第一篇：“城中村”改造分“兩步”

“城中村”改造分“兩步”

上海協(xié)力律師事務(wù)所 王達

當前，守住十八億畝耕地紅線是溫總理提出并鐵力挺住的規(guī)則，土地財政對地方政府具有巨大的利益誘惑，“城中村”改造成為地方政府通過拆遷經(jīng)營土地的重點，由于國家并沒有針對“城中村”改造的法律法規(guī)，《國有土地上房屋征收與補償條例》顯然只適用于國有土地上房屋征收與補償，本條例回避了集體土地房屋征收問題，在舊城區(qū)改造中，遇到“城中村”改造就無法使用本條例，雖然，溫總理要求加快制定集體土地上房屋征收制度，但是，在集體土地上房屋征收制度出臺之前，“城中村”改造就停止等待嗎？顯然不是！筆者建議采取“兩步走”，第一步按照《土地管理法》規(guī)定，報省級人民政府作出土地征收批準決定；第二步按照《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，由市、縣人民政府作出房屋征收決定。所以也是難點，全國“城中村”改造模式百花齊放，效果卻不盡如人意。下面從法治的視角理性分析闡述“城中村”改造中的行政規(guī)制，以期對當下如火如荼的“城中村”改造營造一些和諧的氛圍。

一、“城中村”的客觀現(xiàn)實性

所謂“城中村”，是指已經(jīng)納入城市總體規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)，農(nóng)業(yè)用地通過低價征用所剩很少或者已經(jīng)沒有，但以住宅用地仍未集體所有性質(zhì)土地為特征，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份已經(jīng)或者正在轉(zhuǎn)為居民身份，滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理體制之外的村民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”?！俺侵写濉钡某蓡T生活已經(jīng)城市化，但在住宅建設(shè)、土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式?！俺侵写濉笔浅青l(xiāng)發(fā)展一體化進程的桎梏，是城市發(fā)展的瓶頸，是當今財稅制度和土地制度的必然產(chǎn)物1，在全國的大中城市普遍存在。截止2007年底，深圳有320個、北京有171個、南京有71個、蘇州有145個、武漢有162個、荊州有27個、西安有417個、太原有75個、昆明有288個、紹興有45個、蘭州有61個、貴陽有29個 “城中村”2?！俺侵写濉眴栴}體現(xiàn)了政府、市場、村民三大主體之間利益的博弈。3“城中村”改造令地方政府頭痛，涉及非常復(fù)雜的征地拆遷補償安置，有的大膽冒進，有的如履薄冰，各地模式百花齊放，但是有一點是相同的，那就是政府必須介入征地拆遷 1 按照我國現(xiàn)行的財稅體制，增值稅中央拿走70%，省級拿走10%左右；所得稅中央拿走60%，省級分20%左右。這意味著地方政府即使下最大的力氣發(fā)展產(chǎn)業(yè)，也只能從稅收中分得不到20%的收益，而發(fā)展房地產(chǎn)出讓土地的收入基本上全部收歸地方政府。如此財稅制度設(shè)計地方政府追求“土地財政”。2 建設(shè)部課題組《城中村規(guī)劃建設(shè)問題研究》第22頁。3 張勁松，萬金玲《城中村改造中的多元主體互動》，載于《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2007年第四期第1174—1178頁。補償安置全過程，解決和應(yīng)對拆遷中出現(xiàn)的各種矛盾和問題。如果只有改造開發(fā)主體去征地拆遷，無法應(yīng)對“城中村”改造中的復(fù)雜問題。4必須清醒地認識到“城中村”承載的時代功能具有不可磨滅的積極作用。5按照現(xiàn)代法治理念，政府的各項活動必須做到依法行政。

二、“城中村”的成因分析

從客觀上看，按照經(jīng)典城市化理論，在工業(yè)化的推動下，人口和生產(chǎn)力向原有的城市集中，導(dǎo)致城市用地規(guī)模不斷擴大。6城鎮(zhèn)化初期為了節(jié)省開發(fā)建設(shè)成本，征用農(nóng)用地，繞開農(nóng)村居住點。隨著改革開放的深入，人口流動性增強，農(nóng)民工大量進城，“城中村”起到巨大的吸納作用，減輕了城市安置外來人口的壓力；城中村村民固守的土地和房屋是填補農(nóng)民社會保障缺失的重要物質(zhì)基礎(chǔ)；也是老年村民的精神依賴，更是村民適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化的緩沖地帶。改革開放的30年中，城市化進程加速推進，我國的城市數(shù)目從1978年的320個發(fā)展到現(xiàn)在的662個。城市建成區(qū)面積也由3.6萬平方公里擴大到9萬多平方公里。城市的快速發(fā)展，需要通過征收周邊農(nóng)村的耕地獲得擴展的空間。耕地被征收了，當?shù)氐霓r(nóng)民，卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地?！俺鞘邪鼑r(nóng)村”的運動發(fā)生了。村莊進入城市，形成了“城中村”。

從主觀上看，我國城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是城中村產(chǎn)生的深層次原因。所謂城鄉(xiāng)二元管理體制，是指“城市”和“農(nóng)村”分屬不同的管理模式，二元所有制結(jié)構(gòu)是指城市的土地屬于國家所有，而農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有的制度。而在一些“城中村”內(nèi)形成了以城市與農(nóng)村“二元所有制結(jié)構(gòu)”并行存在、共同發(fā)揮作用的“邊緣交叉社區(qū)”。在同等區(qū)位國有土地出讓金急劇增長的大背景下，從個體理性利益選擇的角度看，“城中村”這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，也是村民在土地和房屋租金快速增值的情況下，追求收益最大化的結(jié)果。因此，從“城中村”的歷史變遷可以發(fā)現(xiàn)，土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是“城中村”形成的根本原因。二元所有制結(jié)構(gòu)使得村民可以低價甚至無償取得土地的使用權(quán)，集體將宅基地按戶劃撥，由各戶村民自行建設(shè)后租出獲得盡可能多的租金，土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果致使“城中村”形成的進一步加劇。

三、“城中村”的特點

袁偉《我國城中村改造模式研究》，載于《華東經(jīng)管理》2010年1月第24卷第01期第62頁。

李詩元《基于可持續(xù)發(fā)展城中村改造再思考》，載于《財富網(wǎng)絡(luò)》2010年4月第57頁。6 陳柳欽《城市化進程中“城中村”問題探討》，載于《國情觀察》2010年第5期第31頁。一是人口構(gòu)成多元化。根據(jù)建設(shè)部課題組調(diào)查，在經(jīng)濟發(fā)達的沿海城市，外

7來人口普遍占到城中村居住總?cè)丝诘?0%以上，最高的達到90%。從戶籍情況看，有的村民已農(nóng)轉(zhuǎn)非，有的還是農(nóng)業(yè)戶口，一些外地人與“城中村”村民結(jié)婚，戶口還未批準遷入，一些外地人在城中村買地建房居住，戶口管理還在原籍；同時，“城中村”還有大量外來人員租房居住，“蟻穴族”和“膠囊公寓”的聚集區(qū)。“城中村”居住人員的職業(yè)成分復(fù)雜，其中不乏為工廠工人，營業(yè)服務(wù)場所服務(wù)人員、個體戶，還有一定比例的無業(yè)人員?！俺侵写濉眱?nèi)普遍沒有發(fā)達的工商業(yè)，村民的經(jīng)濟收入主要是出租房屋、村集體經(jīng)濟分紅以及小規(guī)模的商業(yè)、餐飲業(yè)等。

二是房屋土地權(quán)屬多元化?！俺侵写濉蓖恋貦?quán)屬有兩類：一些土地征為國有屬于國有土地，實質(zhì)上占有使用收益權(quán)仍屬于村集體，有一些土地尚未征收屬于集體所有土地；“城中村”房屋主要有村民自建住宅、企業(yè)廠房、國有劃撥土地上政府統(tǒng)一建設(shè)的農(nóng)轉(zhuǎn)居公寓、村集體經(jīng)濟組織用房、少量社會公益配套用房，其中大量房屋沒有辦理權(quán)屬登記或者權(quán)證不齊全。8

三是建筑質(zhì)量參差不齊、基礎(chǔ)設(shè)施落后?！俺侵写濉狈课萁ㄖ屡f混雜、優(yōu)劣混雜，既有部分衛(wèi)生設(shè)施的磚混結(jié)構(gòu)房屋，又有衛(wèi)生設(shè)施齊全的鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)房屋，也有無衛(wèi)生設(shè)施的歷史久遠的土木磚石結(jié)構(gòu)陳舊破爛房屋。

四是多數(shù)村落處在城市繁華地段，是名副其實的“都市村莊”，村民生活城市化。改革開放三十年也是城市快速發(fā)展期，城市像攤大餅一樣快速發(fā)展，“城中村”便被城市所包圍，多數(shù)屬于城市繁華地段。地理位置的優(yōu)越性使得村民獲得可觀的土地房屋收益。大部分土地被城市建設(shè)征用，村民基本不從事農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)而從事第三產(chǎn)業(yè)或在企業(yè)就業(yè)。多數(shù)村民具有住宅出租，有的還有營業(yè)房出租。

五是“城中村”相當一部分村民的收入比城里普通市民高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟倒掛，村民生活富足，不愿農(nóng)轉(zhuǎn)非，不愿意失去既得利益。

針對“城中村”存在的特點和問題，將新農(nóng)村建設(shè)與“城中村”改造相結(jié)合，將“城中村”改造成具有都市品位和現(xiàn)代化氣息的城市新區(qū)，從根本上解決失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活及發(fā)展問題。

四、“城中村”改造的必要性

“城中村”建筑密度高達70%甚至達到90%，“握手樓”、“貼面樓”、“一線天”現(xiàn)象十分常見，高低參差不齊、建筑呈無序分布，排水排污等基礎(chǔ)設(shè)施先天不足，普遍存在著建筑抗震安全性差、火險隱患突出、環(huán)境臟亂差、市政設(shè)施不配套、治安混亂等問題，造成了諸多的社會隱患和城市問題，成為城市現(xiàn)代化 78建設(shè)部課題組《城中村規(guī)劃建設(shè)問題研究》第5頁。

2008年7月1日實施的《房屋登記辦法》使得農(nóng)村房屋辦理權(quán)屬登記才正式有了法律依據(jù)。發(fā)展的嚴重障礙?！俺侵写濉钡拈L期存在和無序發(fā)展，極大地威脅著所住居民的生命和財產(chǎn)安全，已嚴重影響了城市經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，制約了城市整體形象和品位的提升。為此，“城中村”常被形容為城市健康軀體上的“毒瘤”。

政府出于公共利益的需要，調(diào)整城市規(guī)劃，擴充城市的區(qū)域空間，將城郊的農(nóng)村納入統(tǒng)一管理，這是“城中村”拆遷改造的最直接原因。推進“城中村”改造，有利于明晰產(chǎn)權(quán)，完善監(jiān)督機制，加強集體資產(chǎn)管理；有利于轉(zhuǎn)換村民身份，落實社會保障待遇，建立村民長效受益機制；有利于實現(xiàn)村企分離，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)管理水平和市場競爭力，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；有利于完善城市管理體制，加強社會管理，促進社會發(fā)展進步；有利于加強基層組織建設(shè)，鞏固基層政權(quán)，保持社會穩(wěn)定。改造“城中村”，使其擺脫自身發(fā)展的惡性循環(huán)并與周邊城市環(huán)境銜接，已成為刻不容緩的任務(wù)。

“城中村”的實質(zhì)是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在的差異和矛盾在城市化進程中的集中反映，對于城市化管理者而言是一個無法回避的現(xiàn)實問題，沒有一個現(xiàn)成的可以照搬照抄的模式。其牽涉面廣、環(huán)節(jié)復(fù)雜、利益沖突多、開發(fā)風險大，關(guān)系到政府、集體、村民、開發(fā)商以及其他權(quán)利人等多方主體的切身利益，是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

