第一篇：我國現(xiàn)階段財政支農(nóng)制度的缺陷及改進

編號（學(xué)號）：

我國現(xiàn)階段財政支農(nóng)制度的缺陷及改進

摘要：財政支農(nóng)是國家對農(nóng)業(yè)投入的最重要渠道，因此有必要對財政支農(nóng)現(xiàn)狀進行研究。現(xiàn)行的支農(nóng)政策以及實施的效果并不盡如人意，存在著“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的現(xiàn)象，沒有形成一個全面化?長期化的支農(nóng)政策體系。因此，盡快建立完善的財政支農(nóng)政策體系迫在眉睫。當(dāng)前的主要任務(wù)是完善現(xiàn)有的政策，積極創(chuàng)建新的支農(nóng)方式。在此基礎(chǔ)上，本文通過進一步整合這些政策，區(qū)分其主次和先后順序統(tǒng)籌安排，使之相互配合?相互協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)財政支農(nóng)政策的整體目標(biāo)?

關(guān)鍵字：財政支農(nóng),完善與整合,社會主義新農(nóng)

Our country present stage fiscal support for the institutional

defects and the improvement

Abstract: Ehen fiscal support for investment in agriculture is the country of the most important channels, so it is necessary to fiscal support for the current situation.The current policy and support the implementation of the effect is not satisfactory, there are “a headache, medical head the unrest” phenomenon, not formed a comprehensive, long-term support the policy system.Therefore, as soon as the set up perfect financial support of agriculture policy system is imminent.The current main task is to perfect the existing policy.Actively support to create new ways.On this basis, through the further integration of these policies, distinguish between the primary and secondary and overall arrangement in order to cooperate with each other, coordinate with each other, and finally realize the integral goal of financial support of agriculture policy.Keywords: fiscal support, perfect and integration, new socialist farmers

目錄 引言..................................................................1 2 我國目前的財政支農(nóng)現(xiàn)狀及取得的成效....................................1 2.1 我國財政支農(nóng)的現(xiàn)狀...............................................1 2.1.1 財政支農(nóng)規(guī)模較大，增長逐年提高.............................1 2.1.2 財政支農(nóng)增加直接補貼的額度.................................1 2.1.3 重點投向農(nóng)村社會領(lǐng)域.......................................1 2.2 我國財政支農(nóng)所取得的效果.........................................2 2.2.1 支農(nóng)資金的投入改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展...2 2.2.2 支農(nóng)資金穩(wěn)定增長，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)民增收致富...........2 2.2.3 支農(nóng)資金重點投向農(nóng)村社會領(lǐng)域，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定........................................................2 3 我國現(xiàn)階段財政支農(nóng)制度中存在的主要問題及對策..........................3 3.1 財政支農(nóng)制度中存在的主要問題.....................................3 3.1.1 財政支出比重下降...........................................3 3.1.2 財政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)不合理.................................3 3.1.3 中央與地方支農(nóng)資金事權(quán)劃分不明確，資金投入高度依賴中央.....3 3.1.4 支農(nóng)資金管理交叉，有限的資金不能形成合力，資金使用效率低...3 3.2 完善財政支農(nóng)制度的對策...........................................3 3.2.1 穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投入政策,多渠道增加農(nóng)業(yè)投入........................3 3.2.2 改革農(nóng)業(yè)補貼政策...........................................4 3.2.3 利用好財政貼息政策.........................................4 3.2.4 完善農(nóng)村社會保障制度.......................................4 4 構(gòu)建新的支農(nóng)政策框架..................................................5 4.1 協(xié)調(diào)政策間的關(guān)系.................................................5 4.2 安排政策實施的次序...............................................6 5 結(jié)論..................................................................6 參 考 文 獻..............................................................7 致 謝....................................................................8

引言

我國歷來重視農(nóng)業(yè)問題，目前財政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，營造出了有利于更多資金投向“三農(nóng)”的金融環(huán)境。但財政支農(nóng)的力度不夠，支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理;農(nóng)村金融主體較少，金融資源外流，服務(wù)資金短缺。要健全農(nóng)村公共財政體系，把財政和金融資源結(jié)合起來，實現(xiàn)兩者的良性互動，提高融資效率，并建立信貸擔(dān)?；?。本文認(rèn)為，非常有必要對財政支農(nóng)進行深入系統(tǒng)的研究，以發(fā)現(xiàn)存在的問題并找到解決對策。

政府為了支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展、提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入和生活水平、推動農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展而對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村給予的政策傾斜和優(yōu)惠。為支持農(nóng)業(yè)，國家采取了多種措施和頒布了各種政策，財政上國家在解決農(nóng)村問題時，主要是采取“財政支農(nóng)”這條途徑。

財政支農(nóng)，所表現(xiàn)出來的就是支農(nóng)資金。支農(nóng)資金是政府為了支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展、提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入和生活水平、推動農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展而對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村給予的政策傾斜和優(yōu)惠。我國目前的財政支農(nóng)現(xiàn)狀及取得的成效

2.1 我國財政支農(nóng)的現(xiàn)狀

2.1.1 財政支農(nóng)規(guī)模較大，增長逐年提高

近幾年來，我國中央財政對“三農(nóng)”問題的關(guān)注度以及財政支持是以往的數(shù)倍，財政支出漲幅一直大于20%。其中在2008年更是一度達到了37.9%的高額度，總支出達到了5955.5億元，包括了糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼這幾項，增幅達到了107.7%。

2.1.2 財政支農(nóng)增加直接補貼的額度

為進一步穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、促進農(nóng)民增收，加大對種糧農(nóng)民的直接補貼力度，中央財政今年下?lián)芗Z食直補和農(nóng)資綜合補貼資金986億元，比上年增長14%。其中，農(nóng)資綜合補貼835億元、糧食直補資金151億元。這些直接補貼的措施可以減少不法分子或地方政府截留挪用補貼資金，農(nóng)民可以放心、安全使用政府提供的各種農(nóng)資，避免盲目亂用、濫用，還可以進一步融洽政府與農(nóng)民的關(guān)系，強化政府為農(nóng)服務(wù)的意識，打造服務(wù)型政府。

2.1.3 重點投向農(nóng)村社會領(lǐng)域

前幾年，我國財政主要把農(nóng)業(yè)作為支農(nóng)的重點領(lǐng)域，而對農(nóng)村社會領(lǐng)域的關(guān)注不夠，這導(dǎo)致我國對農(nóng)村社會事業(yè)的欠賬較多。近年來我國財政支農(nóng)資金重點投向農(nóng)村社會領(lǐng)域，重點提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，促進了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。在財政支農(nóng)資金總量逐年增加的基礎(chǔ)上，資金結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，資金投入的針對性得到提高。近年來，我國公共財政重視改善民生，逐步將農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展納入保障范圍。2008年，財政預(yù)算安排農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展資金1245.2億元，比2007年增長96.5%。2.2 我國財政支農(nóng)所取得的效果

