為境外機構、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或者情報的，構成犯罪。泄漏國家秘密構成犯罪不存在理解問題，但是，關于什么信息屬于“情報”，在中國法律中還沒有相關的規(guī)定。如果不能對“情報”這一概念進行法律界定，劃清它與國家秘密的界限，不僅可能制約信息公開制度的發(fā)展，而且還可能造成相關領域立法和司法的困惑。

我國的《政府信息公開條例》已經(jīng)起草成文，它的頒布實施將為我國政府信息公開提供專門的法律規(guī)范，也將為不同部門的信息公開制度構建提供法律依據(jù)。警務信息公開作為政府信息公開的重要組成部分，其制度構建和運行當然也必須以它為依據(jù)、基礎和指導。與此同時，必須結合公安機關的特殊性理解、貫徹《政府信息公開條例》的立法意圖，提高警務信息公開的合法性、合理性和規(guī)范性。因此，公安部作為我國公安機關的最高機構，應該根據(jù)公安工作的性質和特點，依照《憲法》和《政府信息公開條例》制定《警務信息公開實施細則》，設置并確認我國警務信息公開的制度框架、目標體系、組織機構、評估指標、運行機制、權力與責任以及工作紀律和資源保障等，對全國的警務信息公開工作進行指導和規(guī)范，保證警務信息公開的專門化、規(guī)范化、科學化和常規(guī)化。

構建警務信息公開法規(guī)、制度的一個很重要的問題是界定警務信息公開的范圍。警務信息公開的范圍是對其內容的限定，只要明確了警務信息公開的內容，其范圍也就一目了然了。

警務活動涉及公安行政執(zhí)法和公安刑事司法兩個領域，警務信息的公開也就自然應包括這兩個領域的相關內容。

公安行政執(zhí)法活動通常并不涉及太多的國家秘密，而且，這方面的警務行為所指涉的對象通常與人民群眾的生活息息相關，所以，這方面的警務信息應該全部公開，以幫助人民群眾根據(jù)這些警務信息規(guī)劃、實施自己的相關行為，避免違法、違規(guī)行為，切實保護自己的合法權益，同時對公安機關的行政執(zhí)法活動進行有效的監(jiān)督。之所以提出這一主張，其原因在于政府信息公開究其理論基礎是行政控制需要的產(chǎn)物。西方學者認為行政法的主要作用在于控制行政權，行政法是控權法，英國著名的行政法學家h·韋德說“行政法的最簡單的定義就是說，它是有關控制政府權力的法律?？刂普畽嗔φ切姓ǖ暮诵摹?。美國著名學者b·施瓦茨認為“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設置行政機構的權力，規(guī)范這些權力行使的原則，以及那些受到行政行為侵權者提供法律補救”。[7] 事實上，隨著行政事務進一步復雜化，行政權力得以迅速擴張，行政控權也相應地日益深入，然而，盡管國家期望通過行政程序立法控制行政權以強化行政權自身的正當行使，但社會公眾仍然認為國家從行政程序和司法審查上限制行政權只能保障個人利益不受行政機關侵犯，卻不能保障行政機關的活動符合公共利益，也不能保證行政機關能為公眾提供更多的福利和服務，而且，行政機關所從事的是公益活動，理應光明磊落，歡迎公眾的監(jiān)督。因此，社會公眾要求政府采取可以由他們直接把握的最直接的行政控權方式對政府行政進行有效的監(jiān)督，享有真正的知情權、了解權，以確保自己能夠通過政府信息公開限制行政，防止行政過程中由于暗箱操作所產(chǎn)生的一切見不得人的結果。信息公開法律制度應行政控權的需要而產(chǎn)生，可以說信息公開是行政公開的表現(xiàn)，是行政控權的手段，是公眾監(jiān)督政府的保障和途徑。

