第一篇：畢業(yè)論文-論行政訴訟中的舉證責(zé)任

畢業(yè)論文

論行政訴訟中的舉證責(zé)任

姓 名：

專 業(yè)： 08級法律（本科）學(xué) 校： 中共新鄉(xiāng)市委黨校 時 間： 2010年 月 日

論行政訴訟中的舉證責(zé)任

【內(nèi)容摘要】隨著我國社會主義法制的逐步完善和健全，證據(jù)在各種訴訟中的作用越來越重要，成為決定當(dāng)事人勝訴或者敗訴的關(guān)鍵因素。而在行政訴訟中的舉證制度又與民事、刑事訴訟中的舉證制度有很大的區(qū)別。這種區(qū)別又集中體現(xiàn)在訴訟當(dāng)中當(dāng)事人舉證責(zé)任的分擔(dān)上。民事、刑事訴訟當(dāng)中的舉證原則是“誰主張誰舉證”。而行政訴訟當(dāng)中的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任，并兼顧原告、第三人合理分擔(dān)舉證責(zé)任。這是由于行政訴訟具有它本身的特殊性所決定的。行政訴訟中的被告都是具有某種社會管理職能的行政機關(guān)。在行政法律關(guān)系中，行政管理機關(guān)與行政管理相對人是管理者與被管理者的關(guān)系，雙方的地位是不平等的，行政法律關(guān)系中特殊的地位決定著在行政訴訟當(dāng)中特殊的舉證責(zé)任分擔(dān)。本論文試從行政訴訟法對舉證責(zé)任的一般性規(guī)定入手，論述了行政訴訟當(dāng)中這種特殊的舉證責(zé)任制度的現(xiàn)實意義。并分別從被告，原告和第三人分擔(dān)不同的舉證責(zé)任的理由，分析對訴訟結(jié)果所產(chǎn)生的效力和影響。同時也對行政訴訟當(dāng)中法律對舉證責(zé)任所作規(guī)定的一些不足提出了自己的見解。通過以上內(nèi)容的論述，說明了行政訴訟舉證制度在我國行政訴訟中所具有的重大意義。

【關(guān)鍵詞】行政 訴訟 舉證 責(zé)任 【目 錄】

一、舉證責(zé)任的一般性原則規(guī)定

二、舉證責(zé)任的涵義

三、舉證責(zé)任在行政訴訟中的分配

四、行政訴訟舉證責(zé)任的時限 【正 文】

一、舉證責(zé)任的一般性原則規(guī)定

我國行政訴訟法針對行政訴訟的特點，對在行政訴訟中的舉證責(zé)任作出了明確規(guī)定?！缎姓V訟法》第三十二條規(guī)定：被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條規(guī)定：在行政訴訟被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。由此可見行政訴訟中的舉證責(zé)任與民事、刑事訴訟中的舉證責(zé)任有著截然不同的區(qū)別。

二、舉證責(zé)任的涵義

舉證責(zé)任是執(zhí)行政訴訟當(dāng)事人必須承擔(dān)的證明案件事實的責(zé)任①。舉證責(zé)任的基本涵義包括兩個方面；一方面是指由誰提供證據(jù)證明案件事實，即提供證據(jù)責(zé)任的承擔(dān)；二是指當(dāng)時能提供證據(jù)證明案件的法律后果由誰承擔(dān)。我國行政訴訟法以及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋均對舉證責(zé)任作出了原則規(guī)定。也 即是由被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，舉證者為行政機關(guān)。行政訴訟的目的是為了保護(hù)公民，法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。而為了實現(xiàn)這一目的和宗旨，就需要人民法院充分行使體現(xiàn)司法監(jiān)督的審判權(quán)，對被訴的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。在行政法律關(guān)系中，原告和被告處不平等地位，他們之間是一種管理和被管理的關(guān)系。行政機關(guān)作出某種具體行政行為，不但要有事實根據(jù)，還要有法律、法則等規(guī)范性文件為依據(jù)，因此，在行政訴訟中，行政機關(guān)不僅要有作出具體行政行為的事實和法律依據(jù)，而且還要把反映這些依據(jù)和事實的材料向法院提供，用以證明其作出的具體行政行為的合法性。如果被告提供的證據(jù)材料不足以證明其具體行政行為是合法的，則要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。所以，舉證責(zé)任的意義在于它是決定行政訴訟最終評判結(jié)果的關(guān)鍵。

三、舉證責(zé)任在行政訴訟中的分配

行政訴訟舉證責(zé)任的分配，從行政訴訟法實施以來，也有很多的爭議。我國行政訴訟法規(guī)定了被告負(fù)舉證責(zé)任說、但規(guī)定的過于原則，在審判實踐中難以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，對舉證責(zé)任作出了較為明確的規(guī)定，采用被告負(fù)舉證責(zé)任說兼采合理分擔(dān)說，即在一般情況下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，在特定的情況下由原告承擔(dān)部分舉 證責(zé)任。

（一）被告舉證責(zé)任

我國《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定：被告對自己作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。這條規(guī)定明確了被訴的行政機關(guān)舉證責(zé)任的內(nèi)容為：一是事實證據(jù)。即被告作為或不作為的事實根據(jù)。二是法律、法規(guī)等規(guī)范性文件、即被告作出具體行政行為的法律法規(guī)依據(jù)。這種提供法律依據(jù)的舉證，也是行政訴訟舉證責(zé)任不同于其它訴訟的一個重要特點。三是程序性證據(jù)。行政機關(guān)在作出具體行政行為時必須遵循以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，按照先取證據(jù)后裁決的行政程序來行使職權(quán)。

之所以規(guī)定這種倒臵的舉證責(zé)任規(guī)則，主要理由是：⑴行政法制化要求行政守法，行政守法在程序上的要求是“先取證后裁決”，即行政機關(guān)作出具體行政行為時要充分收集證據(jù)，然后根據(jù)事實，適用法律，而不能在無證據(jù)的情況下恣意行政。因此，當(dāng)行政爭議訴至法院時，行政機關(guān)應(yīng)有充分的證據(jù)來證明其行政行為的合法性，如果它無證據(jù)只能說明所作出的具體行政行為沒有事實基礎(chǔ)。顯然是違法的。⑵行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)行使職權(quán)由國家強制力保證，以行政行為推定合法為前提的。居于主動地位，是管理者的角色，實施具體行政行為無需征得個人、組織的同意，個人、組織在行政法律關(guān)系中處于被動地位是被管理者的角色因此，在訴訟中行政機關(guān)應(yīng)該為自己的行政行為提供合法的事實依據(jù)和法律依據(jù)，這樣才能體現(xiàn)雙方當(dāng)事人地位的平等，若要被動地位的原告舉證，則會因無法或很難收集、保全證據(jù)而敗訴，這實際上顯失公正。⑶行政機關(guān)的舉證能力強，能夠完成舉證的實施，而原告卻無這方面的能力。例如有的案件中證據(jù)的收集需要一定的專業(yè)知識、技術(shù)設(shè)備才能取得，而原告往往無這方面的能力，而對于被告來說卻是要必須具備的能力。如是否對環(huán)境造成污染，能否獲得發(fā)明專利，偽藥劣藥的認(rèn)定等，讓原告去舉證簡直是強人所難，也是不可能的。另外原告對行政機關(guān)的處理不可能全部了解，例如工商局不發(fā)給原告許可證，因為該地區(qū)所申請的營業(yè)行業(yè)已飽和，而是否飽和原告并不了解。行政機關(guān)還有采取相關(guān)強制措施的權(quán)力，原告缺少保存書證、物證的能力，原告收集、保存證據(jù)困難重重，正是基于上述的原因，讓被告承擔(dān)舉證責(zé)任才是相對公平的。