2.2.1 支農(nóng)資金的投入，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展

以“四減免”為主的稅收政策成功地實現(xiàn)了全面取消農(nóng)業(yè)稅、切實減輕農(nóng)民負擔(dān)的目標(biāo)，以“四補貼”為主的支出政策則有效地增加了農(nóng)民收入，促進了糧食生產(chǎn)，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。同時，通過支持“六小工程”、“兩免一補”、“三獎一補”、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程等惠農(nóng)政策，促進了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。2008年，財政增加了直接補貼額度，擴大了補貼范圍，提高了糧食最低收購價，增加了防汛抗旱、動物防疫和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，支持了農(nóng)村金融服務(wù)的發(fā)展，進一步調(diào)動和保護了農(nóng)民種糧積極性，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。此外，還通過支持“家電下鄉(xiāng)”、“萬村千鄉(xiāng)市場工程”、加大農(nóng)村財政減貧力度等方式，拉動了農(nóng)村消費。

2.2.2 支農(nóng)資金穩(wěn)定增長，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)民增收致富

由于財政支農(nóng)資金連續(xù)多年穩(wěn)定增長，農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢良好，農(nóng)民的收入和生活水平明顯提高，農(nóng)村居民對未來充滿信心。在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，2008年財政預(yù)算安排了165億元用于對糧食生產(chǎn)大縣的獎勵，提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。同時，預(yù)算安排資金1022.8億元用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施抵御自然災(zāi)害的能力。在促進農(nóng)民增收方面，2008年對種糧農(nóng)民的農(nóng)資綜合直補、糧食直補兩項直接補貼資金規(guī)模達到633億元，直接增加了農(nóng)民收入。而在優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)和拓寬農(nóng)民增收渠道方面，財政支農(nóng)資金也起到了明顯的導(dǎo)向作用。

2.2.3 支農(nóng)資金重點投向農(nóng)村社會領(lǐng)域，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定

財政支農(nóng)資金中支持農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展方面的支出611.4億元，用于農(nóng)村最低生活保障制度建立和完善的支出90億元。由于財政支農(nóng)資金重點投向農(nóng)村社會領(lǐng)域，農(nóng)民享受的公共服務(wù)水平明顯提高，從而提高了資金投入的有效性。由于財政

支農(nóng)資金投入具有較高的針對性、靈活性和有效性，較為充分地滿足了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民對支農(nóng)資金的需求，促進了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。我國現(xiàn)階段財政支農(nóng)制度中存在的主要問題及對策

3.1 財政支農(nóng)制度中存在的主要問題 3.1.1 財政支出比重下降

財政支農(nóng)支出不斷增加，但增幅波動較大，且占財政支出的比重呈波動性下降趨勢。3.1.2財政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)不合理

在財政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)上，用于“養(yǎng)人吃飯”的錢多，而用于“辦事建設(shè)”的錢少。生產(chǎn)性支出少，非生產(chǎn)性支出多，經(jīng)常出現(xiàn)行政費擠占事業(yè)費、事業(yè)費擠占生產(chǎn)性支出的現(xiàn)象。

3.1.3 中央與地方支農(nóng)資金事權(quán)劃分不明確，資金投入高度依賴中央

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險特性，農(nóng)業(yè)的投入尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投入具有明顯的周期長、規(guī)模大、風(fēng)險高、見效慢、收益外部性等特點，因此地方政府在短期利益的誘導(dǎo)下，容易將資本要素向具有高收益率的行業(yè)傾斜。農(nóng)業(yè)稅的取消更加重了地方財政的困難。3.1.4 支農(nóng)資金管理交叉，有限的資金不能形成合力，資金使用效率低

目前政府對農(nóng)業(yè)的投入渠道較多，農(nóng)業(yè)財政支出分部門管理。不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等方面有相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉，但由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調(diào)不夠、重復(fù)投入等問題。政府部門之間爭項目、爭資金的現(xiàn)象仍然存在，政出多門，不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)，不能形成合力。

3.2 完善財政支農(nóng)制度的對策

3.2.1 穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投入政策,多渠道增加農(nóng)業(yè)投入

資金匹配額都應(yīng)制定具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法,以分清責(zé)任,強化對農(nóng)業(yè)的投入?

好兩項工作:一是抓好單項法規(guī)的建設(shè),如農(nóng)民養(yǎng)老社會保險法?農(nóng)民醫(yī)療社會保險法?農(nóng)村工傷社會保險法?農(nóng)村扶貧與災(zāi)害救濟社會保險法,等等；二是抓好地方性的法規(guī)建設(shè)?政府除了建立一套立法體系外,還應(yīng)建立有效的監(jiān)督機制,加強對農(nóng)村社會保障工作的監(jiān)督?

民經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須對農(nóng)業(yè)實行多予少取或不取的政策，我國亦應(yīng)如此?

參 考 文 獻

[1] 王朝才、傅志華，三農(nóng)問題:財稅政策與國際經(jīng)驗借鑒[M]，北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社,2004 [2] 蘇明，農(nóng)村發(fā)展與財政政策選擇[M]，北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2003 [3] 楊周、張冬，WTO框架下農(nóng)業(yè)財政支出政策研究[M]，北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社,2002 [4] 侯石安，財政農(nóng)業(yè)投入政策研究[M]，北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2002 [5] 孫茂萬、李自俊、徐艷芳，對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制改革的設(shè)想[J]，財政與稅務(wù),2003 [6] 郭琳，公共財政模式下財政支農(nóng)的理論依據(jù)與政策建議[J]，四川財政,2002 [7] 李放、張?zhí)m，論財政分配政策與“三農(nóng)”問題[J]，財政與稅務(wù),2004 [8] 陳華寧、谷雨，歐盟財政支農(nóng)政策的演變和啟示[J]，中國農(nóng)業(yè)會計,2003 [9] 宋乃公、王大用、國魯來，如何讓資金高效流入新農(nóng)村[J]，人民論壇，2006 [10] 財政部農(nóng)業(yè)司課題組：創(chuàng)新財政支農(nóng)機制 促進新農(nóng)村建設(shè)[J]，中國財政，2006

