第一篇：關于全市耕地和基本農田保護工作情況匯報

日前,由市政協(xié)副主席帶隊，市政協(xié)人口資源環(huán)境委員會組織部分政協(xié)常委、委員對我市耕地和基本農田保護工作情況進行了考察?，F將有關情況綜合匯報如下：

一、基本情況近幾年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進及經濟社會發(fā)展和人口增加，全市上下切實貫徹落實科學發(fā)展觀，正確處理保護和發(fā)展的關系，認真執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度，大力

推進節(jié)約集約用地，為確保全市570.1791萬畝（380119.4公頃）基本農田保護面積不減少，用途不改變,質量不降低，建設項目占用耕地實現占補平衡，做了大量工作，取得了明顯成效。

1、加強領導，完善制度，廣泛宣傳，初步形成齊抓共管的工作機制。首先，市、縣（市、區(qū)）都成立了“基本農田保護檢查工作領導小組”和“造地增糧富民工程領導小組”，這兩個領導小組分別由市、縣（市、區(qū)）政府分管領導任組長，加強了對耕地保護工作的領導。其次，各縣（市、區(qū)）建立了基本農田保護責任制度、基本農田占補平衡制度、占用基本農田聽證和公告制度、違法占用基本農田信訪舉報制度，基本農田保護動態(tài)巡查制度等，使我市的基本農田保護工作始終處于各級政府的有效監(jiān)管之下。再次，通過廣播、電視、標語、講座、文藝宣傳等各種形式，結合本市實際，向廣大群眾、社會各界大張旗鼓地開展耕地和基本農田保護宣傳，提高全社會的耕地保護意識。

2、積極推進土地整理和“造地增糧富民”工程，增加耕地面積，提高耕地質量。據統(tǒng)計，2006年，我市人均耕地1.35畝，低于全國人均耕地1.39畝的水平。為增加耕地面積，提高耕地質量，實現農業(yè)增產、農民增收，我市一是積極爭取國家資金，大力開展以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的土地整理，2003年至2007年，全市共爭文秘雜燴網取國家立項投資的農用地土地整理項目27個，建設規(guī)模22015.61公頃（33.0234萬畝），中央財政預算安排資金35376.15萬元，已到位資金23628.8萬元，計劃新增耕地面積1930.857公頃。其中永新縣高市鄉(xiāng)、峽江縣水邊鎮(zhèn)、遂川縣泉江鎮(zhèn)、雙橋鄉(xiāng)、新干縣沂峰圩區(qū)4個補助項目已經通過竣工驗收。吉州區(qū)曲瀨鄉(xiāng)、泰和縣蘇溪馬市、安?？h洲湖鎮(zhèn)等2005年以前國家批準下達的14個項目,可在今年年底至2008年元月之間全面竣工。該項工作受到市政府2006年引進資金先進獎勵?！痢量h還被國土資源部確定為國家級基本農田保護示范區(qū),國家投資1億元專項建設資金。二是積極推進“造地增糧富民”工程。2002年至2006年，全市自籌資金，利用耕地后備資源，進行31個土地開發(fā)項目，新增耕地面積2239.7537公頃（33596畝）。2007年以泰和、萬安、××、吉水、永豐等5個縣為重點，計劃完成集中連片土地開發(fā)任務5640畝，目前工程進展順利。

3、嚴格把好耕地占用關，嚴禁一般建設用地占用基本農田。一是在審核非農建設用地報批時，除國家批準的能源、交通、水利、軍事等重點建設項目可以占用基本農田、并及時進行補劃外,一般建設項目占用耕地實行先補后占。2003年至2007年8月份，全市經依法批準的建設用地占用耕地2062.3186公頃，全部實行了占補平衡。二是建設用地能用荒地的，不用耕地，能用劣地的，不用好地。2003年至2007年9月，全市工業(yè)用地共使用新增建設用地2338.8175公頃，其中耕地483.7177公頃，耕地面積占新增建設用地總面積的20.68%。三是市國土資源局根據《××市中心城區(qū)粘土磚廠整治方案》，2006年，及時向各縣（市）國土資源局下發(fā)了《關于加強粘土磚生產用地及采礦登記監(jiān)督管理的通知》，要求嚴禁占用耕地建窯或在耕地上燒磚，禁止向新建、擴建、改建實心粘土生產項目供地等，集約和節(jié)約土地，保護耕地。2005年4月，市國土資源局被國土資源部授予“全國建設用地審查報批工作先進單位”稱號。

4、加強基本農田保護基礎業(yè)務工作。一是根據國務院1998第257號令《基本農田保護條例》第九條“省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區(qū)域內耕地總面積的百分之八十以上”的規(guī)定，2000年，我市調整劃定基本農田保護面積570.1791萬畝（380119.4公頃），占現有耕地面積的90.37%。二是各縣（市、區(qū)）將土地利用總體規(guī)劃劃定的基本農田保護界線，落實到土地利用現狀圖上，基本農田保護指標落實到了具體地塊。三是各縣（市、區(qū)）在確定的基本農田保護區(qū)，設立了基本農田保護標志牌，在高速公路、國道、省道、縣道及鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊明顯位置和基本農田連片5000畝以上區(qū)段，共設立保護牌951塊。四是市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組層層簽訂了責

任書，把基本農田落實到了村組和農戶。據統(tǒng)計，責任書到村2646份，到組26550份，到戶579639份。四是建立了基本農田保護檔案。基本農田保護區(qū)劃定后，全市218個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都已將基本農田保護資料、圖件實地核實后，匯集成圖（基本農田保護圖）、表（基本農田保護指標分解落實表）、書（基本農田保護責任書），建立了檔案。為保護基本農田積累

了歷史資料。由于工作扎實，2001年6月，安福縣國土資源局榮獲國土資源部和農業(yè)部授予的“全國基本農田保護工作先進單位”。

二、存在的主要問題

雖然全市在耕地和基本農田保護方面取得了較好的成效，但保護工作任重道遠，還存在一些亟待解決的問題，主要有：一是在一些地方的存在認識不到位、協(xié)調不得力等問題。受不正確政績觀因素影響，有些領導仍認為，只有經濟增長數量才是看得見的硬任務，因而對耕地和基本農田保護工作抓而不緊、抓而不實。二是保護責任沒有形成社會化。目前，雖然層層簽訂了耕地基本農田保護責任書，但責任的考核還沒有真正落實。三是保護耕地和保障發(fā)展的矛盾仍較突出。目前，全市正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，經濟社會發(fā)展和人口增加需要大量的土地需求，基礎設施和生態(tài)建設也不可避免地要占用一部分耕地和基本農田，而我市的人均耕地只有1.35畝，低于全國人均耕地1.39畝的水平。四是耕地和基本農田保護的投入不足。由于耕地和基本農田保護面廣量大，許多工作比如建立保護定位監(jiān)測點、埋設保護界樁、增設和修復保護標志牌、管理人員培訓、檔案管理都要大量的人力物力投入，而各級財政目前仍沒有這方面的專項經費。五是違法占用、破壞耕地和基本農田的現象仍時有發(fā)生。個別地方仍存在用地不合法，一些農民擅自占用耕地建房及在耕地上植樹造林、挖塘養(yǎng)魚等違法破壞耕地的現象。

