第一篇：行政復(fù)議調(diào)解之我見

行政復(fù)議調(diào)解之我見

作者： 江湘瑞發(fā)布時(shí)間：2009-08-07 07:38:36

一、行政復(fù)議調(diào)解的基礎(chǔ)

行政復(fù)議制度的基本職能和首要目標(biāo)是防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。提倡和鼓勵以調(diào)解的方式解決行政爭議。調(diào)解作為解決行政糾紛的新手段，改變的只是復(fù)議機(jī)關(guān)行使行政復(fù)議權(quán)的方式，行政復(fù)議的職能和目標(biāo)并沒有發(fā)生變化。行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過行政復(fù)議，除了解決行政爭議外，還應(yīng)對下級行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范與示范，發(fā)揮應(yīng)有的層級監(jiān)督作用，防止違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。因此，行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)在查清事實(shí)、分清是否合法與適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行。

二、行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍、條件與內(nèi)容

與民事調(diào)解不同，行政復(fù)議調(diào)解不是純私權(quán)之間合意的結(jié)果，而是公權(quán)與私權(quán)妥協(xié)的結(jié)果。受公權(quán)不能隨意處分原則的制約，行政復(fù)議調(diào)解在適用范圍、條件和內(nèi)容等方面受到較多的限制。

在適用范圍上，行政復(fù)議調(diào)解限于兩類情形：（1）公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服，申請行政復(fù)議的；（2）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。其中，前一情形適用調(diào)解必須滿足兩個(gè)條件：一是行政機(jī)關(guān)行使了自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)的一種自行決定權(quán)，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使的自由裁量權(quán)，最典型的有行政處罰種類的選擇、量罰幅度等。行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)存在一定自由度，這種自由度意味著經(jīng)雙方協(xié)商，行政機(jī)關(guān)對自由裁量行為做出一定程度的讓步是合法的，這是行政復(fù)議調(diào)解的前提；二是該自由裁量權(quán)須是由法律、法規(guī)規(guī)定的。行政機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)章或法律、法規(guī)以外的規(guī)范性文件行使自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不在調(diào)解之列。

在適用條件上，行政復(fù)議調(diào)解只針對違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。至于合法的行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)只能決定維持。在被復(fù)議具體行政行為合法的情況下，支持申請人明顯不合理的訴求，或者縱容被申請人不當(dāng)行使處分權(quán)，都有可能危害公共利益，損害法律權(quán)威，破壞法治秩序。

在協(xié)商內(nèi)容上，僅限于自由裁量權(quán)而將羈束行政行為（如應(yīng)繳應(yīng)補(bǔ)稅款、滯納金等）排除在外，同時(shí)雙方可以就自由裁量權(quán)行使的幅度進(jìn)行協(xié)商。對處罰而言，為了不使過罰相當(dāng)原則受到過大沖擊，一般情況下協(xié)商內(nèi)容可控制在法定罰款幅度的三分之一以內(nèi)，對于違法情節(jié)輕微的案件其幅度可以在罰款幅度的底線以下處罰或不予處罰。同時(shí)，可以對以上規(guī)定保留適當(dāng)?shù)睦?，以做到靈活處理。另外，申請人放棄救濟(jì)程序、被申請人糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨樽鳛楫?dāng)事人相互協(xié)商達(dá)成和解的前提條件，是協(xié)商的應(yīng)有內(nèi)容。

三、行政復(fù)議調(diào)解的程序

在調(diào)解過程中，復(fù)議人員不以獲得裁決為目的，其作用主要體現(xiàn)為促進(jìn)合意形成。從行政復(fù)議制度的職能與目標(biāo)出發(fā)，筆者認(rèn)為，行政復(fù)議調(diào)解在程序上可以分為以下幾個(gè)步驟：

1.調(diào)解的預(yù)先告知

行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到復(fù)議申請書后，經(jīng)初步審查，對符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件且屬于行政復(fù)議調(diào)解范圍的案件，可以在送達(dá)復(fù)議受理通知書、提出答復(fù)通知書時(shí)告知當(dāng)事人調(diào)解的權(quán)利、調(diào)解的原則和法律后果。需要注意的是，此程序不是必經(jīng)環(huán)節(jié)。

2.調(diào)解程序的啟動

復(fù)議申請受理后，復(fù)議決定作出前的任何時(shí)候都可以啟動調(diào)解程序。調(diào)解程序須經(jīng)雙方當(dāng)事人一致同意方可啟動。申請人或被申請人可以書面或口頭形式要求調(diào)解。當(dāng)事人沒有提出調(diào)解要求的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為符合調(diào)解條件的，可以向雙方當(dāng)事人發(fā)出調(diào)解建議。雙方同意調(diào)解的，復(fù)議人員可以根據(jù)其意向，具體確定調(diào)解的時(shí)間、地點(diǎn)。擔(dān)任調(diào)解的復(fù)議人員與本案有利害關(guān)系的，應(yīng)主動回避，當(dāng)事人有權(quán)申請回避。

3.調(diào)解的實(shí)施

調(diào)解過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)要始終遵循中立原則，對當(dāng)事人存在分歧的意見和問題應(yīng)明其道理，引導(dǎo)他們達(dá)成一致。如果雙方猶豫不決、舉棋不定，復(fù)議人員在尊重當(dāng)事人意愿的前提下，可以通過正面引導(dǎo)，直至提出一個(gè)對雙方均有利的調(diào)解方案，供雙方參考。涉及第三人的，應(yīng)通知第三人參加調(diào)解，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)經(jīng)第三人同意并簽字。

調(diào)解過程中有以下情形之一的，應(yīng)終止調(diào)解，恢復(fù)復(fù)議程序：（1）一方或雙方兩次以上在確定的調(diào)解時(shí)間內(nèi)無正當(dāng)理由拒不到場的；（2）一方或者雙方在調(diào)解過程中要求終止調(diào)解的；（3）當(dāng)事人濫用調(diào)解程序以拖延履行法律義務(wù)的；（4）經(jīng)過數(shù)次調(diào)解仍然不能達(dá)成調(diào)解協(xié)議的。需要注意的是，在恢復(fù)后的復(fù)議程序中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得以任何一方當(dāng)事人在調(diào)解過程中為達(dá)成和解而對案件事實(shí)的認(rèn)可作為對其不利的證據(jù)作出復(fù)議決定，以確保復(fù)議的公正。

調(diào)解的整個(gè)過程應(yīng)制作筆錄，并由各方當(dāng)事人簽字確認(rèn)。根據(jù)行政復(fù)議期限的規(guī)定，復(fù)議中調(diào)解的期限一般可限定為30天，自復(fù)議調(diào)解啟動之日起計(jì)算，同時(shí)不超出復(fù)議的法定期限。如因調(diào)解程序啟動過晚或其他原因，可能超出行政復(fù)議法定期限的，復(fù)議機(jī)關(guān)可以依行政復(fù)議法第三十一條規(guī)定申請延長復(fù)議期限，其中用于調(diào)解的時(shí)間可掌握在15天內(nèi)，以便調(diào)解一旦失敗，留有作出復(fù)議決定的時(shí)間。

4.調(diào)解協(xié)議的審查

行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是申請人處分權(quán)利和被申請人處分權(quán)力改變原具體行政行為的結(jié)果。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出行政復(fù)議調(diào)解書前，應(yīng)對調(diào)解協(xié)議的合法性進(jìn)行程序的和實(shí)體的全面審查，包括申請人是否自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議、變更后的具體行政行為是否損害公共利益和他人合法權(quán)益等。一般來說，合法的行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議應(yīng)具備以下條件：（1）調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人真實(shí)意思表示；（2）被申請人處分行政權(quán)改變具體行政行為，不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，不超越或者放棄職權(quán)，不損害公共利益和他人合法權(quán)益；（3）第三人無異議。

四、行政復(fù)議調(diào)解的法律效力

調(diào)解書的法律效力是行政復(fù)議調(diào)解的生命所在。從我國現(xiàn)行調(diào)解體系的法律地位及法律效力看，調(diào)解的法律效力有兩種情況：一是具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，并且除法定情形外，當(dāng)事人不得再尋求法律救濟(jì)，如民事訴訟調(diào)解；二是具有合同的效力，如人民調(diào)解。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議調(diào)解作為一種行政救濟(jì)活動和行政復(fù)議結(jié)案方式之一，與民事訴訟調(diào)解一樣，同樣表現(xiàn)為國家權(quán)力的干預(yù)，與表現(xiàn)為群眾性社會干預(yù)的人民調(diào)解具有本質(zhì)的區(qū)別，其在行政復(fù)議中的地位與民事訴訟調(diào)解在民事訴訟中的地位具有相似性，應(yīng)具有法律上強(qiáng)制執(zhí)行的效力，并且除法定情形外，不得再申請復(fù)議或提起行政訴訟。因此，行政復(fù)議調(diào)解書一經(jīng)各方當(dāng)事人簽收，除非法定情形，各方當(dāng)事人都必須遵守調(diào)解書的內(nèi)容，自覺履行調(diào)解書規(guī)定的義務(wù)。如果被申請人（涉案行政機(jī)關(guān)）不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議調(diào)解書的，申請人可以申請行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令其履行；行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議調(diào)解書的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行，并可以依照行政復(fù)議法第三十七條的規(guī)定追究被申請人相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任；如果申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議調(diào)解書的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

五、瑕疵調(diào)解的救濟(jì)途徑

行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)各方當(dāng)事人簽收生效后，除非違背當(dāng)事人意愿（如存在欺詐、脅迫、乘人之危等情形）或調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，當(dāng)事人不得再申請復(fù)議，也不得向法院提起行政訴訟。

申請人如確有證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者協(xié)議內(nèi)容違法的，可以參照不服復(fù)議決定提起訴訟的時(shí)效規(guī)定，在調(diào)解書送達(dá)后的15天內(nèi)直接向法院提起訴訟，也可以依據(jù)行政領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系，向復(fù)議機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)申訴，上級機(jī)關(guān)可以決定調(diào)解無效，責(zé)成復(fù)議機(jī)關(guān)重新調(diào)解或作出復(fù)議決定，并依法追究相關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任。

（作者系浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)人民法院人民陪審員）

第二篇：海關(guān)行政復(fù)議調(diào)解

海關(guān)行政復(fù)議調(diào)解

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》實(shí)施以來，海關(guān)作為本系統(tǒng)行政復(fù)議的裁決、處理者，如何更好地以非訴訟的方式解決公民、法人或者其他組織與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛，達(dá)到法律效果和社會效果的相統(tǒng)一是海關(guān)面臨的新課題。筆者試著以海關(guān)的一個(gè)行政復(fù)議調(diào)解案例來初步探析行政復(fù)議調(diào)解在海關(guān)與相對人行政糾紛中的適用。

一、基本案情

2007年11月21日，香港居民吳某持港澳居民來往內(nèi)地通行證由皇崗口岸進(jìn)境時(shí)被海關(guān)檢查，在其隨身攜帶的紙箱內(nèi)，海關(guān)查獲100臺未向海關(guān)申報(bào)的MP4播放機(jī)，海關(guān)根據(jù)相關(guān)規(guī)定當(dāng)場退還2臺，扣留超過自用合理數(shù)量的MP4播放機(jī)共98臺。經(jīng)調(diào)查，皇崗海關(guān)認(rèn)定，吳某所攜帶的MP4播放機(jī)已明顯超出自用、合理數(shù)量，屬于應(yīng)稅貨物，應(yīng)當(dāng)主動向海關(guān)如實(shí)申報(bào)而未向海關(guān)申報(bào)，其行為已經(jīng)違反相關(guān)法律規(guī)定。據(jù)此，皇崗海關(guān)作出《中華人民共和國皇崗海關(guān)行政處罰告知單》，并于2008年2月19日直接送達(dá)吳某，告知將對其科處罰款人民幣37,000元。吳某提出異議并要求申辯，皇崗海關(guān)進(jìn)行復(fù)核后，于2008年2月29日作出行政處罰決定，依據(jù)《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第十五條第（四）項(xiàng)規(guī)定，對吳某處以罰款人民幣37,000元。該處罰規(guī)定于2008年3月5日直接送達(dá)吳某。

二、行政復(fù)議情況 2008年3月25日，吳某向深圳海關(guān)提出行政復(fù)議申請，請求變更處罰決定。其復(fù)議申請理由為：

1、其攜帶的MP4播放機(jī)并非為在大陸境內(nèi)出售，所有MP4播放機(jī)都是在深圳購買，帶回香港后才發(fā)現(xiàn)與所訂款式有所不同，故帶回深圳更換。