致 謝

第二篇：我國公務(wù)員制度的缺陷與改進

我國公務(wù)員制度的缺陷與改進

摘要：公務(wù)員制度中存在兩方面的問題：一類是制度設(shè)計方面的問題，如黨政不分、考核標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)；另一類是制度實施中的問題，如濫發(fā)福利、選任問題。本文將結(jié)合《中華人民共和國公務(wù)員法》來簡單分析我國公務(wù)員制度的不足，并提出若干改進措施。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員制度 缺陷 改進

目前在公務(wù)員制度中存在的問題大致可分為兩類：一類是制度本身所存在的問題，可稱之為“制度設(shè)計缺陷”；另一類是制度和政策在具體實施中所產(chǎn)生的問題，可稱之為“制度實施缺陷”。其中，制度設(shè)計缺陷多涉及一些基礎(chǔ)、核心的問題，改革起來難度較大，而制度實施缺陷相對來說改革起來則較為容易。

一、制度設(shè)計缺陷

1、黨政不分，行政政治化。我國《公務(wù)員法》第四條規(guī)定，“公務(wù)員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導(dǎo)，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則”。由這條規(guī)定可以看出，同大多數(shù)西方民主國家不同，我國的公務(wù)員隊伍是牢牢控制在中國共產(chǎn)黨的手中的，這顯然同我國的國情是相適應(yīng)的。然而，這種政治過多滲透到行政中的現(xiàn)象，無疑會阻礙行政工作有效性的發(fā)揮。首先，這種體制容易使人們過多的關(guān)注公務(wù)員的政治面貌，而相對忽視其具體工作績效。由于行政關(guān)注的是國家意志的執(zhí)行，因此在行政中存在很多技術(shù)性的工作，如統(tǒng)計、會計、宣傳等。正如古德諾在《政治與行政》中所說“??行政中很大一部分是與政治無聯(lián)系的；所以，即使不能全部，也應(yīng)該在很大程度上把它從政治團體的控制下解放出來?！雹偃欢位男姓趸松鲜鲞@些技術(shù)性職能，這會直接帶來政府工作的低效率，限制了政府職能的發(fā)揮。其次，組織中的黨政不分極易造成多頭領(lǐng)導(dǎo)，同時還會造成政府組織機構(gòu)膨脹、人員冗雜，影響組織發(fā)展和組織工作效率的提高。最后，黨政一體，行政政治化常常使政治權(quán)力和行政權(quán)力不分，在有些情況下會造成權(quán)力的過度集中，從而削弱了下級工作的積極性。

2、考核標(biāo)準(zhǔn)存在問題?！豆珓?wù)員法》第三十三條規(guī)定，“對公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績?！辈豢煞裾J(rèn)，將道德品質(zhì)作為考核一個公務(wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)，是同我國的歷史傳統(tǒng)一脈相承的，然而，道德具有很高的抽象性和模糊性，在現(xiàn)實中難以客觀、公正地進行評判，因此在大多數(shù)情況下，人們索性忽略對道德的評估，而將重點放在績效上。同時，“廉”作為“德”的一個表現(xiàn)，相比之下具體 ① 古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社,1987:56 很多，更容易作為一個指標(biāo)參與到評估中來，對于政府工作人員來說也更為重要，因此應(yīng)加以突出。最后，政府無論如何改革，都應(yīng)將績效放在首位，重點考察公務(wù)員的實際工作成績，即“能”，而由于“技”和“能”常常是緊密聯(lián)系在一起的，“技”是“能”的基礎(chǔ)，“能”是“技”的表現(xiàn)，因此無需將“技”單獨拿出。綜上所述，我認(rèn)為政府對公務(wù)員的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)為“能、廉、勤、德”。這當(dāng)然不僅僅是順序的簡單改變，而是對各個標(biāo)準(zhǔn)的重視程度的變化和可操作性認(rèn)識的變化。

3、任期問題?！豆珓?wù)員法》第三十九條規(guī)定，“??任期屆滿不再連任??”。對于任期和連任問題，向來是一個兩難抉擇：任期過長、允許連任容易產(chǎn)生官僚作風(fēng)，加大了政府部門改革的難度；任期過短，不許連任則會使官員目光短淺、關(guān)注短期利益。例如，在全國各地，特別是市縣政府，所頻頻出現(xiàn)的各種“面子工程”，都是由于官員想在在較短的任期內(nèi)盡量做出一些效果顯著的工作，以增加自己晉升的砝碼，然而對于地區(qū)來說，這顯然是不利于其長遠發(fā)展的。

4、公務(wù)員離職后的工作問題?！豆珓?wù)員法》第一百零二條規(guī)定，“公務(wù)員辭去公職或者退休的??不得到與原工作業(yè)務(wù)”直接相關(guān)的企業(yè)或其他盈利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的盈利性活動?！爸赃@樣規(guī)定，是為了防止公務(wù)員離職后利用同原政府部門的關(guān)系進行尋租活動，從而避免不正當(dāng)競爭，維護市場秩序。不過，這一條規(guī)定會在一定程度上阻礙政府的改革。在《改革政府》一書中，作者提出了一種解決因政府改革而造成的失業(yè)問題的方法，即由政府與相關(guān)私營組織簽訂協(xié)議，由私營部門接收政府中多余的雇員。很顯然，由于《公務(wù)員法》的規(guī)定，這種做法在中國很難施行，于是失業(yè)問題一直困擾著中國的改革者，從而阻礙了中國政府部門的改革。

二、制度實施缺陷

1、福利問題?！豆珓?wù)員法》第十三條規(guī)定公務(wù)員有“獲得工資報酬、享受福利、保險待遇”的權(quán)利。其中，“福利”一詞所指代的內(nèi)容十分不明確。而在實際生活中，一些政府部門常常利用這一規(guī)定的疏漏，給下屬人員變相發(fā)放各種福利，其中很多明顯超出了正常的水平，這為政府部門的腐敗和政府經(jīng)費的濫用提供了溫床。

2、選任制中的選舉問題?！豆珓?wù)員法》第三十八條規(guī)定，“公務(wù)員職務(wù)試行選任制和委任制”。由于我國民主制度還不健全，黨政不分的現(xiàn)象比較突出，因此選任制能否真正發(fā)揮作用、經(jīng)選舉的關(guān)于是否能代表選民的利益還有待觀察。在很多情況下，選任制常常空有其名，僅是形式上的程序，甚至直接被委任制所取代。