五、“城中村”土地征收與房屋拆遷程序

為了保護耕地，嚴格控制集體土地被征收，土地管理法規(guī)定了土地征收應(yīng)當由省級人民政府或者由國務(wù)院審批。然而，一些地區(qū)以開發(fā)區(qū)發(fā)展需要為由大肆圈地，他們認為開發(fā)區(qū)即實驗區(qū)，就可以突破法律規(guī)定。當今，我國一切市場主體和政府都應(yīng)當遵循規(guī)則、遵守法律，土地征收必須依法法定程序進行。“城中村”改造就是首先將集體土地征為國有，然后進行拆遷。根據(jù)《物權(quán)法》第四十二條的規(guī)定，因公共利益的需要，政府才可以征收征用。普遍認為“三項改造”9屬于公共利益，“三項改造”需要巨額資金，借助民間資本進行“三項改造”表面上看具有資本固有的屬性即商業(yè)目的，但是其更加具有公共利益屬性，因為三項改造具有消除危房、完善基礎(chǔ)設(shè)施、美化環(huán)境、落實城市規(guī)劃、提高土地集約化利用、提升城市整體形象和品位等積極作用。明確了“城中村”改造屬于公共利益，政府就可以理直氣壯地依法進行征收拆遷。目前，還沒有一個獨立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補償?shù)膰壹壌蠓ā?0近年來，全國一些省市陸續(xù)出臺的有關(guān)拆遷的地方性法規(guī)、規(guī)章中，可以找到涉及“城中村”集體土地房屋拆遷的相關(guān)內(nèi)容。歸納起來，基本采用以下三種補償安置辦法的其一或組合，一是 910 “三項改造”包括城中村改造、棚戶區(qū)改造和危舊改造。

溫家寶總理已經(jīng)明確指示有關(guān)部門盡快研究制定《集體土地征收拆遷條例》。“征地法”，即先將土地征用變性，再依國有土地上的房屋拆遷補償；二是“參照法”，即參照城市房屋拆遷進行補償；三是“協(xié)商法”，即由拆遷主體和被拆遷主體相互商量決定補償。筆者建議可按第一種方法進行。即先依據(jù)《土地管理法》辦理征地審批手續(xù)，然后依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》進行征收補償安置。人們在寄予對被拆遷人自焚的同情、對地方政府大肆賺取土地出讓金憤慨的同時，也應(yīng)當對“城中村”改造的理性關(guān)注——征收拆遷的法定程序：（1）報省級人民政府批準；（2）縣、市人民政府作出征收決定；（3）征收補償部門調(diào)查登記；（4）征收補償補償安置；（5）司法強制搬遷然而，一些省份倒置了法定程序，11要求縣市人民政府先解決補償然后再報省級人民政府批準，征地搬遷本來就具有強制性，如此倒置將使得縣市政府對城中村改造無從下手、無所適從。

六、“城中村”改造拆遷補償安置

在市場化運作過程中，“城中村”改造一方民事主體應(yīng)當是“城中村”改造片區(qū)的集體經(jīng)濟組織，而框架協(xié)議是在政府主導(dǎo)的形式下簽訂的，政府部門是拆遷改造框架協(xié)議的一方當事人，因此，上述框架協(xié)議具備行政合同的主要特征；另一方面，框架協(xié)議是針對某一特定的“城中村”改造片區(qū)簽訂的。而“城中村”改造實質(zhì)上又是一種民事行為，在框架協(xié)議中，往往約定了開發(fā)企業(yè)應(yīng)當對于“城中村”改造片區(qū)的集體經(jīng)濟組織承擔責任的條款，以及在“城中村”改造片區(qū)中開發(fā)企業(yè)的其他權(quán)利義務(wù)，因此，上述框架協(xié)議又同時具備民事合同的特征。在“城中村”改造中，有些“城中村”改造片區(qū)的集體經(jīng)濟組織以股份合作社、居民小組（村民小組）等名義與開發(fā)商簽訂拆遷改造框架協(xié)議或者意向性協(xié)議，就“城中村”改造的范圍、改造原則、費用支付、雙方權(quán)利義務(wù)、違約責任、特別約定等事項進行約定。在簽訂上述協(xié)議前，開發(fā)商一般會提供“城中村”改造方案，并且向集體經(jīng)濟組織支付一定的保證金。有效的合同對當事人具有法律約束力，合同當事人應(yīng)當按照合同的約定行使權(quán)利并履行義務(wù)。無論上述框架協(xié)議的性質(zhì)如何界定，根據(jù)誠實信用的基礎(chǔ)原則，在上述框架協(xié)議簽訂后，協(xié)議雙方均應(yīng)當按照協(xié)議的約定行使權(quán)利并履行義務(wù)。

“城中村”改造的土地問題不能與一般的集體土地征用補償完全等同，土地征用制度是目前集體土地轉(zhuǎn)為國有的唯一途徑，而國家對集體土地國有化轉(zhuǎn)制只有框架性規(guī)定。在土地征用時，《土地管理法》第47條規(guī)定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。”但對“城中村”中以房屋為主的農(nóng)民私有財 11 作者了解到河北省、浙江省等省份將集體土地征收程序倒置，其本意是達到和諧拆遷的目的，但是，作者認為事與愿違，必將造就“釘子戶”。產(chǎn)拆遷補償卻采取忽略或放任態(tài)度，甚至沒有房屋作為物權(quán)的概念，房屋僅被包含在“附著物”中，這事完全是掠奪性的適用法律。為了解決集體土地征為國有后房屋拆遷補償沒有法律依據(jù)問題，最高法院作出了司法政策。12

拆遷補償安置首先通過協(xié)商解決拆遷補償安置，無法達成協(xié)議的，可以通過裁決解決，這也是拆遷具有強制性的表現(xiàn)，適時用好裁決，對協(xié)議簽訂具有促進作用。無論是協(xié)議還是裁決，都應(yīng)當包括如下內(nèi)容：拆遷主體，被拆除房屋的位置、性質(zhì)、建筑面積，補償安置方式，貨幣補償金額，搬遷期限，法律責任，救濟途徑等內(nèi)容。對協(xié)議反悔可以依法向人民法院提起民事訴訟；對裁決不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

七、“城中村”改造需要強制力作保障

《物權(quán)法》規(guī)定，因公共利益的需要，人民政府可以征收征用，征收征用具有強制力保障，表現(xiàn)在依法做出補償安置決定和依法強制搬遷。這既符合行政征收理論，也符合我國國情。依照本條例的規(guī)定，“城中村”改造屬于因公共利益，征收搬遷應(yīng)當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，并依法辦理有關(guān)審批手續(xù)。征收部門應(yīng)當編制具體實施方案，并政府作出征收決定。征收部門應(yīng)當與房屋的所有權(quán)人按照自愿、公平的原則訂立征收補償協(xié)議。建設(shè)單位及其委托實施拆遷的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式或者以暴力、脅迫以及其他非法手段實施拆遷。顯然，這一規(guī)定體現(xiàn)了立法者對強化物權(quán)保護的立法理念，對于遏制濫征、濫拆將起到積極的作用，無疑是立法的重大突破。

然而，這種對物權(quán)保護絕對化的立法理念使得非公益性拆遷類似征收筵席稅的制度——幾乎成為空話?；诖艘?guī)定，筆者作一假設(shè)：某一并非屬于公共利益的商業(yè)性項目，拆遷涉及被拆遷人500戶，通過建設(shè)單位艱難的說服，有480戶被拆遷人與拆遷人簽訂了補償安置協(xié)議，但仍有20戶被拆遷人拒簽協(xié)議，而這20戶被拆遷人的房屋零散地分布項目區(qū)域中，使得拆遷人無法實施。從物權(quán)法的規(guī)定來看，這些“釘子戶”是權(quán)利的捍衛(wèi)者，無可非議，拆遷人沒有強制拆遷通道的法律依據(jù)，勢必導(dǎo)致長期僵持；大多數(shù)簽訂協(xié)議的被拆遷人期待回遷的愿望不能實現(xiàn)；從國家關(guān)于土地集約化利用的角度，建設(shè)用地系稀有資源應(yīng)及時充分利用的法律精神落空。顯然，上述突出問題在該條例中是沒有解決的，于是便暴露出該制度的缺陷。想必，非公益性拆遷無強制力保障的規(guī)定是源于商業(yè)行為不得動用公權(quán)力的思想。的確，世界上許多國家曾有不為商業(yè)行為動用征收權(quán)的 12 最高人民法院2005年10月20日[2005]行他字第5號《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關(guān)問題的答復(fù)》明確規(guī)定，農(nóng)村集體土地征用后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍然享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當參照《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，對房屋所有權(quán)人予以補償安置。制度，但是，這種制度也在不斷冰釋。例如，美國在上世紀中葉之前的確遵循該規(guī)則，但在中葉時期一個為商業(yè)項目動用征收權(quán)之后，便打破了這一傳統(tǒng)。

任何法律制度都是利益的博弈。當商業(yè)行為所帶來的公共利益明顯地超出權(quán)利犧牲者所受到損害的利益時，立法者就不能不考慮這種這種博弈的利益，要保護這種博弈的利益，就必須建立產(chǎn)生這種利益的強制法律制度。顯然，本條例對于非公益性拆遷的立法沒有充分考慮非公益拆遷在某種條件下也有明顯的公益性問題。解決這一缺陷，還需增加非公共利益向公共利益轉(zhuǎn)換機制，該條例采用列舉的方式界定公共利益，并未明確規(guī)定公共利益轉(zhuǎn)換機制。筆者認為公共利益的內(nèi)涵具有相對穩(wěn)定性，采用文本列舉方式，但是在一定條件下，非公共利益可以轉(zhuǎn)化為公共利益。遵循公平自愿的原則，純粹的商業(yè)項目所需土地只能通過自由市場實現(xiàn)，非因公共利益的需要，拆遷國有土地上單位、個人房屋的，建設(shè)單位應(yīng)當與房屋所有權(quán)人按照自愿、公平的原則訂立拆遷補償協(xié)議。當事人自愿拆遷使社會資源達到最佳配置。雖然《物權(quán)法》規(guī)定，因公共利益的需要，可以征收和征用，但是，不排除因商業(yè)性開發(fā)通過協(xié)商進行拆遷的制度。當事人之間的交易活動，一般情形，政府不宜強行干預(yù)。然而，在實踐中，當一個拆遷項目的絕大部分通過協(xié)商解決補償后，仍有少量被拆遷人口若懸河、漫天要價，動則以上訪、信訪甚至以自殺、自焚相威脅，13阻礙了整個項目的實施，造成了稀缺的土地資源浪費，使得眾多被拆遷人回遷的愿望難以實現(xiàn)，此時的商業(yè)性拆遷就應(yīng)當轉(zhuǎn)化為公共利益性拆遷，公權(quán)力機關(guān)就應(yīng)當介入，針對少數(shù)被拆遷人漫天要價無法達成協(xié)議，縣級以上人民政府應(yīng)當依法作出征收決定，然后通過依法作出補償決定，即通過公權(quán)力強制解決補償問題，這樣就實現(xiàn)了從非公共利益向公共利益的轉(zhuǎn)化。同時，還不能不考慮經(jīng)濟發(fā)展不平衡的國情：我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的棚戶區(qū)、“城中村”、危舊房成為制約城市發(fā)展的瓶頸，中央要求加快棚戶區(qū)、“城中村”、危舊房改造，這“三項改造”如果僅僅依靠政府財政解決，那將是紙上談兵。通過發(fā)揮資本的功能，參與“三項改造”何樂而不為呢？如果通過資本運作進行“三項改造”由于缺乏強制力保障，僅僅成為或然性而非必然性時，“三項改造”將隨著“釘子戶”的出現(xiàn)戛然而止。此時，人們再去反思非公益拆遷制度缺失然后再完善時，解決城市發(fā)展瓶頸的寶貴時間已經(jīng)悄然流逝許多。資本參與“三項改造”缺乏強制力保障與其說是立法者的謹慎，不如說是其保守。

非公益性拆遷的啟動應(yīng)當接受政府審批、許可的監(jiān)管，包括對建設(shè)項目立項的審查、城市規(guī)劃的許可、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的審批、補償安置方案的審查、補償資金的審查等。在完成上述較為嚴格的監(jiān)管后，原則上由建設(shè)單位按照平等自愿 13 江西宜黃拆遷自焚事件寄予官方及社會對自焚者的同情，但是，我卻注意到社會在忽略拆遷的強制性。與被拆遷人進行協(xié)商，但政府也不能從此撒手不管，當絕大部分被拆遷人通過協(xié)商補償安置后，政府為了實現(xiàn)博弈利益，應(yīng)當針對少數(shù)被拆遷人動用征收權(quán)。14

