第一篇：外國審計機關績效審計探析

外國審計機關績效審計探析

作者簡介：

林忠華高級經(jīng)濟師，上海市審計局總審計師，研究方向：審計。

績效審計作為現(xiàn)代審計的重要標志，是世界政府審計的主流，是我國政府審計的發(fā)展方向。長期以來，美國、英國、德國、法國、加拿大、日本、俄羅斯、印度、南非等國家審計機關致力于開展績效審計，取得了顯著成效。這些國家審計機關開展績效審計的有益經(jīng)驗和做法，值得正在探索績效審計的我國審計機關學習借鑒。

一、外國審計機關績效審計概況

（一）美國審計署

美國的政府績效審計經(jīng)過40多年的發(fā)展，在幫助政府進行角色調(diào)整、風險管理和綜合治理等方面均發(fā)揮了顯著作用。如今美國審計署的績效審計開展比例已達到85%。美國審計署通過關注聯(lián)邦政府各機構的工作效率和整體運行，不斷對各相關部門及政策工具進行評估，服務國會和美國民眾，成為美國國家治理的重要保障。2013財政年度，美國審計署發(fā)布了709份報告，提出了1430項建議，全年審計工作為聯(lián)邦政府產(chǎn)生可量化的經(jīng)濟效益達515億美元，提出的審計建議有80%被國會和被審計單位采納。隨著治理全球化，美國審計署的績效審計更加關注國家政策措施的全球和區(qū)域風險，績效審計報告內(nèi)容也隨之擴展到眾多非傳統(tǒng)領域，其中國土安全、老兵事務、國際事務等審計業(yè)務增長幅度較大。

1.績效審計職責。根據(jù)美國現(xiàn)行法律，美國審計署績效審計的法定職責包括：一是對聯(lián)邦政府履責情況和績效進行審查評估，并向國會提交審計報告或發(fā)表證詞，包括政府履行法定職責的績效狀況、重大政策實施狀況及效果、重大決策事項等。二是對聯(lián)邦現(xiàn)行重大外交、軍事、財政、金融和商業(yè)政策進行跟蹤審計，評估政策執(zhí)行、政策本身的有效性并提出完善建議。三是對聯(lián)邦機構和投資項目（包括接受聯(lián)邦資金資助的地方政府和私營機構）進行績效審計評價，提出建設性意見，以幫助改進管理，提高績效。

2.績效審計特點。一是績效審計戰(zhàn)略目標與國家治理目標的內(nèi)在一致性。美國審計署的績效審計緊緊圍繞美國國家治理目標開展工作，順應國家治理的新需求擴大關注角度。美國審計署制定六年戰(zhàn)略規(guī)劃，且每四年更新一次。以2007至2012年戰(zhàn)略規(guī)劃為例，美國審計署績效審計的戰(zhàn)略目標分別是幫助國會和政府應對金融安全問題、本土安全威脅和全球化挑戰(zhàn)，幫助政府進行角色轉(zhuǎn)換以適應二十一世紀挑戰(zhàn)。二是開展政府職能“重復、交叉與分割”審計。2010年，美國審計署針對聯(lián)邦政府巨大的債務赤字導致政府財政的不可持續(xù)發(fā)展問題，通過審計調(diào)查結(jié)合例行的審計工作，確定了聯(lián)邦政府部門職能中不必要或潛在的重復和交叉事項，找到了存在職能分割的項目和領域，提出了解決措施，進而節(jié)約了行政成本。三是采用科學的審計方法。美國審計署采用綜合評價法、結(jié)構訪談法、案例研究法等審計方法提高績效審計質(zhì)量。其中前瞻性分析審計是美國審計署績效審計實務中的重要方法。前瞻性分析評價內(nèi)容包括政府如何做好對未來需求、成本和結(jié)果的預測，以更好地為國會決策提供服務。

3.績效審計報告?？冃徲媹蟾嫠婕暗谋粚徲嫴块T和機構可以分成行政部門、獨立機構、司法機構、立法機構、國際組織、特殊領土六類。美國審計署網(wǎng)站顯示，其累計發(fā)布的5.2萬余份審計報告中，涉及行政部門的報告最多，達3萬余份；其次是獨立機構，將近1萬份。績效審計報告所涉及的專題非常廣泛，包括審計與財務管理、預算與支出、經(jīng)濟發(fā)展、教育、就業(yè)、能源、金融市場與制度等30余個。涉及最多的專題是審計與財務管理9700余份，其次是政府運營8100余份。在發(fā)布的績效審計報告中，有一部分被稱為“證詞”，是美國審計署根據(jù)國會有關委員會的要求提供的，為該委員會職責范圍的事項提供證據(jù)支持。2010財政年度，美國審計署向國會提交了67份證詞。2012財政年度，美國審計署在國會有關委員會會議之前作證159次。

（二）英國審計署

英國審計署每年完成約60個單獨的績效審計項目，財務審計項目也均包含了績效審計的內(nèi)容?？冃徲嫹秶婕皣?、交通、教育、環(huán)境、養(yǎng)老、衛(wèi)生、文化、法律、財政、農(nóng)業(yè)等眾多領域，主要關注政府的項目、方案和舉措是如何實施的；改進財政管理和財政報告；信息的更好利用；確保公共服務的有效開支。審計報告內(nèi)容包含如何進一步提高公共服務水平的建議。英國審計署績效審計取得了顯著的經(jīng)濟績效。2013-2014財政年度，英國審計署共發(fā)布了66份績效審計報告和4份關注本地公共服務的研究報告，為英國增加各項收益或節(jié)約各項費用合計約11億英鎊。

1.績效審計計劃的重點。英國審計署績效審計計劃的重點每年都有變化，以反映主要領域工作重點的變化。目前，英國審計署績效審計工作重點：一是降低成本。審查政府機構如何制訂并具體執(zhí)行結(jié)構化縮減開支的計劃。二是責任。關注政府改組的影響，以及責任交付新模式的運轉(zhuǎn)情況。三是地方一級的服務提供。研究整個服務提供系統(tǒng)，或關注地方一級的融資渠道以及實施和管理方法。四是跨政府問題。關注跨政府或多個政府機構，從中提煉成功的做法。五是解決主要經(jīng)濟挑戰(zhàn)。定期審查政府為改善當前經(jīng)濟狀況而實施的主要行動。英國審計署對議會負責，執(zhí)行政府績效審計的目的在于就財政收支、資源管理等政策目標實施過程中的經(jīng)濟性、效率性和效果性向議會提供獨立信息。為維護審計人員的獨立性，英國審計署不對政策目標的自身優(yōu)劣進行評價。

2.績效審計模式及主要方法。一是收集審計證據(jù)。常用的證據(jù)收集方法可分為定量法和定性法兩類。定量法主要包括調(diào)查法、案例研究、統(tǒng)計分析法等；定性法主要包括訪談法、觀察法、文檔和實物證據(jù)法等。二是分析審計證據(jù)。常用的證據(jù)分析方法可分為定量分析法和定性分析法兩類。定量分析法包括：初步分析法、統(tǒng)計推斷法、統(tǒng)計檢驗法、數(shù)據(jù)關聯(lián)分析法等。定量分析主要通過計算機輔助審計技術進行數(shù)學和統(tǒng)計分析，檢查定量數(shù)據(jù)的偏差、異常、極端值、信息丟失以及數(shù)據(jù)的合理性，在此基礎上剖析數(shù)據(jù)探測信息所蘊含的模式、趨勢和聯(lián)系。定性分析法包括：編碼和抽象法、數(shù)據(jù)矩陣法、序時分析法、頻率計算法等。三是得出審計結(jié)論。英國審計署在績效審計中經(jīng)常采用“碰頭會”的方法，即審計人員向?qū)徲嫿M全體成員講解審計的結(jié)果，將審計報告與審計證據(jù)聯(lián)系起來，避免得出有失偏頗的審計結(jié)論。

3.績效審計標準和跟蹤檢查。英國審計署在績效審計中并不自己制定績效審計標準，而是借助歷史數(shù)據(jù)、各行業(yè)主管部門績效管理指標體系、社會權威質(zhì)量評估機構評判標準，以及審計部門以往的審計資料構建績效審計指標體系，確?？冃徲嬛幸玫臄?shù)據(jù)、標準、指標、評價結(jié)果既能被社會各界接受，又能對政府各部門的績效管理產(chǎn)生切實的功效。此外，跟蹤檢查是英國審計署績效審計循環(huán)的最后一個環(huán)節(jié)，是保證審計質(zhì)量、評價審計效果的一項重要措施。該環(huán)節(jié)工作內(nèi)容包括：一是確認審計影響?？冃徲嬘绊懛譃榱炕慕?jīng)濟影響、量化的非經(jīng)濟影響和質(zhì)的影響三類。二是實施建設性的事后監(jiān)督工作。事后監(jiān)督采用新聞媒體報道、外部監(jiān)督、征求被審計單位意見和審計組復核四種方式。值得注意的是，目前，英國審計署績效審計報告質(zhì)量的評價工作由倫敦經(jīng)濟學院的獨立專家組承擔。

（三）德國聯(lián)邦審計院

作為德國最高聯(lián)邦機構之一的聯(lián)邦審計院，主要通過財政監(jiān)督、咨詢建議以及自身厲行節(jié)約的原則，來確保國家機器運行的合法合理高效。聯(lián)邦審計院在預算監(jiān)督方面的主要內(nèi)容是審查預算單位的支出是否符合法律、是否經(jīng)濟節(jié)約，重點是經(jīng)濟性。聯(lián)邦審計院一般不評價一項政治決策，而是在審計報告中提供關于事實的信息和數(shù)據(jù)，在其法律允許的范圍內(nèi)承擔咨詢?nèi)蝿?，提供決策幫助。聯(lián)邦審計院承擔建議和咨詢?nèi)蝿盏哪康脑谟诒苊饣驕p少發(fā)生財政方面的錯誤并提高效用。咨詢是德國聯(lián)邦審計院在其經(jīng)濟性審計方面的獨到之處，重視事前的經(jīng)濟性研究與分析。建議包含如何提高質(zhì)量以及開源節(jié)流的方式。

橫向?qū)徲嬍悄壳暗聡?lián)邦審計院最受重視并廣泛運用的審計形式之一，它是適應經(jīng)濟性審計的開展而出現(xiàn)的。橫向?qū)徲嬍蔷屯粚徲嬵}目或問題，對許多不同的公共部門和單位進行比較分析，查明產(chǎn)生問題的原因，提出處理辦法和建議。橫向?qū)徲嫹譃槿悾翰块T內(nèi)部單位間的橫向?qū)徲?；不同部門間的橫向?qū)徲嫞徊煌块T內(nèi)部單位間的橫向?qū)徲嫛５聡?lián)邦審計院的橫向?qū)徲?，是比較、分析方法在審計工作中的靈活運用。

