第一篇：行政訴訟中有關(guān)行政規(guī)章的幾個問題

法律本身的局限性及立法條件的限制，常會使立法出現(xiàn)疏漏和空白，而法律研究的目的就在于填補這些疏漏和空白。我國《行政訴訟法》對法律、法規(guī)、規(guī)章在行政訴訟中的效力及法律地位都作了明確的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照行政規(guī)章。但是，人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章、地方性法規(guī)與部委規(guī)章的效力等級以及規(guī)章之下“規(guī)范文件”的概念、效力、法律地位等問題尚無明確規(guī)定，這就給行政司法帶來了一定的困難，本文擬就此問題發(fā)表管見，以供商榷。人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章《行政訴訟法》第53條第一款規(guī)定，“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)部、委根據(jù)法律和xx的行政法規(guī)、決定、命令制定發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)xx批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和xx的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章?！睂Α皡⒄铡币辉~應(yīng)作何界定，合法的行政規(guī)章必須具備一些什么條件，如何確定規(guī)章的合法性等，有必要作一闡述。

一、對“參照”應(yīng)該如何理解筆者認(rèn)為，所謂“參照”就是指行政規(guī)章從總體上說對人民法院審理行政案件不具有絕對的約束，但是，如果行政規(guī)章與法律、法規(guī)的規(guī)定相吻合，人民法院則可以將其作為裁判的依據(jù)。要界定“參照”的含義，應(yīng)從以下兩個方面來理解：

1、應(yīng)當(dāng)從立法的意圖來理解。憲法和有關(guān)法律規(guī)定，xx各部委和省市人民政府有權(quán)依法制定規(guī)章，行政機關(guān)有權(quán)依據(jù)規(guī)章行使職權(quán)，但是規(guī)章與法律、法規(guī)的地位和效力不完全相同，甚至還會出現(xiàn)一些規(guī)章存在暇疵的情況。因此，人民法院審理行政案件對符合法法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，可以作為裁判的依據(jù)，對不符合或者不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，可以有靈活處理的余地。

2、從規(guī)章的性質(zhì)來理解“參照”的內(nèi)涵。規(guī)章是特定行政機關(guān)從事行政管理活動的一種重要權(quán)能，由于國家行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，因此制定規(guī)章的行為在性質(zhì)上仍屬于行政行為的范疇，制定規(guī)章的行為必須遵守行政行為的一定規(guī)則，必須以法律、行政法規(guī)為依據(jù)，必須在本部門的權(quán)限范圍之內(nèi)。另一個方面，如果從語文學(xué)的角度來理解，“參照”應(yīng)是參酌之后而決定是否依照，并非“參考”與“依照”的簡單合稱。

二、合法的行政規(guī)章必須具備的條件筆者認(rèn)為，合法的行政規(guī)章必須具備三個方面的條件：一是行政規(guī)章所涉及的內(nèi)容必須是在發(fā)布該規(guī)章的行政機關(guān)的權(quán)限范圍之內(nèi)。嚴(yán)格意義上的權(quán)限合法的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是行政機關(guān)發(fā)布任何一個規(guī)章都必須有委任或者授權(quán)。因為就行政的性質(zhì)而言，不能包括創(chuàng)制權(quán)，至少可以認(rèn)為，制定發(fā)布規(guī)章必須以法律或者行政法規(guī)作為依據(jù)。二是行政規(guī)章的內(nèi)容不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。判斷某個規(guī)章是否與法律和行政法規(guī)相抵觸的標(biāo)準(zhǔn)，主要從以下幾個方面來考慮：

1、規(guī)章所涉及的內(nèi)容不得與更高層次的規(guī)范相沖突。

2、規(guī)章必須與有關(guān)的更高層次的規(guī)范的原則、精神、目的相一致。

3、行政規(guī)章的制定必須符合法定程序，規(guī)章制定程序法的重點是要解決規(guī)章制定機關(guān)同與規(guī)章有利害關(guān)系的行政管理相對方之間的關(guān)系問題，其關(guān)系的內(nèi)容應(yīng)包括批準(zhǔn)制定規(guī)章的程序、事實的論證、宣傳與通告，以及與受規(guī)章調(diào)整的各方面的協(xié)商、座談、交換意見等，還包括向?qū)W術(shù)研究機構(gòu)、專家的咨詢、舉行必要的聽證會或者辯論會、利害關(guān)系人提供書面材料的時機和程序、制定與發(fā)布規(guī)章的程序和方式等等。

三、如何判斷行政規(guī)章的合法性判明行政規(guī)章的合法性必須解決兩個問題，一是判斷主體，即由誰來判斷行政規(guī)章的合法性；二是通過什么程序和方式來判斷行政規(guī)章的合法性。

1、關(guān)于判斷主體問題。筆者認(rèn)為，賦予人民法院以“參照”權(quán)，人民法院如果認(rèn)為行政規(guī)章與法不符，即行政規(guī)章違反憲法、法律或者行政法規(guī)，有權(quán)拒絕適用。如果判斷行政規(guī)章符合憲法、法律、行政法規(guī)，有權(quán)作為裁判的依據(jù)。這種“參照”權(quán)在事實上是一種選擇適用權(quán)，或者說是一種準(zhǔn)確認(rèn)權(quán)。