八、“城中村”改造征收補償中需關(guān)注的重點問題

（1）征收宗教團體所有房屋。征收宗教團體所有的房屋，征收部門應(yīng)當事先征求宗教事務(wù)管理部門意見，并與宗教團體簽訂拆遷補償安置協(xié)議。征收由第三人代為經(jīng)營、租賃的宗教團體的房屋，租賃關(guān)系終止。其中，拆遷自住房屋的，補償安置方式與標準按照當?shù)卣?guī)定的私有出租居住房屋的租金標準執(zhí)行。征收租賃房屋的，被拆遷人和房屋承租人均可以選擇貨幣補償或者房屋調(diào)換。

（2）征收權(quán)屬存在爭議的房屋。由于權(quán)屬存在爭議的房屋屬于“產(chǎn)權(quán)不明確的房屋”，為了保障建設(shè)項目的順利進行，應(yīng)當由征收部門提出補償安置方案，報政府同意后作出補償決定。搬遷前，征收部門應(yīng)當就被搬遷房屋的有關(guān)事項向公證機構(gòu)辦理證據(jù)保全，并且將征收補償資金辦理提存或者提供符合國家質(zhì)量標準的安置用房、周轉(zhuǎn)用房后，方可實施征收。被征收人不接受補償安置的，可以在提存補償金并辦理證據(jù)保全后先行搬遷。

（3）搬遷設(shè)有抵押權(quán)的房屋。首先要核實抵押的有效性；其次，在搬遷前，應(yīng)當通知抵押權(quán)人關(guān)于拆遷房屋的相關(guān)事項；再次，經(jīng)與抵押權(quán)人、被征收人協(xié)商，能夠解除抵押合同的，可達成一致意見，將征收補償款交付給相關(guān)當事人。進行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，應(yīng)當辦理新的抵押登記或者辦理抵押權(quán)預(yù)告登記。

（4）征收存在共有關(guān)系的房屋?！段餀?quán)法》第九十三條規(guī)定：“不動產(chǎn)或者動產(chǎn)可以由兩個以上單位、個人共有。共有包括按份共有和共同共有?！钡诰攀臈l規(guī)定：“按份共有人對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)。”第九十五條規(guī)定：“共同共有人對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)共同享有所有權(quán)。”第九十七條規(guī)定：“處分共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)以及對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)作重大修繕的，應(yīng)當經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意，但共有人之間另有約定的除外。”因此，政府在征收設(shè)有共有關(guān)系的房屋時，應(yīng)當與全體共有人共同簽訂征收補償安置協(xié)議，切忌漏列當事人。

（5）房屋所有權(quán)證尚未從被繼承人名下辦理到繼承人（受遺贈人）名下。物權(quán)法》第二十九條規(guī)定：“因繼承或者受遺贈取得物權(quán)的，自繼承或者受遺贈開始時發(fā)生效力?！笔紫?，房屋所有權(quán)證尚未從被繼承人名下辦理到繼承人（受遺贈人）名下時，房屋的所有權(quán)人可根據(jù)繼承關(guān)系予以確認，征收部門仍然應(yīng)當針對繼承人（受遺贈人）進行征收安置補償；其次，由于房屋所有權(quán)證尚未從被 14 王達《非公益性拆遷也應(yīng)有強制保障》，載于2010年4月8日《法治周末》。繼承人名下辦理到繼承人（受遺贈人）名下，房屋的所有權(quán)人存在不確定因素，征收部門應(yīng)當要求繼承人（受遺贈人）提供其合法享有該房屋物權(quán)的證明材料，以免日后發(fā)生糾紛。

（6）征收被法院查封的房屋?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》第二十四條規(guī)定：“查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)滅失或者毀損的，查封、扣押、凍結(jié)的效力及于該財產(chǎn)的替代物、賠償款。人民法院應(yīng)當及時作出查封、扣押、凍結(jié)該替代物、賠償款的裁定?！币虼耍斦魇詹块T得知被征收房屋存在查封的情形時，應(yīng)當及時通知做出查封裁定的人民法院，并且協(xié)助人民法院進行處理。

（7）改造涉及工程建設(shè)中的文物保護?！段奈锉Ｗo法》第十八條規(guī)定；“根據(jù)保護文物的實際需要，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以在文物保護單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶，并予以公布。在文物保護單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)進行建設(shè)工程，不得破壞文物保護單位的歷史風貌；工程設(shè)計方案應(yīng)當根據(jù)文物保護單位的級別，經(jīng)相應(yīng)的文物行政部門同意后，報城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準?！币虼?，征收、建設(shè)單位、建筑單位應(yīng)當遵守《文物保護法》等相關(guān)規(guī)定，不得破壞文物。

（8）“城中村”改造中對軍事設(shè)施的保護。軍事設(shè)施，是指國家直接用于軍事目的的下列建筑、場地和設(shè)備：指揮機關(guān)、地面和地下的指揮工程、作戰(zhàn)工程；軍用機場、港口、碼頭；營區(qū)、訓(xùn)練場、試驗場；軍用洞庫，倉庫；軍用通信、偵察、導(dǎo)航、觀測臺站和測量、導(dǎo)航、助航標志；軍用公路、鐵路專用線，軍用通信、輸電線路，軍用輸油、輸水管道：國務(wù)院和中央軍事委員會規(guī)定的其他軍事設(shè)施?！盾娛略O(shè)施保護法》第四條規(guī)定：“中華人民共和國的所有組織和公民都有保護軍事設(shè)施的義務(wù)。禁上任何組織或者個人破壞、危害軍事設(shè)施。”第七條規(guī)定；“國家根據(jù)軍事設(shè)施的性質(zhì)、作用、安全保密的需要和使用效能的要求，劃定軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)；沒有劃入軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)的軍事設(shè)施，也應(yīng)當采取保護措施?！币虼?，如果在”城中村”改造中涉及到軍事設(shè)施，政府應(yīng)當積極與駐地部隊協(xié)商解決。

（9）補償款由他人領(lǐng)取時的處理。在實踐中，有時會遇到由于拆遷人的疏忽，導(dǎo)致房屋補償款由他人領(lǐng)取的情形。因此，拆遷人一定要注意補償款應(yīng)由領(lǐng)款人親自領(lǐng)取，委托他人領(lǐng)款的應(yīng)認真審查委托書的真實性和內(nèi)容的準確性。如征收部門疏于審查，錯將補償款項支付給他人，征收部門仍應(yīng)對實際的被征收人或房屋承租人承擔補償安置的義務(wù)。對冒領(lǐng)或錯發(fā)，征收部門可以依法要求其返還不當?shù)美?。?0）被征收人拒絕受領(lǐng)補償款的處理。在補償安置協(xié)議簽訂后，若被征收人無法定理由拒絕受領(lǐng)補償款的，征收部門應(yīng)制作通知書，通知被征收人在一定期限內(nèi)領(lǐng)取。逾期不領(lǐng)的，征收部門可以向公證機關(guān)辦理提存。

政府或者房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在介入“城中村”改造項目之前，應(yīng)未雨綢繆，避免在“熱點問題”上“犯嚴重錯誤”。

九、“城中村”改造過程中規(guī)劃變更的責任承擔

政府都對“城中村”改造編制有專項規(guī)劃，而我國法律對規(guī)劃變更一直進行非常嚴格的控制。如開發(fā)企業(yè)未經(jīng)政府規(guī)劃行政主管部門批準，擅自變更規(guī)劃的，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，將承擔限期拆除或巨額罰款等行政責任。

開發(fā)企業(yè)在銷售后交付房屋前對建設(shè)工程規(guī)劃進行變更的，應(yīng)承擔相應(yīng)的違約責任。此時，開發(fā)企業(yè)與業(yè)主之間，因《拆遷補償協(xié)議》或《商品房購銷合同》之簽訂存在合同之債，開發(fā)企業(yè)應(yīng)全面履行自己的合同義務(wù)，其中包括按照合同規(guī)定的規(guī)劃許可證建設(shè)和交付房屋，而違反此義務(wù)顯然構(gòu)成違約。因此，開發(fā)公司因承擔合同約定的或退房并賠償損失等民事違約責任。

從“城中村”建設(shè)規(guī)劃變更與拆遷補償協(xié)議或售房合同履行兩個方面來看，開發(fā)企業(yè)在改造、開發(fā)建設(shè)過程中變更建設(shè)規(guī)劃導(dǎo)致責任承擔有以下四種情況：一是開發(fā)企業(yè)既未經(jīng)審批機關(guān)批準又未與業(yè)主協(xié)商變更拆遷補償協(xié)議或售房合同而擅自變更規(guī)劃。這種情況下，開發(fā)企業(yè)的行為既違反了行政法律又違反了民事法律的規(guī)定，應(yīng)承擔行政和民事兩種法律責任。二是開發(fā)企業(yè)經(jīng)審批機關(guān)批準并與業(yè)主協(xié)商變更拆遷補償協(xié)議或售房合同后變更規(guī)劃。這種情況下，開發(fā)企業(yè)的行為符合行政和民事法律規(guī)定，不產(chǎn)生法律責任問題。三是開發(fā)企業(yè)未經(jīng)審批機關(guān)批準但與業(yè)主協(xié)商一致后變更規(guī)劃。這種情況下，開發(fā)企業(yè)與業(yè)主協(xié)商變更規(guī)劃的行為無效，開發(fā)企業(yè)仍需承擔行政法律責任。四是開發(fā)企業(yè)經(jīng)審批機關(guān)批準但未告知業(yè)主而變更規(guī)劃。這種情況下，開發(fā)企業(yè)的行為符合行政法律規(guī)定，不需承擔行政法律責任，但其行為有可能構(gòu)成民法上的違約，應(yīng)承擔違約責任。

十、“城中村”改造應(yīng)當建立完善對失地村民的社會保障 “城中村”改造將使得村民喪失土地和房屋租金收益，村民的經(jīng)濟收入急劇減少；被征地村民綜合素質(zhì)普遍較低，“收租階層”使這些村民衣食無憂，缺乏吃苦精神，長期養(yǎng)成散漫懶惰、安于現(xiàn)狀、不思進取、游手好閑、好逸惡勞，與現(xiàn)代化城市發(fā)展的要求不相適應(yīng)15；集體經(jīng)濟的分紅、土地出租、房屋出租收益成為村民客觀的定的收入來源，使得村民缺乏有競爭力的、非傳統(tǒng)行業(yè)經(jīng)營的 15 陳英武《試談“城中村”改造被征地村民的社會保障制度建設(shè)》，載于《經(jīng)濟述評》2010年第2—3期第114頁。能力。城中村問題是我國城市發(fā)展進程中的客觀現(xiàn)實，各級政府和行政機關(guān)在處理城中村村民社會保障問題時，不能怨天尤人、隨意處之，否則就會影響城鄉(xiāng)一體化進程、影響經(jīng)濟發(fā)展、破壞社會公平正義、影響社會穩(wěn)定。中央三令五申，土地征用不能出現(xiàn)“三無人員”16。

綜合廣州、深圳、西安等地成功做法，筆者建議城中村改造中，通過城中村集體資產(chǎn)股份制改造，村民變成了市民，市民變成了股民，拓寬保障渠道，使他們不僅享有城市居民待遇，而且在生活上更有保障。具體說改造后村民有六條保障線：一是“社?！?，允許沒有工作單位的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員以城鎮(zhèn)自謀職業(yè)人員身份參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，被征地人員已經(jīng)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的，資金轉(zhuǎn)戶后可以補繳納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險；二是“醫(yī)?！?，自愿參加新型合作醫(yī)療或是參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險；三是“房?！?，“城中村”改造按人均不少于60平方米回遷安置，每戶至少兩套住房，一套用于居住，一套用于出租，村民都有房屋出租收入；四是“業(yè)保”，中青年失地村民具有勞動能力，可以在隨后的時間里獲得工作的機會，對于改制企業(yè)、物業(yè)管理公司、集體商鋪經(jīng)營同等條件優(yōu)先使用本村失地村民；五是“低保”。對于改造后生活條件達不到最低生活保障的村民可享受最低生活保障待遇；六是“學(xué)?！?，“城中村”改造中，優(yōu)先安排教育教學(xué)用地，做到教育用地不減少，財政投入不降低，教育資源均衡化，切實縮小城鄉(xiāng)差別，“城中村”農(nóng)民子女就學(xué)和城市居民享受同等就學(xué)待遇，體現(xiàn)公平的受教育權(quán)。