公安刑事司法活動涉及到打擊和懲罰犯罪的內容，其秘密內容相對多些，對這一領域的警務信息的公開就要采取謹慎態(tài)度了。首先，要看警務信息公開的目的。如果說是為了便于群眾采取措施進行犯罪預防，比如公安機關通過信息公開提醒人民群眾某個地區(qū)的某個時間段，犯罪現(xiàn)象較多，就可以使群眾提高警惕，注意采取措施保護自己，再如，為了發(fā)動群眾提供重大嫌疑人的情況或提供重大刑事案件的破案線索，公安機關公開相關信息的行為就應該提倡。其次，要看警務信息公開的后果。比如有關信息公開后，對于特定案件的偵破不會有影響或大的影響，相反還能幫助偵破案件，那么公開這些信息就可以認為是具有了正當性和合理性，但如果信息公開后，會打草驚蛇，增加案件的偵破難度，那么這些信息就一定不能公開。第三，要看警務信息公開的客觀影響。警務信息特別是刑事司法方面的警務信息的公開，總會在客觀上對社會公眾造成一定傾向的影響：正面的影響，負面的影響；積極的影響，消極的影響；有益的影響，有害的影響等。對于那些能夠對社會公眾產(chǎn)生正面的、積極的、有益的影響的警務信息，應當全面公開。反之，對于只能對社會公眾產(chǎn)生負面的、消極的、有害的影響的警務信息，則應當不予公開。第四，要看警務信息公開的損益權重。每一項警務信息的公開都有其有利和不利的一面，同一項信息的公開對一部分人來說是有利的，對另一部分人來說就可能不利了，因此，一個具體的警務信息能否公開以及公開到什么程度，主要取決于公開該信息后對社會整體利益和公安工作整體的影響大，還是對個別人和個別案件的影響大。一般情況下，當社會整體利益與個體利益之間、公安工作整體與個別案件偵查要求之間出現(xiàn)不相一致時，對警務信息公開的損益權衡，應當堅持以社會的整體利益和公安工作整體為重，兼顧個體利益和個別案件偵查需要的原則。

（二）警務信息公開實施工作的具體制度建設

有了政府信息公開法律和警務信息公開法規(guī)作依據(jù)，公安機關就可以在信息公開法律、法規(guī)的框架內制定具體的警務信息公開實施辦法，在不違背相關法律、法規(guī)的前提下，構建各種具體的警務信息公開操作制度（包括組織內警務信息公開和組織外警務信息公開的制度），明確而細致地規(guī)定警務信息公開部門及其具體職責，警務信息的采集、整理、發(fā)布、回饋以及信息公開的時間、不同信息的不同公開方式、信息公開的負責人和獎懲辦法等內容。

當然，此處所說的警務信息公開實施工作的具體制度，只是各級公安機關為了貫徹政府信息公開立法目的、更好地開展警務信息公開工作而制定的具體操作規(guī)范，是內部規(guī)定，不具有法律效力。

有一個特別值得強調的問題是建立警務信息公開成效評估制度。對于警務信息公開活動的效果必須進行全面檢測、衡量和評價，這是警務信息公開過程的最后一個也是最重要的一個階段，通過評估有助于總結提高，發(fā)現(xiàn)新的問題，調整信息公開的工作方法，從而指導新的信息公開活動。

五、設置獨立權威的專門機構，統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調警務信息公開工作

中國的改革從根本上說是一種政府推進型的改革，因此，我國的各種社會制度包括政治、經(jīng)濟、文化等制度的創(chuàng)新都需要得到政府部門的大力支持和扶持，警務信息公開制度創(chuàng)新也不例外，也得有獨立權威的專門機構規(guī)劃、執(zhí)行和推動警務信息公開制度創(chuàng)新。

設置獨立、權威、專門的警務信息公開組織機構，配置素質較高的專門的警務信息公開工作人員，加快警務信息公開的專門化、規(guī)范化、科學化、常規(guī)化進程，并使之進入各級公安機關的高級決策層，發(fā)揮重要的參謀和咨詢作用，成為決策者智囊團的重要組成部分是推進我國民主政治進程中警察民主職能充分發(fā)揮的客觀要求。

總體而論，我國目前的警務信息公開，基本上仍然停留在分散的、各自為政的、非規(guī)范化的水平層面上，缺少統(tǒng)一性和協(xié)調性，集中表現(xiàn)在缺乏統(tǒng)一的制度框架、目標體系、組織機構、評估指標和運行機制等方面。這種狀況規(guī)定了我國現(xiàn)階段警務信息公開工作的廣度和深度不足，極大地制約著警務信息公開活動的科學化和規(guī)范化進程，影響著警務信息公開的可持續(xù)發(fā)展。各種制約因素中的一個至關重要的因素是自上而下缺乏獨立、權威、專門的警務信息公開組織機構。

