第一篇：淺論調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能

淺論調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所基本職能情況

目前，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)的工作大致相同，主要是承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算資金的收支管理，部門綜合預(yù)算管理，非稅收入的征管，國(guó)有（集體）資產(chǎn)管理，財(cái)政補(bǔ)貼資金發(fā)放與信息化管理，執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督，參與農(nóng)村綜合改革，協(xié)助稅收征管等。與取消農(nóng)業(yè)稅前相比，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能、工作環(huán)境和管理方式均發(fā)生了很大變化，主要表現(xiàn)為“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：

一是由過去向農(nóng)民收錢的“征管型”向現(xiàn)在給農(nóng)民發(fā)錢的“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)責(zé)征收的主要是契稅、耕地占用稅和少量國(guó)有資產(chǎn)收益，收入量和工作量都很小，其征管功能明顯弱化。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為農(nóng)服務(wù)職能顯著增強(qiáng)，目前主要工作是部分涉農(nóng)補(bǔ)貼的審核發(fā)放。二是由過去抓收入為主的“收入型”向現(xiàn)在管理財(cái)政收支的“收支并重型”轉(zhuǎn)變。由于中央支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷加強(qiáng)，涉農(nóng)補(bǔ)貼和支農(nóng)項(xiàng)目越來越多，加上“村財(cái)鄉(xiāng)代管”財(cái)政管理方式的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理和監(jiān)督涉農(nóng)資金的任務(wù)比以前明顯增加。三是由過去“單純業(yè)務(wù)型”向現(xiàn)在“綜合協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政逐步承擔(dān)了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、組織提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)、推進(jìn)農(nóng)村綜合改革等多項(xiàng)任務(wù)，其綜合協(xié)調(diào)的功能明顯增強(qiáng)。

盡管為適應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅新形勢(shì)的要求，縣、鄉(xiāng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職能定位和管理方式等進(jìn)行了積極探索，實(shí)現(xiàn)了明顯的職能轉(zhuǎn)變。但從一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的角度看，如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督作用，還有不少需要研究解決的問題：從機(jī)構(gòu)編制來看。人員編制不統(tǒng)一，有行政編制，也有事業(yè)編制；從預(yù)算編制看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制都比較簡(jiǎn)單、粗糙，對(duì)政府收支項(xiàng)目只是簡(jiǎn)單的列舉，不全面、不完整。有的收支項(xiàng)目還沒有納入到財(cái)政預(yù)算管理范圍，預(yù)算執(zhí)行和管理也不嚴(yán)格，約束力不強(qiáng)；從收入來源看。取消農(nóng)業(yè)稅后，加上農(nóng)村地區(qū)的契稅、耕地占用稅稅源十分有限，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政固定稅收收入大幅減少，日常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)事業(yè)支出主要依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付；從支出管理看。隨著農(nóng)村義務(wù)教育等一些事權(quán)及支出責(zé)任上收到縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的范圍越來越窄；從涉農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放看。目前，國(guó)家涉農(nóng)補(bǔ)貼約有30多項(xiàng)，全部都通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所來審核、發(fā)放；從支農(nóng)資金監(jiān)管看。目前，各級(jí)財(cái)政系統(tǒng)安排的支農(nóng)項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)參與監(jiān)督管理，但上級(jí)各部門安排的水利、道路、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等“條塊”支農(nóng)項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政很難參與監(jiān)管，往往是“看的見的管不著、管的著的看不見”，導(dǎo)致很多涉農(nóng)項(xiàng)目資金游離于財(cái)政監(jiān)督之外，使用效率不高。

總體來看，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能有增有減，工作任務(wù)也沒有減少，相對(duì)于改革前，業(yè)務(wù)量反而越來越大了。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作實(shí)踐中，原有的一些職能還不夠規(guī)范和完善，新增的涉農(nóng)補(bǔ)貼審核發(fā)放等職能各地做法也不一樣，其他部門項(xiàng)目資金的使用管理等尚未全部納入監(jiān)管范圍，亟需加強(qiáng)統(tǒng)一政策指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

二、調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能的意見和建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職能部門之一，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政

職能、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容和農(nóng)村綜合改革的應(yīng)有之義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)整個(gè)財(cái)政體系的基礎(chǔ)層級(jí)，直接面對(duì)著農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，是推進(jìn)農(nóng)村公共財(cái)政體系建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化、落實(shí)支農(nóng)惠農(nóng)和改善民生政策的直接組織實(shí)施者。目前，國(guó)家財(cái)政用于支持“三農(nóng)”的資金很多，為了保證支農(nóng)資金的使用安全，提高支農(nóng)資金的使用效益，需要進(jìn)一步發(fā)揮基層財(cái)政的管理作用。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還直接與廣大農(nóng)民群眾打交道，且管理最薄弱、財(cái)力最困難，處理不好很容易造成一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為抓收入又打農(nóng)民主意，侵害農(nóng)民利益。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要組成部門，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，也要通過改革，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善預(yù)算編制和執(zhí)行職能，充分發(fā)揮面向第一線的優(yōu)勢(shì)，更多地參與到支農(nóng)項(xiàng)目的申報(bào)、評(píng)估、實(shí)施、監(jiān)督的全過程，確保國(guó)家各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)。

第二篇：淺論調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能

論調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所基本職能情況

目前，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)的工作大致相同，主要是承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算資金的收支管理，部門綜合預(yù)算管理，非稅收入的征管，財(cái)政補(bǔ)貼資金發(fā)放與信息化管理，執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督，參與農(nóng)村綜合改革。與取消農(nóng)業(yè)稅前相比，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能、工作環(huán)境和管理方式均發(fā)生了很大變化，主要表現(xiàn)為“三個(gè)轉(zhuǎn)變”： 一是由過去向農(nóng)民收錢的“征管型”向現(xiàn)在給農(nóng)民發(fā)錢的“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為農(nóng)服務(wù)職能顯著增強(qiáng)，目前主要工作是部分涉農(nóng)補(bǔ)貼的審核發(fā)放。

二是由過去抓收入為主的“收入型”向現(xiàn)在管理財(cái)政收支的“收支并重型”轉(zhuǎn)變。由于中央支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷加強(qiáng)，涉農(nóng)補(bǔ)貼和支農(nóng)項(xiàng)目越來越多，加上“村財(cái)鄉(xiāng)代管”財(cái)政管理方式的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理和監(jiān)督涉農(nóng)資金的任務(wù)比以前明顯增加。三是由過去“單純業(yè)務(wù)型”向現(xiàn)在“綜合協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政逐步承擔(dān)了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、組織提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)、推進(jìn)農(nóng)村綜合改革等多項(xiàng)任務(wù)，其綜合協(xié)調(diào)的功能明顯增強(qiáng)。