三、幾點建議

保護耕地和基本農田對確保全市糧食安全、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義，為確保全市耕地和基本農田面積不減少，用途不改變，質量不降低，特提出以下建議：

1、加大宣傳力度，進一步增強全民的耕地和基本農田保護意識。通過新聞媒體、普法等多種形式，繼續(xù)加大對《土地管理法》、《基本農田保護條例》等法律法規(guī)和方針政策的宣傳力度，進一步提高各級政府和社會各個方面對耕地和基本農田保護工作重要性的認識，從而把思想和行動統(tǒng)一到科學發(fā)展觀上來，統(tǒng)一到經濟又好又快發(fā)展的要求上來，統(tǒng)一到黨中央、國務院關于保護耕地和提高糧食生產能力，落實最嚴格的耕地保護制度上來。正確處理保護耕地和保障發(fā)展的關系，真正把保護耕地和基本農田作為硬任務，使經濟增長建立在節(jié)約土地和保護耕地的基礎上，實現發(fā)展和保護“雙贏”。

2、落實《××市縣級政府耕地保護責任目標考核辦法》（吉府辦發(fā)200710號），增強耕地保護責任意識。首先，根據省政府下達給我市的年度耕地保有量和基本農田保護面積提出考核指標建議，報市政府批準后下達，作為縣（市、區(qū)）政府保護責任面積。每年對各縣（市、區(qū)）認真進行考核，市政府對各縣（市、區(qū)）人民政府耕地保護責任考核結果進行通報。其次，在市對縣、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府簽訂的耕地保護責任目標考核辦法的基礎上，把保護責任進一步落實到村組和農戶。通過發(fā)放基本農田保護卡等形式，明確農戶保護基本農田的權利、責任和義務，為形成基本農田保護的社會化打下基礎。

3、積極調整產業(yè)結構，提高土地利用效率。切實轉變經濟發(fā)展的思路，努力引進一些資金密集、科技密集、勞動密集的工業(yè)和服務業(yè)項目，堅決制止土地占有量大，對耕地和基本農田造成嚴重污染的招商引資項目。另外，各級政府要在人、財、物及技術上加大對農業(yè)的投入，幫助農民調整產業(yè)結構，大力發(fā)展烤煙、大棚蔬菜、西瓜、葡萄等比較效益高的經濟作物，讓農民確確實實受到實惠，提高農民保護耕地和基本農田的積極性。

4、合理整合、盤活存量，確保耕地和基本農田的數量和質量。一是繼續(xù)抓好“造地增糧富民”工程工作。積極爭取國家資金，大力開展以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的中低產改造和土地整理。繼續(xù)自籌資金，積極開展土地開發(fā)工作，利用耕地后備資源。二是進一步加強農田水利建設，切實改善基本農田保護區(qū)內的基礎設施條件；啟動測土配方施肥工程，推廣施行測土配方施肥技術，擴大測土配方施肥面積，切實提高耕地和基本農田的質量。

5、科學編制規(guī)劃，切實解決保護耕地和基本農田與發(fā)展經濟的矛盾。首先要認真開展好第二次土地大調查工作。開展第二次土地調查，是貫徹落實科學發(fā)展觀，摸清土地家底，保護耕地和保證經濟健康發(fā)展的重要基礎；是科學規(guī)劃、合理利用、嚴格管理土地資源的重要支撐。對于保障國家糧食安全，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構建和諧社會具有十分重要的意義。因此全市各級黨政領導及有關部門要高度重視，切實這項工作做好。其次要編制好農村村莊規(guī)劃。農民建房一定要按規(guī)劃執(zhí)行，逐步引導村民住房建設向小城鎮(zhèn)和中心村集中，對一些村莊邊、零、散的住戶實行動員搬遷的辦法，鼓勵其向中心村集中，嚴格控制村盤外延，引導農村建設節(jié)約集約用地。

6、加大資金投入，為保護耕地和基本農田提供經費保障。市、縣財政每年從土地出讓金中劃出一定比例的資金，專項用于國土資源部門開展基本農田保護工作，包括建立的基本農田保護定位監(jiān)測點、埋設保護界樁、增設和修復保護標志牌、管理人員培訓、檔案管理等。特別是已經開展的全國第二次土地大調查工作，關系重大，工作量大，所需資金投入也大，因此要核定調查經費，列入相應的年度財政預算，財政部門確保調查經費按時足額到位，保證土地調查工作的順利進行。

7、嚴格審批手續(xù)，堅決查處違法占用耕地和基本農田的現象。嚴格執(zhí)行一般建設項目用地不得占用基本農田，對確需占用的基本農田應先補后占、占補平衡。嚴格執(zhí)行建設用地能用荒地的，不用耕地，能用劣地的，不用好地。從嚴控制農村建房占用耕地，嚴禁占用基本農田。農民建房要充分利用原有宅基地、村內空閑地和荒地，對新申請宅基地的村民有舊房的不予審批，只能辦理拆舊建新，不得新占宅基地。要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立基本農田保護巡查制度，聘請群眾監(jiān)督員，及時發(fā)現在基本農田上建房、植樹造林、挖塘養(yǎng)魚和破壞基本農田的行為，對發(fā)現破壞耕地和基本農田的行為，堅決予以依法查處，對重大典型違法案件進行公開曝光，并追究責任人和有關領導的責任。

第二篇：耕地基本農田保護和宅基地管理工作的自查報告

XX鎮(zhèn)XX社區(qū)管理服務中心

關于耕地及基本農田保護和農村宅基地管理工作的

自查報告

縣國土資源局：

為了認真貫徹落實《基本農田保護條例》、縣政府辦《關于加強農村宅基地管理的通知》和縣國土資源局《關于進一步加強耕地及基本農田保護工作的通知》的文件精神，依照安排，我們對轄區(qū)內的耕地、基本農田和農村宅基地進行了周密細致的排查，全面掌握了耕地、基本農田和農村宅基地的現狀，完善規(guī)范了耕地基本農田保護和農村宅基地的管理資料，為加強耕地、基本農田保護和宅基地管理奠定了堅實的基礎。

一、加強領導，落實保護責任

基本農田保護和農村宅基地管理工作涉及面廣，量大，為了抓好此項工作，我社區(qū)及時召開機關干部和村組干部專題會議，研究部署此項工作的開展和落實情況，并成立了專門的工作機構，由社區(qū)主任趙新強同志任組長，副鎮(zhèn)長屈大瑋同志任副組長，各包村干部和村主管土地工作的村干部為成員的工作組，專門負責此項工作的開展和組織實施。

二、周密安排，細致工作，全面實施 我社區(qū)現有基本農田保護區(qū)42塊，面積28550畝，經逐村逐地塊進行核實，嚴格做到了基本農田“三堅持，四落實，五不準”的要求，未出現非法侵占，毀壞基本農田行為，建立了健全的基本農田保護臺賬，保護網絡，簽訂了基本農田保護責任書并發(fā)放

