第一篇：國有林區(qū)林權(quán)制度改革的探索與實踐

我市推行國有林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革以后，林業(yè)產(chǎn)權(quán)已基本落實到戶。如何把林農(nóng)一家一戶的分散經(jīng)營與大市場對接起來，提高林農(nóng)收入，壯大集體經(jīng)濟，××縣××鎮(zhèn)××村積極探索新路，謀求新的發(fā)展理念，在林改后探索林區(qū)發(fā)展方面作出了有益的嘗試，有一定的借鑒和推廣作用。

××縣××鎮(zhèn)××村轄區(qū)面積5.3萬畝，本地村民自留山、責(zé)任山

面積4.6萬余畝，全村216戶736人，有9個村民小組，人平山林面積80畝?！痢寥荷謭鲎溆凇痢伶?zhèn)××村，是在該村村民通過反租毛竹林場山林，實行整體流轉(zhuǎn)后由××籍客商投資購買組建的。目前，該村除9戶農(nóng)戶山林面積約3000畝未流轉(zhuǎn)外，其它的山林約4.3萬畝已全部實行整體流轉(zhuǎn)，并交由××群生林場運作?！痢寥荷謭龅慕?jīng)營模式群眾普遍反映良好，據(jù)調(diào)查了解，未參與流轉(zhuǎn)的9戶農(nóng)戶及××村周邊的部分群眾都在陸續(xù)加入該林場。

一、基本情況

2、流轉(zhuǎn)方式。根據(jù)客商與村民的協(xié)商，××群生林場經(jīng)營的4.3萬畝山林，其中50%的山林面積按竹林地計算實行租賃，租賃價格為25元/畝，同時以目前一尺竹13元市場價格為基數(shù)，市場價格每增加一元，竹林地租賃費相應(yīng)每畝增加一元。即一尺竹市場價格達到14元時，租賃價格按26元/畝計算，依此類推。另50%的山林面積按樹山計算，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)30年，實行一次性付款，成交價為300元/畝。據(jù)測算，××村民平均80畝山林，其中50%即40畝按樹山計算，人平可獲得1.2萬元，50%即40畝按竹林地計算實行租賃，現(xiàn)在每年人平可獲得1000元。今后隨著竹子價格的提高，租賃費每年將不斷增加，基本解決了村民生活問題。通過××群生林場的運作，××村村民不僅可在林木采伐、竹林改造、造林撫育等務(wù)工上獲得勞務(wù)收入，而且可在群生林場創(chuàng)辦的工廠務(wù)工獲得工資性收入?！痢链迳搅至鬓D(zhuǎn)一半賣、一半租的形式，既解決了農(nóng)民發(fā)展急需起步資金的難題，又解決了農(nóng)民長遠的基本生活問題。

4、管理方式。××群生林場為股份制公司，法人代表為董事長創(chuàng)維集團副總楊東文，董事會設(shè)有5人，其中投資客商代表3人，××村代表2人。監(jiān)事會有5名股東組成，全部為××村村民?！痢寥荷謭鐾耆船F(xiàn)代企業(yè)先進的管理方式、管理制度進行管理，有健全的管理、監(jiān)督機制，投資者、經(jīng)營者分開，總經(jīng)理實行聘任制。它有嚴格的公司章程，明確了股東的權(quán)利和義務(wù)，明確了財務(wù)、會計、利潤分配等資產(chǎn)結(jié)算方式。

二、主要成效

1、解決了林農(nóng)一家一戶分散經(jīng)營與大市場對接的難題，實現(xiàn)了資源規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，有利于提高林農(nóng)收入和集體收入?！痢寥荷謭龀晒\作后，農(nóng)民人平收入和集體收入將大幅增加，對于改善林區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)等公益事業(yè)將起到積極的促進作用。

2、解決了林農(nóng)發(fā)展起步資金難題，實現(xiàn)了林區(qū)發(fā)展的新跨躍，有利于保護林業(yè)資源和維護林區(qū)秩序?！痢寥荷謭龀闪⒑螅痢链濉叭馈?防火、防盜、防蟲)協(xié)會隨之成立，林政秩序明顯好轉(zhuǎn)，防火、防盜、防蟲意識明顯增強，基本杜絕了亂砍濫伐現(xiàn)象。

3、解決了村民居住分散和出行的難題，實現(xiàn)了林農(nóng)整體搬遷愿望，有利于做大縣城?！痢链?0%的農(nóng)民報名準備在縣政府統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房，這對于保護生態(tài)環(huán)境，改善人居環(huán)境將起到至關(guān)重要的作用。

4、破解了林改后林區(qū)發(fā)展的難題，摸索了林區(qū)發(fā)展新路，有利于促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。××群生林場除經(jīng)營竹木外，還準備建立自己的工廠，進行竹木精深加工，開發(fā)竹鍵盤等產(chǎn)品和系列農(nóng)產(chǎn)品，實現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，資源永續(xù)利用。（

第二篇：國有林區(qū)林權(quán)制度改革的探索與實踐

我市推行國有林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革以后，林業(yè)產(chǎn)權(quán)已基本落實到戶。如何把林農(nóng)一家一戶的分散經(jīng)營與大市場對接起來，提高林農(nóng)收入，壯大集體經(jīng)濟，××縣××鎮(zhèn)××村積極探索新路，謀求新的發(fā)展理念，在林改后探索林區(qū)發(fā)展方面作出了有益的嘗試，有一定的借鑒和推廣作用。

××縣××鎮(zhèn)××村轄區(qū)面積5.3萬畝，本地村民自留山、責(zé)任山

面積4.6萬余畝，全村216戶736人，有9個村民小組，人平山林面積80畝?！痢寥荷謭鲎溆凇痢伶?zhèn)××村，是在該村村民通過反租毛竹林場山林，實行整體流轉(zhuǎn)后由××籍客商投資購買組建的。目前，該村除9戶農(nóng)戶山林面積約3000畝未流轉(zhuǎn)外，其它的山林約4.3萬畝已全部實行整體流轉(zhuǎn)，并交由××群生林場運作。××群生林場的經(jīng)營模式群眾普遍反映良好，據(jù)調(diào)查了解，未參與流轉(zhuǎn)的9戶農(nóng)戶及××村周邊的部分群眾都在陸續(xù)加入該林場。

一、基本情況

1、經(jīng)營理念。按照山下辦工廠、山上建基地、“公司+農(nóng)戶+基地”的經(jīng)營模式，實現(xiàn)工業(yè)反哺林業(yè)，村民整體搬遷至縣城，到縣城就業(yè)成為城鎮(zhèn)居民。著力整合林區(qū)資源，實現(xiàn)林業(yè)資源規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，探索林改后林區(qū)發(fā)展新路?！痢寥荷謭霰局值胤诸惤?jīng)營、用材林定向培育、天然林進行保護的經(jīng)營方式進行開發(fā)利用?，F(xiàn)在已經(jīng)編制了林場五年經(jīng)營方案，今明兩年準備營造速生林8000畝，毛竹林改造2萬畝，申報省級生態(tài)公益林1.5萬畝。

2、流轉(zhuǎn)方式。根據(jù)客商與村民的協(xié)商，××群生林場經(jīng)營的4.3萬畝山林，其中50%的山林面積按竹林地計算實行租賃，租賃價格為25元/畝，同時以目前一尺竹13元市場價格為基數(shù)，市場價格每增加一元，竹林地租賃費相應(yīng)每畝增加一元。即一尺竹市場價格達到14元時，租賃價格按26元/畝計算，依此類推。另50%的山林面積按樹山計算，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)30年，實行一次性付款，成交價為300元/畝。據(jù)測算，××村民平均80畝山林，其中50%即40畝按樹山計算，人平可獲得1.2萬元，50%即40畝按竹林地計算實行租賃，現(xiàn)在每年人平可獲得1000元。今后隨著竹子價格的提高，租賃費每年將不斷增加，基本解決了村民生活問題。通過××群生林場的運作，××村村民不僅可在林木采伐、竹林改造、造林撫育等務(wù)工上獲得勞務(wù)收入，而且可在群生林場創(chuàng)辦的工廠務(wù)工獲得工資性收入?！痢链迳搅至鬓D(zhuǎn)一半賣、一半租的形式，既解決了農(nóng)民發(fā)展急需起步資金的難題，又解決了農(nóng)民長遠的基本生活問題。

3、合作方式?！痢寥荷謭鍪恰痢量h最大的私營林場，計劃總投資5000萬元，一期總投資800萬元，實行股份制合作?？偼顿Y折合1000股，每股8000元，其中客商出資408萬元，占股份的51%為510股；另外49%的股份490股折合392萬元，由村民自愿認購。據(jù)調(diào)查，××村民參與流轉(zhuǎn)的207戶農(nóng)戶中，有44戶認購了股份。認購股份最高的為23股，入股18.4萬元，認購股份最低的為2股，折合人民幣1.6萬元。其他42戶農(nóng)戶認購的股份為2-23股不等，投資1.6-18.4萬元。

4、管理方式?！痢寥荷謭鰹楣煞葜乒?，法人代表為董事長創(chuàng)維集團副總楊東文，董事會設(shè)有5人，其中投資客商代表3人，××村代表2人。監(jiān)事會有5名股東組成，全部為××村村民?！痢寥荷謭鐾耆船F(xiàn)代企業(yè)先進的管理方式、管理制度進行管理，有健全的管理、監(jiān)督機制，投資者、經(jīng)營者分開，總經(jīng)理實行聘任制。它有嚴格的公司章程，明確了股東的權(quán)利和義務(wù)，明確了財務(wù)、會計、利潤分配等資產(chǎn)結(jié)算方式。

二、主要成效

1、解決了林農(nóng)一家一戶分散經(jīng)營與大市場對接的難題，實現(xiàn)了資源規(guī)模化、集約化經(jīng)營，有利于提高林農(nóng)收入和集體收入?！痢寥荷謭龀晒\作后，農(nóng)民人平收入和集體收入將大幅增加，對于改善林區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)等公益事業(yè)將起到積極的促進作用。

2、解決了林農(nóng)發(fā)展起步資金難題，實現(xiàn)了林區(qū)發(fā)展的新跨躍，有利于保護林業(yè)資源和維護林區(qū)秩序?！痢寥荷謭龀闪⒑?，××村“三防”(防火、防盜、防蟲)協(xié)會隨之成立，林政秩序明顯好轉(zhuǎn)，防火、防盜、防蟲意識明顯增強，基本杜絕了亂砍濫伐現(xiàn)象。

3、解決了村民居住分散和出行的難題，實現(xiàn)了林農(nóng)整體搬遷愿望，有利于做大縣城?！痢链?0%的農(nóng)民報名準備在縣政府統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房，這對于保護生態(tài)環(huán)境，改善人居環(huán)境將起到至關(guān)重要的作用。

4、破解了林改后林區(qū)發(fā)展的難題，摸索了林區(qū)發(fā)展新路，有利于促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！痢寥荷謭龀?jīng)營竹木外，還準備建立自己的工廠，進行竹木精深加工，開發(fā)竹鍵盤等產(chǎn)品和系列農(nóng)產(chǎn)品，實現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，資源永續(xù)利用。（

第三篇：林權(quán)制度改革實踐性問題探討

林權(quán)制度改革實踐性問題探討

湖南省寧鄉(xiāng)縣林業(yè)局

袁志明

摘要：湖南省寧鄉(xiāng)縣集體林權(quán)制度改革自2009年啟動至今，經(jīng)過三年多的努力探索和實踐，目前已完成了以林定四權(quán)為主體改革和部分配套改革工作，有效地推進了寧鄉(xiāng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。同時，在林改實踐過程中，我們遇到的確權(quán)發(fā)證實際問題，及時提出解決方案，林業(yè)發(fā)展仍面臨著集體林地分包到戶后發(fā)展規(guī)模經(jīng)營受限、森林資源綜合開發(fā)利用效能不高、林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營資金短缺、相關(guān)配套基礎(chǔ)建設(shè)缺位等客觀挑戰(zhàn)。為進一步推進林業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，建議對林權(quán)實行分類經(jīng)營管理、幫助林農(nóng)多渠道籌措林業(yè)發(fā)展所需資金、建立相關(guān)配套服務(wù)機制。

關(guān)鍵詞：林權(quán)證，林地所有權(quán)，林地使用權(quán)，林木所有權(quán)，林木使用權(quán)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)化

一、選題背景與目標

1、選題背景

2008年6月8日中共中央國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》?！兑庖姟访鞔_了集體林改的目標，提出了林改過程中應(yīng)堅持的原則和林改的主要任務(wù)，為集體林權(quán)制度改革的全面推進作出了更詳細的指導(dǎo)。新一輪的集體林權(quán)制度改革，核心內(nèi)容為“明晰產(chǎn)權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，保障收益權(quán)”，其根本目的在于激發(fā)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性和提高林業(yè)生產(chǎn)力水平。林權(quán)配套措施的改革，其中包括林業(yè)發(fā)展的社會化服務(wù)體系的建立，林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范問題，林業(yè)經(jīng)濟合作組織的建立，林業(yè)生產(chǎn)中的小額信貸服務(wù)等。林業(yè)產(chǎn)權(quán)的主體改革通過頒發(fā)林權(quán)證的手段已經(jīng)在事實上確認了林農(nóng)對林地的使用權(quán)，從而使得林地和家庭勞動力一起成為家庭創(chuàng)收的資源投入要素，如何實現(xiàn)林地對家庭受益貢獻的最大化，是選擇單戶經(jīng)營，還是維持改革前的林場經(jīng)營，或是選擇林業(yè)合作社這種新型的合作體系對林地要素進行整合，成為擺在林農(nóng)面前的重大選擇。