2、其攜帶的MP4播放機(jī)價(jià)值僅為19110元，而海關(guān)罰款數(shù)額為37000元，處罰過重。深圳海關(guān)（深圳海關(guān)為皇崗海關(guān)上級主管部門）經(jīng)審查后，依法予以受理。2008年4月3日，皇崗海關(guān)向深圳海關(guān)提交行政復(fù)議答復(fù)。認(rèn)為：申請人即吳某違規(guī)行為成立，被申請人即皇崗海關(guān)作出的行政處罰決定認(rèn)定違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，使用法律正確，程序合法。但經(jīng)復(fù)核案卷材料及查詢海關(guān)旅客管理系統(tǒng)，吳某在本案案發(fā)前無被海關(guān)處罰、征稅及退運(yùn)記錄，原處罰決定過重，建議復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷原行政處罰決定。

為進(jìn)一步查清有關(guān)案件事實(shí)，復(fù)議機(jī)構(gòu)于2008年4月18日前往皇崗口岸現(xiàn)場進(jìn)行了復(fù)議調(diào)查。經(jīng)過調(diào)查和審理，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，吳某攜帶超出自用合理數(shù)量的MP4播放機(jī)進(jìn)境未向海關(guān)申報(bào)，已構(gòu)成違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為，皇崗海關(guān)有權(quán)依法予以查處。原處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，使用法律、法規(guī)正確，程序合法。但在量罰幅度方面，鑒于申請人此前無被海關(guān)處罰、征稅及退運(yùn)記錄，且能積極配合海關(guān)檢查、主動承認(rèn)有關(guān)事實(shí)，原處罰量刑偏重。至此，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為該案已經(jīng)具備結(jié)案的條件和基礎(chǔ)，遂進(jìn)行了認(rèn)真細(xì)致的調(diào)解工作。2008年5月12日，經(jīng)雙方同意，深圳海關(guān)依照《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，按照自愿、合法的原則，對申請人和被申請人雙方進(jìn)行了調(diào)解，雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議如下：被申請人變更原處罰決定，依據(jù)《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第十五條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，該處罰款人民幣11,160元（漏繳稅款額的30%）。

三、行政復(fù)議調(diào)解程序的適用

本案中，申請人的違法行為具有以下特點(diǎn)：

1、申請人攜帶明顯超過自用、合理數(shù)量的MP4進(jìn)境，應(yīng)當(dāng)向海關(guān)申報(bào)而未申報(bào)，其行為違反了海關(guān)監(jiān)管規(guī)定；

2、被申請人沒有證據(jù)證明申請人有故意藏匿MP4播放機(jī)通關(guān)的行為，且申請人承認(rèn)未申報(bào)事實(shí)，主動配合海關(guān)查驗(yàn)，不具有逃避海關(guān)監(jiān)管的主觀故意；

3、超過自用、合理數(shù)量的MP4播放機(jī)屬于涉稅貨物，申請人為申報(bào)行為影響國家稅款征收。上述情況，符合《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第十五條第（四）項(xiàng)的規(guī)定：“進(jìn)出口貨物的品名、稅則號列、數(shù)量、規(guī)格、價(jià)格、貿(mào)易方式、原產(chǎn)地、啟運(yùn)地、運(yùn)抵地、最終目的地或者其他應(yīng)當(dāng)申報(bào)的項(xiàng)目未申報(bào)或者申報(bào)不實(shí)的，分別依照下列規(guī)定予以處罰，有違法所得的，沒收違法所得：

（四）影響國家稅款征收的，處漏繳稅款30%以上2倍以下罰款?！?/p>

申請人對處罰決定的合法性沒有異議，但認(rèn)為處罰數(shù)額過高，而本案被復(fù)議處罰決定的法定罰款幅度在“漏繳稅款30%以上2倍以下”，存在一定的自由裁量空間，符合《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定的可以適用調(diào)解的情形。按照該條例第五十條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議”，“行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解”。

根據(jù)上述情況，深圳海關(guān)作為復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，首先被復(fù)議具體行政行為不存在撤銷重作的法定情形，其次就處罰幅度而言，復(fù)議調(diào)解比撤銷重作更能起到根本性解決爭議的效果。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議調(diào)查中征求被申請人意見，被申請人表示可以理解；征求申請人意見，申請人表示只要罰款數(shù)額降低嗎，就可以接受。最終經(jīng)雙方確認(rèn)，罰款幅度確定在漏繳稅款37,000元的30%，即11,160元。

本案適用復(fù)議調(diào)解的兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：首先，必須遵守復(fù)議調(diào)解的使用條件。按照《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定，復(fù)議調(diào)解包括必須按照自愿、合法的原則進(jìn)行，調(diào)解的對象限于行駛法定裁量權(quán)作出的具體行政行為、行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。本案的情況符合上述條件，因而復(fù)議機(jī)構(gòu)在審理過程中主動運(yùn)用了調(diào)解，最后得到令復(fù)議雙方都滿意的結(jié)果。在此過程中，復(fù)議調(diào)解這一方式起到了關(guān)鍵性作用。

其次，復(fù)議調(diào)解是在法律規(guī)定的條件下在復(fù)議雙方權(quán)益中尋找平衡點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帯＞唧w實(shí)踐中應(yīng)注意：第一，運(yùn)用調(diào)解方式結(jié)案，仍應(yīng)以查明事實(shí)、分清是非，不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益為前提。第二、調(diào)解并非一味遷就，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)處于中立的立場，如果調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議，或者已超出法定的調(diào)解范圍，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法作出復(fù)議決定。第三，要耐心做好協(xié)調(diào)工作，增進(jìn)申請人與被申請人之間的相互理解，將妥善化解行政爭議的法律效果和社會效果相統(tǒng)一。

四、關(guān)于本案的一些看法

本案是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》實(shí)施以來全國海關(guān)的首宗以調(diào)解方式結(jié)案的復(fù)議案件。除了案件本身涉及的法律問題較具代表性外，復(fù)議調(diào)解手段的運(yùn)用更是本案的最大關(guān)注點(diǎn)。隨著復(fù)議制度的不斷深入，海關(guān)復(fù)議工作既要發(fā)揮全力監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)的作用，又要實(shí)現(xiàn)權(quán)益協(xié)調(diào)、化解爭議的目的。調(diào)解作為復(fù)議制度創(chuàng)新的最大亮點(diǎn)之一，如何將其具體運(yùn)用到行政復(fù)議案件中，是各級海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)新的課題。從本案經(jīng)調(diào)解達(dá)成的圓滿結(jié)果可以看到，如果能夠?qū)⒄{(diào)解制度有效地運(yùn)用到復(fù)議案件審理中，將切實(shí)起到定紛止?fàn)?、促進(jìn)和諧的作用。

復(fù)議調(diào)解的法定范圍是基于法定自由裁量權(quán)作出的具體行政行為，因而在運(yùn)用時(shí)必須謹(jǐn)慎，否則勢必造成對行政權(quán)的隨意處置。根據(jù)目前海關(guān)系統(tǒng)陸續(xù)開展 的復(fù)議調(diào)解的探索實(shí)踐情況看，我們嘗試運(yùn)用調(diào)解制度的復(fù)議案件還僅限于行政處罰類涉及罰款幅度、數(shù)額的爭議，而對其他依法定裁量權(quán)作出的具體行政行為，則難以找到執(zhí)法者與管理相對人“議價(jià)”的基礎(chǔ)與空間。如何準(zhǔn)確把握和更加廣泛地運(yùn)用復(fù)議調(diào)解制度解決行政爭議，仍需要我們在今后的復(fù)議工作中進(jìn)一步思考和研究。

第三篇：行政復(fù)議調(diào)解制度問題探討

摘要：《行政訴訟法》第50條明確規(guī)定:“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！蹦敲葱姓?fù)議案件能否適用調(diào)解，現(xiàn)行《行政復(fù)議法》對此未做出規(guī)定。在理論界為行政復(fù)議案件能否適用調(diào)解的觀點(diǎn)爭論時(shí),而以各級政府法制機(jī)構(gòu)從事行政復(fù)議工作人員為務(wù)實(shí)界卻在實(shí)際工作中運(yùn)用調(diào)解方式解決復(fù)議雙方矛盾作出了有益的積極的探索，收

到很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效果。2007年實(shí)施的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》只是粗線條規(guī)定行政復(fù)議可適用調(diào)解，但案件具體如何調(diào)解,卻沒有具體的程序規(guī)范，行政復(fù)議調(diào)解作為一項(xiàng)制度,應(yīng)有其完整的體系構(gòu)成。本文分六部分。第一部分從行政復(fù)議的概述入手,闡述了行政復(fù)議調(diào)解定義、特點(diǎn)以及行政復(fù)議調(diào)解解決行政糾紛的現(xiàn)實(shí)意義。第二部分列舉了我國理論界目前對行政復(fù)議能否適用調(diào)解的兩種觀點(diǎn),并提出筆者認(rèn)為行政復(fù)議案件中可以適用調(diào)解的認(rèn)識。第三部分從法的本質(zhì)和價(jià)值目標(biāo)、行政權(quán)力的淵源、行政法的人文精神等法理方面來分析,證明行政復(fù)議案件可以適用調(diào)解的觀點(diǎn)。第四部分介紹國外在解決行政糾紛中適用調(diào)解的規(guī)定。第五部分闡述我國行政復(fù)議調(diào)解的現(xiàn)狀以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)追求復(fù)議案件調(diào)解的目標(biāo)。第六部分對我國行政復(fù)議調(diào)解制度的構(gòu)建提出了幾點(diǎn)設(shè)想，包括行政復(fù)議調(diào)解的原則、適用范圍、選擇方式、程序設(shè)置和救濟(jì)途經(jīng)等內(nèi)容。

關(guān)鍵詞:行政復(fù)議；調(diào)解；構(gòu)建

引 言

調(diào)解作為解決各方的利益沖突、促進(jìn)社會和諧的有效方式在我國的矛盾糾紛解決實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用，其作為一種制度文化不僅深刻地影響著我國人民群眾的社會價(jià)值觀，而且它的作用范圍日益擴(kuò)大。在調(diào)解廣泛用于解決民事糾紛的同時(shí),其是否適用于解決行政糾紛，一直以來存在著較大的爭議?！缎姓V訟法》第五十條規(guī)定:“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”1999年廢止的《行政復(fù)議條例》規(guī)定:“行政復(fù)議不適用調(diào)解”?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》對此未做規(guī)定。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主法制的不斷加強(qiáng)，運(yùn)用調(diào)解方式解決行政爭議勢在必行。為適應(yīng)新時(shí)期構(gòu)建社會主義和諧社會的需要，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》頒布施行肯定了行政復(fù)議案件調(diào)解的合法性。

雖然行政復(fù)議案件適用調(diào)解有了法律的依據(jù)，但《行政復(fù)議法實(shí)施條例》只粗線條規(guī)定在第四十條、第五十條的情況下行政復(fù)議適用調(diào)解,案件具體如何去調(diào)解,其中包括行政復(fù)議調(diào)解的原則、適用范圍、程序設(shè)置和救濟(jì)途經(jīng)等內(nèi)容，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中沒有作出規(guī)定，但這些具體細(xì)節(jié)在復(fù)議過程中卻具有廣泛地實(shí)踐意義及積極作用。本文擬結(jié)合工作實(shí)際對行政復(fù)議案件適用調(diào)解談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識，不當(dāng)之處，請予批評指正。

一、行政復(fù)議調(diào)解的概述

（一）行政復(fù)議調(diào)解定義、特點(diǎn)

行政復(fù)議調(diào)解是指行政復(fù)議過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在確認(rèn)被申請人行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害了申請人的合法權(quán)益，在行政機(jī)關(guān)做出的行政行為是合法的前提下，依矛盾雙方當(dāng)事人的合意，本著互諒互讓的原則，使糾紛在不傷和氣的氛圍中得以解決。

一般認(rèn)為，行政復(fù)議調(diào)解具有如下的法律特征:

第一，調(diào)解首先是以存在糾紛雙方當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)為前提,共同有愿意和解真實(shí)意思表示,才能啟動調(diào)解。調(diào)解是非強(qiáng)制性的糾紛解決程序，無論是在啟動或者在協(xié)議達(dá)成等各個(gè)環(huán)節(jié)上，均應(yīng)當(dāng)以雙方當(dāng)事人完全自愿為基本原則，包括是否運(yùn)用調(diào)解方式解決糾紛，以什么樣的結(jié)果解決糾紛，都由雙方當(dāng)事人來最終決定。

第二，調(diào)解必須在合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行。合法包括范圍合法、程序合法、結(jié)果合法三層意思。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)解時(shí)可以依據(jù)法律法規(guī)、國家政策、道德或者交易習(xí)慣進(jìn)行調(diào)解，不能進(jìn)行違法調(diào)解。雙方當(dāng)事人在行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解下達(dá)成的協(xié)議，不得違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，不得違反社會公德或者公眾利益，不得侵犯他人合法權(quán)益。

第三，調(diào)解由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為第三者居中調(diào)停。糾紛雙方當(dāng)事人由于矛盾存在缺乏溝通，由沒有厲害關(guān)系的行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為第三者出面居中說合，雙方都能接受,從而幫助雙方當(dāng)事人交換意見，達(dá)成合意。