到戶，使群眾知曉，將責任落到實處，做到制度健全，措施有力，保護巡查制度堅持常態(tài)化，記錄齊全，確?；巨r田數目不減，質量不降。

全社區(qū)現有宅基地總數1874宗，占地747.6畝，空閑住宅15宗。經對照檢查,農村宅基地管理檔案、臺賬，健全規(guī)范，全年無非法批準占用宅基地行為，無村組干部批少劃多，批非占耕，未批先占，私自買賣，亂收費等違法行為。

三、查漏補缺，完善制度，不斷提高管理服務水平

我社區(qū)按照文件精神要求，通過自查基本農田保護和宅基地管理工作，能夠始終堅持制度化，常態(tài)化，未有發(fā)生非法侵占和毀壞的違法行為。因自然風化和人為等原因，我社區(qū)的耕地保護碑大多陳舊、破損，下一步將計劃進行維修刷新。對因實施移民搬遷工程而造成的荒廢宅基地申報土地整理復墾項目?？傊?，在縣國土資源局的大力支持下，我們社區(qū)的耕地、基本農田保護和農村宅基地管理工作將向更高更好的目標邁進。

特此報告。

XX鎮(zhèn)XX社區(qū)管理服務中心

二〇一一年十二月八日

第三篇：耕地和基本農田保護領導干部離任審計制度

鉤政辦發(fā)〔2010〕 號

鉤鉤縣人民政府辦公室關于

印發(fā)鉤鉤縣耕地和基本農田保護領導干部離任審計制度

通知

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣直各有關單位：

《鉤鉤縣耕地和基本農田保護領導干部離任審計制度》已經縣人民政府同意，現予以印發(fā)，請認真貫徹實施。

二〇一〇年六月十日

鉤鉤縣耕地和基本農田保護領導干部離任審計制度

第一條為認真貫徹落實《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法（監(jiān)察部、人力資源部和社會保障部、國土資源部第15號令）進一步建立健全領導干部離任政績考核測評》，特制定本制度。

第二條本制度主要適應我縣擬提拔、交流、現任和離任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職領導干部。

第三條領導干部離任時審計內容包括以下幾個方面：

（一）任期內本行政區(qū)內的耕地保有量不減少。

（二）任期內本行政區(qū)域的基本農田保護面積和質量狀況不減少、不降低。

（三）任期內本行政區(qū)域內土地征收征用涉及的農用地轉用和土地征收報批、實現耕地占補平衡，完成涉及的土地開發(fā)、復墾、整理任務。

（四）任期內執(zhí)行縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃。

（五）任期內本行政區(qū)域內執(zhí)行、落實涉及非法占用耕地的制止、查處違法占用和破壞耕地、基本農田的案件情況。

（六）任期內，建設用地節(jié)約集約水平綜合評價情況。

第四條審計結束后，由審計組寫出審計報告，上報市、縣組織（人事）部門、紀檢部門、作為擬任、離任干部提拔、任用的主要考核依據。

第五條對領導干部的離任審計和經濟責任審計結束后，采用情況通報等形式進行公開，廣泛接受干部群眾的監(jiān)督。

主題詞：經濟管理土地審計通知

鉤鉤縣人民政府辦公室2010年6月16日印發(fā)

第四篇：耕地及基本農田保護責任書2014年

耕地及基本農田保護責任書

為切實保護耕地，保障基本農田資源可持續(xù)利用，促進農業(yè)生產和社會可持續(xù)發(fā)展，根據《中華人民共和國土地管理法》第四章和《基本農田保護條例》第二十七條的規(guī)定，簽訂本責任書。

一、簽訂本責任書雙方

責任監(jiān)督方：關口鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱甲方）

責任承擔方：村(居)（以下簡稱乙方）

二、基本農田保護目標

根據甲方土地利用總體規(guī)劃和基本農田保護區(qū)的要求，乙方轄區(qū)現有耕地面積為畝，其中基本農田保護面積畝，計幅保護塊；耕地面積在內要穩(wěn)定在畝，基本農田保護塊的地力等級在內有所提高。

三、保護措施

1、設立保護標志，明確保護范圍，建立基本農田地力等級“一年一評”制度，建立健全保護檔案，向承包耕地及基本農田的單位或個人發(fā)保護通知書，落實保護責任。

2、建立基本農田保護監(jiān)督檢查制度，有組織有計劃地定期檢查農田情況。

3、基本農田保護區(qū)規(guī)劃劃定的保護片，任何單位或個人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利設施等重點建設項目確需占用基本農田，涉及農用地轉用或者征用土地的，必須經國務院批準，并補劃數量和質量相當的基本農田，其中涉及耕地的，按“占一補一”的要求補充數量和質量相當的耕地。

4、禁止任何單位和個人在基本農田保護片內建窯、建房、建墳、挖沙、采土、堆放固體廢棄物或進行其他破壞基本農田活動；禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農田；禁止任何單位和個人占用基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；承包經營基本農田的單位和個人連續(xù)2年棄耕、拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的基本農田；提倡、鼓勵和引導農業(yè)生產者對其經營的基本農田施用有機肥，合理施用化肥和農藥，保持和培肥地力。

四、雙方權利與義務

甲方定期對乙方基本農田保護、建設和管理工作進行監(jiān)督檢查，并審核乙方基本農田保護片規(guī)劃的調整補劃方案，統(tǒng)籌組織基本農田建設。

乙方采取切實有效措施，做好本村內基本農田保護、建設和管理的全面實施工作，貫徹“全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結合、嚴格保護”的方針，確保耕地面積不減少，地力不降低，防止水土流失和環(huán)境污染，定期向甲方報告基本農田情況，及時回報并制止違法占用和破壞基本農田的行為。

五、獎懲事項

1、乙方在耕地及基本農田保護、建設和管理工作中取得顯著成績的，甲方給予獎勵。

2、乙方在基本農田保護工作中，玩忽職守，導致基本農田被侵占、破壞的，除依法追究直接責任人的法律責任外，追究保護責任人行政責任；情節(jié)嚴重，構成犯罪的移交司法機關，追究刑事責任。

六、本責任書一式兩份，經雙方簽字后生效，本責任書甲、乙雙方各執(zhí)一份。

甲方：關口鎮(zhèn)人民政府（蓋章）代表（簽字）：

乙方：關口鎮(zhèn)村（社區(qū)）（蓋章）代表（簽字）：

2014年 2月日

第五篇：6耕地和基本農田保護研究的思路和要求

耕地和基本農田保護研究的思路和要求

一、研究的目的和任務

（一）研究目的

1、耕地和基本農田的四個保障作用

（1）糧食安全

糧食安全是國家安全的重要組成部分。從1990年起，全國糧食總產逐年上升，1996年突破50000億公斤大關，1998年創(chuàng)歷史最高水平5123億公斤。但從2000年起，則連續(xù)4年年產不抵消，到2003年降為4307億公斤。造成糧食減產的主要因素不是自然災害，而是耕地和糧食播種面積的大幅度減少，其中既有農業(yè)結構調整、生態(tài)退耕等因素，又有建設占用耕地過多的因素。2004年與1998年相比，糧播面積減少了2.15億畝，每畝單產減少了11.5公斤，糧食總產減少816億公斤，其中因播種面積減少導致的糧食減產622億公斤，占減產總量的76%?？梢?，保持一定數量的糧食播種面積是保障糧食安全的重要因素。