長期以來，我國的警務信息公開活動主要由公安機關的宣傳部門、政工部門和辦公室等部門組織、實施，這種多元化領導的最大弊端是導致警務信息公開缺少統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調和評價，難以拓展警務信息公開的廣度和深度，造成全國范圍內警務信息公開活動發(fā)展的不平衡狀態(tài)，也加大了警務信息公開制度稀缺的領域和程度。欲解決這些問題，當務之急是自上而下地建立直屬于各層級公安機關最高領導者的獨立、權威、專門的警務信息公開組織機構，統(tǒng)一規(guī)劃、指導、協(xié)調、推動警務信息公開工作，使之步入專門化、規(guī)范化、科學化、常規(guī)化的軌道。

公安部作為我國公安系統(tǒng)的最高領導機關，在各項公安業(yè)務工作中處于最高領導地位，因此，在構建、推行警務信息公開制度框架、目標體系、組織機構、評估指標和運行機制等方面，也必須由公安部統(tǒng)一規(guī)劃、指導和協(xié)調?？梢栽诠膊开毩⒃O置警察公共關系局，將傳統(tǒng)的警務信息發(fā)布部門及其職能通過重組，歸并于公共關系局，使之成為具有各級公安機關的對外對內信息樞紐特性的綜合性職能部門，專門負責領導、規(guī)劃、推進、評價全國警務信息公開工作。與之相應，在省、地、縣各級公安機關設置公共關系局、處、科或其他專門機構，負責本級公安機關的對外、對內警務信息公開工作，以爭取公眾的信任和理解，改善警察與公眾的相互關系，與其他部門和力量保持尊重、親善與合作的關系，獲得廣泛、真誠和有效的支持、配合和協(xié)調，提高警務效能，更好地實現(xiàn)警察的職能、完成警察的任務。[8]

作為專門的警務信息公開機構，首先是要全面、準確、及時地采集社會公眾對警務運行過程所顯示的公安機關及警務人員的行為特征、精神風貌和管理水平的總體評價和具體反映，以及公安工作環(huán)境及變化信息和反映公安機關警務活動實際和特征的信息。其次，要遵循客觀性、創(chuàng)新性、針對性、實質性、綜合性、時效性、適用性等信息處理的科學規(guī)則，對所采集的各種信息進行分類、比較、選擇、綜合、研究、編輯。第三，分別評估公安機關的自我期望形象和實際的社會形象，客觀而準確地確定兩者間的“警察形象差”，調整形象塑造目標，擬訂形象調整方案，形成形象重塑執(zhí)行計劃。第四，形成并提出關于政府和公安機關形象、社會公眾意向，以及社會治安政策、方針、制度執(zhí)行情況等方面的咨詢建議。第五，實施警務信息公開計劃，塑造公安機關新形象，增強公安機關與外部公眾和內部公眾的協(xié)調和溝通，強力構建更緊密和具有更高良性互動程度的社區(qū)治安共同體。

六、加快警務信息公開設施建設，多通道實現(xiàn)警務信息公開

從警務信息公開的行為特性分析，其實質是公安機關利用現(xiàn)代科學技術手段進行的社會傳播，即公安機關利用各種媒介和現(xiàn)代傳播工具，將警務信息以符號的形態(tài)有計劃地與公眾進行交流的溝通活動。除了信源（傳播者）、信息（內容及符號）、編碼（符號系統(tǒng)）、信宿（傳播對象）、干擾（信息失真因素）、共同經(jīng)驗范圍和反饋外，還必須具備媒介即信息傳播的中介和途徑。

傳統(tǒng)的警務信息公開所借助的媒介主要是報紙、雜志、文件、規(guī)章、公報、廣播、電視、廣告等，它們各有優(yōu)勢，也有不足，需要相互補充，取長補短。