第四，行政復(fù)議調(diào)解具有程序的便利性與處理的靈活性。行政復(fù)議調(diào)解一般不需要走嚴(yán)格的程序，調(diào)解一般也不公開，因而當(dāng)事人無需顧忌暴露商業(yè)秘密及個(gè)人隱私。調(diào)解程序在糾紛雙方當(dāng)事人主張事實(shí)的證明責(zé)任、適用規(guī)范和運(yùn)作方式上都有其靈活性，便利與靈活性是調(diào)解的程序優(yōu)勢。而作為糾紛解決所適用的依據(jù)，除法律規(guī)范和原則外，還可以是以各種有關(guān)的社會規(guī)范，如行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方慣例、鄉(xiāng)規(guī)民約、通行的公平原則、公共道德準(zhǔn)則等。此外，糾紛雙方當(dāng)事人還可以根據(jù)自身的利益和條件進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成雙方所接受的協(xié)議。

第五，生效的行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議其效力能夠得到法律的保證，具有法律約束力。行政

復(fù)議調(diào)解協(xié)議首先基于當(dāng)事人雙方的承認(rèn)和自愿接受，屬于當(dāng)事人的自治性權(quán)利處分行為，盡管不同于嚴(yán)格意義上的合同，但本質(zhì)上仍屬于一種契約。同時(shí)，行政復(fù)議調(diào)解又是行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為第三方主持進(jìn)行的，調(diào)解協(xié)議的達(dá)成也表明了調(diào)解者的參加及其意志。當(dāng)事人雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議一旦經(jīng)過行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)可，并制作行政復(fù)議調(diào)解書，經(jīng)雙方簽字后，就產(chǎn)生了嚴(yán)格的法律約束力。因此，生效的行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議對糾紛當(dāng)事人雙方具有契約約束力，同時(shí)具有國家強(qiáng)制執(zhí)行力，從而能夠有效地保證調(diào)解協(xié)議的履行。

（二）行政復(fù)議調(diào)解解決行政糾紛的現(xiàn)實(shí)意義。

一是突出“以人為本”的行政管理理念，體現(xiàn)了行政復(fù)議工作所追求“案結(jié)事了”目的。運(yùn)用調(diào)解的方式解決行政復(fù)議糾紛，在保護(hù)申請人合法權(quán)益的前提下，本著互諒互讓的原則，充分考慮糾紛雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益來解決行政爭議，申請人是可以接受的，它有利于簡便、高效地解決行政糾紛。

二是提高行政工作效率。行政復(fù)議法規(guī)定復(fù)議期限是六十日，“情況復(fù)雜的案件，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長?！睆?fù)議時(shí)間一般比較長，個(gè)別的甚至更長。調(diào)解因?yàn)榉椒ê啽阋仔?，只要糾紛當(dāng)事人雙方能達(dá)成和解協(xié)議，一般都能很快結(jié)案，因而極大地縮短了辦案時(shí)間，提高了工作效率。

三是降低行政成本。行政復(fù)議從受理申請到作出行政復(fù)議決定，需要經(jīng)過許多環(huán)節(jié)審查，行政機(jī)關(guān)花費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，行政成本一般都比較高。調(diào)解則可以降低行政成本，節(jié)省經(jīng)費(fèi)開支。

四是減少訴訟發(fā)生，有利于構(gòu)建和諧社會。運(yùn)用調(diào)解方式解決行政爭議，由于糾紛當(dāng)事人雙方自愿達(dá)成的協(xié)議，一般來講，自動履行率比較高，不會再去法院提起行政訴訟。這樣有利于行政機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮服務(wù)功能，形成行政機(jī)關(guān)與管理相對人之間服務(wù)與合作的良性互動，有利于構(gòu)建和諧社會。

五是充分發(fā)揮法治的正確導(dǎo)向作用。行政機(jī)關(guān)與管理相對人的矛盾因訴訟會更加激化，而以調(diào)解方式解決爭議，糾紛雙方當(dāng)事人能夠心平氣和地充分溝通，許多矛盾則可以通過調(diào)解消化，達(dá)到平衡，調(diào)解更具有理性、人性化。

二、我國理論界目前對行政復(fù)議能否適用調(diào)解的觀點(diǎn)

（一）行政復(fù)議不能適用調(diào)解的觀點(diǎn)

目前理論界有學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議不能適用調(diào)解，也不能適用和解。[①]其主要依據(jù)：首先是《行政復(fù)議法》對此沒有明確規(guī)定。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的職權(quán)是法定的，行政機(jī)關(guān)可以做的行為，必須有法律法規(guī)及規(guī)章作出明確規(guī)定，“法無明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是不得而為之”。其次是行政復(fù)議的特點(diǎn)決定不適用調(diào)解。行政復(fù)議是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)所作出有爭議的具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，其結(jié)果無外乎是維持、撤銷、變更或者責(zé)令原行政機(jī)關(guān)重新處理。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對于合法和合理的具體行政行為加以維持，對違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為予以撤銷、變更或者責(zé)令重新處理。如果可以調(diào)解，即意味著對具體行政行為之合法性和合理性可以進(jìn)行調(diào)解，可以變違法為合法，變不合理為合理，拿法律來作交易，有悖于行政復(fù)議的宗旨。再次是“公權(quán)不得自由處分”。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是國家依法律法規(guī)授予的，與國家或社會利益密切相連的公權(quán)力。行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)，無論是否與管理相對人發(fā)生爭議，都無權(quán)按照自己的意志自由處分手中權(quán)力，只能按照國家的意志即依法辦事。[②]盡管行政機(jī)關(guān)有一定的自由裁量權(quán)，但這種自由裁量權(quán)并非隨意處置的權(quán)力，而是根據(jù)案件的具體情況作裁量的，作為行政管理相對人無權(quán)參與對行政機(jī)關(guān)職權(quán)的處分。調(diào)解即是建立在私權(quán)利可以自由處分基礎(chǔ)之上的，在民事訴訟中可以進(jìn)行調(diào)解，是因?yàn)榧m紛雙方當(dāng)事人都有權(quán)自由處分權(quán)利。因而，在行政復(fù)議中沒有適用調(diào)解的基礎(chǔ)。最后是行政法律關(guān)系當(dāng)事人雙方地位不平等，調(diào)解難以做到客觀、公正、公平。形成行政法律關(guān)系的行政機(jī)關(guān)與管理相對人是命令與服從，管理與被管理的關(guān)系。而適用調(diào)解的基礎(chǔ)，是雙方當(dāng)事人地位平等，且有自由處分權(quán)，只有如此，才能要求雙方相互協(xié)商、互諒互讓，達(dá)成一致意見。正是行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人地位不平等，只能嚴(yán)格依法處理，不允許雙方當(dāng)事人以協(xié)商結(jié)案。

（二）行政復(fù)議中可以適用調(diào)解的觀點(diǎn)

有學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議案件可以適用調(diào)解。[③]其理由是，《行政復(fù)議法》雖然沒有對調(diào)解作出具體明確的規(guī)定，但并不等于在行政復(fù)議工作實(shí)踐中禁止使用調(diào)解方式解決糾紛。因?yàn)榱⒎ǔ３Ｒ獪笊鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展，那種認(rèn)為調(diào)解只適用于平等民事主體之間發(fā)生的民事糾紛，而不適用于行政主體與管理相對人之間的行政糾紛的理論，應(yīng)隨著社會經(jīng)濟(jì)和法制的發(fā)展應(yīng)予以更新。隨著國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的頒布，依法行政要求行政管理相對人更多地參與到行政決策過程中來，行政機(jī)關(guān)的行政行為已不再是傳統(tǒng)意義上的單方行政行為，更何況任何理論都不是絕對的，對于實(shí)踐中發(fā)生的現(xiàn)象不能機(jī)械地照搬某種理論，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)。對于行政爭議能否適用調(diào)解，要根據(jù)發(fā)生爭議的行政行為的不同，采取調(diào)解或裁決的方式靈活處理，在實(shí)踐上，調(diào)解在行政復(fù)議的實(shí)踐中已被廣泛運(yùn)用，收到很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效果。因?yàn)椋姓?fù)議的調(diào)解是一種方式、一種解決矛盾的手段，目的是為了化解矛盾、解決行政糾紛，和行政復(fù)議裁決的目標(biāo)是一致的。調(diào)解解決行政糾紛并不是放棄行政管理職能，在堅(jiān)持行政復(fù)議裁決為主的前提下，通過調(diào)解的方式，達(dá)到解決行政糾紛，化解矛盾的目的，正是法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

（三）筆者認(rèn)為行政復(fù)議案件中可以適用調(diào)解的認(rèn)識

筆者的觀點(diǎn)認(rèn)為,行政復(fù)議案件在一定范圍內(nèi)可適用調(diào)解制度,其范圍標(biāo)準(zhǔn)就在于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十條、第五十條的具體規(guī)定，即涉及自由裁量權(quán)的案件和行政賠償或行政補(bǔ)償?shù)陌讣梢赃m用調(diào)解。需要予以說明的是，盡管《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的案件可以適用調(diào)解,但并非所有自由裁量權(quán)行使相關(guān)的各種情形都可適用調(diào)解，它是有前提條件的。這個(gè)前提條件在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》沒有作出具體明確規(guī)定，筆者認(rèn)為這是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》立法的不足。在通常情況下,行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)損害行政管理相對人權(quán)益有兩種情形:第一種情形為因行政行為顯失公平導(dǎo)致侵害行政管理相對人權(quán)益,比如在行政處罰中違法情節(jié)相同而處罰程度明顯不一致等。第二種情形為因?yàn)E用自由裁量權(quán)而導(dǎo)致侵害行政管理相對方權(quán)益,比如沒有法律法規(guī)的依據(jù)擅自授權(quán)或委托、故意不作為或延遲作為、不一致的解釋等等;雖然從外在的表現(xiàn)形式來看兩者是極為相似的,但是從實(shí)質(zhì)上來分析卻是完全不一樣的，前者是合法但明顯不當(dāng)?shù)男姓袨?后者是違法的行政行為。行政復(fù)議調(diào)解的定義已明確排除違法行政行為適用調(diào)解,即不能運(yùn)用調(diào)解方式使行政機(jī)關(guān)的違法行為或者無效行為變?yōu)楹戏ㄐ袨?。因?對于涉及自由裁量權(quán)領(lǐng)域的案件，行政復(fù)議調(diào)解只針對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)那樾巍Ｔ趯?shí)踐中的具體個(gè)案,行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理案件時(shí)根據(jù)情節(jié)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)作出哪些是顯失公平行為、哪些是濫用自由裁量權(quán)行為的判斷，并依此來決定是否啟用調(diào)解。同時(shí)，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定行政賠償或行政補(bǔ)償爭議適用行政復(fù)議調(diào)解,主要有兩個(gè)理由:

第一,便于行政復(fù)議與行政訴訟兩種制度的相互銜接?！缎姓V訟法》規(guī)定了調(diào)解適用于賠償訴訟，那么行政復(fù)議與行政訴訟同是對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為及由它造成的行政賠償或補(bǔ)償進(jìn)行的審理。以此推理，在行政復(fù)議中對行政賠償或補(bǔ)償適用調(diào)解。第二,行政賠償或行政補(bǔ)償爭議是基于行政機(jī)關(guān)的具體行政為對行政管理相對方的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等侵害引起的，行政賠償或者補(bǔ)償所涉及的關(guān)鍵問題是行政管理相對方的權(quán)利,權(quán)利在一般情況下是可以轉(zhuǎn)讓或放棄等自由處分的,因而行政賠償或行政補(bǔ)償?shù)臓幾h就有了進(jìn)行調(diào)解的可能。雖然行政賠償或行政補(bǔ)償在行政復(fù)議中適用調(diào)解，但賠償或補(bǔ)償數(shù)額并不是沒有限定，無限擴(kuò)大的，必須嚴(yán)格限定在有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定之內(nèi)，被侵權(quán)的行政管理相對方才能與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行數(shù)額的協(xié)商。

在行政復(fù)議中堅(jiān)持裁決與調(diào)解“雙軌”運(yùn)行機(jī)制，對化解行政糾紛更具有原則性、靈活性、和諧性。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》發(fā)布以后，各級地方政府行政復(fù)議機(jī)關(guān)在實(shí)踐中探索采用了以協(xié)調(diào)的方式解決行政復(fù)議糾紛，通過說服行政機(jī)關(guān)改變不合法或者不合理的行政行為而使申請人撤回復(fù)議申請，以撤回申請來終止復(fù)議的方式結(jié)案，收到很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效果?；跇?gòu)建和諧社會，減少社會矛盾糾紛的需要，國務(wù)院法制辦在廣泛征求意見并深入論證的基礎(chǔ)上，于2007年制定頒發(fā)了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，終于使行政復(fù)議案件在一定范圍內(nèi)可適用調(diào)解或和解的方式來結(jié)案有了法律法規(guī)的依據(jù)。