（二）原告舉證責(zé)任

在行政訴訟中，原告也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。盡管行政訴訟中由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，但并不等于原告就不向法院提供任何證據(jù)②。我國《行政訴訟法》對原告舉證責(zé)任問題沒有作出明確的規(guī)定，但在最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定：“公民、法人或者其他 組織向人民法院起訴時，該當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料?！蓖瑫r，在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)證明其提出申請的事實。因為不作為案件是行政管理相對人因為行政機關(guān)拒絕、不予答復(fù)、拖延或沒有有效履行職責(zé)為由而提起訴訟的案件。在此類案件中，行政相對人的申請是行政機關(guān)實施一定行為的前提，行政管理相對人沒有申請行為，行政機關(guān)拒絕、拖延等不作為當(dāng)然就無從談起。因此原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。在一并提起的行政賠償訴訟中，原告需要提供證明被訴的具體行政行為侵權(quán)而造成損害的證據(jù)。行政機關(guān)不可能客觀公正地對自己的不法行為對別人造成損害的事實提供充分證據(jù)。如果一味地讓被告承擔(dān)該類案件舉證責(zé)任，對原告來講更是不公正的。

原告在行政法律關(guān)系中的弱勢地位決定了其無法承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，而只能承擔(dān)初步的舉證責(zé)任。這種弱勢地位的形成主要是因為具體行政行為是行政主體具有單方面調(diào)查、收集、保存和使用各種證據(jù)的職權(quán)，在大多數(shù)情況下，原告很難或者完全不能占有關(guān)于具體行政行為的足夠證據(jù)。但是從另一個方面來說，這種弱勢地位只是一種相對性的，在具體法律行為中，因為法律規(guī)定而形成的管理與被管理的關(guān)系之性質(zhì)決定的，在舉證方面能力大小的不平等，與原、被告的經(jīng)濟(jì)地位，機構(gòu)性質(zhì)、組織差異沒有必然的相關(guān)性。行政訴訟之所以在舉證責(zé)任的分擔(dān)上偏向于原告，僅僅是由于具體行政行為中行政法律關(guān)系的雙方職權(quán)的不平等。這樣才形成了原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任的舉證責(zé)任分配規(guī)則。

我國行政訴訟法所規(guī)定的這種舉證責(zé)任分配有助于對處于弱勢地位的原告合法權(quán)益的保護(hù)；有助于規(guī)范證據(jù)的提供、調(diào)取、質(zhì)證、認(rèn)證活動，使之更加容易操作；有助于對國家利益和社會公共利益的關(guān)注與保護(hù)；有助于融合現(xiàn)代法治和程序正當(dāng)觀念，使我國的行政訴訟法與國際接軌，逐步趨向依法行政，真正實現(xiàn)現(xiàn)代法治的基本觀念在我國法律中的體現(xiàn)。但就目前來講，老白姓“不知告、不愿告、不敢告”的現(xiàn)象也還普遍存在，且在大多數(shù) 人眼中，對“民告官”持懷疑態(tài)度。因此，在行政訴訟舉證責(zé)任的分配上，應(yīng)當(dāng)盡可能地考慮到方便原告的起訴，充分保護(hù)原告的訴權(quán)，通向法院的門檻不能設(shè)臵太高，對原告在起訴時的舉證責(zé)任不能要求太嚴(yán)。原告提供的證據(jù)只要在書面上大致成立，法院在原告起訴時沒有必要也不應(yīng)當(dāng)作實質(zhì)性的審查，這樣有利于我國行政訴訟制度逐步穩(wěn)妥，健康地向良性軌道發(fā)展。

（三）第三人在行政訴訟中的舉證

我國《行政訴訟法》和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋及最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》都明確規(guī)定了第三人在訴訟中享有舉證的權(quán)利，但第三人在訴訟中如何行使自己的這 項權(quán)力，這項權(quán)力如何得到保障，在行政訴訟中出現(xiàn)了許多爭議，特別是因為第三人在行政訴訟中所處的地位不同，以及現(xiàn)有法律法規(guī)對第三人所舉證據(jù)效力的限制，導(dǎo)致對其所舉證據(jù)的效力認(rèn)定出現(xiàn)了差異。因此，關(guān)于第三人舉證的有關(guān)問題是一個值得討探的問題。

《行政訴訟法》第二十七條規(guī)定：同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民，法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。從以上條文以及在司法實踐中可以看出，此類第三人在一般情況下，是被告所作出的具體行政行為的受益方，因為原告的起訴，而使自己經(jīng)取得的利益有可能消失。例如行政許可中的頒發(fā)證照行為，原告起訴被告，要求撤銷被告給第三人頒發(fā)證照的行為。而該類案件的裁判結(jié)果，有可能影響到第三人既得利益的損失。在此種情況下，第三人是站在被告一邊。其在訴訟中所舉證據(jù)也是為了支持被告具體行政行為的合法性。在這種情況下，第三人所舉證的效力如何認(rèn)定。有可能產(chǎn)生的結(jié)果是被告具體行政行為的結(jié)果正確，但缺少關(guān)鍵的證據(jù)。而第三人又提供了該關(guān)鍵證據(jù)。筆者認(rèn)為在這種情況下，第三人的舉證還是不能夠認(rèn)定的。因為第三人不能夠代替被告行政機關(guān)舉證。如果允許這樣做，則失去司法機關(guān)對行政機關(guān)的司法監(jiān)督的意義，不利于引導(dǎo)規(guī)范行政機關(guān)依法行政。也助長行政行為的隨意性。雖然第三人的合法權(quán)益 不能得到及時實現(xiàn)。但是卻達(dá)到了法律所追求的特定價值的目標(biāo)。且第三人的合法權(quán)益可以通過國家賠償訴訟而得到救濟(jì)。這是法律為追求特定的價值而付出的制度代價。

最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十四條規(guī)定：行政機關(guān) 的同一具體行政行為涉及兩個以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。這又可以看出、這類第三人與前面所說的第三人在訴訟地位上又有所區(qū)別，這類第三人是應(yīng)該起訴而沒有起訴的當(dāng)事人。一般情況下，該類第三人是依附于原告而在訴訟中對抗被告的，他是站在原告一邊，其所提供的證據(jù)是為了推翻被告的具體行政行為或要求其履行行政職責(zé)。這時第三人所舉證據(jù)與原告舉證的目的是一致的，因此第三人舉證的效力法院應(yīng)當(dāng)將其等同于原告的舉證效力看待。

對于現(xiàn)有法律在第三人舉證這方面所顯漏出來的空檔，建議立法者在權(quán)衡行政法治精神和及時、有效保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益上作出更加合理的價值追定位。

四、行政訴訟舉證責(zé)任的時限

行政訴訟舉證責(zé)任的時限，是指在行政訴訟中，原告、被告及第三人向人民法院舉證的期限。設(shè)定舉證時限是促進(jìn)行政機關(guān)依法行政，提高行政訴訟效率，實現(xiàn)司法公正的客 觀 要求。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條進(jìn)一步明確了被告舉證的期限及不按時舉證的后果，規(guī)定被告必須在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)人民法院舉證，不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有依據(jù)，證據(jù)。但現(xiàn)有的行政訴訟證據(jù)舉證時限也存在有缺陷，現(xiàn)有法律只規(guī)定了被告的舉證期限，但對原告及第三人的舉證期限則不具體和明朗，在司法實踐中也遇到了一些問題，影響到了行政訴訟的效率。筆者認(rèn)為，既然有了明確的舉證責(zé)任，從訴訟公正與效率的原則出發(fā)，就應(yīng)當(dāng)有明確的舉證時限，以便于人民法院和所有的訴訟參加人在行政訴訟活動中有一個統(tǒng)一的規(guī)定可以遵循。

總之我國行政訴訟當(dāng)中特殊的舉證責(zé)任分配與行政訴訟的特殊性相一致，行政訴訟中由被告負(fù)舉證責(zé)任，兼采用原告、第三人合理分擔(dān)舉證責(zé)任，并互為補充。追求的是行政法治精神與充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益相統(tǒng)一的完美結(jié)果，只有行政訴訟各方的舉證責(zé)任明確、清晰，我國的行政訴訟制度才能起到其本身應(yīng)具有的意義?！咀?釋】