2、關(guān)于確認(rèn)程序和方式問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)不同的情況采取不同的程序和方式。凡是法院和當(dāng)事人雙方對案件所涉及到的行政規(guī)章的合法性的認(rèn)知相同或無異議的，可以直接決定是否作為裁判的依據(jù)，凡是當(dāng)事人對案件所涉及的行政規(guī)章的合法性持有異議的，但比該行政規(guī)章層次高的地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律以對所爭議的事項已有明確規(guī)定的，人民法院可以直接適用地方性法規(guī)、行政法規(guī)和法律等來進行裁判。凡是當(dāng)事人對行政規(guī)章的合法性持有異議，而又沒有高層次地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律等規(guī)范或者高層次規(guī)范比較籠統(tǒng)、原則，需要有權(quán)機關(guān)認(rèn)可或者需要制定該高層次規(guī)范的機關(guān)作出解釋的，人民法院應(yīng)當(dāng)中止案件的審理，分別情況如下處理：需要省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認(rèn)可或解釋的，應(yīng)當(dāng)通過所隸屬的高級人民法院提請認(rèn)可或解釋，需要xx或者全國人大常委會認(rèn)可或解釋的，由最高人民法院報請全國人大常委會或送請xx作出認(rèn)可或解釋，之后再恢復(fù)案件審理。行政審判中如何確定地方性法規(guī)與部委規(guī)章的效力等級地方性法規(guī)與部委規(guī)章發(fā)生沖突時，人民法院如何確定其效力的高低，存在著一些不同的觀點。一種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其適用范圍的大小來確定效力等級，即部委規(guī)章適用于全國，而地方性法規(guī)僅僅在本行政區(qū)域內(nèi)適用，因此部委規(guī)章的效力當(dāng)然高于地方性法規(guī)。另一種觀點則認(rèn)為，根據(jù)地方服從中央的原則，部委規(guī)章屬于中央立法，地方性法規(guī)屬于地方立法，因此部委規(guī)章的效力要高于方性法規(guī)。還有一種觀點認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)法律的內(nèi)容來確定效力等級，對于技術(shù)性、業(yè)務(wù)性強的法律規(guī)范，應(yīng)優(yōu)先適用部委規(guī)章。筆者認(rèn)為，在地方

性法規(guī)與法律、行政法規(guī)不相抵觸的情況下，人民法院在審理行政案件中，如果發(fā)生地方性法規(guī)與部委規(guī)章沖突時，應(yīng)適用地方性法規(guī)，這是因為地方性法規(guī)是人民法院的判案依據(jù)，而部委規(guī)章在行政訴訟中只是參照，而不是依據(jù)。再說制定地方性法規(guī)是各級地方人大及其常委會的職權(quán)，地方性法規(guī)是地方權(quán)力機關(guān)立法，屬于立法權(quán)的范疇，而部委規(guī)章是xx各部委制定的，屬于行政權(quán)的范疇。由于行政權(quán)的從屬性、執(zhí)行性，也決定地方性法規(guī)比各部委規(guī)章的效力等級高。最后，從憲法對xx各部委制定規(guī)章與地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)的授權(quán)表述來看，由于xx各部委制定規(guī)章必須根據(jù)法律和行政法規(guī)、決定、命令等，而地方權(quán)力機關(guān)制定地方性法規(guī)，只須不與法律和xx的行政法規(guī)相抵觸即可，說明地方性法規(guī)比部委規(guī)章的地位優(yōu)越。規(guī)章之下“規(guī)范性文件”的效力及法律地位我國《行政訴訟法》對除法律、法規(guī)、規(guī)章之外的其它抽象行政行為的法律效力未加涉及，雖然最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十二條第二款規(guī)定，“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章用其它規(guī)范性文件”，從而使“規(guī)范性文件”在行政訴訟中的引用有了依據(jù)。但是，如何認(rèn)定這些“規(guī)范性文件”的效力及法律地位，則成為理論界研究的一個課題，而且筆者對“規(guī)范性文件”的定義也存在異議。

一、“規(guī)范性文件”的概念概念問題是研究中首先要解決的問題，對于如何命名這些被法律遺忘的規(guī)范性文件，存在著多種不同的說法：一種觀點認(rèn)為，直接用規(guī)范性文件命名，理由是抽象行政行為中，有一部分已用法律、法規(guī)、規(guī)章來命名，剩下這部分層次較低的，直接用規(guī)范性文件命名，一則可以使人一目了然，屬于抽象行政行為，二則可以說明其效力層次較低，它只屬于一種文件；另一種觀點則認(rèn)為，應(yīng)使用行政措施這概念，這主要是胡建淼在其所著《行政法學(xué)原理》一書中提出來的，其依據(jù)是根據(jù)我國憲法規(guī)定“xx有權(quán)規(guī)定行政措施”，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法也同樣規(guī)定“縣級以上地方人民政府有權(quán)執(zhí)行上級國家機關(guān)的決議和命令，規(guī)定行政措施”。但是，筆者認(rèn)為，第一種觀點固然有其可取之處，卻忽視了規(guī)范性文件是一個籠統(tǒng)的概念，且使用“文件”似有亦可包容具體行政行為之嫌，使得該概念模糊不清；第二種觀點，從表面上看有根有據(jù)，非常合理，然而仔細(xì)深究卻也存在缺憾：即人們常將行政措施理解為具體行政行為，用它命名一種抽象行政行為，同樣會引起理解上的混亂。因此，在羅豪才主編的《行政審判研究》一書中又提出了“普遍性行政措施”這一概念，筆者認(rèn)為這一命名較為恰 當(dāng)，用“普遍性”對“行政措施”加以限制，一方面保留下了法律術(shù)語行政措施，另一方面用普遍性限制了其僅指一種抽象行政行為。