3、回避問題。《公務(wù)員法》第六十八條規(guī)定了有關(guān)回避制度的問題：“公務(wù)員直接有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)的旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的”，應(yīng)當(dāng)予以回避。然而在現(xiàn)實中，違反這一規(guī)定或打擦邊球的情況數(shù)見不鮮，特別是在公務(wù)員的錄用中，常常出現(xiàn)“權(quán)力繼承”的現(xiàn)象，不僅不利于公平、公正，而且嚴(yán)重損害了公共利益。

三、改進措施

1、正確區(qū)分政治事務(wù)與行政事務(wù)。黨政不分的弊端是顯而易見的，要解決這一問題，可借鑒西方的政務(wù)官與事務(wù)官制度。這并非是要動搖黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要分清政治與行政的界限。由于我國目前行政集權(quán)的程度較高，因此僅加強對組織中較高級領(lǐng)導(dǎo)的政治控制就以為著整個組織都在政治的控制之下，而無須擔(dān)心由于放松對底層公務(wù)員的組織控制所帶來的一系列問題。不過，我們不應(yīng)照搬西方的行政制度，應(yīng)有計劃地、逐步地分化出政務(wù)官和事務(wù)官。

2、完善考核標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，應(yīng)加強指標(biāo)的可操作性，加強對具體績效的考核。從而完善對公務(wù)員的獎懲機制，提高其工作績效。

3、加強對《公務(wù)員法》執(zhí)行情況的監(jiān)督，從而保障其貫徹落實。要注意完善對違法行為的懲戒制度，促進公務(wù)員法的司法化，而非僅作為組織綱領(lǐng)。例如在福利問題上，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定福利的種類、范圍等，并加強司法、監(jiān)督部門對政府的監(jiān)督，避免個別政府官員利用福利發(fā)放變相肆意揮霍公共資金。

4、《公務(wù)員法》的修訂與執(zhí)行應(yīng)同我國政府的改革向適應(yīng)。作為公務(wù)員制度中起基礎(chǔ)性作用的一部法律，《公務(wù)員法》應(yīng)當(dāng)為我國政府的改革指明方向，或是為政府的改革掃清障礙，而不是滯后于政府的改革?！?參考文獻：

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第三篇：我國商業(yè)銀行內(nèi)審制度的缺陷與改進

我國商業(yè)銀行內(nèi)審制度的缺陷與改進

摘要內(nèi)部審計是公司治理結(jié)構(gòu)的主要環(huán)節(jié)在現(xiàn)代企業(yè)管理中有其重要的作用加入WTO以后我國商業(yè)銀行為了應(yīng)對外資銀行的挑戰(zhàn)紛紛以客戶為中心、以市場為導(dǎo)向進行制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新作為保障其安全運營的內(nèi)部審計部門的發(fā)展還相對滯后必須進行相應(yīng)的調(diào)整借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗和做法將有助于我國銀行業(yè)內(nèi)部審計制度的建設(shè)內(nèi)部審計作為公司治理結(jié)構(gòu)中的重要環(huán)節(jié)其在現(xiàn)代企業(yè)管理中的作用越來越受到人們的重視近幾年來我國各大國有商業(yè)銀行相繼進行了內(nèi)部審計體制改革初步建立了相對獨立和垂直管理的內(nèi)部審計組織體系審計整體合力逐漸形成但目前我國商業(yè)銀行使用的傳統(tǒng)的審計理論和方法已明顯不能適應(yīng)現(xiàn)實要求研究與借鑒發(fā)達國家有關(guān)經(jīng)驗和做法將有助于我國商業(yè)銀行內(nèi)部審計制度的建設(shè)和發(fā)展

一、發(fā)達國家商業(yè)銀行內(nèi)部審計制度的特征

（一）內(nèi)部審計部門具有較強的獨立性和權(quán)威性金融業(yè)是一個高風(fēng)險的行業(yè)金融機構(gòu)內(nèi)部為完成既定的工作目標(biāo)和防范風(fēng)險對各職能部門及其工作人員從事的業(yè)務(wù)活動進行風(fēng)險控制、制度管理和相互制約是非常必要的如德國銀行為了防范和控制經(jīng)營風(fēng)險普遍重視內(nèi)部審計工作為了確保內(nèi)部審計

部門的獨立性和權(quán)威性內(nèi)審部門一般都隸屬于董事會審計業(yè)務(wù)領(lǐng)域的確定、審計計劃的制定、審計問題的確認(rèn)及處理均由審計部門獨立完成一般不征詢業(yè)務(wù)部門的意見美國的銀行也特別設(shè)立了審計委員會和風(fēng)險評估委員會它反映了董事會及管理部門對內(nèi)部審計的重視程度近年來特別是巴林銀行倒閉事件后為了防止個別董事對風(fēng)險反應(yīng)遲緩而引起的風(fēng)險被隱含或擴大的問題發(fā)生德國聯(lián)邦銀行監(jiān)管當(dāng)局明確要求內(nèi)部審計部門一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險高的業(yè)務(wù)領(lǐng)域時應(yīng)及時反饋給董事會；新產(chǎn)品在正式推向市場前必須經(jīng)過一段時間的試用由內(nèi)審部門對業(yè)務(wù)流程及風(fēng)險因素評估以后報董事會并經(jīng)全體董事會成員同意后方可投入市場

（二）建立了專業(yè)化、垂直型的內(nèi)部審計體系進入20世紀(jì)90年代以來出現(xiàn)了商業(yè)銀行的國際化、金融創(chuàng)新的多樣性、國際融資的證券化、業(yè)務(wù)經(jīng)營電子化等新的發(fā)展趨勢世界各國經(jīng)濟及國際金融領(lǐng)域的變化對商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)與經(jīng)營產(chǎn)生了深刻的影響德國銀行在業(yè)務(wù)戰(zhàn)略及組織框架上進行了重大調(diào)整以業(yè)務(wù)戰(zhàn)線為主線的系統(tǒng)管理模式逐步取代了以地區(qū)為中心、以分行為主導(dǎo)的塊塊管理模式與此相適應(yīng)發(fā)達國家銀行的內(nèi)部審計系統(tǒng)也發(fā)生了重大變化如德國銀行逐步建立起了以法人借款業(yè)務(wù)、零售業(yè)務(wù)、結(jié)算業(yè)務(wù)、信息技術(shù)等業(yè)務(wù)為主線的專業(yè)化、垂直型的內(nèi)部審計體系但業(yè)務(wù)線條管理引起金融產(chǎn)品創(chuàng)新的頻率加大、技術(shù)化程度增強這給內(nèi)部審計人員帶來了極大的挑戰(zhàn)他們很難

精通所有線條的業(yè)務(wù)并對其實施有效的審計在客觀上就要求內(nèi)部審計人員更加專業(yè)化但專業(yè)化審計并不是要弱化共性風(fēng)險而是要從專業(yè)化角度強化對共性風(fēng)險的審計