三、行政復(fù)議適用調(diào)解的法理分析

在行政復(fù)議中能否運(yùn)用調(diào)解的手段解決行政糾紛，有兩種截然不同的觀點(diǎn)，認(rèn)為在行政復(fù)議中不能適用調(diào)解觀點(diǎn)的主要理由是：行政機(jī)關(guān)行使的公共權(quán)力不能被自由處分。行政復(fù)議審查的是行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間是命令與服從，管理與對抗的不平等地位關(guān)系，缺乏平等地位協(xié)商的調(diào)解基礎(chǔ)，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)所擁有的行政管理職權(quán)是法律法規(guī)授予的，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，是代表國家公權(quán)力依法作出的，本質(zhì)上是一種執(zhí)法行為，是什么情況，就應(yīng)當(dāng)作出什么決定，公共行政權(quán)是不可自由處分，亦不能轉(zhuǎn)讓或者放棄的，因此對行政糾紛就不能適用調(diào)解機(jī)制。假如行政復(fù)議中可以適用調(diào)解，那么原來行政機(jī)關(guān)的具體行政行為確實(shí)是依法行政，并無違法和不當(dāng)之處的話，行政復(fù)議的調(diào)解行為導(dǎo)致已發(fā)生法律效力的具體行政行為被撤銷或者被變更，這樣就會造成行政權(quán)被自由處分的結(jié)果。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為在行政復(fù)議中適用調(diào)解，其主要理由是行政復(fù)議法雖然沒有對調(diào)解作出明確規(guī)定，但并不等于實(shí)踐中不能使用調(diào)解的方式。因?yàn)榱⒎ǔ３Ｒ獪笊鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展，要樹立行政復(fù)議適用調(diào)解的創(chuàng)新理念，在不損害國家、集體和其他公民合法利益的前提下，有利益化解社會矛盾的調(diào)解方式為什么不能用呢？筆者比較贊同后一種觀點(diǎn)，認(rèn)為在行政復(fù)議中引入調(diào)解方式具有一定的理論基礎(chǔ)。

（一）從法的本質(zhì)和價(jià)值目標(biāo)分析

法是以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展統(tǒng)治階級所期望的社會關(guān)系、社會秩序和社會發(fā)展目標(biāo)為目的的行為規(guī)范體系。如今，代表我國最廣大人民根本利益的政府所期望的社會關(guān)系、社會秩序是什么呢？是解放生產(chǎn)力，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，滿足人民群眾物質(zhì)和精神文明的需要，構(gòu)建社會主義和諧的社會。要構(gòu)筑穩(wěn)定和諧的社會秩序，就必須解決眾多的社會糾紛，化解社會各種沖突。因此對于行政復(fù)議案件糾紛而言，運(yùn)用靈活的調(diào)解方式解決行政糾紛則符合法的本質(zhì)的潛在要求和法所追求“穩(wěn)定、和諧社會秩序”的根本價(jià)值目標(biāo)。

（二）從行政權(quán)力的淵源分析

人民主權(quán)學(xué)說的觀點(diǎn)認(rèn)為，“國家的一切權(quán)力來源于人民”。那么作為國家權(quán)力之一的行政權(quán)同理來源于人民。因此，行政權(quán)的行使必須是為了人民，行政機(jī)關(guān)要把管理的職能轉(zhuǎn)化到服務(wù)的職能上來。從現(xiàn)實(shí)的行政權(quán)內(nèi)容上看，目前有相當(dāng)部分屬于公民私人之間的民間爭議糾紛，比如農(nóng)村宅基土地所有權(quán)爭議糾紛，森林、礦產(chǎn)權(quán)屬的爭議也列入了行政判決范圍內(nèi)。民間矛盾爭議在行政復(fù)議中不適用調(diào)解的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，顯然違背人民主權(quán)學(xué)說的原理。

（三）從行政法的人文精神分析

法的現(xiàn)代人文精神在行政法中具體表現(xiàn)為行政主體與行政管理相對人之間的服務(wù)與合作的信任關(guān)系。一旦服務(wù)與合作關(guān)系失衡，表明矛盾已經(jīng)存在，沖突在所難免業(yè)，這就需要以協(xié)商、對話和討論方式來溝通行爭議各方之間的意見，化解矛盾雙方之間的糾紛。調(diào)解是矛盾雙方主體通過協(xié)商和協(xié)調(diào)的方式來化解糾紛的一種溝通機(jī)制。對于行政復(fù)議案件糾紛的解決，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益的前提下，通過與矛盾雙方當(dāng)事人調(diào)解協(xié)商來達(dá)到消除沖突，實(shí)現(xiàn)其行政目的。[④]

四、國外在解決行政糾紛中適用調(diào)解的規(guī)定

（一）美國

1990年，美國國會通過了《行政爭議解決法》，該法的目的是“授權(quán)和鼓勵聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)適用調(diào)解、協(xié)商、仲裁或其他非正式程序，對行政爭議進(jìn)行迅速的處理”。[⑤]法案要求各聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)及執(zhí)行部門推行實(shí)施adr(英文“alternative

disputeresolution”的縮寫，譯為替代性糾紛解決方式或選擇性糾紛解決方式，指“并非由法官主持裁判而是由一個(gè)中立的第三人參與協(xié)助解決糾紛的任何步驟或程序”)[⑥]的政策。聯(lián)邦政府使用adr解決行政爭議的合法性得到了確認(rèn)。1996年，國會對adra作了修改，并將其確立為永久法律。根據(jù)《行政爭議解決法》和《協(xié)商立法法》，adr技術(shù)包括和解、調(diào)解、談判協(xié)商、仲裁以及小型審判等等，適用的最主要領(lǐng)域是能源管制和環(huán)境保護(hù)等行政過程中。

在美國，一般認(rèn)為，adr在行政過程中的適用是行政程序中的當(dāng)事人(包括行政機(jī)關(guān)和私方當(dāng)事人)對正式的、昂貴的和官僚化的正式程序的一種反應(yīng)。正式行政程序的廣泛適用使人們增強(qiáng)了對行政過程所應(yīng)具備的“靈活性、非正式性以及程序?qū)?yīng)于實(shí)體的適當(dāng)性”等價(jià)值的渴望和對效率的訴求。adr的支持者還認(rèn)為，行政過程中適用adr最首要的意義在于“這些非正式程序可以增強(qiáng)行政過程中當(dāng)事人的滿意程度”，使他們能夠更加直接地參與到與自己有關(guān)的決定制作過程之中。因此，就行政機(jī)關(guān)這一方面而言，正式程序之外的替代性執(zhí)法手段在實(shí)踐中是一種重要的執(zhí)法技術(shù)。

行政過程中adr最常用的技術(shù)是和解。和解的本質(zhì)在于爭議當(dāng)事人通過協(xié)商合意的方式自行解決他們之間的糾紛。相對正式程序而言，和解可以被形象地理解為一種“私了”。作為一種解決爭議的技術(shù)，和解長期以來就是行政過程的一部分。例如，美國《聯(lián)邦行政程序法》明確規(guī)定:在時(shí)間、案件性質(zhì)和公共利益容許的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予所有的爭議當(dāng)事人進(jìn)行和解的機(jī)會。行政機(jī)關(guān)并不一定必須接受當(dāng)事人提出的和解方案，但是如果和解方案被行政機(jī)關(guān)接受，該方案就成為一個(gè)行政決定。主持程序的行政法官通常是作為和解法官，當(dāng)事人也可以向主持程序的行政法官或者行政機(jī)關(guān)提議由別的行政法官作為和解法官。通過和解而達(dá)成的協(xié)議只受非常有限的司法審查，法院的審查主要看該協(xié)議“是否公平和充分，是否存在違法、不合理或者違反公共利益”的因素。在實(shí)踐中，聯(lián)邦能源管制委員會(ferc)和聯(lián)邦環(huán)保署(epa)都制定了專門的和解規(guī)則和程序。在涉及眾多利益相關(guān)人的能源管制和環(huán)保案件中，和解被認(rèn)為是一種非常有效的爭議解決方式。

與傳統(tǒng)的和解技術(shù)相聯(lián)系的調(diào)解是另一爭議解決機(jī)制。就如同和解程序中的和解法官一樣，調(diào)解人以一個(gè)中立第三方的角色出現(xiàn)，以促進(jìn)合意的獲得。調(diào)解人不具有強(qiáng)制型權(quán)威要求當(dāng)事人接受某個(gè)決定，其作用在于通過個(gè)人的感受、溝通技巧以及協(xié)調(diào)復(fù)雜問題的技術(shù)來發(fā)現(xiàn)和促進(jìn)合意。調(diào)解的過程伴隨著各種各樣的協(xié)商。在協(xié)商過程中，調(diào)解人可以整理出各種爭論點(diǎn)并提出解決問題的建議，協(xié)助爭議的當(dāng)事人之間進(jìn)行符合實(shí)際的、有效的溝通，尋求分歧中的共同點(diǎn)，并在協(xié)商可能破裂的情形下使各方保持克制。[⑦]

（二）德國

嚴(yán)格來說，“和解”與“調(diào)解”是有區(qū)別的。但在本文中不作嚴(yán)格區(qū)分。在德國，行政爭議在行政訴訟中可以進(jìn)行和解?！堵?lián)邦德國行政法院法》中就有關(guān)于訴訟和解的一般根據(jù)的明文規(guī)定。《聯(lián)邦德國行政法院法》第106條規(guī)定:“(法庭和解)只要參與人對和解的標(biāo)的有處分權(quán)，為完全或部分終結(jié)訴訟，參與人可在法院作出筆錄，或在指定或委派的法官面前作出筆錄以達(dá)成和解。法庭和解也可以通過以法院、主審法官或編制報(bào)告法官建議作出的裁定形式，以書面方式在法院達(dá)成?！睂?shí)際上，在德國每年都有大量的行政案件是以和解方式解決的。[⑧]

在德國，立法和理論界均認(rèn)為，訴訟和解既是一種訴訟行為，又是一種公法合同。原則上，德國公法中只承認(rèn)兩種和解合同。一種是以《聯(lián)邦行政程序法》第55條為依據(jù)的“簡單”和解合同。如果經(jīng)過明智地考慮事實(shí)內(nèi)容或法律狀況，對存在的不確定性能夠通過彼此讓步(和解)得到消除時(shí)，就可以簽訂這種和解合同。這種協(xié)議具有實(shí)體法上的效力。[⑨]另一種是根據(jù)《行政法院法》第106條達(dá)成法庭和解或訴訟和解，以便全部或部分終結(jié)訴訟。也就是說，除實(shí)體法上的效力以外，訴訟和解對行政訴訟本身具有直接效力。法庭和解的達(dá)成，使參加人得以通過相互妥協(xié)終結(jié)法律糾紛的全部或部分。因此，訴訟和解既是一種訴訟行為，又是一種公法合同。同時(shí)這也意味著，包含于和解中的實(shí)體合同總是有效的，即使訴訟和解本身由于形式上的原因是無效的。[⑩]

在德國，有效的訴訟和解等價(jià)于一個(gè)相應(yīng)的法院裁判。[11]而且依據(jù)《行政法院法》的規(guī)定，訴訟和解協(xié)議也是完全可以作為執(zhí)行憑據(jù)的。值得注意的是，訴訟和解的效力只能針對和解雙方當(dāng)事人，而不針對某一被傳喚人。

關(guān)于訴訟和解的效力范圍，主要需要注意以下三個(gè)方面的問題:其一，一個(gè)“為第三人施加負(fù)擔(dān)的”訴訟和解，只能在第三人的同意下才會有效;如果這個(gè)第三人已經(jīng)受到傳喚，則依據(jù)《行政法院法》第106條第2款的規(guī)定，而且這種涉及第三人的法庭和解，也只能在法院建議下達(dá)成。其二，和解合同的有效性必須以和解雙方對標(biāo)的有處分權(quán)為前提。其三，如果和解本身由于形式上的原因而導(dǎo)致無效，包含于和解中的實(shí)體合同也不一定因此而無效。[12]