（四）法國審計法院

法國審計法院的主要任務是對國家公共財政收支和預算執(zhí)行及決算情況進行事后審計，審核其準確性、合規(guī)性和真實性，以及公共資全的使用效益和公共管理績效。法國審計法院的審計有兩大目的；一是通過司法裁決或向其他司法機構提訴來糾正違法違規(guī)問題；二是通過提出審計建議來促進管理改進和實施改革措施。從審計活動的性質(zhì)來看，法國審計法院的審計活動分為司法性審計和非司法性審計兩種。司法性審計針對的是公共會計賬目，非司法性審計針對的是審計對象的經(jīng)營管理狀況。

非司法性審計除了對公共政策的評估外，最主要的是開展管理審計，即績效審計。管理審計包含了財務、效益、責任等方面的內(nèi)容，關注審計對象管理活動的經(jīng)濟性，人力、財務及其他資源的利用效率，業(yè)績效益及其影響。管理審計涉及政府各個部門及其公共機構、社會保險機構、國有企業(yè)以及國家擁有部分資產(chǎn)的合營企業(yè)、國家給予財政補貼或享受國家稅收優(yōu)惠的企業(yè)。管理審計與公共會計賬目審計緊密結(jié)合在一起，是一種綜合性審計活動。在長期的審計實踐中，管理審計通過對企業(yè)或機構管理活動的科學性、有效性進行客觀、系統(tǒng)的評估，提出整改、優(yōu)化意見和建議，推動了經(jīng)濟、社會、教育、保險、環(huán)境保護等領域的健康發(fā)展。

（五）加拿大審計署

加拿大法律規(guī)定，加拿大審計署的主要目標是：以其特殊的地位，對聯(lián)邦內(nèi)閣政府的責任和業(yè)績作出獨立的評價和建議，以強化和完善公共經(jīng)濟責任。從當前狀況和發(fā)展趨勢看，加拿大審計署已由審查單純的財務信息轉(zhuǎn)變?yōu)樵絹碓疥P注非財務信息，比如審查政府部門的運轉(zhuǎn)是否符合立法規(guī)定，重大項目的效益、效率、效果如何等。加拿大審計署按審計目標劃分的職責，除了真實性審計和合法性審計這兩種傳統(tǒng)的財務審計外，另一項職責是開展綜合審計（含績效審計）。加拿大審計署的審計工作，大部分是綜合審計，小部分是財務審計。

綜合審計是將傳統(tǒng)的財務審計與績效審計結(jié)合起來，用綜合性的工作方式來實施審計，是財務鑒證、遵循授權和貨幣價值的全面審計。對政府及其部門的綜合審計，內(nèi)容包括政府組織或職能、活動或項目等的合法合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率、效果，對環(huán)境的影響，對社會公平正義的維護，對公共財產(chǎn)的保護等。但對政策制定和政府項目立項本身的合理性不提出質(zhì)疑，也不評價政府政策的成就。加拿大審計署要求所有政府規(guī)劃都制定有效性方面的績效標尺，并負責對是否存在這些標尺以及這些標尺的適當性進行評價。綜合審計的基本特征：一是廣泛性，指審計數(shù)量、內(nèi)容和范圍具有廣泛性。二是協(xié)調(diào)性，指最大可能地與內(nèi)部審計機構協(xié)調(diào)或依靠其工作。三是周期性，指審計報告時間依據(jù)被審計單位的大小或復雜性來決定，一年一次或多年一次。四是建設性，促進加拿大法律法規(guī)和政策的日趨規(guī)范。值得注意的是，早期綜合審計中的績效審計即“3E”，指經(jīng)濟性、效率和效果審計，后來增加了環(huán)境審計和公平性審計，把“3E”拓展到了“5E”。

（六）日本審計院

日本審計院（日本會計檢查院）作為憲法規(guī)定的獨立于內(nèi)閣的機關，擔負著“檢查國家和法律規(guī)定的機關的會計行為，監(jiān)督其經(jīng)營管理和會計事務是否真實有效”的職責。20世紀90年代后期，日本開始引進并應用新公共管理理論與方法，強調(diào)績效審計和政策評估。1997年，日本修訂了《審計院法》，在法律上增加了業(yè)績檢查的內(nèi)容，明文規(guī)定審計院對正確性、合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性及有效性進行檢查。日本審計院審計內(nèi)容的重點從正確性及合規(guī)性審計向經(jīng)濟性、效率性及有效性審計的轉(zhuǎn)移，反映了現(xiàn)代審計的重心開始從微觀意義上的會計審計向宏觀意義上的績效審計的轉(zhuǎn)變。日本審計院正在由過去的單方面審計向多方面審計轉(zhuǎn)型。不過，為了防止介入國會或者內(nèi)閣的責任領域，日本審計院在進行績效審計時非常謹慎。在通過審計指出某項政策措施或公共事主缺乏有效性時，日本審計院一般僅僅表明意見，對于如何采取對策作出改善處置，則完全交給內(nèi)閣主管省、廳。

日本審計院在績效審計中，努力強化經(jīng)濟性、效率性及有效性的業(yè)績評價型檢查，特別是事業(yè)項目執(zhí)行效果的有效性檢查，重點是將有效性和經(jīng)濟性作為審計內(nèi)容。經(jīng)濟性的標準是指機關、企業(yè)的實行以及預算的執(zhí)行能否用最少的費用實施進行，即事務事業(yè)以及預算的執(zhí)行方面是否還有節(jié)約費用的空間。效率性的標準是指相同的費用能否取得更大的成果或是和費用對比能取得最大化的成果。有效性的標準是指機關、企業(yè)的實行以及預算的結(jié)果是否達到預期的目的，是否實現(xiàn)預期效果。

（七）俄羅斯聯(lián)邦審計院

俄羅斯聯(lián)邦審計院的特色工作是戰(zhàn)略審計，一方面是從宏觀視角分階段動態(tài)評價國家重點戰(zhàn)略規(guī)劃的可實現(xiàn)性和風險，提出改進戰(zhàn)略的意見；另一方面是動態(tài)監(jiān)督重大戰(zhàn)略和政策的貫徹落實情況，揭露問題，促進整改。在開展戰(zhàn)略審計中，俄羅斯聯(lián)邦審計院注重在績效審計結(jié)果和財務審計數(shù)據(jù)的基礎上，關注戰(zhàn)略審計目標的相互關系，確保戰(zhàn)略審計、績效審計和財務審計的平衡性和綜合性。俄羅斯聯(lián)邦審計院對公共資金使用情況進行績效審計時，不僅針對資金的使用進行核查，同時也按國家總體目標和計劃對財務資源的開支進行核查。

俄羅斯聯(lián)邦審計院績效審計的主要目標是審核實體的經(jīng)濟、效率和業(yè)績情況。在實施過程中，主要考慮的指標包括經(jīng)濟性、效率性和效益性。俄羅斯聯(lián)邦審計院績效審計的基本原則是對以下活動作了規(guī)定：勞動力資源、財務資源和其他資源的使用和效率；公共項目的管理、規(guī)則、組織、執(zhí)行、控制情況的效率和業(yè)務范圍；公共組織開展的活動是否按確定的宗旨和目標進行；落實公共事業(yè)項目的成本效益；查明阻礙達到所需質(zhì)量標準和目標的因素；分析問題產(chǎn)生的原因，并確定提高工作效率的方式。俄羅斯聯(lián)邦審計院在對公共資金使用情況進行績效審計時，采用公共資金使用情況和其成本之間的比率來確定公共資金使用效率，這包括公共資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效益性。

（八）印度主計審計長公署

印度主計審計長公署的審計實施主要包括三個方面：財務審計、合規(guī)性審計、績效審計。合規(guī)性審計往往包含在財務審計中進行?？冃徲嬛荚跈z查工程、方案、項目、活動等的計劃和執(zhí)行情況，并評價其績效和效果。印度主計審計長公署的績效審計項目通常由總部辦公室在考慮其對人民生活的重要性、覆蓋范圍、影響程度等條件之后予以選擇。一般而言，涉及大量支出和覆蓋全國活動的主要項目是選擇的對象，但是方案的復雜性、內(nèi)容和執(zhí)行困難也是影響選擇的因素。相對于具有年度預算限制的全國性方案，在較小地區(qū)執(zhí)行的方案應當被優(yōu)先選取。

印度主計審計長公署績效審計的主要內(nèi)容包括：調(diào)研、調(diào)查和可行性研究的充分性；項目、計劃、方案等的時間安排；關于執(zhí)行情況和監(jiān)控的制度和程序；物質(zhì)成果、財務成果與預期目標的相關性；物資管理和存貨管理的相關安排；期中估價結(jié)果；范圍變化的影響；計劃時間表的遵守情況和時間或成本的超支；預計收入的完成情況。績效審計的方法包括檢查系統(tǒng)和結(jié)構、檢查文件、詢問行政人員、基于部門的數(shù)據(jù)庫進行分析等。為了完善國家審計機關監(jiān)督機制，印度主計審計長公署接受由加拿大、澳大利亞、墨西哥、荷蘭、瑞典、挪威、南非等國家最高審計機關組成的國際同業(yè)互查組對于其績效審計的審查，并對外披露同業(yè)互查報告。

（九）南非審計署

目前，隨著南非政府績效管理改革的日益深化，對公共部門的績效考評在政府財務報告審計中扮演著越來越重要的角色?？冃徲嬍悄戏菍徲嬍鸬闹匾獦I(yè)務之一，南非審計署的價值觀堅持績效導向。根據(jù)南非相關法律，公共部門財務官員有義務提交《年初既定績效目標實現(xiàn)情況報告》，并接受南非審計署的審查。南非審計署的戰(zhàn)略目標中，高度重視政府公共部門的資金使用和管理效率，并要求深入分析審計結(jié)果產(chǎn)生的根本原因，以此制定切實有效的整改措施，促進公共部門提高資金的使用效率。同時，南非審計署強調(diào)助力完善會計制度，提高政府部門的財務管理效率。

近幾年，南非審計署政府財務報告審計的重點內(nèi)容有四個方面：一是重點審查《年初既定績效目標實現(xiàn)情況報告》所含績效信息的可靠性和有效性，并對照規(guī)定的目標對公共部門進行績效考評。二是重點審查政府采購行為對《政府采購法》的遵從程度，包括采購競爭的公開性和有效性，交易的公平性和合理性，以及政府采購宏觀目標的實現(xiàn)情況。三是重點審查公共部門人力資源管理情況，關注其機構人員的配置情況及組織績效。四是重點審查公共部門的信息系統(tǒng)管理，關注數(shù)據(jù)的完整性、系統(tǒng)的安全性與內(nèi)控的有效性。