（三）內(nèi)部審計與外部監(jiān)管各有側(cè)重相輔相成如德國銀行的外部監(jiān)管由外部公司審計、聯(lián)邦銀行監(jiān)管、客戶監(jiān)督三部分組成主要是針對經(jīng)營報告的真實性、流動性風(fēng)險等方面采用回顧的方法對已經(jīng)發(fā)生的業(yè)務(wù)進行事后審查以此做出分析判斷而內(nèi)部審計主要是對業(yè)務(wù)計劃過程及決策過程進行檢查防止管理人員做出錯誤的決策同時分析業(yè)務(wù)流、信息流是否存在風(fēng)險環(huán)節(jié)也就是說內(nèi)部審計通過事前分析、事中控制、事后檢查等方式將風(fēng)險控制貫穿于整個業(yè)務(wù)過程并著重通過對業(yè)務(wù)流程和決策制度的研究防范和控制風(fēng)險內(nèi)部審計和外部監(jiān)管相結(jié)合可以控制整個系統(tǒng)的設(shè)計與實施在質(zhì)量和效果等方面得到保障

（四）建立了嚴(yán)格的后審檢查及內(nèi)審明示制度發(fā)達國家普遍建立了審計——建議——再審計的循環(huán)式審計制度每項審計或每個審計階段結(jié)束以后都要通過內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)將各個審計階段的情況明示化如被審計單位名稱、存在的問題、審計內(nèi)容、問題的影響力及影響面、解決問題的措施及建議、被審計單位落實情況等通過后審檢查能夠督促被審計單位反思存在的問題并及時進行解決通過審查明示也有利于其他單位進行對照檢查起到由點到面的效果

二、我國商業(yè)銀行內(nèi)部審計制度的缺陷

（一）審計工作以查錯糾弊為主審計職能未能全面發(fā)

揮監(jiān)督服務(wù)是內(nèi)部審計的主要職能內(nèi)部審計人員應(yīng)是銀行經(jīng)營和管理的顧問而不是單純的監(jiān)督者長期以來我國商業(yè)銀行內(nèi)部審計僅僅局限于檢查各項業(yè)務(wù)活動的合法性、規(guī)范性證實各種報表數(shù)字的真實性審計人員往往把精力主要集中在經(jīng)營活動事后的檢查上而對事前分析和事中監(jiān)控重視不夠

（二）內(nèi)部審計考核系統(tǒng)不健全嚴(yán)重影響內(nèi)部審計的質(zhì)量隨著我國內(nèi)部審計制度逐步走上規(guī)范化軌道一套有效評估內(nèi)審機構(gòu)工作質(zhì)量評價內(nèi)審工作人員績效的考核系統(tǒng)必不可少而目前商業(yè)銀行缺少統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)不利于內(nèi)審部門定期進行自我測試和自我評估難以找出不足加以改進和提高

（三）審計理論和技術(shù)方法陳舊嚴(yán)重制約了審計工作的有效開展目前商業(yè)銀行的內(nèi)審工作正處于改革發(fā)展階段審計人員大多沿用著傳統(tǒng)的審計理論和操作方法主觀判斷多科學(xué)方法少難以真實、客觀地反映銀行的經(jīng)營狀況嚴(yán)重影響了審計效率和效果主要表現(xiàn)在兩個方面一是缺少科學(xué)實用的審計操作指引即缺少從總體規(guī)劃到審計計劃、記錄、評估、測試、報告、再審這一循環(huán)的每一環(huán)節(jié)、每一層面的具體詳盡的規(guī)定盡管商業(yè)銀行陸續(xù)出臺了一些內(nèi)部審計準(zhǔn)則但缺乏規(guī)范性、完整性和可操作性二是審計人員目前大多采用現(xiàn)場審報表、查憑證、找問題的傳統(tǒng)審計方法除了利用微機做一些簡單的文字處理外其他工作如查找審計依據(jù)、查看數(shù)據(jù)信息等仍停留在手工操作階段這與飛速發(fā)展的銀行電算化水平極不相稱更無法勝任一些

復(fù)雜的審計項目

（四）審計隊伍整體素質(zhì)有待全面提高由于國際經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化、經(jīng)濟全球化浪潮的到來以及以信息技術(shù)為核心的現(xiàn)代高科技的迅猛發(fā)展現(xiàn)代商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營和管理發(fā)生了根本的變革加之近年來國際金融市場各類金融資產(chǎn)價格的頻繁波動金融風(fēng)險劇增為了防范風(fēng)險、占領(lǐng)更大的市場份額商業(yè)銀行參與了大量的金融創(chuàng)新而導(dǎo)致某些不規(guī)范、不正當(dāng)經(jīng)營行為相伴而生甚至可能采取更加先進、隱蔽的手段逃避監(jiān)督這無疑加大了審計監(jiān)督和風(fēng)險控制的難度因此迫切要求審計人員不斷更新知識結(jié)構(gòu)提高專業(yè)技能

三、借鑒與啟示針對上述問題建議我國銀行業(yè)可借鑒西方發(fā)達國家商業(yè)銀行先進的內(nèi)部審計經(jīng)驗從以下幾方面進行相應(yīng)的改進和調(diào)整

（一）建立新的內(nèi)部審計組織體系增強內(nèi)部審計部門的獨立性和權(quán)威性目前稽核部門是商業(yè)銀行內(nèi)部審計的職能部門和執(zhí)行機構(gòu)商業(yè)銀行總行要建立隸屬董事會領(lǐng)導(dǎo)的稽核監(jiān)督委員會負責(zé)研究制定內(nèi)部審計工作制度及主要的內(nèi)審業(yè)務(wù)領(lǐng)域總行設(shè)稽核部對上向董事會負責(zé)對下實行垂直管理總行以下按區(qū)域設(shè)稽核分部向總行稽核部負責(zé)具體負責(zé)所轄分支行的內(nèi)部審計工作稽核部門具有獨立的監(jiān)督檢查權(quán)、問題認(rèn)定及處分權(quán)明確其行政地位和基本職責(zé)減少審計工作和案件查處中的阻力徹底改變以往稽核部門隸屬于分支行實行塊塊管理的弊端確保對整個銀行的有效控制