二、法律效力普遍性行政措施究竟有無法律效力？回答應(yīng)該是肯定的。因為普遍性行政措施是最大量的一種抽象行政行為，是對法律、法規(guī)及規(guī)章的具體執(zhí)行，是各級行政機關(guān)實施行政管理活動的主要手段之一，同時也是大量具體行政行為執(zhí)行的直接依據(jù)，如果不承認(rèn)其效力，不僅會使大量具體行政行為處于無據(jù)狀態(tài)，而且還會使本應(yīng)受約束的行政機構(gòu)各行其是，破壞了法制的統(tǒng)一。由于普遍性行政措施主要是一種目的在于執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的抽象行政行為，因而其效力范圍應(yīng)隨其制定主體的不同及其管理的事項的不同而異。一般來說，該普遍性行政措施的制定主體級別越高，職權(quán)范圍越大，其效力也就越高，反之則越低。同樣如果該普遍行政措施所管理的事項的范圍越大，其效力就越高，反之則越低。另外，從時間上考慮，普遍性行政措施的效力從屬于其所執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章，不具有溯及力。從上面的表述中我們可以看出普遍性行政措施在效力上的特征：

1、執(zhí)行性。普遍性行政措施主要是對法律、法規(guī)及規(guī)章的執(zhí)行，其主要目的是執(zhí)行法律，而不是創(chuàng)制法律。

2、普遍性。普遍性行政措施是一種抽象行政行為，它在一定范圍內(nèi)具有普遍約束力，在對象上是普遍的、不特定的。

3、排斥司法審查性。普遍性行政措施是一種抽象行政行為，司法機關(guān)無權(quán)對其予以撤銷或者變更，它在效力上是排斥司法審查的，如果其違法也只能由其上級行政機關(guān)或同級權(quán)力機關(guān)予以撤銷或變更。

三、法律地位普遍性行政措施的法律地位包括兩個方面，即其在執(zhí)行中的地位及其在司法中的地位。普遍性行政措施在執(zhí)行中的地位，是指其在行政法律體系中的地位。應(yīng)該說其在行政法律體系中的地位是最低的，即低于憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章，其地位高于具體行政行為。普遍性行政措施在司法中的法律地位，是指其在行政訴訟中的地位。對此因《行政訴訟法》未予規(guī)定，因而也存在不同觀點：一種認(rèn)為，它只是對法律的執(zhí)行，不屬于行政法律規(guī)范，因而其既不具有法律意義，也不具有訴訟方面的意義。另一種觀點認(rèn)為，其雖屬于抽象行政行為，法院不能予以司法審查，但法院在審理與之相關(guān)的具體行政行為是否合法時，有權(quán)對其合法性進行審查，據(jù)其合法性狀況而決定是否適用。筆者認(rèn)為第二種觀點較為合理，前者完全將普遍性行政措施排斥在訴訟之外，是不合理，也不現(xiàn)實的。其一，從目前我國的行政執(zhí)法現(xiàn)狀來講，大量的具體行政行為的作出依據(jù)，并不是法律、法規(guī)及規(guī)章，而是普遍性行政措施。如果在審判過程中完全摒棄，會使眾多具體行政行為陷于無據(jù)狀態(tài)，而且還會打擊行政執(zhí)法人員的積極性，出現(xiàn)消極執(zhí)法現(xiàn)象，影響行政效率。其二，從理論上講，普遍性行政措施的制定沒有嚴(yán)格程序限制，具有很強的隨意性，因而這又決定了在訴訟中不能給予其與法律、法規(guī)、規(guī)章同等的法律地位?；谝陨蟽蓚€方面的原因，對于普遍性行政措施賦予一定的法律地位是必要的，但關(guān)鍵就是在于判斷其合法性狀況的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以

下幾個方面來考慮：

1、其所規(guī)定的必須是法律、法規(guī)、規(guī)章未加詳細(xì)規(guī)定的；

2、其內(nèi)容必須是對有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行，而不能創(chuàng)制權(quán)利、設(shè)定義務(wù)；

3、不能與比其效力高的規(guī)范相沖突；

4、人民法院適用普遍性行政措施的前提是其必須合法有效，也就是說人民法院先對其合法性、有效性進行審查，然后再決定是否適用。

第二篇：行政訴訟中有關(guān)行政規(guī)章的幾個問題范文

法律本身的局限性及立法條件的限制，常會使立法出現(xiàn)疏漏和空白，而法律研究的目的就在于填補這些疏漏和空白。我國《行政訴訟法》對法律、法規(guī)、規(guī)章在行政訴訟中的效力及法律地位都作了明確的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照行政規(guī)章。但是，人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章、地方性法規(guī)與部委規(guī)章的效力等級以及規(guī)章之下“規(guī)范文件”的概念、效力、法律地位等問題尚無明確規(guī)定，這就給行政司法帶來了一定的困難，本文擬就此問題發(fā)表管見，以供商榷。人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章《行政訴訟法》第53條第一款規(guī)定，“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。”對“參照”一詞應(yīng)作何界定，合法的行政規(guī)章必須具備一些什么條件，如何確定規(guī)章的合法性等，有必要作一闡述。

一、對“參照”應(yīng)該如何理解筆者認(rèn)為，所謂“參照”就是指行政規(guī)章從總體上說對人民法院審理行政案件不具有絕對的約束，但是，如果行政規(guī)章與法律、法規(guī)的規(guī)定相吻合，人民法院則可以將其作為裁判的依據(jù)。要界定“參照”的含義，應(yīng)從以下兩個方面來理解：