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)村經(jīng)濟在國民經(jīng)濟發(fā)展中占有重要地位。我國也是一個多山的國家，山區(qū)面積占全國總面積的69%，山區(qū)人口占全國人口的56%，許多省份山區(qū)的面積甚至達到了80%，林業(yè)生產(chǎn)活動以森林資源經(jīng)營為主要對

象，提供木材、薪材、非木質(zhì)林產(chǎn)品等物質(zhì)產(chǎn)出，是山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要依托，也是農(nóng)村人口獲取能源、生產(chǎn)資料、生活用品、現(xiàn)金收入的重要途徑。

集體林是我國森林資源的特殊產(chǎn)權(quán)形式，也是我國森林資源的重要組成部分。根據(jù)第六次全國森林資源清查，我國林地面積為2.83×108hm2，其中，集體林地面積為1.67×108hm2，占全國林業(yè)用地面積的60.07%；集體有林地面積9.89×107hm2，占全國有林地比重58.19%；全國集體林分布呈現(xiàn)出南方多、北方少，東部多、西部少的特點，其中80%分布在我國南方地區(qū)。開發(fā)利用集體林資源不僅是我國山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村人口實現(xiàn)增收致富的有效途徑，也是彌補國內(nèi)木材及木板帽林產(chǎn)品供需缺口的有力保障，經(jīng)營好集體林資源還有利于調(diào)節(jié)氣候、保護生物多樣性、涵養(yǎng)水源等生態(tài)建設(shè)目標的實現(xiàn)。

2、探討目標

寧鄉(xiāng)是省會長沙的近郊，是長沙通往湘中、湘西北之要沖，處于長株潭“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)大河西先導(dǎo)區(qū)。林權(quán)制度改革初2009年，寧鄉(xiāng)縣轄13個鄉(xiāng)、20個鎮(zhèn)，383個村民委員會、40個社區(qū)居民委員會。寧鄉(xiāng)縣土地總面積290864.0公頃（4362960畝），其中林地129692．2公頃，占土地總面積的44.6％；非林地161171.8公頃，占土地總面積的55.4％。森林覆蓋率41.98％，林木綠化率達47.42％。到09年末總?cè)丝?36.02萬人，其中非農(nóng)業(yè)人口15.93萬人。

本文的主要探討目標有：（1）深入分析寧鄉(xiāng)縣在四權(quán)明確后的林權(quán)改革和分布狀態(tài)，其中內(nèi)容包括林農(nóng)每戶所確認的林權(quán)總面積、每戶所獲林權(quán)的分布、所確權(quán)林地上的林木種類，等等；（2）全面了解寧鄉(xiāng)縣林農(nóng)獲得明確四權(quán)后的經(jīng)營態(tài)度，內(nèi)容包括確權(quán)后林業(yè)經(jīng)營對于農(nóng)戶所帶來的收益，林農(nóng)對于經(jīng)營林地的積極性。（3）寧鄉(xiāng)縣在推進林地流轉(zhuǎn)與林業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中，所取得有益經(jīng)驗與面臨的挑戰(zhàn)。（4）在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出促進寧鄉(xiāng)縣林地流轉(zhuǎn)與林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的對策或建議。

二、國內(nèi)外相關(guān)探討綜述

首先值得特別指出的是：本次四權(quán)的明確，是以八十年代初農(nóng)村實行承包責(zé)任制時的林權(quán)證為主要基礎(chǔ)，林地權(quán)屬、林地四至檔案資料都是重要參照物。當(dāng)時是責(zé)任制初始階段，群眾積極性很高，村組在勘界和填寫林權(quán)資料是都是特別認真的，即使相對本次林改而言，資料也是更為認真扎實的。因為林地的四至也有客觀上的特殊性，到本次林改時，有的四至參照物早已物是人非，在新填發(fā)林權(quán)資料時做的修改又要參

照現(xiàn)狀。因此，我們認為，八十年代初的林權(quán)資料，今后依然是處理林權(quán)糾紛的重要原始參考依據(jù)。

1、林地所有權(quán)相關(guān)研究

林權(quán)包括四權(quán)：林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和林木使用權(quán)。真正價值最大的應(yīng)屬林地所有權(quán)。由于制度完善的漸進性，2005年以前，四權(quán)尚未分離，很多人誤認為林地所有權(quán)就是林木所有權(quán)和使用權(quán)。即使是當(dāng)今時代，有一部分對政策學(xué)習(xí)不夠的鄉(xiāng)村組干部和群眾，還停留在原來的認識上。林地所有權(quán)歸屬國家、集體所有；通常，自然人、法人和其他組織擁有的林權(quán)只有三權(quán)，即林地使用權(quán)、林木所權(quán)和使用權(quán)。新林權(quán)證的頒發(fā)，最大的貢獻就是明確了林地所有權(quán)，特別是明確了村、鄉(xiāng)、縣林地界限，澄清了歷史以來很多遺留問題，為解決涉林糾紛提供了準確的權(quán)屬依據(jù)。

所謂林地，按照規(guī)劃與否實際分兩種：

一是規(guī)劃林地：長期以來一直是林地，林業(yè)和國土部門在用地性質(zhì)規(guī)劃時，根據(jù)歷史情況和現(xiàn)狀對地籍做出規(guī)劃或者判斷，認定是林地。這就是規(guī)劃林地。這些資料進入地籍調(diào)查檔案，林業(yè)和國土部門都認可。2005年前，林地權(quán)屬沒有分開，隨林木使用人身份改變（協(xié)議另有約定的除外）。2005年后，國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認所有權(quán)或者使用權(quán)。

二是非規(guī)劃林地：關(guān)于非規(guī)劃林地，2005年省林業(yè)廳出臺了相關(guān)規(guī)定：“非規(guī)劃林地林木是指農(nóng)村居民在自留地和房前屋后種植的個人所有的零星林木，包括村旁、河溪旁、路旁（除鐵道、高速公路、國道、省道外）、溝渠旁、田旁和基本農(nóng)田外的拋荒地、旱地、坡耕地等種植的林木。非規(guī)劃林地原則上不納入林地范疇管理，也應(yīng)該辦林權(quán)證，但地籍和權(quán)屬要仔細甄別。

2、林地使用權(quán)及流轉(zhuǎn)相關(guān)研究

國內(nèi)學(xué)者對林地使用權(quán)及流轉(zhuǎn)研究起步較遲，多數(shù)從2000年以后開始，在以下幾方面取得了較大進展：

其一，林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的概念、必然性及意義。我國學(xué)術(shù)界對林地使用權(quán)及流轉(zhuǎn)的概念及必然性方面具有一致的認識。學(xué)者們普遍認為，林地所有權(quán)與使用權(quán)分離，是林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)認識。二者分離才產(chǎn)生林權(quán)流轉(zhuǎn)，使林地向有能力、有技術(shù)、懂經(jīng)營的林業(yè)生產(chǎn)者集中，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

其二，林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐。主要總結(jié)各地林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、成效、制約因索和存在的問題，并提出對策。學(xué)者們把制約林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的因素主要歸結(jié)為權(quán)屬不清、農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展不充分、社會保障制度不健全、缺乏森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)帶來定價隨意性大、流轉(zhuǎn)信息不暢、缺乏中介組織等。

其三，林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的研究。從法學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的視角對林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)審核制度、評估制度、產(chǎn)權(quán)檔案管理和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)動態(tài)監(jiān)管制度等進行研究。

3、林木所有權(quán)和林木使用權(quán)

當(dāng)林地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時，由于林業(yè)的特殊性，不可能像其他地面農(nóng)作物一樣全部收割后再轉(zhuǎn)讓林地使用權(quán)，大多數(shù)都必須將林木所有權(quán)和使用權(quán)同時流轉(zhuǎn)。從歷史發(fā)生的相關(guān)遺留問題分析，對上述二權(quán)認識模糊造成林地?zé)o人管轄而荒廢，或者流轉(zhuǎn)不暢，山林管理方式成舊落后。

4、林業(yè)產(chǎn)業(yè)化相關(guān)研究

隨著改革開放的深入，近年林業(yè)產(chǎn)業(yè)化相關(guān)研究很多。林業(yè)產(chǎn)業(yè)化，是指在一定的時間里和確定的區(qū)域內(nèi)，為全面開發(fā)利用山地資源，獲得山地農(nóng)林產(chǎn)品穩(wěn)定供給，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會生態(tài)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展而進行的綜合性生產(chǎn)建設(shè)活動。它的最終目標是合理配置、科學(xué)利用山地林業(yè)生產(chǎn)要素，提高林業(yè)綜合生產(chǎn)能力和市場競爭力，推動傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，形成規(guī)范化經(jīng)營，促使林業(yè)生態(tài)和經(jīng)濟效益最大化。

三、寧鄉(xiāng)的成就與挑戰(zhàn)：

1、四權(quán)確立和林業(yè)產(chǎn)業(yè)化（1）促進了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大

其一，油茶產(chǎn)業(yè)的規(guī)模進一步擴大。近兩年，寧鄉(xiāng)縣新造油茶4萬畝，建設(shè)喻家坳、資福、楓木橋、花明樓等4個油茶豐產(chǎn)林萬畝示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)?；鳂撬暮?、資福鄉(xiāng)珊瑚等油茶專業(yè)合作社基地面積過萬畝，打造了油茶產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展樣板。寧鄉(xiāng)縣榮獲市級油茶項目造林質(zhì)量全市第一，省級油茶項目得到了省林業(yè)廳高度肯定，被列為2011年省級油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點縣，為寧鄉(xiāng)油茶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打造了新平臺。

其二，森林旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展開創(chuàng)新機遇。2009年以來，鳳凰山國家森林公園、金洲湖國家濕地公園與青洋湖省級森林公園相繼獲得審批，打造了寧鄉(xiāng)森林旅游的國字號品牌，為寧鄉(xiāng)森林旅游目的地建設(shè)構(gòu)建了良好平臺。三大公園的建成將極大的豐富寧鄉(xiāng)縣森林旅游內(nèi)涵，促進寧鄉(xiāng)森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)跨上新臺階。森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)正

在逐步成為寧鄉(xiāng)林業(yè)經(jīng)濟新的增長點。

（2）促進了經(jīng)營模式的創(chuàng)新，發(fā)展了多種經(jīng)營模式

林業(yè)合作社的成立為林業(yè)產(chǎn)業(yè)帶來了新的發(fā)展。自2009年的林權(quán)制度改革起，全縣共成立63家林業(yè)合作社，開展山地入股、大戶承包、“公司+基地+農(nóng)戶”等多種經(jīng)營方式，投入大量資金，實行規(guī)模經(jīng)營，促進了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的壯大。林業(yè)合作社己成為繼公司、林業(yè)大戶后社會資本造林的又一新主體。

（3）促進了農(nóng)民收入的增加

對生態(tài)公益林的補償也已按照政策完全落實到位。林農(nóng)的稅費負擔(dān)很輕，目前只繳納林權(quán)證工本費和育林基金費，此外林農(nóng)還能得到相應(yīng)的補貼，直接增加了收入。自林改以來，經(jīng)營模式的創(chuàng)新使得農(nóng)戶對自己林地經(jīng)營方式的選擇更加多樣，這些都必將促進農(nóng)戶收入的增加。

（4）生態(tài)環(huán)境保護得到進一步加強

為確保寧鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展用地需要，寧鄉(xiāng)縣積極爭取重新區(qū)劃界定公益林，新增省公益林2.03萬畝，全縣國家級、省級公益林面積達到77.8萬畝，占全縣林業(yè)用地面積的40％。寧鄉(xiāng)縣全縣造林16000多畝，實施重點項目10個，項目投入資金8020萬元，招商引資到位資金8010萬元。林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入每年持續(xù)增加，相繼實施了以改善生態(tài)環(huán)境，擴人森林資源為主要目標的長江防護林、退耕還林、國家重點公益林保護等林業(yè)重點生態(tài)工程。

同時，隨著林改的深入，限額采伐指標已百分百入村到戶并完成公示，進一步控制了農(nóng)戶對林木的采伐數(shù)額。夏鐸鋪鎮(zhèn)借助林改，將山林歸集到鳳凰山國家森林公園進行管理，既保護了生態(tài)，美化了環(huán)境，又創(chuàng)造了林業(yè)品牌，促進了森林旅游的興旺。寧鄉(xiāng)成功申報了國家級金洲濕地公園。國有成大林場和黃材林場收為省林業(yè)廳直管,這些改革措施將直接推動林業(yè)生態(tài)保護和林業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)。