盡管為適應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅新形勢(shì)的要求，縣、鄉(xiāng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職能定位和管理方式等進(jìn)行了積極探索，實(shí)現(xiàn)了明顯的職能轉(zhuǎn)變。但從一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的角度看，如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督作用，還有不少需要研究解決的問題：

1、從預(yù)算編制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制都比較簡(jiǎn)單、粗糙，對(duì)政府收支項(xiàng)目只是簡(jiǎn)單的列舉，不全面、不完整。有的收支項(xiàng)目還沒有納入到財(cái)政預(yù)算管理范圍，預(yù)算執(zhí)行和管理也不嚴(yán)格，約束力不強(qiáng)。

2、從收入來源看，取消農(nóng)業(yè)稅后，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政固定稅收收入大幅減少，日常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)事業(yè)支出主要依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

3、從支出管理看，隨著農(nóng)村義務(wù)教育等一些事權(quán)及支出責(zé)任上收到縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的范圍越來越窄。

4、從涉農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放看，目前，國(guó)家涉農(nóng)補(bǔ)貼約有20來項(xiàng)，全部都通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所來審核、發(fā)放。

5、從支農(nóng)資金監(jiān)管看，目前，各級(jí)財(cái)政系統(tǒng)安排的支農(nóng)項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)參與監(jiān)督管理，但上級(jí)各部門安排的水利、公路、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等“條塊”支農(nóng)項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政很難參與監(jiān)管，往往是“看的見的管不著、管的著的看不見”，導(dǎo)致很多涉農(nóng)項(xiàng)目資金游離于財(cái)政監(jiān)督之外，使用效率不高。

總體來看，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能有增有減，工作任務(wù)也沒有減少，相對(duì)于改革前，業(yè)務(wù)量反而越來越大了。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作實(shí)踐中，原有的一些職能還不夠規(guī)范和完善，新增的涉農(nóng)補(bǔ)貼審核發(fā)放等職能各地做法也不一樣，其他部門項(xiàng)目資金的使用管理等尚未全部納入監(jiān)管范圍，亟需加強(qiáng)統(tǒng)一政策指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

二、調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能的意見和建議

1、應(yīng)確立國(guó)家對(duì)農(nóng)民“多予少取”的原則，改革現(xiàn)有的縣

鄉(xiāng)財(cái)政體制，建立規(guī)范的農(nóng)村公共財(cái)政體制。同時(shí)，要完善和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化省一級(jí)財(cái)政在調(diào)節(jié)縣域之間財(cái)力均衡中的功能。省、市、縣三級(jí)財(cái)政都要增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度，改進(jìn)其資金撥付辦法，以提高財(cái)政資金撥付的科學(xué)性、公正性和效益性。縣對(duì)鄉(xiāng)的體制補(bǔ)助和稅收返還的轉(zhuǎn)移支付資金要及時(shí)撥付；鄉(xiāng)對(duì)村的轉(zhuǎn)移支付資金決不能占用，要如數(shù)、及時(shí)拔付到位。

2、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職能定位，加強(qiáng)“三塊資金”統(tǒng)管隨著稅費(fèi)改革的不斷深入，有必要重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的行政職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所是行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的載體，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的自然組織者和協(xié)稅者，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的執(zhí)行者，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)務(wù)的管理者和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)的管理者。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的管理、核算、監(jiān)督的職能沒有改變。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所要加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金及“一卡通”資金和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和監(jiān)督。因?yàn)榘从嘘P(guān)政策和法律法規(guī)，這部分資金主要用于保障農(nóng)村優(yōu)撫、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療社保；用于保障村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的村干部報(bào)酬和村級(jí)管理費(fèi)。這些都是關(guān)系到穩(wěn)定農(nóng)村、加快全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的大事，切不可輕視。

3、強(qiáng)化財(cái)政支出管理，實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財(cái)統(tǒng)管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的一項(xiàng)重要職能就是管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出。實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財(cái)統(tǒng)管”，是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的需要，是有效控源節(jié)流的需要，也是強(qiáng)化財(cái)政所職能的需要。

實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財(cái)統(tǒng)管”，就是以建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“財(cái)政核算中心”為載體，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位和村級(jí)財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)統(tǒng)一管理。

在具體操作上，可以將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站與財(cái)政所合并或合署辦公，即在管理中使用一套人員，一套設(shè)備，一個(gè)辦公場(chǎng)所，一種管理方式，一套管理制度，將所有財(cái)政性資金和村有資金全部集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)“財(cái)務(wù)核算中心”，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一核算。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所長(zhǎng)擔(dān)任核算中心負(fù)責(zé)人，統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)支出的全面工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的監(jiān)督管理職能。

實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財(cái)統(tǒng)管”，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“財(cái)務(wù)核算中心”后，要簡(jiǎn)化財(cái)務(wù)核算程序，積極推行會(huì)計(jì)電算化，避免手工操作錯(cuò)弊的發(fā)生；同時(shí)將核算人員的主要精力從日常的會(huì)計(jì)核算工作事務(wù)中解脫出來，把更多的時(shí)間和精力投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)財(cái)務(wù)管理上來。這樣，就能夠更好地強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)財(cái)政財(cái)務(wù)支出的管理，避免支出的隨意性和混亂性，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)，更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職能，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4、堅(jiān)持縣財(cái)政局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。

實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財(cái)統(tǒng)管”，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所必須堅(jiān)持原則，認(rèn)真履行財(cái)政監(jiān)督職能；同時(shí)，由于財(cái)務(wù)工作的加強(qiáng)，對(duì)財(cái)政所工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求，所以必須加強(qiáng)對(duì)財(cái)政所工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。要做到以上這些，沒有上級(jí)的支持是很難的。因此，縣級(jí)財(cái)政部門必須成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的堅(jiān)強(qiáng)后盾，強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。一是縣級(jí)財(cái)政管理部門要統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的人事調(diào)配權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能隨意調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的任何人員，以避免財(cái)政所的職能被削弱和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)的分散，從根本上提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的整體功能。二是縣級(jí)財(cái)政管理部門必須加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員的思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。要有計(jì)劃

地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員進(jìn)行定期的培訓(xùn)，以提高財(cái)政所人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，從而做好本職工作。

總之，目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能弱化，有體制方面的原因，也有工作上的失誤，所以需要各方共同努力，才能逐步理順。但有一點(diǎn)是值得各方關(guān)注的，這就是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)力的壯大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職能不僅不能弱化，反而要加強(qiáng)。要在加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接管理的同時(shí)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在基層財(cái)政和財(cái)務(wù)管理中的作用，更好的為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