二、外國審計機關績效審計對我國審計工作的啟示

（一）明確政府績效審計的法律地位

依法審計是現(xiàn)代審計制度建立和運行的基礎。美國1974年制定了《國會預算與撥款控制法案》，英國1983年出臺了《國家審計法》，都對開展績效審計作出了法律規(guī)定。雖然我國有關審計法規(guī)制度對績效審計有原則要求，但規(guī)定不健全，針對性不強，缺乏操作性。為了保障績效審計的監(jiān)督權和建議權的充分發(fā)揮，我國需要建立健全政府績效審計的相關法律法規(guī)，為績效審計開展提供法制保障。具體途經(jīng)為：通過修訂現(xiàn)行的《審計法》及其實施條例，或制定專門的政府績效審計條例，對政府績效審計的審計目標、審計主體、審計客體、權利義務、法律責任、公告規(guī)定等加以明確，對我國政府績效審計的制度安排作出規(guī)定，以確立政府績效審計在我國審計監(jiān)督體系中的法律地位。

（二）制定政府績效審計準則或指南

從1972年迄今，美國審計署制定并發(fā)布了7版《政府審計準則》。最新版政府審計準則稱為2011版政府審計準則，涵蓋了財務審計、績效審計和舞弊審計等主要審計業(yè)務類型。英國審計署為開展績效審計，頒布了《績效審計手冊》，對績效審計的質(zhì)量控制提出了指導性意見，用績效標準強化審計質(zhì)量。目前，我國政府績效審計缺乏規(guī)范化，審計操作難以遵循，審計質(zhì)量無法考評。我國審計機關應在具體的審計實踐操作中，通過修訂國家審計準則和制定《績效審計指南》，對績效審計的審計內(nèi)容、審計程序、審計評價標準、審計方法、審計報告格式等予以細化，規(guī)范績效審計的具體業(yè)務和質(zhì)量標準，以保障績效審計結(jié)果公允，促進績效審計快速發(fā)展。

（三）拓展公共政策執(zhí)行情況績效審計

1993年頒布的《政府績效與成果法》，為美國審計署開展公共政策評價研究提供了法律依據(jù)。該法案使美國審計署從監(jiān)管聯(lián)邦政府部門局部的、具體項目的執(zhí)行層面，上升到監(jiān)管國家整體戰(zhàn)略計劃實施的層面，并為美國審計署公共政策評價提供了科學評價指標體系。如今，績效審計、項目評價和政策分析占到美國審計署工作量的90%以上?，F(xiàn)階段，我國績效審計未能完全滿足國家治理的需要，必須拓展績效審計范圍，踐行審計服務國家治理的理念。公共政策執(zhí)行情況績效審計是一種宏觀、高層次的政府績效審計。服務理念應當作為政府績效審計的指導思想。當前，要加大對中央重大政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計力度，把促進政策措施貫徹落實作為審計工作重點，持續(xù)跟蹤審計各地區(qū)、各部門貫徹落實中央重大政策措施情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為，及時揭示和反映政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況新問題，促進政令暢通，提高政策效用，推動國家治理機制良好運行。

（四）在各個審計領域加大績效審計力度

外國審計機關績效審計內(nèi)容豐富，覆蓋面廣。例如，英國審計署績效審計對象范圍主要包括五個方面：一是政府工程建設項目投資和實際運行情況績效審計；二是大額財政資金使用情況績效審計；三是公共部門日常管理活動情況績效審計；四是環(huán)境保護績效審計；五是對公眾關注的事項績效審計。我國審計機關要把績效理念貫穿審計工作始終，在各個審計領域加大績效審計力度。要開展財政預算執(zhí)行績效審計，持續(xù)關注財政資金的存量和增量，推動財政資金合理配置、高效使用，促進財政提質(zhì)增效。要加強財政專項資金績效審計，關注財政支出的績效，促進財政專項資金規(guī)范高效使用。要加強“三公”經(jīng)費、會議費使用和樓堂館所建設等方面審計，促進厲行節(jié)約和提高行政運行績效。要加大對民生和資源環(huán)保項目的績效審計力度，深入分析財政投入與項目進展、事業(yè)發(fā)展等情況，堅持縱向到底，循著資金流向走，從政策要求、預算安排、資金撥付一直追蹤問效到項目或個人，推動民生改善和生態(tài)文明建設。要加強國有企業(yè)經(jīng)營績效審計，促進國有資產(chǎn)保值增值。要加強國家建設項目投資績效審計，促進提高項目投資績效。要加強外資運用績效審計，促進提高利用外資的質(zhì)量和效益。經(jīng)濟責任審計與績效審計在審計目標上有共同之處。要以績效審計理念提升經(jīng)濟責任審計目標、深化經(jīng)濟責任審計內(nèi)容、創(chuàng)新經(jīng)濟責任審計方法、完善經(jīng)濟責任審計評價，促進績效審計與經(jīng)濟責任審計全面結(jié)合，推動經(jīng)濟責任審計轉(zhuǎn)型升級。

（五）堅持探索開展獨立型績效審計項目

從世界審計領域的發(fā)展趨勢看，績效審計已經(jīng)成為政府審計的主流。提高政府績效是公共管理的基本目標之一。外國審計機關每年都安排一定數(shù)量的獨立型績效審計項目，有的還制定績效審計戰(zhàn)略規(guī)劃。例如，美國審計署己將績效審計年度計劃與國會聽證需求相銜接，形合動態(tài)耦合機制。相比之下，我國審計機關績效審計尚處于起步階段，獨立型績效審計項目安排甚少。從目前我國審計工作實踐來看，獨立型績效審計與結(jié)合型績效審計并重是現(xiàn)實的選擇。獨立型績效審計是指專門單獨立項開展的績效審計項目，主要審查和評價審計對象配置、使用、利用財政資金和其他公共資源的績效目標設定情況；財政資金投入和使用情況，其他公共資源配置和利用情況；為實現(xiàn)績效目標制定的制度、采取的措施和績效目標的實現(xiàn)程度及效果。獨立型績效審計是績效審計的發(fā)展方向，逐步開展獨立型績效審計是績效審計工作走向高端和成熟的標志。我國審計機關在制定審計工作五年規(guī)劃和年度審計項目計劃中，應結(jié)合自身實際情況和工作目標選擇，堅持獨立型績效審計和結(jié)合型績效審計并重，加大探索獨立型績效審計的比重，不斷擴大績效審計的影響，推動績效審計實踐向“促進良治”目標發(fā)展。

（六）加強政府績效審計隊伍建設

績效審計涉及范圍廣，對審計人力資源的結(jié)構要求更為復雜。美國審計署員工知識背景包括會計、法律、工程、公共管理、經(jīng)濟學、社會科學等。德國聯(lián)邦審計院多數(shù)審計人員具有法律背景，同時也雇用商科和經(jīng)濟類畢業(yè)生、計算機專家以及建筑、機械、通信、電子和信息技術等領域的工程師。同時，績效審計需要利用多種專業(yè)的專家。加拿大審計署每一項綜合審計（含績效審計）都設有一個顧問委員會，由來審計署內(nèi)外部具有優(yōu)良的專業(yè)技能、洞察力、知識和經(jīng)驗的專家組成，他們通常是所在專業(yè)領域的領頭人。為了保障政府績效審計順利實施，我國審計機關必須優(yōu)化審計人員知識結(jié)構，吸收經(jīng)濟學、法學、管理學、統(tǒng)計學、數(shù)學等知識背景的人員充實審計隊伍。同時，應根據(jù)不同的績效審計項目，在審計實施之前對審計人員進行專門的業(yè)務技能培訓，尤其要注重對目標審計、內(nèi)控審計、管理審計等方面的培訓。此外，要建立和完善績效審計專家?guī)?、社會中介機構庫，優(yōu)化績效審計專家聘任和聘請社會中介機構人員參與績效審計的方式、方法，充實績效審計力量，提高績效審計質(zhì)量。

作者單位：上海市審計局

第二篇：績效審計

引言

2008年7月，審計署終于提出了實現(xiàn)績效審計(效益審計)的日程表，發(fā)布《審計署2008年至2012年審計工作規(guī)劃》提出，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。在強調(diào)繼續(xù)“查辦大案要案”的同時，審計署逐步將績效審計評價寫入審計報告。先對中央部門預算執(zhí)行審計進行績效評價，然后是農(nóng)業(yè)、金融、財政等專業(yè)審計領域引入績效審計評價。

回首我國首次提出“績效審計”的概念是在1991年全國審計會議上，而深圳是我國最先開始深圳是我國最先開始試點績效審計的城市，全國首例績效審計案例是由深圳審計局發(fā)起。早在2003年時，審計署就開始探索績效審計路徑。時任審計長李金華指出，雖然“審計風暴”給審計部門帶來了很大榮譽，但是從國家審計理論演進角度來說，中國還是要探索自己的績效審計方法體系。

為何績效審計被采納并付諸實踐呢？因為績效審計和傳統(tǒng)財務收支審計側(cè)重點不一樣，績效審計的范圍更寬，審計內(nèi)容更多，審計人員素質(zhì)成了難題，傳統(tǒng)的審計只要求審計人員懂法規(guī)、懂財經(jīng)，進行“查賬本”；而績效審計，是審計被審計單位履行職責情況、對國家財經(jīng)政策法規(guī)執(zhí)行情況、制度效率、政府管理效能、資金使用效益和政策效用等情況，涉及金融、投資、環(huán)保等各方面。這就有利于建立高效廉潔政府，有效地利用有限資源，更能維護人民的利益。

一、績效審計的基本理論

（一）績效審計的概念

績效審計主要包括了三個方面的內(nèi)容，其中有經(jīng)濟性、效率性和效果性，也就是大家常聽到的“3E”審計。其中經(jīng)濟性是指以相對較低的費用取得有一定質(zhì)量保證的資源；效率性是指以一定的投入取得最大的產(chǎn)出；效果性是指在多大程度上達到政策目標經(jīng)營目標和其他預期結(jié)果。

（二）績效審計的范圍

我國績效審計的范圍可以歸結(jié)為以下兩個大類：

1.財政性資金支出。主要包括：(1)行政事業(yè)單位的經(jīng)費支出。(2)國家投資建設項目。(3)其他各種專項公共資金的使用。(4)國際金融組織和外國政府援助、貸款項目。

