第一篇：淺論調整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能（大全）

論調整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所基本職能情況

目前，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔的工作大致相同，主要是承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預算資金的收支管理，部門綜合預算管理，非稅收入的征管，財政補貼資金發(fā)放與信息化管理，執(zhí)行財政監(jiān)督，參與農村綜合改革。與取消農業(yè)稅前相比，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能、工作環(huán)境和管理方式均發(fā)生了很大變化，主要表現(xiàn)為“三個轉變”： 一是由過去向農民收錢的“征管型”向現(xiàn)在給農民發(fā)錢的“服務型”轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為農服務職能顯著增強，目前主要工作是部分涉農補貼的審核發(fā)放。

二是由過去抓收入為主的“收入型”向現(xiàn)在管理財政收支的“收支并重型”轉變。由于中央支農惠農政策不斷加強，涉農補貼和支農項目越來越多，加上“村財鄉(xiāng)代管”財政管理方式的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理和監(jiān)督涉農資金的任務比以前明顯增加。三是由過去“單純業(yè)務型”向現(xiàn)在“綜合協(xié)調型”轉變。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政逐步承擔了建設社會主義新農村、組織提供農村公共產品和服務、推進農村綜合改革等多項任務，其綜合協(xié)調的功能明顯增強。

盡管為適應取消農業(yè)稅新形勢的要求，縣、鄉(xiāng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能定位和管理方式等進行了積極探索，實現(xiàn)了明顯的職能轉變。但從一級政府一級財政的角度看，如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督作用，還有不少需要研究解決的問題：

1、從預算編制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算編制都比較簡單、粗糙，對政府收支項目只是簡單的列舉，不全面、不完整。有的收支項目還沒有納入到財政預算管理范圍，預算執(zhí)行和管理也不嚴格，約束力不強。

2、從收入來源看，取消農業(yè)稅后，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政固定稅收收入大幅減少，日常運轉和社會事業(yè)支出主要依靠上級財政的轉移支付。

3、從支出管理看，隨著農村義務教育等一些事權及支出責任上收到縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的范圍越來越窄。

4、從涉農補貼發(fā)放看，目前，國家涉農補貼約有20來項，全部都通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所來審核、發(fā)放。

5、從支農資金監(jiān)管看，目前，各級財政系統(tǒng)安排的支農項目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經參與監(jiān)督管理，但上級各部門安排的水利、公路、林業(yè)、農業(yè)等“條塊”支農項目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政很難參與監(jiān)管，往往是“看的見的管不著、管的著的看不見”，導致很多涉農項目資金游離于財政監(jiān)督之外，使用效率不高。

總體來看，取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能有增有減，工作任務也沒有減少，相對于改革前，業(yè)務量反而越來越大了。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作實踐中，原有的一些職能還不夠規(guī)范和完善，新增的涉農補貼審核發(fā)放等職能各地做法也不一樣，其他部門項目資金的使用管理等尚未全部納入監(jiān)管范圍，亟需加強統(tǒng)一政策指導和協(xié)調。

二、調整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能的意見和建議

1、應確立國家對農民“多予少取”的原則，改革現(xiàn)有的縣

鄉(xiāng)財政體制，建立規(guī)范的農村公共財政體制。同時，要完善和規(guī)范財政轉移支付制度，強化省一級財政在調節(jié)縣域之間財力均衡中的功能。省、市、縣三級財政都要增加財政轉移支付的透明度，改進其資金撥付辦法，以提高財政資金撥付的科學性、公正性和效益性。縣對鄉(xiāng)的體制補助和稅收返還的轉移支付資金要及時撥付；鄉(xiāng)對村的轉移支付資金決不能占用，要如數(shù)、及時拔付到位。

2、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能定位，加強“三塊資金”統(tǒng)管隨著稅費改革的不斷深入，有必要重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的行政職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所是行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的載體，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的自然組織者和協(xié)稅者，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的執(zhí)行者，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、財務的管理者和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產的管理者。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的管理、核算、監(jiān)督的職能沒有改變。

農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要加強對各項強農惠農資金及“一卡通”資金和中央財政轉移支付資金的管理和監(jiān)督。因為按有關政策和法律法規(guī)，這部分資金主要用于保障農村優(yōu)撫、社會救濟和醫(yī)療社保；用于保障村級組織正常運轉的村干部報酬和村級管理費。這些都是關系到穩(wěn)定農村、加快全面實現(xiàn)小康社會的大事，切不可輕視。

3、強化財政支出管理，實行“村賬鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財統(tǒng)管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的一項重要職能就是管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出。實行“村賬鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財統(tǒng)管”，是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的需要，是有效控源節(jié)流的需要，也是強化財政所職能的需要。

實行“村賬鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財統(tǒng)管”，就是以建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“財政核算中心”為載體，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位和村級財務由鄉(xiāng)統(tǒng)一管理。

在具體操作上，可以將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站與財政所合并或合署辦公，即在管理中使用一套人員，一套設備，一個辦公場所，一種管理方式，一套管理制度，將所有財政性資金和村有資金全部集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)“財務核算中心”，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一核算。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長擔任核算中心負責人，統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務支出的全面工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的監(jiān)督管理職能。

實行“村賬鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財統(tǒng)管”，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“財務核算中心”后，要簡化財務核算程序，積極推行會計電算化，避免手工操作錯弊的發(fā)生；同時將核算人員的主要精力從日常的會計核算工作事務中解脫出來，把更多的時間和精力投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村級財務管理上來。這樣，就能夠更好地強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級財政財務支出的管理，避免支出的隨意性和混亂性，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務，更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展。

