第一篇：中國計劃生育政策50年評估及未來方向

中國計劃生育政策50年評估及未來方向

包蕾萍

【專題名稱】人口學(xué) 【專 題 號】C5

【復(fù)印期號】2009年05期

【原文出處】《社會科學(xué)》(滬)2009年6期第67～77頁

【英文標(biāo)題】Assessment of Chinese Birth Control Policies and Their Future Orientations

【作者簡介】包蕾萍，上海社會科學(xué)院青少年研究所副研究員（上海 200020）【內(nèi)容提要】 中國計劃生育政策自20世紀(jì)50年代末醞釀，60年代出臺以來，可區(qū)分為廣義計劃生育政策和獨生子女政策兩類。獨生子女政策是特定時代的產(chǎn)物，其人口控制效果與廣義計劃生育政策相比并無明顯優(yōu)勢。新歷史時期，該政策模式無論從政策理念、控制效果，還是具體執(zhí)行方式都面臨轉(zhuǎn)型的需求。人口控制是人類可持續(xù)發(fā)展的必要手段，要進(jìn)一步發(fā)揮人口政策的調(diào)節(jié)作用，除胎數(shù)放開外，還應(yīng)當(dāng)考慮對現(xiàn)行政策的方向進(jìn)行調(diào)整，在尊重生育意愿的基礎(chǔ)上，以鼓勵型控制替代限制型控制，以宏觀政策配合替代單一人口政策調(diào)節(jié)。從更寬泛的意義來說，這一轉(zhuǎn)型也有利于消解不同社會政策間的概念分歧，促成彼此一致性的達(dá)成。【關(guān) 鍵 詞】計劃生育/公共政策理念/人口控制效果

中圖分類號：C923 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2009）06-0067-11 計劃生育政策是新中國建立以來引發(fā)爭議和關(guān)注最多的一項基本國策，特別是從20世紀(jì)60－70年代“晚、稀、少”廣義計劃生育政策向70年代末80年代初開始的獨生子女政策的轉(zhuǎn)型，在實施之初就引發(fā)了很多學(xué)者的批評和爭論，認(rèn)為“一胎化”會引發(fā)諸多社會矛盾和問題。近年來，隨著中國人口所面臨的新增勞動力數(shù)量減少、老齡化、新生人口性別比等問題的出現(xiàn)，進(jìn)一步引起了人口學(xué)家對獨生子女政策是否要持續(xù)，以及持續(xù)到什么時候的質(zhì)疑①。然而，長期在計生部門工作的同志認(rèn)為，如果因為對人口形勢的盲目樂觀放松警惕、淡化國策意識，會導(dǎo)致幾十年艱苦努力換來的低生育水平的局面前功盡棄。因此，有必要建立以“國策上位、區(qū)別優(yōu)惠”為特征的基本國策協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化各基本國策主要執(zhí)行部門的參與意識②。

學(xué)者和政策執(zhí)行部門之間的分歧，實質(zhì)上并非同一問題。學(xué)者們關(guān)注的是獨生子女政策的廢與立，并非計劃生育政策是否有必要的問題。獨生子女政策不等于計劃生育政策，前者作為狹義的計劃生育政策，強(qiáng)調(diào)的是“一胎化”；而具體實施過程中，由于民族、地區(qū)、城鄉(xiāng)的差異，計劃生育政策并沒有完全按“一胎化”執(zhí)行，存在多元變式③。

目前學(xué)者們提出的獨生子女政策調(diào)整方案多以胎數(shù)為重心，認(rèn)為從一胎放寬或“漸變”到二胎，是解決人口政策面臨的新挑戰(zhàn)的穩(wěn)妥方案，有學(xué)者甚至精確計算出，從人口發(fā)展趨勢預(yù)測來看，在2020年左右，以二孩方案代替獨生子女政策，不存在人口出生反彈的威脅④。但對胎數(shù)的過度強(qiáng)調(diào)，使得大家對政策理念、執(zhí)行本身都沒有予以特別的重視，而這一點恰恰是實務(wù)部門和普通公眾所面臨的最大困惑。這種忽略，某種意義上也是獨生子女政策轉(zhuǎn)型遲遲不能實現(xiàn)的原因之一。本文想突破“胎數(shù)”的局限，從現(xiàn)行計劃生育政策面臨的不同挑戰(zhàn)入手，分析其所面臨的理念和效果挑戰(zhàn)，在對不同政策執(zhí)行效果進(jìn)行量化評估的基礎(chǔ)上，討論解決計劃生育政策本質(zhì)性困境的一種調(diào)整方案。

一、兩類計劃生育政策的前提理念：權(quán)利與善好爭議

制訂計劃生育政策的目的何在？這是對未來生育政策方向進(jìn)行討論時首先應(yīng)該分析的問題，但眾多討論往往舍本逐末，忽略了各種異議背后的這一根本性癥結(jié)。

傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，計劃生育政策作為一種公共政策，代表的是以國家利益為核心的公共利益，其目的在于實現(xiàn)國家政治經(jīng)濟(jì)文化的高速發(fā)展，因此，個體或家庭應(yīng)該犧牲部分權(quán)利和自由，以維持人口總量和資源總量的平衡。這一理念應(yīng)該說來自于西方社群主義的“善好（Good）優(yōu)于權(quán)利（Right）”一說，即公共利益至上的政治理論。提倡獨生子女政策的人也多基于此開展分析，從公共利益的角度論述執(zhí)行該政策的必要性和迫切性。

然而，現(xiàn)代公共政策的立足點——美國學(xué)者羅爾斯的新自由主義理論或現(xiàn)代正義論，強(qiáng)調(diào)的是個人權(quán)利至上或“權(quán)利優(yōu)先于善好”⑤。該理論認(rèn)為公權(quán)不應(yīng)以侵犯私權(quán)為前提，不能以道德譴責(zé)來剝奪個人權(quán)利。因此，政府為管理公共事務(wù)、實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)利制定和實施公共行為規(guī)范、行動準(zhǔn)則和活動策略的過程中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)個人權(quán)利至上。從這個意義上來說，“一胎化”的獨生子女政策對個體生育決策權(quán)的嚴(yán)格限制，是以“公”權(quán)制約了個體“私”權(quán)，這也是這一公共政策在實施理念上多有非議的根本性原因。而“晚、稀、少”廣義計劃生育政策受到人們的相對接受，和它以倡議的方式提出、在呼吁重視集體利益的同時也部分尊重和保留了個體生育決策權(quán)不無關(guān)系。

對于社群主義和自由主義的公共政策觀孰是孰非，這里不作簡單評判，僅在此強(qiáng)調(diào)一點，權(quán)利和善好并非是對立的兩極。維護(hù)權(quán)利就不能實現(xiàn)善好，或追求善好就不能尊重權(quán)利，這兩種觀點都是簡單化、平面化思維的結(jié)果。從公共政策的角度來說，最理想狀態(tài)，當(dāng)然是二者兼顧，或者以支持性措施實現(xiàn)二者的共同達(dá)成。正如儒家的“義利觀”所強(qiáng)調(diào)的“先義后利”，雖然從第一序列上來看，“義利觀”提出“義”是遵從社群主義的“善好優(yōu)于權(quán)利”，但它同時也認(rèn)為在第二序列上追求公利或私利都無可厚非，反對將義利視為對立或互相排斥的兩面⑥。

因此，政策制定者應(yīng)該認(rèn)真思考的是，以何種方式將維護(hù)個體私權(quán)和實現(xiàn)公共善好更和諧地融為一體，在實現(xiàn)國家利益的同時如何兼顧個人利益。獨生子女政策的誕生背景，是改革開放初期對效率的迫切需求，而改革開放30年后的今天，如果仍然以統(tǒng)一化方式從集體利益的角度去宣傳和實施基本國策，不花更多的精力去思考實現(xiàn)上述融合的政策途徑，不僅有違計劃生育政策的初衷，也會令計劃生育政策的繼續(xù)實施陷入不必要的困境。事實上，中國目前的計劃生育政策缺乏清晰的理念界定，這一點也直接導(dǎo)致了計生部門、人口專家以及社會公眾之間的意見分歧。