總之，“城中村”是特定歷史背景下產(chǎn)生的特殊產(chǎn)物，對于我國的城市化進程發(fā)揮過積極作用，但也逐漸呈現(xiàn)出與社會經(jīng)濟發(fā)展的不適應(yīng)。城中村問題源于多方利益沖突，當前和今后工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期仍將長期存在，所以“城中村”問題的解決手段絕非“一拆了之”，只有妥善協(xié)調(diào)好多方利益，才能從根本上解決“城中村”問題，實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化的健康和諧發(fā)展。

16“三無人員”是指失去土地的農(nóng)民成為無土地、無保障、無崗位的人員。

第二篇：城中村改造

附件10：市政專業(yè)部門市政接用意見

依據(jù)規(guī)劃意見書到區(qū)市政管委管理科辦理的相關(guān)行政許可內(nèi)容，需市級主管部門批準的項目有4項：

一、（一）行政許可事項名稱: 古樹名木移植許可

（二）行政許可依據(jù): 《城市綠化條例》第25條

（三）行政許可收費依據(jù): 本項目許可不收費

（四）行政許可審查總時限: 12個工作日（不含法定頒發(fā)、送達行政許可證件時間和上級審批時間）

（五）申請表: 《**市園林綠化局古樹名木移植申請書》

（六）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（七）申請條件：

1、因特殊情況必須移植的；

2、古樹名木移植方案符合要求。

（八）申請條件依據(jù)：

1、《城市綠化條例》第25、27條；

2、《**市城市綠化條例》第22、23條；

3、《城市古樹名木保護管理辦法》第10、12、16條；

4、《**市古樹名木保護管理條例》第11、15條。

（九）申請方式：書面申請。

（十）申請人提交材料目錄：

1、**市園林綠化局古樹名木移植申請書。申請內(nèi)容包括申請單位名稱或個人姓名；聯(lián)系電話；單位綠化面積總況；申請樹種、規(guī)格、數(shù)量、原因；申報單位意見(蓋章)；產(chǎn)權(quán)業(yè)主單位意見(蓋章)；

2、**市園林綠化局綠地指標審核簽署意見；

3、**市規(guī)劃委建設(shè)工程規(guī)劃許可證及附圖；

4、項目工程樹位平面圖。在施工平面圖上標明樹位、樹種、規(guī)格、占用綠地的面積；

5、古樹名木移植方案。

申請人應(yīng)當如實提交有關(guān)材料，并對材料的真實性負責，否則將承擔相應(yīng)的法律后果。

二、（一）行政許可事項名稱: 臨時占用城市綠地（含代征綠地）

（二）行政許可依據(jù): 《城市綠化條例》第20條

（三）行政許可收費依據(jù): 本項目許可不收費

（四）申請表: 《**市園林局臨時占用城市綠地(含代征綠地)申請書》

（五）行政許可審查總時限: 12個工作日（不含法定頒發(fā)、送達行政許可證件時間和上級審批時間）

（六）辦理程序：受理

審查

決定

送達

三、（一）行政許可事項名稱：樹木移伐

（二）行政許可依據(jù)：《城市綠化條例》第21條《**市城市綠化條例》第23條

（三）行政許可收費依據(jù)：本項目許可不收費

（四）行政許可審查總時限：12個工作日（不含法定頒發(fā)、送達行政許可證件時間和上級審批時間）

（五）申請表：《**市園林綠化局樹木移伐申請書》

（六）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（七）申請條件：確需砍伐或者移植的。

（八）申請條件依據(jù)：

1、《城市綠化條例》第21條；

2、《**市城市綠化條例》第23條。

（九）申請方式：書面申請。

（十）申請人提交材料目錄：

1、**市園林綠化局樹木移植和砍伐申請書。申請內(nèi)容包括申請單位名稱或個人姓名；聯(lián)系電話；單位綠化面積總況；申請樹種、規(guī)格、數(shù)量、原因；申報單位意見(蓋章)；產(chǎn)權(quán)業(yè)主單位意見(蓋章)；

2、**市園林綠化局綠地指標審核簽署意見；

3、**市規(guī)劃委建設(shè)工程規(guī)劃許可證及附圖；

4、項目工程樹位平面圖。在施工平面圖上標明樹位、樹種、規(guī)格、占用綠地的面積。

申請人應(yīng)當如實提交有關(guān)材料，并對材料的真實性負責，否則將承擔相應(yīng)的法律后果。

四、（一）行政許可事項名稱：公共綠地改變使用性質(zhì)批準(含其他綠地)

（二）行政許可依據(jù)：《**市城市綠化條例》第25條

（三）行政許可收費依據(jù)：本項目許可不收費

（四）行政許可審查總時限：20個工作日（不含法定頒發(fā)、送達行政許可證件時間和上級審批時間）特殊情況下可延長10日

（五）申請表：《**市園林局公共綠地(含其他綠地)改變使用性質(zhì)申請書》

（六）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（七）申請條件：新建項目確需改變綠化規(guī)劃、綠化用地使用性質(zhì)的。

（八）申請條件依據(jù)：《**市城市綠化條例》第25條。

（九）申請方式：書面申請。

（十）申請人提交材料目錄：

1、**市園林局公共綠地(含其他綠地)改變使用性質(zhì)申請書；

2、**市園林局綠地指標審核簽署意見；

3、**市規(guī)劃委建設(shè)工程規(guī)劃許可證及附圖；

4、項目工程占用綠地平面圖。在施工平面圖上標明占用綠地的面積及準確位置。

申請人應(yīng)當如實提交有關(guān)材料，并對材料的真實性負責，否則將承擔相應(yīng)的法律后果。

到區(qū)市政委城建科能直接辦理的有 7項：

一、（一）項目名稱：市政公用工程穿越公園或臨時占用公園內(nèi)土地許可

（二）項目類別：許可

（三）項目依據(jù):《**市公園條例》第25條。

（四）辦理對象及范圍：**區(qū)

（五）辦理條件：

1、市政公用工程確需穿越公園或者臨時占用公園土地的。

2、建設(shè)單位應(yīng)當征得公園管理機構(gòu)和園林行政管理部門同意。

（六）提交的材料：

1、**區(qū)市政管理委員會穿越公園或臨時占用公園內(nèi)土地申請書；

2、**市**區(qū)規(guī)劃分局建設(shè)工程規(guī)劃許可證及附圖；

3、項目工程需穿越公園或臨時占用公園土地平面圖。在施工平面圖上標明占用公園綠地的面積及準確位置。

（七）申請人應(yīng)當如實提交有關(guān)材料，并對材料的真實性負責，否則將承擔相應(yīng)的法律后果。

（八）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（九）辦理時限：20個工作日（不含法定頒發(fā)、送達行政許可證件時間）；特殊情況下可延長10日

（十）費用情況：本許可項目不收費

（十一）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項在本單位可以全部辦結(jié)

二、（一）項目名稱：道路上空或者建筑物、構(gòu)筑物之間架設(shè)管線行政許可

（二）項目類別：許可

（三）項目依據(jù)：《**市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第三十四條

（四）辦理對象及范圍：**區(qū)

（五）辦理條件：

1、**區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)各類架空線路，或者在現(xiàn)有架空線路上搭掛線纜的，由**區(qū)市政管理委員會負責行政許可。

2、新建或臨時架設(shè)架空線路必須符合國家或行業(yè)的有關(guān)規(guī)定;搭掛線纜須符合國家或行業(yè)有關(guān)合桿的規(guī)定。

3、具有書面申請。

4、具有擬建架空線路的設(shè)計圖紙。

5、搭掛線纜建設(shè)單位須提交與電桿權(quán)屬單位簽訂的安全維護協(xié)議。

（六）提交的材料：

1、由**市市政管理委員會統(tǒng)一格式的《架空線路建設(shè)申請表》：建設(shè)單位的全稱、加蓋建設(shè)單位公章；申報項目名稱、建設(shè)地點；建設(shè)目的、建設(shè)規(guī)模和內(nèi)容（起止點位置、路徑長度、線纜長度、線纜數(shù)量、線纜容量、電桿數(shù)量、附屬設(shè)施名稱及數(shù)量）、計劃開工時間、工期；臨時架空線的使用天數(shù)、拆除時間。

2、擬建架空線路的設(shè)計圖紙，須由專業(yè)部門繪制，內(nèi)容包括：在1：500地形圖上繪制架空線路總平面圖、1：100的帶有道路橫斷面的線路斷面圖；圖中須表明擬建線路與周圍現(xiàn)有各種架空線路的關(guān)系。

3、搭掛線纜建設(shè)單位須提交與電桿權(quán)屬單位簽訂的安全維護協(xié)議。

（七）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（八）辦理時限：20個工作日

（九）費用情況：本許可項目不收費

（十）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項在本單位可以全部辦結(jié)

三、（一）項目名稱：臨時占用城市道路批準

（二）項目類別：許可

（三）項目依據(jù)：《城市道路管理條例》第三十一條（1996年國務(wù)院令第198號）

（四）辦理對象及范圍：**區(qū)

（五）辦理條件：

依據(jù)《行政許可法》第二十九條第二款，申請單位提出申請符合申請條件，提交的申請材料齊全、符合法定形式。

（六）申請條件的依據(jù)：

1、**市市政管理委員會、**市公安局1994年第2號《**市臨時占用道路許可管理若干規(guī)定》第八條；

2、**市市政管理委員會、**市公安局1996年國務(wù)院令第198號《城市道路管理條例》第三十條；

3、《行政許可法》第二十九條第二款。

（七）提交的材料：

1、臨時設(shè)施占道申請（包括：占用道路位置、范圍、性質(zhì)、時間、采取的相應(yīng)措施及占道原因等）；

2、申請人委托代理人提出許可申請時，應(yīng)出示申請人的授權(quán)委托書。

（八）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（九）辦理時限：20個工作日

（十）費用情況：本許可項目不收費

（十一）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項在本單位可以全部辦結(jié)

四、（一）項目名稱：挖掘城市道路批準

（二）項目類別：許可

（三）項目依據(jù)：《城市道路管理條例》第三十三條（1996年國務(wù)院令第198號）

（四）辦理對象及范圍：**區(qū)

（五）辦理條件：

（六）申請條件：

1、掘路施工申請（申請內(nèi)容包括申請單位名稱或個人姓名、申請的理由、地點、施工期限等）；

2、已取得有效的規(guī)劃主管部門工程規(guī)劃許可和建設(shè)主管部門施工許可；

3、設(shè)計完成工程圖紙（包括：城市地域圖、施工平面圖、挖掘回填剖面圖）；

4、有切實可行的掘路施工方案（含施工承諾書）；

5、申請人委托代理人提出許可申請時，應(yīng)出示申請人的授權(quán)委托書。

（七）申請條件的依據(jù)：

1、《**市臨時占用道路許可管理若干規(guī)定》第八條；

2、《城市道路管理條例》第三十三條；

3、《行政許可法》第二十九條第二款。

（八）申請材料和申請書示范文本：

1、申請書；

2、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證；

3、城市地域圖、施工平面圖、挖掘回填剖面圖。

（九）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（十）辦理時限：20個工作日

（十一）費用情況：本許可項目不收費

（十二）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項在本單位可以全部辦結(jié)

五、（一）項目名稱：建設(shè)工程配套環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施竣工驗收許可

（二）項目類別：許可

（三）項目依據(jù)：《**市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第六十七條

（四）辦理對象及范圍：**區(qū)

（五）辦理條件：

1、符合市容環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)專業(yè)規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)定額指標和設(shè)置標準；

2、符合環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施設(shè)計方案；

3、符合**市公共廁所建設(shè)標準（DB11/T190－2003）；

4、符合《**市新建改建居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套實行指標》；

5、符合《**市無障礙設(shè)施建設(shè)和管理條例》第八條第（五）項；

6、符合《**市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)定額指標（試行）》；

7、符合《**市生活垃圾分類收集和處理設(shè)施配套建設(shè)標準》；

（六）提交的材料：

1、申請人的工商營業(yè)執(zhí)照、法人機構(gòu)代碼證書（查驗原件，留存復(fù)印件）；

2、中標文書或建設(shè)合同（查驗原件，留存復(fù)印件）；

3、規(guī)劃許可證、用地許可證、開工許可證和規(guī)劃平面圖（1：500藍圖或復(fù)印件）；

4設(shè)施工程質(zhì)量的合格文件（查驗原件，留存復(fù)印件）；

5、環(huán)衛(wèi)設(shè)施的平立剖圖（1：100藍圖或復(fù)印件）。

（七）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（八）辦理時限：20個工作日

（九）費用情況：本許可項目不收費

（十）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項在本單位可以全部辦結(jié)