同時，我國耕地的復種指數已達到158%，大多數專家認為，提高的空間非常有限，糧食作物占總播種面積的比例隨著市場經濟的發(fā)展還會有減少的趨勢。而且，自然災害對糧食生產的穩(wěn)定性也會造成重大影響。因此，從中長期看，為確保糧食安全，我國必須高度重視保護和提高糧食的綜合生產能力，實現糧食的基本自給。

在農業(yè)科技沒有重大突破的情況下，確保國家糧食安全，穩(wěn)定糧食綜合生產能力，必須有足夠數量和質量的耕地作保障。（2）社會穩(wěn)定

我國是農業(yè)大國，有8億多農民。其中相當部分以耕作農地為生。建國以后乃至改革開放以來，一些經濟體制的重大變革，往往都涉及土地問題。耕地是農民重要的生產資料，不僅具有生產功能，更重要的是具有保障功能。如果不對耕地進行嚴格保護，不顧農民長遠生計，大量占用耕地搞非農建設，就會導致大量農民失地失業(yè)，不僅會引發(fā)農民上訪，滋生群體性事件，而且會給農村社會穩(wěn)定埋下隱患，對社會經濟發(fā)展貽患無窮。近年來，一些地方盲目搞建設、大量圈地、征地補償安置不落實，巳形成大量”種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的“三無”農民。保護耕地對億萬農民的生計具有重要的保障作用，對農村乃至全社會具有穩(wěn)定作用。(3)生態(tài)安全

耕地本身對生態(tài)環(huán)境就有改善功能，另一方面，過度的毀林開墾、毀草開墾以及圍湖開墾擴大耕地面積會導致水上流失等問題，引起生態(tài)環(huán)境的惡化。同時建設占用耕地對生態(tài)安全還有間接影響。建設占用耕地一方面會造成耕地生物生產功能的喪失，對耕地總體生產能力形成直接危害，另—方面，隨著社會對糧食需求的持續(xù)增長，可間接引發(fā)邊際土地的大量開墾，或加大單位面積土地上化學能投入而引發(fā)土地和環(huán)境化學污染，進而對土地生態(tài)環(huán)境產生較大的負面影響。(4)經濟<金融)安全

近幾年經濟運行中出現一些突出矛盾和問題，許多與不合理用地相關。一些地方盲目設立各類開發(fā)區(qū)，大量違法圈占土地，占用大量資金，對國家經濟（金融）安全形成威脅。糧食生產能力下降，糧食大幅度減產，對經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成隱患。黨中央國務院快速反應，從2003年初開始就治理整頓土地開發(fā)市場秩序，遏制開發(fā)區(qū)圈地熱潮作出了一系列部署。后來又提出加強和改善宏觀調控，突出強調要把好土地和信貸兩個“閘門”，運用土地政策參與宏觀調控。這就為保障國家經濟（金融）安全而對土地政策提出的新要求，其中很重要的內容是節(jié)約和集約用的，切實加強耕地保護。

2、適應我國的國情和經濟發(fā)展新階段面臨的形勢 人多地少是我國的基本國情。隨著人口的不斷增加，我國人均耕地面積已從1 9 96年的人均I.5 9畝下降到 2 004的1.41畝，下降幅度達11.3％，已不到世界人均水平的

40％，約為美國的1／6，比印度還少，人地矛盾是世界上最尖銳、最突出的，隨著人口與耕地的逆向演變和糧食消費水平的提升，耕地短缺的問題還將進一步加重。在一個相當長的時期內，耕地問題始終是我國土地利用中第一位、最根本的問題。

世界主要工業(yè)化國家的發(fā)展經驗表明，工業(yè)化中期階段是建設占用耕地的高峰期。不同國家在工業(yè)化階段都經歷了這個歷程。比如日本，在1 960年、1 970年和1980年的耕地減少數量分別為5000公頃，51000公頃、13000公頃，而在1 980年以后每年的減少量一直為13000公頃左右。這表明工業(yè)化的完成與建設占用耕地的減少具有一致性。從我國社會經濟所處的發(fā)展階段看，根據國務院發(fā)展中心的研究成果，按2004年的不變價格計算，2010年的GDP將超過2.6萬多億美元，人均1900美元左右；202 0年的GDP將超過5萬多億美元，人均3500美元左右；未來1 5年我國處于工業(yè)化發(fā)展的中期階段，重化工業(yè)仍然占主導地位。

因此，如不采取堅決措施控制建設用地的擴展，未來15年建設占用耕地還將大幅度增加，其中一定不可避免的占用大量耕地。

3、貫徹黨中央和國務院關于耕地和基本農田保護重大決定的要求

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號），提出重點把握好切實保護耕地特別是保護基本農田，嚴格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)等六個方面，并把切實保護耕地特別是保護基本農田放在首位。針對有的地方希望通過新一輪的土地利用規(guī)劃修編大幅增加非農建設用地，減少耕地保有量和基本農田保護面積這一問題，國務院作出開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編之前，認真開展前期工作的決定，在國辦發(fā)［2005］32文，要求各?。▍^(qū)、市）深入開展如何加強耕地和基本農田保護。因此，做好這一專題研究工作也是貫徹黨中央國務院關于耕地和基本農田保護問題重要決定精神的要求。

(二)研究任務

保護耕地特別是基本農田，是這次機劃修編的首要原則。任何地方規(guī)劃修編中 都不能因單純考慮當地建設的需要而降低保護耕地的要求，決不能借修編規(guī)劃放松 耕地保護。按造國辦發(fā)[2005]28號文，按照嚴格保護耕地特別是基本農田，控制非 農建設占用農用地，落實耕地保護和占補平衡數量與質量并重的原則，圍繞現有基 本農田總量不減少、質量不降低的目標，研究提出加強耕地和基本農田保護的目標 及政策建議。

按照國辦發(fā)[2005)32號丈的要求，具體的說，本研究的主要任務是：

1、查清現有耕地和基本農田的面積、構成和分布，在分析變化情況及原因的基礎上，提出分類、分區(qū)域處理意見。

2、在各項非農業(yè)建設盡量少占或不占耕地的前提了，預測必須占用耕地的數量，研究提出控制建設占用耕地的措施。

3、全面分析生態(tài)退耕、農業(yè)結構調整與耕地保護的關系，研究選出合理的規(guī)劃退耕標準。生態(tài)環(huán)境建設要充分考慮國家保護基本農田的要求。