①沈巋，《行政法與行政訴訟法》，人民法院出版社，2002年第1版、第158頁

⑵樊崇義，《證據(jù)法學(xué)》法律出版社2003年第3版、第298頁?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】

1、《行政訴訟司法解釋之評論》甘文著中國法制出版社2000年版

2、《行政法與行政訴訟法》沈巋蓍、人民法院出版社、2002年版。

3、《證據(jù)法學(xué)》樊崇義蓍、法律出版社 12

2003年版。

第二篇：淺析行政訴訟中的舉證責(zé)任

胡春曉 法碩（法學(xué)）

學(xué)號：201020201

1淺析行政訴訟中的舉證責(zé)任

舉證責(zé)任這一概念最早出現(xiàn)在羅馬法中，現(xiàn)為世界各國所普遍采用。舉證責(zé)任一般包括兩個方面內(nèi)容：一是由誰承擔(dān)舉證責(zé)任；二是舉證不能的法律后果。在我國，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，不同性質(zhì)的訴訟，舉證責(zé)任制度是不同的。在刑事訴訟中，被告不負(fù)有舉證責(zé)任，舉證責(zé)任一般是由公訴人人民檢察院或者自訴案件中的原告人承擔(dān)的。在民事訴訟中，實行“誰主張誰舉證”的原則，但民事訴訟中主張方當(dāng)事人雖負(fù)有舉證責(zé)任，可若舉證不足，卻不一定要承擔(dān)敗訴的后果。而在行政訴訟中，根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，被告對做出的行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)；原告對法定的訴訟請求負(fù)有舉證責(zé)任。①有此可見，行政訴訟的舉證責(zé)任，就是指在行政訴訟中，人民法院根據(jù)原告的起訴審查行政機關(guān)具體行政行為的合法性，當(dāng)行政行為的合法性問題處于真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)時，有承擔(dān)舉證責(zé)任的一方承擔(dān)敗訴的法律后果。

關(guān)于究竟哪一方最后承擔(dān)因舉證不充分而導(dǎo)致的不利后果問題，就牽涉到了舉證責(zé)任的分配問題。

有學(xué)者認(rèn)為，“誰主張、誰舉證，是行政訴訟責(zé)任的規(guī)律性分擔(dān)① 《中國行政訴訟法》修訂版，第165頁，王亞琴、孫際泉主編，中國政法大學(xué)出版社。

規(guī)則?！卑凑者@種規(guī)則，“當(dāng)事人只要提出某種訴訟主張，就有責(zé)任舉證。當(dāng)事人提出訴訟主張，但是提不出證據(jù)，或證據(jù)之證明力度不夠，通常說來，當(dāng)事人多半敗訴。即當(dāng)事人肯定或可能多半敗訴?！雹谶@樣的觀點，就無疑是將“主張”一詞理解成了“起訴”，即：“誰起訴，誰舉證”。但是，也有學(xué)者認(rèn)為，“誰主張，誰舉證”不是證明責(zé)任分配原則，因為在民事訴訟中根據(jù)《民事訴訟法》第64條第1款的“誰主張，誰舉證”的規(guī)定，僅僅是對提供證據(jù)意義上的舉證責(zé)任的規(guī)定，不是關(guān)于結(jié)果責(zé)任意義上的證明責(zé)任的規(guī)定。由于舉證責(zé)任分配是指對結(jié)果責(zé)任的分配，《民事訴訟法》第64條的規(guī)定根本不是我國舉證責(zé)任分配的一般原則，流行的觀點將“誰主張，誰舉證”作為我國舉證責(zé)任的分配原則，并予以指責(zé)，實際上是無的放矢，弄錯了對象。按照這種理解，“誰主張，誰舉證”是提供證據(jù)的原則，因而在行政訴訟中只能將其作為提供證據(jù)的規(guī)則而不是舉證責(zé)任的分擔(dān)規(guī)則來適用。

由于我的行政訴訟法起步較晚，很多理論是直接脫胎于民事訴訟法的。但是，在舉證責(zé)任制度上，則又有別于民事訴訟法，形成了自己獨特的體系。不管是將“誰主張，誰舉證”理解成舉證責(zé)任分擔(dān)規(guī)則，還是將其理解成提供證據(jù)的規(guī)則，重要的一點就是，在行政訴訟中舉證責(zé)任對訴訟的后果有著直接的關(guān)系，最終影響到審判的結(jié)果，也就是承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。按照德國學(xué)者萊奧.羅森貝克的觀點，“在任何訴訟中，法官的任務(wù)均是如何將客觀的法律適用于具體的案件。”“當(dāng)事人對事件的事實過程的闡述不可能達(dá)到使法官獲得心證的程度的情②《行政訴訟原理及名案解析》第542頁，劉善春著，中國法制出版社出版。

況。法院幾乎每天都出現(xiàn)這樣的情況，不僅民事法庭、刑事法庭如此，行政法庭也同樣如此。”③

為什么讓被告承擔(dān)舉證責(zé)任呢？

第一，行政機關(guān)掌握的證據(jù)具有單方性，較為密切。首先，在行政行為程序中要求行政機關(guān)行使職權(quán)必須有充分的證據(jù)，無論是行政機關(guān)收集證據(jù)，還是相對人應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)，行政機關(guān)必須在掌握充分的事實證據(jù)后才能做出具體行政行為。其次，在很多情況下證據(jù)是由行政機關(guān)單方面收集及認(rèn)定，行政相對人一方根本不了解或知悉。至于經(jīng)過聽證程序的行政行為中，行政機關(guān)掌握的證據(jù)更加全面。最后，行政機關(guān)與相對人相比，在收集證據(jù)和保存證據(jù)方面比相對人更有力量。因此，在行政訴訟中行政機關(guān)與證據(jù)的關(guān)系較為密切。依照“與證據(jù)關(guān)系較為密切標(biāo)準(zhǔn)”，即因為事實或法律，證據(jù)由訴訟中某一方當(dāng)事人所掌握，就應(yīng)當(dāng)由該當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任，從這個原則演繹出被告行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。

第二，行政機關(guān)是權(quán)利的主張者，因為行政訴訟審查的是被告具體行政行為的合法性，而不是原告行為的合法性。依據(jù)行政法治及依法行政的要求，行政機關(guān)必須合法運用權(quán)力。在行政訴訟中行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)而且必須主張④權(quán)利——主張具體行政行為是合法的，否則根據(jù)“違法推定”原則，行政行為將被確定為違法。行政訴訟中的“違法推定”原則，是指一旦行政機關(guān)不能證明行政行為的合法性，將被認(rèn)定為違法，這一原則說明在行政訴訟中被告行政機關(guān)應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。萊奧.羅森貝克著《證明責(zé)任論》第1頁，莊敬華譯，中國法制出版社出版。

1、主宰，做主；

2、見解，主意；

3、提倡，扶持；

4、引申為接濟(jì)；

5、籌辦；

6、支撐。筆者認(rèn)為此處應(yīng)為第三種解釋。③④

在行政訴訟中存在“被告承擔(dān)舉證責(zé)任”的分配模式，有觀點認(rèn)為這是“誰主張，誰舉證”的倒置，這是對舉證責(zé)任分配涵義缺乏理解的一種表現(xiàn)。舉證責(zé)任的分配是指對于訴訟中存在爭議的事實，在當(dāng)事人之間應(yīng)當(dāng)由哪一方承擔(dān)舉證責(zé)任。在通常情況下，對舉證責(zé)任分配模式的理解要注意舉證責(zé)任分配的三個特征：第一，舉證責(zé)任的分配只是在當(dāng)事人之間分配；第二，舉證責(zé)任的分配涉及到當(dāng)事人的實體權(quán)利義務(wù)；第三，舉證責(zé)任的分配以法律事先規(guī)定為原則，若無 法律規(guī)定，應(yīng)由法院以舉證責(zé)任分配的一般原則來確定。確定舉證責(zé)任分配標(biāo)準(zhǔn)有兩個原則，其一為公平原則，是指舉證責(zé)任的分配符合權(quán)利義務(wù)一致的要求。其二為科學(xué)原則，是指舉證責(zé)任的分配要符合客觀現(xiàn)實，具有現(xiàn)實可行性。