水東財(cái)政所：陳彥成二O一一年八月三十日

第三篇：淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能

我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)的工作職能，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算資金的收支管理，部門綜合預(yù)算管理，非稅收入的征管，惠農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放與信息化管理，執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督，參與農(nóng)村綜合改革。財(cái)政所的職能隨著農(nóng)業(yè)稅的取消發(fā)生了較大變化，主要體現(xiàn)在“三個(gè)轉(zhuǎn)變”即由過去注重面向千家萬(wàn)戶抓收入的“征管型”向現(xiàn)在的面向農(nóng)村實(shí)施公共財(cái)政政策的“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變；由過去負(fù)責(zé)農(nóng)稅征管的“單純業(yè)務(wù)型”向現(xiàn)在的宣傳落實(shí)各項(xiàng)惠農(nóng)政策的“綜合協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變；由過去的組織收入為主的“收入型”向現(xiàn)在的以監(jiān)管財(cái)政收支的“收支并重型”轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅新形勢(shì)的要求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職能定位和管理方式，實(shí)現(xiàn)了明顯的職能轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)為統(tǒng)一帳戶（各單位帳戶取消）和“大平臺(tái)”有效運(yùn)作，公務(wù)卡和直接支付的推行，規(guī)范了各預(yù)算單位資金的支出行為，有效地防范了資金風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)各預(yù)算單位非稅收入電子票據(jù)統(tǒng)一電腦系統(tǒng)管理，有效規(guī)范了各預(yù)算單位的收入行為，對(duì)亂收費(fèi)現(xiàn)象得到了明顯扼制。“一事一議”支農(nóng)專項(xiàng)資金撥付模式和項(xiàng)目工程跟蹤模式的成功運(yùn)作，為所有專項(xiàng)資金項(xiàng)目工程，從立項(xiàng)到跟蹤到資金撥付樹立了一個(gè)成功模式。“一卡通”有效運(yùn)行，使各項(xiàng)惠民資金能直接進(jìn)入千家萬(wàn)戶，有效防范了惠民資金虛報(bào)冒領(lǐng)行為。“鄉(xiāng)財(cái)縣代管，村帳鄉(xiāng)代管”，有效規(guī)范了基層各單位支出行為。就如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督作用，還有不少需要研究解決的問題。現(xiàn)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能中存在的幾個(gè)問題作一淺析。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能中存在的幾個(gè)問題

1、組織收入職能明顯減弱

一方面農(nóng)業(yè) “四稅”取消，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所失去部分收入征收權(quán)，另一方面稅務(wù)部門屬條條管理，一般兩三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一個(gè)國(guó)稅分局和地稅分局，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政屬塊塊管理，每鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)一所，但國(guó)地稅分局行政級(jí)別高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，很難發(fā)揮其收入的協(xié)調(diào)調(diào)度作用。

2、預(yù)算管理職能嚴(yán)重削弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多建設(shè)項(xiàng)目都實(shí)行報(bào)賬制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只負(fù)責(zé)政府機(jī)關(guān)及有關(guān)站所的支出管理，支出范圍窄，預(yù)算管理空間小?！按笃脚_(tái)”的運(yùn)作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)將被取消，帳戶統(tǒng)設(shè)，收支統(tǒng)管后，從某種意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已不是一級(jí)完整的財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所也基本成為縣財(cái)政的報(bào)帳單位。

3、財(cái)政監(jiān)督制度性缺位

很多項(xiàng)目資金，財(cái)政所沒有參與項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施。例如上級(jí)各部門安排的水利、公路、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等“條塊”支農(nóng)項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政很難參與監(jiān)管，導(dǎo)致很多涉農(nóng)項(xiàng)目資金游離于鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政監(jiān)督之外。而且有些項(xiàng)目資金實(shí)行的是報(bào)賬制，上級(jí)主管部門直接將資金打入項(xiàng)目承包商，作為項(xiàng)目實(shí)施地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)權(quán)過問，無(wú)法實(shí)施就地監(jiān)督。許多上級(jí)部門下?lián)芙o村級(jí)的資金，直接匯入村級(jí)會(huì)計(jì)中心帳戶，沒有經(jīng)過財(cái)政“大平臺(tái)”，游離在財(cái)政監(jiān)管之外?？傮w來看，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能有增有減，工作任務(wù)也沒有減少，相對(duì)于改革前，業(yè)務(wù)量反而越來越大了。

二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能的意見和建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變既是形勢(shì)發(fā)展的需要，也有制度設(shè)計(jì)上的缺陷。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在的實(shí)際問題，必須從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的體制建設(shè)、制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)人員建設(shè)等方面入手，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能。

1、理順關(guān)系，強(qiáng)化組織收入能力

進(jìn)一步完善收入考核制度，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)稅、地稅部門的關(guān)系。鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門對(duì)屬地稅務(wù)部門的征收情況進(jìn)行監(jiān)督考核，從根本上解決涉稅信息不暢、稅源控管不嚴(yán)、征管不到位的問題，大力支持稅務(wù)部門開展依法治稅工作，堅(jiān)決打擊各種偷、逃、抗、騙稅等違法行為，確保實(shí)現(xiàn)稅收高質(zhì)量增長(zhǎng)。

2、延伸財(cái)政監(jiān)管觸角，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的一項(xiàng)重要職能就是管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出。實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管”，是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的需要，是有效控源節(jié)流的需要，也是強(qiáng)化財(cái)政所職能的需要。實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管”，把村級(jí)財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。在具體操作上，村級(jí)會(huì)計(jì)中心不在財(cái)政所管理的，就把 “三資代理”辦公室設(shè)在財(cái)政所，將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)綜站和財(cái)政所合署辦公，即在管理中使用一套人員，一套設(shè)備，一個(gè)辦公場(chǎng)所，一種管理方式，一套管理制度，將所有財(cái)政性資金和村有資金全部集中，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一核算。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所長(zhǎng)擔(dān)任核算中心負(fù)責(zé)人，統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)支出的全面工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的監(jiān)督管理職能。

3、轉(zhuǎn)變工作思路，積極主動(dòng)服務(wù)