4、堅持縣財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的業(yè)務領導。

實行“村賬鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財統(tǒng)管”，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所必須堅持原則，認真履行財政監(jiān)督職能；同時，由于財務工作的加強，對財政所工作人員的業(yè)務素質提出了更高的要求，所以必須加強對財政所工作人員的業(yè)務培訓。要做到以上這些，沒有上級的支持是很難的。因此，縣級財政部門必須成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的堅強后盾，強化縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的業(yè)務領導。一是縣級財政管理部門要統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的人事調配權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能隨意調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的任何人員，以避免財政所的職能被削弱和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權的分散，從根本上提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的整體功能。二是縣級財政管理部門必須加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員的思想教育和業(yè)務培訓。要有計劃

地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員進行定期的培訓，以提高財政所人員的政治素質和業(yè)務素質，從而做好本職工作。

總之，目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能弱化，有體制方面的原因，也有工作上的失誤，所以需要各方共同努力，才能逐步理順。但有一點是值得各方關注的，這就是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展和財力的壯大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能不僅不能弱化，反而要加強。要在加強縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接管理的同時，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在基層財政和財務管理中的作用，更好的為當?shù)氐慕洕ㄔO做出貢獻。

水東財政所：陳彥成二O一一年八月三十日

第二篇：淺論調整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能

淺論調整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所基本職能情況

目前，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔的工作大致相同，主要是承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預算資金的收支管理，部門綜合預算管理，非稅收入的征管，國有（集體）資產管理，財政補貼資金發(fā)放與信息化管理，執(zhí)行財政監(jiān)督，參與農村綜合改革，協(xié)助稅收征管等。與取消農業(yè)稅前相比，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能、工作環(huán)境和管理方式均發(fā)生了很大變化，主要表現(xiàn)為“三個轉變”：

一是由過去向農民收錢的“征管型”向現(xiàn)在給農民發(fā)錢的“服務型”轉變。農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負責征收的主要是契稅、耕地占用稅和少量國有資產收益，收入量和工作量都很小，其征管功能明顯弱化。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為農服務職能顯著增強，目前主要工作是部分涉農補貼的審核發(fā)放。二是由過去抓收入為主的“收入型”向現(xiàn)在管理財政收支的“收支并重型”轉變。由于中央支農惠農政策不斷加強，涉農補貼和支農項目越來越多，加上“村財鄉(xiāng)代管”財政管理方式的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理和監(jiān)督涉農資金的任務比以前明顯增加。三是由過去“單純業(yè)務型”向現(xiàn)在“綜合協(xié)調型”轉變。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政逐步承擔了建設社會主義新農村、組織提供農村公共產品和服務、推進農村綜合改革等多項任務，其綜合協(xié)調的功能明顯增強。

盡管為適應取消農業(yè)稅新形勢的要求，縣、鄉(xiāng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能定位和管理方式等進行了積極探索，實現(xiàn)了明顯的職能轉變。但從一級政府一級財政的角度看，如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督作用，還有不少需要研究解決的問題：從機構編制來看。人員編制不統(tǒng)一，有行政編制，也有事業(yè)編制；從預算編制看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算編制都比較簡單、粗糙，對政府收支項目只是簡單的列舉，不全面、不完整。有的收支項目還沒有納入到財政預算管理范圍，預算執(zhí)行和管理也不嚴格，約束力不強；從收入來源看。取消農業(yè)稅后，加上農村地區(qū)的契稅、耕地占用稅稅源十分有限，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政固定稅收收入大幅減少，日常運轉和社會事業(yè)支出主要依靠上級財政的轉移支付；從支出管理看。隨著農村義務教育等一些事權及支出責任上收到縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的范圍越來越窄；從涉農補貼發(fā)放看。目前，國家涉農補貼約有30多項，全部都通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所來審核、發(fā)放；從支農資金監(jiān)管看。目前，各級財政系統(tǒng)安排的支農項目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經參與監(jiān)督管理，但上級各部門安排的水利、道路、林業(yè)、農業(yè)等“條塊”支農項目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政很難參與監(jiān)管，往往是“看的見的管不著、管的著的看不見”，導致很多涉農項目資金游離于財政監(jiān)督之外，使用效率不高。

總體來看，取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能有增有減，工作任務也沒有減少，相對于改革前，業(yè)務量反而越來越大了。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作實踐中，原有的一些職能還不夠規(guī)范和完善，新增的涉農補貼審核發(fā)放等職能各地做法也不一樣，其他部門項目資金的使用管理等尚未全部納入監(jiān)管范圍，亟需加強統(tǒng)一政策指導和協(xié)調。

二、調整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能的意見和建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職能部門之一，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政

職能、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的重要內容和農村綜合改革的應有之義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國整個財政體系的基礎層級，直接面對著農村公共產品的消費者，是推進農村公共財政體系建設、促進農村公共服務均等化、落實支農惠農和改善民生政策的直接組織實施者。目前，國家財政用于支持“三農”的資金很多，為了保證支農資金的使用安全，提高支農資金的使用效益，需要進一步發(fā)揮基層財政的管理作用。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還直接與廣大農民群眾打交道，且管理最薄弱、財力最困難，處理不好很容易造成一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為抓收入又打農民主意，侵害農民利益。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要組成部門，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，也要通過改革，進一步加強和完善預算編制和執(zhí)行職能，充分發(fā)揮面向第一線的優(yōu)勢，更多地參與到支農項目的申報、評估、實施、監(jiān)督的全過程，確保國家各項支農惠農政策的落實。