在德國，行政復(fù)議程序被稱為異議程序，是由行政機(jī)關(guān)對行政處理的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并作出決定的行政程序。德國對于行政復(fù)議并沒有單獨(dú)的分類加以統(tǒng)一規(guī)范，一般性的規(guī)范主要規(guī)定在1960年制定的聯(lián)邦《行政法院法》中，這是因?yàn)樵诘聡ㄉ?，行政?fù)議是撤銷訴訟和反拒絕訴訟這兩種訴訟類型的前置程序。[13]在復(fù)議進(jìn)行過程中，復(fù)議決定公布之前，復(fù)議申請人可以不經(jīng)任何第三人和被申請人的同意，撤回申請，并由此避免復(fù)議決定的作出。但即使己經(jīng)撤回復(fù)議，只要仍然在規(guī)定的期限內(nèi)，則仍然允許申請人再次提出申請。復(fù)議程序可以通過和解結(jié)束。這種和解應(yīng)適用訴訟和解的規(guī)定。其條件是:第一，存在事實(shí)或法律關(guān)系的不確定狀態(tài);第二，該不確定狀態(tài)無法通過職權(quán)調(diào)查排除，或者要進(jìn)一步澄清將遭遇重大困難;第三，通過雙方當(dāng)事人的妥協(xié)退讓可以取得一致的認(rèn)識，但基于依法行政原則的要求，行政機(jī)關(guān)所承諾的給付義務(wù)必須不屬于法律禁止的事項(xiàng)。對于和解，不要求行政機(jī)關(guān)澄清行政處理的合法性與合目的性。但是雙方明知違法而簽訂的和解合同是無效的。此外，干預(yù)第三人利益的行政契約必須經(jīng)過第三人的書面同意，才能發(fā)生效力。[14]

（三）英國

在英國，類似于我國行政復(fù)議制度的是行政裁判所制度。英國行政裁判所是在不同時(shí)期由不同的議會立法分別設(shè)立的，目前，英國大約有90多種行政裁判所，裁判所管轄的范圍幾乎涉及所有的行政行為(除部長作出的具體行政行為由法院管轄外)，同時(shí)，還管轄一部分與社會福利有關(guān)的當(dāng)事人之間的爭議(比如勞動糾紛，但這類爭議所占比重較小)?？傮w上看，通過解決行政爭議，為行政相對人提供法律救濟(jì)，監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政，是行政裁判所的主要職責(zé)。凡是設(shè)立了行政裁判所的領(lǐng)域，一般都實(shí)行“行政救濟(jì)窮盡”原則，相對人對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，應(yīng)當(dāng)首先向相關(guān)的行政裁判所申請復(fù)議，然后，方可就法律問題向法院上訴。行政裁判所具有很強(qiáng)的專業(yè)性和較大的靈活性。行政裁判所除主席由法律人士擔(dān)任外，其他成員多由具備某一方面專業(yè)知識的人士擔(dān)任，有的成員還是相關(guān)行業(yè)的代表，比如，雇員代表、工會代表。這樣的人員結(jié)構(gòu)，較法院能夠更好地解決行政糾紛中的專業(yè)性問題。行政裁判所在處理案件時(shí)往往根據(jù)具體案情作出相應(yīng)裁決，而不像法院那樣嚴(yán)格受判例法的影響。重要的是，行政裁判所還廣泛使用調(diào)解方式，以求快速便捷地解決糾紛。[15]

五、我國行政復(fù)議調(diào)解現(xiàn)狀考察

（一）我國行政復(fù)議調(diào)解的現(xiàn)狀

盡管傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為行政復(fù)議中不適用調(diào)解機(jī)制，但《行政復(fù)議法》頒布施行多年來，各級政府法制機(jī)構(gòu)從事行政復(fù)議工作人員并不拘泥于傳統(tǒng)觀點(diǎn)，而是從行政復(fù)議所追求“案結(jié)事了”的目的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對行政復(fù)議工作進(jìn)行了積極的有益的探索。在堅(jiān)持行政復(fù)議裁決的同時(shí)，運(yùn)用調(diào)解的方式，解決行政糾紛，化解了社會上大量的矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，重視運(yùn)用調(diào)解手段的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)如浙江、河北、湖北、黑龍江、廣東、上海等，通過調(diào)解達(dá)成和解的行政復(fù)議案件，一般能占到行政復(fù)議案件量的20%到30%左右。江西省政府受理的行政復(fù)議案件中，80%是通過協(xié)調(diào)終止行政復(fù)議。湖北省從幾年來的實(shí)踐看，通過行政調(diào)解解決的行政復(fù)議案件，尤其是有些涉及第三人的案件，比如土地權(quán)屬糾紛、特許經(jīng)營權(quán)、房屋拆遷、企業(yè)改制等方面案件，簡單作維持或撤銷決定，都會損害另一方當(dāng)事人的利益。對此，湖北省提倡盡可能通過協(xié)調(diào)解決糾紛。2003年以來，湖北省各地各部門通過調(diào)解結(jié)案的行政復(fù)議案件占受案數(shù)的30%以上。2005年省政府直接審理的案件42件，有21件實(shí)現(xiàn)了調(diào)解結(jié)案。[16]

上述的事實(shí)已說明，行政復(fù)議調(diào)解已在全國各地行政復(fù)議工作中普遍開展。“法無明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是不得而為之?！狈蓻]有規(guī)定行政復(fù)議可以調(diào)解，那么行政復(fù)議機(jī)關(guān)的調(diào)解行為算不算是“知法違法”呢？其實(shí)不然，《行政復(fù)議法》第25條有以行政復(fù)議終止結(jié)案的規(guī)定：“行政復(fù)議決定作出前，申請人要求撤回行政復(fù)議申請的，經(jīng)說明理由，可以撤回;撤回行政復(fù)議申請的，行政復(fù)議終止?！鄙暾埲顺坊貜?fù)議申請，復(fù)議終止，這完全符合《行政復(fù)議法》規(guī)定的程序，算不上“知法違法”規(guī)避法律?？墒?，申請人撤回復(fù)議申請單純是申請人的真實(shí)意思，還是復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過做工作，使得申請人的所求得到解決了之后，申請人才撤回申請的呢,這才是行政復(fù)議終止“背后的秘密”。從行政復(fù)議工作實(shí)踐看，其實(shí)申請人撤回復(fù)議申請一般有如下幾種情況:第一是申請人申請復(fù)議后，被申請人改變了原具體行政行為，申請人同意并撤回申請;第二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為或者行政裁決違法，經(jīng)責(zé)令行政機(jī)關(guān)糾正后，申請人同意撤回;第三是行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件比較復(fù)雜，撤銷或維持都會留下“案結(jié)事未了”的后遺癥，經(jīng)反復(fù)做協(xié)調(diào)工作，矛盾雙方達(dá)成和解，申請人同意撤回行政復(fù)議申請；第四是申請人申請復(fù)議后，認(rèn)識到行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為有法可依，合符情理，發(fā)現(xiàn)申請行政復(fù)議錯了而主動撤回。申請人撤回復(fù)議申請比較常見的是前三種情況，第四種情況極少數(shù)。雖然最終都是申請人同意撤回申請，但揭開申請人撤回申請的面紗，才發(fā)現(xiàn)藏著一個(gè)“公開的秘密”，即復(fù)議機(jī)關(guān)從中做了“變相調(diào)解”的協(xié)調(diào)、勸說等等法律法規(guī)未明確作出規(guī)定的工作。[17]

（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)追求復(fù)議案件調(diào)解目標(biāo)的分析

《行政復(fù)議法》沒有明確規(guī)定行政復(fù)議工作中適用調(diào)解，為何各級政府法制機(jī)構(gòu)從事行政復(fù)議工作人員卻樂于去做這種沒有法律依據(jù)的調(diào)解，而且成為他們復(fù)議案件追求的目標(biāo)呢？筆者認(rèn)為，有如下幾方面的原因:

首先，行政復(fù)議調(diào)解與行政訴訟、行政復(fù)議相比較，具有靈活便捷的程序、較低的行政成本特點(diǎn)。行政訴訟與行政復(fù)議都有著較為嚴(yán)格的辦案程序，一個(gè)案件辦結(jié)，時(shí)間長，工作效率低。且花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力。目前基層政府復(fù)議機(jī)關(guān)普遍存在人數(shù)少、辦案經(jīng)費(fèi)緊張的局面。行政復(fù)議運(yùn)用調(diào)解方式解決糾紛，恰好在這方面具有優(yōu)勢，既可以迅解決糾紛，又能最大可能地滿足現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)對公平與效率的雙重追求。

其次，復(fù)議機(jī)關(guān)追求化解行政爭議，實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”目的。行政復(fù)議是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)所作出有爭議的具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，其結(jié)果無外乎是維持、撤銷、變更或者責(zé)令原行政機(jī)關(guān)重新處理。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對于合法和合理的具體行政行為加以維持，對違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為予以撤銷、變更或者責(zé)令重新處理。實(shí)踐中可是有些行政爭議案件走完了行政復(fù)議程序，當(dāng)事人不服行政復(fù)議決定而提起行政訴訟，行政訴訟也僅限于合法性審查作出維持或撤銷，法定程序走完了，行政爭議并沒有“案結(jié)事了”。筆者所在地的某縣城就發(fā)生過李某與其姑姑因宅基地糾紛“久判不結(jié)”這樣一個(gè)案例，李某的爺爺有一塊宅基地及房屋三間，當(dāng)時(shí)李某的爸爸去參軍當(dāng)兵一直在外，姑姑已出嫁，家里僅留下爺爺獨(dú)自一人。過了幾年?duì)敔斈晔乱牙?，姑姑回來住照顧爺爺，并在城里做些小生意?970年姑姑因兒子結(jié)婚在原宅基地空地蓋房三間，上世紀(jì)八九十年代爺爺及爸爸相繼去世，姑姑也跟兒子到外地養(yǎng)老，該爭議地空置多年，近年因縣城土地升值，在2000年，李某向該縣政府主張擁有宅基地的權(quán)利。該縣政府經(jīng)調(diào)查把宅基地確權(quán)給李某，姑姑不服向駐馬店市政府提起行政復(fù)議，駐馬店市政府作出維持決定，姑姑又到縣法院提起行政訴訟，法院審查認(rèn)為事實(shí)不清，判決縣政府重新確權(quán)。如此循環(huán)，經(jīng)過三輪行政復(fù)議和三輪行政訴訟，經(jīng)歷8年的訴訟之路，當(dāng)事人耗盡精力，復(fù)議機(jī)關(guān)和法院也花費(fèi)了大量的行政成本，因矛盾雙方當(dāng)事人對行政復(fù)議和行政判決不服，糾紛仍未解決，在今年五月，駐馬店市政府法制辦對此案件進(jìn)行調(diào)解，終于使兩家握手言和。

再次，行政爭議的復(fù)雜性亦促使行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須作調(diào)解處理。行政復(fù)議中涉及自然資源確權(quán)的案件相當(dāng)復(fù)雜。其中最為突出的就是因歷史遺留問題引起的農(nóng)村山林、土地、和水利糾紛，由此引發(fā)的群體性事件屢見不鮮。因而如何處理這三大糾紛便成了對行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。下面有這樣案例，駐馬店市的樂山林場與林場旁劉莊村因一山地及林木發(fā)生爭議，由于過去土改時(shí)并沒有對山林土地權(quán)屬進(jìn)行過全面的調(diào)查、登記、發(fā)證，近年來雙方發(fā)生權(quán)屬糾紛之后，時(shí)過境遷，確鑿證據(jù)難以收集。政府確權(quán)給薄山林場后，引發(fā)村民上京上省會集體上訪。因?yàn)橥恋貭幾h是以行政復(fù)議為前置條件的，信訪部門引導(dǎo)村民提起行政復(fù)議，受理行政復(fù)議后，我們有管轄權(quán)的政府復(fù)議機(jī)構(gòu)也頭疼，難以找到依據(jù)充分的證據(jù)來處理，如果不做雙方的調(diào)解工作，行政復(fù)議作出維持或者撤消的決定，把皮球踢給確權(quán)的政府或法院，案件不能“案結(jié)事了”，有可能引發(fā)更大社會矛盾，不利于構(gòu)件和諧的社會。受理行政復(fù)議的政府復(fù)議機(jī)構(gòu)從現(xiàn)實(shí)、現(xiàn)狀出發(fā)，成功運(yùn)用調(diào)解解決案件，各方都滿意，達(dá)到平息事態(tài)，化解矛盾，達(dá)到法律效果與社會效果的統(tǒng)一。因此，行政復(fù)議本著“案結(jié)事了”的理念，通過調(diào)解方式使?fàn)幾h糾紛得以最終解決，這也是符合行政復(fù)議制度保護(hù)公民、法人或其它組織合法權(quán)益的宗旨。