（二）推陳出新探索科學(xué)實用的審計方法1.由事后審計向事前分析和

事中控制發(fā)展為控制風(fēng)險減少損失應(yīng)把審計切人點逐步前移由目前的事后審計向事中、事前審計發(fā)展將審計的監(jiān)督職能寓于管理控制之中事中、事前審計可以從被審計單位的經(jīng)濟運行過程中發(fā)現(xiàn)問題利用審計掌握的內(nèi)外部信息提出改進意見和建議協(xié)助其挖掘發(fā)展?jié)摿︻A(yù)測并防止可能出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)向董事會或管理部門反饋信息成為管理層的有利助手2.運用風(fēng)險控制模型做好重點防范工作以防范風(fēng)險為核心建立風(fēng)險模型將產(chǎn)生風(fēng)險的可能性因素細分為市場風(fēng)險、信用風(fēng)險、操作風(fēng)險、人員風(fēng)險、欺詐行為等部分建立不同的評估標(biāo)準(zhǔn)找到控制關(guān)鍵同時利用審計成果實施重點審計審計部門必須把握銀行整體業(yè)務(wù)發(fā)展的脈搏緊密追蹤業(yè)務(wù)發(fā)展的變化趨勢善于對比分析不同類型的業(yè)務(wù)和業(yè)務(wù)發(fā)展的不同階段、不同時期以及業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險問題并及時提煉連續(xù)總結(jié)3.加強非現(xiàn)場稽核增強內(nèi)部審計工作的風(fēng)險預(yù)警能力隨著競爭的日益加劇商業(yè)銀行紛紛將產(chǎn)品創(chuàng)新及業(yè)務(wù)運作的電子化、網(wǎng)絡(luò)化作為提高競爭力的主要手段這就迫切需要建立具有風(fēng)險預(yù)警能力的非現(xiàn)場稽核系統(tǒng)通過對日常業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的檢測分析做出風(fēng)險預(yù)報然后進行現(xiàn)場的稽核檢查使稽核方式由過去的事后檢查型向風(fēng)險預(yù)警型轉(zhuǎn)變同時要加強對超越市場一般規(guī)律的業(yè)務(wù)現(xiàn)象進行研究分析通過對個案現(xiàn)象的非現(xiàn)場稽核及時進行風(fēng)險提示將風(fēng)險苗頭、風(fēng)險點、風(fēng)險面實時通報給各分支機構(gòu)以引起他們的重視

（三）建立專業(yè)化、高素質(zhì)的

內(nèi)部審計隊伍隨著金融市場細分程度的不斷提高及電子化、網(wǎng)絡(luò)化在銀行業(yè)務(wù)中的不斷應(yīng)用越來越需要一支專業(yè)化的審計隊伍在堅持傳統(tǒng)的翻閱會計憑證、查看信貸檔案等具體業(yè)務(wù)事項審計的基礎(chǔ)上要進一步加強對決策過程及業(yè)務(wù)執(zhí)行流程的審計工作內(nèi)部審計工作在加強具體業(yè)務(wù)審計的同時必須加強對決策人員及操作人員的業(yè)務(wù)行為的審計為適應(yīng)發(fā)展審計人員的綜合素質(zhì)顯得尤為重要可以采取定期脫崗學(xué)習(xí)、專家講課、案例指導(dǎo)、經(jīng)驗交流等方式不斷充實審計人員的理論知識；同時可以采取有針對性地安排審計人員到審計現(xiàn)場加強鍛煉的方法在實踐中摸索并熟練掌握審計技巧和方法以促進審計隊伍整體素質(zhì)的全面提高

（四）加強考核提高內(nèi)部審計信息的透明度商業(yè)銀行應(yīng)建立一套內(nèi)部審計考核系統(tǒng)一方面控制審計部門的工作質(zhì)量；另一方面建立激勵約束機制考核審計人員的工作績效從職業(yè)道德、專業(yè)技能等方面進行全面考核同時要提高內(nèi)審工作的透明度因為內(nèi)部審計的根本目的是為了預(yù)防風(fēng)險、揭示風(fēng)險、控制和消除風(fēng)險由于風(fēng)險的暴露及對風(fēng)險的認(rèn)識有一個過程因此總行稽核部門應(yīng)及時將發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險因素、形成原因、整改措施在內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)上進行明示以引起所有分支機構(gòu)的對照檢查與關(guān)注進行稽核體制改革增強稽核部門的獨立性、權(quán)威性為有效落實整改措施創(chuàng)造條件

第四篇：財政支農(nóng)

對財政支農(nóng)資金整合的思考

在我國，“三農(nóng)”問題是一個關(guān)系國家發(fā)展全局的問題，政府在財政支農(nóng)方面，增加支農(nóng)資金的總量固然很重要，但如何提高財政支農(nóng)資金的使用效率卻成為擺在涉農(nóng)部門面前的大課題。可以說，長期以來，中國財政支農(nóng)問題嚴(yán)峻，且矛盾的焦點就是效率低下。財政支農(nóng)資金整合作為農(nóng)村投融資機制創(chuàng)新的子系統(tǒng)，是對現(xiàn)行的財政支農(nóng)資金管理方式的一次改革，是提高財政支農(nóng)資金使用效率的一種有效途徑。

財政支農(nóng)資金整合是相對于財政支農(nóng)資金分散使用、管理而言的，它是將財政用于支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的各種支出資金，整合使用、整合管理，以及以較少的資金投入獲取最大的支持效果。財政支農(nóng)資金整合問題不僅涉及經(jīng)濟中的資源配置問題，還涉及資金管理的問題。支農(nóng)資金的整合就是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)財政資金的“安全性、有效性、和責(zé)任性”的統(tǒng)一，重點解決分割管理狀態(tài)下資金的安全性不高、配置效率和使用效率不高、管理責(zé)任不明確的問題。推進財政支農(nóng)資金整合，就是由農(nóng)業(yè)財政部門主導(dǎo)，在現(xiàn)有體制框架下，圍繞新農(nóng)村建設(shè)的主題，突出財政支農(nóng)重點，盤活現(xiàn)有存量資金，建立捆綁投入機制，在不改變支農(nóng)資金特點和性質(zhì)的前提下，變分散到各部門的平均投資模式為相對集中統(tǒng)一的投資模式。

政府為此也做了許多的工作。2004-2009年的中央一號文件分別財政支農(nóng)資金整合的總體要求；財政部先后出臺《關(guān)于做好財政支農(nóng)資金整合試點工作的通知》（財農(nóng)[2005]31號）和《財政部關(guān)于進一步推進支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見》（財農(nóng)[2006]36號）；溫家寶總理在2005年中央農(nóng)村工作會議上明確要求“各部門要相互配合，加大支農(nóng)資金協(xié)調(diào)整合的力度，提高使用效益，集中力量辦大事；國家發(fā)改委公布了向各地下發(fā)的《關(guān)于加快推進縣級政府支農(nóng)投資整合工作的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2006]462號）；2008年財政部設(shè)立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金，通過財政支農(nóng)資金整合來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但遺憾的是，在實際操作之中，財政支農(nóng)資金整合遇到了種種問題，如思想仍然不統(tǒng)一，思想解放速度太慢，社會對財政支農(nóng)資金整合支持不夠等，這都將損害財政支農(nóng)資金整合的效果。