第三篇：淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能

我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔的工作職能，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預算資金的收支管理，部門綜合預算管理，非稅收入的征管，惠農補貼資金發(fā)放與信息化管理，執(zhí)行財政監(jiān)督，參與農村綜合改革。財政所的職能隨著農業(yè)稅的取消發(fā)生了較大變化，主要體現(xiàn)在“三個轉變”即由過去注重面向千家萬戶抓收入的“征管型”向現(xiàn)在的面向農村實施公共財政政策的“服務型”轉變；由過去負責農稅征管的“單純業(yè)務型”向現(xiàn)在的宣傳落實各項惠農政策的“綜合協(xié)調型”轉變；由過去的組織收入為主的“收入型”向現(xiàn)在的以監(jiān)管財政收支的“收支并重型”轉變。為適應取消農業(yè)稅新形勢的要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能定位和管理方式，實現(xiàn)了明顯的職能轉變。主要表現(xiàn)為統(tǒng)一帳戶（各單位帳戶取消）和“大平臺”有效運作，公務卡和直接支付的推行，規(guī)范了各預算單位資金的支出行為，有效地防范了資金風險。對各預算單位非稅收入電子票據(jù)統(tǒng)一電腦系統(tǒng)管理，有效規(guī)范了各預算單位的收入行為，對亂收費現(xiàn)象得到了明顯扼制?！耙皇乱蛔h”支農專項資金撥付模式和項目工程跟蹤模式的成功運作，為所有專項資金項目工程，從立項到跟蹤到資金撥付樹立了一個成功模式?！耙豢ㄍā庇行н\行，使各項惠民資金能直接進入千家萬戶，有效防范了惠民資金虛報冒領行為?！班l(xiāng)財縣代管，村帳鄉(xiāng)代管”，有效規(guī)范了基層各單位支出行為。就如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督作用，還有不少需要研究解決的問題?，F(xiàn)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能中存在的幾個問題作一淺析。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能中存在的幾個問題

1、組織收入職能明顯減弱

一方面農業(yè) “四稅”取消，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所失去部分收入征收權，另一方面稅務部門屬條條管理，一般兩三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設一個國稅分局和地稅分局，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政屬塊塊管理，每鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設一所，但國地稅分局行政級別高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，很難發(fā)揮其收入的協(xié)調調度作用。

2、預算管理職能嚴重削弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多建設項目都實行報賬制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只負責政府機關及有關站所的支出管理，支出范圍窄，預算管理空間小?！按笃脚_”的運作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算會計將被取消，帳戶統(tǒng)設，收支統(tǒng)管后，從某種意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已不是一級完整的財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所也基本成為縣財政的報帳單位。

3、財政監(jiān)督制度性缺位

很多項目資金，財政所沒有參與項目的申報、實施。例如上級各部門安排的水利、公路、林業(yè)、農業(yè)等“條塊”支農項目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政很難參與監(jiān)管，導致很多涉農項目資金游離于鄉(xiāng)級財政監(jiān)督之外。而且有些項目資金實行的是報賬制，上級主管部門直接將資金打入項目承包商，作為項目實施地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無權過問，無法實施就地監(jiān)督。許多上級部門下?lián)芙o村級的資金，直接匯入村級會計中心帳戶，沒有經過財政“大平臺”，游離在財政監(jiān)管之外。總體來看，取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能有增有減，工作任務也沒有減少，相對于改革前，業(yè)務量反而越來越大了。

二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能的意見和建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的轉變既是形勢發(fā)展的需要，也有制度設計上的缺陷。結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的實際問題，必須從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的體制建設、制度建設、機構人員建設等方面入手，切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能。

1、理順關系，強化組織收入能力

進一步完善收入考核制度，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國稅、地稅部門的關系。鄉(xiāng)級財政部門對屬地稅務部門的征收情況進行監(jiān)督考核，從根本上解決涉稅信息不暢、稅源控管不嚴、征管不到位的問題，大力支持稅務部門開展依法治稅工作，堅決打擊各種偷、逃、抗、騙稅等違法行為，確保實現(xiàn)稅收高質量增長。

2、延伸財政監(jiān)管觸角，加強村級財務管理 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的一項重要職能就是管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出。實行“村賬鄉(xiāng)管”，是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的需要，是有效控源節(jié)流的需要，也是強化財政所職能的需要。實行“村賬鄉(xiāng)管”，把村級財務由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。在具體操作上，村級會計中心不在財政所管理的，就把 “三資代理”辦公室設在財政所，將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農綜站和財政所合署辦公，即在管理中使用一套人員，一套設備，一個辦公場所，一種管理方式，一套管理制度，將所有財政性資金和村有資金全部集中，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一核算。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長擔任核算中心負責人，統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務支出的全面工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的監(jiān)督管理職能。

3、轉變工作思路，積極主動服務

要樹立正確的工作價值觀，在財政所的惠農服務大廳，設置政策咨詢，業(yè)務受理，業(yè)務審核等崗位，不斷拓展服務服務范圍，在及時準確發(fā)放各種補貼的同時，堅持公平正義，對各種涉農補貼加大檢查力度，特別是一些補貼大戶。堅決打擊虛報冒領現(xiàn)象，真正把黨的惠農政策落實到群眾中去。對有關業(yè)務主管部門直接管理、未列入鄉(xiāng)財政預算的專項資金，包括農林水牧專項、農業(yè)綜合開發(fā)、環(huán)境保護、土地開發(fā)整理等，主動與業(yè)務主管部門、縣財政局加強信息溝通，努力保證財政所全面掌握有關專項資金的政策、額度、項目要求等情況。