最后，部分行政爭議案件客觀上具有調(diào)解的可能性。行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力分為自由裁量權(quán)和羈束行政權(quán)。羈束行政權(quán)作出的具體行政行為不能協(xié)調(diào)，因?yàn)榱b束行政行為嚴(yán)格受到法律法規(guī)具體規(guī)定的約束，行政機(jī)關(guān)沒有選擇的余地，如稅務(wù)機(jī)關(guān)按照法律法規(guī)規(guī)定的稅種及稅率的收稅等。而有自由裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，客觀上具有調(diào)解的可能性，因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)的具體行政行為有法律法規(guī)規(guī)定自由裁量的空間。比如《行政政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類有吊銷許可、沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)整改、警告等等共7種處罰；行政法規(guī)對具體違法行政又有較大的處罰幅度，比如《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第六十條規(guī)定“超出核定的經(jīng)營范圍開展旅游業(yè)務(wù)的，可以并處人民幣５千元以上２萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由旅游行政管理部門吊銷其許可證。”“公安交警機(jī)關(guān)對無證駕駛機(jī)動車可行政拘留15天，罰款200-2000元?！狈蛇€根據(jù)行政違法行為的情節(jié)輕重，規(guī)定了從重、加重、從輕、減輕、和免予處罰等。至于自由裁量權(quán)如何把握尺度，則根據(jù)行政違法行為的情節(jié)輕重，實(shí)行“罪責(zé)相適應(yīng)”的原則，也就是處罰輕重與行為性質(zhì)、情節(jié)應(yīng)當(dāng)相適應(yīng)。一般來說，行政管理相對人對自己違法而被處罰的合法性沒有爭議，有爭議的是被處罰是否適當(dāng)合理性?，F(xiàn)狀情況表明，全國各地交通、公安、城建等執(zhí)法行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，隨意對管理相對人處罰現(xiàn)象十分突出。中央電視臺每年都曝光一些地方基層交通運(yùn)管執(zhí)法人員上路攔車亂罰款現(xiàn)象；個(gè)別地方公安局給其下級派出所暗下罰款指標(biāo)，將罰款數(shù)額多少作為考核干警的重要依據(jù)。[18]如此濫用自由裁量權(quán)，隨意處罰行為，其執(zhí)法的合理性是可想而知的。行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中對于不適當(dāng)不合理的處罰作協(xié)調(diào)處理，是可以做到的。如在2008年，某縣公安交通警察機(jī)關(guān)對因處理機(jī)動車輛違章處罰過重，申請人提起的行政復(fù)議都運(yùn)用協(xié)商調(diào)解方式予以解決。[19]實(shí)踐說明，行政復(fù)議適用調(diào)解機(jī)制，對有效化解行政爭議既有必要，也是切實(shí)可行的。

五、我國行政復(fù)議調(diào)解制度之構(gòu)建

（一）行政復(fù)議調(diào)解的原則

行政復(fù)議的調(diào)解并不是所有的行政復(fù)議的案件都適用。調(diào)解是有條件的，是一種有限調(diào)解。所以其使用應(yīng)當(dāng)遵循一些基本原則。

1、自愿原則

“調(diào)解前提是雙方當(dāng)事人有和解合意。”也就是說，自愿是調(diào)解的基礎(chǔ)。只有申請人和被申請人都自愿接受調(diào)解時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)的調(diào)解才能進(jìn)行。行政復(fù)議調(diào)解的啟動，可由申請人或被申請人主動提出，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也可依職權(quán)提出調(diào)解建議。自愿原則包含了兩層意思，一是同意以調(diào)解方式解決糾紛的自愿，二是同意履行調(diào)解結(jié)果自愿。之所以在行政復(fù)議中必須堅(jiān)持自愿原則，因?yàn)樾姓申P(guān)系的雙方行政管理機(jī)關(guān)與行政管理相對人地位不平等，前者依法擁有管理權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、制裁權(quán)等權(quán)力，后者是被管理與服從。在實(shí)踐中,調(diào)解的運(yùn)用由于缺乏具體的程序約束, 出現(xiàn)帶有隨意性，“和稀泥”、以壓促調(diào)等無原則的調(diào)解,既放縱了行政機(jī)關(guān)枉法行政,也不符合行政相對人的根本利益。行政復(fù)議調(diào)解在堅(jiān)持自愿原則的同時(shí)，需注意的是調(diào)解不應(yīng)當(dāng)成為行政復(fù)議的必經(jīng)程序。

2、合法原則

行政復(fù)議調(diào)解的合法原則包括三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，范圍合法。行政復(fù)議機(jī)關(guān)只對僅限于沒有違法的復(fù)議案件予以調(diào)解，比如涉及自由裁量權(quán)處罰顯失公正不合理不恰當(dāng)?shù)陌讣?。調(diào)解是有條件、有限度的；第二，程序合法?！胺沙绦驈谋砻嫔?、形式上體現(xiàn)法律的公正。”調(diào)解必須遵循法定程序,從實(shí)際出發(fā)，查明案件事實(shí)、分清是非；第三，結(jié)果合法。調(diào)解的目的在于糾正不恰當(dāng)不合理的具體行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不被侵害。行政復(fù)議中的適用調(diào)解是復(fù)議機(jī)關(guān)解決行政爭議的方式，復(fù)議審查的內(nèi)容并沒有發(fā)生變化，仍舊是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。

3、有限原則

適用調(diào)解解決的復(fù)議案件，必須是可適用調(diào)解的行政糾紛案件。并非所有的行政糾紛案件都可以通過調(diào)解的方式來解決。作為行政機(jī)關(guān)，代表國家行使公共權(quán)力，對于行使羈束行政權(quán)做出的具體行政行為以及違法的行政復(fù)議案件，是不能隨意處分自己的權(quán)力或者放棄職權(quán)的。也就是說此類行政復(fù)議案件不能調(diào)解結(jié)案。而對于行使自由裁量權(quán)做出的具體行政行為或者做出的程序瑕疵具體行政行為引起的復(fù)議案件，是可以進(jìn)行調(diào)解;因此，現(xiàn)實(shí)中應(yīng)避免以損害國家或集體的利益，與當(dāng)事人法外私了或“以壓促調(diào)”，“掛調(diào)解之名行掩蓋違法之實(shí)”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

4、中立原則

法理中的中立原則要求“任何人不能成為審理自己案件的法官，裁判人員對案件不得存有任何偏私，要始終保持其中立的地位。”那么行政復(fù)議人員在實(shí)施調(diào)解案件的過程中應(yīng)自起至終處于“法官”的中立地位主持公道，充分尊重當(dāng)事人的意志和處分權(quán)，不能心存偏私、偏袒及偏見，做到客觀、公平，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。

5、快捷原則

快捷原則也是效率原則，行政復(fù)議調(diào)解與行政訴訟、行政復(fù)議相比較，具有靈活便捷的程序、較低的行政成本特點(diǎn)。行政訴訟與行政復(fù)議都有著較為嚴(yán)格的辦案程序，一個(gè)案件辦結(jié)，時(shí)間長，工作效率低。且花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力。目前基層政府復(fù)議機(jī)關(guān)普遍存在人數(shù)少、辦案經(jīng)費(fèi)緊張的局面。行政復(fù)議運(yùn)用調(diào)解方式解決糾紛，恰好在這方面具有優(yōu)勢，既可以迅解決糾紛，又能最大可能地滿足現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)對公平與效率的雙重追求。

（二）行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍

關(guān)于調(diào)解的范圍,《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條作了具體規(guī)定,即涉及自由裁量權(quán)的案件和行政賠償或行政補(bǔ)償?shù)陌讣梢赃m用調(diào)解。

1、涉及自由裁量權(quán)案件主要有以下幾種情形適用調(diào)解

（1）在行政處罰幅度內(nèi)和行政處罰種類上有自由裁量權(quán)案件。即對行政管理相對人做出行政處罰時(shí)，可在法定的處罰幅度內(nèi)和不同處罰種類上有自由的選擇。（2）選擇行為方式有自由裁量權(quán)案件。即在選擇具體行政行為方式上，有自由裁量的權(quán)力，包括作為和不作為。（3）做出具體行政行為時(shí)限有自由裁量權(quán)案件。即法律法規(guī)未規(guī)定具體行政行為的時(shí)限或法律法規(guī)規(guī)定了一段時(shí)限。（4）對事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定有自由裁量權(quán)案件。即對行政相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項(xiàng)性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量權(quán)力。（5）對情節(jié)輕重認(rèn)定有自由裁量權(quán)案件。

2、行政賠償或行政補(bǔ)償?shù)陌讣梢赃m用調(diào)解。

因我國現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)對此已有明確規(guī)定，屬已經(jīng)定論的調(diào)解范圍，如《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條第1款第(2)項(xiàng)己明確規(guī)定，當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)解，故筆者在此不再贅述。需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)的是,復(fù)議機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)解時(shí),必須將賠償或補(bǔ)償數(shù)額嚴(yán)格限定在《國家賠償法》或其他專門性法律規(guī)范所規(guī)定的范圍之內(nèi)。

（三）行政復(fù)議調(diào)解的方式

在行政爭議的調(diào)解過程中,一般運(yùn)用“面對面”和“背對背”兩種調(diào)解方式。“面對面”調(diào)解方式，即復(fù)議機(jī)關(guān)組織矛盾雙方在一起,就案件事實(shí)、法律適用、行政程序等問題進(jìn)行陳述、辯論,經(jīng)各方當(dāng)事人面對面地協(xié)商而最終達(dá)成的一致意見。“背對背”的調(diào)解方式,即進(jìn)行復(fù)議調(diào)解時(shí),行政復(fù)議機(jī)關(guān)自始至終僅只與矛盾雙方中的其中一方當(dāng)事人進(jìn)行單方面會晤,不同時(shí)把矛盾雙方當(dāng)事人召集在一起進(jìn)行面對面的辯論和協(xié)商,當(dāng)矛盾雙方的要求一致時(shí)達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

這兩種方式無法分清誰孰誰劣,互存優(yōu)缺點(diǎn)。“面對面” 的優(yōu)點(diǎn)在于復(fù)議機(jī)關(guān)組織矛盾雙方在一起進(jìn)行陳述、辯論，雙方的信息對等，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議會自覺履行。缺點(diǎn)在于雙方當(dāng)事人爭論針鋒相對，情緒激動，矛盾沖突激烈。要是矛盾雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，需要行政復(fù)議調(diào)解人做深入細(xì)致全面的工作，充分了解當(dāng)事人的所需所求,說清楚調(diào)解不成下行政復(fù)議決定的利弊等。實(shí)踐中，有時(shí)調(diào)解主持人雖然作了大量工作，由于矛盾雙方各不相讓，調(diào)解不成，白忙一場?！氨硨Ρ场闭{(diào)解方式的優(yōu)點(diǎn)在于矛盾雙方的信息不溝通，各方當(dāng)事人的全部情況和案件的信息只掌握在行政復(fù)議調(diào)解人手里。在信息不對等的情況下,行政復(fù)議機(jī)關(guān)只需片面的強(qiáng)調(diào)對一方當(dāng)事人不利的一面和不利后果等,就可以促使各方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解。缺點(diǎn)在于信息的不對等和不透明，所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議有可能不是當(dāng)事人的最優(yōu)選擇。倘若申請人了解案件全部情況認(rèn)為對他有利，而調(diào)解的結(jié)果不利于他，會感覺受騙上當(dāng)，可能最終不認(rèn)可，也不履行調(diào)解協(xié)議。

不管選擇何種行政復(fù)議調(diào)解方式進(jìn)行調(diào)解案件，都要講究調(diào)解的藝術(shù)，追求最佳社會效果。調(diào)解人員的理論水平和綜合素質(zhì)，以及對案情的掌握熟悉等，都會對調(diào)解產(chǎn)生不同程度的影響和后果。因此，做好調(diào)解工作必須掌握以下幾點(diǎn)：一是要找準(zhǔn)共同點(diǎn)。調(diào)解人員在調(diào)解之前要弄清案情，找準(zhǔn)案件雙方爭議的焦點(diǎn)，分析他們提出的理由及法律依據(jù)是什么，找出他們之間的共同點(diǎn)，提出調(diào)解方案；二是要找準(zhǔn)切入點(diǎn)。一個(gè)復(fù)議案件可能有一個(gè)或幾個(gè)請求，對于這些請求，從什么地方下手，從哪個(gè)角度入門，調(diào)解人員要充分聽取當(dāng)事人的意見，了解要解決的主要問題，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，對癥下藥，有針對性地做工作。三是要找準(zhǔn)平衡點(diǎn)。調(diào)解人員是當(dāng)事人雙方最為信賴的，一定要主持公道，保持居中調(diào)解，平等對待各方。要把握好尺度，掌握好分寸，找準(zhǔn)平衡點(diǎn)，多做勸說工作，力求達(dá)到最佳的效果。

（四）行政復(fù)議調(diào)解的具體程序

《行政復(fù)議實(shí)施條例》雖然規(guī)定某些行政復(fù)議案件適用調(diào)解行為,但其沒規(guī)定必要的程序約束調(diào)解行為,調(diào)解的靈活性容易被濫用,從而可能導(dǎo)致結(jié)果的不公正。筆者就行政復(fù)議調(diào)解的具體程序談幾點(diǎn)認(rèn)識，包括調(diào)解的主體、方式、步驟和時(shí)限等。

第一、調(diào)解的主體?！缎姓?fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》都明確的規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的法制機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)構(gòu),具體負(fù)責(zé)行政復(fù)議事項(xiàng)?！庇捎谛姓?fù)議調(diào)解是行政復(fù)議一種審理方式，因此法律確定了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議調(diào)解機(jī)構(gòu)。從實(shí)踐上看，具體辦理行政復(fù)議人員了解案件情況,掌握案件雙方爭議的焦點(diǎn)和訴求，有利于調(diào)解成功，退一步說，假如調(diào)解不成，在進(jìn)入行政復(fù)議裁決程序，也有利于提高工作效率。因此,具體辦理行政復(fù)議案件的人員可以成為調(diào)解的主持人。