（5）農(nóng)村民主政治建設(shè)得到進一步發(fā)展

其一，寧鄉(xiāng)縣在林改四權(quán)確認過程中堅持了陽光、透明、公正公開的程序，確保了林權(quán)制度改革規(guī)范有序、尊重了農(nóng)民的意愿。在調(diào)查流轉(zhuǎn)及確定經(jīng)營方式的程序做到合法、公開、公正、公平，尊重農(nóng)民意見。在確定經(jīng)營方式時，召開了村民會議或村民代表大會進行民主決；在對集體林地進行分包到戶和限額采伐指標確定后，都在當(dāng)?shù)貓蠹埳线M行了公示，保證了整個過程的陽光、透明操作。

其二，及時、全面披露林改信息，保證了林農(nóng)獲得林權(quán)改革信息渠道的多元化和及時通暢，保障了農(nóng)民的知情權(quán)。寧鄉(xiāng)縣在2009年初召開了全省規(guī)模最大的集體林權(quán)制度改革動員大會，與會人員多達550多人。會后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村組相繼召開研究林改工作的大小會議1221次，制作橫幅1206條，張貼標語、告群眾信、林改十問十答等資料40多萬張，出動宣傳車100多次，對林改政策進行全方位、深層次的宣傳。特別是為了便于農(nóng)戶對林改政策的理解，縣林業(yè)局針對農(nóng)戶最關(guān)心的問題，用通俗易懂的語言編制了《十問十答》，成為了寧鄉(xiāng)縣林業(yè)局林改工作中的一大亮點。

2、林權(quán)制度與林業(yè)產(chǎn)業(yè)化面臨的挑戰(zhàn)（1）林業(yè)產(chǎn)業(yè)化利用效能有待提高

通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，林農(nóng)對林地的投入積極性不高。根據(jù)計算，林地投入產(chǎn)出的比例為1:1.4左右，可見目前林地的經(jīng)濟效益并不高。我們了解到，在開發(fā)林下經(jīng)濟方面，只有不到3％的林農(nóng)發(fā)展了林下經(jīng)濟，種了一些藥材。發(fā)展林下經(jīng)濟，不僅有利于林地綜合效益的提高，而且可以增加農(nóng)民收入。而絕大多數(shù)的林農(nóng)沒有開發(fā)林下經(jīng)濟。

（2）集體林地分包到戶后，發(fā)展產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營受到限制

由于森林資源培育從生產(chǎn)到收益的周期長；且林地的經(jīng)營場所在山場，管理經(jīng)營難度較大；此外森林資源經(jīng)營中經(jīng)常遇到病蟲害防治、森林防火、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要大量資金投入的問題。因此，林地的經(jīng)營適合規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營方式。然而，集體林權(quán)制度改革確權(quán)工作的完成，隨之帶來了山林經(jīng)營規(guī)模不大的問題，給林業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營帶來一定的限制。對少數(shù)極度不配合流轉(zhuǎn)林地的農(nóng)民，政府沒有十分有效的辦法，為林業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展造成阻礙。集體山流轉(zhuǎn)，要三分之二群眾同意方可流轉(zhuǎn)，極大的制約了流轉(zhuǎn)的靈活性。

（3）林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營資金短缺，生產(chǎn)經(jīng)營積極性不高

資金是促進經(jīng)濟增長的重要推動力之一，也是促進其他各種生產(chǎn)要素有效事例和不斷提升產(chǎn)出效率的重要因素。在林改中，廣大林農(nóng)取得了山林資源的生產(chǎn)和經(jīng)營管理權(quán)，但相當(dāng)部分的規(guī)模經(jīng)營林農(nóng)在林業(yè)生產(chǎn)中都面臨著資金不足、融資渠道有限的問題。究其原因，我們認為，大多數(shù)林農(nóng)對林地自己經(jīng)營，林地面積小經(jīng)營收入少，不作為家庭收入的主要來源，林農(nóng)對林地生產(chǎn)普遍不重視，因此很少貸款來經(jīng)營林地。然而對于承包大片林地的大戶和合作社，小額信用貸款不能滿足他們的大量資金的需

求，大額貸款比較難爭取到位。

四、深化四權(quán)改革和推進林業(yè)產(chǎn)業(yè)化

1、分類經(jīng)營管理，促進森林資源的綜合開發(fā)利用

林地資源的固定性決定了林業(yè)可持續(xù)發(fā)展不可能通過無限制擴大經(jīng)營范圍來實現(xiàn)，只有通過對林地的分類經(jīng)營管理來充分有效利用林地資源，從而促進森林資源的綜合開發(fā)利用，提高林地生產(chǎn)力水平。

（1）保護公益林，最大限度發(fā)揮其生態(tài)功能

首先，要嚴格控制把公益林地轉(zhuǎn)為非公益性林地，從宏觀上保證公益林地面積占林地面積一定的比例；從微觀上明確各具體公益林林分的經(jīng)營范圍，并落實到山頭地塊，建立公益林地小班檔案，明確邊界、面積、位置和樹種組成。

其次，要建立相應(yīng)的公益林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程，保證按技術(shù)規(guī)程經(jīng)營，公益林應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)土樹種為主，采取封山育林、補植、改造、人工促進天然更新等。

再者，嚴格控制公益林的采伐，依據(jù)不同類型的公益林實行分級保護管理。自然保護區(qū)、國防林、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園的森林實行一級保護；水源涵養(yǎng)林、水土保持林、生物防火林帶等其它公益林實行二級保護。實行一級保護的公益林嚴禁任何形式的采伐；實行二級保護的公益林允許輕度更新性采伐，并只能采取擇伐方式，其采伐限額單列，專項管理。為了充分利用生態(tài)公益林的效能，也可以發(fā)展森林旅游業(yè)、林下種植業(yè)等產(chǎn)業(yè)。

（2）發(fā)展商品林，最大限度發(fā)揮其經(jīng)濟功能

其一，發(fā)展林業(yè)合作經(jīng)濟組織，促進林業(yè)的規(guī)?；?jīng)營

由于森林資源培育具有長周期性，在其漫長的經(jīng)營過程中需要占用一定數(shù)量的經(jīng)營資金，而林農(nóng)個人及其家庭的經(jīng)濟實力相對有限，往往難以提供充足的資金；而且營林業(yè)的主要生產(chǎn)場所是山場，其經(jīng)營管理的難度較大：此外，森林資源培育過程中還會經(jīng)常遇到病蟲害防治、森林火災(zāi)防范和林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建議等諸多需要涉及多方主體利益和大量資金投入的問題。因此，營林業(yè)更適合于規(guī)模化經(jīng)營。新一輪林改的最終目標在于通過明晰山林產(chǎn)權(quán)從而達到提升林業(yè)生產(chǎn)效率和增加林農(nóng)收入，而規(guī)模經(jīng)營也是提高要素生產(chǎn)率和增加林農(nóng)收入的主要途徑之一。發(fā)展林業(yè)合作經(jīng)濟組織，實施經(jīng)濟林的專業(yè)規(guī)模經(jīng)營，有利于將有限的資源向營林能手集中，培育新的產(chǎn)業(yè)，增

加本地農(nóng)民收入，促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

其二，扶持龍頭企業(yè)，促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化

寧鄉(xiāng)縣林業(yè)經(jīng)濟效益低，實力不強，突出原因是林業(yè)龍頭企業(yè)少，林產(chǎn)品加工度低，附加值不高。加工業(yè)是林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的瓶頸，又是帶動的龍頭。因此應(yīng)大力推進資本與林地的聯(lián)合，進一步探索企業(yè)辦基地的發(fā)展模式，通過“公司+基地+農(nóng)戶”等切實可行的合作方式，在稅收、信貸以及勞動保障等方面給予政策扶持，來發(fā)展一批以森林資源培育為依托，以林產(chǎn)加工為中心，以市場消費為先導(dǎo)，經(jīng)營規(guī)模大，經(jīng)濟效益好，且能輻射、帶動周邊社區(qū)的群眾共同參與的林業(yè)龍頭企業(yè)，并使一家一戶的林農(nóng)成為整個合作組織的必要組成部分。而通過大力扶持龍頭企業(yè)，有利于在寧鄉(xiāng)縣形成市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地帶林農(nóng)的產(chǎn)加銷一體化經(jīng)營格局，促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化，增加林業(yè)經(jīng)濟效益。

目前寧鄉(xiāng)縣有民灣家具制造有限公司等龍頭企業(yè)，應(yīng)引導(dǎo)其進一步發(fā)揮示范作用，促進其與林農(nóng)合作，帶動林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。且可以利用現(xiàn)有的區(qū)域優(yōu)勢和項目帶動，發(fā)展以喻家坳、花明樓等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點的油茶產(chǎn)業(yè)；以夏鐸鋪、東湖塘等鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有連片楠竹的楠竹產(chǎn)業(yè)，以朱良橋、雙江口等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的花卉苗木產(chǎn)業(yè)。引進的華林公司、福民公司、湘森源公司、長瀏公司等，都是注冊資金超千萬元的涉林公司，這些企業(yè)都有可能成為我縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。

其三，完善產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡(luò)，促進林產(chǎn)品銷售

寧鄉(xiāng)縣現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益不高，小規(guī)模經(jīng)營也帶來了銷售方面的問題，表現(xiàn)在木材及其產(chǎn)品產(chǎn)量小、批量多，與廠商進行談判處于弱勢地位，沒有固定的銷售渠道。因此要在寧鄉(xiāng)縣建立的以利益共享、風(fēng)險共擔(dān)機制為基礎(chǔ)的，農(nóng)民自愿參加、自主經(jīng)營的合作經(jīng)濟組織中，實行社員制，統(tǒng)一標準，統(tǒng)一品牌，統(tǒng)一銷售；政府也應(yīng)在寧鄉(xiāng)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及鄰近地區(qū)之間培育銷售網(wǎng)絡(luò)，幫助農(nóng)民對周邊地區(qū)進行促銷，通過統(tǒng)一的品牌，提高市場的知名度，以此吸引更多的批發(fā)商和零售商，拓展林產(chǎn)品的銷售渠道。

其四，開展技術(shù)指導(dǎo)，為林地經(jīng)營提供技術(shù)支持

與其他產(chǎn)業(yè)相比，林業(yè)具有投資時間長、周轉(zhuǎn)慢，資本的連續(xù)投入和一次性收獲的特點，這就要求給林農(nóng)一個正確的技術(shù)指導(dǎo)，以避免因失誤造成巨大的經(jīng)濟損失。

政府應(yīng)抓緊建立較為完善的林業(yè)科技咨詢培訓(xùn)和教育網(wǎng)絡(luò)體系，林業(yè)部門應(yīng)當(dāng)建立技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓更多的林技人員深入山間地頭，幫助農(nóng)民解決實踐中遇到的難題，減少技術(shù)傳遞的時滯，在最的時間內(nèi)讓農(nóng)民掌握技術(shù)；聯(lián)合有關(guān)科研院（所），積極引進優(yōu)良品種，將行之有效的實用增產(chǎn)技術(shù)推廣到各鄉(xiāng)村。

林業(yè)部門可以從以下5個方面給林農(nóng)進行技術(shù)指導(dǎo)：（1）掌握適地適樹原則，即根據(jù)造林地立地條件，設(shè)計當(dāng)?shù)啬芎芎蒙L的造林目的樹種。一般要注重選用鄉(xiāng)土優(yōu)良樹種，也可采用引種后表現(xiàn)良好的樹種；（2）在適應(yīng)立地條件和符合造林目的的前提下，盡量選用經(jīng)濟價值和生態(tài)、社會效益較高，又容易營造的樹種。同時，還要注意選用種苗來源充足、抗病蟲害性能強的樹種；（3）可適當(dāng)設(shè)計針闊葉樹混交林，以達到改良土壤、提高林地肥力、防止病蟲害和山火蔓延，建立穩(wěn)定、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)的目的；（4）在具體的經(jīng)營方式選擇上，可以建議林農(nóng)在林區(qū)實行林糧間作、林藥間作，在林間空地種植蔬菜、名貴藥材、花卉等來以短養(yǎng)長，提高林地綜合利用效率，增加林業(yè)經(jīng)濟效益；（5）給林農(nóng)提供造林技術(shù)措施設(shè)計方案，方案包括：整地設(shè)計、造林方式、方法設(shè)計、造林密度設(shè)計、幼林管理設(shè)計等。

2、多渠道籌措資金，解決林業(yè)生產(chǎn)資金短缺問題

資金是促進經(jīng)濟增長的重要推動力之一，也是促進其他各種生產(chǎn)要素有效融合和不斷提升產(chǎn)出效率的重要因素。在新一輪林改中，隨著寧鄉(xiāng)縣山林產(chǎn)權(quán)的相繼明晰到戶，廣大林農(nóng)取得了山林資源的生產(chǎn)和經(jīng)營管理權(quán)，但相當(dāng)部分的林農(nóng)在分林之后的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中都面臨著資金不足、融資渠道有限等相關(guān)問題。因此，如何有效地增加融資渠道和解決林農(nóng)經(jīng)營資金不足問題，就成為進一步推進和深化新一輪林改的關(guān)鍵之一。