六、（一）項目名稱：新建擴建改建城市公園竣工驗收

（二）項目類別：許可

（三）項目依據(jù)：《**市公園條例》第2、18、19、34、36條。

（四）辦理對象及范圍：**區(qū)

（五）辦理條件：

1、屬于公園用地，并且范圍明確；

2、對公眾開放，具備改善生態(tài)、美化城市、游覽觀賞、休憩娛樂和防災(zāi)避險等功能；

3、有管理機構(gòu)、管理制度和負責人；

4、公園的綠化用地比例應(yīng)當不少于陸地面積的65%；

5、具有《公園設(shè)計規(guī)范》要求的設(shè)施；

6、公園面積在10000 m2以上。

（六）提交的材料：

1、新建、改建、擴建公園竣工驗收申請表；

2、公園總體規(guī)劃方案及工程竣工圖；

3、公園綠化規(guī)劃設(shè)計方案；

4、公園所有者及管理者的基本情況；

5、公園有關(guān)綠化、服務(wù)、園容衛(wèi)生、秩序等方面的管理規(guī)定。申請人應(yīng)當如實提交有關(guān)材料，并對材料的真實性負責，否則將承擔相應(yīng)的法律后果。

（七）辦理程序：受理

審查

決定

送達

（八）辦理時限：20個工作日（不含法定頒發(fā)、送達行政許可證件時間）；特殊情況下可延長10日。

（九）費用情況：本許可項目不收費。

（十）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項在本單位可以全部辦結(jié)

七、（一）項目名稱：夜景照明方案審核許可

（二）項目類別：許可

（三）項目依據(jù)：《**市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第四十三條第二款

（四）辦理對象及范圍：**區(qū)

（五）辦理條件：

1、符合**市**區(qū)夜景照明總體規(guī)劃和實施方案；

2、符合**市夜景照明管理辦法的規(guī)定；

3、填寫市市政管委統(tǒng)一格式的《夜景照明工程建設(shè)方案行政許可申請表》；

4、經(jīng)規(guī)劃批準的平面圖（A3紙）；

5、夜景照明建筑總平面圖（A3紙）；

6、建筑立面圖（A3紙）；

7、建筑剖面圖（A3紙）；

8、建筑物實景白天照片式效果圖（A3紙）；

9、營業(yè)執(zhí)照（復(fù)印件加蓋公章）；

10、設(shè)計、施工資質(zhì)（復(fù)印件加蓋公章）；

11、施工安全認證（復(fù)印件加蓋公章）；

12、夜景照明構(gòu)思；

13、照明方案、設(shè)計說明（A3紙）；

14、燈位布置圖；

15、照（亮）度、光色計算分布圖；

16、控制眩光方法；

17、平日、節(jié)日、重大節(jié)日效果圖（A3紙）；

18、照明器材明細和技術(shù)資料；

19、重點部位燈具安裝方法、結(jié)構(gòu)示意圖及說明（A3紙）； 20、供配電系統(tǒng)及控制原理圖（A3紙）；

21、節(jié)能措施

（六）辦理程序：受理 → 審查 → 決定→ 送達和備案

（七）辦理時限：25個工作日

（八）費用情況：不收費

（九）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項在本單位可以全部辦結(jié) 附件11：用地批準

一、用地單位持市（區(qū)）國土局預(yù)審批復(fù)向發(fā)改委和規(guī)劃部門申請辦理立項批復(fù)和規(guī)劃審批。

二、用地單位持上述預(yù)審批復(fù)、立項批復(fù)和規(guī)劃意見材料到區(qū)國土分局辦理用地申報審批手續(xù)。

三、區(qū)國土分局按國家及市有關(guān)規(guī)定和要求組織編制用地報批材料。具體材料如下：

（一）區(qū)國土分局的建設(shè)項目用地預(yù)審意見

（二）用地單位填寫的建設(shè)用地申請表

（三）用地單位提供的發(fā)改委或項目計劃部門批準的立項和可行性報告批準文件

（四）區(qū)國土分局的地質(zhì)災(zāi)害認定表

（五）區(qū)國土分局的壓覆重要礦床證明

（六）用地單位提供的規(guī)劃部門批準的規(guī)劃意見書及附圖

（七）用地單位提供的勘測地界技術(shù)報告書及附圖

（八）用地單位提供的使用林地證明

（九）用地單位提供的征地補償安置協(xié)議

（十）用地單位提供的村民代表大會決議

（十一）區(qū)國土分局的土地情況調(diào)查表

（十二）區(qū)國土分局代區(qū)政府撰寫的建設(shè)用地申請文件

（十三）區(qū)國土分局填寫的“一書”、“四方案”

（十四）區(qū)國土分局的土地利用現(xiàn)狀圖

（十五）區(qū)國土分局的土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整方案，不需要調(diào)整的免。

（十六）區(qū)國土分局的土地權(quán)屬情況匯總表（十七）區(qū)國土分局的公示、聽證情況說明

四、區(qū)國土分局將建設(shè)項目用地申報審批材料組織齊全經(jīng)區(qū)政府同意上報市國土局審核后，報市政府審批。

五、繳納有關(guān)稅費并落實征地補償費依據(jù)：市政府令148號；京國土房管政（2003）716號

六、市國土局下發(fā)市政府用地批復(fù)。市國土局在用地單位繳齊各種稅費和征地補償費后將市政府用地批復(fù)下發(fā)給區(qū)政府。

七、區(qū)政府收到市政府用地批復(fù)后，在10日內(nèi)將批復(fù)內(nèi)容在被征地的村委會所在地進行公告。

八、用地單位持用地批復(fù)和相關(guān)材料在全部支付征地補償費后向市國土局領(lǐng)取建設(shè)用地批準書。注：辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和征用土地的審批權(quán)限：按《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規(guī)定：征用下列土地的由國務(wù)院批準：

（一）基本農(nóng)田；

（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃（525畝）的；

（三）其它土地超過七十公頃（1050畝）的。

征用本規(guī)定以外的土地的由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院備案。

附件12：核發(fā)集體土地房屋拆遷許可證

一、項目名稱：核發(fā)集體土地房屋拆遷許可證

二、項目類別：許可

三、項目依據(jù)：《**市集體土地房屋拆遷管理辦法》(**市人民政府令第124號)

四、收費依據(jù)：不收費

五、辦理時限：30個工作日

六、辦理結(jié)果狀態(tài)：本局審核市建委備案

七、網(wǎng)上辦理情況：**市拆遷信息網(wǎng) 網(wǎng)址： http:/bjchaiqian.bjjs.gov.cn 辦理條件：列入本拆遷計劃的拆遷項目

在**市拆遷信息網(wǎng)上激活項目帳號，建設(shè)單位獲取項目帳號后登陸填報系統(tǒng)，進行網(wǎng)上負責項目材料填報，兩級拆遷管理部門負責審批和發(fā)布信息。按網(wǎng)上審批的程序進行網(wǎng)上審批，同時提交以下材料：

（一）用地批準文件；

（二）規(guī)劃批準文件；

（三）拆遷實施方案；

（四）安置房屋或者拆遷補償資金的證明文件。

（五）委托評估合同和受托評估機構(gòu)的營業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)證書。

八、辦理程序：網(wǎng)絡(luò)受理→審核→審定→告知

九、辦理部門：**區(qū)建委房屋管理科 附件13：核發(fā)城市房屋拆遷許可證

一、項目名稱：核發(fā)城市房屋拆遷許可證

二、項目類別：許可

三、項目依據(jù)：《城市房屋拆遷管理條例》(國務(wù)院第305號)、《**市城市房屋拆遷管理辦法》（**市人民政府令第87號）

四、收費依據(jù)：不收費

五、辦理時限：30個工作日

六、辦理結(jié)果狀態(tài)：本局審核市建委備案

七、網(wǎng)上辦理情況：**市拆遷信息網(wǎng)(網(wǎng)址:http:/bjchaiqian.bjjs.gov.cn)

八、辦理條件：列入本拆遷計劃的拆遷項目

按網(wǎng)上審批的要求進行網(wǎng)上審批。在**市拆遷信息網(wǎng)上激活項目帳號，建設(shè)單位獲取項目帳號后登陸填報系統(tǒng)，進行網(wǎng)上負責項目材料填報，兩級拆遷管理部門負責審批和發(fā)布信息。同時提交以下材料：

（一）建設(shè)項目批準文件。

（二）建設(shè)用地規(guī)劃許可證或者建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

（三）有土地使用批準文件：

（四）市房屋拆遷資格證書

（五）辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)出具的拆遷補償安置資金證明文件。

（六）拆遷計劃，包括項目基本情況、拆遷范圍和方式、搬遷期限、工程開工和竣工時間等。

（七）拆遷方案，包括被拆遷房屋狀況、補償款和補助費預(yù)算登記。

（八）法律、法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定應(yīng)提交的其它材料。

（九）拆遷工地防治揚塵污染責任書和房屋拆除施工單位的資質(zhì)證書。

（十）委托評估合同和受托評估機構(gòu)的營業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)證書。

九、辦理程序：受理→審核→審定→告知

十、辦理部門：**區(qū)建委房屋管理科 附件14：市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

（同附件10）附件15：辦理征地結(jié)案表

一、辦理國家建設(shè)用地征地結(jié)案申請報告；

二、市政府用地批準文件；

三、征地補償協(xié)議書；

四、國家建設(shè)征用土地結(jié)案證明；

五、征地補償款憑證。

第三篇：城中村改造

6月13日,縣長牛春堡，縣委常委、副縣長方業(yè)生在縣政府辦、財政、發(fā)改、國土、住建、公安等部門和孫口鄉(xiāng)、城關(guān)鎮(zhèn)主要負責同志陪同下，先后到孫口鄉(xiāng)高莊村、曹嶺村，城關(guān)鎮(zhèn)臺前村、姜樓村、李皮匠村城中村改造現(xiàn)場調(diào)研城中村改造工作。每到一處，牛春堡都仔細查看工程建設(shè)進展情況，詳細了解目前工程開發(fā)建設(shè)存在的困難和問題，并就城中村改造工作提出了指導(dǎo)性意見。

牛春堡指出，城中村改造是推進城鎮(zhèn)化進程的重要環(huán)節(jié)，是提高縣城整體對外形象、改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活條件的有力抓手，各級各有關(guān)部門一定要站在關(guān)注民生、改善民生的高度，切實把這項惠及群眾的好事辦好、實事辦實。牛春堡要求：一要科學(xué)調(diào)度，加快項目建設(shè)。要結(jié)合城中村改造村的實際情況，制定科學(xué)合理的工作方案，按照既定時間節(jié)點，有步驟、分層次，積極穩(wěn)妥地推進城中村改造工作，力爭項目工程早開工、早建成、早見效。二要科學(xué)規(guī)劃，搞好配套建設(shè)。要充分利用和挖掘現(xiàn)有資源，堅持高標準、高起點規(guī)劃，強化精品意識，確保工程質(zhì)量，打造改造開發(fā)亮點。同時，要統(tǒng)籌考慮改造工程的綠化、亮化等配套設(shè)施建設(shè)，做到城中村改造與配套設(shè)施同步建設(shè)。三要以人為本，保障群眾利益。城中村改造工作要堅持以人為本，堅持公益性的原則，從大局、從群眾的意愿著想，以群眾利益為重，切實維護好群眾利益，堅決杜絕和避免與民爭利的現(xiàn)象發(fā)生。四要強化宣傳，營造良好氛圍。要深入細致地做好宣傳教育工作，多渠道、全方位地向廣大群眾宣傳拆遷改造的意義和政策，切實做細、做透、做實群眾思想工作，爭得群眾理解和支持，努力將城中村改造變成群眾的自覺行動。五要密切協(xié)作，優(yōu)化建設(shè)環(huán)境。孫口鄉(xiāng)、城關(guān)鎮(zhèn)和縣發(fā)改、住建、國土、財政、公安等部門要各司其職，各負其責，加快辦理項目建設(shè)相關(guān)手續(xù)，全力為城中村改造工作搞好服務(wù)，積極為項目建設(shè)創(chuàng)造良好的施工環(huán)境。（縣政府辦公室信息科）