當(dāng)然，雖然我國行政訴訟的舉證責(zé)任主要由被告承擔(dān)，但原告亦應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。在《行政訴訟法》中對原告的舉證責(zé)任問題并沒有作出明確的規(guī)定，但在《關(guān)于證據(jù)的規(guī)定》第四條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。”同時，在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)證明其提出申請的事實。因為不作為案件是行政管理相對人以行政機關(guān)拒絕、不予答復(fù)、拖延或沒有有效履行職責(zé)為由而提起訴訟的案件。在此類案件中，行政相對人的申請是行政機關(guān)實施一定行為的前提，沒有申請行為，行政機關(guān)拒絕、拖延等不作為行為當(dāng)然無從談起。因此原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。當(dāng)然，對于行政不行為案件的訴訟，并不一定會對行政主體的不作為行為產(chǎn)生

敗訴的結(jié)果。比如，公民申請行政獎勵的行為，行政主體在法定的期限內(nèi)沒有給予答復(fù)是一種不作為行為，但法院的判決結(jié)果可能是行政主體敗訴，但不必然的會要求行政主體作出給予公民某種行政獎勵的具體行政行為。因為有些依申請的行為會產(chǎn)生特定的法律后果，如行政許可的申請，但有些則要視法律的規(guī)定條件而論，不是一經(jīng)申請，當(dāng)然的獲得預(yù)期的法律后果。在行政訴訟中，原告的所負(fù)的這種舉證責(zé)任，有的學(xué)者又把它稱為初步的證明責(zé)任，因為這種初步的證明責(zé)任只是體現(xiàn)在訴訟的開始階段，一旦案件進(jìn)入到實質(zhì)階段，就要依據(jù)被告承擔(dān)主要的舉證責(zé)任來確定雙方在提供證據(jù)方面的義務(wù)了。

我國現(xiàn)行的這種舉證責(zé)任分配制度，在現(xiàn)在的特殊國情下是有他的好處的：首先，有助于對處于弱勢地位的原告合法權(quán)益之保護(hù)。面對擁有行政職權(quán)的強大的行政機關(guān)，原告總是處于弱勢。因此，《關(guān)于證據(jù)的規(guī)定》通過證據(jù)規(guī)定加強對弱勢方的保護(hù)，如舉證責(zé)任的分配不同，舉證時限的最后期限定有差異，取證限制不同，不僅被告及其訴訟代理人不能自行向原告和證人收集證據(jù)，而且只有原告、第三人才可以申請法院調(diào)取證據(jù)，原告、第三人不僅可以對法院委托的鑒定部門作出的鑒定結(jié)論申請重新鑒定，對被告據(jù)以認(rèn)定案件事實鑒定結(jié)論也可以申請重新鑒定，被告無正當(dāng)理由拒不到庭而需要依法缺席判決的，被告提供的證據(jù)不能作為定案的依據(jù)，行政執(zhí)法人出庭作證以及主要是針對行政機關(guān)的非法證據(jù)排除規(guī)則，充分體現(xiàn)了對原告合法權(quán)益的保護(hù)，對弱勢方保護(hù)的傾向明確、清晰，顯然，這些規(guī)定，對于營造良好的行政審判環(huán)境，保護(hù)訴權(quán)，體現(xiàn)法律平等精神，會起

到積極有效的作用。其次，有助于規(guī)范證據(jù)的提供、調(diào)取、質(zhì)證、認(rèn)證等活動，使之更加容易操作。實踐表明，僅僅依靠行政訴訟法有關(guān)證據(jù)規(guī)定的原則性規(guī)定運用證據(jù)，很難操作，幾年來，我國各地人民法院陸續(xù)制定了適合本地區(qū)適用的證據(jù)規(guī)則，但是各地的規(guī)定不統(tǒng)一、不規(guī)范，《關(guān)于證據(jù)的規(guī)定》的頒布結(jié)束了這種“各自為戰(zhàn)”的混亂局面，在提供證據(jù)的要求上，申請人民法院調(diào)查收集證據(jù)材料的和。最后，有助于對國家利益和社會公共利益的關(guān)注與保護(hù)。近年來，通過行政訴訟來維護(hù)國家利益和社會公共利益的呼聲漸高，《關(guān)于證據(jù)的規(guī)定》充分考慮了這種趨向。這主要體現(xiàn)在三個條款的規(guī)定上：一是對當(dāng)事人無爭議，但涉及國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的事實，人民法院可以責(zé)令當(dāng)事人提供或者補充有關(guān)證據(jù);二是證據(jù)涉及國家秘密的，由法庭予以確認(rèn)，并不得在開庭時公開質(zhì)證;三是涉及國家利益、社會公共利益和他人利益的事實認(rèn)定的，人民法院有權(quán)依職權(quán)調(diào)取證據(jù)。這種關(guān)注，意味著我國行政訴訟制度更趨完善。

當(dāng)然，我國現(xiàn)行的這種舉證責(zé)任制度并非全是好處，我國是一個比較落后的欠發(fā)達(dá)國家，行政機關(guān)違法行政的比例較大，行政相對人保護(hù)自己的意識比較淡薄，因此，完全將舉證責(zé)任推給原告是不可行的，當(dāng)然由行政主體負(fù)主要責(zé)任，在目前看來沒有什么大的不當(dāng)之處，但隨著時間的推移，這種做法必然會被真正的“誰舉證，誰主張”的規(guī)則所替代。

第三篇：行政訴訟中原告的舉證責(zé)任

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行政訴訟中原告的舉證責(zé)任

一、證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外。

《司法解釋》第二十七條第(一)項規(guī)定原告承擔(dān)“證明起訴符合法定條件”的舉證責(zé)任，為原告對起訴成立負(fù)舉證責(zé)任提供了依據(jù)。行政訴訟法第二條規(guī)定，公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)作出的具體行政行為侵害其合法權(quán)益，可以提起行政訴訟。因此，有人認(rèn)為，只要原告主觀上認(rèn)為具體行政行為有侵權(quán)，行政訴 訟即告成立。這種觀點如果成立，意味著原告無須承擔(dān)證明起訴成立的義務(wù)，顯然與《司法解釋》規(guī)定相悖。筆者認(rèn)為，行政訴訟法第二條僅規(guī)定了當(dāng)事人提起行政 訴訟的條件，而當(dāng)事人提起行政訴訟，僅僅是起訴成立的必要條件，并不充分。對此，行政訴訟法第四十一條就起訴成立條件作了相應(yīng)的規(guī)定，其中，原告起訴要有 事實根據(jù)就是條件之一，如果只有原告的起訴，不具備行政訴訟法第四十一條規(guī)定的其他法定條件，起訴不能成立。行政案件立案前，行政相對人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明其符 合一定程序要件的舉證責(zé)任，否則就不能進(jìn)入以后的訴訟程序，如行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，則應(yīng)提

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 供證據(jù)證明該具體行政行為的存 在。具體行政行為具有書面形式的，應(yīng)在起訴時向法院提交正本或復(fù)印件，具體行政行為是口頭形式的，則應(yīng)在起訴時向法院提交證人證言，視聽資料等證據(jù)。提供 具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的證據(jù)，且被告必須明確適格;案件屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄;如果法律、法規(guī)規(guī)定行政復(fù)議前置，還要提供已申請 復(fù)議及復(fù)議結(jié)果的證據(jù)，如果原告提供的證據(jù)證明其起訴符合法定條件，但是被告認(rèn)為原告的起訴超過法定起訴期限，該舉證責(zé)任不應(yīng)由原告承擔(dān)，原告也不會提供 證據(jù)證明起訴超期，因此，該舉證責(zé)任自然由被告承擔(dān)