二、歷史與地區(qū)比較：兩類計劃生育政策的實施效果

除理念問題的澄清外，選擇未來政策方向還需要對現(xiàn)行兩種類型政策的效果進(jìn)行評估。以往的研究在分析計劃生育政策實施效果時，并沒有區(qū)分廣義計劃生育政策和獨生子女政策兩種類型，這是一大缺憾。在指標(biāo)上，前期研究通常采用總體人口規(guī)模、出生率和自然增長率、晚婚晚育率、孩次率、總和生育率，以及生育意愿等指標(biāo)進(jìn)行評估⑦。本研究根據(jù)資料的可得性，從這些指標(biāo)中選取了總和生育率、出生率和自然增長率以及生育意愿三種指標(biāo)，通過不同歷史時期、不同計劃生育政策地區(qū)歷年來的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對兩種類型政策進(jìn)行一個簡要的評估。

（一）兩個歷史時期人口控制政策效果評估

中國的計劃生育政策并不等于獨生子女政策，在不同歷史時期、不同地區(qū)、城鄉(xiāng)以及文化傳統(tǒng)下，計劃生育政策的具體內(nèi)容并不相同，然而目前對這些不同生育政策在認(rèn)識和宣傳上都相當(dāng)有限，公眾心目中，計劃生育政策就是獨生子女政策。為澄清概念，本節(jié)首先從歷史發(fā)展的角度對不同計劃生育政策的產(chǎn)生過程作一簡單介紹。

1957年7月，馬寅初在第一屆全國人民代表大會上發(fā)表《新人口論》，1968年中國計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組得以成立，這十年左右的時間被視為中國廣義計劃生育政策從討論到最終落實開始實施的時間點⑧。廣義計劃生育政策并沒有限定每對夫婦只能生一胎，只是提出了“晚、稀、少”的口號，號召晚生和少生，并一直延續(xù)到20世紀(jì)80年代初獨生子女政策塵埃落定之前。

從廣義計劃生育政策向獨生子女政策的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代初。1980與1982年中共中央先后發(fā)布了《關(guān)于控制人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》、《關(guān)于進(jìn)一步做好計劃生育工作的指示》，提出“一對夫婦只生一個孩子”，并嚴(yán)格規(guī)定城鎮(zhèn)居民和國家干部、職工除特殊情況外只能生育一胎。顯然，1980年前后是全國范圍內(nèi)推廣以家庭為單位實施獨生子女政策的關(guān)鍵節(jié)點。

正如前文提到過的，以往的生育政策評估中尚無對廣義計劃生育和獨生子女政策兩類計劃生育政策的比較。本研究認(rèn)為劃分出這兩種類型的生育政策進(jìn)行比較非常有必要，可以幫助專家和實務(wù)工作者進(jìn)一步認(rèn)識現(xiàn)行政策的得失。為了避免第一次人口高峰1963年極端數(shù)據(jù)的影響，研究以1968年為起點，分析1968－1980年和1980至今兩個不同政策階段的總和生育率、出生率和自然增長率，以及生育意愿的變化，對不同計劃生育政策的人口控制效果進(jìn)行比較。

1.總和生育率的控制。根據(jù)國外學(xué)者的數(shù)據(jù)，我國人口的總和生育率在1980年就達(dá)到2.5，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國外發(fā)展中國家和部分發(fā)達(dá)國家的水平⑨。人口統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)也表明，與1968年的6.45相比，實施“晚、稀、少”廣義計劃生育政策后，總和生育率的下降速度非?？欤?0世紀(jì)80年代初已經(jīng)接近2.1的替代水平。

1980年以后總和生育率受底線影響，下降速度有所放緩。1981年到1983年甚至出現(xiàn)反彈，超過了70年代末期的水平。有學(xué)者認(rèn)為這是過于嚴(yán)格的“一胎化”政策所帶來的逆反性生育造成的現(xiàn)象⑩。1983年以后，總和生育率一直在低水平上保持穩(wěn)定下降，直到“五普”后官方公布的1.8左右水平，但不少人口學(xué)者從調(diào)查、統(tǒng)計等多方面對此數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)疑，提出總和生育率的實際情況可能更低(11)，而過低的總和生育率并不利于人口結(jié)構(gòu)健康安全發(fā)展。

因此，就總和生育率來看，20世紀(jì)80年代初，經(jīng)廣義計劃生育政策的控制，已經(jīng)達(dá)到比較理想的水平，采取獨生子女政策后，總和生育率反而面臨反彈和過低的威脅。2.出生率和自然增長率控制。除政策因素外，出生率和自然增長率同時也受社會經(jīng)濟(jì)因素影響，但王金營(12)對1972年以來人口發(fā)展的動力學(xué)研究表明，計劃生育政策對人口出生率降低的最小貢獻(xiàn)為57.88％，對人口自然增長率的降低貢獻(xiàn)了61.21％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他社會經(jīng)濟(jì)因素的作用。因此，目前學(xué)界基本認(rèn)同這兩大指標(biāo)的政策評估作用。本文在此利用時間序列圖表和協(xié)方差分析的方式對兩個政策階段的出生率和自然增長率變化趨勢進(jìn)行比較和說明。

圖1 1980年前后的出生率變化的時間序列圖

圖1為1961－1980年，以及1980－2007年的出生率(13)變化時間序列圖，從圖中我們可以看到1961－1968年出生率的波動非常明顯，這和建國后第一次人口高峰及三年自然災(zāi)害有關(guān)，但1968年以后，總體出生率明顯保持穩(wěn)定下降趨勢，直到1980年至1987年前后，采取了更為嚴(yán)格的計劃生育政策后才出現(xiàn)了較大幅度的反彈，到1987年以后方再次呈下降趨勢。

為了從統(tǒng)計上進(jìn)一步比較兩階段的出生率變化趨勢是否存在差異，研究采用GLM模型的Univariate方法對1968－1980年間廣義計劃生育政策階段和1980后獨生子女政策階段的出生率變化趨勢進(jìn)行了比較。從表2可見，兩個階段的出生率趨勢顯著不同：“不同計劃生育政策類型與年份”交互作用顯著，P值為．026（＜.05），說明兩組歷史階段數(shù)據(jù)的斜率確實如時間序列圖所反映的一樣存在顯著不同。1968－1979年出生率下降趨勢更為明顯。

圖2 1980年前后的人口自然增長率變化的時間序列圖

另一指標(biāo)人口自然增長率的時間序列見圖2，初步Univariate結(jié)果見表3。表中交互作用結(jié)果顯示，兩類政策階段的人口自然增長率比較無統(tǒng)計學(xué)意義的差別，而且P值較大，為.509（＞.05），這說明斜率并無顯著差異，換句話說，1980年前后兩個政策階段的人口自然增長率變化趨勢并無顯著區(qū)別。這至少說明，實施獨生子女政策階段雖然各部門采取了更為嚴(yán)格的“一胎化”控制方式，但在自然增長率方面并沒有帶來比廣義計劃生育政策更明顯的控制效果。

（二）獨生子女政策的地區(qū)效果評估

雖然前文的時間序列分析充分證明，獨生子女政策和廣義計劃生育政策的執(zhí)行效果相比，不但沒有優(yōu)勢甚至還不如后者，反對者也完全可以提出，不同歷史階段的社會經(jīng)濟(jì)條件各不相同，兩類政策人口控制效果有差異可能是其他原因?qū)е?。因此對兩種類型政策在同一時間段上再次進(jìn)行比較非常有必要。

郭志剛等(14)曾對全國420個執(zhí)行不同類型計生政策地區(qū)（1990年口徑）的政策生育率情況進(jìn)行了統(tǒng)計，認(rèn)為可以將這些地區(qū)分為四類。第一類地區(qū)基本嚴(yán)格實施獨生子女政策，這樣的省份有6個（上海、江蘇、北京、天津、四川、重慶），平均政策生育率在1.0～1.3之間；第二類地區(qū)混合實行獨生子女和獨女可以生二胎的政策，此類省份有12個（遼寧、黑龍江、廣東、吉林、山東、江西、湖北、浙江、湖南、安徽、福建、山西），平均政策生育率為1.3～1.5之間；第三類地區(qū)為混合實施獨女可生二胎及二胎以上政策，此類省份有7個（河南、陜西、廣西、甘肅、河北、內(nèi)蒙古、貴州），平均政策生育率為1.5～2.0；第四類地區(qū)實行二胎及以上的政策，省份有5個（云南、青海、寧夏、海南、新疆），平均政策生育率為2.0或以上。