第二、調(diào)解程序的啟動。在復(fù)議申請受理之后,復(fù)議裁決作出之前, 申請人或被申請人可主動提出調(diào)解，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也可依職權(quán)提出調(diào)解建議。行政復(fù)議申請人或被申請人口頭提出調(diào)解的應(yīng)該記錄在案。一方提出申請的,另一方同意即可啟動程序，如對方堅(jiān)決拒絕和解,則不能啟動復(fù)議調(diào)解程序。行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件后,認(rèn)為符合復(fù)議調(diào)解要件的,可以向行政復(fù)議申請人或被申請人發(fā)出調(diào)解建議,征詢雙方當(dāng)事人的意見。

第三、調(diào)解程序的期限。原則上自復(fù)議調(diào)解程序啟動之日起至不超出復(fù)議的法定期限（一般為2個(gè)月）范圍內(nèi)。同時(shí)應(yīng)考慮到調(diào)解有不成功的可能，行政復(fù)議機(jī)關(guān)看案件復(fù)雜程度，留出合理時(shí)間進(jìn)行行政復(fù)議裁決程序。鑒于目前我國行政復(fù)議決定書按辦公公文實(shí)行各級審簽后制發(fā)，故是否終止行政復(fù)議調(diào)解程序應(yīng)在行政復(fù)議法定期限前半月內(nèi)作出決定，不至于因?qū)徟椭谱髡?fù)議決定書時(shí)間耽誤而超出行政復(fù)議法定期限。

第四、調(diào)解的步驟。調(diào)解程序的啟動后，調(diào)解人員要弄清案情，找準(zhǔn)案件雙方爭議的焦點(diǎn)，分析他們提出的理由及法律依據(jù)是什么，找出他們之間的共同點(diǎn)，提出調(diào)解方案；然后根據(jù)情況選擇實(shí)施“面對面”或“背對背”的方式調(diào)解。在調(diào)解過程中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)要始終站在中立原則,讓雙方當(dāng)事人心悅誠服。在雙方接受上有差距時(shí),應(yīng)為其講道理,在雙方間傳遞有利于調(diào)解信息,促成和解。在協(xié)商中各方面的意見應(yīng)當(dāng)記入筆錄并由當(dāng)事人或其代理人簽字、蓋章，以備作為制作行政復(fù)議調(diào)解書的依據(jù)。

第五、行政復(fù)議調(diào)解書的制作。行政復(fù)議調(diào)解書可以包括以下內(nèi)容:(1)

應(yīng)有“行政復(fù)議調(diào)解書”的標(biāo)題，“行政復(fù)議調(diào)解書”下編號，如駐政法調(diào)[2009]1號的形式，以便存檔查閱。（2）當(dāng)事人是法人或者其他組織的,應(yīng)當(dāng)注明法人或者其他組織的名稱、地址、負(fù)責(zé)人或者法定代表人姓名。當(dāng)事人是自然人的,應(yīng)注明當(dāng)事人的姓名、住址;

(3)行政復(fù)議申請人提出的行政復(fù)議請求。(4)經(jīng)查明的案件事實(shí)。

(5)調(diào)解協(xié)議達(dá)成的結(jié)果。(5)調(diào)解書制作的時(shí)間、主持調(diào)解機(jī)構(gòu)（行政復(fù)議機(jī)關(guān)）蓋章及當(dāng)事人簽名或。

第六、行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議的履行。行政復(fù)議調(diào)解書是行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議的具體外部表現(xiàn)形式,它一經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或蓋章，即具有法律效力。當(dāng)事人不履行行政復(fù)議調(diào)解書約定的義務(wù)時(shí)，另一方可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政管理相對人履行行政復(fù)議調(diào)解書的義務(wù)相對較簡單，對行政機(jī)關(guān)而言,履行義務(wù)的方式一般有以下幾種情況:第一種僅撤銷原具體行政行為。第二種先撤銷原具體行政行為,再根據(jù)行政復(fù)議調(diào)解書的內(nèi)容重新作出具體行政行為。第三種重新作出具體行政行為的同時(shí),宣布撤銷原具體行政行為。

（五）行政復(fù)議調(diào)解的救濟(jì)途徑

《行政復(fù)議法實(shí)施條例)規(guī)定：“行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力?！闭{(diào)解書生效后，如果當(dāng)事人一方有合理理由反悔的，能不能再提起訴訟，法律對此未作明確規(guī)定。一般認(rèn)為，行政復(fù)議調(diào)解書是當(dāng)事人雙方合意取得，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的反悔權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的限制。但為防止可能發(fā)生的錯誤調(diào)解所造成的不公正后果，為確保當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)途徑的暢通，在行政復(fù)議調(diào)解書生效后，有新的證據(jù)證明調(diào)解之違法性后，當(dāng)事人可以提起行政訴訟。人民法院有權(quán)對違反自愿原則作出的行政復(fù)議調(diào)解書和內(nèi)容違反法律、法規(guī)及規(guī)章的調(diào)解書依法行使撤消權(quán)。

結(jié) 語

通常認(rèn)為,行政復(fù)議不適用調(diào)解,其依據(jù)是公權(quán)不可處分?！缎姓?fù)議法》頒布實(shí)施后,是否適用調(diào)解未作規(guī)定。若遵照法律保留原則,行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)應(yīng)遵循法有明文規(guī)定才得為,因而在行政法學(xué)的主導(dǎo)面和權(quán)威機(jī)構(gòu)的解釋上均對行政復(fù)議不適用調(diào)解持肯定態(tài)度。但在實(shí)踐中,運(yùn)用調(diào)解解決行政復(fù)議糾紛卻是“公開的秘密”。同時(shí)由于缺乏具體的程序約束，復(fù)議實(shí)踐中的調(diào)解不免帶有隨意性，“和稀泥”、以壓促調(diào)等無原則的調(diào)解,既放縱了行政機(jī)關(guān)枉法行政,也不符合行政相對人的根本利益。在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中，首次對行政復(fù)議調(diào)解作了有關(guān)規(guī)定，肯定了調(diào)解在復(fù)議程序中的適用。但在現(xiàn)實(shí)中，行政復(fù)議調(diào)解缺乏統(tǒng)一高效的制度或模式構(gòu)建,對其研究探索的理論問題和實(shí)踐問題還很多，路還很長。筆者針對我國復(fù)議工作現(xiàn)狀，就行政復(fù)議程序中能否適用調(diào)解的可行性進(jìn)行了粗淺的理論探討，對我國行政復(fù)議調(diào)解制度之構(gòu)建提出了幾點(diǎn)設(shè)想。由于筆者的理論知識不夠深厚，經(jīng)驗(yàn)有限,致使論文仍然存在許多不足之處，如在對調(diào)解制度的構(gòu)想上，缺乏深入的設(shè)計(jì)，內(nèi)容還不夠全面等，請各位老師予以指導(dǎo)。

第四篇：山西省行政復(fù)議調(diào)解和解辦法

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山西省行政復(fù)議調(diào)解和解辦法

第一條 為進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用，依法保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督和推進(jìn)各級行政機(jī)關(guān)依法行政，依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》及有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際情況，制定本辦法。

第二條 本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議案件的調(diào)解、和解工作。

第三條 本辦法所稱行政復(fù)議調(diào)解，是指在行政復(fù)議過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)查明有關(guān)行政爭議的事實(shí)，分清是非，在不違背法律和損害公共利益、他人利益的基礎(chǔ)上，積極進(jìn)行協(xié)調(diào)，引導(dǎo)當(dāng)事人互諒互讓達(dá)成協(xié)議，從而有效化解行政爭議的行政復(fù)議處理方式。

本辦法所稱行政復(fù)議和解，是指在行政復(fù)議過程中，當(dāng)事人之間自行達(dá)成和解，并經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)準(zhǔn)許相關(guān)和解內(nèi)容，從而有效化解行政爭議的行政復(fù)議處理方式。

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第四條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件優(yōu)先運(yùn)用調(diào)解、和解方式。調(diào)解、和解時(shí)遵循自愿平等、合法合理和公開公正的原則，保障當(dāng)事人在行政復(fù)議調(diào)解、和解過程中充分參與、陳述表達(dá)與知悉案情的權(quán)利。

第五條 有下列情形之一的，可以運(yùn)用調(diào)解、和解方式結(jié)案：

(一)涉及行政自由裁量權(quán)行使的;

(二)涉及行政賠償或行政補(bǔ)償糾紛的;

(三)涉及自然資源所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)屬的行政裁決、行政確權(quán)的行政爭議中，當(dāng)事人就所涉權(quán)屬達(dá)成調(diào)解、和解協(xié)議的;或者該調(diào)解、和解協(xié)議的履行需要變更原具體行政行為的;

(四)因行政合同糾紛，當(dāng)事人之間達(dá)成新的協(xié)議或自愿解除原合同的;

(五)因土地征收、征用或出讓、房屋拆遷、資源環(huán)境、工傷認(rèn)定等行政爭議或群體性的可能影響公共利益或社會穩(wěn)定的;

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(六)涉及行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的;

(七)有關(guān)法律、法規(guī)對解決該行政爭議沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的;

(八)行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為可以調(diào)解、和解的其他情形。

第六條 當(dāng)事人可以以書面或口頭形式提出調(diào)解申請，口頭提出的，應(yīng)當(dāng)記錄在案并經(jīng)當(dāng)事人署名確認(rèn);行政復(fù)議機(jī)關(guān)也可以根據(jù)行政爭議的具體情況向當(dāng)事人提出和解建議。

調(diào)解過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以提出調(diào)解方案供當(dāng)事人協(xié)商時(shí)參考;當(dāng)事人也可以提出調(diào)解方案。

第七條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)主持調(diào)解，被申請人應(yīng)當(dāng)由主要負(fù)責(zé)人或者委托經(jīng)特別授權(quán)的工作人員參加。

申請人或第三人可以委托代理人參加調(diào)解。

第八條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解筆錄。調(diào)解筆錄載明以下內(nèi)容：

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(一)當(dāng)事人基本情況;

(二)爭議請求(答復(fù))及理由;

(三)查明認(rèn)定的事實(shí);

(四)協(xié)調(diào)結(jié)果與依據(jù)。

經(jīng)當(dāng)事人協(xié)商一致同意的，以上內(nèi)容中的爭議理由及查明事實(shí)部分可以適當(dāng)簡化或省略。

和解協(xié)議中應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人基本情況及和解結(jié)果。

第九條 調(diào)解、和解應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

(一)當(dāng)事人的意思表示真實(shí);

(二)當(dāng)事人對調(diào)解、和解事項(xiàng)具有處分權(quán);

(三)第三人無異議。調(diào)解內(nèi)容或和解協(xié)議可能影響第三人的權(quán)利行使或要求第三人承擔(dān)義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)第三人書面同意接受或在和解協(xié)議上署名予以明確認(rèn)可;

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(四)調(diào)解筆錄、和解協(xié)議采用書面形式，并經(jīng)當(dāng)事人署名或蓋章;

(五)和解協(xié)議經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)準(zhǔn)許;

(六)不具有本辦法的禁止性內(nèi)容。

第十條 調(diào)解筆錄不得具有下列情形之一的內(nèi)容;和解協(xié)議具有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予確認(rèn)準(zhǔn)許：

(一)違背法律、法規(guī)、規(guī)章等禁止性規(guī)定和法律原則的;

(二)損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益的;

(三)當(dāng)事人濫用權(quán)力或權(quán)利，違背社會公德的;

(四)其他依法不予確認(rèn)的情形。

第十一條 調(diào)解達(dá)成一致的，調(diào)解筆錄應(yīng)當(dāng)經(jīng)當(dāng)事人署名或蓋章予以確認(rèn)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)解筆錄及時(shí)作出行政復(fù)議調(diào)解書。該調(diào)解書自當(dāng)事人簽收之日起發(fā)生法律效力。

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達(dá)成和解的，當(dāng)事人在向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提交書面和解協(xié)議的同時(shí)，一并提交撤回行政復(fù)議申請書。行政復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)準(zhǔn)許和解協(xié)議的，下達(dá)行政復(fù)議終止通知書。

第十二條 在調(diào)解、和解過程中，當(dāng)事人為達(dá)成一致而妥協(xié)認(rèn)可形成的證據(jù)材料，除當(dāng)事人已根據(jù)調(diào)解筆錄、和解協(xié)議履行部分外，如未能以調(diào)解、和解方式結(jié)案的，不得作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定的證據(jù)或依據(jù)。

第十三條 當(dāng)事人要求按照和解協(xié)議制作行政復(fù)議調(diào)解書，并符合本辦法規(guī)定的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以作出行政復(fù)議調(diào)解書。