4、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能定位，加強“三塊資金”統(tǒng)管

農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要加強對各項強農惠農資金及“一卡通”資金和中央財政轉移支付資金的管理和監(jiān)督。因為按有關政策和法律法規(guī)，這部分資金主要用于保障農村優(yōu)撫、社會救濟和醫(yī)療社保；用于保障村級組織正常運轉的村干部報酬和村級管理費。這些都是關系到穩(wěn)定農村。

5、加強縣財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的領導。

一是要建立健全崗位責任制考核辦法，完善日?？己?、業(yè)務管理、民主測評“三位一體”的考核評比體系，將考評結果與個人獎懲、評先評優(yōu)、干部使用、崗位交流直接掛鉤，構建責、權、利相結合的工作環(huán)境。對完成好任務和不完成任務的在獎勵、評優(yōu)上要適當拉開距離，不搞平均主義。二是要強化效能督查。通過明查暗訪、舉報投訴查處、督辦反饋等途徑，跟蹤督查財政所工作中存在問題，評價財政所的工作績效。

總之，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍管理的規(guī)范化和科學化是財政精細化管理系統(tǒng)工程中的一項重要內容，建立一支品德高尚、作風過硬、業(yè)務精良的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能不僅不能弱化，反而要加強。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在基層財政和財務管理中的作用，更好的為當?shù)氐慕洕ㄔO做出貢獻。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作職能

財政所工作職能

預算編制管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作職能。負責組織和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和支出，編制執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位預算執(zhí)行，編制財政決算;組織協(xié)調收入。根據(jù)財政體制規(guī)定，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)契稅，耕地占用稅的征收與管理;負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)費，政府性基金、租金收入等非稅收入資金的管理;專項資金管理。監(jiān)督糧食直接補貼、良種補貼、大型農機具補貼、森林生態(tài)效益補償資金，退耕還林工程現(xiàn)金補助、退耕還林補助糧食資金等直接面向農民的補貼性資金和上級下達的農田水利建設、新農村建設等支農專項資金、農村公益項目資金的落實;負責或協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內農村五保戶補助、撫恤優(yōu)撫資金，農村低保資金等政策規(guī)定的社會保障資金以及計劃生育家庭獎勵扶助金、農村貧困學生“兩免一補”資金的監(jiān)督，管理和發(fā)放;負責新型農村合作醫(yī)療資金的監(jiān)督管理;負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付資金專戶儲存，核撥及監(jiān)督管理等;國有資產管理，工作總結《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作職能》。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產的購置、登記、處置進行管理，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產安全和保值增值;單位財務監(jiān)管。負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位會計核算和代理村級會計核算工作;財經政策執(zhí)行。貫徹黨和國家財經方針政策，嚴格執(zhí)行財政法規(guī)和財經制度;依法監(jiān)管會計人員從業(yè)資格和會計信息，培訓會計人員;督促會計人員依法履行職責;負責監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內各單位的財務活動，檢查財稅政策、法令和財務會計制度執(zhí)行情況。

我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理局下設10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，分別為：塔里木鄉(xiāng)財政所、古勒巴格鄉(xiāng)財政所、興平鄉(xiāng)財政所、團結鄉(xiāng)財政所、墩闊坦鄉(xiāng)財政所、尉犁鎮(zhèn)財政所、西尼爾鎮(zhèn)財政所阿克蘇甫鄉(xiāng)財政所、喀爾曲尕鄉(xiāng)財政所、塔里木墾區(qū)財稅所。機構上劃，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政局管理，財政所人員57人。

自2005年起全縣7鄉(xiāng)2鎮(zhèn)推行“鄉(xiāng)財縣管”改革試點工作，擔負管理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的職責。規(guī)范和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理，更好地發(fā)揮財政管理職能。對涉農綜合補助資金的發(fā)放及有關管理工作，以及對農村稅費改革轉移支付資金和國有農牧場專項轉移支付資金的管理使用。對農村五保戶供養(yǎng)、農村低保、農村救災救濟、計劃生育獎勵補助、財政扶貧等涉農資金的監(jiān)督管理。建立全縣農戶基礎資料信息庫，推動財政對農民直接補貼制度的改革和完善。

(004km.cn)

第五篇：檢察職能的調整與完善

檢察職能的調整與完善

——以公訴權為核心重構檢察職能

摘要：現(xiàn)代意義上的檢察職能以十三世紀法國的“國王的律師和代理人”轉變成檢察官為濫觴。最初檢察職能以公訴職能為本源，后在公訴職能的基礎上派生或者衍生出偵查職能和訴訟監(jiān)督職能。我國現(xiàn)代意義上的檢察職能肇始于清末變法，后歷經國民政府的發(fā)展，建國后對檢察職能的重塑和完善，至現(xiàn)行憲法將人民檢察院定位為法律監(jiān)督機關，我國的檢察職能也隨之確定。隨著我國監(jiān)察體制的改革試點開始及推進，檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會，檢察職能必將受到調整與重構。檢察職能應以公訴職能為核心進行重構，放棄法律監(jiān)督大而全的職能定位，專司公訴權，充分發(fā)揮“兩法銜接”和公益訴訟職能，惟其如此才