2.國有及國有資產(chǎn)占控股或主導地位的企業(yè)和金融機構。

（三）績效審計的主要職能

績效審計的主要職能有兩個，分別是鑒證和評價?？冃徲嬇c其他經(jīng)濟監(jiān)督手段同樣具有一定的監(jiān)督的職能，但是監(jiān)督職能并不是績效審計的主要職能，這是因為績效審計的主要目的不是為了防止弊端，而是為了分清責任和促進經(jīng)濟的發(fā)展。其中鑒證是指對被審計單位經(jīng)濟運行過程和結(jié)果進行的鑒別和證明，證明結(jié)果的真實性；評價是對經(jīng)濟運行過程和結(jié)果的數(shù)量和質(zhì)量做出的合理性鑒定與評判。

（四）績效審計的作用

績效審計的作用是提高被審計單位的管理，提高被審計單位的經(jīng)濟效益，但是這種作用也是建立在被審計單位提供的真實的經(jīng)濟運行過程和單位的真實的情況的基礎上的。

二、我國績效審計的現(xiàn)狀以及存在的問題

（一）我國績效審計的現(xiàn)狀（1）從時間上看起步較晚

我國首次提出績效審計這一概念是在1991年的全國審計會議上，而直到2003年，我國審計署才開始探究績效審計的路徑，所以我國的績效審計從起步上就落后了西方發(fā)達國家一大截。（2）審計人員知識面匱乏

在我國，由于績效審計工作開展的比較晚，有相當一部分審計工作人員對績效審計的認知還不是很全面，大多數(shù)審計人員對績效審計的認知還停留在國外有關情況的介紹層面。正是由于理論知識的匱乏，再加之操作過程十分復雜，才導致了我國的績效審計止步不前。

（3）審計方法上較為落后

目前在績效審計工作上,國外已經(jīng)引進了十分先進的績效評價方法來進行績效評價,比如說平衡計分卡這種方法。雖說我國也有很多審計人員在對這種評價方法進行研究,但是仍處于認知階段，離具體的實際應用還有很大的一段距離。所以我國目前的審計手段仍比較落后，想要跟得上國際的步伐，仍需要不斷地努力才能實現(xiàn)。

（4）績效審計的標準比較模糊

不管從事什么工作，有了明確的標準才能保證結(jié)果的有效性，然而對于我國的績效審計工作來講，并沒有一個客觀的標準來讓審計工作人員來參照，甚至在我國有一些機構和部門就沒有制定出一定績效審計標準，因此審計工作人員在執(zhí)行審計工作的時候缺少明確的標準進行參照，這就大大增加了我國審計工作人員績效審計的難度，再加上我國審計人員的能力較外國來比較本來就有一定的差距，而現(xiàn)在審計工作的難度又比外國審計難度大，這就導致了我國的績效審計與外國的績效審計的差距會越拉越大。另外國內(nèi)大多數(shù)政府機構和企事業(yè)沒有認識到績效審計工作所能作用的范圍，這就導致了許多應當進行績效審計的經(jīng)濟活動沒有被劃分到績效審計工作的范圍之內(nèi)，就表現(xiàn)出當前涉及到績效審計的項目較少。

（四）績效審計的目標

審計目標是審計活動的既定方向和要達到的預定結(jié)果，也是審計理論聯(lián)系審計實踐的橋梁。審計目標是審計與外部環(huán)境的紐帶，它直接反映社會環(huán)境的需求，影響和制約審計的外部環(huán)境的變化，會對審計目標提出調(diào)整要求，進而引起審計實踐的變革。同時，審計目標對審計人員的審計責任也有直接影響，有什么樣的審計目標就有什么樣的審計責任。

許多國家把績效審計的目標定位在：評價并改善政府項目、中央政府和有關機構的運作，為政府和議會提供相關信息，包括審計發(fā)現(xiàn)、審計結(jié)論、審計評價以及與被審計單位及其管理和政策有關的審計建議。

我國審計署發(fā)布的《審計署2008年至2012年審計工作規(guī)劃》中提出：到2012年每年所有的審計項目都開展績效審計。在強調(diào)繼續(xù)“查辦大案要案”的同時，審計署逐步將績效審計評價寫入審計報告。先對中央部門預算執(zhí)行審計進行績效評價，然后是農(nóng)業(yè)、金融、財政等專業(yè)審計領域引入績效審計評價。審計署在“規(guī)劃”中指出：要用5年時間建立起中國實際的績效審計方法體系。具體的路徑：2009年建立起中央部門預算執(zhí)行績效審計評價體系，2010年建立起財政績效審計評價體系，2012年基本建立起符合我國實際的績效審計方法體系。

（五）績效審計的現(xiàn)實意義

1.開展績效審計是建立高效廉潔政府的需要

高效廉潔的政府，是現(xiàn)代化民主社會的基本特征。在以市場經(jīng)濟為中心的今天，在政府各部門以經(jīng)濟工作為中心的情況下，如果能對工作中的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行經(jīng)常性審計監(jiān)督，那么，官僚主義和腐敗現(xiàn)象就會少一些，經(jīng)濟決策就會更準確，國家的經(jīng)濟損失就會更少，社會效益也會大大提高。目前在公共資金的使用上存在著不重視經(jīng)濟效益，不算經(jīng)濟賬，甚至嚴重浪費的現(xiàn)象，有限的資金沒有得到合理有效的使用，使政府的效能下降，并為某些腐敗分子提供了方便。盡快開展績效審計，有利于監(jiān)督政府工作的效益，有利于建立清正廉潔的政府。

2.開展績效審計是有效利用有限資源的需要

隨著國家在社會經(jīng)濟生活中的作用日益顯著，公共支出占國民生產(chǎn)總值的比重不斷上升，中央政府和地方政府所承擔的經(jīng)濟責任的范圍已大大擴展。我國人口眾多，國家公共開支的成倍增長和公營企業(yè)規(guī)模的不斷擴大，使得經(jīng)濟資源越來越不能滿足社會的需要，政府的生長基礎和社會的發(fā)展機會愈來愈受限制。雖然目前我國的經(jīng)濟增長速度令世界刮目相看，我們也擁有得天獨厚的自然資源和人力資源，但是如若按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，在這種高經(jīng)濟增長的背后，是否隱藏著對寶貴自然資源和人力資源的某種揮霍，對政府受托責任的考評應該定位在投資績效上。投資不僅包括經(jīng)濟資源，也包括人力資源、自然資源等；績效不僅包括經(jīng)濟效益，還包括環(huán)境的保護、社會的安定、民眾的凝聚力等。

3.開展績效審計是維護人民群眾利益的根本需要

現(xiàn)代社會是民主社會，是人民當家作主的時代。政府受人民之托、用人民的錢，為人民辦事。在民主社會，政府負有以最經(jīng)濟、最有效的辦法使用、管理各項資源，并使各項資源的使用最大限度地達到預期目的。因此，盡快開展績效審計，是維護民主與法制建設、建立現(xiàn)代化強國的一個有力措施。

二、與國外績效審計的比較

（一）從概念上來講績效審計，西方各國叫法不盡相同，定義也不單一。

1.英國審計署將績效審計叫做物有所值審計或貨幣價值審計其定義為：檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟性效率性和效果情況 2.加拿大審計署將績效審計叫做綜合審計，其定義為：對政府活動進行有組織的有目的系統(tǒng)的檢查，并對上述政府活動進行效益評價，將評價結(jié)果報告議會，以促進加拿大政府活動的透明性，提高公共服務的質(zhì)量

3.德國將績效審計定義為：主要是指對行政運作的經(jīng)濟效率效果和經(jīng)濟性進行審計 主要目標是鑒別改善政府部門財務管理方法由機關團體提供有關收益支出與資源管理獨立而可靠的信息，以加強政府部門的決策，促使政府部門致力建立通告經(jīng)濟效率與效果以及是否符合其職責的報告程序，確保責任完成 4.澳大利亞稱為效率審計 澳大利亞聯(lián)邦審計署認為績效審計是 為了對有關業(yè)務經(jīng)營活動處于經(jīng)濟與有效方式的程度進行評價，而對集體或個人履行職能的效益或經(jīng)營業(yè)務進行的情況所做的檢查；對集體和個人采取的并用以衡量業(yè)務經(jīng)營活動正常進行的程序以及程序是否適當，能否使集體或個人足以衡量業(yè)務經(jīng)營活動的經(jīng)濟與有效的程度所做的檢查。

5.美國審計署1994年的政府審計準則中對績效審計的定義為：績效審計就是客觀系統(tǒng)的檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織 項目活動和功能進行獨立的評價的目的，以便改善公共責任性，為實施監(jiān)督所采取糾正措施的有關各方進行決策提供信息

6.我國目前沒有對績效審計有統(tǒng)一的定義，有關績效審計的闡述主要有以下兩個：一是1994年通過的《審計法》規(guī)定，審計機關“對財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督”，這意味著推行效益審計（即績效審計）的開始。二是2008年審計署制定的《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》里指出，“全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制?！?/p>

（二）從績效審計的特點來看

1、美國績效審計的特點。首先，完善的法律及審計準則體系是政府績效審計的依據(jù)。美國聯(lián)邦通過了一系列涉及審計的法案,有力地促進了不同時期政府審計的發(fā)展。政府審計準則問題同樣得到了高度重視。為規(guī)范、指導審計人員的行為,1972年,聯(lián)邦審計總署發(fā)布了《政府機構、計劃項目、活動和職責審計準則》。此準則經(jīng)多次修訂(最近一次修訂在2003年完成,已于2004年1月1日實施),被美國各級審計機構和會計理論界所公認,一直延用至今。其次，審計范圍涵蓋了一切公共資金的使用領域,但就不同的情況劃分為兩種類型,審計內(nèi)容各有側(cè)重。按照美國法律的規(guī)定,審計長應調(diào)查一切有關公共資金的收入、支出和使用情況,并應就其效率和效益問題向國會提出建議。因此,為立法機關服務是聯(lián)邦審計的出發(fā)點所在"根據(jù)立法所賦予的權限,規(guī)定績效審計由兩部分構成,即經(jīng)濟性和效率性審計、項目效果審計。