要比較同一歷史時間段上獨生子女政策和廣義計劃生育政策的實施效應(yīng)，可以分別對這四類地區(qū)的人口變化趨勢進(jìn)行一個比較。為避免混合政策的干擾，本文選取兩類地區(qū)，即嚴(yán)格實施一胎政策的一類區(qū)和實行二胎以上政策的四類區(qū)，比較近十年來這兩類地區(qū)的總和生育率、出生率和自然增長率的下降趨勢。同時為了盡可能減少地域文化、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的影響，從這兩類地區(qū)選取四川、云南這樣兩個地理、經(jīng)濟(jì)文化水平都比較接近的省份來比較。

1.總和生育率的控制。從表4可見，云南的總和生育率起始水平明顯高于四川，因此，在對二者總和生育率比較過程中，應(yīng)該更重視波動幅度而非最后得到的絕對值大小。從表4最后一欄“總和生育率波動幅度”中可以看出，1981－2000年間云南省總和生育率的下降幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于四川省。而四川在“五普”階段以后面臨總和生育率過低的威脅。

據(jù)王金營等人(15)對各省1990年代總和生育率估計，實際生育水平和政策水平之差，以貴州、江西、重慶、廣東、四川五省最大，均高于0.7，這五個省份均屬于前三類政策地區(qū)；而云南、青海、新疆、寧夏、海南等四類實施二胎政策的省份，實際生育水平和政策水平之差均低于0.5。這說明四類政策地區(qū)，政策控制的水平更為有效。這些數(shù)據(jù)也得到經(jīng)驗研究的支持。梁中堂自20世紀(jì)80年代以來就一直致力于“二胎化”政策的推廣。在他的努力下，1985年開始，國家特批山西翼城縣（農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)縣）試點二孩晚育理論，雖然沒有實施獨生子女政策，但是2000年普查顯示該縣總和生育率只有1.51，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政策生育率和世代更替水平。此外，易富賢(16)也曾指出整個新疆建設(shè)兵團(tuán)漢族允許生二胎，少數(shù)民族允許生二胎以上，但是“十五”時期，該地的生育率穩(wěn)定在1.0左右。甘肅酒泉執(zhí)行一對夫婦生育2個孩子的政策已經(jīng)20年，其生育政策遠(yuǎn)比全省其他地方“寬松”，但其各項生育指標(biāo)都好于全省，總和生育率維持在1.6左右(17)。2.出生率和自然增長率。

從上圖中可以看出以下幾個特點：

（1）1980年一類地區(qū)四川的總體出生率和人口自然增長率平均水平都低于四類地區(qū)云南，這說明兩個地區(qū)在獨生子女政策實施之初生育水平存在差異。因此要判斷這兩個不同計劃生育政策地區(qū)的人口控制效果，不能簡單比較某一時間點上兩地的出生率和人口自然增長率差異，而需要對兩個指標(biāo)的下降趨勢進(jìn)行比較。（2）Univariate分析結(jié)果顯示，1980年以后四川和云南雖然實施不同的計劃生育政策，但兩地的出生率和人口自然增長率的下降趨勢并無明顯差異。

表5顯示，比較四川、云南出生率數(shù)據(jù)的斜率，結(jié)果發(fā)現(xiàn)地區(qū)和年份的交互作用并未達(dá)到顯著水平，說明兩列數(shù)據(jù)總體斜率并無差異。表6對兩地人口自然增長率趨勢的比較也得到了相同結(jié)果，這說明不同類型的計劃生育政策在控制人口下降趨勢上效果是一致的。

本節(jié)通過比較同一歷史階段采用不同政策鄰近區(qū)域的人口控制效果，證實了廣義計劃生育政策的有效性在統(tǒng)計學(xué)意義上確實成立。橫斷比較和縱向分析的數(shù)據(jù)都支持同一個結(jié)論，從生育率的角度來看，獨生子女政策與廣義計劃生育政策相比并無優(yōu)勢，在部分指標(biāo)上甚至不如后者。

（三）不同類型計劃生育政策對生育意愿的影響評估

除生育行為的變化外，生育意愿的變化被視為是能說明人口政策效應(yīng)的更為內(nèi)在的指標(biāo)。事實上，中國國民生育意愿的下降是近年來眾多研究共同印證的現(xiàn)象(18)。但生育意愿下降是否與計劃生育政策的嚴(yán)厲程度有關(guān)，對此進(jìn)行專題思考的文章卻不多。

在強(qiáng)調(diào)生育政策對生育行為的積極誘導(dǎo)和控制作用時(19)，如果對不同歷史階段生育意愿的變化進(jìn)行比較，我們會發(fā)現(xiàn)，廣義計劃生育政策影響下，70年代末中國人的生育意愿已經(jīng)發(fā)生明顯變化，如70年代末，中國社科院一份較權(quán)威的調(diào)查就顯示，北京、四川兩地城鄉(xiāng)青年生育意愿都低于2(20)。更進(jìn)一步，過于嚴(yán)厲的政策還有可能對生育意愿起到逆反作用。印度20世紀(jì)70年代的經(jīng)驗表明，由中央統(tǒng)一嚴(yán)密管理計劃生育工作，作為一種沒有緩沖帶的高壓政策，不僅與文化、習(xí)俗、宗教等碰撞，還會引起政治騷亂(21)；梁中堂等人的研究也發(fā)現(xiàn)，獨生子女政策在1980年代初曾誘發(fā)逆反心理，造成生育意愿和實際生育率的反彈，從本研究圖

2、圖3也可以清楚地看出這一輪反彈。相反，允許生二胎，與一胎化政策相比，更符合人們的需求，更能引導(dǎo)人們理性控制自己的生育意愿，因此也更人性化，更尊重本土生育文化和民俗習(xí)慣。

此外，不少學(xué)者也注意到政策生育率與居民的實際生育意愿之間還是有差距，后者普遍高于前者(22)。這也從另一個角度說明了生育政策在控制實際生育意愿方面還是有一定限制，人們的生育行為雖然和政策緊密呼應(yīng)，但真正的生育意愿并非是一個完全受政策控制或只受政策影響的變量，城鄉(xiāng)、文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對居民的生育意愿影響也相當(dāng)大(23)。

三、獨生子女政策具體執(zhí)行和實施中的困惑

除政策理念和執(zhí)行效果外，在具體執(zhí)行和實施中，現(xiàn)行獨生子女政策也面臨一些困惑。

（一）與其他社會政策之間的矛盾

本研究第一部分所提到的公共政策的理念差異，也反映在其他政策與獨生子女政策的關(guān)系上。近年來，國內(nèi)公共政策逐漸從強(qiáng)調(diào)“效率”的經(jīng)濟(jì)政策逐漸向強(qiáng)調(diào)“公平”的社會政策方向演變，其具體內(nèi)容涉及社會救助、救災(zāi)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)、教育、婦女兒童保護(hù)、老年人殘疾人權(quán)益、房屋住宅政策等等；但在分析這些不同政策的背后理念時我們會發(fā)現(xiàn)，其他社會政策越來越強(qiáng)調(diào)風(fēng)險社會環(huán)境下如何保護(hù)弱勢個體的權(quán)力，而獨生子女政策在這方面卻和其他社會政策之間存在不少沖突。

比如，為解決流動人口子女教育問題，國務(wù)院出臺“兩為主”政策，此框架鼓勵公立學(xué)校接受流動人口子女入讀，但流動人口群體中非計劃生育人口比例較高，由于缺乏“計劃生育證”或“獨生子女證”無法進(jìn)入公立學(xué)校就讀，帶來系列隱患。再比如需要享受補(bǔ)貼的農(nóng)村貧困學(xué)生多數(shù)來自雙子女或多子女家庭，而根據(jù)獨生子女政策，這些家庭不僅不能享受補(bǔ)貼，還需接受相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)或行政處罰。

近年來出臺的各項社會政策多為惠民性政策，強(qiáng)調(diào)個人公平發(fā)展的權(quán)利，和改革開放初期為促進(jìn)效率而出臺的各種限制性政策存在本質(zhì)不同。政策誕生時代背景的差異，是獨生子女政策和其他社會政策之間矛盾沖突的根源。