在信息社會，網(wǎng)絡化的發(fā)展為我們提供了更便利的新中介和新途徑：電子警務，即公安機關綜合運用現(xiàn)代信息技術進行警察管理與服務的活動。[9]電子警務為警務公開奠定了技術基礎。國家和公安機關制定的各種治安政策、法律、法規(guī)、規(guī)章、制度，警務決策、大案要案的偵破、審判機關的判決，社會治安狀況、違法犯罪現(xiàn)象及其發(fā)展趨勢等公眾關心的信息，都能夠通過警務信息網(wǎng)絡，在第一時間到達公眾手中。電子警務的建立和發(fā)展，為警務公開提供了方便、有效、快捷的載體，有利于公安機關的勤政、廉政建設。

民主政治的基礎是公民的知情權和參與權，電子警務為公民參與社會治安治理的民主化進程，對政府和公安機關的管理以及社會治安事務進行民主監(jiān)督、意見反饋提供了有效的技術支持。電子警務使警務信息公開化、透明化、互動化，營造了真實、公開的信息環(huán)境，提供了公民廣泛參“警”議警的可能性，確保了公民和基層及一般的執(zhí)行民警與政府和公安領導機關的官員直接對話，提高了民意在政府和警務運作中的分量，改變了公民參政議政的質和量，加大了公民參與社會治安治理的深度和廣度。

電子警務還可以減少民眾的信息申請和相應的成本負擔，它極大地降低了獲得信息的成本，使全體民眾可以平等地行使其知情權。同時，對于公安機關而言，利用因特網(wǎng)發(fā)布信息也便利了其管理和信息保存，減少大量的事務性工作。這是迄今為止最有發(fā)展前景的一種警務信息公開中介和途徑。

盡管電子警務對于推進我國社會治安治理的民主化、市場化、社區(qū)化和綜合化具有獨到的巨大的作用，但根據(jù)我國社會發(fā)展現(xiàn)狀和公安工作的特性，在規(guī)劃和發(fā)展電子警務的過程中，不僅要提倡“前瞻觀念”，也應強調“風險意識”；不僅要提倡“改革觀念”，也應強調“職業(yè)意識”，不能倉促上馬、貿然行事。

首先，應將思想、觀念統(tǒng)一于以《政府信息公開條例》和《警務信息公開實施細則》為核心的法律、制度框架，并在此基礎上制定針對具體操作程式而制定的具有組織約束力的電子警務操作規(guī)則等規(guī)范性內部文件。其次，應加強相關的硬件設施和軟件系統(tǒng)建設，包括建設和完善機關電腦專網(wǎng)平臺，在目前已建設的專網(wǎng)基礎上，實現(xiàn)專網(wǎng)的互聯(lián)互通，達到與其他政府機關專網(wǎng)的統(tǒng)一協(xié)調，并和建設中的外網(wǎng)平臺對接，為公安機關提供國際互聯(lián)網(wǎng)的內容。同時，應盡快建立代表公安機關的站臺，實行有關信息的發(fā)布和收集。第三，應盡快教育、培訓一支適應推進和發(fā)展電子警務理論和技術需要的專門隊伍，或者引進專門的技術型人員進行網(wǎng)絡維護和管理，以確保信息平臺的正常運轉，發(fā)揮其應有的作用。第四，應盡快探索并改革現(xiàn)行警務流程，重組警察組織結構，使之適應于電子警務關于構建以社會公眾為中心，層級結構高度簡化，社會公眾廣泛參與的透明網(wǎng)上電子警察的基本要求。第五，應先行建立能夠切實保障警務信息系統(tǒng)可靠運行和可控性的安全管理體系，確保警務信息在存取、處理和傳輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)的安全性、機密性、完整性和可靠性，最大限度地減少和消除電子警務風險。第六，應探討并采取積極有效的措施，最大限度地縮小和彌合我國現(xiàn)階段乃至今后一個相當長的時期中電子警務運行過程所必然面臨的客觀存在的數(shù)字鴻溝。[10]第七，應重新審視現(xiàn)行的警務信息資源建庫條塊模式，全面清理已有的警務信息數(shù)據(jù)庫，對警務信息數(shù)據(jù)庫進行科學規(guī)劃，構建統(tǒng)一、共享的警務信息數(shù)據(jù)庫和與之相應的警務信息開發(fā)、利用機制。