4、圍繞增加有效耕地面積，研究提出完善耕地占補平衡、推進土地開發(fā)整理復墾的政策措施。

(三)基本思路

本研究的基本思路是綜合考慮耕地的生產功能、社會經濟發(fā)展的空間承載功能、生態(tài)保護功 2 能，分別估算基于糧食綜合生產能力的耕地需求量、基于資源潛力和增減因素分析的耕地可供給量，在此基礎上預測不同社會經濟和生態(tài)目標的耕地保護規(guī)模，在全國總規(guī)模的控制下，通過綜合平衡和統(tǒng)籌協(xié)調確定本省(區(qū)、市)的耕地保有量，并提出相應的保障措施。根據上述研究思路，本次研究和上一輪規(guī)劃相比，在耕地和基本農田保護的重點和深度等方面有以下不同：

(1)立足于協(xié)調經濟發(fā)展和耕地保護的關系；(2)耕地的數量、質量和生態(tài)保護并重；

(3)研究提出生態(tài)退耕、農業(yè)結構調整等標準；

(4)適應經濟發(fā)展的不確定性，預測不同條件下的耕地保有量；(5)從統(tǒng)籌區(qū)域的原則出發(fā)，制訂不同區(qū)域的耕地保護政策；

(6)適應社會主義市場經濟體制的發(fā)展，強化經濟手段在耕地保護措施中的作用；(7)加強與相關規(guī)劃的銜接；

(8)加強圓家和省(區(qū)、市)兩個層次的反饋。

二、研究提出耕地保有量目標

1、查清耕地基數，與規(guī)劃目標對照并分析原因

國辦發(fā)32號文要求，“通過對規(guī)劃實施情況的系統(tǒng)評價，做到，四查清、四對照’，即查清規(guī)劃期內新增建設用地總量，與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標對照檢查；查清閑置土地和低效用地數量，與規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標對照檢查；查清耕地和基本農田保有量，與規(guī)劃保護目標對照檢查；查清違法用地數量和處理情況，與違法用地的處理要求對照檢查。”其中，查清耕地保有量并與規(guī)劃保護目。標對照檢查，是‘四查清、四對照’的一項主要任務。

二、測算耕地保護的規(guī)模

(一)查清耕地基數，與規(guī)劃目標對照并分析原因

首先，在土地利用變更調查或更新調查、基本農田保護大檢查、農用地分等定級等工作基礎上，全面查清行政轄區(qū)內1997—2004年耕地和基本農田面積增減變化情況，現有耕地和基本農田的面積、構成和分布，耕地和基本農田質量等級、環(huán)境狀況等。其次，將耕地和基本農田保有量清查結果與現行規(guī)劃確定的保護目標相對照，檢查分析耕地和基本農田保護目標和各項措施是否嚴格落實。主要是通過對比耕地實際保有面積、構成、質量等級與土地利用總體規(guī)劃確定的保護目標，分析耕地數量和質量的總體變化、耕地保護目標的實現情況以及對農業(yè)綜合生產能力的影響；對比1997—2004年實際建設占用耕地、生態(tài)退耕、農業(yè)結構調整、災毀等減少耕地面積和土地開發(fā)、整理：摹墾詈撲充耕地面積與土地利用總體規(guī)劃確定的相關指標，分析影響耕地面積的主要因素及其變化趨勢；對比基本農田調整、占用與補劃情況，分析基本農田數量和質量的總體變化及其對糧食生產的影響；對違反有關規(guī)定、政策和規(guī)劃造成耕地和基本農田面積減少的；要進一步定量分析造成減少的原因，并提出整改的目標和措施。

通過整改，以下情況仍作為耕地或基本農田保護基數：違反生態(tài)退耕政策和規(guī)劃，擅自退耕的耕地或基本農田；違法、違規(guī)進行綠色通道建設，占用的耕地和基本農田；在農業(yè)結構調整中調整為其他農用地，沒有造成耕作層破壞的耕地或基本農田。規(guī)劃實施以來已經依法退耕，或受自然災害損毀嚴重難以恢復耕種，或污染嚴重、經土地適宜性評價已不宜進行農業(yè)生產而造成耕地或基本農田減少的，首先要考慮在省域內依法補劃；確實無法補劃需要核減的，應當報國務院批準。

(二)基于糧食綜合生產能力的耕地需求量預測 與全國層面的研究不同，各省(區(qū)、市)的糧食生產系統(tǒng)是相對開放的，不宜從本省的糧食需要的角度計算本省的糧食需求量，并據此預測耕地需求量。考慮到國家從保障糧食安全、統(tǒng)籌區(qū)域需求的政策出發(fā)，已向各省(區(qū)、市)下達了糧食綜合生產能力指標，可以以此為基礎，通過預測規(guī)劃年的人口規(guī)模、人均糧食需求、耕地單產等重要參數，計算本省(區(qū)、市)基于糧食綜合生產能力的耕地需求量。

(1)糧食自給率：糧食自給率為糧食需求量除本省糧食生產量。其中糧食生產量可直接根據農業(yè)部門分配的糧食生產能力指標來定；糧食需求量則是人，和人均糧食消費水平的乘積。其中人e采用計劃生育委員會的數據，糧食消費水平采用國內通用的小康水平下人均年 糧食消費杯準。糧食自給率＝糧食消費量／糧食生產量

(2)復種指數(％)：是指某一地區(qū)全年播種面積和耕地總面積之比，是衡量耕地利用程度的重要指標。據中國種植制度區(qū)劃，全國一年三熟制區(qū)耕地面積占全國耕地總面積的21。5％，一年二熟制區(qū)耕地面積占全國耕地總面積的51。7％，據此推算全國平均夏種指數理論上可達到160—1 70％，目前的復種指數為158％，已接近理論值。各省(區(qū)。市)可根據具體情況分析確定。

(3)糧食耕地單產：統(tǒng)計年鑒上的糧食播面單產是由產量和耕地面積相除得到的，考慮到農業(yè)部門的耕地面積一直使用傳統(tǒng)的統(tǒng)計數據，造成播面單產在統(tǒng)計上的誤差。因此，我們建議根據復種指數將播面單產換算為糧食的耕地單產。

糧食耕地單產＝糧食播面單產*復種指數

糧食耕地單產的預測，可以參照農業(yè)部門的相關研究成果，也可以根據本省(區(qū)、市)改革開放以來的糧食耕地單產變化序列進行分析，并參考具有相似自然生產潛力地區(qū)的糧食耕地單產變化趨勢，綜合預測2 010年和2 020年的糧食耕地單產。預測時還應考慮農業(yè)政策及糧食市場變化對耕地單產的影響。

(4)糧作比(%)：糧作比是指種植糧食作物(包括谷物、豆類和薯類)的耕地面積占耕地總播種面積(包括糧食作物．經濟作物和飼料作物)的比例(％)．

糧作比的確定，參照農業(yè)部門的相關研究成果，并根據歷年糧作比的變化進行綜合分析．預測時也應考慮農業(yè)政策變化以及農產品市場變化帶來的影響．

根據以上參數，可按以下公式預測計算不同增長率和糧食自給率下的耕地需求量．

耕地需求量＝糧食需求量／糧食耕地單產／糧作比

與全國層面的研究不同，各省(區(qū)、市)的糧食生產系統(tǒng)是相對開放的，不宜從本省的糧食需要的角度計算本省的糧食需求量，并據此預測耕地需求量．考慮到國家從保障糧食安全、統(tǒng)籌區(qū)域需求的政策出發(fā)，已向各省(區(qū)、市)下達了糧食綜合生產能力指標，可以以此為基礎，通過預測規(guī)劃年的人，規(guī)模、人均糧食需求、耕地單產等重要參數，計算本省(區(qū)、市)基于糧食綜合生產能力的耕地需求量．