2、瑞典績效審計的特點。首先，采用不同的法律制度約束一國的國家審計。地方政府自治是瑞典政府體制的傳統(tǒng),也是瑞典式民主政府制度的特點。與此相適應,地方審計機關隸屬于地方議會,國家審計局和它們之間沒有領導與被領導的關系，兩者適用的法律也不一樣,前者適用《瑞典國家審計局法》,而后者適用地方政府審計指導原則。其次，它擁有別具特色的兩階段調(diào)查分析法。瑞典國家審計局大量地運用了調(diào)查分析方法并把這一方法劃分為兩個階段：一是調(diào)查階段,二是深入調(diào)查階段。這一方法與其建立在職能及任務分析基礎之上的審計內(nèi)容相適應。如在調(diào)查階段,審計師的主要任務是找出被審計單位存在的問題,從而形成自己對一些問題的看法,如被審計單位的活動目標是什么?是否有與目標相適應的業(yè)務活動其業(yè)務活動中是否存在問題或薄弱環(huán)節(jié)?有無建立保證業(yè)務活動正常進行的管理制度?為此,審計師要分別進行目標分析、業(yè)務活動分析和管理制度分析。如果在調(diào)查階段發(fā)現(xiàn)了需要進一步分析研究的問題,審計師就要進行深入調(diào)查。否則,審計即于調(diào)查階段結(jié)束。深入調(diào)查階段的工作一般限于在調(diào)查階段就目標分析。業(yè)務活動分析和管理制度分析中發(fā)現(xiàn)的問題,而不重復全部事項。

3、澳大利亞績效審計的特點。首先，審計類型與眾不同。按照一次審計涉及單位的多少,澳大利亞聯(lián)邦審計署的績效審計分為兩種類型,即特定對象績效審計和跨部門績效審計。特定對象績效審計的內(nèi)容包括：運營管理的經(jīng)濟性、效率性和執(zhí)行效果；單位內(nèi)部是否有足夠的程序、措施來推動和保證經(jīng)濟性、效率性和效果的實現(xiàn)；對照歷史情況,是否在管理上有所改進和完善?？绮块T績效審計的主要領域是安全領域?qū)徲嬇c業(yè)務支持程序?qū)徲?。前者要求審計人員檢查涉及全社會的人身、信息和實物安全的有關政策、程序、資源和管理是否合理、有效。后者重點檢查基礎性的行政管理程序是否能滿足財務管理的法律要求,并保證聯(lián)邦機構正常履行其職責。其次，突出跟蹤審計。在績效審計的整個組織過程中,分為戰(zhàn)略計劃階段、初步調(diào)查、執(zhí)行及報告和跟蹤審計等階段。不論具體審計項目的具體程序有何不同,在執(zhí)行審計程序時,都要考慮審計的影響,通過審計能夠帶來哪些節(jié)約,增加哪些價值,如何更好地傳達審計發(fā)現(xiàn)的問題和審計建議。

4、中國績效審計的特點。以科學發(fā)展觀為指導，樹立科學審計理念，切實把握審計工作發(fā)展規(guī)律，通過預防、揭露、抵御三方面，充分發(fā)揮審計監(jiān)督“免疫系統(tǒng)”功能，要求全面推進績效審計。但不容置疑的是，全面開展中國特色績效審計之路并非平坦。

中國特色的績效審計是我國現(xiàn)有審計理論體系的新支，目前尚研究不夠，由審計署牽頭，各地方審計機關參與，組織審計實務工作者和大專院校、科研院所審計理論研究人員，通力合作，理論聯(lián)系實際，借鑒國內(nèi)外有關績效審計的研究成果和實踐經(jīng)驗，結(jié)合我國審計特點進行研究。明確中國特色績效審計的基本含義、特點、審計目標、審計內(nèi)容、評價指標體系、標準、審計技術方法、審計質(zhì)量控制和審計結(jié)果運用等問題相關問題。確立一個相對主流的觀點用以統(tǒng)一績效審計相關人員的認識，然后再在不斷實踐和研究的基礎上進行進一步豐富和完善。

三、績效審計存在的問題

綜上所述，績效審計是一項十分重要的管理制度。在我國，尤其是在地（市）縣這兩級地方政府，有的剛剛起步，有的還不知所措 要真正建立起中國特色的績效審計體系，還需要相當一段時期的探索與嘗試，這不僅要在整個政府審計界注入績效審計的理念，深入細致地研究績效審計的相關問題，還應在全社會大聲疾呼，以引起社會各界的重視和關注當前，在績效審計的開展方面，所面臨的問題很多，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一）政府體制跟不上形勢

改革開放以來，我國的政府體制改革雖然取得了一定的成績，但仍然存在一些不容忽視的問題 諸如政府績效考核機制缺乏科學性，辦事效率低下的問題；政府部門的職權交叉，管理效率低下的問題；政務活動的公開透明度不高，社會公信力低下的問題；行政法律法規(guī)體系尚未健全，官僚主義、腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生的問題作為績效審計主體的政府審計機關，同樣也存在缺陷現(xiàn)行的審計監(jiān)督體制是行政型模式，審計的委托者、審計者以及被審計者擁有同一的隸屬關系和共同的利益，權責關系不明晰；實質(zhì)上，現(xiàn)行的審計機關是政府自己在使用公共財產(chǎn)的同時，又反過來審自己的一種內(nèi)部審計。正是這樣，一些地方政府領導對審計工作的法制觀念淡薄，怕揭露問題過多難以承擔責任或影響政績，因而干預審計機關依法揭露問題，人為地要求審計機關將一些重大違法違規(guī)問題刪去。也由于審計部門受本級政府領導，經(jīng)費由地方政府供給，干部的管理在地方，所以審計部門也很難保持自己超然脫俗，這正是制約我國審計部門有效開展績效審計的一個重要的原因。

（二）審計觀念跟不上步伐

由于法制觀念等諸多因素的影響，人們自覺接受審計監(jiān)督的意識還不強，加之對績效審計的宣傳力度不夠，人們對績效審計的認識更是存在較大的差異性。首先是社會各界，他們的審計觀念還較為落后其次是相當一部分審計人員對績效審計的認知還存在著局限性，大多數(shù)還停留在財務收支審計上；再加之社會上還存在一些不良的風氣，審計的社會地位與其所發(fā)揮的職能不相稱；財政、經(jīng)濟活動透明度不高；法制的不完善導致假賬盛行；等等。這些因素無一不影響著績效審計的發(fā)展。

（三）工作范圍跟不上需要

績效審計，雖然是審計部門近些年來叫得很響喊得很多的一項創(chuàng)新性的工作，但目前從實際工作的操作層面來看，它卻有很多方面跟不上來至目前為止，國家除制發(fā)了幾個企業(yè)效績評價方面的標準規(guī)定之外，對其他方面的績效審計，特別是對于政府公共部門的績效審計，目前尚沒有一個明確的規(guī)定，既沒有績效審計方面的指標評價標準，也沒有績效審計方面的準則性的可操作性的指導文件，導致政府績效審計難以展開 同時從當前的審計實踐來看，績效審計范圍相當窄小，遠遠跟不上審計事業(yè)發(fā)展的要求。如行政事業(yè)單位的經(jīng)費開支專項資金，本來這些部門過日子就感緊巴巴的，基本上沒有開展績效審計，也沒法開展績效審計；隨著國有企業(yè)改革的深化，現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步建立和國退民進，企業(yè)的績效已不再是政府審計所關注的重點問題；財政審計，當前人們把主要精力放在真實性和合法性上，撥出去的資金在支出方面只要合規(guī)就可以了，至于資金是否用于原定的目標、效益如何，則基本不去管它了。這樣一來，政府審計部門也感到十分為難，有種無處伸開手腳的感覺。

（四）人員素質(zhì)跟不上要求

績效審計與財務收支審計是有區(qū)別的審計績效審計屬于專業(yè)性和綜合性比較強的審計，其技術與方法更加復雜，其難度與要求更加不同因此，它對審計人員的素質(zhì)要求也就更高，現(xiàn)有審計人員的素質(zhì)還達不到要求，其知識結(jié)構專業(yè)素質(zhì)工作能力等方面與開展績效審計還遠遠不相適應雖然現(xiàn)有審計人員中的審計師實務知識比較多，但理論基礎薄弱，普遍缺乏公共管理 行政法規(guī)財政財務和現(xiàn)代審計技術等方面的專業(yè)知識；現(xiàn)有的審計人員對傳統(tǒng)審計技術較熟悉，而對現(xiàn)代審計技術較陌生，且綜合分析問題的能力不強。高質(zhì)量的績效審計還需要審計人員具有較強的評價政府工作績效的意識，要求審計人員能夠深刻地理解政府的工作，并有能運用各種專業(yè)知識測定被審組織的業(yè)績，以對其作出深刻而中肯的評價判斷。在這些方面，現(xiàn)有的審計人員是無法應對的現(xiàn)有的審計人員的素質(zhì)狀況已成為制約績效審計發(fā)展的關鍵因素，將不利于對績效進行全面、客觀公正的分析評價

四、加強績效審計的對策

績效審計，它是政府績效管理的重要組成部分，是由獨立的審計機構或人員，依據(jù)有關法規(guī)和標準，運用審計程序和方法，對政府及各隸屬部門事業(yè)單位經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性效率性效果性和資金使用效益進行的審計及評價；它是對政府部門事中 事后經(jīng)濟行為的監(jiān)督評價，能及時發(fā)現(xiàn)和反映存在的問題，提出改進建議，以促進政府科學管理提高績效的一種獨立性的監(jiān)督活動從當今社會的發(fā)展和當今政府的管理現(xiàn)狀來看，績效審計已經(jīng)到了非開展不可的程度 正是這樣，不能以原有的工作方式和知識結(jié)構來思考績效審計，而應在現(xiàn)有的審計環(huán)境 審計條件審計手段的平臺上來研究績效審計，來構造績效審計

（一）加大宣傳力度，給績效審計以氛圍

績效審計，它即將成為政府審計的主流，這是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，也是審計機關審計使命之所決定因此，大力加強政府績效審計工作的宣傳力度，做到較大層面上的人，至少是科以上干部樹立績效審計的觀念，了解績效審計的意義，認識績效審計的作用，績效審計才能得到全社會的認可，工作才能順利開展績效審計的宣傳可以通過多種形式進行，如召開會議，報告績效審計；開班辦學輔導績效審計；利用媒體，宣傳績效審計；等等 通過宣傳，形成良好的績效審計氛圍，讓績效審計的科學理念深入人心，讓績效審計的先進事業(yè)順利發(fā)展