1、應(yīng)當(dāng)從立法的意圖來理解。憲法和有關(guān)法律規(guī)定，國務(wù)院各部委和省市人民政府有權(quán)依法制定規(guī)章，行政機關(guān)有權(quán)依據(jù)規(guī)章行使職權(quán)，但是規(guī)章與法律、法規(guī)的地位和效力不完全相同，甚至還會出現(xiàn)一些規(guī)章存在暇疵的情況。因此，人民法院審理行政案件對符合法法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，可以作為裁判的依據(jù)，對不符合或者不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，可以有靈活處理的余地。

2、從規(guī)章的性質(zhì)來理解“參照”的內(nèi)涵。規(guī)章是特定行政機關(guān)從事行政管理活動的一種重要權(quán)能，由于國家行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，因此制定規(guī)章的行為在性質(zhì)上仍屬于行政行為的范疇，制定規(guī)章的行為必須遵守行政行為的一定規(guī)則，必須以法律、行政法規(guī)為依據(jù)，必須在本部門的權(quán)限范圍之內(nèi)。另一個方面，如果從語文學(xué)的角度來理解，“參照”應(yīng)是參酌之后而決定是否依照，并非“參考”與“依照”的簡單合稱。

二、合法的行政規(guī)章必須具備的條件筆者認(rèn)為，合法的行政規(guī)章必須具備三個方面的條件：一是行政規(guī)章所涉及的內(nèi)容必須是在發(fā)布該規(guī)章的行政機關(guān)的權(quán)限范圍之內(nèi)。嚴(yán)格意義上的權(quán)限合法的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是行政機關(guān)發(fā)布任何一個規(guī)章都必須有委任或者授權(quán)。因為就行政的性質(zhì)而言，不能包括創(chuàng)制權(quán)，至少可以認(rèn)為，制定發(fā)布規(guī)章必須以法律或者行政法規(guī)作為依據(jù)。二是行政規(guī)章的內(nèi)容不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。判斷某個規(guī)章是否與法律和行政法規(guī)相抵觸的標(biāo)準(zhǔn)，主要從以下幾個方面來考慮：

1、規(guī)章所涉及的內(nèi)容不得與更高層次的規(guī)范相沖突。

2、規(guī)章必須與有關(guān)的更高層次的規(guī)范的原則、精神、目的相一致。

3、行政規(guī)章的制定必須符合法定程序，規(guī)章制定程序法的重點是要解決規(guī)章制定機關(guān)同與規(guī)章有利害關(guān)系的行政管理相對方之間的關(guān)系問題，其關(guān)系的內(nèi)容應(yīng)包括批準(zhǔn)制定規(guī)章的程序、事實的論證、宣傳與通告，以及與受規(guī)章調(diào)整的各方面的協(xié)商、座談、交換意見等，還包括向?qū)W術(shù)研究機構(gòu)、專家的咨詢、舉行必要的聽證會或者辯論會、利害關(guān)系人提供書面材料的時機和程序、制定與發(fā)布規(guī)章的程序和方式等等。

三、如何判斷行政規(guī)章的合法性判明行政規(guī)章的合法性必須解決兩個問題，一是判斷主體，即由誰來判斷行政規(guī)章的合法性；二是通過什么程序和方式來判斷行政規(guī)章的合法性。

1、關(guān)于判斷主體問題。筆者認(rèn)為，賦予人民法院以“參照”權(quán)，人民法院如果認(rèn)為行政規(guī)章與法不符，即行政規(guī)章違反憲法、法律或者行政法規(guī)，有權(quán)拒絕適用。如果判斷行政規(guī)章符合憲法、法律、行政法規(guī)，有權(quán)作為裁判的依據(jù)。這種“參照”權(quán)在事實上是一種選擇適用權(quán)，或者說是一種準(zhǔn)確認(rèn)權(quán)。

2、關(guān)于確認(rèn)程序和方式問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)不同的情況采取不同的程序和方式。凡是法院和當(dāng)事人雙方對案件所涉及到的行政規(guī)章的合法性的認(rèn)知相同或無異議的，可以直接決定是否作為裁判的依據(jù)，凡是當(dāng)事人對案件所涉及的行政規(guī)章的合法性持有異議的，但比該行政規(guī)章層次高的地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律以對所爭議的事項已有明確規(guī)定的，人民法院可以直接適用地方性法規(guī)、行政法規(guī)和法律等來進行裁判。凡是當(dāng)事人對行政規(guī)章的合法性持有異議，而又沒有高層次地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律等規(guī)范或者高層次規(guī)范比較籠統(tǒng)、原則，需要有權(quán)機關(guān)認(rèn)可或者需要制定該高層次規(guī)范的機關(guān)作出解釋的，人民法院應(yīng)當(dāng)中止案件的審理，分別情況如下處理：需要省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認(rèn)可或解釋的，應(yīng)當(dāng)