第三篇：政府信息公開的價值與意義

政府信息公開的價值與意義

隨著2008年5月1日《政府信息公開條例》的施行，對于公眾來說，政府信息公開還是比較陌生的，那么為什么要公開政府信息的？政府信息公開有如下四大意義：充分發(fā)揮政府信息對群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用、保障公民知情權、促進社會主義和諧社會建設的客觀要求、有利于提高政府工作的透明度，建立反腐倡廉長效機制、促進依法行政，推進我國社會主義政治文明建設。

從1998年作為立法研究課題立項，到2008年5月1日起施行，《政府信息公開條例》走過了“十年破冰”的漫長歷程，這對向來追求立法效率的行政法規(guī)而言，可謂十分罕見。2002年11月，廣州市率先出臺了第一部推動政府信息公開的政府規(guī)章——《廣州市政府信息公開規(guī)定》。此后，上海、河北、深圳、杭州、重慶等地政府以及國土資源部等中央部委紛紛推出了相關的法規(guī)、規(guī)章等等。從國外政府信息公開立法來看，從1766年瑞典制定了有關政府信息公開的《出版自由法》以來，美國1966年制定《信息自由法》，日本1999年制定《行政機關擁有信息公開法》、俄羅斯1995年制定《信息、信息化與信息保護法》，英國自二十世紀七十年代初就開始了信息公開的努力，用了近三十年的時間到2000年才制定出《信息公開法》。目前，世界各國已經(jīng)制定出臺了68部有關政府信息公開的法律，所以我國《政府信息公開條例》的制定也是大勢所趨，是信息化時代的必然產(chǎn)物。

一、充分發(fā)揮政府信息對群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用

十七大報告在闡述立足社會主義初級階段這個最大實際時指出，要“全面認識工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的新形勢新任務，深刻把握我國發(fā)展面臨的新課題新矛盾，更加自覺地走科學發(fā)展道路”。上述這“五化”中，比以往多了一個“信息化”，并且排在了“工業(yè)化”之后。所謂信息化，是指充分利用信息技術，開發(fā)利用信息資源，促進信息交流和知識共享，提高經(jīng)濟增長質量，推動經(jīng)濟社會發(fā)展轉型的歷史進程。我們知道，20世紀90年代以來，伴隨信息技術的創(chuàng)新和信息網(wǎng)絡廣泛普及，信息化已成為全球經(jīng)考，試大網(wǎng)站收集濟社會發(fā)展的顯著特征，并逐步向一場全方位的社會變革演進。進入21世紀后，信息化對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響更加深刻。一方面，廣泛應用、高度滲透的信息技術正孕育著新的重大突破。信息資源日益成為重要生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會財富。信息網(wǎng)絡更加普及并日趨融合。信息化與經(jīng)濟全球化相互交織，推動著全球產(chǎn)業(yè)分工深化和經(jīng)濟結構調整，重塑著全球經(jīng)濟競爭格局。同時，互聯(lián)網(wǎng)加劇了各種思想文化的相互激蕩，成為信息傳播和知識擴散的新載體。隨著經(jīng)濟全球化和國民經(jīng)濟與社會發(fā)展信息化的飛速發(fā)展，信息在經(jīng)濟發(fā)展和社會管理中的作用越來越突出。據(jù)統(tǒng)計，我國目前有80%的信息控制在政府部門手中，包含著眾多行政管理信息、市場信息、服務信息、宏觀決策信息等。公開以上信息，對于企業(yè)和個人考察社會、分析市場，進而科學地安排生產(chǎn)、生活，合理配置資源都具有重要的參考、指導作用。