（1）政府公共財政支持是必要的先導(dǎo)

由于林業(yè)生產(chǎn)具有經(jīng)濟、生態(tài)和社會“三大效益”，即使是那以提供木材和各種非木材林產(chǎn)品作為主要經(jīng)營目的的商品林也是如此，其所提供的生態(tài)效益遠遠地超過了它的經(jīng)濟效用。政府作為社會公眾的共同代表，理應(yīng)承當(dāng)起為商品林生態(tài)效用消費者支付必要費用的責(zé)任。

同時，林業(yè)還是一個自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)相結(jié)合的特殊產(chǎn)業(yè)，森林資源在其漫長的生命周期內(nèi)，既受到社會經(jīng)濟狀況影響，又受氣候、土壤、植被等自然條件的

制約，具有高風(fēng)險性，常常面臨著各種災(zāi)害性天氣、森林病蟲害等方面的威脅。為此，也需要政府給予一定的支持，以促進其發(fā)展。

由于林業(yè)生產(chǎn)具有公益性和高風(fēng)險性以及由其所導(dǎo)致的弱質(zhì)性，林改后分戶經(jīng)營的森林資源經(jīng)營者的產(chǎn)權(quán)因受到林木限額采伐等相關(guān)政策的制約仍然是不完整的，還受到一定程度的限制，這些因素均影響了森林資源經(jīng)營者合法權(quán)益的正常使用，因此政府需要給予必要的經(jīng)濟補償，補償?shù)姆绞娇梢远鄻踊渲凶钪匾囊环N方式就是在商品林建設(shè)的資金投入上予以直接的支持。在具體的補助方式上，應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，既要考慮到廣大森林資源經(jīng)營者的現(xiàn)實需要，也要顧及政府當(dāng)前的實際財力，要量力而行、逐步推進。

（2）非政府資金是主體

由于在寧鄉(xiāng)縣的森林資源中，其主體是集體林，而在新一輪林改中，產(chǎn)權(quán)明晰到林農(nóng)家庭或個人的也主要是集體商品林資源，而商品林經(jīng)營的主要目標是為人們提供木材和各種非木材林產(chǎn)品，即追求最大的經(jīng)濟效益，因此，商品林資源培育的主要資金應(yīng)來源于林農(nóng)自身及政府之外的其他主體。

（3）多元化融資是發(fā)展方向

首先，要努力提升林農(nóng)自身及其他各類林業(yè)經(jīng)營主體的盈利能力，使之成為新增投資的內(nèi)生源泉。

其次，信用融資應(yīng)成為新一輪林改后林業(yè)經(jīng)營資金籌集的主要來源?；诹指暮笠詮V大林農(nóng)為主的各類營林主體，由于其經(jīng)營規(guī)模相對較小，自我積累的能力有限，且需要較長的時間跨度，而股權(quán)融資方式又不太現(xiàn)實。因此，對于他們而言，社會融資應(yīng)成為其經(jīng)營資金來源的主渠道，特別是銀行信貸資金應(yīng)該成為其主要資金來源。在信用融資中，抵押貸款作為一種借貸雙方都比較容易接受的融資方式越來越受到青睞，森林資源資產(chǎn)作為林業(yè)經(jīng)營主體所擁有或控制的一類最重要的資產(chǎn)，其理所當(dāng)然地應(yīng)成為一種最主要的抵押財產(chǎn)。

3、建立相關(guān)配套服務(wù)機構(gòu)及制度，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供保障（1）成立森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)，建立林地資源數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)

目前，寧鄉(xiāng)縣雖已成立了森林資源資產(chǎn)評估辦公室，但現(xiàn)實中人們對森林資源資產(chǎn)評估的重要性還缺乏必要的認識，且評估技術(shù)及操作難度大、評估時間長、成本高，真正被評估的林地較少。寧鄉(xiāng)縣可以以林權(quán)改革時錄入的林權(quán)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立林權(quán)森林資產(chǎn)評估信息數(shù)據(jù)庫，形成連接林農(nóng)、金融機構(gòu)并能實現(xiàn)數(shù)據(jù)其享的信息平臺，并利用現(xiàn)有信息數(shù)據(jù)資源提升工作效率。

（2）組建森林資源交易市場，建立民間林業(yè)服務(wù)合作社

集體林權(quán)制度改革后，林農(nóng)擁有森林資源的經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)與收益權(quán)等權(quán)利，但對于用材林資源，由于其經(jīng)營周期一般較長，若等到森林成熟后采伐銷售，將其轉(zhuǎn)變成貨幣，則需要很長時間，也不利于林農(nóng)資金的周轉(zhuǎn)，因此，要使林農(nóng)手中的資源能及時變?yōu)楝F(xiàn)實的商品，必須組建森林資源交易市場，進行“青山買賣”，以此來牽動部分資本的良性運營。

（3）推行森林災(zāi)害保險，減輕經(jīng)營者的風(fēng)險

在集體林權(quán)制度改革的配套政策中適時推行森林保險等相關(guān)的保障政策，中央和地方各級財政都要承擔(dān)一定比例的森林保險金。應(yīng)把單一的森林火災(zāi)保險發(fā)展為氣象災(zāi)害保險、病蟲害保險、森林重大損失保險、森林綜合保險和森林附加保險等。氣象災(zāi)害包括：旱災(zāi)、水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、霜災(zāi)、雹災(zāi)和霜凍等，這些氣象災(zāi)害在我閏時有發(fā)生。目前，寧鄉(xiāng)已經(jīng)實現(xiàn)森林保險全覆蓋，投保林地實現(xiàn)100%。

總而言之，林產(chǎn)四權(quán)明確后，管理部門要推進林業(yè)產(chǎn)業(yè)化，關(guān)鍵是從制度上加以保證林業(yè)資源配置達到更加理想的效果。以政府制定優(yōu)惠政策、加大林業(yè)資金投入和技術(shù)推廣力度、扶持龍頭企業(yè)、完善銷售網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，鼓勵公司、合作社和個人承包山林地經(jīng)營林業(yè)項目，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟的高效林，提供優(yōu)質(zhì)技術(shù)服務(wù)，完善相關(guān)配套中介服務(wù)機構(gòu)和制度為主要手段是促進林農(nóng)增收的必然途徑，也是促進林業(yè)開發(fā)利用綜合效能提高、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然選擇。

第四篇：伊春,國有林權(quán)制度改革的先行者（最終版）

伊春，國有林權(quán)制度改革的先行者

--伊春國有林權(quán)制度改革試點工作紀實

2004年4月23日，伊春被國家林業(yè)局確定為全國惟一的國有林區(qū)林權(quán)制度改革試點單位。2006年1月4日，國務(wù)院119次常務(wù)會議上原則通過了伊春的林權(quán)制度改革試點方案。如果把1978年11月24日安徽鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民，以敢為天下先的膽識，按下了18個手印，搞起“大包干”，使土地的經(jīng)營權(quán)得到了落實，作為開始了中國農(nóng)村劃時代的變革的開端的話，那么2006年4月29日，敲響于小興安嶺伊春林區(qū)的國有林權(quán)改革試點的鏗鏘有力的林地拍賣槌聲，則拉開了中國國有林區(qū)林權(quán)制度改革的序幕，使伊春成為國有林區(qū)改革的一面旗臶，標志著國有林業(yè)的發(fā)展進入了一個嶄新的歷史階段。伊春國有林權(quán)制度改革被評為2006中國改革十大案例、2008第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”，成為中國林業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的歷史事件,正如溫家寶總理指出的那樣，在黑龍江省伊春市開展國有林區(qū)林權(quán)制度改革試點，是落實中央決策的一項重要舉措，是國有林區(qū)改革邁出的關(guān)鍵一步，對深化林業(yè)體制改革，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

一、國有林權(quán)制度改革的信念源自于沖出林區(qū)現(xiàn)實困境的歷史必然抉擇、不甘落后的創(chuàng)新精神、順應(yīng)改革發(fā)展的時代召喚，這一前無古人的重大創(chuàng)舉和實踐，既是伊春多年努力探索的結(jié)果，更是黨中央、國務(wù)院實現(xiàn)林業(yè)又好又快發(fā)展的英明決策的結(jié)果。

有人說，伊春實施國有林權(quán)制度改革是被逼出來的，這也印證了窮則思變的發(fā)展規(guī)律。伊春1948年開始大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，60多年來，共生產(chǎn)木材2.4億立方，上繳利稅、育林基金60億元，相當(dāng)于國家同期預(yù)算內(nèi)投資的5倍，同期形成統(tǒng)配材差價300多億元。

對于資源型城市來講，貢獻越大也意味著犧牲越大。自上個世紀80 年代中后期開始，伊春逐步陷入了難以自拔的重重困境：森林蓄積量減少了55%，可采林木資源減少了98%；國有國營體制下的“獨木經(jīng)濟”走進了死胡同；社會事業(yè)欠賬嚴重，林區(qū)職工生活水平偏低，各種矛盾交織在一起，進而形成資源性、結(jié)構(gòu)性、體制性和社會性矛盾，成為資源消耗最多、歷史包袱最重、貧困程度最深的重點國有林區(qū)。

2003年6月28日，當(dāng)許兆君就任伊春市長的時候，一個不爭的嚴峻現(xiàn)實擺在面前：國有林區(qū)職工名義上是國家森林的主人，實際上卻是既沒有林地，更沒有森林?？肯蛄肿由焓殖蔀橛行┤说闹\生手段，甚至出現(xiàn)了為采樹上的松塔而將整片紅松林攔腰砍倒的悲劇，超限額采伐、亂砍盜伐屢禁不止。許兆君感嘆到：“誰見過主人一直在偷自家的東西？要消除這種非正?，F(xiàn)象，就必須讓林業(yè)職工不僅成為理論上的大山主人，而且要成為真正意義上的大山主人，解決的辦法就是突破林業(yè)產(chǎn)權(quán)的桎梏?！? 在許兆君看來，伊春走到了資源危機、經(jīng)濟危困的境地，是多種矛盾長期積淀的后果，一方面固然有國家長期以木材生產(chǎn)為主的林業(yè)發(fā)展主導(dǎo)方針的影響、超負荷承擔(dān)木材生產(chǎn)任務(wù)和上繳指標以及長期過量采伐等方面的原因。但追根溯源，關(guān)鍵的還是體制性矛盾所致。由于國有國營林業(yè)體制安排，林業(yè)產(chǎn)權(quán)虛臵，經(jīng)營與責(zé)任主體缺位，責(zé)權(quán)利嚴重不統(tǒng)一，直接導(dǎo)致森林資源保護責(zé)任難以落實，陷入了“越窮越砍、越砍越窮”怪圈，投資主體單一，渠道狹窄，國有林區(qū)和國有林業(yè)投入嚴重不足，職工勞動積極性嚴重受挫，生產(chǎn)關(guān)系嚴重束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，林業(yè)職工創(chuàng)業(yè)動力不足，致富手段單一，林業(yè)與其它行業(yè)職工收入差距日益拉大，奔小康的希望渺茫。正如國家林業(yè)局局長賈治邦指出的那樣：“中國農(nóng)業(yè)用18億畝耕地，解決了13億人的吃飯問題。而林業(yè)用43億畝林地，卻沒有解決13億人的用材問題，更沒有解決社會對生態(tài)的需求問題，其根本原因，就是林業(yè)改革不到位，體制和機制不順，阻礙了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展?！? 經(jīng)過對伊春發(fā)展歷史的深刻反思、對現(xiàn)實矛盾的辨證分析和對未來前景的清晰判斷，許兆君得出一個結(jié)論：如果管不住森林資源，保護不好小興安嶺這片林子，那么伊春就失去了發(fā)展的靈魂和根基，所有的發(fā)展與改革都是海市蜃樓，空中樓閣；如果不進行改革創(chuàng)新，徹底解決林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度問題，就無法實現(xiàn)對森林資源的有效保護，就無法保證林業(yè)的持續(xù)投入，就無法理順林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系、解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，就無法實現(xiàn)國有林區(qū)職工的脫貧致富奔小康，國有林業(yè)發(fā)展就沒有出路。