sp;普遍性行政措施的法律地位包括兩個方面，即其在執(zhí)行中的地位及其在司法中的地位。普遍性行政措施在執(zhí)行中的地位，是指其在行政法律體系中的地位。應(yīng)該說其在行政法律體系中的地位是最低的，即低于憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章，其地位高于具體行政行為。普遍性行政措施在司法中的法律地位，是指其在行政訴訟中的地位。對此因《行政訴訟法》未予規(guī)定，因而也存在不同觀點：一種認(rèn)為，它只是對法律的執(zhí)行，不屬于行政法律規(guī)范，因而其既不具有法律意義，也不具有訴訟方面的意義。另一種觀點認(rèn)為，其雖屬于抽象行政行為，法院不能予以司法審查，但法院在審理與之相關(guān)的具體行政行為是否合法時，有權(quán)對其合法性進行審查，據(jù)其合法性狀況而決定是否適用。筆者認(rèn)為第二種觀點較為合理，前者完全將普遍性行政措施排斥在訴訟之外，是不合理，也不現(xiàn)實的。其一，從目前我國的行政執(zhí)法現(xiàn)狀來講，大量的具體行政行為的作出依據(jù)，并不是法律、法規(guī)及規(guī)章，而是普遍性行政措施。如果在審判過程中完全摒棄，會使眾多具體行政行為陷于無據(jù)狀態(tài)，而且還會打擊行政執(zhí)法人員的積極性，出現(xiàn)消極執(zhí)法現(xiàn)象，影響行政效率。其二，從理論上講，普遍性行政措施的制定沒有嚴(yán)格程序限制，具有很強的隨意性，因而這又決定了在訴訟中不能給予其與法律、法規(guī)、規(guī)章同等的法律地位?；谝陨蟽蓚€方面的原因，對于普遍性行政措施賦予一定的法律地位是必要的，但關(guān)鍵就是在于判斷其合法性狀況的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個方面來考慮：

1、其所規(guī)定的必須是法律、法規(guī)、規(guī)章未加詳細(xì)規(guī)定的；

2、其內(nèi)容必須是對有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行，而不能創(chuàng)制權(quán)利、設(shè)定義務(wù)；

3、不能與比其效力高的規(guī)范相沖突；

4、人民法院適用普遍性行政措施的前提是其必須合法有效，也就是說人民法院先對其合法性、有效性進行審查，然后再決定是否適用。

第三篇：行政管理制度規(guī)章

行政管理制度規(guī)章

第一條?總則

1.為加強公司行政事務(wù)管理，理順公司內(nèi)部關(guān)系，使各項管理標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，提高辦事效率，特制定本規(guī)定。

2.本規(guī)定所指行政事務(wù)包括檔案管理、印鑒管理、公文打印管理、辦

公及勞保用品管理、庫房管理、報刊及郵發(fā)管理等。

第二條?檔案管理

1.歸檔范圍：

公司的規(guī)劃、計劃、統(tǒng)計資料、科學(xué)技術(shù)、財務(wù)審計、勞動工資、經(jīng)營情?況、人事檔案、會議記錄、決議、決定、委任書、協(xié)議、合同、項目方案、通?告、通知等具有參考價值的文件材料。

2.檔案管理要指定專人負(fù)責(zé)，明確責(zé)任，保證原始資料及單據(jù)齊全完

整，密級檔案必須保證安全。

3.檔案的借閱與索?。?/p>

(1)總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總經(jīng)理辦公室主任借閱非密級檔案可通過檔案管理人

員辦理借閱手續(xù)，直接提檔；

(2)公司其他人員需借閱檔案時，要經(jīng)主管副總經(jīng)理批準(zhǔn)，并辦理借閱手續(xù)。

借閱檔案必須愛護，保持整潔，嚴(yán)禁涂改，注意安全和保密，嚴(yán)禁擅自翻?印、抄錄、轉(zhuǎn)借、遺失。如確屬工作需要摘錄和復(fù)制，凡屬密級檔案，必須由?總經(jīng)理批準(zhǔn)方可摘錄和復(fù)制；一般內(nèi)部檔案經(jīng)總經(jīng)理辦公室主任批準(zhǔn)方可摘錄?和復(fù)制。

4.檔案的銷毀：

(1)任何組織或個人非經(jīng)允許無權(quán)隨意銷毀公司檔案材料；

(2)若按規(guī)定需要銷毀時，凡屬密級檔案須經(jīng)總經(jīng)理批準(zhǔn)后方可銷毀；一般內(nèi)