對比西方的生育政策，其執(zhí)行方式值得借鑒。雖然其根本目的在于促進(jìn)生育，但這些國家并非通過出臺限制性政策（如規(guī)定每戶必須生兩胎或以上，否則采取行政處罰這樣的手段），而是采取鼓勵性措施，以稅收減免、學(xué)費減免、公共事業(yè)費減免和房租減免等軟性方式予以配套，如巴黎家庭部出臺的新生兒補(bǔ)貼政策，強(qiáng)調(diào)婦女從懷孕第三個月起就可以享受該補(bǔ)貼，直到孩子出生后三個月，面向所有婦女，不考慮收入和工作與否。這種思路對于獨生子女政策與其他社會政策之間的協(xié)調(diào)，具有一定的啟示作用。

（二）實施部門功能的質(zhì)疑

1962年中共中央和國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真提倡計劃生育的指示》，提出計劃生育工作由各地黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門和群眾團(tuán)體分工協(xié)作；1964年國務(wù)院召開專門會議，成立了計生委及辦公室，部分省市縣隨后也建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，并在衛(wèi)生部門設(shè)立辦公室，配備專職干部?！拔母铩敝须m然計劃生育部門受到?jīng)_擊，但70年代中期后在中央的重視下很快得到了恢復(fù)和進(jìn)一步健全，初步形成了從國家到市、地（市）、縣、鄉(xiāng)的五級計劃生育領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)。1981年3月，國家計生委成立，管理網(wǎng)絡(luò)由公社（鄉(xiāng)）進(jìn)一步延伸到生產(chǎn)大隊（村）和生產(chǎn)隊（組）。

目前，從中央到各省市計劃生育部門的建制和覆蓋面都非常完善，承擔(dān)的也不僅僅是限制胎數(shù)的任務(wù)，還包括優(yōu)生優(yōu)育等。但在嚴(yán)格實施獨生子女政策的過程中，基層部門所執(zhí)行的行政處罰，對其功能產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。如有學(xué)者提出，居村一級計生工作長期借重基層組織婦聯(lián)，計劃生育從結(jié)構(gòu)、功能和認(rèn)同三個角度侵蝕并解構(gòu)了農(nóng)村婦代會的原本屬性，給婦女整合帶來了負(fù)面影響，在各種政治壓力、利益導(dǎo)向和信息傳遞作用下，國家、村莊、婦女干部三個層面的治理和行為都傾斜于計劃生育工作，從而忽略了婦女權(quán)益與發(fā)展等基本任務(wù)(24)。婦女組織本身應(yīng)該維護(hù)女性權(quán)益，其中包括生育權(quán)，但狹義的計劃生育政策對胎數(shù)的嚴(yán)格限制，及其處罰性執(zhí)行方式，又迫使婦女干部以各種方式去干涉?zhèn)€人和家庭領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)利，這實際上和婦聯(lián)應(yīng)該具備的功能相違背。

四、惠民與福利：計劃生育政策未來發(fā)展方向的思考

獨生子女政策出臺的初衷并非是作為一項長期性政策來執(zhí)行的，其所針對的也僅僅是第三次人口高峰可能帶來的人口資源危機(jī)(25)。因此獨生子女政策不應(yīng)該等同于長期性的計劃生育國策，完全有調(diào)整的可能和空間。

但目前專家所提倡的獨生子女政策調(diào)整方案，多側(cè)重于從一胎向二胎轉(zhuǎn)化，并注意這一轉(zhuǎn)化的時間點選擇問題，對政策的方向和目的討論還相當(dāng)有限。本文之所以對兩類計劃生育政策的實施目的、效果、執(zhí)行方式等全面分析，是希望突破胎數(shù)的制約，把調(diào)整目標(biāo)放到更高的政策理念層面上來，強(qiáng)調(diào)制訂計劃生育政策的出發(fā)點應(yīng)該是兼顧善好和權(quán)利，而不能片面強(qiáng)調(diào)公共利益或個人權(quán)利。隨著老齡化程度的不斷提高，如果僅僅從公共利益的角度，對胎數(shù)進(jìn)行限制性放開，如出臺必須生二胎之類的政策，這同樣也是對個體的權(quán)利忽略，和早期的獨生子女政策并無本質(zhì)性差異。事實上，部分女性主義者認(rèn)為，促生育政策可能會導(dǎo)致女性再次被趕回家。因此，現(xiàn)代社會對公權(quán)和私權(quán)的共同尊重，在政策層面也同樣需要得到考慮。相對比而言，1980年以前的“只生一個好”政策，以倡議性口號的方式進(jìn)行生育宣傳和引導(dǎo)，在維護(hù)集體利益的同時，也給個體在生育數(shù)量上的決策權(quán)保留了選擇的余地。同時本研究發(fā)現(xiàn)的大量數(shù)據(jù)也證明，這一階段計劃生育政策的效果并不比后來的嚴(yán)格限定胎數(shù)的獨生子女政策差。

但本研究也不主張因為獨生子女政策在現(xiàn)階段面臨的挑戰(zhàn)，就完全否定整個計劃生育政策的積極作用。我的觀點是，計劃生育政策在新歷史時期需要新發(fā)展，特別是當(dāng)改革從20世紀(jì)80年代對效率的迫切要求轉(zhuǎn)向21世紀(jì)對更持續(xù)、更有序發(fā)展的追求時，計劃生育政策考慮在方向和目的上進(jìn)行調(diào)整，而不僅僅是在胎數(shù)上呼吁解禁！

將“善好”與“權(quán)利”結(jié)合，這不僅是現(xiàn)代意義的公共政策必然考慮的內(nèi)容，也是實現(xiàn)國家整體政策的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，以下三方面可以作為計劃生育政策未來調(diào)整考慮的方向：

（一）從限制向鼓勵型政策轉(zhuǎn)型

2000年以后，計劃生育政策的新轉(zhuǎn)型已經(jīng)開始把“獎優(yōu)免補(bǔ)”作為未來工作的重點。比如云南在2003年實施“獎優(yōu)免補(bǔ)”等政策后，采取免除農(nóng)村獨生子女義務(wù)教育學(xué)雜費等措施，有效降低了育齡婦女總和生育率，保持了人口總量持續(xù)低速增長的態(tài)勢。

但目前限制性政策仍然在大部分領(lǐng)域存在，如現(xiàn)行對違反獨生子女政策的行為懲處：一是行政處分，對國家工作人員若干年內(nèi)提干、提級、晉級的限制或一票否決，不給予評先進(jìn)，扣發(fā)獎金，不得享受公費醫(yī)療，最甚者開除公職，對國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位評優(yōu)也有所限制；二是經(jīng)濟(jì)處罰，對個體或家庭罰交計劃生育費；三是行政制裁，不給超生子女發(fā)準(zhǔn)生證、上戶，農(nóng)村的還不給分宅基地、耕地份額，不能正常就讀等。這些懲處措施在20世紀(jì)80年代一度非常嚴(yán)格，事實上，至今為止，還有計生干部認(rèn)為此類限制性政策應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化。如有人提出應(yīng)加大處罰力度，和刑法、民法聯(lián)系，對一般和嚴(yán)重違反者分別處以拘留、勞教或徒刑，并加強(qiáng)行政制裁力度，如工商行政管理上采取停業(yè)整頓、吊銷、停發(fā)執(zhí)照等措施；對所有違反者處以經(jīng)濟(jì)制裁(26)。除“胎數(shù)”前提應(yīng)隨社會經(jīng)濟(jì)條件變化而變化外，這些限制性舉措在新歷史發(fā)展階段，也應(yīng)該逐步考慮以市場性手段取代，比如對響應(yīng)計劃生育政策者在稅收、學(xué)費、公共事業(yè)費上予以優(yōu)惠。以柔性方式進(jìn)行利益引導(dǎo)，更有利于個人與集體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。在未來的階段里，考慮如何以引導(dǎo)和鼓勵的方式對個體的生育行為進(jìn)行理性約束，是計劃生育決策部門需要繼續(xù)重點思考并細(xì)化的問題。在本研究看來，獨生子女政策在人口壓力大的地區(qū)并非一定要廢除，但可以鼓勵性政策的方式作為二胎化計劃生育政策的一種補(bǔ)充存在，這樣可以在尊重個體權(quán)利的基礎(chǔ)上有效引導(dǎo)生育意愿。