要樹立正確的工作價(jià)值觀，在財(cái)政所的惠農(nóng)服務(wù)大廳，設(shè)置政策咨詢，業(yè)務(wù)受理，業(yè)務(wù)審核等崗位，不斷拓展服務(wù)服務(wù)范圍，在及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)放各種補(bǔ)貼的同時(shí)，堅(jiān)持公平正義，對(duì)各種涉農(nóng)補(bǔ)貼加大檢查力度，特別是一些補(bǔ)貼大戶。堅(jiān)決打擊虛報(bào)冒領(lǐng)現(xiàn)象，真正把黨的惠農(nóng)政策落實(shí)到群眾中去。對(duì)有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門直接管理、未列入鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算的專項(xiàng)資金，包括農(nóng)林水牧專項(xiàng)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、土地開發(fā)整理等，主動(dòng)與業(yè)務(wù)主管部門、縣財(cái)政局加強(qiáng)信息溝通，努力保證財(cái)政所全面掌握有關(guān)專項(xiàng)資金的政策、額度、項(xiàng)目要求等情況。

4、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職能定位，加強(qiáng)“三塊資金”統(tǒng)管

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所要加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金及“一卡通”資金和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和監(jiān)督。因?yàn)榘从嘘P(guān)政策和法律法規(guī)，這部分資金主要用于保障農(nóng)村優(yōu)撫、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療社保；用于保障村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的村干部報(bào)酬和村級(jí)管理費(fèi)。這些都是關(guān)系到穩(wěn)定農(nóng)村。

5、加強(qiáng)縣財(cái)政局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的領(lǐng)導(dǎo)。

一是要建立健全崗位責(zé)任制考核辦法，完善日?？己?、業(yè)務(wù)管理、民主測(cè)評(píng)“三位一體”的考核評(píng)比體系，將考評(píng)結(jié)果與個(gè)人獎(jiǎng)懲、評(píng)先評(píng)優(yōu)、干部使用、崗位交流直接掛鉤，構(gòu)建責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的工作環(huán)境。對(duì)完成好任務(wù)和不完成任務(wù)的在獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)優(yōu)上要適當(dāng)拉開距離，不搞平均主義。二是要強(qiáng)化效能督查。通過明查暗訪、舉報(bào)投訴查處、督辦反饋等途徑，跟蹤督查財(cái)政所工作中存在問題，評(píng)價(jià)財(cái)政所的工作績(jī)效。

總之，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍管理的規(guī)范化和科學(xué)化是財(cái)政精細(xì)化管理系統(tǒng)工程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，建立一支品德高尚、作風(fēng)過硬、業(yè)務(wù)精良的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職能不僅不能弱化，反而要加強(qiáng)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在基層財(cái)政和財(cái)務(wù)管理中的作用，更好的為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作職能

財(cái)政所工作職能

預(yù)算編制管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作職能。負(fù)責(zé)組織和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入和支出，編制執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位預(yù)算執(zhí)行，編制財(cái)政決算;組織協(xié)調(diào)收入。根據(jù)財(cái)政體制規(guī)定，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)契稅，耕地占用稅的征收與管理;負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)費(fèi)，政府性基金、租金收入等非稅收入資金的管理;專項(xiàng)資金管理。監(jiān)督糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、大型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，退耕還林工程現(xiàn)金補(bǔ)助、退耕還林補(bǔ)助糧食資金等直接面向農(nóng)民的補(bǔ)貼性資金和上級(jí)下達(dá)的農(nóng)田水利建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等支農(nóng)專項(xiàng)資金、農(nóng)村公益項(xiàng)目資金的落實(shí);負(fù)責(zé)或協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)農(nóng)村五保戶補(bǔ)助、撫恤優(yōu)撫資金，農(nóng)村低保資金等政策規(guī)定的社會(huì)保障資金以及計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助金、農(nóng)村貧困學(xué)生“兩免一補(bǔ)”資金的監(jiān)督，管理和發(fā)放;負(fù)責(zé)新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金的監(jiān)督管理;負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付資金專戶儲(chǔ)存，核撥及監(jiān)督管理等;國(guó)有資產(chǎn)管理，工作總結(jié)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作職能》。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)的購(gòu)置、登記、處置進(jìn)行管理，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)安全和保值增值;單位財(cái)務(wù)監(jiān)管。負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位會(huì)計(jì)核算和代理村級(jí)會(huì)計(jì)核算工作;財(cái)經(jīng)政策執(zhí)行。貫徹黨和國(guó)家財(cái)經(jīng)方針政策，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政法規(guī)和財(cái)經(jīng)制度;依法監(jiān)管會(huì)計(jì)人員從業(yè)資格和會(huì)計(jì)信息，培訓(xùn)會(huì)計(jì)人員;督促會(huì)計(jì)人員依法履行職責(zé);負(fù)責(zé)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)各單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)，檢查財(cái)稅政策、法令和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度執(zhí)行情況。

我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理局下設(shè)10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，分別為：塔里木鄉(xiāng)財(cái)政所、古勒巴格鄉(xiāng)財(cái)政所、興平鄉(xiāng)財(cái)政所、團(tuán)結(jié)鄉(xiāng)財(cái)政所、墩闊坦鄉(xiāng)財(cái)政所、尉犁鎮(zhèn)財(cái)政所、西尼爾鎮(zhèn)財(cái)政所阿克蘇甫鄉(xiāng)財(cái)政所、喀爾曲尕鄉(xiāng)財(cái)政所、塔里木墾區(qū)財(cái)稅所。機(jī)構(gòu)上劃，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政局管理，財(cái)政所人員57人。

自2005年起全縣7鄉(xiāng)2鎮(zhèn)推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革試點(diǎn)工作，擔(dān)負(fù)管理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的職責(zé)。規(guī)范和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理，更好地發(fā)揮財(cái)政管理職能。對(duì)涉農(nóng)綜合補(bǔ)助資金的發(fā)放及有關(guān)管理工作，以及對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金和國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理使用。對(duì)農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、農(nóng)村低保、農(nóng)村救災(zāi)救濟(jì)、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、財(cái)政扶貧等涉農(nóng)資金的監(jiān)督管理。建立全縣農(nóng)戶基礎(chǔ)資料信息庫(kù)，推動(dòng)財(cái)政對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼制度的改革和完善。

(004km.cn)