（二）深化體制改革，給績效審計以陣地

只有加大改革力度，全面建立健全公共財政體制，大力轉(zhuǎn)變政府職能，科學理順政府關系，優(yōu)化政府結(jié)構，才能真正從根本上解決政府部門人浮于事 效率低下的狀況，才能促進社會主義法制經(jīng)濟，才能促進政府審計由純粹的監(jiān)督機制向完善的公共財產(chǎn)激勵約束機制轉(zhuǎn)變，從而解決當前績效審計無從下手 無法下手等方面的問題政府部門的體制改革不僅能促使公共財產(chǎn)效益的提高，而且也會更加重視制約績效審計發(fā)展中的深層次問題，更加注意解決績效審計發(fā)展中的具體問題科學合理的政府體制，能使政府的效能提高，能產(chǎn)生輝煌的成效，也有益于審計部門對公共受托經(jīng)濟責任履行情況的效益性效率性的審計這樣，政府績效審計就會得到全面的重視，得到深入的發(fā)展

（三）建立完善法規(guī)，給績效審計以武器

法律法規(guī)是開展政府績效審計的關鍵性的問題，依法審計是審計的基本原則，法律法規(guī)是審計人開展審計業(yè)務的基本武器只有用法律法規(guī)的形式把績效審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依目前，在績效審計的實踐中，還沒有擺脫傳統(tǒng)習慣和傳統(tǒng)定式的制約，大都用傳統(tǒng)審計來開展績效審計，跳不出傳統(tǒng)審計的圈子，使得績效審計缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容 因此，國家有關部門要認真總結(jié)在政府經(jīng)濟責任和專項資金審計中取得的績效評價方面的經(jīng)驗，結(jié)合財務收支審計的審計準則，制定比較系統(tǒng) 操作性比較強的政府績效審計的相關法規(guī)只有把績效審計的審計對象審計目的審計程序?qū)徲嬙u價等作出法律條例方面的規(guī)定，績效審計才能有效地進行特別是要建立一套科學可行的指標評價體系，這是審計實踐反復證明了的問題 評價一個單位一個部門一名領導的公平程度，取決于指標評價體系的科學程度同時，審計部門也要在績效審計方面實行嚴格的審計質(zhì)量責任制審計工作稽查制度，以進一步明確績效審計的要求有了一些基本性的法律法規(guī)和操作層面上的制度，并在日后的實踐中不斷修訂和完善，績效審計就會開展得有聲有色

（四）注重業(yè)務培訓，給績效審計以驍將

績效審計是對政府活動的經(jīng)濟性效率性效果性的審計，與財務收支審計相比，績效審計對審計人員自身素質(zhì)的要求較高一般來說，做績效審計的審計人員，除了要有做財務收支審計方面的業(yè)務知識外，還必須具有公共管理學 電子計算機工程學心理學等多方面的知識，而現(xiàn)有的審計人員中大都缺乏這方面的知識因此，加強對現(xiàn)有審計人員的培訓，優(yōu)化審計人員的知識結(jié)構，提高審計人員的素質(zhì)，是做好政府績效審計的前提條件 各級審計機關應對現(xiàn)有審計人員進行強化培訓，可以舉辦各種類型的學習班，強化教育；國家審計署應組織編寫績效審計的教材，通過網(wǎng)絡，面向全體審計人員傳道授業(yè)，以提高審計人員的理論素質(zhì)和業(yè)務水平，增強政府績效審計方面的能力審計戰(zhàn)線有了這樣一批驍將勇士，績效審計的事業(yè)就會興旺，績效審計的明天就會輝煌。

第三篇：淺談經(jīng)營績效審計

淺談經(jīng)營績效審計

鄧 峰

近年來，長虹集團經(jīng)歷了系列經(jīng)營機制改革，打破以往“火車頭式”的經(jīng)營管理模式，轉(zhuǎn)型建立“聯(lián)合艦隊”。集團改變大包大攬的集權模式，把經(jīng)營職能下放給公司各個產(chǎn)業(yè)群，讓各個產(chǎn)業(yè)公司獨立運作，直接面向市場。集團只管方向、目標和結(jié)果，每年初向各子公司下達績效指標，簽定績效合同，結(jié)果按績效完成情況對經(jīng)營管理團隊進行考核。作為企業(yè)管理重要一環(huán)的內(nèi)部審計，積極參與到企業(yè)經(jīng)營機制改革當中，圍繞企業(yè)管理轉(zhuǎn)型，與時俱進，不斷創(chuàng)新審計工作方式和方法，從經(jīng)濟責任審計到經(jīng)營績效審計就是長虹內(nèi)部審計工作不斷向前發(fā)展的探索和實踐。本文僅就經(jīng)營績效審計這一議題作簡略的探討。

一、經(jīng)營績效審計的定義

經(jīng)營績效審計是指根據(jù)企業(yè)集團內(nèi)部與各子公司簽定的經(jīng)營績效合同確定的責任、權力和義務，全面審計各子公司內(nèi)經(jīng)營管理責任履行情況，核實績效指標完成情況，評價經(jīng)營業(yè)績，揭示經(jīng)營和管理風險，提出管理改進建議，促進和幫助各子公司管理層提升經(jīng)營管理水平和提高運營效率及效益。

二、經(jīng)營績效審計與經(jīng)濟責任審計的比較分析

經(jīng)營績效審計相對于以往開展的經(jīng)濟責任審計，主要是指干部離任審計，更適應公司管理的需要，主要體現(xiàn)在：

1、審計目的更側(cè)重于經(jīng)營管理。干部離任審計的目的是為了加強對領導干部的管理和監(jiān)督，加強廉政建設，促進領導干部在任期內(nèi)勤政廉政，認真履行職責，全面改善和加強經(jīng)營管理，保證國有資產(chǎn)的保值增值。同時審計結(jié)果又是人事部門對領導干部調(diào)任、晉升和免職的參考依據(jù)。而經(jīng)營績效審計則緊緊圍繞生產(chǎn)經(jīng)營這個主線，通過全方位的審計，綜合地評價管理團隊的經(jīng)營業(yè)績，發(fā)現(xiàn)經(jīng)營和管理中存在的問題及潛在風險，幫助改善公司內(nèi)部控制和管理，提高運營效率和效益。同時審計結(jié)果則主要是為管理部門考核各子公司提供數(shù)據(jù)依據(jù)。

2、審計時效性得到有效加強?，F(xiàn)實工作中干部離任審計普遍存在事后審計的情況，經(jīng)常是數(shù)年一次，就是發(fā)現(xiàn)問題也是事過三秋，而且當事人已離任，審計發(fā)現(xiàn)問題也難以核對，責任難以明確劃分，整改措施更難以有效落實。而經(jīng)營績效審計的開展，一定程度上解決了以往審計時效滯后這一缺陷，因“審計關口”前移，對內(nèi)審計發(fā)現(xiàn)的問題，可以及時提出，及時予以糾正和整改。

3、審計意見書得到更好落實。由于干部離任審計是在干部離任后進行，因此，審計結(jié)果出來后，新上任的管理者對前任形成和存在的問題，經(jīng)常會出現(xiàn)無法處理或不好處理的情況，在工作銜接上出現(xiàn)空檔，致使審計意見書得不到落實。而經(jīng)營績效審計，是公司每年兌現(xiàn)績效獎勵前的例行審計，目的是核實經(jīng)營業(yè)績，改善經(jīng)營管理和提高經(jīng)濟效益，與管理者有共同的追求目標，因而審計提出的改進意見和建議，能夠被管理者采納和執(zhí)行，審計意見書能夠得到有效落實。

三、如何搞好經(jīng)營績效審計

1、取得集團公司領導層的重視與支持是搞好績效審計的前提

企業(yè)內(nèi)部審計其實質(zhì)是企業(yè)的內(nèi)部控制和內(nèi)部管理，與各職能部門的具體管理相比，內(nèi)部審計部門因其超脫于具體管理之外，加之所處的視野更廣，所以更易發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營各部門、1

各環(huán)節(jié)及管理系統(tǒng)中存在的問題，從而提出修正建議供經(jīng)營者參考。在現(xiàn)實情況下，人們往往習慣于相關職能部門的管理，但對于內(nèi)部審計部門的工作不都是十分理解和合作，這就需要集團公司領導層給予內(nèi)部審計部門的重視和大力支持，有意識地樹立內(nèi)部審計的權威，把內(nèi)部審計建設看作是企業(yè)的核心競爭力，使被審計單位逐漸了解并接受“內(nèi)部審計部門不只是具有審計監(jiān)督職能，而更主要是具有審計服務職能”的觀念，變被動接受審計為主動要求審計。

2、建立科學完善的績效考核指標體系是搞好經(jīng)營績效審計的基礎

績效考核指標體系主要是指管理團隊KPI關鍵業(yè)績指標體系，包括財務指標和非財務考核指標，在建立考核指標體系時應以企業(yè)目標和戰(zhàn)略為導向，盡可能地對績效指標進行量化，給不同的績效指標以合理的權重，應重視對學習創(chuàng)新、企業(yè)長期利益和長遠發(fā)展?jié)摿Φ脑u價。建立科學完善的考核指標體系應緊密結(jié)合以下因素：

（1）以集團公司經(jīng)營目標為主，兼顧中、長遠目標，密切結(jié)合被考核單位的實際狀況，將經(jīng)營目標轉(zhuǎn)化為KPI考核指標并分解到各被考核單位。

（2）考核指標必須具備可操作性、公正性、連續(xù)性和全面性?？刹僮餍跃褪强己酥笜藨哂泻侠硇?，盡可能地符合實際要求，既不能讓各被考核單位面對考核指標遙不可及，也不應使其輕易地完成；公正性就是兼顧集團公司與各被考核單位及其之間的利益，對同一層次、同一工作性質(zhì)管理團隊的績效考核指標必須在橫向上尋求一致，如同站在同一起跑線上；連續(xù)性就是在沒有重大因素影響下，考核指標應有相對穩(wěn)定性，不可隨意更改，保持考核指標口徑的統(tǒng)一；全面性就是財務和非財務考核指標要通盤考慮，彼此兼顧，權衡利弊，防止被考核單位為眼前利益、急功近利，損害單位的發(fā)展后勁。

（3）管理團隊KPI關鍵業(yè)績指標確定后，績效考核細則的制定是極其重要的?？茖W完善的考核指標體系要求把績效考核細則作為“經(jīng)濟杠桿”來運用，這個“經(jīng)濟杠桿”將起到自動調(diào)節(jié)各被考核單位經(jīng)營行為的作用，使被考核單位要想獲取本單位最大的經(jīng)濟利益，就必須相應地兼顧集團公司的整體利益和自身的長遠利益。