河南省濮陽市人民政府關(guān)于印發(fā)《濮陽市城中村改造建設(shè)實施細則》的通知

華龍區(qū)人民政府，高新區(qū)管委會，市人民政府有關(guān)部門：

《濮陽市城中村改造建設(shè)實施細則》已經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結(jié)合實際，認真貫徹執(zhí)行。

二○○八年八月二十一日 濮陽市城中村改造建設(shè)實施細則

第一章 總 則

第一條 為加強濮陽市城中村的規(guī)劃建設(shè)與管理，合理利用城市用地，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的目標，制定本細則。

第二條 城中村改造建設(shè)范圍濮陽市城中村改造建設(shè)的范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的各行政村或享有對集體資產(chǎn)處置權(quán)的自然村。城中村改造建設(shè)的重點是被已建成區(qū)包圍和將要被新建成區(qū)包圍的行政村或享有對集體資產(chǎn)處置權(quán)的自然村。范圍確定在盤錦路以西、湯臺鐵路以北、濮上路兩側(cè)、綠城路兩側(cè)的城中村。該范圍以外的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村，條件成熟一個改造一個。

第三條 堅持政府引導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、市場運作的原則，積極吸引社會資金參與城中村改造建設(shè)。

第四條 通過改造建設(shè)，逐步完成村民變?yōu)槭忻瘢w土地變?yōu)閲型恋?，行政村變?yōu)樯鐓^(qū)，村民待遇變?yōu)槭忻翊龅乃膫€轉(zhuǎn)變。

第二章 規(guī)劃建設(shè)管理

第五條 城中村改造的各項建設(shè)活動，實行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，嚴格按照法定的建設(shè)審批程序?qū)嵤┙ㄔO(shè)。

第六條 城中村的改造建設(shè)，應(yīng)當優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，因地制宜、節(jié)約用地，合理進行建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和可持續(xù)發(fā)展。

第七條 城中村改造建設(shè)確定的建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施用地以及其他需要依法保護的用地，禁止擅自改變用途。

第八條 城中村改造建設(shè)項目核準。城中村改造建設(shè)總體規(guī)劃批復(fù)后，建設(shè)單位應(yīng)編制項目申請報告報市發(fā)改部門核準，同時附用地預(yù)審意見。

第九條 以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報送市發(fā)改部門核準前，應(yīng)當向市規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書。

前款規(guī)定以外的建設(shè)項目不需要申請選址意見書。

第十條 以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，經(jīng)市發(fā)改部門核準后，建設(shè)單位應(yīng)當向市規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請，由市規(guī)劃主管部門依據(jù)城中村總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

建設(shè)單位在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地主管部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審批后，由土地主管部門劃撥土地。

第十一條 以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，市規(guī)劃主管部門應(yīng)當依據(jù)城中村總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。

以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，在簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后，建設(shè)單位應(yīng)當持建設(shè)項目的核準、備案文件和國有土地使用權(quán)出讓合同，向市規(guī)劃主管部門申請領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

市規(guī)劃主管部門不得在建設(shè)用地規(guī)劃許可證中，擅自改變作為國有土地使用權(quán)出讓合同組成部分的規(guī)劃條件。

第十二條 進行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當向市規(guī)劃主管部門申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計方案等材料。需要建設(shè)單位編制修建性詳細規(guī)劃的建設(shè)項目，還應(yīng)當提交修建性詳細規(guī)劃。對符合控制性詳細規(guī)劃和規(guī)劃條

件的，由市規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

市規(guī)劃主管部門應(yīng)當依法將經(jīng)審定的修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖予以公布。

第十三條 涉及修改控制性詳細規(guī)劃和經(jīng)依法審定的修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第三章 土地管理

第十四條 城中村改造必須使用國有土地。城中村土地未轉(zhuǎn)為國有土地的，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；未經(jīng)批準私自進行開發(fā)改造的，按違法用地查處。

第十五條 在城市建成區(qū)內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地可依法轉(zhuǎn)為國有。村(組)使用的土地，經(jīng)村民(股東)大會或代表大會同意，按土地利用現(xiàn)狀依照法定程序轉(zhuǎn)為國有后，依法確認國有土地劃撥使用權(quán)，辦理國有土地使用證。

第十六條 在城市建成區(qū)外，城中村改造項目按照土地利用總體規(guī)劃，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收審批手續(xù)后，將集體所有的土地依法轉(zhuǎn)為國有。

第十七條 新建安置村民的住宅、村集體辦公用房、集體福利設(shè)施、集體公益設(shè)施房、公共綠地及配套的市政公用設(shè)施用地，可按劃撥方式供地。

第十八條 用于工副業(yè)生產(chǎn)或建設(shè)商業(yè)市場的生活保障用地，可按留地安置方式供地，也可與用于補償城中村改造投入的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地一起按招標、拍賣、掛牌方式出讓。

第十九條 用于補償城中村改造投入的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地，按照有關(guān)規(guī)定采取招標、拍賣、掛牌方式出讓。

第二十條 規(guī)定安置開發(fā)比以外的土地，納入市人民政府統(tǒng)一收購儲備。

濮陽市人民政府關(guān)于印發(fā)濮陽市城中村建設(shè)改造管理辦法的通知

（濮政〔2007〕63號）

華龍區(qū)人民政府，高新區(qū)管委會，市人民政府各部門：

《濮陽市城中村建設(shè)改造管理辦法》已經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結(jié)合實際，認真貫徹執(zhí)行。

二○○七年九月十一日

濮陽市城中村建設(shè)改造管理辦法

第一條 為加強濮陽市城中村的規(guī)劃建設(shè)與管理，保障合理利用城市用地，完善城中村的各項基礎(chǔ)設(shè)施，把我市城中村改造建設(shè)成為城市新型社區(qū)，根據(jù)《城市規(guī)劃法》、《土地管理法》等國家、省有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。

第二條 城中村建設(shè)改造的范圍和重點濮陽市城中村建設(shè)改造的范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的各行政村或享有對集體資產(chǎn)處置權(quán)的自然村。城中村建設(shè)改造的重點是被已建成區(qū)包圍和將要被新建成區(qū)包圍的行政村或享有對集體資產(chǎn)處置權(quán)的自然村。

第三條 建設(shè)改造的標準和目標建設(shè)改造的標準：通過城中村的建設(shè)改造，使其各項建設(shè)有利于保障城市總體規(guī)劃的順利實施，將這些村莊改建成為基礎(chǔ)設(shè)施配套完善、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、物業(yè)管理匹配的城市新型社區(qū)。工副業(yè)用地的安排應(yīng)符合城市總體規(guī)劃用地布局，住宅應(yīng)建設(shè)為多層和高層住宅，各項建設(shè)應(yīng)滿足城市景觀規(guī)劃要求，成為城市建設(shè)新的亮點。建設(shè)改造的目標：通過城中村的建設(shè)改造，改善城中村居民的生產(chǎn)生活條件，使集體經(jīng)濟組織和村民從形式到內(nèi)容完全融入城市化管理范疇。城中村集體以經(jīng)營性不動產(chǎn)為主要載體轉(zhuǎn)制成立股份制公司，村民成為股民，取得長期生產(chǎn)生活與經(jīng)營發(fā)展條件。逐步完成村民變?yōu)槭忻瘛⒓w土地變?yōu)閲型恋?、行政村變?yōu)樯鐓^(qū)的三個轉(zhuǎn)變。通過城中村的建設(shè)改造，改善城市環(huán)境和居民生活環(huán)境，利用社會資金完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，增強城市功能，促進社會治安的好轉(zhuǎn)，減輕勞動就業(yè)壓力，推動經(jīng)濟發(fā)展。

第四條 城中村建設(shè)改造的基本方針堅持政府主導(dǎo)，市場運作，群眾自愿，區(qū)級負責，統(tǒng)一規(guī)劃，因地制宜，一村一案，有序?qū)嵤?/p>

第五條 城中村建設(shè)改造的基本原則

（一）城中村的建設(shè)改造，應(yīng)充分考慮城中村居民的利益，立足于改善其生活環(huán)境，保障其經(jīng)濟來源，充分關(guān)注中低收入人群，維護社會穩(wěn)定和公共安全。

（二）城中村規(guī)劃編制應(yīng)遵循節(jié)約用地的原則。城中村居民住宅區(qū)一律按城市居住區(qū)的標準進行規(guī)劃設(shè)計，不得采用單門獨戶的住宅建設(shè)模式；其它各項建設(shè)用地也必須按城市建設(shè)用地標準進行控制。

（三）城中村建設(shè)改造規(guī)劃編制應(yīng)服從城市總體規(guī)劃用地布局，其居住、商服、工副業(yè)用地的安排應(yīng)符合城市總體規(guī)劃和地段控制性詳細規(guī)劃要求，避免各項用地混雜現(xiàn)象。工業(yè)項目必須安排在工業(yè)區(qū)內(nèi)，城市中心區(qū)的城中村村辦企業(yè)用地可由政府出面協(xié)調(diào)進行土地置換。

（四）城中村建設(shè)改造要貫徹高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)的原則，在保障土地合理利用的同時，注重城市景觀環(huán)境的創(chuàng)造，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和可持續(xù)發(fā)展。

（五）城中村建設(shè)改造要堅持陽光作業(yè)，提高拆遷、安置、補償?shù)裙ぷ鞯耐该鞫?，實行政?wù)公開，接受城中村居民和社會各界的監(jiān)督。

第六條 城中村建設(shè)改造工作的組織機構(gòu)為加強對城中村建設(shè)改造工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，市政府成立城中村建設(shè)改造領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)城中村建設(shè)改造工作。華龍區(qū)、高新區(qū)在市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立城中村建設(shè)改造領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，具體負責本區(qū)范圍內(nèi)城中村建設(shè)改造的組織實施工作。市建設(shè)、國土資源、財政、發(fā)改、監(jiān)察、審計、人防、公安、消防、電力、通訊等有關(guān)部門應(yīng)在各自的職責范圍內(nèi)，做好城中村建設(shè)改造的管理和服務(wù)工作，按法定程序辦理城中村建設(shè)改造的各種手續(xù)。

第七條 城中村建設(shè)改造工作實行市、區(qū)兩級管理，各自的主要職責是：市政府城中村建設(shè)改造領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室（以下簡稱“市改造辦”）的主要職責：①出臺政策。負責擬定和出臺我市城中村改造的有關(guān)政策。②規(guī)劃控制。負責審定各城中村建設(shè)改造的具體方案、提出規(guī)劃條件和技術(shù)要求。③組織審批。審批各區(qū)上報的城中村建設(shè)改造方案。④監(jiān)督管理。監(jiān)督管理城中村改造建設(shè)資金征收與使用，監(jiān)督管理各區(qū)及改造村的安置住宅與公共用房、集體經(jīng)濟用房和開發(fā)房的建設(shè)實施。⑤協(xié)調(diào)調(diào)控。協(xié)調(diào)城中村改造過程中與相關(guān)部門的關(guān)系，調(diào)控城中村改造中跨村、跨區(qū)規(guī)劃用地調(diào)整及資金調(diào)控等問題。區(qū)級政府城中村建設(shè)改造領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室（以下簡稱“區(qū)改造辦”）的主要職責：①篩選改造村。負責對本區(qū)城中村進行調(diào)查摸底，篩選改造試點村和實施改造村。②擬定方案。按照一村一案的原則，依照總體規(guī)劃擬定改造試點村、實施改造村的改造方案。③組織申報。將城中村建設(shè)改造方案上報市城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室審批。④組織實施。按照批準的建設(shè)改造實施方案，組織拆遷、安置、建設(shè)等實施過程中的具體工作。⑤群眾工作。負責協(xié)調(diào)村委會、居委會、街道辦事處及被改造村的群眾工作。⑥資金監(jiān)管。監(jiān)督管理本區(qū)城中村的建設(shè)改造資金，負責各方資金分配與平衡。