第五篇：檢察職能的調(diào)整與完善

檢察職能的調(diào)整與完善

——以公訴權(quán)為核心重構(gòu)檢察職能

摘要：現(xiàn)代意義上的檢察職能以十三世紀(jì)法國(guó)的“國(guó)王的律師和代理人”轉(zhuǎn)變成檢察官為濫觴。最初檢察職能以公訴職能為本源，后在公訴職能的基礎(chǔ)上派生或者衍生出偵查職能和訴訟監(jiān)督職能。我國(guó)現(xiàn)代意義上的檢察職能肇始于清末變法，后歷經(jīng)國(guó)民政府的發(fā)展，建國(guó)后對(duì)檢察職能的重塑和完善，至現(xiàn)行憲法將人民檢察院定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，我國(guó)的檢察職能也隨之確定。隨著我國(guó)監(jiān)察體制的改革試點(diǎn)開始及推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，檢察職能必將受到調(diào)整與重構(gòu)。檢察職能應(yīng)以公訴職能為核心進(jìn)行重構(gòu)，放棄法律監(jiān)督大而全的職能定位，專司公訴權(quán)，充分發(fā)揮“兩法銜接”和公益訴訟職能，惟其如此才

能加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)性和公信力，才能使檢察職能浴火重生，鳳凰涅槃。關(guān)鍵詞：檢察職能，公訴權(quán)，訴訟監(jiān)督

一、檢察職能的歷史沿革

檢察職能是檢察機(jī)關(guān)本身具有的功能或者應(yīng)起的作用，是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)發(fā)揮作用的主要方向，是由其性質(zhì)和地位決定的。2現(xiàn)代意義上的檢察一詞對(duì)我國(guó)來說是件“舶來品”。檢察制度起源于十三世紀(jì)的法國(guó)，當(dāng)時(shí)法國(guó)國(guó)王菲力普四世改變了以當(dāng)事人自訴為主的彈幼主義訴訟模式為國(guó)家主動(dòng)追訴的職權(quán)主義模式，從而擴(kuò)大王權(quán)、戰(zhàn)勝教權(quán)。在國(guó)家主動(dòng)追訴的職權(quán)主義模式下，原先代表國(guó)王私人處理與諸侯發(fā)生的有關(guān)財(cái)政、稅務(wù)和領(lǐng)上問題糾紛的“國(guó)王的律師和代理人”改為檢察官，作為國(guó)家的專職官員逐漸具有了以政府公訴人的身份聽取私人控告、進(jìn)行偵查、提起訴訟、支持公訴以及抗議法庭判決并代表國(guó)王監(jiān)督地方行政當(dāng)局的職能，成為國(guó)王在各地的耳目。以公訴權(quán)為核心的西方檢察制度建立以后，偵查權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)也逐步發(fā)展起來。在西方檢察權(quán)的發(fā)展過程中，資本主義國(guó)家對(duì)公訴權(quán)是一直不斷強(qiáng)化的。與法院的審判系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)，各國(guó)均自上而下建立起一套完整而獨(dú)立的檢察體系。檢察權(quán)中的公訴權(quán)不斷張揚(yáng)，促進(jìn)和帶動(dòng)了另外兩個(gè)權(quán)能的誕生與發(fā)展，其一是偵查職能；其二是訴訟監(jiān)督職能。3由此可見，就檢察職能的本源而言，公訴職能是檢察機(jī)關(guān)的本源職能，偵查職能和訴訟監(jiān)督職能由公訴職能派生或者衍生出來。

對(duì)我國(guó)而言，檢察制肇始于清末變法時(shí)期，晚清政府引進(jìn)了西方的檢察制度，在各級(jí)審判機(jī)構(gòu)中設(shè)立獨(dú)立的檢察廳，行使公訴職能和訴訟監(jiān)督職能，從而確立了控審分離的原則。但是隨著清政府的覆亡和變法的夭折，此時(shí)現(xiàn)在意義上的檢察職能并未得到有效行使。辛亥革命后，國(guó)民政府根據(jù)孫中山先生提出的五權(quán)憲法原則，設(shè)立監(jiān)察院，作為民國(guó)中央政府的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使彈幼權(quán)、糾舉權(quán)和審計(jì)權(quán)，查處公務(wù)人員有違法失職之罪行，即進(jìn)行彈幼和懲戒;對(duì)于總統(tǒng)和副總統(tǒng)，亦可提出彈幼案。國(guó)民政府時(shí)期雖稱為監(jiān)察院，但行使行使彈幼權(quán)、糾舉權(quán)和審計(jì)權(quán)。新民主主義革命時(shí)期，人民政權(quán)對(duì)政府公職人員的監(jiān)督主要通過國(guó)家政治保衛(wèi)局和中央社會(huì)調(diào)查部等黨政機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。4

建國(guó)初期，根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第十九條的規(guī)定，在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員。人民和人民團(tuán)體有權(quán)向人民監(jiān)察機(jī)關(guān)或人民司法機(jī)關(guān)控告任何國(guó)家機(jī)關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為。人民監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，行使糾舉權(quán)。此時(shí)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)稱為人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，而不是檢察機(jī)關(guān)。

由于新中國(guó)成立后，我國(guó)與蘇聯(lián)在意識(shí)形態(tài)上具有一致性、人民民主國(guó)家觀上具有契合性、所 參見鐘欣悅，鐘德剛：《檢察院組織法的修改與檢察職能范圍的調(diào)整》，載《山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年12月。3 參見劉樹選，王雄飛：《關(guān)于中西檢察權(quán)本源和屬性的探討》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年8月。4 引注同2。面臨的境遇和任務(wù)具有相似性，所以，在1949年3月，由中央機(jī)關(guān)進(jìn)駐北平以后，在建國(guó)問題迫在眉睫時(shí)，中央決定由劉少奇率中共代表團(tuán)訪蘇，就建國(guó)一系列問題向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)。蘇聯(lián)檢察建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)受到高度重視，學(xué)習(xí)和繼受蘇聯(lián)的檢察模式與理論成為當(dāng)然的選擇。一方面是學(xué)習(xí)列寧有關(guān)社會(huì)主義法制和檢察制度的理論，并以此作為新中國(guó)檢察制度的指導(dǎo)思想;另一方面是接受蘇聯(lián)政法專家或法學(xué)家來華對(duì)中國(guó)法制建設(shè)包括檢察制度建設(shè)的指導(dǎo)。根據(jù)1949年《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》和《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》，一種新型的中國(guó)檢察制度確立起來。確定了“中央人民政府最高人民檢察署為全國(guó)人民最高檢察機(jī)關(guān)，對(duì)政府機(jī)關(guān)，公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任”。廢除過去的審檢并署結(jié)構(gòu)，采用審檢并立且檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的體制。在組織上規(guī)定“最高人民檢察署受中央人民政府委員會(huì)之直轄”。最高各級(jí)人民檢察署獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方機(jī)關(guān)干涉，只服從最高人民檢察署指揮，即實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制。51954年通過的《人民檢察院組織法》進(jìn)一步完善了檢察院對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督;1979年通過的《人民檢察院組織法》又增加了檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)和一般犯罪的法定偵查權(quán)，并明確地表明了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?，F(xiàn)行憲法第一百二十九條規(guī)定，中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。至此，在憲法的高度確立了檢察機(jī)關(guān)的法律地位，完整意義上的中國(guó)檢察制度得以建立起來。

聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1990年批準(zhǔn)通過的《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第11條明確規(guī)定了檢察官的職權(quán)，即檢察官應(yīng)在刑事訴訟(包括提起訴訟)中和根據(jù)法律授權(quán)或當(dāng)?shù)貞T例，在調(diào)查犯罪、監(jiān)督調(diào)查和合法性、監(jiān)督法院判決的執(zhí)行和作為公眾利益的代表行使其他職能中發(fā)揮積極作用。

然而，人們對(duì)我國(guó)目前檢察職能的具體內(nèi)容仁者見仁智者見智。例如，有觀點(diǎn)將檢察職能特征結(jié)構(gòu)為偵查職能，公訴職能，偵查活動(dòng)監(jiān)督，審判活動(dòng)監(jiān)督，刑事執(zhí)行監(jiān)督，控告和申訴職能，民事行政檢察職能，這種觀點(diǎn)與現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置大致吻合，但未在更深層次對(duì)檢察職能進(jìn)行總結(jié)。有學(xué)者認(rèn)為，檢察職能是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，依法行使檢察權(quán)，通過公訴、職務(wù)犯罪偵查、對(duì)訴訟活動(dòng)依法監(jiān)督，制約、制衡司法權(quán)、打擊、鏟除國(guó)家管理權(quán)力運(yùn)行中腐敗現(xiàn)象，以保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的一項(xiàng)專門職能，具體而言主要包括訴訟監(jiān)督職能，打擊和預(yù)防犯罪職能，訴訟救濟(jì)職能，這種觀點(diǎn)能夠概括總結(jié)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能，但用于失之于嚴(yán)謹(jǐn)。筆者認(rèn)為，就目前而言，我國(guó)檢察職能包括公訴職能，職務(wù)犯罪偵查職能和訴訟監(jiān)督職能。

二、我國(guó)檢察職能的調(diào)整

雖然現(xiàn)行憲法將人民檢察院定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是學(xué)者們對(duì)檢察權(quán)的性質(zhì)的探討從未停止，有行政權(quán)說，有司法權(quán)說，有法律監(jiān)督權(quán)說，有行政權(quán)兼具司法權(quán)說，各種學(xué)說紛繁復(fù)雜，不一而足。有學(xué)者尖銳的指出，檢察官一方面是偵查、控訴等具體訴訟職能的承擔(dān)者，另一方面又是履行法律監(jiān)督職責(zé)的法律守護(hù)人，其“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員”的角色悖論一直是困擾我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界的難題。6正是由此原因檢察機(jī)關(guān)飽受詬病。甚至有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性如果經(jīng)法律確認(rèn)和制度保障，應(yīng)當(dāng)將專職偵查人員劃出檢察官序列，實(shí)行分類管理。該學(xué)者給出的理由在于：偵查活動(dòng)本質(zhì)上是一種行政性質(zhì)的活動(dòng),需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)與配合。偵查行為是一種需要嚴(yán)密組織、充分協(xié)同配合,具有典型的縱向管理關(guān)系的行政性行為,因此偵查組織是一種行政化的組織,其行政化表現(xiàn)的最明顯形式是對(duì)刑事警察實(shí)行軍事化、半軍事化管理。正是由于實(shí)施偵查的官員所具有的突出的行政性特征,因此偵查員基本不具備檢察官應(yīng)當(dāng)具備的特征,即相對(duì)獨(dú)立的判斷和決定權(quán),或者說“以自己的名義并由自己負(fù)責(zé)來處理分配給自己的檢察事務(wù)”。有鑒于此,各國(guó)檢察機(jī)關(guān)的偵查官員一般不列入檢察官建制，有的作為檢察事務(wù)官，如日本等國(guó)，有的則明確設(shè)置檢察機(jī)關(guān)的偵查人員序列，設(shè)置偵查員、主任偵查員、高級(jí)偵查員等職務(wù)等級(jí)，如俄羅斯等國(guó)。7

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制 56 參見石少俠，郭立新：《列寧的法律監(jiān)督思想與中國(guó)檢察制度》，載《法制與社會(huì)發(fā)展（雙月刊）2003年第6期。

參見萬(wàn)毅：《檢察官客觀義務(wù)的理解與適用》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年11月。7 參見龍宗智：《論依法獨(dú)立行使檢察權(quán)》，載《中國(guó)刑事雜志》2002年01期。改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開積累經(jīng)驗(yàn)。同年12月25日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省看站國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，由此帶來檢察機(jī)關(guān)職能的重大調(diào)整。

三、以公訴權(quán)為核心重構(gòu)檢察職能

如上所述，從檢察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生來看，公訴職能是檢察機(jī)關(guān)本源的職能。公訴制度的設(shè)立使得檢警分離，控審分離，分離的意義是在偵查、審判之間增加一個(gè)監(jiān)督制約的環(huán)節(jié)和紐帶，使得檢察官與警察之間、檢察官與法官之間保持必要的脹力”，從而實(shí)現(xiàn)訴訟的公平。這種“脹力”引發(fā)了檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)，即對(duì)偵查機(jī)關(guān)的程序?qū)彶楹蛯?shí)體過濾；對(duì)審判機(jī)關(guān)的裁決異議和執(zhí)行監(jiān)督。8筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，其職能發(fā)生重大調(diào)整后，應(yīng)以公訴權(quán)重塑檢察職能，有以下幾點(diǎn)原因：

其一，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位與調(diào)整后的檢察機(jī)關(guān)的職能名不副實(shí)。根據(jù)1954年我國(guó)第一部《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》，地方各級(jí)人民檢察院，依照本法第二章規(guī)定的程序行使下列職權(quán)：

（一）對(duì)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實(shí)行監(jiān)督；

（二）對(duì)于刑事案件進(jìn)行偵查，提起公訴，支持公訴；

（三）對(duì)于偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督；

（四）對(duì)于人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督；

（五）對(duì)于刑事案件判決的執(zhí)行和勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督；

（六）對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟。當(dāng)時(shí)的檢察機(jī)關(guān)具有對(duì)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法實(shí)行監(jiān)督的職權(quán)，是名副其實(shí)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。后經(jīng)過多次改革，檢察機(jī)關(guān)不再實(shí)行這一職能。檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職的職權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)之后，檢察機(jī)關(guān)的職能進(jìn)一步收縮。檢察機(jī)關(guān)難以戴下法律監(jiān)督的這頂大帽子。