（二）從單一人口政策向宏觀社會經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)化

未來計劃生育政策還應(yīng)該思考的另一個重要問題是，如何通過經(jīng)濟(jì)、社會、文化、教育等宏觀層面政策去影響生育動機(jī)和原因。如利用養(yǎng)老政策、教育政策、社保和福利政策等配套措施去引導(dǎo)個體內(nèi)在的控制生育愿望。新歷史發(fā)展階段，以宏觀社會經(jīng)濟(jì)政策為導(dǎo)向的計劃生育政策，在形成自發(fā)內(nèi)化的節(jié)制生育意識方面，更具備積極意義。因此進(jìn)一步促進(jìn)宏觀層面相關(guān)社會公共政策的發(fā)展，應(yīng)是計劃生育政策今后的發(fā)展重心所在。

（三）著重建立強(qiáng)調(diào)保障與福利的利益導(dǎo)向性機(jī)制

實現(xiàn)惠民政策與計劃生育優(yōu)先優(yōu)惠政策的銜接和配套，加快建立和健全政府為主、社會補(bǔ)充的人口和計劃生育利益導(dǎo)向政策體系，是國家計生委提出的目前計生工作的重點。應(yīng)該看到，計生政策其實在實施之初就有惠民的思想萌芽在內(nèi)，如先于農(nóng)村低保制度的計劃生育獎補(bǔ)政策，最初起到的是一種替代性的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。但即將全面建立的農(nóng)村低保制度，從影響力度和影響面來說，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過獨生子女獎勵的力度，2006年農(nóng)村低保就已經(jīng)平均達(dá)到70元／人／月，高于獨生子女50元／人／月的標(biāo)準(zhǔn)，且此后這方面的力度還會進(jìn)一步加強(qiáng)。獨生子女費長期以來很多地區(qū)20年如一日地維持同樣水平，不隨物價浮動而浮動，這種補(bǔ)助對于農(nóng)村無男戶來說，不但起不到應(yīng)有的保障作用，也無法起到控制出生比上升的效果。

因此計劃生育獎補(bǔ)制度在建設(shè)時需要進(jìn)一步考慮向保障與福利轉(zhuǎn)型的思路。計劃生育獎勵不僅起到最低生活補(bǔ)助的作用，還要承擔(dān)起一定的福利化誘導(dǎo)作用。國家不應(yīng)單純從人口控制的角度，而應(yīng)該更多的從社會福利的角度來提升計劃生育政策的效果，爭取讓福利增加最大化和福利流失最小化，成為人們選擇一胎或二胎、自愿進(jìn)行計劃生育的根本指導(dǎo)思想。這樣才可能有效引導(dǎo)群眾根據(jù)公共利益的不同需求，在不同時代背景下節(jié)制或倡導(dǎo)生育行為，有效引導(dǎo)生育意愿，使計劃生育成為一種跨時代性的公共政策。

收稿日期：2009-01-18 注釋：

① 曾毅：《論二孩晚育政策軟著陸的必要性與可能性》，《中國社會科學(xué)》2006年第6期；穆光宗：《“一胎化政策”的反思》，《人口研究》2000年第4期。

② 楊文莊、蘇楊、包風(fēng)云、楊蕊：《構(gòu)建和諧社會中的政策協(xié)調(diào)——以計劃生育為例》，《人口研究》2007年第12期。

③ 郭志剛、張二力、顧寶昌、王豐：《從政策生育率看中國生育政策的多樣性》，《人口研究》2003年第5期。

④ 尹文耀、李芬、姚引妹：《再論中國生育政策的系統(tǒng)模擬與比較選擇——兼論現(xiàn)行生育政策再穩(wěn)定15年》，《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2006年第6期。

⑤ ［美］羅爾斯：《公共理性觀念再探》，載《公共理性與現(xiàn)代學(xué)術(shù)》（第一輯），生活·讀書·新知三聯(lián)書店2000年版。

⑥ 李明輝：《從康德的“幸?！备拍钫撊寮业牧x利之辨》，載《儒家與康德》，臺北聯(lián)經(jīng)出版公司1990年版，第145－155、183－194頁。

⑦ 梁中堂：《山西省翼城縣“晚婚晚育加間隔”生育政策實施效果的人口學(xué)分析》，《中國人口科學(xué)》1997年第5期；李致信：《計劃生育效果評估分析》，《人口學(xué)刊》1998年第3期；王金營：《中國計劃生育政策的人口效果評估》，《中國人口科學(xué)》2006年第10期。

⑧ 左學(xué)金：《影響生育率的社會經(jīng)濟(jì)因素及廣義的計劃生育政策》，《社會科學(xué)》1992年第4期；張純元：《中國人口政策演變歷程》，《市場與人口分析》2000年第1期。

⑨ 左學(xué)金：《影響生育率的社會經(jīng)濟(jì)因素及廣義的計劃生育政策》，《社會科學(xué)》1992年第4期；周江濤：《1990年代中國社會經(jīng)濟(jì)因素對生育水平的影響研究》，華東師范大學(xué)2008屆研究生博士學(xué)位論文。

⑩ 梁中堂：《山西省翼城縣“晚婚晚育加間隔”生育政策實施效果的人口學(xué)分析》，《中國人口科學(xué)》1997年第5期。

(11)黃華斌：《探查1.8的總和生育率證據(jù)》，《光明觀察》2007年5月23日。(12)王金營：《中國計劃生育政策的人口效果評估》，《中國人口科學(xué)》2006年第10期。

(13)數(shù)據(jù)來源：中國人口發(fā)展研究中心《1949－2003年中國大陸歷年人口數(shù)據(jù)》及《中國人口統(tǒng)計年鑒2007》，下文數(shù)據(jù) 除注明外，均來源于此。

(14)郭志剛、張二力、顧寶昌、王豐：《從政策生育率看中國生育政策的多樣性》，《人口研究》2003年第5期。

(15)王金營等：《中國省級2000年育齡婦女總和生育率評估》，《人口研究》2004年3月。

(16)易富賢：《大國空巢》，香港大風(fēng)出版社2007年版。

(17)顧寶昌：《生育水平與生育行為》，載《中國人口與勞動問題報告No.7》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版。

(18)風(fēng)笑天、張青松：《二十年城鄉(xiāng)居民生育意愿變遷研究》，《市場與人口分析》2002年第5期；鄭真真：《中國育齡婦女的生育意愿》，《中國人口科學(xué)》2004年第5期；羅天瑩：《改革開放30年與青年生育觀念的變遷》，《中國青年研究》2008年第1期。(19)鄔滄萍、穆光宗：《低生育研究——人口轉(zhuǎn)變論的補(bǔ)充和拓展》，《中國社會科學(xué)》1995年第1期。

(20)張子毅等：《中國青年的生育意愿：北京、四川兩地城鄉(xiāng)調(diào)查報告》，天津人民出版社1982年版。

(21)孫樹菡、余飛躍：《韓印日三國人口政策歷程及啟示》，《人民論壇》2006年第8期。

(22)王金營：《中國計劃生育政策的人口效果評估》，《中國人口科學(xué)》2006年第10期；鄭真真：《中國育齡婦女的生育意愿》，《中國人口科學(xué)》2004年第5期。(23)左學(xué)金：《影響生育率的社會經(jīng)濟(jì)因素及廣義的計劃生育政策》，《社會科學(xué)》1992年第4期。

(24)楊翠萍：《計劃生育政策的推行與農(nóng)村婦代會組織——基于河南宇縣的調(diào)查分析》，《婦女研究論叢》2008年1月。

(25)桂世勛：《關(guān)于調(diào)整我國現(xiàn)行生育政策的思考》，《江蘇社會科學(xué)》2008年第2期。

(26)崔麗、蘇楊、楊文莊：《惠民政策背景下計劃生育政策面臨的挑戰(zhàn)》，《發(fā)展》2007年第11期。

第二篇：計劃生育政策評估的指標(biāo)體系

最近10年中國城市人口平均出生率 最近10年中國農(nóng)村人口平均出生率 城市人口平均死亡率

農(nóng)村人口平均死亡率

全國城市人口總數(shù)

全國農(nóng)村人口總數(shù)

全國人口總數(shù)

全國人口自然增長率

全國人口自然增長率

中國城市人口總數(shù)占全國人口總數(shù)的比例

人均國民生產(chǎn)總值

人均國內(nèi)生產(chǎn)總值

城市青少年人口總數(shù)占全國人口總數(shù)的比例

城市中老年人口總數(shù)占全國人口總數(shù)的比例

農(nóng)村青少年人口總數(shù)占全國人口總數(shù)的比例的農(nóng)村中老年人口總數(shù)占全國人口總數(shù)的比例

全國人口平均壽命

城市人口平均壽命

農(nóng)村人口平均壽命

城市人口平均月收入及其年收入總和 部分人口平均月收入及其年收入總和 城市人口中男女的性別人數(shù)總額及比例 農(nóng)村人口中男女的性別人數(shù)總額及比例。