能加強檢察機關的專業(yè)性和公信力，才能使檢察職能浴火重生，鳳凰涅槃。關鍵詞：檢察職能，公訴權，訴訟監(jiān)督

一、檢察職能的歷史沿革

檢察職能是檢察機關本身具有的功能或者應起的作用，是檢察機關職權發(fā)揮作用的主要方向，是由其性質和地位決定的。2現(xiàn)代意義上的檢察一詞對我國來說是件“舶來品”。檢察制度起源于十三世紀的法國，當時法國國王菲力普四世改變了以當事人自訴為主的彈幼主義訴訟模式為國家主動追訴的職權主義模式，從而擴大王權、戰(zhàn)勝教權。在國家主動追訴的職權主義模式下，原先代表國王私人處理與諸侯發(fā)生的有關財政、稅務和領上問題糾紛的“國王的律師和代理人”改為檢察官，作為國家的專職官員逐漸具有了以政府公訴人的身份聽取私人控告、進行偵查、提起訴訟、支持公訴以及抗議法庭判決并代表國王監(jiān)督地方行政當局的職能，成為國王在各地的耳目。以公訴權為核心的西方檢察制度建立以后，偵查權和訴訟監(jiān)督權也逐步發(fā)展起來。在西方檢察權的發(fā)展過程中，資本主義國家對公訴權是一直不斷強化的。與法院的審判系統(tǒng)相對應，各國均自上而下建立起一套完整而獨立的檢察體系。檢察權中的公訴權不斷張揚，促進和帶動了另外兩個權能的誕生與發(fā)展，其一是偵查職能；其二是訴訟監(jiān)督職能。3由此可見，就檢察職能的本源而言，公訴職能是檢察機關的本源職能，偵查職能和訴訟監(jiān)督職能由公訴職能派生或者衍生出來。

對我國而言，檢察制肇始于清末變法時期，晚清政府引進了西方的檢察制度，在各級審判機構中設立獨立的檢察廳，行使公訴職能和訴訟監(jiān)督職能，從而確立了控審分離的原則。但是隨著清政府的覆亡和變法的夭折，此時現(xiàn)在意義上的檢察職能并未得到有效行使。辛亥革命后，國民政府根據(jù)孫中山先生提出的五權憲法原則，設立監(jiān)察院，作為民國中央政府的最高監(jiān)察機關，行使彈幼權、糾舉權和審計權，查處公務人員有違法失職之罪行，即進行彈幼和懲戒;對于總統(tǒng)和副總統(tǒng)，亦可提出彈幼案。國民政府時期雖稱為監(jiān)察院，但行使行使彈幼權、糾舉權和審計權。新民主主義革命時期，人民政權對政府公職人員的監(jiān)督主要通過國家政治保衛(wèi)局和中央社會調查部等黨政機構來實現(xiàn)。4

建國初期，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第十九條的規(guī)定，在縣市以上的各級人民政府內，設人民監(jiān)察機關，以監(jiān)督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，并糾舉其中之違法失職的機關和人員。人民和人民團體有權向人民監(jiān)察機關或人民司法機關控告任何國家機關和任何公務人員的違法失職行為。人民監(jiān)察機關監(jiān)督國家機關及其公務人員，行使糾舉權。此時專門的法律監(jiān)督機關稱為人民監(jiān)察機關，而不是檢察機關。

由于新中國成立后，我國與蘇聯(lián)在意識形態(tài)上具有一致性、人民民主國家觀上具有契合性、所 參見鐘欣悅，鐘德剛：《檢察院組織法的修改與檢察職能范圍的調整》，載《山西省政法管理干部學院學報》2014年12月。3 參見劉樹選，王雄飛：《關于中西檢察權本源和屬性的探討》，載《國家檢察官學院學報》2002年8月。4 引注同2。面臨的境遇和任務具有相似性，所以，在1949年3月，由中央機關進駐北平以后，在建國問題迫在眉睫時，中央決定由劉少奇率中共代表團訪蘇，就建國一系列問題向蘇聯(lián)學習。蘇聯(lián)檢察建設的經驗受到高度重視，學習和繼受蘇聯(lián)的檢察模式與理論成為當然的選擇。一方面是學習列寧有關社會主義法制和檢察制度的理論，并以此作為新中國檢察制度的指導思想;另一方面是接受蘇聯(lián)政法專家或法學家來華對中國法制建設包括檢察制度建設的指導。根據(jù)1949年《中華人民共和國中央人民政府組織法》和《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》，一種新型的中國檢察制度確立起來。確定了“中央人民政府最高人民檢察署為全國人民最高檢察機關，對政府機關，公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任”。廢除過去的審檢并署結構，采用審檢并立且檢察機關獨立的體制。在組織上規(guī)定“最高人民檢察署受中央人民政府委員會之直轄”。最高各級人民檢察署獨立行使職權，不受地方機關干涉，只服從最高人民檢察署指揮，即實行垂直領導的體制。51954年通過的《人民檢察院組織法》進一步完善了檢察院對偵查機關的偵查監(jiān)督;1979年通過的《人民檢察院組織法》又增加了檢察機關的職務犯罪偵查權和一般犯罪的法定偵查權，并明確地表明了檢察機關的性質是法律監(jiān)督機關。現(xiàn)行憲法第一百二十九條規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。至此，在憲法的高度確立了檢察機關的法律地位，完整意義上的中國檢察制度得以建立起來。

聯(lián)合國大會于1990年批準通過的《關于檢察官作用的準則》第11條明確規(guī)定了檢察官的職權，即檢察官應在刑事訴訟(包括提起訴訟)中和根據(jù)法律授權或當?shù)貞T例，在調查犯罪、監(jiān)督調查和合法性、監(jiān)督法院判決的執(zhí)行和作為公眾利益的代表行使其他職能中發(fā)揮積極作用。