部檔案，須經(jīng)公司辦公室主任批準(zhǔn)后方可銷毀。

(3)經(jīng)批準(zhǔn)銷毀的公司檔案。檔案人員要認(rèn)真填寫、編制銷毀清單，由專人監(jiān)督銷毀。

第三條?印鑒管理

1.公司印鑒由總經(jīng)理辦公室主任負(fù)責(zé)保管。

2.公司印鑒的使用一律由主管副總經(jīng)理簽字許可后管理印鑒人方可蓋

章，如違反此項規(guī)定造成的后果由直接責(zé)任人員負(fù)責(zé)。

3.公司所有需要蓋印鑒的介紹信、說明及對外開出的任何公文，應(yīng)統(tǒng)一編號登記，以備查詢、存檔。

4.公司一般不允許開具空白介紹信、證明，如因工作需要或其它特殊情況

確需開

具時，必須經(jīng)主管副總經(jīng)理簽字批條方可開出。持空白介紹信外出工作回來必須向公司匯報

其介紹信的用途，未使用的必須交回。

5.蓋章后出現(xiàn)的意外情況由批準(zhǔn)人負(fù)責(zé)。

第四條?公文打印管理

1.公司公文的打印工作由總經(jīng)理辦公室負(fù)責(zé)。

2.各部室打印的公文或其他資料須經(jīng)本部門負(fù)責(zé)人簽字，交電腦部

打印，按價計費。

3.公司各部、室所有打印公文、文件，必須一式三份，交總經(jīng)理辦

公室留底存檔。

第五條?辦公及勞保用品的管理

1.辦公用品的購發(fā)：

(1)每月月底前，各部、室負(fù)責(zé)人將該部門所需要的辦公用品制定計劃提交總

經(jīng)理辦公室；

(2)總經(jīng)理辦公室指定專人制定每月辦公用品計劃及預(yù)算，經(jīng)主管副

總經(jīng)理審批后負(fù)責(zé)將辦公用品購回，根據(jù)實際工作需要有計劃地分發(fā)給各個部、室，由部、室主任簽字領(lǐng)回

(3)除正常配給的辦公用品外，若還需用其它用品的須經(jīng)總經(jīng)理辦公室主任批準(zhǔn)方可領(lǐng)用；

(4)公司新聘工作人員的辦公用品，辦公室根據(jù)部、室負(fù)責(zé)人提供的名單和用品

清單，負(fù)責(zé)為其配齊，以保證新聘人員的正常工作；

(5)負(fù)責(zé)購發(fā)辦公用品的人員要做到辦公用品齊全、品種對路、量足質(zhì)優(yōu)、庫

存合理、開支適當(dāng)、用品保管好；

(6)負(fù)責(zé)購發(fā)辦公用品的人員要建立帳本，辦好入庫、出庫手續(xù)。出庫一定要

由領(lǐng)取人員簽字；

(7)辦公室用品管理一定要做到文明、清潔、注意安全、防火、防盜、嚴(yán)格按照

規(guī)章制度辦事，不允許非工作人員進入庫房。

2.勞保用品的購發(fā)：

勞保用品的配給，由總經(jīng)理辦公室根據(jù)各部、室的實際工作需要統(tǒng)一購買、統(tǒng)?一發(fā)放。

第六條?庫房管理

1.庫房物資的存放必須按分類、品種、規(guī)格、型號分別建立帳卡。

2.采購人員購入的物品必須附有合格證及入庫單，收貨時要當(dāng)面點

清數(shù)目，檢查包裝是否完好，如發(fā)現(xiàn)短缺或損壞，應(yīng)立即拆包清點數(shù)目，如發(fā)現(xiàn)實物與入庫

單數(shù)量、規(guī)格不符時，庫房保管員應(yīng)向交貨人提出并通知有關(guān)負(fù)責(zé)人。

3.物資入庫后，應(yīng)當(dāng)日填寫帳卡。

4.嚴(yán)格執(zhí)行出入庫手續(xù)，物資出庫必須填寫出庫單，經(jīng)公司辦公室

主任批準(zhǔn)后方可出庫。

5.庫房物資一般不可外借，特殊情況須由總經(jīng)理或副總經(jīng)理批準(zhǔn)，辦理外借手續(xù)。

6.嚴(yán)格管理帳單資料，所有帳冊、帳單要填寫整潔、清楚、計算

準(zhǔn)確，不得隨意涂改。

7.庫房內(nèi)嚴(yán)禁吸煙，禁止無關(guān)工作人員入內(nèi)，庫內(nèi)必須配備消防

設(shè)施，做到防火、防盜、防潮。

第八條?附則

1.本規(guī)定如有未盡事宜或隨著公司的發(fā)展有些條款不適應(yīng)工作需

要的，各部門可提出修改意見交總經(jīng)理辦公室研究并提請總經(jīng)理批復(fù)。

2.本規(guī)定解釋權(quán)歸總經(jīng)理辦公室。

3.本規(guī)定從發(fā)布之日起生效。

第四篇：行政訴訟中的級別管轄

行政訴訟中的級別管轄，是指各級人民法院在受理第一審行政案件的分工和權(quán)限。根據(jù)行政案件的性質(zhì)、復(fù)雜程度和影響范圍，我國《行政訴訟法》對各級人民法院管轄的第一審行政案件的權(quán)限規(guī)定如下：

1、基層人民法院管轄的第一審行政案件

根據(jù)《行政訴訟法》第13條的規(guī)定，除了法律特別規(guī)定應(yīng)由中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院管轄的第一審行政案件外，其余所有的第一審行政案件都由基層人民法院管轄。

2、中級人民法院管轄的第一審行政案件

根據(jù)《行政訴訟法》第14條的規(guī)定，由中級人民法院管轄的第一審行政案件有：

（1）確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)的案件、海關(guān)處理的案件。由于這兩類行政案件的專業(yè)技術(shù)性強，且專利、海關(guān)行政機關(guān)的設(shè)立大多與中級人民法院的管轄相吻合，因此，法律規(guī)定這兩類案件由中級人民法院管轄，有利于保證辦案質(zhì)量。

（2）對國務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民法院所作的具體行政行為提起訴訟的案件。這類案件中作為當(dāng)事人一方的行政機關(guān)的級別較高，由其作出的具體行政行為的專業(yè)性、政策性強，影響大，不適合由基層人民法院管轄。

（3）本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的行政案件。這里的“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的行政案件”主要是指：①經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或省級人民政府復(fù)議的行政案件；②有較大社會影響的共同訴訟、集團訴訟行政案件；③涉外或涉港、涉臺、涉澳且有較大社會影響的行政案件；④被告為縣級或縣級以上人民政府或地（市）及省級人民政府所屬部門的行政案件；⑤其他重大、復(fù)雜的行政案件。

3、高級人民法院管轄的第一審行政案件

高級人民法院管轄本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件。這類行政案件專指在一個省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，案情重大，涉及面廣且有重大影響的案件。

4、最高人民法院管轄的第一審行政案件

最高人民法院管轄全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件。這類案件主要是指對全國有重大影響的行政案件或在國際上有重大影響的涉外行政案件。實踐中這種行政案件極少。

第五篇：行政公益訴訟中檢察機關(guān)舉證責(zé)任問題研究

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行政公益訴訟中檢察機關(guān)舉證責(zé)任問題研究