在2003年9月2日伊春市人代會上的市長就職講演中，許兆君首次旗臶鮮明地提出了“再困難也決不向林子伸手、再困難也決不以拼資源來換取暫時利益、再困難也決不以破壞生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟增長”的根本發(fā)展原則?！罢l再敢超采，一律格殺勿論”，這位被人們稱為“林包公”的市長說到做到。在創(chuàng)造性實施天保工程，主動調(diào)減木材產(chǎn)量521.6萬立方米，落實森林資源管護經(jīng)營承包面積148萬公頃，封山育林51.8萬公頃，退耕還林1.7萬公頃的基礎(chǔ)上，以前所未有的力度和高壓的態(tài)勢，依法嚴厲打擊了超限額采伐、毀林盜伐、偷拉私運等各類涉林違法犯罪。在嚴管資源的3年里，木材售價連續(xù)上漲3年，增收1.44億元、森林覆蓋率提高1.9個百分點，森林蓄積量年均凈增500萬立方米，職工連漲了兩次工資?！安怀扇兆舆^不下去”、“嚴管就難保安定”的論調(diào)都不攻自破。通過采取這些嚴厲的舉措，有效地遏制了森林資源的過度消耗，在國有林區(qū)引起極大震動，得到國家林業(yè)局的充分肯定。與此同時，一場紅松保衛(wèi)戰(zhàn)也轟轟烈烈地拉開了，在國家允許采伐紅松，又有采伐指標，每采伐1立方米紅松比采伐其它樹種多賣四五百元錢，停伐紅松將每年減少市財政收入1.6億元的考驗下，許兆君毅然決然發(fā)布了《市長一號令》，決定于2004年在伊春全境停止了天然紅松林采伐，與中國建設(shè)銀行合作，發(fā)行了中國第一張以“關(guān)注伊春，保護紅松”為主題的紅松龍卡，設(shè)立了紅松保護基金，成立了保護紅松聯(lián)合會，開展了認領(lǐng)紅松活動，使紅松這一世界珍稀樹種得到了有效的保護，避免了“紅松的故鄉(xiāng)”變成“紅松的故事”。2007年，森林生態(tài)保護國際論壇在伊春成功舉辦，29個國家的代表一致通過了《森林生態(tài)保護伊春宣言》，受到世界各國的廣泛關(guān)注和支持。2005年9月25日在由聯(lián)合國國際交流合作與協(xié)調(diào)委員會召開的“2005首屆全球人居環(huán)境論壇”上，伊春市被評為“城市森林生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展的范例”，并被授予“綠色伊春”稱號，市長許兆君榮獲中國惟一的“森林使者”稱號，2007年伊春被聯(lián)合國評為 “世界十佳和諧城市”榮譽稱號。

嚴管森林的累累碩果，主動停伐紅松的至誠義舉，感動了林城百姓，感動了國家領(lǐng)導(dǎo)人，也感動了國際友人。但是，在許兆君看來，對于林區(qū)可持續(xù)發(fā)展來講，嚴管資源還是囿于堵的范疇，無論怎樣加壓施力都是在治標上做文章，伊春林區(qū)要想沖出“兩?！?，加快發(fā)展，必須抓住主要矛盾，在林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度上搞突破。在許兆君的富于哲學(xué)思辯的戰(zhàn)略思想里，既有被逼無奈沖出現(xiàn)實困境的艱難執(zhí)著的探索，也有打破僵化體制敢于第一個吃螃蟹的創(chuàng)新精神的強烈激勵，更有國家林業(yè)政策和法律法規(guī)的有力支撐與保障。

其實，國家對實施國有林權(quán)制度改革動議已久，經(jīng)歷了長期反復(fù)探索的過程，相繼出臺了一系列政策法規(guī)，特別是2003年6月中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，對加快推進森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，積極培育活立木市場，調(diào)動經(jīng)營者投資開發(fā)林業(yè)積極性等，作出了具有戰(zhàn)略意義的新的部署和要求。順應(yīng)全國林業(yè)發(fā)展的新形勢，伊春市委、市政府全力以赴地進行了林權(quán)制度改革的積極爭取和運作。2003年11月24日，當(dāng)時的市長許兆君專門給回良玉副總理呈報了一封關(guān)于爭取在伊春實施國有林權(quán)制度改革試點的信，回良玉批轉(zhuǎn)國家林業(yè)局，要求認真貫徹十六屆三中全會和全國林業(yè)工作會議精神，抓緊國有林權(quán)制度改革試點。

從那時開始，許兆君帶領(lǐng)有關(guān)人員先后多次跑省進京，鍥而不舍匯報情況、爭取支持。伊春國有林權(quán)制度改革試點的爭取和啟動工作，始終得到了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視與支持，國務(wù)院副總理回良玉兩次專門聽取伊春市關(guān)于林權(quán)制度改革工作的匯報，先后作出四次重要批示，他對伊春敢為人先，大膽探索林業(yè)深層次改革的舉措非常贊賞和支持。國家林業(yè)局局長賈治邦、副局長雷加富和時任黑龍江省委書記錢運錄、省長張左己、副省長劉學(xué)良等領(lǐng)導(dǎo)先后到伊春調(diào)研指導(dǎo)，對伊春在試點啟動前精心細致的準備工作給予了充分肯定。全國人大原副委員長許嘉璐等領(lǐng)導(dǎo)人到伊春進行視察和調(diào)研，對伊春實施國有林權(quán)制度改革給予了高度關(guān)注。黑龍江省委、省政府和國家林業(yè)局始終給予了正確領(lǐng)導(dǎo)和精心指導(dǎo)，先后召開四次局省聯(lián)席會議，研究伊春實施國有林權(quán)制度改革問題。所有這些都為伊春國有林權(quán)制度改革試點的啟動和實施指明了方向，增添了動力，提供了堅實的政治和組織保證。

二、伊春實施國有林權(quán)制度改革以實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營和國有林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展為目的，以有效保護和培育森林資源、增加職工收入為宗旨，一開先河地實現(xiàn)了森林資源經(jīng)營管理體制機制的創(chuàng)新，不僅推進伊春的發(fā)展進入一個重要的歷史拐點，而且對整個國有林區(qū)的改革都有導(dǎo)向作用，必將為全國國有林區(qū)的發(fā)展探索出一條新路。

在保證林地用途和重點國有林區(qū)國有森林資源主體地位不變的前提下，按照“遠封近分”的原則，對淺山區(qū)林農(nóng)交錯、相對分散、零星分布、易于分戶經(jīng)營的部分國有商品林，根據(jù)一溝一系一坡的自然界線并結(jié)合森林經(jīng)營區(qū)劃，按每戶5－10公頃的規(guī)模，由林業(yè)職工家庭承包經(jīng)營，承包經(jīng)營期限為50年。對大面積集中連片的公益林和遠山區(qū)的商品林，仍由伊春林業(yè)管理局依法進行管理，截止2006年末，8萬公頃試點林地承包任務(wù)已全部完成。

為了確保國有林權(quán)制度改革不偏離方向，始終保持高度的政治責(zé)任感，注重以“五個原則”為統(tǒng)領(lǐng)，正確處理好“五個關(guān)系”。

--堅持穩(wěn)定壓倒一切的原則，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來，在保持穩(wěn)定的前提下進行改革，以改革促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展。通過出臺各種政策，使改革試點得到了廣大林業(yè)職工的充分認可、支持和擁護，避免了改革試點過程出現(xiàn)波動、反復(fù)和震蕩的問題，確保了改革始終在平穩(wěn)有序中進行，取得了“于無聲處響驚雷”的效果。

--堅持生態(tài)優(yōu)先、林地不能逆轉(zhuǎn)的原則，正確處理生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。一方面，在試點的起步階段就注重引導(dǎo)和教育承包職工樹立科學(xué)經(jīng)營、可持續(xù)發(fā)展的理念，立足長遠追求自身經(jīng)濟利益最大化，使得個人的經(jīng)濟追求與國家的生態(tài)建設(shè)有機結(jié)合起來。另一方面，對承包經(jīng)營職工的經(jīng)營目標和行為進行規(guī)范，使其在保護森林資源的前提下，進行科學(xué)合理的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，確保了承包職工致富、森林質(zhì)量提高和國家生態(tài)安全。

--堅持改革收益資金不流失、國有森林資產(chǎn)保值增值的原則，正確處理改革惠及承包職工利益與不損害國家利益之間的關(guān)系。對每一宗承包林地，均進行客觀、準確、科學(xué)地評估，實行有償承包流轉(zhuǎn)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定收取的林地承包和林木流轉(zhuǎn)費用，及時足額上繳財政，設(shè)立專戶進行存儲，按照國家規(guī)定管理使用。

--堅持公開、公平、公正的原則，正確處理好科學(xué)決策與體現(xiàn)民主的關(guān)系。做到改革政策、程序、內(nèi)容、方法、結(jié)果五公開，自覺接受群眾監(jiān)督。對試點林場（所）職工一視同仁，宣傳發(fā)動不留死角，不漏一家一戶。在森林資源調(diào)查設(shè)計和資產(chǎn)評估方面，實行“盲區(qū)原則”、“非對號入座原則”。紀檢、監(jiān)察部門對改革的全過程跟蹤監(jiān)控，強化監(jiān)督和制約機制，有效預(yù)防和避免了暗箱操作、營私舞弊、與民爭利等現(xiàn)象的發(fā)生。

--堅持積極有序、整體推進的原則，正確處理林權(quán)制度改革與各項配套改革的關(guān)系。實施了森林資源管理體制改革，在5個試點林業(yè)局建立了森林資源管理分局；注重加強與金融部門溝通，探索林地經(jīng)營貸款的多種有效形式和途徑，拓寬承包經(jīng)營者的融資渠道；加強與保險部門的溝通，研究探討林地、林木的具體參保方式以及如何盡最大努力讓承包職工既能降低保險成本，又能規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險等問題。

突出把在國有林業(yè)領(lǐng)域建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度作為林改的核心目標和關(guān)系林改成敗的關(guān)鍵來抓，積極探索建立了森林資源經(jīng)營的新機制。--確認流轉(zhuǎn)森林資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，使承包職工成為真正意義上的林業(yè)產(chǎn)權(quán)主體。全面開展林地調(diào)查和區(qū)劃工作，5個試點林業(yè)局森林資源調(diào)查成果的小班合格率均達到了95%以上。由具有資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構(gòu)依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定對擬流轉(zhuǎn)的林地進行嚴格的森林資產(chǎn)評估。嚴格按照程序進行流轉(zhuǎn)，做到了程序嚴密、規(guī)范有序、環(huán)環(huán)相扣、公正穩(wěn)妥。

--按照有權(quán)必有責(zé)、權(quán)力要給足、責(zé)任要落靠的要求，全面落實森林資源產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和責(zé)任。一方面，在保持林地國家所有權(quán)不變的前提下，賦予了承包職工的林地經(jīng)營權(quán)、林木及林下資源的所有權(quán)、收益權(quán)和處臵權(quán)，承包職工有權(quán)自主確定經(jīng)營的方式，承包的森林、林木允許繼承、轉(zhuǎn)讓和出賣。另一方面，落實了承包職工的生態(tài)保護與建設(shè)責(zé)任：在承包經(jīng)營期內(nèi)，保證林地不逆轉(zhuǎn)、不得變成非林地，及時更新荒山、荒地和采伐跡地，做好森林防火和病蟲害防治工作，在取得經(jīng)濟效益的同時兼顧森林的生態(tài)效益。

--嚴格保護承包職工的利益，增強其對森林資源產(chǎn)權(quán)歸屬的安全感、穩(wěn)定感。適應(yīng)林權(quán)制度改革后的森林資源管理新形勢的需要，制定了保護承包職工利益的規(guī)定和辦法，資源林政管理部門強化了對承包經(jīng)營的林地、林木資產(chǎn)的保護。引導(dǎo)承包經(jīng)營職工以親情、友情、資金、勞力等為紐帶，成立聯(lián)防合作組織，保證了承包經(jīng)營職工權(quán)益不受侵害。--構(gòu)建國有森林資源產(chǎn)權(quán)交易平臺，為逐步形成開放、競爭的現(xiàn)代林業(yè)市場體系創(chuàng)造了條件。建立了市級活立木產(chǎn)權(quán)交易中心，5個試點林業(yè)局也成立了林權(quán)制度改革服務(wù)中心，全力滿足承包職工的信息、技術(shù)、法律咨詢等方面服務(wù)以及林業(yè)產(chǎn)權(quán)依法流轉(zhuǎn)的需求。

--家庭承包，自主經(jīng)營。以戶為單位進行承包經(jīng)營，形成獨立的森林資源產(chǎn)權(quán)主體，承包職工根據(jù)自己的經(jīng)營方案，進行規(guī)劃、設(shè)計、運作承包經(jīng)營林地的發(fā)展方向和經(jīng)營項目，主要依靠家庭自身的力量開展管護經(jīng)營，共6149戶。

--共同合作，聯(lián)戶經(jīng)營。林地承包職工采取自愿形式，結(jié)成經(jīng)營管護聯(lián)合體。林地承包職工根據(jù)自身條件，有錢的出資參與經(jīng)營，無錢的出力參與經(jīng)營。聯(lián)戶承包經(jīng)營可以大大提高生產(chǎn)力，特別是在森林資源管護方面體現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢，降低了管護成本，全市聯(lián)戶承包經(jīng)營的共有474戶。

--利益組合，股份經(jīng)營。承包職工在自愿的基礎(chǔ)上，通過林地使用權(quán)、林木資源、現(xiàn)有資金和勞力的投入，成立了股份合作制組織，實行分利不分林、分股不分山，投資均攤、集體管護、利益共享、風(fēng)險同擔(dān)，為以后承包職工走向規(guī)?；?jīng)營，提高林地經(jīng)營水平和經(jīng)濟效益探索了路子。