二、保障公民知情權、促進社會主義和諧社會建設的客觀要求

我國《憲法》明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。各級行政機關作為行政權力的行使主體，其權利只能是來源于人民，最終還必須回歸于人民。溫家寶總理在政府工作報告中明確提出：要積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，加快中國特色的民主政治建設。完善人民的民主權利保障制度，保障人民依法管理國家事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務。各級政府要堅持科學民主決策，完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和聽證制度、決策責任制度，依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。這就是說，人民群眾對政府行使權力的內容、程序和過程享有知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。這種權利是憲法賦予人民的當家做主的權利，也是人民民主權利的重要表現(xiàn)形式?！墩畔⒐_條例》最大的亮點，是將信息公開變成了政府的法定義務，這對于保障公民的知情權，進一步促進參與權、表達權、監(jiān)督權的行使具有重要作用。我國現(xiàn)階段正處于體制深刻轉換、結構深刻調整、社會深刻變革，以及對敵斗爭的復雜期、刑事犯罪的高發(fā)期和人民內部矛盾的凸現(xiàn)期這樣一個關鍵時期，政府信息是否公開、透明，直接關系到人民群眾對政府的信賴程度，也直接關系到社會政治經(jīng)濟的穩(wěn)定。所謂“恐慌始于流言，流言止于公開”，坦誠的信息公開，讓公眾更加理性和沉著，也促使政府不敢懈怠。四川抗震救災期間，由于黨中央、國務院及時采取果斷措施，適時公開地震以及抗震救災信息，對于眾志成城，團結抗災起到了積極作用。

三、有利于提高政府工作的透明度，建立反腐倡廉長效機制

透明度是世界貿易組織的又一基本原則，我國已承諾履行世貿組織透明度的規(guī)定。可以說，這對我國政府提出了更高的要求，將通過完善相關制度，以確保透明度原則的貫徹。為了實現(xiàn)高效、廉潔、公開、透明的服務型政府、陽光政府的目標，轉變執(zhí)政理念，實行陽光行政，把信息公開作為政考試，大網(wǎng)站收集府施政的一項基本制度，將行政機關辦事制度與辦事程序公開，把政府制作和獲取的信息公開，是提高黨的執(zhí)政能力和政府行政能力的重要內容，是深化行政體制改革的方向和必然選擇。例如，近年來，北京多次發(fā)生路面塌陷等事故，每當事故發(fā)生，交通管理部門都會通過手機短信、交通廣播等多種手段對市民廣為告知，以避免交通堵塞影響市民正常生活。放眼十多年前，這類事故也許還被視為市政建設中不可張揚的“丑聞”，難以想象能如此坦蕩地曉喻天下。信息公開，正在潛移默化地改變中國的政府執(zhí)政能力和社會管理生態(tài)，讓政府在學會透明化生存的同時，也日漸成熟、自信起來。

2005年中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，明確將政務公開作為反腐倡廉制度的一項重要內容。推進政府信息公開，將政府行使權利的過程置于人民群眾的公開監(jiān)督之下，不僅對于暢通人民群眾對政府權力的監(jiān)督渠道，發(fā)揮人民群眾當家作主的積極性，保障民主權利的實現(xiàn)起到積極作用，而且對于防止權力失控、決策失誤和行為失范，從源頭上預防和治理腐敗也將產(chǎn)生深遠的影響。

四、促進依法行政，推進我國社會主義政治文明建設

黨的十五大確立依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。發(fā)展民主、健全法制、依法治國不僅是我們的治國方略，而且是每一個百姓自身權利和自由的根本保障。我們要更好地依法行政，政府信息公開是貫徹依法行政的重要舉措，顯示了中國打造“陽光政府”的勇氣，是繼《行政訴訟法》、《行政許可法》之后政府改革的“第三次重大革命”，三次立法分別體現(xiàn)了重民意、便民行、通民心的目標。

注意力經(jīng)濟背景下政府信息公開具有重要的意義。諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者赫伯特·西蒙曾說過：隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，有價值的不再是信息，而是你的注意力。在信息社會里，硬通貨不再是美元，而是關注的程度。相對于浩如煙海的信息（據(jù)說全球每4分鐘便有一個新的網(wǎng)站誕生），個人的注意力將是極為稀缺的資源，這種情形有點像一個聽眾面對一萬個、甚至更多的講話者，每個講話者都試圖讓聽眾聽到自己的聲音，于是，如何在巨大的“噪音”干擾中脫穎而出，贏得聽眾的青睞變得至關重要。這種觀點被IT業(yè)和管理界形象地描述為“注意力經(jīng)濟”(the economy of attention)。因此，研究人的注意力的規(guī)律，吸引公眾更多注意力，將成為文明行政的重要內容。而要吸引大眾的注意力，重要的手段之一，就是視覺上的爭奪，也正由此，注意力經(jīng)濟也稱為“眼球經(jīng)濟”。政府信息公開隱蔽地引導公眾輿論，通過對申請公開信息的分類、分析判斷，得出公眾的關注熱點。根據(jù)溝通行為理論，行政行為高效的前提是充分的信息溝通?！墩畔⒐_條例》的實施有利于行政機關更好地堅持立黨為公、執(zhí)政為民，聚民意、集民智、凝民心，從而推進我國社會主義政治文明建設。