第八條 城中村建設(shè)改造規(guī)劃編制及審批程序

（一）區(qū)改造辦按照村莊現(xiàn)狀情況提出建設(shè)改造申請報市改造辦審批，申請書應(yīng)包括以下內(nèi)容：

1．村莊建成區(qū)1/1000 現(xiàn)狀圖；

2．村集體用地1/2000-1/5000 現(xiàn)狀圖；

3．村莊所屬戶籍管理部門的戶籍證明材料，包括總?cè)丝凇⒎帜挲g段（5 年）人口數(shù)、男女比例；

4．村集體現(xiàn)有經(jīng)濟實體基本情況說明；

5．村集體經(jīng)濟發(fā)展設(shè)想，包括村集體經(jīng)濟管理模式，股份制企業(yè)成立方案；

6．村莊總體規(guī)劃設(shè)想，包括各類建設(shè)用地布局、面積、住宅及其它各類建筑面積等。

（二）市改造辦根據(jù)城-市總體規(guī)劃和區(qū)改造辦的申請核發(fā)規(guī)劃設(shè)計條件，其內(nèi)容包括：

1．城中村規(guī)劃用地范圍-安置村民的住宅用地范圍、各項基礎(chǔ)設(shè)施用地范圍、生活保障用地范圍（含村辦企業(yè)、商業(yè)市場等）、補償建設(shè)投入的開發(fā)用地范圍；

2．各項技術(shù)經(jīng)濟指標-建筑密度、容積率、綠地率、建筑高度、退線要求等；

3．對村集體經(jīng)濟發(fā)展方案的審定。

（三）區(qū)改造辦根據(jù)市改造辦的規(guī)劃設(shè)計條件，委托有相應(yīng)資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計部門編制村莊總體規(guī)劃。

（四）區(qū)改造辦將編制的規(guī)劃方案成果報市改造辦審批。由市改造辦組織有關(guān)部門和專家進行評審，并將評審結(jié)果上報濮陽市規(guī)劃建設(shè)聯(lián)席會議研究，經(jīng)批準后方可組織實施。

第九條 城中村規(guī)劃方案應(yīng)當包括以下內(nèi)容：

（一）確定規(guī)劃范圍內(nèi)不同性質(zhì)用地的界線。

（二）建設(shè)條件分析及綜合技術(shù)經(jīng)濟論證。

（三）確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標；確定公共設(shè)施配套要求、交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離要求。

（四）建筑、道路和綠地等的空間布局和景觀規(guī)劃設(shè)計，布置總平面圖（工副業(yè)用地部分可從略）。

（五）對住宅、學(xué)校、敬托院和托幼等建筑進行日照分析。

（六）根據(jù)交通影響分析，提出交通組織方案和設(shè)計。并應(yīng)規(guī)定城中村內(nèi)部道路的紅線、斷面、控制點座標及標高。

（七）市政工程管線規(guī)劃設(shè)計和管線綜合。

（八）豎向規(guī)劃設(shè)計。

（九）估算工程、拆遷量和總造價，分析投資效益。

第十條 城中村規(guī)劃編制成果應(yīng)當包括規(guī)劃說明書、基礎(chǔ)資料和研究報告、圖紙及電子文件。

第十一條 城中村現(xiàn)有集體土地的使用

為了促進我市城中村建設(shè)改造工作，凡按照本辦法進行規(guī)劃編制和建設(shè)改造的城中村可享受一定的優(yōu)惠政策。城中村現(xiàn)有土地原則按四種類型進行使用：

（一）新建安置村民的住宅、村集體辦公用房、集體福利設(shè)施、集體公益設(shè)施、公共綠地及配套的市政公用設(shè)施用地，該類用地按劃撥土地使用權(quán)方式供地。

（二）用于工副業(yè)生產(chǎn)或建設(shè)商業(yè)市場的生活保障用地，具體面積根據(jù)村莊用地情況確定，原則上按人均40-60平方米進行控制，該類用地按留地安置方式供地。

（三）用于補償城中村建設(shè)改造投入的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地，具體比例根據(jù)實際情況暫按一村一案原則確定。該類用地按招拍掛的方式對社會公開供地（對于需落實的本條一、二項建設(shè)改造內(nèi)容，在土地出讓條件中予以明確）。

（四）在保證上述三項類型用地的前提下，規(guī)定安置開發(fā)比以外的土地，納入市人民政

府統(tǒng)一收購儲備。市國土部門應(yīng)按有關(guān)政策規(guī)定辦理各類相關(guān)手續(xù)，村集體及個人除應(yīng)得的補償金外不得對土地的征用附加任何條件。本條前三款用地均納入本市土地供應(yīng)計劃。以出讓方式供應(yīng)的土地出讓金，應(yīng)全額納入地方基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國庫，支出通過地方基金預(yù)算予以安排，實行“收支兩條線”管理。

第十二條 優(yōu)惠政策

城中村的建設(shè)改造及相關(guān)開發(fā)建設(shè)同時享受下列優(yōu)惠政策：除國家、省明文規(guī)定不得減免的收費項目外，涉及村民住宅、生活保障用房（工副業(yè)、商業(yè)市場）建設(shè)項目的行政事業(yè)性收費，由財政全供單位執(zhí)收的予以免收（其中城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費實行“收支兩條線”管理，先征后返，專項使用；共享收費項目，只征收上級分成部分），其余行政事業(yè)性收費及各類經(jīng)營服務(wù)性收費減半收取。

第十三條 城中村規(guī)劃的實施

城中村規(guī)劃經(jīng)批準后，其建設(shè)除享受本辦法第十二條規(guī)定的優(yōu)惠政策外，所有建設(shè)項目必須按正常程序進行報建，并按規(guī)定接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查，竣工驗收合格后方可辦理房產(chǎn)登記手續(xù)。各相關(guān)部門對涉及城中村建設(shè)改造的建設(shè)項目應(yīng)優(yōu)先辦理，減少中間環(huán)節(jié)，提高辦事效率。

第十四條 市政府鼓勵并支持已按原批準的村莊規(guī)劃實施建設(shè)的村莊（以單門獨戶住宅為主）進行以多層和高層住宅為主的建設(shè)改造，進行建設(shè)改造的村莊享受本辦法規(guī)定的優(yōu)惠政策。

第十五條 市、區(qū)兩級有關(guān)行政主管部門要對經(jīng)批準的城中村改造項目的開發(fā)建設(shè)給予支持，涉及社會保障、計劃生育政策等問題，按照國家有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，依法進行監(jiān)管。

第十六條 本辦法自公布之日起執(zhí)行。以前本市有關(guān)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊規(guī)劃建設(shè)的規(guī)定，凡與本辦法相抵觸的，按本辦法執(zhí)行。

發(fā)布部門： 發(fā)布日期：2007年09月11日 實施日期：2007年09月11日(地方法規(guī))

第四篇：城中村改造

以人為本改造舊城區(qū)

本報?？?月22日訊（記者范南虹）廣西北海珠海路，道路兩邊的南洋騎樓內(nèi)，是酒吧、咖啡廳、餐廳，倘佯其中，有一種時空錯換的迷離與驚喜；?？谝灿幸粭l這樣的老街，騎樓里卻少了珠海路騎樓閑適的風韻雅致。

“這是因為?？谂f城區(qū)改造不到位”，省人大代表邢詒川告訴記者，今天下午，他為此向大會遞交了《以人為本，有效推進舊城改造工作的建議》。

舊城改造迫在眉睫

邢詒川說，海南自然風光優(yōu)美自不待言，但海南的城市面貌卻跟不上旅游的發(fā)展。在海口還有不少臟亂差的城中村。

邢詒川對此進行了認真調(diào)查。據(jù)他介紹，?？谑械某侵写寮碍h(huán)境較差的街區(qū)近80個片區(qū)，占地面積10余平方公里，涉及居民約22.4萬人，占城市人口的20%。這些城區(qū)和城中村多在市中心，如道客村、博愛路一帶等，這些舊城區(qū)違規(guī)用地和違章建筑比比皆是，人居環(huán)境惡劣，臟、亂、差現(xiàn)象嚴重，安全隱患大，許多建筑年久失修，一旦發(fā)生較大的災(zāi)害，后果不堪設(shè)想。據(jù)統(tǒng)計，海口市今年一季度發(fā)生的火災(zāi)主要集中在老城區(qū)。

“不獨?？谟泻芏嗯f城區(qū)，三亞以及一些市縣都存在這樣的問題，與國際旅游島建設(shè)發(fā)展嚴重不符，舊城改造刻不容緩?！毙显r川說。

改造不必都大拆大建

“舊城改造不應(yīng)只是把街面和外墻粉刷一下、裝飾一下就大功告成?！痹谛显r川眼里，舊城改造是提升舊城區(qū)居民的生活品質(zhì)，是推動城市發(fā)展，是國際旅游島旅游夢想的訴求表達，“所以，要有長遠的眼光，要有科學(xué)合理的規(guī)劃，要從內(nèi)至外地進行改造?！彼J為，舊城區(qū)的改造是因地制宜的，不必都是大拆大建，要根據(jù)舊城區(qū)原有的建筑、區(qū)位、居民習俗等，進行科學(xué)合理的規(guī)劃。他希望海南能通過舊城改造，沉淀出海南獨特的民俗文化，提升城市品位，讓游客在欣賞海南自然之美的同時，也能感受海南獨特的城市之美。

應(yīng)鼓勵企業(yè)參與改造

“改造舊城區(qū)，只要政策到位，政府不用花錢也能成功完成舊城改造?！毙显r川在《建議》中提出，舊城改造可以采用市場運作的方式，讓企業(yè)和舊城區(qū)居民共同來推進、完成舊城區(qū)的改造。

“政府獨家運作舊城改造，弊端很多?！毙显r川說，工作方法單一，資金滯后，人力不足，政府既當舊城改造的“裁判員”，又當舊城改造的運動員，不是很妥當。

作為海南現(xiàn)代科技集團董事長，邢詒川正在努力嘗試改造海口市龍華區(qū)丁村，希望將這一片區(qū)打造成社會主義新農(nóng)村。

邢詒川建議要以完善城市功能、促進城市發(fā)展為目的，對全省舊城改造進行整體規(guī)劃，科學(xué)制定改造方案；采取“政府主導(dǎo)，企業(yè)參與，市場運作”的模式，大膽引進社會資金，鼓勵企業(yè)參與舊城改造；出臺優(yōu)惠政策，制定合理的供地方式，維護投資人合法利益；改造舊城，不忘民生，要以人為本，在制定拆遷補償?shù)认嚓P(guān)配套政策時，向舊城區(qū)居民傾斜。

“舊城改造是一項重要的民生工程，我希望看到海南的城市越來越美，越來越有自己的味道。”采訪結(jié)束時，邢詒川表達了一個城市建設(shè)者的期望。

第五篇：城中村改造

從行政法角度分析昆明城中村拆遷改造

楊永梅段紅平

摘要:城中村改造是21 世紀中國市長們經(jīng)營城市的最重要的工作。但城中村改造涉及到地方財政、開發(fā)商、村民三方激烈的利益博弈，所以具體形式多種多樣，各地創(chuàng)造了五花八門的經(jīng)驗，征地補償標準差異也相當懸殊。盡管村民對待城中村改造態(tài)度不一，但政府強勢推進的態(tài)勢十分明顯。

關(guān)鍵詞城中村補償標準征地

作者簡介：楊永梅，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院；段紅平，云南大學(xué)公共管理學(xué)院。中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592(2011)02-188-02 從狹義上說，城中村是指農(nóng)村村落在城市化進程中，由于全

部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變

成的居民區(qū)，亦稱為“都市里的村莊”。從廣義上說，城中村是指

在城市高速發(fā)展的進程中，滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城

市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。

城中村改造實質(zhì)是調(diào)節(jié)政府、業(yè)主與改造單位三方的利益，其中政府代表公共利益，處于主導(dǎo)地位。但政府主導(dǎo)并不在于大

包大攬，而在于遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，通過市場化運作，培育市場和 發(fā)現(xiàn)微觀利益主體，促使市場主體自行組織資金力量來推動城中

村土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)濟的發(fā)展。而法院主要是依法公正審理相關(guān)案

件，明晰產(chǎn)權(quán)，理順關(guān)系，化解各方矛盾，為城中村改造掃清障礙。昆明市委市政府在《關(guān)于加快推進“城中村”重建改造工作的指導(dǎo)意見》中指出，在快速城市化的過程中，“城中村”普遍存在建 筑抗震安全未設(shè)防和火險隱患突出、環(huán)境臟亂差、市政設(shè)施不配