計算不同條件糧食自給率和耕地糧食單產的耕地需求量如下表，通過與現有的耕地數量和提高耕地集約程度的可能性選擇適宜的耕地需求量方案． ↓

基于糧食需求流需求量多方案

方案 糧食自給率 低自給 高自給 90％ 95％

糧食耕地單產 低增長 422 方案1 方案3 高增長 429 方案2

方案4 4

(三)合理估算耕地的可供給量

耕地的可供給量估算，是以現有耕地面積為基礎，通過分析測算規(guī)劃期間耕地的增加量和減少量來確定．耕地增加供給的因素主要包括土地開發(fā)、整理、復墾和農業(yè)結構調整．業(yè)結構調整使耕地的增加和減少并存，增加和減少的數量依據市場需求而變動，在市場經濟發(fā)展到一定的階段具有相對穩(wěn)定性．但通常農業(yè)結構調整導致的耕地減少數量超過增加數量，因此，只在耕地減少的因素中考慮農業(yè)結構調整導致的耕地凈減少量，不單獨分析因農業(yè)結構調整導致增加耕地的數量．耕地減少的主要因素包括非農建設占用耕地．生態(tài)退耕減少耕地、農業(yè)結構調整減少耕地和災害損毀減少耕地．現對各因素具體分析如下：

1、非農建設占用耕地

非農業(yè)建設用地包括城鄉(xiāng)居民點、交通、水利以及工礦建設用地等。各類非農業(yè)建設用地規(guī)模的測算按照“節(jié)約和集約利用土地研究”和“優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構和布局研究”的有關要求。在確定了各類非農業(yè)建設新增用地規(guī)模以后，再按照一定的占用耕地系數分別測算占用耕地規(guī)模并加總(見公式4)。占用耕地系數的確定要綜合近年來占用耕地實際比例的變化情況、建設項目布局和嚴格保護耕地的要求，以及耕地占補平衡制度等因素對占用耕地系數的影響

新增建設用地占用耕地規(guī)模=∑(各類建設用地新增規(guī)模*占用耕地系數)一—(4)

2、耕地減少——生態(tài)退耕

首先應分清林業(yè)部門和國土資源部門在退耕還林統(tǒng)計口徑上的差異．據國家林業(yè)局統(tǒng)計，1979—2002年累計完成退耕地5 584.1萬畝，而國土資源部統(tǒng)計為4767.4萬畝，．兩者相差近1000萬畝，搞清退耕的實際規(guī)模對規(guī)劃期間生態(tài)退耕規(guī)模的估算有重要影響．

其次要確定生態(tài)退耕的標準。生態(tài)退耕規(guī)模取決于生態(tài)退耕的標準．從全國尺度看，根據《退耕還林條例》，納入退耕還林的退耕地包括水土流失嚴重的；沙仁、鹽罐化、石漠化嚴重的，生態(tài)地位重要的、糧食產量低而不穩(wěn)定的耕地。按此要求，有關方面估計全國生態(tài)退耕總規(guī)模約為2.2億畝，包括25度早上坡耕地742，0萬畝，1 5—25度坡耕地10580萬畝，嚴重沙化地4000萬畝。但也有專家認為，考慮到我國糧食供需的總體情況，15—2 5度中有約7200萬畝在規(guī)劃期內適宜采用坡改梯的方式，在防止水土流失加劇的同時，繼續(xù)耕種。按此推算，則規(guī)劃期間內合理的退耕規(guī)模估計約為1.48億畝。

各省(區(qū)、市)要在落實國家相關政策的前提下，結合本地實際情況，研究

提出適宜的退耕標準．原則上，對于違反退耕還林規(guī)定，將坡度不大、耕作條件良好的耕地退耕的，必須按照耕地或基本農田嚴格加以保護；從嚴控制25度以下耕地的退耕，未列入國家批準的退耕還林規(guī)劃的，不能退耕。

3、耕地減少——農業(yè)結構調整

農業(yè)結構調整是市場經濟發(fā)展的必然結果，是農村發(fā)展和農民增收的重要手段。尤其是發(fā)達地區(qū)的大城市郊區(qū)縣，農業(yè)結構調整隨市場的變化更為頻繁。為此，規(guī)劃修編中應處理好農業(yè)結構調整和耕地保護的關系，即要嚴格保護耕地，同時也要充分考慮市場經濟發(fā)展過程中農業(yè)結構調整的趨勢。農業(yè)結構調整在一定條件下具有可逆性，原則上，對農田基礎設施和耕作層不破壞的農業(yè)結構調整占用耕地，仍按耕地嚴格保護。

據統(tǒng)計，1997—2004年我國每年因農業(yè)結構調整增加耕地240萬畝，同時減少耕地345萬畝，增減相抵，凈減少105萬畝，占耕地減少總量的6.1％。各地要依據國家有關政策要求，結合本地衣業(yè)結構調整的發(fā)展趨勢，合理估算規(guī)劃期間農業(yè)結構調整占用耕地的規(guī)模。

4、耕地減少——災害損毀減少耕地 根據土地利用變更調查，1997—2004年全國災害損毀的耕地為733.36萬畝，平均每年為91.7萬畝。各地因災損毀耕地的情況差異很大，應根據歷年災毀耕地的實際和防災能力提高的情況，合理估算規(guī)劃期間因災損毀耕地規(guī)模。

從耕地的增加來看，規(guī)劃期間為補充建設占用耕地，防止耕地面積下降過快，還必須開發(fā)整理和補充相當數量的耕地?？紤]到我國適宜開墾的后備資源日益減少，且主要分布在偏遠地區(qū)，交通和生態(tài)環(huán)境限制較大。因此，開發(fā)面積會逐步減少。另一方面，我國土地整理和復墾尚有相當大的潛力，且整理復墾有利于改善生態(tài)環(huán)境，規(guī)劃期間應當加大力度，未來的補充耕地應以整理和復墾為主。當然，各省(區(qū)、市)情況不盡相同，要結合實際具體確定。

5、耕地增加——土地開發(fā)

土地開發(fā)是指在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發(fā)利用的活動。估算土地開發(fā)補充耕地的數量可按以下步驟：(1)以《土地開發(fā)整理規(guī)劃》