全國獨生子女家庭總數(shù)

全國家庭總數(shù)

獨生子女家庭占全國家庭總數(shù)的比例 家庭平均擁有孩子的數(shù)量

各年齡段中的人口占總?cè)丝诘谋壤?全國的人均居住面積

全國人均各種資源占有率

嬰兒出生率和死亡率

全國育齡婦女總數(shù)（以十年為一個年齡段）

全國獨生子女家庭人均收入統(tǒng)計 全國人均壽命

全國城市人均壽命

全國老齡人口占人口總數(shù)比例 財政用于獨生子補(bǔ)貼的支出

統(tǒng)計對于計劃生育政策的滿意率 每年用于計劃生育政策宣傳的費用 計劃生育政策實施前，每戶家庭的子女?dāng)?shù)。

計劃生育政策使時候，每戶家庭的子女?dāng)?shù)

政策實行前的人均受教育時間 政策實施后的人均受教育的時間 政策實施前中國人口年齡結(jié)構(gòu) 政策實施后中國人口年齡結(jié)構(gòu) 歷年全國超生總?cè)藬?shù)

超生總?cè)藬?shù)占新出生人口總數(shù)的比例 我國貧困地區(qū)的人口增長率與富裕地區(qū)的人口增長率的對比

我國人口密度的分布情況

我國現(xiàn)階段人口年齡結(jié)構(gòu)

未來20年我國人口年齡結(jié)構(gòu)情況 我國老齡化社會程度

計劃生育政策實行前后適齡兒童入學(xué)比率

計劃生育政策實施前后，未上戶口的新生兒比率

計劃生育政策實行前后人口素質(zhì)及文化水平的對比

計劃生育政策實行前后人口整體健康水平情況對比

計劃生育政策實行前后人均土地占有率 違反計劃生育政策時處罰金額的總數(shù) 違反計劃生育政策的概率

國外對我國計劃生育政策理解的程度 我國第一批實行計劃生育的夫妻人口總數(shù)（用于統(tǒng)計人口的老齡化問題）國人對計劃生育政策的理解和支持率 國家對獨生子女的家庭補(bǔ)貼的數(shù)額 計劃生育政策實施前后學(xué)齡兒童輟學(xué)率 計劃生育政策實施前后，平均身高體重等身體狀況情況

計劃生育政策實施前后，我國未成年人犯罪率

計劃生育政策實施前后，我國婦女兒童受虐待情況

參考一些發(fā)達(dá)國家評價計劃生育政策的指標(biāo)

計劃生育政策前后青少年肥胖比重

嬰幼兒與父母共處的時間

患有心理疾病兒童的比重

“流產(chǎn)”的比率

棄嬰的比率

人均居住面積的對比

就業(yè)率與失業(yè)率的數(shù)據(jù)

青少年性格的調(diào)查（與兄弟姐妹的溝通減少）（做事風(fēng)格、承受能力、團(tuán)隊意識等）

對某些遺傳性疾病救治帶來的困難（骨髓移植）

第三篇：XX年計劃生育政策

XX年計劃生育政策

據(jù)接近國家衛(wèi)計委決策層的人士向本報記者透露，實際上，國家衛(wèi)計委已經(jīng)重啟“單獨二胎”的方案，最早今年底、最晚明年初或可開始試行。相關(guān)權(quán)威專家進(jìn)一步透露，一項“更為大膽”的方案也在醞釀中，那就是XX年，即“十二五”結(jié)束之后放開“二胎”政策，即屆時夫妻雙方，無論是否是獨生子女，均可生育第二個孩子。

據(jù)南都網(wǎng)記者獲悉，至遲從XX年開始，數(shù)家官方的研究機(jī)構(gòu)就已接受國家人口計生委的委托，就生育政策的進(jìn)一步調(diào)整完善展開調(diào)研。XX年1月6日，國家人口計生委下發(fā)的《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃思路(征求意見稿)》提到要“穩(wěn)妥開展實行‘夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子’的政策試點工作。”

關(guān)于啟動“單獨二胎”政策，當(dāng)時占主流意見的是由中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院院長、中國人口學(xué)會副會長翟振武教授所帶領(lǐng)的團(tuán)隊制定的分省份放開的“三步走方案”：即從XX年開始，首先開放東北地區(qū)及浙江等省試行“單獨”二胎政策;第二步，放開京滬等省份;第三步，在“十二五”(XX年前)內(nèi)，實現(xiàn)全國全部放開“‘單獨’生育二胎”政策。

自從XX年初，國家計生部門正在研究允許夫妻一方是獨生子女的家庭(簡稱“單獨”)生二胎問題，計生部門正在進(jìn)行適度放寬獨生子女準(zhǔn)生“門檻”的調(diào)研。同時，我國各地對此也有相關(guān)的二胎政策。

根據(jù)我國計劃生育凡具備下列條件之一的夫妻，經(jīng)批準(zhǔn)，可以再生育一個子女：

1、雙方均為獨生子女，已生育一個子女的;

2、雙方均為農(nóng)村居民(農(nóng)業(yè)人口，下同)，已生育一個女孩的，但一方為機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位和其他組織職工或一方從事工商業(yè)一年以上的以及雙方與企業(yè)建立勞動關(guān)系一年以上的除外;

3、雙方均為農(nóng)村居民，一方兩代以上均為獨生子女，已生育一個子女的;

4、雙方均為農(nóng)村居民，女方父母只生育一個或兩個女兒，男到女家落戶，并贍養(yǎng)女方父母，已生育一個子女的(只適用于姐妹中一人);

5、雙方均為少數(shù)民族，已生育一個子女的;

6、雙方均為農(nóng)村居民，一方是少數(shù)民族并具有本省兩代以上戶籍，已生育一個子女的;

7、一方為烈士的獨生子女，已生育一個子女的;

8、一方未生育過，另一方再婚前已生育一個子女的;

9、一方未生育過，另一方再婚前喪偶并已生育兩個子女的;

10、已生育一個子女，經(jīng)設(shè)區(qū)的市以上病殘兒童鑒定機(jī)構(gòu)確診為非遺傳性殘疾，不能成長為正常勞動力的;

11、一方連續(xù)從事礦井井下作業(yè)五年以上，已生育一個女孩，并繼續(xù)從事井下作業(yè)的。

其他特殊情況的生育，在不突破人口與計劃生育指標(biāo)的前提下，由省計劃生育行政部門制定具體辦法，報省人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

在戶籍制度改革和城市建設(shè)用地中農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民之日起五年內(nèi)，可繼續(xù)享受本條例規(guī)定的適用于農(nóng)村居民的生育政策。

夫妻一方為外國人、香港、澳門、臺灣同胞的生育以及華僑、歸國華僑、出國留學(xué)人員的生育，按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

因為我國獨生子女的政策從年齡結(jié)構(gòu)來說，正面臨前所未有的人口老齡化危機(jī)的負(fù)面影響，所以國家放寬了生二胎的條件，允許更大范圍的群體生育第二胎，你沒有要第二個寶寶的計劃?根據(jù)法律和法規(guī)的規(guī)定，第十九條符合下列條件之一的夫妻，經(jīng)批準(zhǔn)，可以再生育一個子女：

(一)二胎政策雙方均為獨生子女，已生育一個子女的。

(二)雙方均為農(nóng)村居民(農(nóng)業(yè)人口，下同)，已生育一個女孩的，但一方為機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位和其他組織職工或一方從事工商業(yè)一年以上以及雙方與企業(yè)建立勞動關(guān)系一年以上的除外。