二、在起訴被告不作為案件中，證明其提出申請的事實。

“不作為”行政訴訟，是因被告負(fù)有法定職責(zé)而不作為，可能侵害原告的合法權(quán)益而引起的訴訟。行政機關(guān)的行政行為有依申請的行政行為和依職權(quán)的行政行 為，依申請的行政行為是指行政主體只有在相對人申請的條件下方能作為，沒有相對人的申請行政主體便不能主動作出的行政行為。依職權(quán)的行政行為是指依據(jù)行政 機關(guān)所具有的法定行政權(quán)，不需要行政相對人的申請便可作出的行政行為?！度舾山忉尅芬?guī)定，原告在起訴被告不作為案件時，證明向行政機關(guān)提出申請的事實的舉 證責(zé)任由原告承擔(dān)。但是《若干解釋》對行政機關(guān)以職權(quán)的行政行為未作具體規(guī)定，只是一概而論，依職權(quán)的行政行為應(yīng)由行政機關(guān)主動作出，如果要原告再舉出證 明其提出申請的事實，法律咨詢s.yingle.com

贏了網(wǎng)s.yingle.com 則是不科學(xué)的，故在最高人民法院關(guān)于《行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定有二項例外，“(一)被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行法定職責(zé) 的;(二)原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的?！鄙鲜鰞身検遣蛔鳛榘讣忻獬媾e證責(zé)任的情形。

三、在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損害的事實。

行政賠償訴訟是追究行政機關(guān)承擔(dān)國家侵權(quán)賠償責(zé)任的一種法律制度。行政賠償訴訟不同于一般的行政訴訟，雙方當(dāng)事人之間已不是具體行政行為的合法性之爭，而主要是行政賠償問題，行政主體該不該賠?賠多少?是原告作為一種主張?zhí)岢鰜淼模鶕?jù)誰主張誰舉證的原則，舉證責(zé)任自然應(yīng)由原告承擔(dān)。原告在行政賠償 訴訟中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的舉證責(zé)任呢?行政訴訟法對此未作具體規(guī)定。審判實踐中，在確定損害的存在與否以及損害的范圍和程度時，不完全采取被告負(fù)舉證責(zé)任的原 則，而是參照民事訴訟的規(guī)則，要求行政賠償請求人對其主張進(jìn)行舉證。最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十條規(guī)定：“原告在行政賠償 訴訟中，對自己的主張承擔(dān)舉證責(zé)任。被告有權(quán)提供不予賠償或者減少賠償數(shù)額方面的證據(jù)?！笨梢娫嬲埱笮姓C關(guān)賠償損失的，應(yīng)舉出證據(jù)證明以下事項：(1)原告對行政行為具有違法性負(fù)舉證責(zé)任。國家承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任是以

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 違法歸責(zé)，只有行政行為被確認(rèn)違法，行政主體才承擔(dān)國家侵權(quán)賠償責(zé)任，因此，證明行 政行為的違法性，是構(gòu)成行政賠償?shù)氖滓獥l件，可見，由原告承擔(dān)舉證責(zé)任是順理成章的。(2)損害事實的存在，損害事實即實際上已經(jīng)發(fā)生或者一定會發(fā)生的損 害結(jié)果;(3)受損害的程度，即具體損失的數(shù)額及計算;(4)受損害的事實與被告的具體行政行為有因果關(guān)系;(5)在法定期限內(nèi)提起賠償訴訟;(6)單獨 提起賠償訴訟的，經(jīng)行政機關(guān)先行處理。

四、在無法收集提供證據(jù)情況下，可申請法院調(diào)取證據(jù)。

作為行政訴訟中的原告，由于其所處的訴訟地位的不平等，在訴訟中處于弱者地位，其舉證能力也是有限的，所以在其無法收集有關(guān)證據(jù)情況下，可以依法申請 法院調(diào)取證據(jù)。《若干解釋》第二十九條規(guī)定下列情形之一的，人民法院有權(quán)調(diào)取證據(jù)：(一)原告或者第三人及其訴訟代理人提供了線索，但無法自行收集而申請 人民法院調(diào)取的;(二)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提供而無法提供原件或者原物的。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第二十三條規(guī)定了原告和第三人申請法院 調(diào)取證據(jù)的情形，原告或者第三人不能自行收集，但能夠提供確切線索的，可以申請人民法院調(diào)取下列證據(jù)材料：(1)由國家有關(guān)部門保存而須由人民法院調(diào)取的 證據(jù)材料;(2)涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的證據(jù)材料;(3)確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)材料。以上均是法律對行政訴訟中原告舉證責(zé)任的 保護(hù)，原

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 告可以充分利用法律行使訴訟權(quán)利，以保護(hù)自己的合法權(quán)益。

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第四篇：行政訴訟中舉證責(zé)任的研究論文

摘要：隨著我國社會主義法制的逐步完善和健全，證據(jù)在各種訴訟中的作用越來越重要，成為決定當(dāng)事人勝訴或者敗訴的關(guān)鍵因素。而在行政訴訟中的舉證制度又與民事、刑事訴訟中的舉證制度有很大的區(qū)別。這種區(qū)別又集中體現(xiàn)在訴訟當(dāng)中當(dāng)事人舉證責(zé)任的分擔(dān)上。民事、刑事訴訟當(dāng)中的舉證原則是“誰主張誰舉證”。而行政訴訟當(dāng)中的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任，并兼顧原告、第三人合理分擔(dān)舉證責(zé)任。這是由于行政訴訟具有它本身的特殊性所決定的。行政訴訟中的被告都是具有某種社會管理職能的行政機關(guān)。在行政法律關(guān)系中，行政管理機關(guān)與行政管理相對人是管理者與被管理者的關(guān)系，雙方的地位是不平等的，行政法律關(guān)系中特殊的地位決定著在行政訴訟當(dāng)中特殊的舉證責(zé)任分擔(dān)。本論文試從行政訴訟法對舉證責(zé)任的一般性規(guī)定入手，論述了行政訴訟當(dāng)中這種特殊的舉證責(zé)任制度的現(xiàn)實意義。并分別從被告，原告和第三人分擔(dān)不同的舉證責(zé)任的理由，分析對訴訟結(jié)果所產(chǎn)生的效力和影響。同時也對行政訴訟當(dāng)中法律對舉證責(zé)任所作規(guī)定的一些不足提出了自己的見解。通過以上內(nèi)容的論述，說明了行政訴訟舉證制度在我國行政訴訟中所具有的重大意義。

關(guān)鍵詞：行政；訴訟；舉證；責(zé)任

一、舉證責(zé)任的一般性原則規(guī)定

我國行政訴訟法針對行政訴訟的特點，對在行政訴訟中的舉證責(zé)任作出了明確規(guī)定?！缎姓V訟法》第三十二條規(guī)定：被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條規(guī)定：在行政訴訟被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。由此可見行政訴訟中的舉證責(zé)任與民事、刑事訴訟中的舉證責(zé)任有著截然不同的區(qū)別。

二、舉證責(zé)任的涵義

舉證責(zé)任是執(zhí)行政訴訟當(dāng)事人必須承擔(dān)的證明案件事實的責(zé)任①。舉證責(zé)任的基本涵義包括兩個方面；一方面是指由誰提供證據(jù)證明案件事實，即提供證據(jù)責(zé)任的承擔(dān)；二是指當(dāng)時能提供證據(jù)證明案件的法律后果由誰承擔(dān)。我國行政訴訟法以及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋均對舉證責(zé)任作出了原則規(guī)定。也即是由被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，舉證者為行政機關(guān)。行政訴訟的目的是為了保護(hù)公民，法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。而為了實現(xiàn)這一目的和宗旨，就需要人民法院充分行使體現(xiàn)司法監(jiān)督的審判權(quán)，對被訴的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。在行政法律關(guān)系中，原告和被告處不平等地位，他們之間是一種管理和被管理的關(guān)系。行政機關(guān)作出某種具體行政行為，不但要有事實根據(jù)，還要有法律、法則等規(guī)范性文件為依據(jù)，因此，在行政訴訟中，行政機關(guān)不僅要有作出具體行政行為的事實和法律依據(jù)，而且還要把反映這些依據(jù)和事實的材料向法院提供，用以證明其作出的具體行政行為的合法性。如果被告提供的證據(jù)材料不足以證明其具體行政行為是合法的，則要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。所以，舉證責(zé)任的意義在于它是決定行政訴訟最終評判結(jié)果的關(guān)鍵。