當(dāng)事人要求按照和解協(xié)議或調(diào)解筆錄內(nèi)容制作行政復(fù)議決定書的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予支持。

第十四條 行政復(fù)議調(diào)解書應(yīng)當(dāng)加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)印章，其效力等同于行政復(fù)議決定書。

第十五條 當(dāng)事人不愿意調(diào)解、無法達(dá)成調(diào)解，和解未達(dá)成協(xié)議或者和解協(xié)議未被確認(rèn)準(zhǔn)許的，或調(diào)解書送達(dá)前一方反悔，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得以調(diào)解、和解為由拖延案件審理。

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第十六條 行政復(fù)議案件以調(diào)解、和解方式結(jié)案，該調(diào)解、和解內(nèi)容對原具體行政行為有所變更的，原具體行政行為不再具有法律效力，也不再予以執(zhí)行。

第十七條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合不同案情，探索建立針對性強(qiáng)、靈活多樣的調(diào)解機(jī)制。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全行政復(fù)議專家組制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議專家組作用，重大復(fù)雜、社會關(guān)注度高的行政復(fù)議案件調(diào)解，邀請有關(guān)專家參加。

第十八條 行政復(fù)議調(diào)解、和解工作應(yīng)當(dāng)納入各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法行政目標(biāo)責(zé)任制考核的范圍。

第十九條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全行政復(fù)議調(diào)解、和解工作機(jī)制，加強(qiáng)與人民法院、信訪等部門的協(xié)作，積極推動社會多元化糾紛解決機(jī)制的建立和完善。

第二十條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政復(fù)議工作人員調(diào)解、和解工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力提高行政復(fù)議案件的協(xié)調(diào)能力。

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第二十一條 本辦法自2009年10月1日起施行。

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院

強(qiáng)

制

執(zhí)

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留

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第五篇：訴訟調(diào)解技巧之我見

訴訟調(diào)解作為解決糾紛的一種機(jī)制，在及時(shí)化解社會矛盾，消除不安定因素，維護(hù)社會穩(wěn)定，高效、便捷、和諧地處理當(dāng)事人之間的民事糾紛有著重要作用。訴訟調(diào)解是一種操作難度很高的審判方式，但在實(shí)際操作中仍有規(guī)律可循，在不同的訴訟階段，采取不同的方式方法和選擇不同的場合及主體進(jìn)行調(diào)解，往往會起到事半功倍的效果。以下筆者就有關(guān)訴訟調(diào)解的技巧發(fā)表淺見。

一、把握好最佳調(diào)解時(shí)機(jī)調(diào)解時(shí)機(jī)是指在整個(gè)糾紛過程中，最適宜調(diào)解的階段，這個(gè)階段既可能在訴訟內(nèi)也可能在訴訟外，本文只討論訴訟內(nèi)即從糾紛訴訟來院后至審理期限結(jié)束前的調(diào)解時(shí)機(jī)。各類民事糾紛都有其自身的特點(diǎn)，調(diào)解的的最佳時(shí)機(jī)也不相同，同一類型糾紛由于當(dāng)事人情況不同，調(diào)解的的最佳時(shí)機(jī)也有所不同。民事糾紛訴訟調(diào)解時(shí)機(jī)可以分為：

（一）“乘熱打鐵”。即案件受理時(shí)立即進(jìn)行調(diào)解，制止事態(tài)擴(kuò)大，及時(shí)化解矛盾，把糾紛處理在萌芽狀態(tài)。“乘熱打鐵”一般適用于標(biāo)的爭議不大、當(dāng)事人具有一定社會地位身份或?qū)Ψㄔ罕容^信任以及初次涉訟等糾紛，如欠款、借貸、一般債務(wù)、相鄰關(guān)系等。此刻當(dāng)事人解決糾紛心切并且對法院認(rèn)可自己的理由寄予希望，糾紛初期事態(tài)尚未擴(kuò)大，矛盾不尖銳對立面較小小，及時(shí)解決糾紛可以節(jié)省當(dāng)事人的時(shí)間和精力，有利于訴訟調(diào)解。

（二）“冷卻處理”。即案件受理后不急于調(diào)解，等待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再進(jìn)行調(diào)解。“冷卻處理”一般適用于當(dāng)事人感情比較沖動、對立情緒強(qiáng)烈或者抹不開面子以及一氣之下引起的糾紛等，如離婚、損害賠償、贍養(yǎng)、繼承、分家析產(chǎn)等。此刻當(dāng)事人正處在氣頭上，比較固執(zhí)，都恨不得值對方于死地而后快。因此，必須等待一段時(shí)間，讓當(dāng)事人氣消了，情緒穩(wěn)定了，考慮成熟后，有了調(diào)和的余地和基礎(chǔ)再進(jìn)行調(diào)解。

（三）“欲擒故縱”。即回避當(dāng)事人的輕率的調(diào)解意見，逐步引導(dǎo)當(dāng)事人走上調(diào)解正軌?！坝芄士v”一般適用于草率訴訟或訴訟另有其他意圖的糾紛。對某些糾紛訴至法院后當(dāng)事人雖然意見一致，但過于輕率、情緒化、不計(jì)后果，或者明顯欠缺考慮，簡單調(diào)解可能會引起不良后果的，不能簡單調(diào)解，要耐心做工作，摸清找準(zhǔn)當(dāng)事人的真正用意后再調(diào)解。如離婚案件一方訴訟并非真想離婚，贍養(yǎng)案件老人訴訟并非只想解決吃住等。

（四）“一氣呵成”。即整個(gè)調(diào)解過程要連貫、快捷、完整，一氣呵成。經(jīng)說理、疏導(dǎo)、教育、批評、幫助后，當(dāng)事人一有觸動，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)并把握時(shí)機(jī)，迅速拿出可行的調(diào)解方案，促成當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議。同時(shí)，充分利用現(xiàn)代化辦公工具，及時(shí)制作調(diào)解書，當(dāng)場送達(dá)雙方當(dāng)事人簽收，防止夜長夢多，避免當(dāng)事人反悔而前功盡棄。

二、采取靈活的方式方法

（一）調(diào)解的方式

1、雙方調(diào)解。即法院召集雙方當(dāng)事人面對面進(jìn)行調(diào)解，是調(diào)解最常見的一種方式。具體是先由原告（或被告）提出調(diào)解方案及理由，再由被告（或原告）提出協(xié)商意見，經(jīng)不斷協(xié)商達(dá)成一致意見后調(diào)解成功。雙方調(diào)解適用于大部分民事案件的調(diào)解，對具有一定文化素養(yǎng)、法律意識，比較通情達(dá)理的當(dāng)事人，或者當(dāng)事人間有一定感情、交情、友情基礎(chǔ)的效果更好。

2、單方調(diào)解。即由法院分別與當(dāng)事人做工作，以取得雙方一致意見，是雙方調(diào)解方式的補(bǔ)充。具體是由法官通過談話、信函、電話、以及其他現(xiàn)代化通訊等方式分別征詢當(dāng)事人調(diào)解方案，反饋對方當(dāng)事人意見，提出自己看法和意見促成雙方當(dāng)事人達(dá)成一致意見。單方調(diào)解適用于當(dāng)事人居住異地，或者之間有一定對立情緒或隔核的案件。

3、三方調(diào)解。即法院邀請雙方當(dāng)事人以外的有關(guān)人員協(xié)助調(diào)解，是雙方調(diào)解方式的擴(kuò)大。具體是法院在召集雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解時(shí)，邀請與當(dāng)事人有一定關(guān)系或身份的人員參加做當(dāng)事人工作，協(xié)助法院進(jìn)行調(diào)解。三方調(diào)解適用某些當(dāng)事人不能自主決定，即俗稱“不當(dāng)家不作主”的，或者當(dāng)事人的思想需要開導(dǎo)以及需要施加一定社會壓力、影響才能調(diào)成的案件。

（二）調(diào)解的方法調(diào)解的方法多種多樣，筆者根據(jù)審判實(shí)踐歸納出以下部分方法：

1、中庸法。即折衷解決的方法。引起民事糾紛的產(chǎn)生的雙方當(dāng)事人通常均有一定過錯，或者與雙方當(dāng)事人有一定關(guān)聯(lián)，俗話說“一個(gè)巴掌拍不響”，讓當(dāng)事人各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，往往比較容易接受，雙方都會認(rèn)為自己是勝訴者，不需要承擔(dān)敗訴的結(jié)果，既有面子又有里子。

2、正義法。即以法律和傳統(tǒng)道德為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)解。引導(dǎo)當(dāng)事人用法律具體規(guī)定和傳統(tǒng)道德規(guī)范作為對照標(biāo)準(zhǔn)，來判斷自己的行為的是非，并據(jù)此明確責(zé)任，既能保護(hù)合法者的權(quán)益，又能讓違法者心服口服。

3、價(jià)值法。即以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為目的進(jìn)行調(diào)解。在當(dāng)事人對多個(gè)調(diào)解方案舉棋不定、糾纏不清時(shí)，引導(dǎo)當(dāng)事人在考慮取舍的問題上注重實(shí)在的結(jié)果，即以追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值的大小為目標(biāo)，不要在其他事情上過于計(jì)較。

4、效率法。即以快速解決糾紛為目的進(jìn)行調(diào)解。在當(dāng)事人為調(diào)解方案中的給付標(biāo)的大小爭執(zhí)不下時(shí)，引導(dǎo)當(dāng)事人從解決速度上考慮取舍。如縮短給付期限，一次性給付，當(dāng)場兌現(xiàn)等，能使僵持的矛盾順利得到解決。

5、情感法。即利用當(dāng)事人之間的感情基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)解。部分民事案件當(dāng)事人之間存在著某種特殊的關(guān)系，啟發(fā)他們回憶過去，戀在以往的交情、友情、感情的份上，積極做調(diào)解工作，往往會起到意想不到的效果。

6、感動法。即法官用真情去感動當(dāng)事人促成調(diào)解。承辦法官為當(dāng)事人著想，不厭其煩地反復(fù)做工作，同時(shí)力所能及地為當(dāng)事人設(shè)身處地的解決某些實(shí)際困難，往往能讓當(dāng)事人深受感動，接受法官的調(diào)解。

三、因地制宜因人制宜在把握最佳的調(diào)解時(shí)機(jī)和采取靈活方式方法的基礎(chǔ)上，選擇適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)或選擇合適的法官進(jìn)行調(diào)解，也能起到很

好的調(diào)解效果。

（一）選擇適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)進(jìn)行調(diào)解調(diào)解環(huán)境對當(dāng)事人具有一定影響，選擇合適的地點(diǎn)對調(diào)解成功能起到較好的促進(jìn)作用。根據(jù)案件的實(shí)際情況，訴訟調(diào)解可以選擇以下不同的場合：

1、嚴(yán)肅型場合。如法庭具有法律威嚴(yán)和鎮(zhèn)懾性，在此調(diào)解會使當(dāng)事人肅然起敬，讓有理方當(dāng)事人感到踏實(shí)有靠山，令無理方當(dāng)事人感到心虛理虧，沒有市場。特別適合那些侵權(quán)、損害等一方守法，一方有過錯而不講理、～霸道的案件。

2、親切型場合。如在當(dāng)事人住處調(diào)解比較隨意，有親和力，能拉近法官與當(dāng)事人以及當(dāng)事人與當(dāng)事人之間的感情距離，特別適合那些家庭婚姻類的案件。

3、自尊型場合。如當(dāng)事人在單位的領(lǐng)導(dǎo)或同事面前往往注重自己的表現(xiàn)和形象，在此調(diào)解當(dāng)事人會表現(xiàn)得有風(fēng)度和通情達(dá)理，特別適合那些當(dāng)事人會故意不通情理、胡絞蠻纏的案件。

4、特定場合。在與案件有關(guān)聯(lián)的特定場合調(diào)解會使當(dāng)事人觸景生情，動感情和沖動，便于法官調(diào)解糾紛。

（二）選擇合適的法官進(jìn)行調(diào)解主持訴訟調(diào)解法官的年齡、資歷、性別、外表、職務(wù)、經(jīng)驗(yàn)、文化程度、社會地位等，都會對訴訟調(diào)解產(chǎn)生一定的影響。如院長、庭長出面調(diào)解權(quán)威性比較高，社會影響力相對要大，適合疑難復(fù)雜或在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄓ绊懙陌讣?；女法官主持調(diào)解比較親切，工作細(xì)致，容易貼近當(dāng)事人，適合那些婚姻家庭類案件；老法官主持調(diào)解經(jīng)驗(yàn)相對豐富，威信比較高，工作認(rèn)真過細(xì)，適合那些矛盾比較繁雜，當(dāng)事人比較難纏的案件；年青法官主持調(diào)解比較干脆利落、主題突出、是非分明、理論性強(qiáng)，適合那些法律關(guān)系比較復(fù)雜，對法律適用要求比較高的案件。