第四篇：內地與香港政府審計信息公開比較研究

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內地與香港政府審計信息公開比較研究 作者：高志玲

來源：《財會通訊》2012年第05期

審計信息公開制度順應了政府信息公開的潮流，不僅滿足了公民的知情權，而且也是政治民主、法制健全的歷史必然，且業(yè)已成為保障審計機關公開審計信息的一項依靠制度。那么，內地和香港在政府審計信息公開的現(xiàn)狀如何、有何異同、利弊？本文擬嘗試通過對內地審計署以及香港審計署的網(wǎng)站公開的審計信息進行歸納、分析，以探究二者的差異及利弊，以期對內地的政府審計信息公開提供可供借鑒的建議。

第五篇：平面設計中隱性色彩信息價值研究論文

【摘要】本文以平面設計為課題研究的基本載體，對其涉及的隱性色彩信息進行了重點分析。在簡要分析隱性色彩信息內涵、結構以及傳遞機制等基本信息的基礎上，詳細且深入地研究了該色彩信息在平面設計中的應用價值，以期為廣大隱性色彩信息研究者提供一定的參考意見和建議。

【關鍵詞】平面設計；隱性色彩信息；價值；應用

在社會經(jīng)濟和科技的推動和促進之下，當今社會已經(jīng)發(fā)生了重大改變，其形態(tài)已經(jīng)從物質社會轉變?yōu)橄M社會，其行為中心也已從生產(chǎn)轉變?yōu)橄M。在這樣的大環(huán)境背景之下，人們對精神層面的追求欲望越來越強烈。無論是生活理念的創(chuàng)新，還是身份地位的凸顯，亦或是風格品味的強調，都是現(xiàn)階段人們精神層面的強烈追求。故此，以平面設計為主要對象，詳細研究其中內隱的色彩信息，無論是對色彩設計的理論發(fā)展，還是對其應用實踐，都有著極其重要且積極的現(xiàn)實意義和作用。

1.隱性色彩信息的基本信息介紹

1.1內涵和結構。色彩作為信息的基本載體，其依附的不僅僅是設計形式，還有信息傳達程序得以成功實現(xiàn)的這一重要主體身份。從理論角度分析，色彩信息具有明顯的雙重性，即顯性和隱性兩種。顯性的色彩信息比較直觀且明確，對色彩自身的感覺特性進行表達時，通常借助或依托的是多元化的視覺元素，如圖形、文字等。而隱性的色彩信息則比較隱蔽且含蓄，通常會利用多元化的手段，如暗示、象征、隱喻等表達或傳遞攜帶有文化性、情感性或是啟示性的信息。對受眾而言，其感知隱性色彩信息的能力和程度會受到各方面因素的影響，這些因素主要包括宗教信仰、歷史文化、民族風俗、地域地位、思想意識等。在色彩中，由于顯性和隱性信息的共同作用，才使得色彩表達并傳遞出豐富且鮮明的內涵。

1.2傳遞機制。就色彩而言，其隱性信息被受眾直接發(fā)現(xiàn)和感知的概率很低。因為隱性信息的存在是依賴于顯性信息的，其傳遞和表達也需要在顯性信息以及其他因素的作用下，才能得到暗示或襯托。由此可見，色彩中隱性信息無法脫離顯性信息而獨立存在。但是，與顯性色彩信息相比，隱性色彩信息同樣具有不可比擬的優(yōu)勢。隱性信息通過直覺、意識等直接打動人心，并在此基礎上，還可洞悉受眾的非意識領域，從而吸引或影響受眾的注意。也就是說，隱性信息可不受意識的阻擾和控制，直接進入受眾的潛意識。另外，隱性色彩信息所包含的含義更為深刻，它在與圖形、文字等載體的交融和配合之下，能夠將設計本身的人文特征以及情感變化表達得更加豐富具體且細膩微妙。