三、舉證責(zé)任在行政訴訟中的分配

行政訴訟舉證責(zé)任的分配，從行政訴訟法實施以來，也有很多的爭議。我國行政訴訟法規(guī)定了被告負(fù)舉證責(zé)任說、但規(guī)定的過于原則，在審判實踐中難以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，對舉證責(zé)任作出了較為明確的規(guī)定，采用被告負(fù)舉證責(zé)任說兼采合理分擔(dān)說，即在一般情況下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，在特定的情況下由原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任。

（一）被告舉證責(zé)任

我國《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定：被告對自己作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。這條規(guī)定明確了被訴的行政機關(guān)舉證責(zé)任的內(nèi)容為：一是事實證據(jù)。即被告作為或不作為的事實根據(jù)。二是法律、法規(guī)等規(guī)范性文件、即被告作出具體行政行為的法律法規(guī)依據(jù)。這種提供法律依據(jù)的舉證，也是行政訴訟舉證責(zé)任不同于其它訴訟的一個重要特點。三是程序性證據(jù)。行政機關(guān)在作出具體行政行為時必須遵循以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，按照先取證據(jù)后裁決的行政程序來行使職權(quán)。

之所以規(guī)定這種倒臵的舉證責(zé)任規(guī)則，主要理由是：⑴行政法制化要求行政守法，行政守法在程序上的要求是“先取證后裁決”，即行政機關(guān)作出具體行政行為時要充分收集證據(jù)，然后根據(jù)事實，適用法律，而不能在無證據(jù)的情況下恣意行政。因此，當(dāng)行政爭議訴至法院時，行政機關(guān)應(yīng)有充分的證據(jù)來證明其行政行為的合法性，如果它無證據(jù)只能說明所作出的具體行政行為沒有事實基礎(chǔ)。顯然是違法的。⑵行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)行使職權(quán)由國家強制力保證，以行政行為推定合法為前提的。居于主動地位，是管理者的角色，實施具體行政行為無需征得個人、組織的同意，個人、組織在行政法律關(guān)系中處于被動地位是被管理者的角色因此，在訴訟中行政機關(guān)應(yīng)該為自己的行政行為提供合法的事實依據(jù)和法律依據(jù)，這樣才能體現(xiàn)雙方當(dāng)事人地位的平等，若要被動地位的原告舉證，則會因無法或很難收集、保全證據(jù)而敗訴，這實際上顯失公正。⑶行政機關(guān)的舉證能力強，能夠完成舉證的實施，而原告卻無這方面的能力。例如有的案件中證據(jù)的收集需要一定的專業(yè)知識、技術(shù)設(shè)備才能取得，而原告往往無這方面的能力，而對于被告來說卻是要必須具備的能力。如是否對環(huán)境造成污染，能否獲得發(fā)明專利，偽藥劣藥的認(rèn)定等，讓原告去舉證簡直是強人所難，也是不可能的。另外原告對行政機關(guān)的處理不可能全部了解，例如工商局不發(fā)給原告許可證，因為該地區(qū)所申請的營業(yè)行業(yè)已飽和，而是否飽和原告并不了解。行政機關(guān)還有采取相關(guān)強制措施的權(quán)力，原告缺少保存書證、物證的能力，原告收集、保存證據(jù)困難重重，正是基于上述的原因，讓被告承擔(dān)舉證責(zé)任才是相對公平的。

（二）原告舉證責(zé)任

在行政訴訟中，原告也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。盡管行政訴訟中由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，但并不等于原告就不向法院提供任何證據(jù)②。我國《行政訴訟法》對原告舉證責(zé)任問題沒有作出明確的規(guī)定，但在最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，該當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。”同時，在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)證明其提出申請的事實。因為不作為案件是行政管理相對人因為行政機關(guān)拒絕、不予答復(fù)、拖延或沒有有效履行職責(zé)為由而提起訴訟的案件。在此類案件中，行政相對人的申請是行政機關(guān)實施一定行為的前提，行政管理相對人沒有申請行為，行政機關(guān)拒絕、拖延等不作為當(dāng)然就無從談起。因此原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。在一并提起的行政賠償訴訟中，原告需要提供證明被訴的具體行政行為侵權(quán)而造成損害的證據(jù)。行政機關(guān)不可能客觀公正地對自己的不法行為對別人造成損害的事實提供充分證據(jù)。如果一味地讓被告承擔(dān)該類案件舉證責(zé)任，對原告來講更是不公正的。

原告在行政法律關(guān)系中的弱勢地位決定了其無法承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，而只能承擔(dān)初步的舉證責(zé)任。這種弱勢地位的形成主要是因為具體行政行為是行政主體具有單方面調(diào)查、收集、保存和使用各種證據(jù)的職權(quán)，在大多數(shù)情況下，原告很難或者完全不能占有關(guān)于具體行政行為的足夠證據(jù)。但是從另一個方面來說，這種弱勢地位只是一種相對性的，在具體法律行為中，因為法律規(guī)定而形成的管理與被管理的關(guān)系之性質(zhì)決定的，在舉證方面能力大小的不平等，與原、被告的經(jīng)濟(jì)地位，機構(gòu)性質(zhì)、組織差異沒有必然的相關(guān)性。

行政訴訟之所以在舉證責(zé)任的分擔(dān)上偏向于原告，僅僅是由于具體行政行為中行政法律關(guān)系的雙方職權(quán)的不平等。這樣才形成了原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任的舉證責(zé)任分配規(guī)則。

我國行政訴訟法所規(guī)定的這種舉證責(zé)任分配有助于對處于弱勢地位的原告合法權(quán)益的保護(hù)；有助于規(guī)范證據(jù)的提供、調(diào)取、質(zhì)證、認(rèn)證活動，使之更加容易操作；有助于對國家利益和社會公共利益的關(guān)注與保護(hù)；有助于融合現(xiàn)代法治和程序正當(dāng)觀念，使我國的行政訴訟法與國際接軌，逐步趨向依法行政，真正實現(xiàn)現(xiàn)代法治的基本觀念在我國法律中的體現(xiàn)。但就目前來講，老白姓“不知告、不愿告、不敢告”的現(xiàn)象也還普遍存在，且在大多數(shù) 人眼中，對“民告官”持懷疑態(tài)度。因此，在行政訴訟舉證責(zé)任的分配上，應(yīng)當(dāng)盡可能地考慮到方便原告的起訴，充分保護(hù)原告的訴權(quán)，通向法院的門檻不能設(shè)臵太高，對原告在起訴時的舉證責(zé)任不能要求太嚴(yán)。原告提供的證據(jù)只要在書面上大致成立，法院在原告起訴時沒有必要也不應(yīng)當(dāng)作實質(zhì)性的審查，這樣有利于我國行政訴訟制度逐步穩(wěn)妥，健康地向良性軌道發(fā)展。

（三）第三人在行政訴訟中的舉證

我國《行政訴訟法》和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋及最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》都明確規(guī)定了第三人在訴訟中享有舉證的權(quán)利，但第三人在訴訟中如何行使自己的這項權(quán)力，這項權(quán)力如何得到保障，在行政訴訟中出現(xiàn)了許多爭議，特別是因為第三人在行政訴訟中所處的地位不同，以及現(xiàn)有法律法規(guī)對第三人所舉證據(jù)效力的限制，導(dǎo)致對其所舉證據(jù)的效力認(rèn)定出現(xiàn)了差異。因此，關(guān)于第三人舉證的有關(guān)問題是一個值得討探的問題。