3、規(guī)范會計核算和健全有效內(nèi)部控制是搞好經(jīng)營績效審計的關鍵

集團公司各產(chǎn)業(yè)子公司因生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的不同，其會計核算的具體形式也各有不同，另外其會計基礎工作的規(guī)范程度也不盡相同。主觀和客觀的原因要求必須加大規(guī)范會計核算的力度，如盡可能采用統(tǒng)一的財務核算系統(tǒng)，與集團相統(tǒng)一的會計政策等，保證各產(chǎn)業(yè)子公司的資產(chǎn)、負債、損益反映出來的會計信息是真實、準確、完整的，使其考核指標數(shù)據(jù)能夠易于審計核實。

一個單位的內(nèi)部控制制度是由各層次、各部門、各環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，縱橫交錯的體系組成的。事實上，有了內(nèi)部控制制度的單位，仍有發(fā)生問題的可能和先例。制度是由人制定和執(zhí)行的，一個健全有效地內(nèi)部控制度還應包括建立一個“制度執(zhí)行人責任追究制”制度，有效的內(nèi)部控制制度的建立和實施，才可能最大力度地防止企業(yè)弄虛作假，發(fā)生壞賬、潛虧等國有資產(chǎn)流失或損失。

4、提高審計人員業(yè)務素質(zhì)是搞好經(jīng)營績效審計的必要條件

隨著長虹集團的變革發(fā)展，產(chǎn)業(yè)布局橫跨多個領域，規(guī)模越來越龐大、業(yè)務越來越復雜，在這樣的經(jīng)營環(huán)境之下對內(nèi)部審計人員的要求也不斷提高，更需要具有綜合知識能力的多元化高素質(zhì)人才。經(jīng)營績效審計涉及財務、經(jīng)營和管理領域，審計工作要求審計人員在知識構成上也應該是復合型的，除了要掌握財務、審計知識之外，還需要具有企業(yè)管理、工程技術等多方面的知識，以面對在實際工作中所遇到的各種問題。其次，在業(yè)務

上，要熟悉經(jīng)營績效考核指標體系；要較熟練地掌握國家財經(jīng)政策、會計法規(guī)和集團公司財務制度等相關政策及規(guī)定；要基本了解各產(chǎn)業(yè)子公司的生產(chǎn)工藝流程；要熟悉各產(chǎn)業(yè)子公司的會計核算程序和會計核算方法以及內(nèi)部控制制度等有關情況。

結(jié)語 經(jīng)營績效審計適應了集團對各產(chǎn)業(yè)子公司管理和監(jiān)督需要，符合內(nèi)部審計由“審計監(jiān)督型”向“審計服務型”轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。通過開展經(jīng)營績效審計，有力促進了各產(chǎn)業(yè)子公司經(jīng)營管理水平提升，有效防止了各產(chǎn)業(yè)子公司虛報經(jīng)營業(yè)績，同時也為集團考核管理團隊經(jīng)營業(yè)績提供了真實數(shù)據(jù)。但經(jīng)營績效審計也存在審計涉及范圍大，審計時間集中等不利因素，尚需進一步總結(jié)和完善。只要我們重視內(nèi)部審計建設，夯實基礎管理、加強審計創(chuàng)新，通過不斷探索實踐，就能使我們內(nèi)部審計工作更上一層樓。

第四篇：績效審計參考書籍

績效審計參考書籍

1.袁軍等譯.政府績效審計[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社, 1992

2.北京:鮑國明.國外績效審計方法與案例[M].北京: 中國時代經(jīng)濟出版社,2003

3.審計署外事司.國外績效審計簡介[M].北京: 中國時代經(jīng)濟出版社,2003

4.邢俊芳等.最新國外效益審計[M].中國時代經(jīng)濟出版社，2004

5.陳華等.最新國外績效審計（上、下）[M].北京:中國時代經(jīng)濟出版社,2004

6.蔡春.績效審計論[M].北京:中國時代經(jīng)濟出版社, 2006

7.羅美富等.英國績效審計[M].北京:中國時代經(jīng)濟出版社,2005

8.曾壽喜等.效益審計基礎[M].廣州:中山大學出版社, 2005

9.彭華彰.政府效益審計論[M].北京:中國時代經(jīng)濟出版社,2006

10.陳志剛.深圳績效審計案例選編[M].北京:中國時代經(jīng)濟出版社, 2006

11.董大勝.政府效益審計案例選編[M],北京:中國時代經(jīng)濟出版社,2006

12.中國審計學會立項課題研究報告（2004-2005）[M].北京:中國時代經(jīng)濟出版社 2006

13.中國審計學會.審計署立項課題研究報告（2006-2007）[M].北京:中國時代經(jīng)濟出版社 2008

14.謝力群.宏觀服務型績效審計模式實例[M].中國時代經(jīng)濟出版社，2008

15.韓明升.結(jié)合型績效審計實務[M].青島：青島出版社，2009

16.祁敦芳,葉鵬飛,葉忠明,王冠英.政府績效審計[M].北京:中國時代經(jīng)濟出版社，2009

17.課題組編譯.國外績效審計理論與實務[M].北京:中國時代經(jīng)濟出版社 2010

18.趙耿毅.績效審計指南[M].北京:中國時代經(jīng)濟出版社 2011

19.審計署審計科研所《審計研究報告》《審計研究簡報》《國外審計動態(tài)》2003-2010

推薦人：陳希暉

2011年11月5日星期六

第五篇：機關審計論文

機關審計論文

機關審計論文

摘要：十八屆四中全會決定和國務院加強審計工作意見都提出要加強審計監(jiān)督，實現(xiàn)審計“全覆蓋”?？h級審計機關面對人少事多的現(xiàn)實，如何實現(xiàn)審計“全覆蓋”值得思考和探索。本文以縣級審計機關工作實踐出發(fā)，通過對審計“全覆蓋”內(nèi)涵的準確把握，采取摸清審計對象、科學安排計劃、強化審計管理、加強審計整改、整合審計資源、加強隊伍建設等措施，有效推進審計“全覆蓋”。但在具體實踐中也發(fā)現(xiàn)一些問題影響審計“全覆蓋”工作，如：審計獨立性不足、審計人員力量缺乏等，對存在問題的解決也做了一些探討。

關鍵詞：縣級 審計機關 全覆蓋 實踐

十八屆四中全會決定和國務院加強審計工作意見都提出要對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領導干部經(jīng)濟責任履行情況實現(xiàn)審計全覆蓋，這既是黨中央、國務院新形勢下賦予審計部門的責任，也是審計部門在新的起點上全面有效履行法定職責的自覺選擇。但縣級審計機關長期面臨人少事多，任務繁重的局面，如何實現(xiàn)審計“全覆蓋”，最大化發(fā)揮審計監(jiān)督職能，是縣級審計機關面臨的新課題。近年來，蘇北某縣審計局圍繞有效實現(xiàn)審計“全覆蓋”進行積極探索，從以下幾方面入手開展工作，取得了一定的成績，也發(fā)現(xiàn)存在一些問題，需要從機制體制上加以改進。

一、深刻理解把握審計“全覆蓋”的內(nèi)涵

（一）什么是審計“全覆蓋”。審計“全覆蓋”就是對所有公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源的管理、分配和使用都要進行審計，不但要審錢、審物，還要審管錢、管物的部門人員履職盡責情況，保護公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源安全，促進提升使用績效。

（二）如何理解把握審計“全覆蓋”內(nèi)涵。審計“全覆蓋”要求對所有的公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源都要進行監(jiān)督，但現(xiàn)實情況是審計機關人員力量是遠遠不能滿足審計需求的，如果要全面鋪開，不但任務不能完成，審計成效得不到保證，而且弱化了審計監(jiān)督職能，因此一定要準確理解審計“全覆蓋”的內(nèi)涵。對審計“全覆蓋”的理解要牢牢把握劉家義審計長的講話精神，即“全覆蓋”要有重點、有深度、有步驟、有成效，要基于審計力量遠不能滿足審計監(jiān)督任務的現(xiàn)實、審計項目的質(zhì)量遠比審計項目數(shù)量更重要的基本要求、不同的項目資金重要性程度存在差異等來推進審計“全覆蓋”工作。千萬不能為“全覆蓋”而“全覆蓋”，項目安排不分輕重，眉毛胡子一把抓，只重數(shù)量不重質(zhì)量，辛苦工作，不見成效。因此一定要加強審計工作研究，探索實現(xiàn)審計“全覆蓋”的方法，提高審計監(jiān)督能力。

二、實現(xiàn)審計全覆蓋的主要做法

（一）摸清審計對象，明確“全覆蓋”范圍。要實現(xiàn)審計“全覆蓋”就必須要知道覆蓋對象有哪些，包括公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和經(jīng)濟責任審計對象，否則“全覆蓋”無從談起，為此，我們對所有審計對象進行了調(diào)查摸排。經(jīng)調(diào)查，全縣縣直部門、直屬單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及國有企業(yè)85家，考慮資金規(guī)模性質(zhì)、審批權力大小、下屬單位多寡等因素，將所有審計對象分為A、B、C三類，A類為重點單位，有15家，每年必審；B類為一般單位，有40家，每2—3年審一次；C類為其他單位，有30家，每5年審一次。按照上述審計頻率，5年共應審項目180個左右，每年應安排項目36個左右。局內(nèi)設6科科室，每科每年審計及6-7個項目，雖任務有點重，但經(jīng)審計人員努力，也還能夠按時保質(zhì)完成審計任務。通過摸清對象，分類管理，突出重點，確保5年實現(xiàn)審計“全覆蓋”。

（二）科學編制計劃，統(tǒng)籌實現(xiàn)“全覆蓋”。摸清對象，分類管理，只是為實現(xiàn)審計“全覆蓋”指明了方向，具體落到實處，還要進行科學合理的計劃安排，既要突出重點，又要避免重復審計，盡量節(jié)約審計資源。為此，在計劃安排上我們堅持做到四點：一是項目安排盡量不重復。對上級審計機關安排項目涉及的單位和資金不再安排。與組織部門溝通，經(jīng)濟責任審計項目與財政財務收支項目不重復。二是做好項目之間銜接配合。對經(jīng)濟責任審計和財政財務收支審計中涉及到工程項目，只對決策過程和建設程序執(zhí)行進行審計，工程造價由政府投資審計負責，不再進行審計；對專項資金審計和審計調(diào)查涉及的單位，不再安排其他項目。三是盡量多安排專項審計和審計調(diào)查項目。專項審計和審計調(diào)查項目靈活性大，針對性強，涉及單位多，覆蓋面廣，容易發(fā)現(xiàn)項目及資金管理中存在的機制體制問題，審計成效較為顯著。在2015年的審計計劃安排中，我們事先與組織部門溝通，對要進行經(jīng)濟責任審計的重點部門，就不再安排其他項目審計；上級審計機關已經(jīng)安排的審計的，我們也不再安排審計。全年共安排36個審計項目，覆蓋了所有15個重點單位，其中：財政預算執(zhí)行審計安排3個，部門預算執(zhí)行審計安排5個，經(jīng)濟責任審計安排3個，專項審計安排4個，并安排了部分一般單位和少數(shù)其他單位。