2.平面設計中隱性色彩信息的價值分析

2.1心理學效應。從視覺傳達的角度分析，隱性色彩這一信息的表達和傳播，其實就是一個利用多元化手段對受眾觀念、行為以及態(tài)度進行誘導的心理性滲透過程。也就是說，利用一種無形的力量對受眾進行誘導，使其逐漸接受并認可該信息所表達的觀點，從而引發(fā)廣大受眾強烈的興趣。但是，在現(xiàn)實過程中，受眾會根據(jù)自身需求、價值體系、生活經(jīng)驗以及思維方式等，對信息進行本能地選擇理解和選擇記憶，然后通過一系列聯(lián)想、想象等心理性活動，對信息作出自己客觀的判斷以及反應。由于色彩的隱性信息具有含蓄、模糊、隱蔽的特性，受眾在進行信息接收時，會自發(fā)主動地發(fā)揮自身的創(chuàng)造性思維，對信息進行二次想象和創(chuàng)造，使得接收信息不斷延伸和拓展，最終實現(xiàn)信息與自身工作、思想以及生活等的緊密聯(lián)系。以LEVIS品牌的系列海報為例，其隱性色彩對受眾思維的激發(fā)非常顯著，不僅可以讓受眾不由自主地進行各種聯(lián)想，還能讓受眾在接受商品信息的基礎上，認可該品牌所代表的消費觀念、生活方式以及價值觀念，使得信息在其傳達效果上具有了更為深刻且長遠的意義。

2.2文化價值。就隱性色彩信息而言，其被接收與否以及被接收程度高低，主要取決于傳播者和受眾兩者之間價值觀與文化基礎的一致性。也就是說，兩者在雙方文化的認同上程度越高，其色彩的隱性信息就越容易被感知和接受，同時也更容易在情感上達成共鳴，其傳播效果就會更好。作為社會、自然、心理、審美、歷史等積淀的最佳結果，文化的形成具有某種特定的意義。在特定自然環(huán)境、意識形態(tài)、經(jīng)濟形式以及政治結構等的共同作用下，文化渾然天成，并得到不斷的積累，最終流傳至今。就目前來看，這些形式主體化的文化，已經(jīng)內化成為人們內心深處的文化性格和文化心理。借助象征、隱喻、暗示等多元化的手段，隱性色彩信息將文化本身的歸屬感真實地傳遞給受眾。在這一點上，香港著名設計師黃炳培先生的作品非常典型。以其作品《香港建筑》的系列海報為例，黃炳培先生將生活中隨處可見的“紅白藍條”這一元素大膽運用于作品之中，使得堅持、拼搏這一“香港精神”得到了深刻表現(xiàn)。另外，針對在傳統(tǒng)理念的基礎上輔以現(xiàn)代化的設計元素這一表現(xiàn)手法，日本著名設計大師佐藤晃一先生的作品也是非常典型的。在其《利休》這一電影海報中，畫面簡潔明了，在陰翳、暗沉的主基調中，有絢麗、清澈的色彩積極迸發(fā)，這將影片中主人翁間開始的為我獨尊、權勢絞殺與結尾的滌盡浮塵、自在觀心進行了對比，暗喻了兩者之間強烈的沖突和矛盾。

3.結語

事實上，在現(xiàn)代社會不斷發(fā)展的今天，其商業(yè)競爭早已不僅僅是商品上的競爭，更多的是文化、情感上的競爭。因此，在消費和設計上，必須利用優(yōu)秀的文化對其進行引導和指導，從本質上提升和強化設計的水平和內涵，以此推動和促進人們在消費層次和消費質量上的提升。就平面設計而言，其色彩的顯性信息和隱性信息只有共同作用，才能實現(xiàn)色彩信息的完整傳達。

參考文獻：

[1]呂莎莎.色彩語義在平面廣告設計中的應用研究[D].青島理工大學,2014.[2]陳祥.淺析色彩在平面設計中的應用[J].大眾文藝,2011,21:84.[3]黃鋒.淺談色彩在平面設計中的作用[J].計算機光盤軟件與應用,2014,10:216-217.作者：董葉芊 單位：河南建筑職業(yè)技術學院