《行政訴訟法》第二十七條規(guī)定：同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民，法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。從以上條文以及在司法實踐中可以看出，此類第三人在一般情況下，是被告所作出的具體行政行為的受益方，因為原告的起訴，而使自己經(jīng)取得的利益有可能消失。例如行政許可中的頒發(fā)證照行為，原告起訴被告，要求撤銷被告給第三人頒發(fā)證照的行為。而該類案件的裁判結(jié)果，有可能影響到第三人既得利益的損失。在此種情況下，第三人是站在被告一邊。其在訴訟中所舉證據(jù)也是為了支持被告具體行政行為的合法性。在這種情況下，第三人所舉證的效力如何認(rèn)定。有可能產(chǎn)生的結(jié)果是被告具體行政行為的結(jié)果正確，但缺少關(guān)鍵的證據(jù)。而第三人又提供了該關(guān)鍵證據(jù)。筆者認(rèn)為在這種情況下，第三人的舉證還是不能夠認(rèn)定的。因為第三人不能夠代替被告行政機關(guān)舉證。如果允許這樣做，則失去司法機關(guān)對行政機關(guān)的司法監(jiān)督的意義，不利于引導(dǎo)規(guī)范行政機關(guān)依法行政。也助長行政行為的隨意性。雖然第三人的合法權(quán)益不能得到及時實現(xiàn)。但是卻達(dá)到了法律所追求的特定價值的目標(biāo)。且第三人的合法權(quán)益可以通過國家賠償訴訟而得到救濟(jì)。這是法律為追求特定的價值而付出的制度代價。

最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十四條規(guī)定：行政機關(guān) 的同一具體行政行為涉及兩個以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。這又可以看出、這類第三人與前面所說的第三人在訴訟地位上又有所區(qū)別，這類第三人是應(yīng)該起訴而沒有起訴的當(dāng)事人。一般情況下，該類第三人是依附于原告而在訴訟中對抗被告的，他是站在原告一邊，其所提供的證據(jù)是為了推翻被告的具體行政行為或要求其履行行政職責(zé)。這時第三人所舉證據(jù)與原告舉證的目的是一致的，因此第三人舉證的效力法院應(yīng)當(dāng)將其等同于原告的舉證效力看待。

對于現(xiàn)有法律在第三人舉證這方面所顯漏出來的空檔，建議立法者在權(quán)衡行政法治精神和及時、有效保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益上作出更加合理的價值追定位。

四、行政訴訟舉證責(zé)任的時限

行政訴訟舉證責(zé)任的時限，是指在行政訴訟中，原告、被告及第三人向人民法院舉證的期限。設(shè)定舉證時限是促進(jìn)行政機關(guān)依法行政，提高行政訴訟效率，實現(xiàn)司法公正的客 要求。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條進(jìn)一步明確了被告舉證的期限及不按時舉證的后果，規(guī)定被告必須在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)人民法院舉證，不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有依據(jù)，證據(jù)。但現(xiàn)有的行政訴訟證據(jù)舉證時限也存在有缺陷，現(xiàn)有法律只規(guī)定了被告的舉證期限，但對原告及第三人的舉證期限則不具體和明朗，在司法實踐中也遇到了一些問題，影響到了行政訴訟的效率。筆者認(rèn)為，既然有了明確的舉證責(zé)任，從訴訟公正與效率的原則出發(fā)，就應(yīng)當(dāng)有明確的舉證時限，以便于人民法院和所有的訴訟參加人在行政訴訟活動中有一個統(tǒng)一的規(guī)定可以遵循。

總之我國行政訴訟當(dāng)中特殊的舉證責(zé)任分配與行政訴訟的特殊性相一致，行政訴訟中由被告負(fù)舉證責(zé)任，兼采用原告、第三人合理分擔(dān)舉證責(zé)任，并互為補充。追求的是行政法治精神與充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益相統(tǒng)一的完美結(jié)果，只有行政訴訟各方的舉證責(zé)任明確、清晰，我國的行政訴訟制度才能起到其本身應(yīng)具有的意義。

注 釋：

①沈巋，《行政法與行政訴訟法》，人民法院出版社，2002年第1版、第158頁。

⑵樊崇義，《證據(jù)法學(xué)》法律出版社2003年第3版、第298頁。

參考文獻(xiàn)：

1、《行政訴訟司法解釋之評論》甘文著中國法制出版社2000年版。

2、《行政法與行政訴訟法》沈巋蓍、人民法院出版社、2002年版。

3、《證據(jù)法學(xué)》樊崇義蓍、法律出版社2003年版。

第五篇：行政公益訴訟中檢察機關(guān)舉證責(zé)任問題研究

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行政公益訴訟中檢察機關(guān)舉證責(zé)任問題研究

周敏

摘 要 檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的試點工作于2015年7月開始，為了進(jìn)一步規(guī)范該試點工作，2016年3月1日最高人民法院發(fā)布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。本文將以該司法解釋為依據(jù)，以檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時的舉證責(zé)任分配問題為視角進(jìn)行深入分析與研究，力圖對現(xiàn)有舉證責(zé)任分配制度的合理性進(jìn)行論證，提出下一步舉證責(zé)任分配的程序性設(shè)計方案。

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 檢察機關(guān) 舉證責(zé)任

一、行政公益訴訟中檢察機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任的理論依據(jù)

（一）行政公益訴訟中檢察機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任的法律政策依據(jù)

行政公益訴訟指法律規(guī)定的有權(quán)提起行政公益訴訟的主體認(rèn)為行政機關(guān)違法作為或者不作為的行政行為對國家和社會公共利益產(chǎn)生損害，或者有產(chǎn)生損害的危險時，依據(jù)法律的規(guī)定向法院提起的請求審查被訴行政行為合法性的一種行政訴訟。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出，要探索建立“檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，2016年3月1日，最高人民法院發(fā)布關(guān)于《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》）第四十四條和第四十五條對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的條件資格以及舉證責(zé)任分配方面進(jìn)行了細(xì)致性的規(guī)定。

（二）舉證責(zé)任分配制度在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟中運用基礎(chǔ)

1.檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性所決定。《憲法》明確規(guī)定檢察機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督機關(guān)，這使得檢察權(quán)對行政權(quán)和立法權(quán)的監(jiān)督有著堅不可摧的憲政基礎(chǔ)。在行政公益訴訟領(lǐng)域，檢察機關(guān)對行政機關(guān)的行政權(quán)行使著直接的監(jiān)督，主要針對行政機關(guān)違法作為或怠于職守不作為嚴(yán)重?fù)p害了公共利益而無人起訴的情況下，檢察機關(guān)承擔(dān)著行政公益訴訟的起訴權(quán)，將此類違法的行政權(quán)納入司法審查的軌道，對行政權(quán)實施必要的監(jiān)督與管控。

2.行政公益訴訟的“公益”性質(zhì)所決定。公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟的最大特征在于其公益性，行政公益訴訟的出發(fā)點必須以公共利益的實現(xiàn)為原則，作為國家權(quán)力機構(gòu)組成部分的檢察機關(guān)，應(yīng)該以維護(hù)公共利益為主要任務(wù)，行政公益訴訟的公益性質(zhì)與檢察機關(guān)的法律性質(zhì)是相互一致的，因此，“公益”的屬性決定了檢察機關(guān)作為國家最高監(jiān)督機關(guān)在提起行政公益訴訟中堅實的事實前提。既然屬于行政公益訴訟則推倒出適用行政訴訟中關(guān)于舉證責(zé)任的分配原則問題。