--預(yù)留地塊，代管經(jīng)營。盡管林區(qū)職工群眾參與改革的積極性很高，但仍然還有部分職工因無經(jīng)營能力或無經(jīng)濟能力等因素而沒有承包林地。為使這些職工不失去承包林地的機會，按每戶5至10公頃的標準為他們預(yù)留地塊，共為451戶未承包林地林業(yè)職工預(yù)留托管面積2872.72公頃，由林場（所）代管經(jīng)營，保證他們隨時根據(jù)自己的條件和意愿承包經(jīng)營林地。

在實施林地承包經(jīng)營伊始，伊春市委、市政府就明確規(guī)定，改革試點的8萬公頃林地的承包經(jīng)營主體必須是普通林業(yè)職工，外部投資者暫不得進入，各級領(lǐng)導(dǎo)干部一律不準參與承包經(jīng)營，不得與民爭利，更不許私留山林；試點期間，流轉(zhuǎn)費優(yōu)惠20%，一次性付款的優(yōu)惠10%，對一次性付款有困難的可分期付款，采取5年分期支付方式的首付40%、第三年付30%、第五年付30%，分期付款首付的40%部分也享受10%的優(yōu)惠，剩余部分不再享受；一次性交齊林地承包經(jīng)營費按每年每公頃45元收取，逐年支付的按每年每公頃60元收取，有收益時按每年每公頃75元收??；對有承包林地意愿但又缺少購買資金的職工，試點林業(yè)局予以無息借款，額度不超過林木資產(chǎn)流轉(zhuǎn)費用的70%，并與試點林業(yè)局簽訂借款協(xié)議，個人首付現(xiàn)金部分享受一次性交納現(xiàn)金優(yōu)惠10%的政策，借款可在有收益時償還，對少數(shù)特困林業(yè)職工采取全額無息借款；對一次性交齊承包費用或分期付款首付部分均可用拖欠的工資抵頂，抵頂額最高不超過交款額的70%；為了解決職工承包后無力再投入進行后續(xù)經(jīng)營的問題，市政府專門建立了國有林權(quán)制度改革發(fā)展基金，主要用于扶持承包職工進行森林經(jīng)營和發(fā)展林下經(jīng)濟，2007年，市政府從林權(quán)改革收益中下?lián)?000萬元用于支持承包職工造林、撫育和發(fā)展林下經(jīng)濟；為了使承包林地的職工能造得起林，對造林苗木予以資金補貼。各試點林業(yè)局也對承包職工造林苗木都提供不同額度的資金補貼，保證了所有承包職工特別是那些困難的承包職工都能及時造上林。

堅持把興林富民的宗旨落到實處，著力搞好林改后的各項配套服務(wù)，全力做到“三個強化”，促進了承包林地的可持續(xù)經(jīng)營和發(fā)展。

--強化營林服務(wù)。建立了林權(quán)制度改革試點森林培育服務(wù)機構(gòu)，為林地承包職工提供營林技術(shù)服務(wù)，確定專門人員負責(zé)營林技術(shù)咨詢，開辦營造林專題講座，組建營林技術(shù)服務(wù)隊，開展技術(shù)指導(dǎo)。適應(yīng)林改后承包職工管護經(jīng)營的需要，各個試點林業(yè)局加大了對營林道路建設(shè)投入的力度，林改前試點區(qū)域內(nèi)年林道建設(shè)累計長度為122公里，林改后試點區(qū)域內(nèi)年林道建設(shè)累計長度達到325.6公里，增長166.9%，極大地方便了承包職工營造林工作。

--強化管護服務(wù)。組建了以林地承包職工為主體，林場（所）、公安森保、資源林政、森林防火等部門和單位參加的“五位一體”的聯(lián)合管護組織，重點加強了試點場（所）承包經(jīng)營林地的資源林政管理。引導(dǎo)承包職工組建了管護協(xié)會或建立托管中心，采取聯(lián)合管護、有償托管等方式，落實了管護責(zé)任。試點林業(yè)局在經(jīng)濟十分困難的情況下舍得投入，林改前試點區(qū)內(nèi)年森林防火設(shè)施和設(shè)備投入資金為5.7萬元，林改后投入資金為14.54萬元，增長155.10%，有效地確保了承包林地內(nèi)森林資源安全。

--強化經(jīng)營服務(wù)。為了解決承包職工“山上有林、兜里沒錢”的問題，成立了市、局、場（所）三級發(fā)展職工自營經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，引導(dǎo)幫助承包職工謀劃發(fā)展林下經(jīng)濟項目，探索了林藥、林果間作，管林、養(yǎng)殖結(jié)合，近、中、遠期效益兼顧的發(fā)展路子。加大科技扶持力度，組建技術(shù)服務(wù)小分隊，開展巡回服務(wù)，重點開展技術(shù)培訓(xùn)，推廣先進實用技術(shù)，解決生產(chǎn)技術(shù)難題。通過這些措施，提高了現(xiàn)實經(jīng)濟收益，取得了以短養(yǎng)長的實際效果。

三、林區(qū)改革前后兩重天的現(xiàn)實，充分證明國有林權(quán)制度改革是順應(yīng)林業(yè)發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)林業(yè)職工意愿、符合林區(qū)實際的重大創(chuàng)舉，是破解國有林區(qū)深層次矛盾、加快林業(yè)發(fā)展、振興林區(qū)經(jīng)濟、富裕職工群眾的根本途徑，也是落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)社會主義新林區(qū)的有效舉措，必將載入中國林業(yè)改革發(fā)展的史冊。

--突破了國有國營體制的束縛，從根本上解決了責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一的問題，使森林資源得到了有效保護。

國有林權(quán)制度改革，探索建立了責(zé)、權(quán)、利一體和內(nèi)在動力充足的森林資源經(jīng)營管理長效機制，使國有林業(yè)產(chǎn)權(quán)主體虛臵、森林資源培育保護缺少利益主體和責(zé)任主體的問題得到根本解決，林業(yè)職工成為了真正意義上的“大山主人”，有效增強了保護森林的責(zé)任意識?！翱春米约疑?，管好自家林”成為了承包職工的自覺行動，使森林資源的安全系數(shù)大大提升。截至目前，5個試點林業(yè)局所有承包經(jīng)營林地均未發(fā)生一起林政案件和森林火情火警。據(jù)國家有關(guān)部門調(diào)查顯示：承包后的林地上的林木蓄積和株數(shù)非正常消耗率比承包前大幅度降低，僅相當(dāng)于試點前的1/65和1/119。--調(diào)整優(yōu)化了林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，激發(fā)和調(diào)動了林區(qū)職工和社會各界參與林業(yè)建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，開通了各種生產(chǎn)要素投向林業(yè)的渠道，極大地解放和發(fā)展了林業(yè)生產(chǎn)力。國有林權(quán)制度改革將市場動力植入了國有林業(yè)領(lǐng)域，敞開了民間資本進入林業(yè)的渠道，有效解決了投入難、造林難的問題，承包職工自我造林的積極性空前高漲，從“要我造林”轉(zhuǎn)變到“我要造林”，森林培育速度加快，造林質(zhì)量明顯提高。林改以來，承包職工共完成更新造林8669公頃，其中在無林地、退耕還林地上造林865公頃，成活率均在98%以上，按現(xiàn)行的常規(guī)造林成本每公頃2500元計算，共節(jié)約國家育林基金投入2167萬元。據(jù)國家有關(guān)部門調(diào)查顯示：林地每公頃資金投入由承包前的472.2元增加到現(xiàn)在的1627.6元，單位面積資金投入增加了2.45倍。--注重突出森林功能和效益的協(xié)調(diào)兼顧，建立了國家、企業(yè)、職工三者共贏互利的新機制，使森林的“三大效益”得到充分釋放。

經(jīng)濟效益日益突顯。林改后，一方面，國有企業(yè)節(jié)約了大量的育林和管護成本，同時通過流轉(zhuǎn)獲得可觀的改革收益，既為企業(yè)發(fā)展減輕了壓力，又增加了再發(fā)展的資金積累。另一方面，承包職工通過對森林資源的立體綜合經(jīng)營，取得了相對穩(wěn)定的收益，等于每家開辦了一座“綠色銀行”，林地生產(chǎn)力得到充分釋放。據(jù)對承包職工的跟蹤調(diào)查顯示：林權(quán)制度改革后，承包職工通過發(fā)展林下經(jīng)濟和家庭經(jīng)濟，每戶年均增收3500元以上，加快了國有林區(qū)奔小康的步伐。生態(tài)效益后勢強勁。林改后，一方面林業(yè)產(chǎn)權(quán)的主體得到明晰和確定，激發(fā)了廣大林業(yè)職工營造林的積極性，預(yù)計試點期間營造的苗木成林后，伊春林區(qū)可提高森林覆蓋率 0.25個百分點。另一方面，這次改革試點面積盡管只有8萬公頃，只占伊春林區(qū)施業(yè)區(qū)面積的2.1%，但是承包經(jīng)營后，由于承包職工保護意識的進一步增強，必將在一定程度上減輕森林資源消耗的壓力，使其得到進一步的修養(yǎng)生息。社會效益穩(wěn)定持久。通過林改，共抵頂拖欠職工工資 3298.9萬元。實現(xiàn)了一人承包、全家就業(yè)，每公頃林地年均投入勞動力由試點前的0.5個增加到現(xiàn)在的14.7個，是試點前的28.4倍。拉近了職工與黨和政府的關(guān)系，職工把承包林地作為黨和政府對自己的關(guān)懷，打心眼里擁護林改，傳統(tǒng)小年，在林改敲響第一槌的烏馬河經(jīng)營所，林地承包職工自發(fā)地邀請許兆君一同吃年飯、敘家常、話改革、議發(fā)展。承包職工的精神面貌也發(fā)生了明顯的變化，積極、主動和創(chuàng)造性地進行生產(chǎn)經(jīng)營的增多了，出工不出力、“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”現(xiàn)象沒有了；專心致志發(fā)展林下經(jīng)濟和家庭經(jīng)濟的多了，聚眾賭博、打架斗毆、無所事事的現(xiàn)象沒有了。--國有林權(quán)制度改革生成了保護發(fā)展森林資源的內(nèi)在動力機制，與天保工程相互促進、相得益彰，為實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展開辟了新的路徑。

天保工程實施以來，雖然使伊春國有林區(qū)有了喘息的機會，但是還沒有從根本和長遠上解決森林資源的恢復(fù)、保護和發(fā)展的問題。林權(quán)制度改革的實施，有力地補充了天保工程的單向外力作用，實現(xiàn)了國家資金注入、內(nèi)部體制改革的雙向聯(lián)動，在天保工程的“輸血”支持的基礎(chǔ)上，充分激發(fā)林區(qū)內(nèi)部“造血”的功能，既有效地解決了擴大就業(yè)的問題，又補充了天保工程造林投入不夠等問題，進一步增強了國有林業(yè)發(fā)展的動力和活力，為加快小興安嶺生態(tài)全面恢復(fù)，促進林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展探索了路子。

--以現(xiàn)代林業(yè)理論為指導(dǎo)，依托國有林權(quán)制度改革，實施森林價值分類經(jīng)營，有效地促進了森林資源的科學(xué)經(jīng)營和發(fā)展。在國有林權(quán)制度改革試點過程中，根據(jù)森林資源的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值和社會價值的內(nèi)在屬性，有針對性地確定不同的價值經(jīng)營主體，遵循不同的經(jīng)營規(guī)律，實施分類經(jīng)營，分類管理，進一步明晰國家、企業(yè)、職工各方發(fā)展林業(yè)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，促進了林業(yè)生態(tài)價值、經(jīng)濟價值、社會價值經(jīng)營主體的分臵，初步形成了國家以經(jīng)營森林生態(tài)價值為主，私人以經(jīng)營森林的經(jīng)濟價值為主，各負其責(zé)、各得其利、并行不悖的良性發(fā)展格局，使得個人的經(jīng)濟追求和國家的生態(tài)追求得到有機的結(jié)合，化解了森林生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益長期難以兼顧的矛盾，在經(jīng)營對象獲得各自增值的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)森林資源整體功能的最佳發(fā)揮。

正像2007年2月16日回良玉副總理指出的那樣，伊春國有林區(qū)林權(quán)制度改革試點取得了階段性的成效。望繼續(xù)堅持改革試點的基本原則，強化政策指導(dǎo)和服務(wù)引導(dǎo)，嚴格按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，積極探索國有森林資源經(jīng)營的新模式，既要使森林資源得到有效的保護和發(fā)展，又要拓寬林業(yè)職工就業(yè)渠道和培育發(fā)展森林資源的積極性，以使林地產(chǎn)出率提高、林區(qū)繁榮、林業(yè)職工富裕。

四、在兼具生態(tài)地位戰(zhàn)略性、林業(yè)戰(zhàn)線代表性、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)典型性于一身的伊春國有林區(qū)進行林權(quán)制度改革試點，不僅真正明晰和落實了林業(yè)產(chǎn)權(quán)主體，突破了體制和機制性障礙，更重要的是為國有林區(qū)的未來展現(xiàn)出一幅美好的前景：通過“遠封近分”的模式安排，必將促進森林的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益的耦合，全面實現(xiàn)國家得生態(tài)、企業(yè)得發(fā)展、職工得收益、社會得穩(wěn)定的目標。