(2001—2010)為基礎，根據2001—2004年的土地開發(fā)情況，確定005—2010午的土地開發(fā)規(guī)模。

(2)分析評價土地后備資源開發(fā)為耕地的潛力?？蓞⒄辙r用地后備資源調查評價有關成果和近年來土地開發(fā)的實際情況分析確定。

(3)綜合分析后備耕地資源的適宜性、歷年開發(fā)規(guī)模、自盡投入可能性以及建設占用耕地占補平衡的需要等因素，確定年均后備耕地資源開發(fā)的規(guī)模，進而測算出2010－2020年的耕地開發(fā)規(guī)模。

6、耕地增加——土地整理

土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動。包括農田整理和農村居民點整理兩部分。

估算土地整理補充耕地的數量可按以下步驟：

(1)以《土地開發(fā)整理規(guī)劃》

(2001—2010)為基礎，根據2001—2004年的土地整理情況，確定2005—201 0年的土地整理規(guī)模。

(2)根據待整理土地資源的情況以及近年來土地整理的實際情況，分析評價土地整理的潛力。(3)綜合分析土地整理的適宜性、歷年整理規(guī)模、資金投入可能性以及建設占用耕地占補平衡的需要等因素，確定土地整理增加耕地的年均規(guī)模，進而測算出2010—2020年的整理補充耕地規(guī)模。

7、耕地增加——土地復墾

土地復墾是指采用工程、生物等措施，對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占造成破壞、廢棄的土地和自然災害造成破壞、廢棄的土地進行整治、恢復利用的活動。估算土地復墾補充耕地的數量可按以下步驟：

(1)以《土地開發(fā)整理規(guī)劃》

(200l—2010)為基礎，根據2001—2004年的土地復墾情況，確定2005—2010年的土地復墾規(guī)模。

(2)根據待復墾土地資源的情況以及近年來土地復墾的實際情況，分析評價土地復墾的潛力。(3)綜合分析土地復墾的適宜性、歷年復墾規(guī)模、資金投入可能性以及建設占用耕地占補平衡的需要等因素，確定復墾為耕地的年均規(guī)模，進而測算出2010—2020年的復墾補充耕地規(guī)模。

8、耕地增加的成本估算

土地開發(fā)整理復墾還應該對所需的資金進行測算。根據《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》

(2001—2010)，全國土地開發(fā)整理補充耕地平均成本約121500元／公頃(8100元／畝)，其中： 土地整理約157500元／公頃(10500元／畝)；

土地復墾約122700元／公頃(8180元／畝)； 土地開發(fā)約39750元／公頃(2650元／畝)。

不同地區(qū)、不同類型土地開發(fā)整理補充耕地的投入成本差異較大，應結合實際，合理確定相應的標準。

(四)預測多目標耕地保有量規(guī)模

隨著市場經濟的不斷發(fā)展，耕地保護也不是單一目標，而是多目標的。我們可以通過對影響耕地供給和需求的多種因素和不同條件組合，分析不同途徑下保護耕地的可能趨勢，綜合得出基于多目標的耕地保護規(guī)模。具體方法如下：第一步，列出耕地保護的目標，包括糧食安全目標、經濟安全目標和生態(tài)安全目標。第二步，列出實現單目標的各種影響因素(或稱變量)，通過分析確定政策上可控的重要因素(控制變量)，編制不同條件(控制變量)下的耕地保護方案。第三步，按目標的關聯度形成兩個目標的組合方案，進而與第三個目標方案組合，形成最終的方案。見下圖

三、確定提出基本農田保護目標

溫家寶總理在2004年全國深化改革嚴格土地管理工作電視電話會議上指出：“保護耕地最要緊的是保護基本農田。近幾年，基本農田被大量占用，必須實行特殊的保護，這是當前最急迫、最重要的任務?！眹k發(fā)32文強調，圍繞現有基本農田數量不減少、質量不降低要求的目標，研究提出確保規(guī)劃修編中加強耕地和基本農田保護的目標及政策建議。這些都對進一步加強基本農田保護，特別是在規(guī)劃修編中如何具體落實提出了明確的要求。各地應在基本農田保護大檢查的基礎上，查清基本農田的基數，分析基本農田的變化及其原因，提出整改的目標和措施，并通過規(guī)劃修編予以落實。

（一）查清基本農田數量，對比規(guī)劃保護的目標并分析原因 根據《基本農田保護條例》，基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發(fā)展對農產品的需求，依據土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。在實際基本農田保護區(qū)劃定中，一些地方除耕地外，還將部分其它優(yōu)質農用地劃入保護區(qū)，按基本農田的要求加以保護。根據全國基本農田大檢查的結果，全國基本農田總面積中，耕地占96.7％，園地占1.3％，林地占1.0％，人工草地占0.3％，其他農用地占0.7％。考慮到現代農業(yè)以及市場經濟的發(fā)展，從保障食物安全的角度出發(fā)，參考國外基本農田保護和管理的經驗，一些地區(qū)將優(yōu)質成片的園地等劃為基本農田，并嚴格按基本農田的要求進行保護，應該說是有益的嘗試。

本研究首先應查清基本農田的數量及構成，在此基礎上重點分析基本農田的變化及其原因。除個別由于政策調整、規(guī)劃改變、自然條件發(fā)生變化等原因產生的情況外(如25度以上坡耕地原劃為基本農田的根據生態(tài)退耕規(guī)劃進行退耕)，應實事求是地予以調整，其它的變化應在深入分析原因的基礎上，按有關規(guī)定認真加以整改。

（二）合理確定基本農田的規(guī)模和布局 在查清基本農田現狀的基礎上，依據以下原則合理確定2010年和2020年的基本農田結構和布局。

1、嚴格按照基本農田保護政策和國家相關規(guī)劃確定合理的退耕標準和規(guī)模。生態(tài)退耕、綠色通道建設要嚴格限定條件和范圍。

2、現有基本農田中坡度在25度以上需要退耕的按照國家批準的生態(tài)退耕規(guī)劃逐步退耕；對25度以下的基本農田生態(tài)退耕必須嚴格控制。

3、嚴格規(guī)定在基本農田上進行農業(yè)結構調整的具體范圍、限制條件、核準和備案程序，確?；巨r田面積不因農業(yè)結構調整而減少。

4、考慮到部分地方存在基本農田布局不合理的問題，可以在保證基本農田數量不減少的基 礎上，以農用地分等定級成果為依據，對基本農田布局進行適當調整，達到提高基本農田質量的目的。

四、確定提出基本農田保護目標

溫家寶總理在2004年全國深化改革嚴格土地管理工作電視電話會議上指出：“保護耕地最要緊的足保護基本農田。近幾年，摹本農田被大量占用，必須實行特殊的保護，這是當前最急迫、最重要的任務?！眹k發(fā)32文強調，圍繞現有基本農田數量不減少、質量不降低的要求的目標，研究提出確保規(guī)劃修編中加強耕地和基本農田保護的目標及政策建議。這些都對進一步加強基本農田保護，特別是在規(guī)劃修編中如何具體落實提出了明確的要求。各地應在基本農田保護大檢查的基礎上，查清基本農田的基數，分析基本農田的變化及其原因，提出整改的目標和措施，并通過規(guī)劃修編予以落實。