然而，人們對我國目前檢察職能的具體內容仁者見仁智者見智。例如，有觀點將檢察職能特征結構為偵查職能，公訴職能，偵查活動監(jiān)督，審判活動監(jiān)督，刑事執(zhí)行監(jiān)督，控告和申訴職能，民事行政檢察職能，這種觀點與現(xiàn)行檢察機關機構設置大致吻合，但未在更深層次對檢察職能進行總結。有學者認為，檢察職能是檢察機關根據(jù)法律授權，依法行使檢察權，通過公訴、職務犯罪偵查、對訴訟活動依法監(jiān)督，制約、制衡司法權、打擊、鏟除國家管理權力運行中腐敗現(xiàn)象，以保障國家法律統(tǒng)一正確實施的一項專門職能，具體而言主要包括訴訟監(jiān)督職能，打擊和預防犯罪職能，訴訟救濟職能，這種觀點能夠概括總結我國檢察機關的職能，但用于失之于嚴謹。筆者認為，就目前而言，我國檢察職能包括公訴職能，職務犯罪偵查職能和訴訟監(jiān)督職能。

二、我國檢察職能的調整

雖然現(xiàn)行憲法將人民檢察院定位為法律監(jiān)督機關，但是學者們對檢察權的性質的探討從未停止，有行政權說，有司法權說，有法律監(jiān)督權說，有行政權兼具司法權說，各種學說紛繁復雜，不一而足。有學者尖銳的指出，檢察官一方面是偵查、控訴等具體訴訟職能的承擔者，另一方面又是履行法律監(jiān)督職責的法律守護人，其“既當運動員、又當裁判員”的角色悖論一直是困擾我國理論界和實務界的難題。6正是由此原因檢察機關飽受詬病。甚至有學者認為我國檢察官的內部獨立性如果經法律確認和制度保障，應當將專職偵查人員劃出檢察官序列，實行分類管理。該學者給出的理由在于：偵查活動本質上是一種行政性質的活動,需要統(tǒng)一協(xié)調與配合。偵查行為是一種需要嚴密組織、充分協(xié)同配合,具有典型的縱向管理關系的行政性行為,因此偵查組織是一種行政化的組織,其行政化表現(xiàn)的最明顯形式是對刑事警察實行軍事化、半軍事化管理。正是由于實施偵查的官員所具有的突出的行政性特征,因此偵查員基本不具備檢察官應當具備的特征,即相對獨立的判斷和決定權,或者說“以自己的名義并由自己負責來處理分配給自己的檢察事務”。有鑒于此,各國檢察機關的偵查官員一般不列入檢察官建制，有的作為檢察事務官，如日本等國，有的則明確設置檢察機關的偵查人員序列，設置偵查員、主任偵查員、高級偵查員等職務等級，如俄羅斯等國。7

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制 56 參見石少俠，郭立新：《列寧的法律監(jiān)督思想與中國檢察制度》，載《法制與社會發(fā)展（雙月刊）2003年第6期。

參見萬毅：《檢察官客觀義務的理解與適用》，載《國家檢察官學院學報》2015年11月。7 參見龍宗智：《論依法獨立行使檢察權》，載《中國刑事雜志》2002年01期。改革試點方案》，部署在三省市設立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。同年12月25日十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省看站國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。深化國家監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會，由此帶來檢察機關職能的重大調整。

三、以公訴權為核心重構檢察職能

如上所述，從檢察機關的產生來看，公訴職能是檢察機關本源的職能。公訴制度的設立使得檢警分離，控審分離，分離的意義是在偵查、審判之間增加一個監(jiān)督制約的環(huán)節(jié)和紐帶，使得檢察官與警察之間、檢察官與法官之間保持必要的脹力”，從而實現(xiàn)訴訟的公平。這種“脹力”引發(fā)了檢察機關的訴訟監(jiān)督權，即對偵查機關的程序審查和實體過濾；對審判機關的裁決異議和執(zhí)行監(jiān)督。8筆者認為，檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會，其職能發(fā)生重大調整后，應以公訴權重塑檢察職能，有以下幾點原因：

其一，法律監(jiān)督機關的憲法定位與調整后的檢察機關的職能名不副實。根據(jù)1954年我國第一部《中華人民共和國人民檢察院組織法》，地方各級人民檢察院，依照本法第二章規(guī)定的程序行使下列職權：

（一）對于地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監(jiān)督；

（二）對于刑事案件進行偵查，提起公訴，支持公訴；

（三）對于偵查機關的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督；

（四）對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督；

（五）對于刑事案件判決的執(zhí)行和勞動改造機關的活動是否合法，實行監(jiān)督；

（六）對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或者參加訴訟。當時的檢察機關具有對于地方國家機關的決議、命令和措施是否合法實行監(jiān)督的職權，是名副其實的法律監(jiān)督機關。后經過多次改革，檢察機關不再實行這一職能。檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職的職權轉隸監(jiān)察委員會之后，檢察機關的職能進一步收縮。檢察機關難以戴下法律監(jiān)督的這頂大帽子。

其二，公訴權是檢察機關所獨有的職能，也是檢察機關區(qū)別于其他機關最明顯的特征。國家掌

9握了追究犯罪的主動權，但是又不能讓裁判機關同時握有追訴權,因而就設置了專門的追訴機關。追訴犯罪職能由專門的機關即檢察機關來行使，其他任何機關都不得行使這一職權。我國刑事訴訟法對此也有規(guī)定，在第一百六十七條中規(guī)定凡需要提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決定。有人認為就當下而言，職務犯罪偵查權是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的重要方式，筆者也不否認這一點。但是就偵查權而言，我國刑事訴訟法同時規(guī)定了公安機關、國家安全機關、監(jiān)獄、軍隊保衛(wèi)部門等機關均有刑事犯罪偵查權。由此看來偵查權并不是檢察機關區(qū)別于其他機關的重要特征。就逮捕權而言，刑事訴訟法規(guī)定了檢察機關有批準逮捕和決定逮捕的職權，但同時也規(guī)定了人民法院也可以行使決定逮捕權，看來逮捕權也不是檢察機關區(qū)別于其他機關的關鍵特征。唯有公訴權是檢察機關區(qū)別于其他機關的根本特征。