套、治安混亂等問題，造成了諸多的社會隱患和城市問題，已成為 城市現(xiàn)代化發(fā)展的嚴重障礙。從法律角度講，“城中村”的改造也

是十分必要的。

一、昆明城中村拆遷改造的法律依據(jù)

昆明城中村改造的法律依據(jù):（1）《土地管理法》——集體土

地上附著物的拆遷；（2）《城市房屋拆遷管理條例》——國有土地

上房屋拆遷；（3）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》——違章、違法建筑的拆除；（4）《物權(quán)法》——對于私有房產(chǎn)的保護。

城中村房屋拆遷中強制措施的法律依據(jù):《土地管理法》：國

家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府

予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴?/p>

部門辦理征地補償?shù)怯?；《實施條例》：違反土地管理法律、法規(guī)規(guī) 定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主

管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。實踐中很少采用司法強遷，而農(nóng)民沒有救濟手段，上訪現(xiàn)象突出。昆明市城中村改造的法律依據(jù)除了上述內(nèi)容,還包括昆明市

已出臺的相關(guān)政策: 一是市政府《關(guān)于加快推進城中村重建改造

工作的指導(dǎo)意見》；二是昆明市城中村征地拆遷補償安置指導(dǎo)意

見；三是關(guān)于昆明市城中村村改居人員勞動就業(yè)和社會保障工作的意見；四是昆明市城中村改造項目管理辦法；五是昆明市城中 村改造土地出讓收支管理使用暫行辦法；六是昆明市城中村改造 土地公開交易辦法；七是五華區(qū)、西山區(qū)、官渡區(qū)重建改造實施辦 法；八是具體村社拆遷安置補償實施細則。

二、昆明城中村拆遷改造的流程

昆明市城中村改造項目運作的基本流程如下：（1）國土部門、規(guī)劃部門提前介入，基層組織、企業(yè)共同參與，區(qū)（縣）政府編制擬 改造片區(qū)《城中村改造專項規(guī)劃》；（2）在取得國土部門、規(guī)劃部門 審核意見的前提下，將《城中村改造專項規(guī)劃》提交基層組織依法 表決并出具承諾文件；（3）區(qū)（縣）政府將《城中村改造專項規(guī)劃》 上報市規(guī)委審批；（4）區(qū)（縣）政府將經(jīng)審批的《城中村改造專項規(guī) 劃》上報領(lǐng)導(dǎo)小組備案；（5）區(qū)（縣）政府將擬改造片區(qū)用地報征收 回后報入市土地儲備中心；（6）以《城中村專項規(guī)劃》為條件進行 土地處置和公開交易；（7）中標企業(yè)按《城中村專項規(guī)劃》完善項 目立項及相關(guān)行政許可；（8）進入正常項目運作程序?qū)嵤┙ㄔO(shè)。

三、昆明城中村拆遷改造中存在的問題

拆遷不屬于交易，拆與不拆沒有商量。拆遷的目的不是獲得 房屋，而是獲得土地。拆遷的實質(zhì)是土地征用, 是另一個主體利 用政府權(quán)力征用,而不是政府征用。拆遷的結(jié)果是土地由一個民 事主體變更為另一個主體，這個主體可能是政府，也可能是另一 個民事主體。拆遷屬于產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)的剝奪，法律上叫作征 收、征用。

昆明市城中村拆遷改造中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個 方面:

(一)拆遷人的法律地位

拆遷人的法律地位有問題，賦予一個民事主體拆遷另一個民 事主體的房屋，民事主體法律地位是平等的，雙方之間的法律行 為就應(yīng)當遵循平等自愿原則，但是拆遷民事主體卻能夠借助行政 強制力完成拆遷。

(二)拆遷補償?shù)闹黧w有誤

承擔拆遷補償?shù)闹黧w有誤，根據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)順

序，拆遷人不是自被拆遷人處獲得建設(shè)用地使用權(quán)，而是從國家 土地管理部門出讓獲得，則國家土地管理部門應(yīng)當先行收回已經(jīng) 出讓給他人的建設(shè)用地使用權(quán)，并為相應(yīng)補償及退還出讓金，因 此，補償人應(yīng)當為國家而不是開發(fā)商或者領(lǐng)取拆遷許可證的其他 人。

(三)拆遷補償問題

政府為了獲得更多的土地出讓金，在開發(fā)商與被拆遷者利益 ◆社會觀察

2011 · 02（中）

之間，會首選開發(fā)商，考慮和保護被拆遷者利益自然就少。昆明 市根據(jù)《昆明市主城區(qū)城鎮(zhèn)房屋改造拆遷補償安置管理辦法》規(guī) 定，拆遷房屋安置補償費根據(jù)被拆遷房屋評估價格，參照同時期、同結(jié)構(gòu)、同用途、同類區(qū)域二手房的市場交易價格確定。主城區(qū)

城鎮(zhèn)房屋拆遷貨幣補償參考指導(dǎo)價為：市中心一環(huán)以內(nèi)6500 元/平方米；一環(huán)至二環(huán)之間5500 元/平方米；二環(huán)至三環(huán)之間4500 元/平方米；北邊片區(qū)4500 元/平方米；東邊片區(qū)3500 元/平方米； 南邊片區(qū)4500 元/平方米；西邊片區(qū)4000 元/平方米。按這個補 償標準，老百姓拿著這點錢在原來居住的房子周邊再去買房子，根本就買不起。

作為拆遷房屋的所有人和使用人，其合法權(quán)益都應(yīng)受到保

護。《民法通則》第71 條也可理解為：財產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)?？梢?，對非住宅使用人拆遷補償問題 解決得好壞，直接影響房屋拆遷的進程。而且，非住宅使用人一 般為法人單位，拆遷對他們造成的損失肯定大于住宅拆遷的損 失。而目前我國的立法又滯后于實踐，所以，《拆遷條例》要求兼 顧拆遷房屋使用人的補償，做到有法可依，維護他們的合法權(quán)益。

(四)政府角色錯位

城市拆遷中提出的‘政府主導(dǎo)，企業(yè)參與，市場化運作’的口 號，本身就有問題。政府的職能或者角色應(yīng)該是服務(wù)和指導(dǎo)，而 不應(yīng)該是主導(dǎo)，城中村改造涉及已經(jīng)取得的土地使用權(quán)和房屋所 有權(quán)，村民才應(yīng)該是主體，應(yīng)該由他們來主導(dǎo)才對。

政府既是強制拆遷的批準機關(guān)，又是拆遷糾紛的仲裁機關(guān)，既當運動員又當裁判員，這與基本的法制理念是有沖突的。老百 姓習慣聽政府的話，相信政府。但在自己的利益受損時，政府支 持的卻是開發(fā)商，加上被拆遷人的利益訴求渠道不暢通，法律的 救濟途徑不完善。面對法律的不公、開發(fā)商的強勢，又沒有政府 撐腰，被拆遷戶感到十分無助。有些地方政府、拆遷公司和開發(fā) 商還合署辦公，老百姓進拆遷指揮部根本分不清哪些是政府的 人，哪些是開發(fā)商的人，哪些是拆遷公司的人。

政府的角色定位錯位，凸顯了開發(fā)商的強勢和被拆遷人與開 發(fā)商之間利益的不平等，導(dǎo)致了城中村改造項目利益沖突事件屢 屢發(fā)生。

拆遷問題表面上看是一個城建糾紛問題，實際上它已牽涉法

律、政府職能、公眾利益等多個方面。在城中村房屋拆遷中，由于 拆遷管理工作不到位、拆遷補償標準確定機制不完善等多方面的 原因，致使拆遷過程中的侵權(quán)、違約現(xiàn)象屢禁不止，使相關(guān)當事人 的權(quán)益得不到相應(yīng)的保護。

城中村改造是一項復(fù)雜而艱難的城市經(jīng)濟活動，政府直接參 與拆遷補償談判是控制改造成本最重要和最有效的手段，掌握政 策優(yōu)勢的政府應(yīng)作為操作主體，以系統(tǒng)、完整的城中村改造規(guī)劃 為對話平臺和判斷標準，將城市的公共利益放在首位，在前期直 接介入與村民的談判，對推動和促進城中村改造的進展是十分重 要的。

行政法是指調(diào)整行政法律關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。行政法的基本原則包括:行政合法性原則和行政合理性原則。行政合法 性原則的基本內(nèi)容包括三項:（1）主體合法原則,即一切國家行政 主體必須嚴格執(zhí)行行政法律規(guī)范,一切行政相對人應(yīng)嚴格遵守并

執(zhí)行行政法律規(guī)范；（2）職權(quán)合法原則,即任何行政職權(quán)的行使都 必須依據(jù)法律、遵守法律；（3）程序法定原則。行政合理性原則又 稱為行政適當性原則,它要求行政主體的行政行為不僅要合法,而 且同時要合理、適當。

昆明城中村拆遷改造過程中有相關(guān)法律為依據(jù),昆明市城中

村改造項目有其運作的基本流程,雖然滿足了程序合法原則,但在 昆明城中村拆遷改造中也存在問題: 比如拆遷人的法律地位；拆 遷補償?shù)闹黧w有誤；拆遷補償問題；政府角色錯位不滿足行政行 為必須符合法律的原則,因此昆明城中村拆遷改造中不符合行政 法中的合法性原則,行政合理性原則它要求行政主體的行政行為 不僅要合法, 而且同時要合理、適當。因昆明市城中村拆遷改造 中行政主體的行政行為有些不符合法律,比如說拆遷人的法律地 位有問題；拆遷補償?shù)闹黧w有誤；拆遷補償問題；政府角色錯位, 同時在拆遷賠償中賠償標準也不合理。因此昆明城中村拆遷改 造也不符合行政法中的合理性原則。

城中村改造過程中涉及的具體法律問題包括:（1）城中村改

造過程中土地使用權(quán)及地上附著物權(quán)屬確認問題；（2）政府與城 中村集體經(jīng)濟組織或開發(fā)商簽訂拆遷改造框架協(xié)議的性質(zhì)與地 位；（3）拆遷改造主體資格的確定及拆遷許可證辦理的程序及實 體問題；（4）村內(nèi)股份制合作企業(yè)自行組織改造及與其他機構(gòu)合 作中的法律問題；（5）村外其他機構(gòu)參加城中村改造競拍過程中 的法律問題；（6）對違章建筑特殊處理的法律問題；（7）簽訂拆遷 補償協(xié)議應(yīng)注意的法律問題；（8）拆遷補償協(xié)議履行糾紛的處理；

（9）對產(chǎn)權(quán)不明的房產(chǎn)如何進行拆遷的法律問題；（10）拆遷過程 中的證據(jù)保全問題；（11）對拆遷補償標準發(fā)生的爭議處理程序和 法律依據(jù)；（12）對拆遷造成停產(chǎn)、停業(yè)的經(jīng)濟補償問題。城中村拆遷改造是一個利國利民的好事。通過改造，改變了

城市的面貌，提高了城市品位；能拉動地方經(jīng)濟建設(shè)，帶動相關(guān)產(chǎn) 業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)機會；開發(fā)企業(yè)和施工單位通過上繳稅金，增 加了政府的財政收益。同時，城中村拆遷改造是一項政策性很強 的工作，而且也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具體的開發(fā)改造模式還 需要實事求是、因地制宜地在工作中不斷探索、探討和實踐。總之，“城中村”的改造，將是一項艱巨的任務(wù)和工作，國家尚 沒有對城中村的改造進行立法，也暫時沒有立法的計劃。正在制 定的《征收征用法》在一定程度上會涉及對農(nóng)村集體所有資產(chǎn)的 征用問題，但是城中村的改造，在目前法律框架下，實際上是尋找 城鄉(xiāng)二元管理體制的接口的過程。隨著改造的實施和完成，村變 為社區(qū)，農(nóng)民變?yōu)榫用袷忻?，分裂的管理體系、保障體系合而為 一，不僅將為城市的發(fā)展創(chuàng)造新空間，也將使曾經(jīng)的農(nóng)村居民享 受到經(jīng)濟發(fā)展以及經(jīng)濟發(fā)展的成果，為和諧社會的構(gòu)建發(fā)揮積極 作用。__