周敏

摘 要 檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的試點工作于2015年7月開始，為了進一步規(guī)范該試點工作，2016年3月1日最高人民法院發(fā)布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。本文將以該司法解釋為依據(jù)，以檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時的舉證責(zé)任分配問題為視角進行深入分析與研究，力圖對現(xiàn)有舉證責(zé)任分配制度的合理性進行論證，提出下一步舉證責(zé)任分配的程序性設(shè)計方案。

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 檢察機關(guān) 舉證責(zé)任

一、行政公益訴訟中檢察機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任的理論依據(jù)

（一）行政公益訴訟中檢察機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任的法律政策依據(jù)

行政公益訴訟指法律規(guī)定的有權(quán)提起行政公益訴訟的主體認(rèn)為行政機關(guān)違法作為或者不作為的行政行為對國家和社會公共利益產(chǎn)生損害，或者有產(chǎn)生損害的危險時，依據(jù)法律的規(guī)定向法院提起的請求審查被訴行政行為合法性的一種行政訴訟。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出，要探索建立“檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，2016年3月1日，最高人民法院發(fā)布關(guān)于《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》）第四十四條和第四十五條對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的條件資格以及舉證責(zé)任分配方面進行了細(xì)致性的規(guī)定。

（二）舉證責(zé)任分配制度在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟中運用基礎(chǔ)

1.檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性所決定?！稇椃ā访鞔_規(guī)定檢察機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督機關(guān)，這使得檢察權(quán)對行政權(quán)和立法權(quán)的監(jiān)督有著堅不可摧的憲政基礎(chǔ)。在行政公益訴訟領(lǐng)域，檢察機關(guān)對行政機關(guān)的行政權(quán)行使著直接的監(jiān)督，主要針對行政機關(guān)違法作為或怠于職守不作為嚴(yán)重?fù)p害了公共利益而無人起訴的情況下，檢察機關(guān)承擔(dān)著行政公益訴訟的起訴權(quán)，將此類違法的行政權(quán)納入司法審查的軌道，對行政權(quán)實施必要的監(jiān)督與管控。

2.行政公益訴訟的“公益”性質(zhì)所決定。公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟的最大特征在于其公益性，行政公益訴訟的出發(fā)點必須以公共利益的實現(xiàn)為原則，作為國家權(quán)力機構(gòu)組成部分的檢察機關(guān)，應(yīng)該以維護公共利益為主要任務(wù)，行政公益訴訟的公益性質(zhì)與檢察機關(guān)的法律性質(zhì)是相互一致的，因此，“公益”的屬性決定了檢察機關(guān)作為國家最高監(jiān)督機關(guān)在提起行政公益訴訟中堅實的事實前提。既然屬于行政公益訴訟則推倒出適用行政訴訟中關(guān)于舉證責(zé)任的分配原則問題。

二、從行政公益訴訟屬性進一步考證舉證責(zé)任分配的合理性

行政公益訴訟的目的是保障大多數(shù)行政相對人的合法權(quán)益，控制行政權(quán)以防止行政權(quán)濫用，另外一個目的是監(jiān)督行政機關(guān)合法合理行使行政權(quán)，以最大化的實現(xiàn)公共利益。這一目的也體現(xiàn)在舉證責(zé)任上，這就要求行政機關(guān)為其主張合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，證明行政機關(guān)自身作出行政行為的合法性。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》的規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟時應(yīng)提交國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料，意味著由檢察機關(guān)承擔(dān)初步步舉證責(zé)任，這樣有利于體現(xiàn)在行政公益訴訟中舉證責(zé)任分配的公平正義，因為檢察機關(guān)作為國家的公權(quán)力機關(guān)有著和行政機關(guān)同等力量的權(quán)力。同時，它也是符合行政行為公定力的要求，行政行為的公定力、確定力、執(zhí)行力體現(xiàn)著任何行政相對人和其他國家機關(guān)都要遵守和尊重行政行為公定力的法律要求。將初步舉證責(zé)任賦予檢察機關(guān)也有利于積極推動檢察機關(guān)開展深入細(xì)致的調(diào)查研究，以確保公權(quán)力機關(guān)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

三、完善檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任分配的標(biāo)準(zhǔn)

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舉證責(zé)任是指原、被告之間就爭議的主要事項應(yīng)由誰負(fù)證明責(zé)任，如果負(fù)有證明責(zé)任的一方不能提出證據(jù)證明所主張的事實成立，則其就要承擔(dān)敗訴后果的訴訟制度。

我國《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，被告要證明作出行政行為是合法的情況時，應(yīng)當(dāng)將作出該行為所依據(jù)的規(guī)范性文件和作出行政行為時收集的證據(jù)一并交由法院。如果因被告原因造成的不提供或者沒有正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)時，則可視為沒有證據(jù)。

所以我國《行政訴訟法》規(guī)定的是舉證責(zé)任倒置，由被告行政機關(guān)對所作出的行政行為的合法性提供證據(jù)進行證明。這主要是基于原被告之間的實際地位懸殊的考慮，是為了方便公民提起訴訟。

但是基于行政公益訴訟的特殊性以及檢察機關(guān)在收集證據(jù)以及參加訴訟方面的優(yōu)勢，應(yīng)對檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟的舉證分配在不違背行政訴訟原則的基礎(chǔ)上作出特殊的規(guī)定。

（一）檢察機關(guān)承擔(dān)初步的證明責(zé)任

《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》中將檢察院提起行政公益訴訟時需要提交的材料作了明確而具體的規(guī)定。司法解釋之所以會作出這樣的規(guī)定是基于行政公益訴訟的特殊性考量，防止出現(xiàn)因為檢察機關(guān)享有提起公益訴訟的權(quán)力就任意地干涉行政機關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)，對行政機關(guān)的行政權(quán)侵害的現(xiàn)象。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》的相關(guān)規(guī)定以及《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機關(guān)在不同的行政公益訴訟案件中應(yīng)承擔(dān)程度不一的證明責(zé)任。