其三，以公訴權為核心重塑檢察職能是以審判為中心的訴訟模式的必然要求。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經得起法律的檢驗。全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴格依法收集、固定、保存、審查、運用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認定證據(jù)、保護訴權、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。以審判為中心實質上是以庭審為中心，這樣的訴訟模式對檢察機關而言既是機遇又是挑戰(zhàn)。在這樣的訴訟模式下，要發(fā)揮好檢察機關在訴前對調查取證、構建刑事指控體系方面的主導作用。完善審前過濾機制，認真把好事實關、證據(jù)關、程序 89 參見李樂平：《檢察職能特征結構》，載《檢察日報》2013年5月7日第3版。

參見陳衛(wèi)東：《我國檢察權的反思與重構》，載《法學研究》2002年第2期。關和適用法律關，嚴格對證據(jù)客觀性、合法性、關聯(lián)性的審查，對達不到起訴標準的案件，要果斷采取不起訴，依法終止訴訟程序，防止事實不清證據(jù)不足或者程序違法的案件帶病進入審判程序。10審前程序中，公訴職能的發(fā)揮成為以審判為中心訴訟制度改革的重要抓手。

可能會有人對以公訴權為核心重塑檢察職能提出種種質疑，例如檢察機關的法律地位和性質是由憲法規(guī)定的，再如，如果以公訴權為檢察職能的核心，檢察機關偵查監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督這些檢察職能將置于何地。筆者認為，憲法將檢察機關的法律地位和性質規(guī)定為法律監(jiān)督機關，這是實然法的規(guī)定，然而并不是所有的事物“存在即合理”，我們通過理論研究更應注重的是應然法層面。正如陳衛(wèi)東教授指出，現(xiàn)行法的規(guī)定是實然法的層次,而對檢察權的性質進行理論上的定位屬于應然法的層次，這是兩個問題。法律的規(guī)定有許多值得研究的地方，隨著時間的推移，法律會逐步去除不合理的部分而趨于完善，因此不能以合法性來說明理論上的應然性。11

偵查監(jiān)督活動本就應包含在公訴權之內，現(xiàn)在的偵查監(jiān)督部門行使的審查逮捕活動、偵查羈押期限變更活動、立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督活動，都是公訴權的應有之意。逮捕措施是刑事訴訟中對犯罪嫌疑人、被告人人身自由限制程度最強，也是最嚴厲的一項強制措施，采取逮捕措施的目的在于防止犯罪嫌疑人、被告人逃跑，保全與案件相關的各種證據(jù)，排除犯罪嫌疑人、被告人對偵查活動的干擾，諸如串供、制造偽證等，預防犯罪嫌疑人、被告人繼續(xù)犯罪或可能給被害人、證人帶來的威脅，保證偵查活動及其他訴訟活動的順利進行，使犯罪的人受到懲罰，保障無罪的人不受追訴。12逮捕措施的應用是為了更好的追訴犯罪，為公訴權的行使創(chuàng)造更好的條件。檢察官不僅僅是為了追訴犯罪僅收集審查不利于犯罪嫌疑人的證據(jù)，對有利于犯罪嫌疑人的證據(jù)同樣要進行審查，原因在于檢察官有其客觀義務在身。立案監(jiān)督也應是公訴權的題中之意，對偵查機關應當立案而不予立案的情況，國家追訴犯罪的刑罰權難以實現(xiàn)，因此應當要求偵查機關立案；對偵查機關不應當立案而予以立案的情況，由于無論是事實還是在證據(jù)上都達不到刑事訴訟法規(guī)定的要求，檢察機關可以通知偵查機關撤案，對于移送審查起訴的案件，果斷作出不起訴決定，終止刑事訴訟程序，真正做到尊重和保障人權。

對刑事執(zhí)行監(jiān)督而言，包括監(jiān)獄檢察、看守所檢察、死刑執(zhí)行臨場監(jiān)督、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督活動。人民檢察院的刑事執(zhí)行監(jiān)督的應有功能主要是通過監(jiān)督刑事執(zhí)行功能的實現(xiàn)來體現(xiàn)的，具體表現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)違法、糾正違法、建立預防機制的功能。13這些活動的開展，是為了國家刑罰權的實現(xiàn)，向法院提起公訴是刑罰權的請求權，二者相輔相成，缺一不可。公訴權是刑罰權實現(xiàn)的前提和基礎，刑罰權的實現(xiàn)是公訴權的延伸和必然后果。因此在此意義上，也可以說刑事執(zhí)行監(jiān)督是以公訴權為核心。

對檢察機關提起公益訴訟而言，可以說是檢察機關在民事行政訴訟上的公訴權。湯維建教授認為，應依其所提起訴訟的性質為民事訴訟或者為行政訴訟，而分別稱之為“民事公訴人”和“行政公訴人”，這樣與“刑事公訴人”一起形成我國三大公訴人制度。14只是我們平時所理解的公訴權一般是在刑事訴訟活動中，公訴權也應當隨著經濟社會的發(fā)展而予以“擴大解釋”，將公益訴訟理解為公訴權的一部分權能。

檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會，這些部門人員轉隸至監(jiān)察委員會之后，檢察機關亦應與時俱進，在立足于以公訴權為核心的檢察職能的基礎上，完善以下兩方面職能。

其一，充分發(fā)揮和利用“兩罰銜接”信息共享平臺，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督。檢察機關將涉嫌犯罪案件從一般行政違法案件中分離出來，及時向有偵查權的機關移送，形成對犯罪打擊合力的辦 10 參見童建明：《對以審判為中心訴訟制度改革的思考與應對——以檢察機關公訴工作為視角》，載《人民檢察》2016年第12期。11 引注同8。12 參見孫謙：《論逮捕與人權保障》，載《政法論壇（中國政法大學學報）》，2000年第4期。13 參見李忠誠：《刑事執(zhí)行監(jiān)督功能探討》，載《人民檢察》2003年第2期。14 參見湯維建：《應重視十點工作程序控制與評估監(jiān)督》，載《人民檢察》2015年第14期。案協(xié)同機制。同時預防和打擊國家工作人員在執(zhí)法過程，以罰代刑的瀆職犯罪，有效地打擊行政執(zhí)法領域的犯罪行為。根據(jù)刑事訴訟法第一百一十一條之規(guī)定，人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。充分發(fā)揮和利用“兩罰銜接”信息共享平臺是檢察機關立案監(jiān)督的有效形式，從而對行政執(zhí)法監(jiān)督方而從單一的事后監(jiān)督向行政執(zhí)法監(jiān)督拓展。即為了保障人民群眾的利益不受侵害，避免行政執(zhí)法機關在某些案件的處理上以罰代刑，檢察機關對行政執(zhí)法機關對涉嫌犯罪移送有關偵查機關的執(zhí)法活動監(jiān)督。

其二，積極參與公益訴訟活動，參與定分止爭。公益訴訟是指對損害國家和社會公共利益的違法行為，由法律規(guī)定的國家機關或者組織向人民法院提起訴訟的制度，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種類型。因為檢察機關在刑事案件中，代表國家進行追訴、指控犯罪活動，旨在維護國家法律秩序，維護社會公平正義。在后現(xiàn)代法學時期，私權絕對的觀念已經得到批判和修正，如果私權的保護會損害社會公益并且該種公益按照比例原則不得不進行保護時，國家就有權對私人利益進行適當?shù)母深A。檢察機關作為公益訴訟的主體是在遵循當事人訴訟權利平等的基礎上由其內部特定的部門進行的，是當今司法體系內最為理性的選擇，因此構建檢察公益訴訟不僅必要而且可能。15檢察機關從保護國家利益、社會公共利益和制止不法行為的目的出發(fā)，應運用公力救濟方式對違反行政、民事法律法規(guī)，侵犯國家利益和社會利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相關責任人員法律責任的訴訟活動。

為有效保護國家和社會公共利益，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》作出了“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”的規(guī)定。2015年7月1日十二屆全國人大常委會第十五次會議授權最高人民檢察院在13個省區(qū)市檢察機關開展公益訴訟試點工作。十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,檢察機關提起公益訴訟正式、明確地寫入這兩部法律。

現(xiàn)行民事訴訟法第五十五條規(guī)定,對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。新增加的第二款規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。

行政訴訟法第二十五條也增加一款,作為第四款。該款規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

檢察機關以“公益訴訟人”的身份提起公益訴訟，這樣的身份和地位是檢察機關傳統(tǒng)刑事訴訟程序中公訴人地位的天然延伸，二者都是代表公共利益，而不是私益。16為節(jié)約司法資源，無論是民事公益訴訟還是行政公益訴訟，均設置了訴前程序。在筆者看來，修訂后的民事訴訟法和行政訴訟法為檢察機關提供了法律依據(jù)，會大大促進公益訴訟的發(fā)展，但新規(guī)定尚有美中不足之處：

其一，民事公益訴訟范圍過窄。修訂后的民事訴訟法將民事公益訴訟所涉及的領域限定為生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域，并且沒有“等”字加以兜底規(guī)定，這種封閉式而非開放式的立法技術并非最佳選擇。制度的設置需符合目的性原則，民事公益訴訟制度設置的目的在于保護國家和社會公共利益。雖然損害國家和社會公共利益的案件大多發(fā)生在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域，但其他領域仍有發(fā)生的可能，例如涉及弱勢群體受教育權、勞動權等公民基本權利受 1516 參見李云林：《檢察機關公益訴訟制度探析》，載《法制與社會》2012年06（下）。

參見湛中樂：《正確厘清行政公益訴訟四個方面認識》，載《人民檢察》2015年第14期。損害的案件，檢察機關根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定便難以提起民事公益訴訟。

其二，修改后的民事訴訟法和行政訴訟法均未涉及檢察機關作為“公益訴訟人”一審敗訴后，采用上訴還是抗訴方式啟動二審程序。在我國二審終審是一項基本的訴訟制度，既然是訴訟，檢察機關作為“公益訴訟人”也會有敗訴的可能，敗訴后檢察機關啟動二審程序時采用上訴還是抗訴的方式？筆者認為應當采用抗訴方式。這是因為，一方面公益訴訟不同于一般的公民、法人等組織提起的民事、行政案件，檢察機關在訴訟過程中不僅是案件一方當事人，同時對審判活動是否合法進行監(jiān)督；另一方面同是國家和社會公共利益代表者的刑事公訴人，在敗訴后認為一審確有錯誤，可以提起抗訴。無論是民事、行政公益訴訟還是刑事公訴，檢察機關啟動二審程序的方式、用語應保持協(xié)調一致。