其二，公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)所獨(dú)有的職能，也是檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于其他機(jī)關(guān)最明顯的特征。國(guó)家掌

9握了追究犯罪的主動(dòng)權(quán)，但是又不能讓裁判機(jī)關(guān)同時(shí)握有追訴權(quán),因而就設(shè)置了專門的追訴機(jī)關(guān)。追訴犯罪職能由專門的機(jī)關(guān)即檢察機(jī)關(guān)來行使，其他任何機(jī)關(guān)都不得行使這一職權(quán)。我國(guó)刑事訴訟法對(duì)此也有規(guī)定，在第一百六十七條中規(guī)定凡需要提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決定。有人認(rèn)為就當(dāng)下而言，職務(wù)犯罪偵查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，筆者也不否認(rèn)這一點(diǎn)。但是就偵查權(quán)而言，我國(guó)刑事訴訟法同時(shí)規(guī)定了公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、軍隊(duì)保衛(wèi)部門等機(jī)關(guān)均有刑事犯罪偵查權(quán)。由此看來偵查權(quán)并不是檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于其他機(jī)關(guān)的重要特征。就逮捕權(quán)而言，刑事訴訟法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有批準(zhǔn)逮捕和決定逮捕的職權(quán)，但同時(shí)也規(guī)定了人民法院也可以行使決定逮捕權(quán)，看來逮捕權(quán)也不是檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于其他機(jī)關(guān)的關(guān)鍵特征。唯有公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于其他機(jī)關(guān)的根本特征。

其三，以公訴權(quán)為核心重塑檢察職能是以審判為中心的訴訟模式的必然要求。黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。以審判為中心實(shí)質(zhì)上是以庭審為中心，這樣的訴訟模式對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。在這樣的訴訟模式下，要發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)在訴前對(duì)調(diào)查取證、構(gòu)建刑事指控體系方面的主導(dǎo)作用。完善審前過濾機(jī)制，認(rèn)真把好事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)、程序 89 參見李樂平：《檢察職能特征結(jié)構(gòu)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年5月7日第3版。

參見陳衛(wèi)東：《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2002年第2期。關(guān)和適用法律關(guān)，嚴(yán)格對(duì)證據(jù)客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性的審查，對(duì)達(dá)不到起訴標(biāo)準(zhǔn)的案件，要果斷采取不起訴，依法終止訴訟程序，防止事實(shí)不清證據(jù)不足或者程序違法的案件帶病進(jìn)入審判程序。10審前程序中，公訴職能的發(fā)揮成為以審判為中心訴訟制度改革的重要抓手。

可能會(huì)有人對(duì)以公訴權(quán)為核心重塑檢察職能提出種種質(zhì)疑，例如檢察機(jī)關(guān)的法律地位和性質(zhì)是由憲法規(guī)定的，再如，如果以公訴權(quán)為檢察職能的核心，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督這些檢察職能將置于何地。筆者認(rèn)為，憲法將檢察機(jī)關(guān)的法律地位和性質(zhì)規(guī)定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是實(shí)然法的規(guī)定，然而并不是所有的事物“存在即合理”，我們通過理論研究更應(yīng)注重的是應(yīng)然法層面。正如陳衛(wèi)東教授指出，現(xiàn)行法的規(guī)定是實(shí)然法的層次,而對(duì)檢察權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行理論上的定位屬于應(yīng)然法的層次，這是兩個(gè)問題。法律的規(guī)定有許多值得研究的地方，隨著時(shí)間的推移，法律會(huì)逐步去除不合理的部分而趨于完善，因此不能以合法性來說明理論上的應(yīng)然性。11

偵查監(jiān)督活動(dòng)本就應(yīng)包含在公訴權(quán)之內(nèi)，現(xiàn)在的偵查監(jiān)督部門行使的審查逮捕活動(dòng)、偵查羈押期限變更活動(dòng)、立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督活動(dòng)，都是公訴權(quán)的應(yīng)有之意。逮捕措施是刑事訴訟中對(duì)犯罪嫌疑人、被告人人身自由限制程度最強(qiáng)，也是最嚴(yán)厲的一項(xiàng)強(qiáng)制措施，采取逮捕措施的目的在于防止犯罪嫌疑人、被告人逃跑，保全與案件相關(guān)的各種證據(jù)，排除犯罪嫌疑人、被告人對(duì)偵查活動(dòng)的干擾，諸如串供、制造偽證等，預(yù)防犯罪嫌疑人、被告人繼續(xù)犯罪或可能給被害人、證人帶來的威脅，保證偵查活動(dòng)及其他訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，使犯罪的人受到懲罰，保障無(wú)罪的人不受追訴。12逮捕措施的應(yīng)用是為了更好的追訴犯罪，為公訴權(quán)的行使創(chuàng)造更好的條件。檢察官不僅僅是為了追訴犯罪僅收集審查不利于犯罪嫌疑人的證據(jù)，對(duì)有利于犯罪嫌疑人的證據(jù)同樣要進(jìn)行審查，原因在于檢察官有其客觀義務(wù)在身。立案監(jiān)督也應(yīng)是公訴權(quán)的題中之意，對(duì)偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不予立案的情況，國(guó)家追訴犯罪的刑罰權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，因此應(yīng)當(dāng)要求偵查機(jī)關(guān)立案；對(duì)偵查機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而予以立案的情況，由于無(wú)論是事實(shí)還是在證據(jù)上都達(dá)不到刑事訴訟法規(guī)定的要求，檢察機(jī)關(guān)可以通知偵查機(jī)關(guān)撤案，對(duì)于移送審查起訴的案件，果斷作出不起訴決定，終止刑事訴訟程序，真正做到尊重和保障人權(quán)。

對(duì)刑事執(zhí)行監(jiān)督而言，包括監(jiān)獄檢察、看守所檢察、死刑執(zhí)行臨場(chǎng)監(jiān)督、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督活動(dòng)。人民檢察院的刑事執(zhí)行監(jiān)督的應(yīng)有功能主要是通過監(jiān)督刑事執(zhí)行功能的實(shí)現(xiàn)來體現(xiàn)的，具體表現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)違法、糾正違法、建立預(yù)防機(jī)制的功能。13這些活動(dòng)的開展，是為了國(guó)家刑罰權(quán)的實(shí)現(xiàn)，向法院提起公訴是刑罰權(quán)的請(qǐng)求權(quán)，二者相輔相成，缺一不可。公訴權(quán)是刑罰權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，刑罰權(quán)的實(shí)現(xiàn)是公訴權(quán)的延伸和必然后果。因此在此意義上，也可以說刑事執(zhí)行監(jiān)督是以公訴權(quán)為核心。