(三)雙方均為農(nóng)村居民，一方兩代以上均為獨生子女，已生育一個子女的。

(四)雙方均為農(nóng)村居民，女方父母只生育一個或兩個女兒，男到女家落戶，并贍養(yǎng)女方父母，已生育一個子女的(只適用于姐妹中一人)。

(五)雙方均為少數(shù)民族，已生育一個子女的。

(六)雙方均為農(nóng)村居民，一方是少數(shù)民族并具有本省兩代以上戶籍，已生育一個子女的。

(七)一方為烈士的獨生子女，已生育一個子女的。

(八)一方未生育過，另一方再婚前已生育一個子女的。

(九)一方未生育過，另一方再婚前喪偶并已生育兩個子女的。

(十)已生育一個子女，經(jīng)設(shè)區(qū)的市以上病殘兒童鑒定機(jī)構(gòu)確診為非遺傳性殘疾，不能成長為正常勞動力的。

(十一)一方連續(xù)從事礦井井下作業(yè)五年以上，已生育一個女孩，并繼續(xù)從事井下作業(yè)的。

其他特殊情況的生育，在不突破人口與計劃生育指標(biāo)的前提下，由省計劃生育行政部門制定具體辦法，報省人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

在戶籍制度改革和城市建設(shè)用地中農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民之日起五年內(nèi)，可繼續(xù)享受本條例規(guī)定的適用于農(nóng)村居民的生育政策。

第二十條夫妻一方為外國人、香港、澳門、臺灣同胞的生育以及華僑、歸國華僑、出國留學(xué)人員的生育，按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

根據(jù)法律和法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本地實際，各地為實施國家計劃生育政策相應(yīng)地制定了各實施條例，所以，目前在全國各地施行的計劃生育二胎新政策存在一定的差異?，F(xiàn)在有19個省規(guī)定，在農(nóng)村，如果第一胎是女孩，允許再生一個孩子。海南、云南、青海、寧夏、新疆5省區(qū)的農(nóng)村，實行的是生育兩個孩子的政策。在西藏等部分人口較少的少數(shù)民族地區(qū)，允許生育兩個以上的孩子。內(nèi)蒙古自治區(qū)，漢族公民，一對夫妻只生育一個子女;蒙古族公民，一對夫妻可以生育兩個子女。

廣東：根據(jù)今年1月1日起實施的新版《廣東省人口與計劃生育條例》規(guī)定，符合以下8種情況可生二胎。分別是：

(一)經(jīng)地級以上市病殘兒醫(yī)學(xué)鑒定組織鑒定，第一個子女為殘疾兒或者第一胎雙胞胎(含多胞胎)子女均為殘疾兒，不能成長為正常勞動力，且醫(yī)學(xué)上認(rèn)為可以再生育的。

(二)再婚夫妻，再婚前一方生育(含依法收養(yǎng))兩個以內(nèi)子女，另一方未生育過的。

(三)再婚夫妻，再婚前雙方各生育一個子女，離婚時依法判決或者離婚協(xié)議確定未成年子女隨前配偶，新組合家庭無子女的。

(四)再婚夫妻，再婚前雙方各生育一個子女，新組合家庭只有一個子女但該子女為殘疾兒，不能成長為正常勞動力，且醫(yī)學(xué)上認(rèn)為可以再生育的。

(五)夫妻雙方婚前均未生育過子女，婚后經(jīng)縣級以上醫(yī)療、保健機(jī)構(gòu)鑒定患不孕癥，依法收養(yǎng)子女后又懷孕的。

(六)夫妻雙方為獨生子女且只有一個子女的。

(七)夫妻一方在礦山井下、海洋深水下的工作崗位作業(yè)連續(xù)五年以上，現(xiàn)仍從事該項工作且只有一個子女的。

(八)夫妻雙方為農(nóng)村居民(農(nóng)業(yè)人口，下同)，只生育一個子女且是女孩的。

對再生育一胎子女的申請作出的批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)報上一級計生部門備案。

江西：江西省出臺《特殊情況的夫妻申請再生育一胎的審批制度和程序》，根據(jù)這一制度，符合4大條件的特殊夫妻，可以申請再生一胎。

陜西：XX年7月1日正式施行的新修訂的《陜西省人口與計劃生育條例》對有特殊貢獻(xiàn)人員作出照顧性政策：因保護(hù)人民財產(chǎn)安全、搶險救災(zāi)、見義勇為致殘喪失勞動力者，烈士的獨生子女，可以生育第二胎子女。

吉林：根據(jù)吉林現(xiàn)行的《計生條例》規(guī)定，夫妻生育一個子女后，有下列情形之一的，可再生育一個子女：第一個子女殘疾，不能成長為正常勞動力，但醫(yī)學(xué)上認(rèn)為可以再生育。夫妻雙方均為獨生子女。夫妻雙方均為一千萬以下人口的少數(shù)民族。經(jīng)縣級以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)鑒定，夫妻一方曾患不孕癥，收養(yǎng)子女后又懷孕。夫妻雙方為農(nóng)村村民或者在農(nóng)、林、牧、副、漁場從事承包經(jīng)營并不再領(lǐng)取工資的原職工，生育一個子女后，有下列情形之一，也可再生育一個子女：第一個子女是女孩。夫妻一方為獨生子女。男方到女方家庭落戶并贍養(yǎng)女方父母。夫妻一方的同胞兄弟姐妹均無子女，并不再生育的。一方為二等乙級以上革命傷殘軍人。

此外，再婚夫妻有下列情形之一也可再生育一個子女：夫妻雙方均為農(nóng)村村民或者在農(nóng)、林、牧、副、漁場從事承包經(jīng)營并不再領(lǐng)取工資的原職工，一方無子女。夫妻一方為喪偶，另一方無子女。夫妻一方為離異有兩個以下子女，另一方無子女。夫妻雙方各有一個子女，其中一個子女殘疾，不能成長為正常勞動力。

依據(jù)《人口與計劃生育條例》第十九條第一款第二項規(guī)定：雙方均為農(nóng)村居民(農(nóng)業(yè)人口)，已生育一個女孩的，經(jīng)批準(zhǔn)可以再生育一個子女，但一方為機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位和其他組織職工或一方從事工商業(yè)一年以上以及雙方與企業(yè)建立勞動關(guān)系一年以上的除外。您所在的建筑設(shè)計企業(yè)是否屬私人企業(yè)，如果是私人企業(yè)，是可以申請審批再生育的。以該項申請理由申請再生育的夫妻應(yīng)當(dāng)如實提供居民身份證、結(jié)婚證、戶口簿(戶籍證明)、孕情證明、第一孩生育的有效證件、夫妻雙方近期二寸合照以及所在單位或村委會(社區(qū)居委會)經(jīng)調(diào)查后出具并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)核實蓋章的雙方職業(yè)及現(xiàn)工作單位的證明。夫妻申請再生育，應(yīng)親自填寫《夫妻再生育申請審批表》(一式兩份)，并提供規(guī)定提交的材料，報村(居)委會簽署意見后報鎮(zhèn)(街道)計生辦。

城市戶口生二胎的條件

國家機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位職工，城鎮(zhèn)居民符合下列條件之一，申請生育第二個子女的，可以按計劃安排：

(一)夫妻雙方均為獨生子女的;

(二)經(jīng)市(地)級以上病殘兒醫(yī)學(xué)鑒定組確診第一個子女為非遺傳性殘疾，不能成長為正常勞動力的;

(三)曾患不育癥，依法收養(yǎng)了一個子女后又懷孕申請生育的;

(四)夫妻雙方均為少數(shù)民族的;

(五)夫妻一方從事礦工井下作業(yè)連續(xù)五年以上，現(xiàn)仍從事該項工作，只生育一個女孩的;

(六)夫妻一方是烈士的獨生子女或者二等乙級以上殘廢軍人的;

(七)夫妻一方系非遺傳性殘疾或者因公致殘失去勞動能力，只生育一個女孩的;

(八)夫妻一方從事外海、遠(yuǎn)洋捕撈業(yè)連續(xù)五年以上，現(xiàn)仍從事該項工作，只生育一個女孩的;

(九)再婚夫妻一方只生育一個孩子，另一方系未生育的。

撫養(yǎng)壓力大 不生二胎

符合二胎條件的家庭為何對二胎生育政策不感冒?經(jīng)調(diào)查，符合二胎條件的只有二成人表示想再生，八成人都認(rèn)為撫養(yǎng)孩子開銷太大，影響生活質(zhì)量，加上現(xiàn)在社會競爭激烈，怕影響事業(yè)發(fā)展，因此不想生育第二胎。甚至，不少單身青年受生存壓力影響，干脆選擇不生育或推遲生育。