（三）加強審計管理，注重“全覆蓋”質(zhì)效。審計“全覆蓋”的質(zhì)量主要體現(xiàn)在審計項目的質(zhì)量上。為加強審計質(zhì)量管理，我們建立健全審計質(zhì)量控制體系，出臺審計項目質(zhì)量控制辦法、審理辦法、審計業(yè)務會議制度、審計質(zhì)量責任追究辦法，對調(diào)查了解、現(xiàn)場管理、復核審理、業(yè)務會召開、質(zhì)量責任認定與追究都作出明確具體規(guī)定，保證審計項目質(zhì)量過得硬。近三年來，我局有4個項目在省優(yōu)秀審計項目評比中獲獎，6個項目在市優(yōu)秀審計項目評比中獲獎，獲獎情況全市領先。共查出違規(guī)金額4000余萬元，管理不規(guī)范金額8億多元，移送案件線索30條，有35人次受到黨政紀處分，審計成效較以往有大幅度提升。另外為提升審計效率，我們制定出臺審計項目進度管理辦法，將項目分為重點、一般和其他，不同項目規(guī)定不同的審計完成時間，因發(fā)現(xiàn)重大問題可以申請延時，不能按時完成的要說明原因并予以一定的處罰，確保計劃按時完成，保證“全覆蓋”順利推進。

（四）強化審計整改，確保“全覆蓋”效果。審計最終目的是通過揭示和查處問題，促進制度完善，保障經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。因此只有加強審計整改，才能確保審計“全覆蓋”的效果。在審計整改上，我們一是加強制度建設，以縣政府名義出臺辦法，明確單位主要負責人為整改第一責任人，要求各相關部門配合做好審計整改工作，對拒不整改或整改不到位的，要堅決予以追責。局內(nèi)部制定審計整改督查辦法，明確業(yè)務科室與法制科在審計整改中的職責，對問題整改進行臺賬管理，實行“對賬銷號”，對拒不整改的單位，經(jīng)局長辦公會研究提交相關部門督促整改。二是狠抓工作落實。對審計發(fā)現(xiàn)的問題，被審計單位在審計文書下達3個月內(nèi)要整改到位，并報審計整改情況報告。業(yè)務科室在整改期限內(nèi)，到被審計單位進行整改情況檢查不少于2次，檢查情況要形成材料，作為工作考核依據(jù)。法制科對審計整改情況，確保整改真實到位。

（五）整合審計資源，合力保障“全覆蓋”。僅靠審計機關力量實現(xiàn)“全覆蓋”難度較大，要充分利用內(nèi)部審計和社會審計資源，匯集所有審計力量保障“全覆蓋”。一是利用內(nèi)部審計增加覆蓋面。我們于2012年成立內(nèi)審協(xié)會，出臺制度規(guī)范審計行為；組織內(nèi)審人員參加培訓提高業(yè)務素質(zhì)；開展業(yè)務指導，提升業(yè)務能力。2013年和2014年，內(nèi)審協(xié)會共組織4次共30名內(nèi)審人員參加省市內(nèi)審協(xié)會組織的各類培訓；對公安、教育兩家單位進行內(nèi)審工作指導。其次劃分職責范圍。對下屬單位較多的部門，我們在審計時只對下屬單位進行抽審，下屬單位的全面審計主要由內(nèi)審負責。我們對內(nèi)審工作質(zhì)量情況進行檢查，對符合國家審計準則要求的審計結(jié)果予以采用。2014年我們在對教育部門進行財政收支情況審計時，就直接采用了內(nèi)審機構對部分學校的審計結(jié)果。二是利用社會審計力量開展監(jiān)督。利用社會審計力量開展政府投資工程審計。因近幾年政府投資工程規(guī)模較大，我局審計力量根本無法滿足工作需要，政府投資工程審計主要依靠社會審計力量開展，我們主要做好管理和審核把關，取得良好效果。每年審計投資額都在8億元左右，審減金額超1億元。利用社會審計力量開展其他審計，2014年，我們聘請社會審計力量參加國有公司審計和經(jīng)濟責任審計，有效緩解我局人手緊張問題。

（六）加強隊伍建設，提升“全覆蓋”能力。實現(xiàn)審計“全覆蓋”關鍵在人，近年來，我們始終隊伍建設放在至關重要的位置。一是增加人員編制?？h級審計機關行政編制通常只有不到二十人，除去領導班子、辦公室人員，業(yè)務人員只有十來個，遠不能滿足審計工作需要，且不能通過增加編制來解決人員缺乏問題。為此，我們通過向政府匯報爭取，增加事業(yè)編制來解決人手問題，近兩年來，共增加事業(yè)編制6人，有效解決人員力量不足問題。二是加強人員培訓。我們通過外出培訓，開展“職工講壇”，實施“青藍工程”，對職工開展培訓，努力提升人員業(yè)務素質(zhì)。通過培訓，審計人員業(yè)務能力得到提升，特別年輕的審計人員進步較快，有二人擔任主審的項目在省市優(yōu)秀審計項目評比中獲獎。三是鼓勵人員自學。出臺獎勵政策，鼓勵審計人員參加職稱考試和學歷教育，目前，我局有兩人研究生在讀，有1人獲高級職稱，12人獲中級職稱，審計人員業(yè)務能力得到明顯提升。

三、實現(xiàn)審計全覆蓋存在問題

（一）審計人員力量不足，結(jié)構不合理，難以滿足審計“全覆蓋”要求。目前縣級審計機關還普遍存在人員力量不足和結(jié)構不合理現(xiàn)象。以我局為例，雖然近年來增加了一些審計人員，力量不足情況得到緩解，但與所承擔的審計“全覆蓋”任務相比還遠遠不夠，審計人員超負荷工作成為常態(tài)。人員結(jié)構不合理表現(xiàn)在人員老化和知識結(jié)構單一，我局目前審計業(yè)務人員中50歲以上的有7名，占審計業(yè)務人員38%；人員絕大部分為會計、審計專業(yè)，不能滿足當前審計需求多元化的需要。

（二）臨時交辦事項較多，影響審計計劃執(zhí)行，加大審計“全覆蓋”難度。縣級作為促進經(jīng)濟發(fā)展、保障社會穩(wěn)定的基層政府，面臨矛盾和問題較多，因而縣級審計機關承擔的領導交辦事項也較多，以2014年為例，我局共完成領導交辦事項30項，比正常的審計項目花費的精力還多，導致審計計劃不能按時完成。

（三）激勵機制缺乏，審計人員工作動力不足，影響審計“全覆蓋”推進。審計工作具有特殊性，其工作完成好壞取決于審計人員的主觀能動性，因而調(diào)動審計人員工作積極性非常重要?？h級審計機關審計人員政治方面晉升機會較少，很多審計人在審計崗位上奉獻了自己的一生；經(jīng)濟方面受政策限制，與其他單位人員相比，除了享受一點崗位津貼外，沒有什么其他待遇。政治和經(jīng)濟待遇上都得不到體現(xiàn)，加之長期從事單

一、重復的工作，有的審計人員存在職業(yè)倦怠感，工作動力不足，效率不高，成效不顯著，影響審計“全覆蓋”推進。

（四）審計權限受限，審計“全覆蓋”不能到邊到底。由于不少資金實行省統(tǒng)籌、市統(tǒng)籌，數(shù)據(jù)由省、市集中管理，縣級審計機關無法取得數(shù)據(jù)，因而不能開展審計監(jiān)督。

（五）審計獨立性缺乏，執(zhí)法剛性不足，影響審計“全覆蓋”效果。目前管理體制下，審計機關人財物歸地方管理，在執(zhí)法時不可避免要考慮各方面因素，有的不敢監(jiān)督，不能監(jiān)督。對審計發(fā)現(xiàn)問題不能嚴格依法依規(guī)處理，受到影響較多。審計獨立性的缺乏，影響審計“全覆蓋”效果。

四、實現(xiàn)審計“全覆蓋”的幾點建議

（一）加強審計隊伍建設，增強人員力量，提升人員素質(zhì)。審計“全覆蓋”關鍵在人，沒有足夠的人員力量作保障，“全覆蓋”計劃就會成空，因此一定要加強審計隊伍建設。在沒有實行地方審計機關人財物統(tǒng)一管理前，縣級審計機關應積極向地方政府爭取進人，沒有行政編制的，就爭取事業(yè)編制。實行地方審計機關統(tǒng)一管理后，省級審計機關應充分考慮縣級審計機關實現(xiàn)審計“全覆蓋”的人員力量需要，有計劃、有步驟地增加縣級審計機關人員力量。對現(xiàn)有的審計人員要采取各種形式強化培訓，提升人員素質(zhì)，增強業(yè)務能力，為審計“全覆蓋”提供能力保障。

（二）加快推進地方審計機關人財物統(tǒng)一管理，增強審計獨立性。審計獨立性缺乏，導致審計在計劃安排、工作開展、問題處理等方面顧慮較多，審計監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮。十八屆四中全會決定提出要探索省以下審計機關人財物統(tǒng)一管理，是解決審計獨立性的重要舉措，建議要加快推進，為實現(xiàn)審計“全覆蓋”提供制度保證。

（三）加快實行審計職業(yè)化，激發(fā)審計人員工作熱情。實行審計職業(yè)化后，審計人員培訓機會增多，人員素質(zhì)得到提升；更加獨立開展工作，職業(yè)地位得到提高；打通職業(yè)晉升渠道，收入待遇得到保障，增強了審計人員職業(yè)榮譽感，把審計工作作為自己終身事業(yè)，有效解決審計人員工作動力不足問題，切實提高工作效能。

（四）加快大數(shù)據(jù)平臺建設，充分發(fā)揮審計信息化優(yōu)勢。審計的出路在信息化，審計“全覆蓋”也要依靠信息化。要加快大數(shù)據(jù)平臺建設，按照“集中分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核查”的審計模式，增強審計精確打擊的能力，避免審計工作盲目性，提升審計工作效率，使得審計“全覆蓋”更具有針對性。

參考文獻：

1.劉家義審計長在2013年在全國審計工作會議上講話；

2.關于縣級審計機關審計全覆蓋的思考 賴文偉 審計署網(wǎng)站；

3.關于審計全覆蓋的實現(xiàn)路徑探討 陳朝豹等 審計署網(wǎng)站。