(一)查清基本農田數量，對比規(guī)劃保護的目標并分析原因 根據《基本農田保護條例》，基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發(fā)展對農產品的需求，依據土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。在實際基本農田保護區(qū)劃定中，一些地方除耕地外，還將部分其它優(yōu)質農用地劃入保護區(qū)，按基本農田的要求力。以保護。根據全國基本農田大檢查的結果，全國基本農田總面積中，耕地占96.7％，園地占1.3％，林地占1.0％，人工草地占0.3％，其他農用地占0.7％。考慮到現代農業(yè)以及市場經濟的發(fā)展，從保障食物安全的角度出發(fā)，參考國外基本農田保護和管理的經驗，一些地區(qū)將優(yōu)質成片的園地等劃為基本農田，并嚴格按基本農田的要求進行保護，應該說是有益的嘗試。

本研究首先應查清基本農田的數量及構成，在此基礎上重點分析基本農田的變化及其原因。除個別由于政策調整、規(guī)劃改變、自然條件發(fā)生變化等原因產生的情況外(如25度以上坡耕地原劃為基本農田的根據生態(tài)退耕規(guī)劃進行退耕)，應實事求是地予以調整，其它的變化應在深入分析原因的基礎上，按有關規(guī)定認真加以整改。(二)合理確定基本農田的規(guī)模和布局 在查清基本農田現狀的基礎上，依據以下原則合理確定2010年和2020年的基本農田結構和布局。

1、嚴格按照基本農田保護政策和國家相關規(guī)劃確定合理的退耕標準和規(guī)模。生態(tài)退耕、綠色通道建設要嚴格限定條件和范圍。

2、現有基本農田中坡度在25度以上需要退耕的按照國家批準的生態(tài)退耕規(guī)劃逐步退耕；對25度以下的基本農田生態(tài)退耕必須嚴格控制。

3、嚴格規(guī)定在基本農田上進行農業(yè)結構調整的具體范圍、限制條件、核準和備案程序，確?；巨r田面積不因農業(yè)結構調整而減少。

4、考慮到部分地方存在基本農田布局不合理的問題，可以在保證基本農田數量不減少的基礎上，以農用地分等定級成果為依據，對基本農田布局進行適當調整，達到提高基本農田質量的目的。

五、耕地和基本農田保護對策

耕地和基本農田保護涉及社會經濟的方方面面，是一個十分復雜的系統(tǒng)工程。確定了保護目標以后，還必須從行政、法律、經濟、科技等多方面，制定保障的政策和措施。各地要嚴格落實國家出臺的關于耕地和基本農田保護的重大決定和政策，并結合本?。▍^(qū)、市）的實際、研究提出切實加強耕地和基本農田保護的具體對策和措施。研究工作可從以下方面入手：

1、嚴格土地用途管制

在繼續(xù)從嚴控制非農業(yè)建設占用耕地的同時，加強對非建設性占用耕地的控制和管理。無論是建設占用耕地還是非建設性占用耕地，都必須符合土地利用總體規(guī)劃。要嚴肅查處各類建設違法違規(guī)占用耕地，也要嚴肅查處在耕地上違法違規(guī)挖塘養(yǎng)魚、退耕還林、建設“綠色通 8 道”、營造城市森林、建速生豐產用材林等行為。擅自在非規(guī)劃退耕的耕地上造林的，有關部門不得核發(fā)林權證，違法占用耕地的造林者權益不受法律保護。

2、與相關規(guī)劃銜接

要在落實耕地保有量和基本農田保護面積總目標的前提下，與農業(yè)部門的優(yōu)質糧食產業(yè)工程規(guī)劃、優(yōu)勢農產品區(qū)域布局規(guī)劃，水利部門的水土保持規(guī)劃，林業(yè)部門的退耕地還林規(guī)劃等相關規(guī)劃搞好協(xié)調和銜接，將耕地和基本農田保護的各項目標和任務落到實處，為規(guī)劃實施奠定堅實基礎。

3、進一步完善基本農田保護制度

嚴格控制基本農田的建設占用和規(guī)劃調整。凡涉及基本農田的規(guī)劃修改或調整均需按規(guī)劃批準權限報國務院或省級人民政府批準；非農建設占用基本農田必須依法報國務院批準；經法定程序通過調整規(guī)劃占用基本農田的，建設占用時必須按照基本農田的有關費用標準計算征地補償費和耕地開墾費。建立國家重點基本農田保護區(qū)域制度。將糧食主產區(qū)、商品糧基地縣、國家投資的農業(yè)重點開發(fā)項目區(qū)等，劃入國家重點基本農田保護區(qū)域，進一步強化各項保護措施，同時加大財政轉移支付力度，給子一定的優(yōu)惠政策。建立基本農田保護與農業(yè)補貼、糧食生產補貼掛鉤政策，對基本農田保護給予經濟鼓勵。建立穩(wěn)定的基本農田保護和建設資金投入制度，落實基本農田保護工作經費，用好各類農業(yè)和水利建設資金，與農業(yè)綜合開發(fā)、中低產田改造、土地開發(fā)整理、耕地質量建設相結合，集中向基本農田保護區(qū)投入，切實保護和提高基本農田生產能力。

4、有計劃有步驟地推進生態(tài)退耕 從區(qū)域經濟社會發(fā)展水平、糧食生產能力以及耕地資源的特點出發(fā)，綜合評價并合理確定不同區(qū)域的生態(tài)退耕標準、規(guī)模和速度。在生態(tài)退耕的重點地區(qū)、老少邊窮地區(qū)、尚未解決溫飽問題的地區(qū)等，實施人均1畝基本農田建設工程，一方面保證生態(tài)退耕地區(qū)“退得下，穩(wěn)得住”，另一方面保證這些地區(qū)的農民有基本的口糧來源，使得退耕還林工程等在實施補貼完成后，有穩(wěn)定的糧食來源。

5、推進重點地區(qū)土地整理，提高耕地農業(yè)綜合生產能力 在繼續(xù)做好后備土地資源開發(fā)的基礎上，要進一步加大土地整理和復墾力度，特別是加強重點地區(qū)基本農田整理和農村建設用地整理，提高土地質量，改善土地生態(tài)環(huán)境，提高耕地的農業(yè)綜合生產能力。

6、嚴格執(zhí)行建設占用耕地補償制度

進一步明確責任，落實耕地占補平衡的法定義務。“十一五”時期建設占用耕地，只能在省級行政區(qū)域內實現占補平衡。加強對補充耕地的質量審核，在確保建設占用耕地數量平衡的前提下，對補充耕地的質量實行按等級折算，防止占多補少、占優(yōu)補劣。

7、依靠科技進步提升耕地保護管理水平

加強耕地保護的科學研究和技術創(chuàng)新。重點開發(fā)保護性耕作、地力培肥、中低產田改良、退化耕地修復等技術。深入研究、建立耕地保護的預警、預報、評估技術體系，使國家糧食安全和耕地保擴成為可動態(tài)監(jiān)測、及時預警、相機調控和科學評估的政策體系，提高耕地保擴的中長期規(guī)劃水平和科學決策能力。