對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟而言，可以說是檢察機(jī)關(guān)在民事行政訴訟上的公訴權(quán)。湯維建教授認(rèn)為，應(yīng)依其所提起訴訟的性質(zhì)為民事訴訟或者為行政訴訟，而分別稱之為“民事公訴人”和“行政公訴人”，這樣與“刑事公訴人”一起形成我國(guó)三大公訴人制度。14只是我們平時(shí)所理解的公訴權(quán)一般是在刑事訴訟活動(dòng)中，公訴權(quán)也應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而予以“擴(kuò)大解釋”，將公益訴訟理解為公訴權(quán)的一部分權(quán)能。

檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，這些部門人員轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)之后，檢察機(jī)關(guān)亦應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，在立足于以公訴權(quán)為核心的檢察職能的基礎(chǔ)上，完善以下兩方面職能。

其一，充分發(fā)揮和利用“兩罰銜接”信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)將涉嫌犯罪案件從一般行政違法案件中分離出來，及時(shí)向有偵查權(quán)的機(jī)關(guān)移送，形成對(duì)犯罪打擊合力的辦 10 參見童建明：《對(duì)以審判為中心訴訟制度改革的思考與應(yīng)對(duì)——以檢察機(jī)關(guān)公訴工作為視角》，載《人民檢察》2016年第12期。11 引注同8。12 參見孫謙：《論逮捕與人權(quán)保障》，載《政法論壇（中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2000年第4期。13 參見李忠誠(chéng)：《刑事執(zhí)行監(jiān)督功能探討》，載《人民檢察》2003年第2期。14 參見湯維建：《應(yīng)重視十點(diǎn)工作程序控制與評(píng)估監(jiān)督》，載《人民檢察》2015年第14期。案協(xié)同機(jī)制。同時(shí)預(yù)防和打擊國(guó)家工作人員在執(zhí)法過程，以罰代刑的瀆職犯罪，有效地打擊行政執(zhí)法領(lǐng)域的犯罪行為。根據(jù)刑事訴訟法第一百一十一條之規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹榈?，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹?，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。充分發(fā)揮和利用“兩罰銜接”信息共享平臺(tái)是檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的有效形式，從而對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督方而從單一的事后監(jiān)督向行政執(zhí)法監(jiān)督拓展。即為了保障人民群眾的利益不受侵害，避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在某些案件的處理上以罰代刑，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪移送有關(guān)偵查機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督。

其二，積極參與公益訴訟活動(dòng)，參與定分止?fàn)帯９嬖V訟是指對(duì)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為，由法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織向人民法院提起訴訟的制度，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種類型。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在刑事案件中，代表國(guó)家進(jìn)行追訴、指控犯罪活動(dòng)，旨在維護(hù)國(guó)家法律秩序，維護(hù)社會(huì)公平正義。在后現(xiàn)代法學(xué)時(shí)期，私權(quán)絕對(duì)的觀念已經(jīng)得到批判和修正，如果私權(quán)的保護(hù)會(huì)損害社會(huì)公益并且該種公益按照比例原則不得不進(jìn)行保護(hù)時(shí)，國(guó)家就有權(quán)對(duì)私人利益進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的主體是在遵循當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等的基礎(chǔ)上由其內(nèi)部特定的部門進(jìn)行的，是當(dāng)今司法體系內(nèi)最為理性的選擇，因此構(gòu)建檢察公益訴訟不僅必要而且可能。15檢察機(jī)關(guān)從保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和制止不法行為的目的出發(fā)，應(yīng)運(yùn)用公力救濟(jì)方式對(duì)違反行政、民事法律法規(guī)，侵犯國(guó)家利益和社會(huì)利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相關(guān)責(zé)任人員法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。

為有效保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》作出了“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的規(guī)定。2015年7月1日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議授權(quán)最高人民檢察院在13個(gè)省區(qū)市檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟正式、明確地寫入這兩部法律。

現(xiàn)行民事訴訟法第五十五條規(guī)定,對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。新增加的第二款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。

行政訴訟法第二十五條也增加一款,作為第四款。該款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”的身份提起公益訴訟，這樣的身份和地位是檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)刑事訴訟程序中公訴人地位的天然延伸，二者都是代表公共利益，而不是私益。16為節(jié)約司法資源，無(wú)論是民事公益訴訟還是行政公益訴訟，均設(shè)置了訴前程序。在筆者看來，修訂后的民事訴訟法和行政訴訟法為檢察機(jī)關(guān)提供了法律依據(jù)，會(huì)大大促進(jìn)公益訴訟的發(fā)展，但新規(guī)定尚有美中不足之處：

其一，民事公益訴訟范圍過窄。修訂后的民事訴訟法將民事公益訴訟所涉及的領(lǐng)域限定為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域，并且沒有“等”字加以兜底規(guī)定，這種封閉式而非開放式的立法技術(shù)并非最佳選擇。制度的設(shè)置需符合目的性原則，民事公益訴訟制度設(shè)置的目的在于保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。雖然損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件大多發(fā)生在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域，但其他領(lǐng)域仍有發(fā)生的可能，例如涉及弱勢(shì)群體受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等公民基本權(quán)利受 1516 參見李云林：《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度探析》，載《法制與社會(huì)》2012年06（下）。

參見湛中樂：《正確厘清行政公益訴訟四個(gè)方面認(rèn)識(shí)》，載《人民檢察》2015年第14期。損害的案件，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定便難以提起民事公益訴訟。

其二，修改后的民事訴訟法和行政訴訟法均未涉及檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟人”一審敗訴后，采用上訴還是抗訴方式啟動(dòng)二審程序。在我國(guó)二審終審是一項(xiàng)基本的訴訟制度，既然是訴訟，檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟人”也會(huì)有敗訴的可能，敗訴后檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)二審程序時(shí)采用上訴還是抗訴的方式？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用抗訴方式。這是因?yàn)椋环矫婀嬖V訟不同于一般的公民、法人等組織提起的民事、行政案件，檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中不僅是案件一方當(dāng)事人，同時(shí)對(duì)審判活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督；另一方面同是國(guó)家和社會(huì)公共利益代表者的刑事公訴人，在敗訴后認(rèn)為一審確有錯(cuò)誤，可以提起抗訴。無(wú)論是民事、行政公益訴訟還是刑事公訴，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)二審程序的方式、用語(yǔ)應(yīng)保持協(xié)調(diào)一致。