作為全國國有林區(qū)林權(quán)制度改革的惟一試點單位，伊春市委、市政府表示，一定要在黑龍江省委、省政府和國家林業(yè)局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，按照回良玉副總理關(guān)于擴大國有林權(quán)制度改革試點的重要批示精神和第四次局省聯(lián)席會議的要求，繼續(xù)積極、穩(wěn)妥、深入推進國有林權(quán)制度改革試點，重點將抓好以下工作任務(wù)：

--突出生態(tài)的戰(zhàn)略地位，切實加強改革試點后森林資源的培育、保護和管理工作。從全國和黑龍江省的生態(tài)建設(shè)需要出發(fā)，教育、引導(dǎo)和規(guī)制所有的林地承包職工，充分認識到保護好森林資源就是保護伊春的生存和發(fā)展的根本所在，經(jīng)營森林資源既要對林區(qū)子孫后代長遠利益著想，更要對國家全局利益高度負責(zé)。引導(dǎo)和支持承包職工積極培育和保護好森林資源，確保承包經(jīng)營的林地有林地面積逐年擴大、森林蓄積逐年增長、林分質(zhì)量逐年提高，努力發(fā)揮伊春林區(qū)在生態(tài)建設(shè)中的重要作用。

--強化政策支持與服務(wù)，不斷提高承包職工的后續(xù)經(jīng)營能力。林下經(jīng)濟發(fā)展要加快實現(xiàn)由小面積經(jīng)營到大面積經(jīng)營、低水平到高水平、低附加值到高附加值的轉(zhuǎn)變，不斷提高林地生產(chǎn)率和承包職工的經(jīng)濟效益。同時要大力發(fā)展林外經(jīng)濟，引導(dǎo)和扶持承包職工參與發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，把發(fā)展的眼光向局外、市外和省外拓展，努力拓展新的增收致富的空間。出臺并落實好扶持承包職工發(fā)展林下經(jīng)濟和林外經(jīng)濟的政策措施，保護職工培育森林資源特別是發(fā)展林下經(jīng)濟和林外經(jīng)濟的積極性。加快組建各類經(jīng)濟合作組織，引導(dǎo)、鼓勵和支持承包職工在自愿的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立股份林場、合作林場、家庭林場、林業(yè)合作社等新型經(jīng)濟合作組織，提高承包經(jīng)營的規(guī)?；⒓s化水平。

--采取多種有針對性的措施，確保實現(xiàn)林業(yè)職工戶戶有其林的目標。對有經(jīng)營能力、無經(jīng)濟能力的，要通過增大企業(yè)借款比例、甚至全額無息借款的方法，先讓這部分職工擁有屬于自己的林地，并在造林、撫育、發(fā)展林下經(jīng)濟、林外經(jīng)濟上給予扶持。對有經(jīng)濟能力、無經(jīng)營能力的，要通過轉(zhuǎn)變試點林場（所）職能，建立營林、供銷或采運服務(wù)公司，實行委托經(jīng)營的方法，解決他們在經(jīng)營上的后顧之憂。對既無經(jīng)營能力、也無經(jīng)濟能力的，首先要通過企業(yè)全額無息借款讓他們擁有屬于自己的林子，然后通過優(yōu)化重組，實行以強帶弱，以強扶弱，強弱結(jié)合等辦法，使林區(qū)的困難群眾都能享受到改革的成果。

--加快國有林權(quán)制度改革配套體系建設(shè)，努力將改革不斷引向深入。建立保障林權(quán)制度改革的長效機制，在國家林業(yè)局及相關(guān)部門的支持下，盡快解決林權(quán)憑證發(fā)放、林木保險、林地經(jīng)營貸款、林木采伐管理等制約改革試點深入推進的關(guān)鍵性問題；加快森林資產(chǎn)評估中心、科技服務(wù)中心、法律服務(wù)中心等社會組織的建設(shè)，不斷完善社會化、市場化服務(wù)體系，全方位為承包職工提供服務(wù)，逐步完善社會保障體系，著力解決承包職工老有所養(yǎng)、老有所保等社會性問題。以實施林權(quán)制度改革為契機，加快建立和完善國有森林資源管理新體制，使森林資源的管理職能真正從森工企業(yè)中分離出來，實現(xiàn)森林所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有效分離，從而建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、管資產(chǎn)和管人管事相結(jié)合的森林資源管理新體制，有效管理和保護好國有森林資源。--積極爭取擴大國有林權(quán)制度改革試點，進一步釋放改革的綜合效應(yīng)。

首先，擴大國有林權(quán)制度改革試點是必要和可行的。今年的中央1號文件明確提出：“要穩(wěn)步推進重點國有林區(qū)林權(quán)改革試點”，3月31日，國務(wù)院副總理回良玉在聽取國家林業(yè)局主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于當(dāng)前林業(yè)工作匯報時特別強調(diào)：“在全面推進集體林權(quán)制度改革的同時，要認真總結(jié)國有林場、國有林區(qū)改革試點經(jīng)驗，你們認為效果好的可以繼續(xù)擴大試點，試點可多一些，面可大一點，不斷探索，積累經(jīng)驗。”全國林業(yè)廳局長會議提出：“國有林場和國有林區(qū)改革試點深入推進”。擴大改革試點的基本條件具備，經(jīng)過兩年來的改革試點實踐，伊春已經(jīng)形成了良好的改革氛圍，積累了一定的經(jīng)驗，取得了明顯的效果，職工群眾熟悉改革、擁護改革、迫切要求擴大改革試點。擴大林權(quán)制度改革試點是解決國有林區(qū)深層次矛盾的迫切需要，目前界定在5個林業(yè)局15個林場（所）的8萬公頃改革試點的面積還十分有限，與解決伊春整個國有林區(qū)長期形成的養(yǎng)林與養(yǎng)人、生態(tài)與經(jīng)濟、穩(wěn)定與發(fā)展、現(xiàn)實與長遠矛盾的根本目標，還有很大的差距。擴大林權(quán)制度改革試點對于國有林區(qū)具有先導(dǎo)性，通過擴大國有林權(quán)制度改革試點，把伊春的問題解決好了，重點國有林區(qū)的弊端和問題也就不難解決，可以起到很好的示范帶動作用。

其次，擴大國有林權(quán)制度改革試點將使森林“三大效益”得到進一步增強。伊春市委、市政府提出，在已經(jīng)完成試點8萬公頃的基礎(chǔ)上，按照國務(wù)院先期批準的改革試點的原則、方式、期限，擬分三個階段擴大面積：第一階段到2008年底，完成38萬公頃。第二階段到2009年底，完成58萬公頃。第三階段到2010年底，最終完成80萬公頃，占伊春林區(qū)施業(yè)區(qū)面積的20.7%，占有林地面積的25.8%。

從生態(tài)效益預(yù)期來看，將進一步增強小興安嶺森林生態(tài)系統(tǒng)的整體功能。實行“遠封近分”后，對屬于“遠封”的300萬公頃林地以生態(tài)建設(shè)為主，通過撤并林場所、停止主伐、封山育林，將獲得可觀的生態(tài)效益。在“近分”方面，改革試點面積擴大到80萬公頃后，把森林資源交給林業(yè)職工分戶承包經(jīng)營，通過精心、科學(xué)設(shè)計林業(yè)經(jīng)營模式，在獲得經(jīng)濟效益的同時，也會為國家提供生態(tài)效益?？傊?，通過“遠封近分”，不僅有利于恢復(fù)和改善小興安嶺的生態(tài)環(huán)境，而且對于保障松嫩平原和三江平原兩大“糧倉”的安全，維護黑龍江和松花江兩大水系及其流域的生態(tài)環(huán)境，乃至保障全國的生態(tài)安全都將發(fā)揮極其重要的作用。

從經(jīng)濟效益預(yù)期來看，將實現(xiàn)國家和承包職工經(jīng)濟收益的雙贏。一方面，按照現(xiàn)在林地流轉(zhuǎn)和承包費用標準，擴大到80萬公頃林地，承包經(jīng)營50年后，國家將收益51.2億元，同時按照現(xiàn)有的造林成本，還可節(jié)約育林基金投入4億元。另一方面，從承包職工來看，按照8萬公頃試點面積平均每公頃蓄積量、現(xiàn)在的林木平均生長率、2007年森林蓄積綜合出材率和木材平均價格售價計算，50年后平均每公頃承包林木預(yù)期收益15.5萬元，擴大到30萬公頃預(yù)期收益為465億元，擴大到50萬公頃實現(xiàn)預(yù)期收益為775億元，擴大到80萬公頃實現(xiàn)預(yù)期收益為1240億元。同時，承包職工通過發(fā)展林下經(jīng)濟還能獲得收益，據(jù)國家有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，林改后發(fā)展林下經(jīng)濟預(yù)期凈收益增長率為42%，按照現(xiàn)在每戶發(fā)展林下經(jīng)濟凈收益3.55萬元計算，5年后每戶林下經(jīng)濟凈收益為17萬元。

從社會效益預(yù)期來看，將有效促進國有林區(qū)社會的和諧穩(wěn)定。改革試點面積擴大到80萬公頃后，不僅可以拓寬職工就業(yè)渠道，預(yù)計可安臵9.04萬-15.2萬職工，占在冊職工的30%--50%，而且可以抵頂拖欠的歷史債務(wù)，林權(quán)制度改革擴大試點后，納入試點范圍的106個林場（所）拖欠應(yīng)付未付職工工資、社會保障費用等4.29億元歷史性債務(wù)，完全可以通過承包抵頂?shù)姆绞饺坑枰曰?。同時，還可以解決林區(qū)上學(xué)、就醫(yī)、住房等困難問題，擴大林權(quán)制度改革試點后，承包職工完全有能力通過發(fā)展林下經(jīng)濟、林外經(jīng)濟和長期經(jīng)營林木資源，獲得可觀的經(jīng)濟收益，能夠逐步改善自己居住條件，滿足就醫(yī)和子女上學(xué)資金需要。

第三，擴大國有林權(quán)制度改革試點將著重把握以下三個基本點：

在“遠封”方面，進一步強化國家管理的職能，充分發(fā)揮林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的主體作用。對于林權(quán)制度改革試點區(qū)域以外的遠山區(qū)大面積集中連片的商品林和公益林仍然歸國家所有，由國家授權(quán)委托單位進行集中管理，與森林資源使用者之間建立林價約定，明確林木買賣關(guān)系，實現(xiàn)森林資源真正國家所有、委托經(jīng)營，同時對使用森林資源單位進行全程管理監(jiān)督，主要目標是在加快恢復(fù)和增強小興安嶺生態(tài)功能的同時，確保國家獲得戰(zhàn)略木材資源的永續(xù)積蓄。在“近分”方面，全面提升和強化承包經(jīng)營的“自組織化”的程度和功能，努力實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟效益的最大化。充分發(fā)揮承包職工的主體作用，真正全面有序地放活經(jīng)營權(quán)，使承包職工能夠根據(jù)自己的意愿，按照市場經(jīng)濟規(guī)律，自主開展森林經(jīng)營活動，最大限度地提高林地生產(chǎn)力和經(jīng)濟效益。引導(dǎo)和支持承包職工在實現(xiàn)經(jīng)濟效益提高的同時，促進林區(qū)生態(tài)效益的不斷增強，既加快奔小康的步伐，又為國家生態(tài)建設(shè)作出貢獻。

在引進戰(zhàn)略投資者方面，立足于促進森林可持續(xù)經(jīng)營和發(fā)展，注重近期以實現(xiàn)生態(tài)效益目標為主與遠期以追求經(jīng)濟效益目標為主的有機結(jié)合。在確保所有林業(yè)職工獲得林地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)引進一部分林業(yè)經(jīng)營和加工相結(jié)合的企業(yè)進入，探索走林業(yè)發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展和森林可持續(xù)經(jīng)營之路。原則上引進的企業(yè)必須以戰(zhàn)略投資者身份進入，首先進行造林、撫育等林業(yè)經(jīng)營投入，10年之后才能允許開展間伐，20年后才能在國家有關(guān)部門批準下合理進行采伐，使森林資源越采越多，越采越好，實現(xiàn)森林資源的消長平衡和經(jīng)濟與生態(tài)的良性循環(huán)，保障林區(qū)森林資源的可持續(xù)經(jīng)營和發(fā)展。

深化改革是推進經(jīng)濟社會發(fā)展的動力之源，制度創(chuàng)新是激發(fā)經(jīng)濟利益主體積極性和創(chuàng)造性的根本法寶，伊春國有林權(quán)制度改革的實踐和取得的成效充分地印證了這一點。在國有林區(qū)進行林權(quán)制度改革，是歷史發(fā)展的必然，是國有林區(qū)走向良性發(fā)展的惟一出路，是回避不了的歷史關(guān)口，正如全國人大代表、伊春市委書記許兆君所說：“早改革早主動，晚改革晚主動，不改革就被動！”時代呼喚國有林權(quán)制度改革試點經(jīng)驗早日在國有林區(qū)推廣，全面實現(xiàn)“遠封近分”的模式，進而推進國有林區(qū)經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益的協(xié)調(diào)并進，良性互動，共利多贏。