對此，可以作如下解釋：

第一，公共利益受到行政行為侵害的事實或者有被侵害的危險的事實，具體來說，原告應(yīng)當(dāng)對被告的不作為或者濫用職權(quán)提供一定的證據(jù)或線索來證明。

第二，對于只有受益人而無特定受害人的侵犯公共利益的違法行政行為，由于受益人不可能主動提供相關(guān)證據(jù)，且其與違法行政主體存在惡意串通的可能，因而取證比較困難。因此，對此類案件，原告只需要提供證據(jù)證明損害事實的客觀存在即可，從而推定被告的行政行為與該事實之間存在因果關(guān)系。

第三，檢察機關(guān)如果首先向行政機關(guān)提出了檢察建議，那么檢察機關(guān)還要對事項提起行政公益訴訟，那么，檢察機關(guān)就應(yīng)當(dāng)向法院提交其已經(jīng)向行政機關(guān)提出了檢查建議以及行政機關(guān)不履行檢察建議的證明材料。

（二）由被告行政機關(guān)承擔(dān)主要的證明責(zé)任和說服責(zé)任

檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟仍然屬于行政訴訟的范疇，所以，在行政公益訴訟中的舉證責(zé)任分配仍然實行舉證責(zé)任倒置，由被告行政機關(guān)對其作出的行政行為的合法性負(fù)證明和說服的責(zé)任。

這是因為關(guān)于被訴行政行為合法性的大多數(shù)材料都由行政機關(guān)掌握，即便是同樣作為國家機關(guān)的檢察院也不能像行政機關(guān)那樣有效地掌握，而且，如果讓原告主體檢察機關(guān)負(fù)擔(dān)主要的證明和說服責(zé)任的話，那么會很大程度地減損檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的積極性，不利于保護社會公共利益，與行政公益訴訟的目的相違背。

被告行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對以下事項承擔(dān)主要的證明責(zé)任：

第一，被告作出該行政行為時所依據(jù)的法律法規(guī)，如果是被授權(quán)實施的組織，應(yīng)當(dāng)提供能夠證明該授權(quán)的相關(guān)證據(jù)材料。

第二，如果被訴行政行為是不作為的話，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明其已經(jīng)作出了行政行為或者該事項不屬于該行政機關(guān)的職權(quán)范圍。

尤其強調(diào)的一點是，對于一些專業(yè)性、技術(shù)性、控制性較強的公害案件，檢察機關(guān)只能負(fù)有訴訟的推進責(zé)任，也就是說，檢察機關(guān)只要能夠證明損害已經(jīng)發(fā)生即可完成舉證責(zé)任。至于該損害后果與行政機關(guān)怠于職守之間是否存在必然的因果關(guān)系的舉證責(zé)任則要由行政中國論文榜--------論文發(fā)表論文榜第一的專業(yè)職稱論文發(fā)表網(wǎng) 中國論文榜--------論文發(fā)表論文榜第一的專業(yè)職稱論文發(fā)表網(wǎng)

機關(guān)來承擔(dān)。

四、結(jié)語

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟作為一種新的訴訟制度，這次在法律層面被規(guī)定進去，而且隨著行政權(quán)力的膨脹，行政機關(guān)侵害社會公共利益的現(xiàn)象也越來越多，所以要想通過行政公益訴訟的方式將行政機關(guān)違法侵害社會公共利益的行為納入司法審查的范圍，就必須對有關(guān)行政公益訴訟的相關(guān)法律問題要進行更為詳細(xì)的規(guī)定，這樣才能保證行政公益訴訟發(fā)揮出它應(yīng)有的訴訟價值。

《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》的出臺，解決了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的一系列問題，使得檢察機關(guān)提起行政公益訴訟有了法律依據(jù)，而且該司法解釋對相關(guān)程序性問題也都進行了規(guī)定，相對減少了行政公益訴訟在司法實踐中實施的阻力，但是我們也應(yīng)該認(rèn)識到，行政公益訴訟要想在司法實踐中真正發(fā)揮出它應(yīng)有的價值，還需要對行政公益訴訟的相關(guān)問題進行更為細(xì)致的規(guī)定，如舉證責(zé)任的分配問題，證據(jù)調(diào)取的問題等，防止出現(xiàn)因為檢察機關(guān)因為沒有法律規(guī)定而濫用職權(quán)的現(xiàn)象。

注釋：

最高人民法院發(fā)布關(guān)于《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第四十四條第二款規(guī)定：人民檢察院提起行政公益訴訟時應(yīng)提交國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料。第四十五條規(guī)定：人民檢察院提起行政公益訴訟，對下列事項承擔(dān)舉證責(zé)任：

（一）證明起訴符合法定條件；

（二）人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)的事實；

（三）其他應(yīng)當(dāng)由人民檢察院承擔(dān)舉證責(zé)任的事項。參見人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法.檢察日報.2016年1月7日.《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定：被告對作出的行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者沒有正當(dāng)理由逾期提供的，視為沒有證據(jù)。

《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》規(guī)定：人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：第一，行政公益訴訟起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本； 第二，被告的行為造成國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料；第三，人民檢察院已經(jīng)履行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議、督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)的訴前程序的證明材料。

周小梅.行政公益訴訟的理論與制度建構(gòu).蘇州大學(xué)2004年碩士論文.參考文獻：

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