二、從行政公益訴訟屬性進(jìn)一步考證舉證責(zé)任分配的合理性

行政公益訴訟的目的是保障大多數(shù)行政相對人的合法權(quán)益，控制行政權(quán)以防止行政權(quán)濫用，另外一個目的是監(jiān)督行政機關(guān)合法合理行使行政權(quán)，以最大化的實現(xiàn)公共利益。這一目的也體現(xiàn)在舉證責(zé)任上，這就要求行政機關(guān)為其主張合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，證明行政機關(guān)自身作出行政行為的合法性。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》的規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟時應(yīng)提交國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料，意味著由檢察機關(guān)承擔(dān)初步步舉證責(zé)任，這樣有利于體現(xiàn)在行政公益訴訟中舉證責(zé)任分配的公平正義，因為檢察機關(guān)作為國家的公權(quán)力機關(guān)有著和行政機關(guān)同等力量的權(quán)力。同時，它也是符合行政行為公定力的要求，行政行為的公定力、確定力、執(zhí)行力體現(xiàn)著任何行政相對人和其他國家機關(guān)都要遵守和尊重行政行為公定力的法律要求。將初步舉證責(zé)任賦予檢察機關(guān)也有利于積極推動檢察機關(guān)開展深入細(xì)致的調(diào)查研究，以確保公權(quán)力機關(guān)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

三、完善檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任分配的標(biāo)準(zhǔn)

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舉證責(zé)任是指原、被告之間就爭議的主要事項應(yīng)由誰負(fù)證明責(zé)任，如果負(fù)有證明責(zé)任的一方不能提出證據(jù)證明所主張的事實成立，則其就要承擔(dān)敗訴后果的訴訟制度。

我國《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，被告要證明作出行政行為是合法的情況時，應(yīng)當(dāng)將作出該行為所依據(jù)的規(guī)范性文件和作出行政行為時收集的證據(jù)一并交由法院。如果因被告原因造成的不提供或者沒有正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)時，則可視為沒有證據(jù)。

所以我國《行政訴訟法》規(guī)定的是舉證責(zé)任倒置，由被告行政機關(guān)對所作出的行政行為的合法性提供證據(jù)進(jìn)行證明。這主要是基于原被告之間的實際地位懸殊的考慮，是為了方便公民提起訴訟。

但是基于行政公益訴訟的特殊性以及檢察機關(guān)在收集證據(jù)以及參加訴訟方面的優(yōu)勢，應(yīng)對檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟的舉證分配在不違背行政訴訟原則的基礎(chǔ)上作出特殊的規(guī)定。

（一）檢察機關(guān)承擔(dān)初步的證明責(zé)任

《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》中將檢察院提起行政公益訴訟時需要提交的材料作了明確而具體的規(guī)定。司法解釋之所以會作出這樣的規(guī)定是基于行政公益訴訟的特殊性考量，防止出現(xiàn)因為檢察機關(guān)享有提起公益訴訟的權(quán)力就任意地干涉行政機關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)，對行政機關(guān)的行政權(quán)侵害的現(xiàn)象。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》的相關(guān)規(guī)定以及《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機關(guān)在不同的行政公益訴訟案件中應(yīng)承擔(dān)程度不一的證明責(zé)任。

對此，可以作如下解釋：

第一，公共利益受到行政行為侵害的事實或者有被侵害的危險的事實，具體來說，原告應(yīng)當(dāng)對被告的不作為或者濫用職權(quán)提供一定的證據(jù)或線索來證明。

第二，對于只有受益人而無特定受害人的侵犯公共利益的違法行政行為，由于受益人不可能主動提供相關(guān)證據(jù)，且其與違法行政主體存在惡意串通的可能，因而取證比較困難。因此，對此類案件，原告只需要提供證據(jù)證明損害事實的客觀存在即可，從而推定被告的行政行為與該事實之間存在因果關(guān)系。

第三，檢察機關(guān)如果首先向行政機關(guān)提出了檢察建議，那么檢察機關(guān)還要對事項提起行政公益訴訟，那么，檢察機關(guān)就應(yīng)當(dāng)向法院提交其已經(jīng)向行政機關(guān)提出了檢查建議以及行政機關(guān)不履行檢察建議的證明材料。

（二）由被告行政機關(guān)承擔(dān)主要的證明責(zé)任和說服責(zé)任

檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟仍然屬于行政訴訟的范疇，所以，在行政公益訴訟中的舉證責(zé)任分配仍然實行舉證責(zé)任倒置，由被告行政機關(guān)對其作出的行政行為的合法性負(fù)證明和說服的責(zé)任。

這是因為關(guān)于被訴行政行為合法性的大多數(shù)材料都由行政機關(guān)掌握，即便是同樣作為國家機關(guān)的檢察院也不能像行政機關(guān)那樣有效地掌握，而且，如果讓原告主體檢察機關(guān)負(fù)擔(dān)主要的證明和說服責(zé)任的話，那么會很大程度地減損檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的積極性，不利于保護(hù)社會公共利益，與行政公益訴訟的目的相違背。

被告行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對以下事項承擔(dān)主要的證明責(zé)任：

第一，被告作出該行政行為時所依據(jù)的法律法規(guī)，如果是被授權(quán)實施的組織，應(yīng)當(dāng)提供能夠證明該授權(quán)的相關(guān)證據(jù)材料。

第二，如果被訴行政行為是不作為的話，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明其已經(jīng)作出了行政行為或者該事項不屬于該行政機關(guān)的職權(quán)范圍。

尤其強調(diào)的一點是，對于一些專業(yè)性、技術(shù)性、控制性較強的公害案件，檢察機關(guān)只能負(fù)有訴訟的推進(jìn)責(zé)任，也就是說，檢察機關(guān)只要能夠證明損害已經(jīng)發(fā)生即可完成舉證責(zé)任。至于該損害后果與行政機關(guān)怠于職守之間是否存在必然的因果關(guān)系的舉證責(zé)任則要由行政中國論文榜--------論文發(fā)表論文榜第一的專業(yè)職稱論文發(fā)表網(wǎng) 中國論文榜--------論文發(fā)表論文榜第一的專業(yè)職稱論文發(fā)表網(wǎng)

機關(guān)來承擔(dān)。

四、結(jié)語

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟作為一種新的訴訟制度，這次在法律層面被規(guī)定進(jìn)去，而且隨著行政權(quán)力的膨脹，行政機關(guān)侵害社會公共利益的現(xiàn)象也越來越多，所以要想通過行政公益訴訟的方式將行政機關(guān)違法侵害社會公共利益的行為納入司法審查的范圍，就必須對有關(guān)行政公益訴訟的相關(guān)法律問題要進(jìn)行更為詳細(xì)的規(guī)定，這樣才能保證行政公益訴訟發(fā)揮出它應(yīng)有的訴訟價值。

《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》的出臺，解決了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的一系列問題，使得檢察機關(guān)提起行政公益訴訟有了法律依據(jù)，而且該司法解釋對相關(guān)程序性問題也都進(jìn)行了規(guī)定，相對減少了行政公益訴訟在司法實踐中實施的阻力，但是我們也應(yīng)該認(rèn)識到，行政公益訴訟要想在司法實踐中真正發(fā)揮出它應(yīng)有的價值，還需要對行政公益訴訟的相關(guān)問題進(jìn)行更為細(xì)致的規(guī)定，如舉證責(zé)任的分配問題，證據(jù)調(diào)取的問題等，防止出現(xiàn)因為檢察機關(guān)因為沒有法律規(guī)定而濫用職權(quán)的現(xiàn)象。

注釋：

最高人民法院發(fā)布關(guān)于《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第四十四條第二款規(guī)定：人民檢察院提起行政公益訴訟時應(yīng)提交國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料。第四十五條規(guī)定：人民檢察院提起行政公益訴訟，對下列事項承擔(dān)舉證責(zé)任：

（一）證明起訴符合法定條件；

（二）人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)的事實；

（三）其他應(yīng)當(dāng)由人民檢察院承擔(dān)舉證責(zé)任的事項。參見人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法.檢察日報.2016年1月7日.《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定：被告對作出的行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者沒有正當(dāng)理由逾期提供的，視為沒有證據(jù)。

《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》規(guī)定：人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：第一，行政公益訴訟起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本； 第二，被告的行為造成國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料；第三，人民檢察院已經(jīng)履行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議、督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)的訴前程序的證明材料。

周小梅.行政公益訴訟的理論與制度建構(gòu).蘇州大學(xué)2004年碩士論文.參考文獻(xiàn)：

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