第五篇：集體林權(quán)制度改革后森林防火工作的實踐和探索

集體林權(quán)制度改革后森林防火工作的實踐和探索

珙縣政府副縣長 楊學(xué)東

珙縣是典型的南方集體林區(qū)和傳統(tǒng)的速生豐產(chǎn)用材林基地縣，是省委、省政府確定的“以林為主，綜合開發(fā)”試點縣和國家大林業(yè)改革試驗區(qū)，是全省第一個實現(xiàn)全面綠化達標的盆周山區(qū)縣，先后榮獲國家工程造林銀質(zhì)獎、全國綠化百佳縣等榮譽稱號，林業(yè)已經(jīng)成為縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟“繭、煙、茶、林、牧”五大產(chǎn)業(yè)中的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。珙縣自2006年開始集體林權(quán)制度改革以來，遵照：“生態(tài)保護是基礎(chǔ)，還權(quán)于民是根本，農(nóng)民得利是目的”的基本原則和方向，全面落實林地、林木的所有權(quán)和使用權(quán)，實現(xiàn)了“山定主、樹定根、人定心”。但是，隨著集體林權(quán)制度改革工作的完成，森林防火工作也將發(fā)生新的變化，面臨新的形勢、新的情況和新的問題。為此，正確研判問題，制定相應(yīng)的對策和措施，對于做好新時期下的森林防火工作具有十分重要的意義。

一、新形勢下森林防火工作存在的主要問題

（一）從林改格局看，組織管理難。從1974年聯(lián)合國援糧造林開始，珙縣采取“國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社、村民”五環(huán)聯(lián)營的營林機制，造林和森林防火工作由集體主導(dǎo)。但是，隨著集體林權(quán)制度改革后，全縣原有的133個集體林場全部解散，原來林場管理的體制不復(fù)存在，而重新組建的新型林場才開始起步，森林防火工作由過去的集體行為變?yōu)榍Ъ胰f戶的個體行為，基層森林防火工作管理難度越來越大。同時，集體林私有化后，發(fā)生森林火災(zāi)時，只要不涉及自己切身利益，部分村民不愿意向有關(guān)部門報告更不愿意上山救火，甚至?xí)剹l件、講價錢，而單靠專業(yè)隊伍救災(zāi)難度較大，往往會錯過最佳撲救時機，以致小火釀成大災(zāi)。

（二）從資源變化看，防控任務(wù)重。近年來，珙縣在天然林資源保護和退耕還林兩大工程上取得了顯著成績，每年遞增林地3－4萬畝，截至目前，全縣林地面積達82.02萬畝，占全縣幅員面積的47.63%；活立木總蓄積343萬立方米，森林覆蓋率為48.57%，綠化覆蓋率53.17%。隨著森林面積的不斷擴大和森林資源總量的持續(xù)增加，林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)不斷推進，有效改善了我縣的區(qū)域氣候。但是，森林防火戰(zhàn)線也在日益拉長，火災(zāi)防控任務(wù)更加繁重。況且，我縣森林又多以人工松、杉林等針葉林為主，樹種單一，如果林下可燃物清理不及時，引發(fā)森林火災(zāi)的可能性將不斷增強。

（三）從外部形勢看，氣象條件差。2009年2月，突如其來的“焚風(fēng)” 現(xiàn)象，導(dǎo)致一日全縣就出現(xiàn)了8處森林火災(zāi)。而進入2010年，氣候變化更加異常，據(jù)氣象專家分析，受新一輪厄爾尼諾現(xiàn)象影響，今年有可能成為有氣象記錄以來全球最熱的一年。受此影響，全縣大部分地區(qū)可能以少雨天氣為主，森林火險等級偏高，防火的壓力很大。

（四）從火源管控看，火災(zāi)隱患多。集體林權(quán)制度改革后，農(nóng)民積極從事林下種養(yǎng)業(yè)，進入林區(qū)旅游、開礦、采石、采摘林副產(chǎn)品的人員急劇增多，野外生產(chǎn)生活用火出現(xiàn)點多、面廣、難于管理的局面。加之傳統(tǒng)的燒荒、燒田埂、燒灰、積肥等農(nóng)事用火習(xí)慣很難從根本上轉(zhuǎn)變，拜墳祭祖、燒香點燭、燃放鞭炮等習(xí)俗難以禁止，人為火源防不勝防。再之，近幾年來封山育林、封山禁牧后，植被恢復(fù)較快，林下灌草茂密，地表可燃物增加，林區(qū)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又相對滯后，進一步增加了森林防火工作的壓力。

（五）從經(jīng)費投入看，資金來源少。森林防火工作是一項長期的、系統(tǒng)的工程，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，森林防火經(jīng)費主要由各級政府投入，但是基于目前的財政狀況，又不可能進行大規(guī)模財政傾斜。而集體林權(quán)制度改革后，林權(quán)結(jié)構(gòu)分散化，經(jīng)營形式多樣化，由于農(nóng)民短期內(nèi)無法從中得到較大的經(jīng)濟效益，加之資金本身不足和思想上對森林防火工作的淡漠，農(nóng)民對森林防火不重視、不投入，也沒有專業(yè)滅火工具，形成政府、農(nóng)民相互指望，誰也不投入或投入滿足不了森林防火工作的需要。這樣，帶來的后果就是防火經(jīng)費嚴重不足，撲火裝備和物資儲備滯后，不能滿足預(yù)防和撲救較大火災(zāi)的需要，對火災(zāi)應(yīng)急處置不利，無法及時有效撲滅森林火災(zāi)。

二、新形勢下森林防火工作采取的主要措施

隨著集體林權(quán)制度改革完成，珙縣把強化火源管理、消除火災(zāi)隱患作為重中之重來抓，進一步健全預(yù)警響應(yīng)機制，加強警地聯(lián)動，注重“打早、打小、打了”，森林防火工作取得了森林火災(zāi)次數(shù)下降、森林火災(zāi)損失下降和森林火災(zāi)導(dǎo)致人員傷亡下降“三下降”，工作主要體現(xiàn)在“七個抓手、七個做到”：

（一）在抓宣傳教育上狠下功夫，做到高度重視、常抓不懈。我縣歷年來高度重視森林防火宣傳教育工作，把防火宣傳教育作為重要工作來抓，不斷擴大宣傳教育的廣度和深度。一是積極開展“為身邊增綠，護綠色家園”等大型防火宣傳活動，力求做到家喻戶曉，人盡皆知。二是在中小學(xué)校開設(shè)專題講座，對中小學(xué)生進行防火知識、安全用火、緊急避險知識教育，使之從小樹立安全用火和防火意識。三是大張旗鼓地做好典型火案的宣傳活動，使森林防火知識進鄉(xiāng)入戶，進校入班，進山入林，營造良好的森林防火輿論氛圍，做到以史為鑒，警鐘長鳴。四是抓好防撲火工作人員和干部群眾的培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，強化安全撲火和自救能力，避免森林火災(zāi)傷亡事故發(fā)生。

（二）在抓責(zé)任落實上狠下功夫，做到橫向到邊、縱向到底。一是縣政府每年與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和指揮部成員單位簽訂森林防火目標管理責(zé)任書，全面落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，加強對森林防火工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。二是進一步明確、細化了森林防火指揮部成員單位職責(zé)。實行指揮部成員單位聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，制定出具體的實施方案，進一步明確防火工作第一責(zé)任人、直接責(zé)任人、包片責(zé)任人的責(zé)任，把防火工作的好壞與干部實績考核掛鉤，一級抓一級，一級對一級負責(zé)，層層落實防火責(zé)任，真正做到山有人管，林有人護，責(zé)有人擔(dān)。三是實行森林防火風(fēng)險責(zé)任金制度?？h森林防火指揮部成員單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣森林防火指揮部交納風(fēng)險責(zé)任金，年終根據(jù)考核情況，兌現(xiàn)獎懲。

（三）在抓火源管理上狠下功夫，做到群防群治、看死盯牢。一是堅持“預(yù)防為主，積極消滅”的方針，防火期內(nèi)，嚴格實行用火審批制度。對防火期內(nèi)未經(jīng)批準擅自在防火區(qū)內(nèi)用火的，依照《森林防火條例》之規(guī)定進行處罰。二是堅持村民輪流掛牌值班制度和專（兼）職巡山員制度，加強巡查監(jiān)管，落實火源監(jiān)管責(zé)任。三是加強重點人群監(jiān)管，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立臺帳，落實專人監(jiān)管，有效地杜絕因特殊人群疏于監(jiān)管而引發(fā)山火的現(xiàn)象。四是加強重點林區(qū)、重點區(qū)域的監(jiān)管，設(shè)立警示牌，落實專人監(jiān)管，全縣火源管理做到橫向到邊，縱向到底。

（四）在抓火情監(jiān)測上狠下功夫，做到提前響應(yīng)、未雨綢繆。一是加強火情分析?？h森林防火指揮部隨時根據(jù)天氣情況適時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和成員單位發(fā)布火情分析報告，提出具體要求，做好應(yīng)急準備。二是結(jié)合上級森林防火監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)發(fā)布的信息和本地實際情況，加強火情監(jiān)測。氣象、通訊等部門緊密配合，以短信等形式適時發(fā)布森林火險等級預(yù)告。三是通過縣電視臺在防火期定時向全社會播放森林防火公益廣告，在重大節(jié)慶前夕黃金時段播放森林防火溫馨提示。

（五）在抓火災(zāi)處置上狠下功夫，做到科學(xué)指揮、速戰(zhàn)速決。一是預(yù)案準備。及時修訂完善了《森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》，做到一旦發(fā)生森林火災(zāi)，能夠立即啟動預(yù)案，組織撲救，迅速撲滅。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、指揮部各成員單位也根據(jù)預(yù)案制定了森林火災(zāi)應(yīng)急處置辦法，隨時掌握林區(qū)林情、社情，為組織指揮撲救做好準備。二是物資準備。縣、鄉(xiāng)政府年初分別預(yù)算森林防火經(jīng)費，購置了必要的撲火工具。同時在市林業(yè)局的支持下，維護了部分防火專用通道、蓄水池、抽水機和風(fēng)力滅火機，新建了森林防火專用通訊網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施，指揮部各成員單位也按預(yù)案要求作了相應(yīng)的物資儲備和準備。三是人員準備?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別建立了以民兵為主的撲火隊伍，并開展預(yù)案演練，確保一旦發(fā)生火災(zāi)，能“召之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”。

（六）在抓依法治火上狠下功夫，做到嚴查嚴處、四不放過。一是堅持依法治火。繼續(xù)加大對森林火災(zāi)案件的查處力度，按照“四不放過”要求，迅速進入，查清火因，查明責(zé)任人，做到發(fā)生一起，偵破一起，通報一起。二是加大對林區(qū)非法用火的打擊力度，對防火期內(nèi)未經(jīng)批準擅自在防火區(qū)內(nèi)用火的，依法予以查處，從嚴從快依法打擊違反防火規(guī)定的不法行為，處理一案，震懾一方，教育一片。三是通過在火災(zāi)現(xiàn)場以案說法等形式，開展宣傳教育，用典型案例教育公眾，提高全民依法治火的意識，預(yù)防森林火災(zāi)案件的發(fā)生。

（七）在抓能力建設(shè)上狠下功夫，做到統(tǒng)籌謀劃、標本兼治。一是加快基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)。進一步規(guī)劃好林區(qū)內(nèi)防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，包括林區(qū)防火通道、生物防火隔離帶、蓄水池、通訊網(wǎng)、監(jiān)測點等。二是實施好防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。認真按項目管理有關(guān)要求，實施好上級下達我縣的森林防火工程項目。三是鼓勵森林、林木、林地經(jīng)營業(yè)主投資建設(shè)森林防火基礎(chǔ)設(shè)施。對業(yè)主投資建設(shè)森林防火工程的，縣財政可每年預(yù)算一定經(jīng)費給予補助。四是提高森林防火科技水平。加強防火科研，組織開展以水滅火等急需課題攻關(guān)，認真研究森林防火工作的特點和規(guī)律，建立長期有效的森林防火體系。五是進一步完善聯(lián)防制度。與筠連、高縣等周邊縣建立聯(lián)防制度，簽訂聯(lián)防協(xié)議，將森林防火、林業(yè)有害生物群防群治、打擊破壞森林和野生動植物資源違法犯罪行為等一并簽進聯(lián)防協(xié)議書。協(xié)議各方在森林火災(zāi)發(fā)生時，迅速響應(yīng)，予以支援。同時，要求縣內(nèi)各毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)也建立聯(lián)防制度，一旦發(fā)生森林火災(zāi)，迅速出擊，盡量減少森林火災(zāi)造成的損失。