第四篇：中國計劃生育政策效果

中國計劃生育政策效果

1.中國人口占世界人口的比重呈逐年下降趨勢

中國政府控制人口的努力在下個世紀(jì)將充分顯現(xiàn)出來。1950年，我國人口占世界人口的比重為22%，1998年為21%，到2050年將下降到15%，亦即中國人口從占世界人口的四分之一強(qiáng)降到七分之一弱。同期，占發(fā)展中國家的比重從1950年的32%下降到2050年的17%，或者說，從三分之一下降到六分之一。到2050 年世界第一人口大國的桂冠將戴在印度的頭上，我國計劃生育的成效可謂不言自喻。

2.中國人口增長速度低于世界平均水平，總和生育率接近發(fā)達(dá)國家水平

我國人口已經(jīng)從過去的高增長轉(zhuǎn)向低增長，人口增長率已低于世界平均水平，在發(fā)展中國家屬于較低之列?？偤蜕室呀咏壳鞍l(fā)達(dá)國家水平，當(dāng)人口慣性增長消除后，我國人口將出現(xiàn)負(fù)增長。發(fā)展中國家的人口倍增時間如果包括中國為40 年，如果不包括中國則為35年。我國對減緩世界人口增長所起的作用可見一斑。

3.計劃生育使中國人口轉(zhuǎn)變時間縮短，人口乘數(shù)降低

人口轉(zhuǎn)變是世界各國已經(jīng)或正在經(jīng)歷的由高出生率、高死亡率向低出生率、低死亡率的轉(zhuǎn)變過程。由于人口轉(zhuǎn)變過程中出生率和死亡率下降的時間和速度不同，人口轉(zhuǎn)變必然帶來人口的轉(zhuǎn)變增長。人口乘數(shù)是用來刻劃人口轉(zhuǎn)變增長特征的一個綜合指標(biāo)，它指的是轉(zhuǎn)變結(jié)束時的人口規(guī)模與轉(zhuǎn)變開始前人口規(guī)模的比。人口乘數(shù)受轉(zhuǎn)變的時間長度和轉(zhuǎn)變的高度即人口峰值增長率兩個因素的制約。生育率下降越晚，下降速度越慢，人口乘數(shù)越大，反之，加速生育率下降，縮短轉(zhuǎn)變過程，則人口乘數(shù)就會大大降低。同樣，轉(zhuǎn)變乘數(shù)與峰值人口增長率成正比。我國在人口轉(zhuǎn)變的早期沒有采取控制人口措施，因而人口的峰值增長率很高（例如，1963年達(dá)到3.3%）。如果不采取急剎車的辦法降低人口生育率，縮短人口轉(zhuǎn)變的時間長度，我國的人口乘數(shù)將非一般之高。然而，事實是，我國推行了快速降低人口生育率的政策，大大縮短了轉(zhuǎn)變時間，把人口乘數(shù)控制在了最低限度。表5的數(shù)字表明，我國人口乘數(shù)不僅在發(fā)展中國家位于最低，甚至低于某些發(fā)達(dá)國家。研究表明，如果中國的計劃生育推遲10年或20年實行，則人口乘數(shù)將會高達(dá)5－7，人口規(guī)模就有可能高達(dá)25億以上，其后果將不堪設(shè)想（陳衛(wèi)，1996）。計劃生育使我國避免了由人口轉(zhuǎn)變增長可能帶來的人口災(zāi)難性膨脹，緩解了人地關(guān)系緊張的矛盾，為發(fā)展提供了有利條件和寶貴時間。

4.穩(wěn)定低生育率有利于減低人口的增長慣性，削減人口的峰值高度

如果把人口轉(zhuǎn)變開始到生育率達(dá)到更替水平時的人口增長稱為轉(zhuǎn)變增長，則生育率達(dá)到更替水平到人口實現(xiàn)零增長時的人口增長即為慣性增長（陳衛(wèi)，1995）。歐洲國家的人口轉(zhuǎn)變所用時間長，峰值人口增長率低，因而，人口生育率達(dá)到更替水平和實現(xiàn)人口零增長的時間幾乎同時。而發(fā)展中國家則面臨完全不同情形。由于人口的峰值增長率很高，生育率下降迅速，人口年齡結(jié)構(gòu)年輕，因而，在總和生育率達(dá)到更替水平之后，人口仍要繼續(xù)滑行30至40年的時間才能最終停止增長。世界銀行曾計算過世界各國的人口慣性值，其結(jié)果為：發(fā)達(dá)國家均低于1.3，新興工業(yè)國家為1.3－1.5，東亞和東南亞國家為1.5－1.7戶，中國為1.5，拉丁美洲國家在1.7－1.8，西亞和非洲國家則高達(dá)1.8－2.1。如果我們把生育率保持在更替水平之下，則我國的慣性值將降到1.2，峰值人口將不是世界銀行估算的17億而是15億以內(nèi)，這對于已經(jīng)嚴(yán)重超載的我國，無疑是較好的結(jié)局。對于不堪重負(fù)的地球來說，也是一大幸事。

5.從老年人口乘數(shù)看計劃生育產(chǎn)生的未來老年人口隊列效應(yīng)

同計算總?cè)丝诔藬?shù)一樣，我們可以計算老年人口乘數(shù)。結(jié)果表明，下世紀(jì)中葉前我國65歲以上老年人口乘數(shù)將大幅度上升，2050年達(dá)27.6。而老年人口中80 歲以上的老老年人口乘數(shù)增長更是驚人，2050年將高達(dá)115.17。下世紀(jì)中葉前將是我國人口老齡化速度最快、程度最高的時期。然而，這正是過去人口高增長的結(jié)果。低生育率對解決我國人口老齡化問題的長遠(yuǎn)效應(yīng)將在低生育率時期出生的人口進(jìn)入老年時充分顯現(xiàn)出來。100年后我國的少兒人口乘數(shù)、老年人口乘數(shù)和老老年人口乘數(shù)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他發(fā)展中國家。

中國人口現(xiàn)狀：http://

第五篇：評中國計劃生育政策

評中國計劃生育政策

中國計劃生育實施30多年了，雖然獨生子女政策遏制了人口過快增長，使中國少生了3億人，推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也給中國政府帶來了諸多問題。

首先，中國人口正在老齡化，從而導(dǎo)致年輕勞動力減少和退休保障體系出現(xiàn)問題。如果中國的年輕人口減少，“世界工廠”的廉價勞動力就會出現(xiàn)短缺。而工資的上漲將導(dǎo)致國內(nèi)和國外市場中手工業(yè)產(chǎn)品價格大幅攀升。成本的增加可能使中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所依賴的外國投資流向其他勞動力更加廉價的國家，進(jìn)而導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會減少，使失業(yè)率上升。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展使中國人口平均壽命上升到2000年的71.6歲，但這也意味著依賴退休金、政府援助和子女贍養(yǎng)的老年人口越來越多。在中國的大城市中一個獨生子女要照顧自己的一對父母和4位祖父母，壓力顯然很重。另外人口老齡化和納稅人減少將導(dǎo)致依靠稅收的中國退休保障體系出現(xiàn)問題。

其次，舊有的“重男輕女”觀念導(dǎo)致中國新生兒性別比例嚴(yán)重失衡。據(jù)官方資料顯示，目前中國男性比女性多1800萬，這個數(shù)字到2020年還將增加到3000萬。為了生男孩，有的孕婦會進(jìn)行性別選擇性流產(chǎn)。雖然中國政府禁止歧視、虐待和拋棄女嬰，但是此類慘劇經(jīng)常上演。由于男女比例失衡，單身的男性越發(fā)不容易覓到伴侶。在某些農(nóng)村地區(qū)，這種現(xiàn)象甚至催生了綁架和販賣年輕婦女的違法行為。

第三，獨生子女政策執(zhí)行起來存在很多不平等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使中國的中高階層人數(shù)不斷增加，這些富人有能力交罰款，往往會生兩個甚至三個孩子。各個地方的罰款標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，在北京生二胎要交10倍于平均收入的罰款，而上海只需要交3倍的罰款。這種不平等現(xiàn)象在既沒錢也沒“關(guān)系”的群體當(dāng)中引發(fā)了極大的不滿。

2007年曾有中國人大代表建議將只允許生一個孩子放寬到允許生兩個孩子，以解決獨生子女政策給中國社會帶來的問題。中國在山西省和黑龍江省的兩個城市進(jìn)行試點，允許一家生一個以上孩子。令人驚訝的是，30年來這兩個城市人口增長率一直低于全國平均水平，男女比例也比較平衡。這不得不令人思考。