我們知道，我國屬于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段的發(fā)展中小農(nóng)大國，而且具有典型的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致我國的財政支農(nóng)資金是短缺的。正是財政支農(nóng)資金的這種稀缺性，為我們探討財政支農(nóng)資金整合提供了一種全新的視角：經(jīng)濟學(xué)角度。從經(jīng)濟學(xué)角度來看，財政支農(nóng)資金整合就是如何把有限的財政支農(nóng)資金以更加有效的方式進行花費，也就是說，它摒棄了傳統(tǒng)的單純關(guān)注財政支農(nóng)資金的規(guī)模，而是把提高財政支農(nóng)資金的使用效率與增加財政支農(nóng)資金的規(guī)模放到同等重要的地位。所以，在經(jīng)濟學(xué)視角上，財政支農(nóng)資金整合實質(zhì)上是資源配置的一種方式。

從經(jīng)濟學(xué)的視角來看，一個合理的資金整合共享體系，不能建立在無私奉獻的基礎(chǔ)之上，也不能建立在外力強迫的基礎(chǔ)之上，而必須建立在合理的、內(nèi)在的動力之上。因此，可以才下面三個方面尋求突破：

（1）制度規(guī)范：出臺一系列相關(guān)的正式制度，并輔之以非正式制度的協(xié)同法經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為，法律與經(jīng)濟學(xué)有相當(dāng)?shù)墓餐ㄖ帲梢杂梅蔀榻?jīng)濟奠定制度基礎(chǔ)。制度經(jīng)濟學(xué)告訴我們，制度化的協(xié)調(diào)機制更有利于推進合作，正式制度與非正式制度的匹配和均衡，是整體制度化結(jié)構(gòu)得以真正確立的重要條件。但實際上，我國一直缺乏比較完善的法律制度和與之匹配的整合共識，只是靠行政手段配置龐大的財政支農(nóng)資源。

（2）內(nèi)涵拓展：引導(dǎo)社會資金投入“三農(nóng)”，拓展資金內(nèi)涵

馬克思認(rèn)為，貨幣資金是社會化大生產(chǎn)的“第一推動力和持續(xù)動力”。而我國財政支農(nóng)資金具有很強的稀缺性，所以應(yīng)該以政府的財政資金投入為引線，以資金整合為平臺，引導(dǎo)社會資金向“三農(nóng)”領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，發(fā)揮協(xié)同倍增效應(yīng)?，F(xiàn)實中存在的問題是，財政支農(nóng)較少考慮用信貸資金作為財政投資不足的有效補充，同時由于農(nóng)業(yè)投資具有明顯的周期長、規(guī)模大、風(fēng)險高、贏利低得特點，導(dǎo)致其對市場資本也缺乏吸引力。因此，應(yīng)在加大激勵機制建設(shè)的同時，強化縣級政府責(zé)任，以此降低風(fēng)險預(yù)期。

（3）外圍突破：逐步整合農(nóng)業(yè)資源諸要素，實現(xiàn)整合外圍的突破

財政支農(nóng)資金整合逐步向要素整合轉(zhuǎn)變，有利于提高農(nóng)業(yè)的綜合競爭力和風(fēng)險抵御能力。所以，應(yīng)該通過實施財政支農(nóng)項目把土地、勞動力、資本、技術(shù)、品種資源、營銷渠道等諸要素合理整合創(chuàng)新，以實現(xiàn)資源的有效配給和農(nóng)村生產(chǎn)率的提高。

第五篇：我國行政復(fù)議制度及其缺陷

我國行政復(fù)議制度及其缺陷

【摘要】隨著當(dāng)今社會市場化、城市化、信息化、現(xiàn)代化與全球化接踵而至，甚至相互交織，現(xiàn)代社會日益呈現(xiàn)出民主與法制建設(shè)不斷加強的跡象。行政復(fù)議作為我國行政法律體系的重要組成部分，在社會生活中發(fā)揮著積極作用。但是，行政復(fù)議制度在立法方面的缺陷，制度設(shè)計上的諸多不合理，以及復(fù)議制度實施水平上的欠缺等因素，都使得行政復(fù)議制度在實踐中難以實現(xiàn)預(yù)期的效果。完善行政復(fù)議制度，更好的發(fā)揮行政復(fù)議“裁判員”的角色成了時下迫不及待的任務(wù)。

本文試圖通過對我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度的研究，一方面將我國行政復(fù)議制度準(zhǔn)確定位，另一方面揭示行政復(fù)議制度在理論上和實踐中存在的缺陷，并就如何完善和構(gòu)建適合我國國情的行政復(fù)議制度提出自己的一點見解。

【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議；法律法規(guī)；行政行為；行政相對人

一、行政復(fù)議簡述

1．行政復(fù)議制度的概念論述

從我國現(xiàn)階段對行政復(fù)議制度的立法和實踐入手，我們認(rèn)為行政復(fù)議是指行政相對人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法請求上一級行政機關(guān)或其他法定復(fù)議機關(guān)重新審查該具體行政行為的合法性，適當(dāng)性，行政復(fù)議機關(guān)按照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進行審查，并做出決定的一種法律制度。①

2．行政復(fù)議制度的功能

所謂行政復(fù)議的功能，是指它能起什么作用，達到怎么養(yǎng)的目的，完成什么樣的任務(wù)。也就是我們通常所說的建立行政復(fù)議制度的意義。行政復(fù)議制度作為一項法律制度它同其它法律制度一樣，具有“雙刃劍”的功效。①是防止和糾正不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。通過行政復(fù)議一方面對的工作人員的違法行為給予違法裁定，并糾正錯誤；另一方面能夠有效監(jiān)督和規(guī)范行政人員的工作，進而使他們不斷提高執(zhí)法水平。②保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。行政復(fù)議制度的設(shè)立、行政復(fù)議法律條文的頒布和貫徹落實，對于懲治行政主體的違法或不當(dāng)行為，對于保護受諸如濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、粗暴執(zhí)法等行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益起到了積極而長遠的影響。3．我國行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀

行政復(fù)議制度是近代民主政治的產(chǎn)物，在世界范圍內(nèi)己經(jīng)得到了普遍的發(fā)展和應(yīng)用。從我國整個行政復(fù)議制度的發(fā)展歷程來看，“行政復(fù)議”一詞是隨著80年代我國行政法學(xué)而逐漸興起的。1990年《行政復(fù)議條例》的頒布標(biāo)志著我國行政復(fù)議制度進入規(guī)范發(fā)展階段，而1999年《行政復(fù)議法》的頒布、實施又促使我國的行政復(fù)議制度進入一個嶄新的階段。它明確和適當(dāng)擴大了行政復(fù)議的范圍，將抽象行政行為列入復(fù)議審查范圍。在某些方面又規(guī)定了國務(wù)院最終裁定原則，并且加大了對公民權(quán)益的保護，全方位推進便民原則等等。行政復(fù)議制度，作為一種行政機關(guān)內(nèi)部的自我糾錯機制和對行政相對人的救濟保護機制，從開始

登上中國法制的舞臺到現(xiàn)在，發(fā)揮著來越重要的作用。并且隨著行政權(quán)力對經(jīng)濟和會生活的介入日益深入，它對社會主體的權(quán)利義務(wù)影響日益擴大。

但是行政復(fù)議在當(dāng)下我國的制度實踐令人堪憂，公眾對行政復(fù)議認(rèn)同感的日益下降便是其尷尬處境的真實寫照。據(jù)統(tǒng)計，我國近年來全國和地方行政復(fù)議案件總數(shù)與行政訴訟案件總數(shù)“倒置”問題突出。時下困境主要表現(xiàn)在以下三方面：①行政復(fù)議受案數(shù)在歷經(jīng)短暫的輝煌之后呈明顯下滑趨勢。②行政復(fù)議案件居高不下的維持率致使行政復(fù)議制度的公正性遭受貶損。③行政復(fù)議繁瑣的內(nèi)部處理程序致使行政復(fù)議制度的效率優(yōu)勢無法有效發(fā)揮。

因此總的說來，我國的行政復(fù)議制度是一個年輕的制度。它同國外英、美、法、德、日等國以及我國臺灣地區(qū)的成熟的復(fù)議制度相比，還存在許多不足和需要完善之處，并且實施狀況令人堪憂已經(jīng)成為一個不爭的事實。為此，立足于我國實際，探尋行政復(fù)議制度在當(dāng)下中國的困境和可能出路，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)界同仁的重要使命。

②

二、我國行政復(fù)議制度的缺陷

我國的行政復(fù)議制度建立以來，在監(jiān)督和維護行政機關(guān)依法行政、保護相對人的合法權(quán)益方面起到了重要作用，取得了一定的成就。但要看到，行政復(fù)議制度在我國的發(fā)展時間很短，在很多方面與西方法治發(fā)達國家相比還有很大的差距，我們對行政復(fù)議制度的研究也處于探索階段。特別是隨著我國加入WTO和對外開放的進一步深化，很多法律制度，包括行政復(fù)議制度在內(nèi)都面臨著挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)行的行政復(fù)議制度的一些規(guī)定已經(jīng)在實踐中暴露出了它的缺陷。具體表現(xiàn)在：

1．行政復(fù)議制度性質(zhì)尚不明確

行政復(fù)議制度究竟是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度還是公眾的權(quán)利救濟制度？《行政復(fù)議法》

第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！痹撘?guī)定將我國行政復(fù)議制度直接定性為“行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，因此行政復(fù)議制度無論是實體上還是程序上都是按照“行政化”的特點來設(shè)計和運行。一直以來，我們越來越強調(diào)行政復(fù)議的行政內(nèi)部審查職權(quán)，而越來越忽視其行政救濟職能。對行政相對人而言，行政復(fù)議是一種救濟途徑；對行政機關(guān)而言，行政復(fù)議已從一種監(jiān)督機制逐漸轉(zhuǎn)化為內(nèi)部考核機制。對此，學(xué)者們對行政復(fù)議的性質(zhì)認(rèn)定也不盡相同。而行政復(fù)議制度的救濟功能正在被逐漸的淡化。③

2．行政復(fù)議機構(gòu)獨立性欠缺

根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，我國行政復(fù)議機構(gòu)是各級行政復(fù)議機關(guān)的法制工作機構(gòu)。行政復(fù)議機構(gòu)是縣級以上人民政府及其所屬工作部門的法制機構(gòu)，而全國各級法制部門的設(shè)置沒有統(tǒng)一的規(guī)定，有的是工作部門，有的是內(nèi)設(shè)機構(gòu)，有的根本沒有行政復(fù)議機構(gòu)和專門的行政復(fù)議工作人員。沒有縱向?qū)哟紊系慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，導(dǎo)致各法制機構(gòu)在具體承辦復(fù)議事項時難免由于行政機關(guān)內(nèi)部的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而受部門利益或偏私的影響，無法獨立進行復(fù)議活動。從而無法保證在復(fù)議審查中的公正、中立的立場。

入世時我國曾經(jīng)承諾：“負責(zé)審查行政行為的法庭將公正處事并獨立于行政執(zhí)法機構(gòu)，并且不會與事務(wù)的處理結(jié)果有任何實質(zhì)性的利害關(guān)系。”但是我國現(xiàn)在的行政復(fù)議機構(gòu)還尚

處在“下級服從上級”和行政首長負責(zé)制體制下面。他們無法確保審判的公正和獨立。更為嚴(yán)重的是還時常遭到打擊報復(fù)。

3．行政復(fù)議終局裁決違背司法最終裁決原則

一般來說，在行政復(fù)議與行政訴訟之間，行政復(fù)議只是解決行政爭議的第一階段，其法律效力具有非終局性。行政相對人若對行政復(fù)議決定不服，可提起行政訴訟。司法最終解決的例外即是行政復(fù)議終局。我國行政復(fù)議法中行政復(fù)議終局的規(guī)定，意味著部分復(fù)議案件排斥司法監(jiān)督，削弱行政訴訟對行政復(fù)議活動的監(jiān)督制約；同時行政復(fù)議終局意味著剝奪了行政相對人的訴權(quán)，即使行政相對人對復(fù)議決定不服，也無權(quán)得到司法救濟，不利于保護行政相對人的合法權(quán)益，背離了設(shè)立行政復(fù)議制度的立法初衷。行政復(fù)議終局與現(xiàn)代法治關(guān)于“司法最終解決”原則背道而馳，甚至使一部分違法的行政復(fù)議案件逃避司法審查成為一種合法的實然狀態(tài)。⑦

4．行政復(fù)議與行政訴訟銜接不暢通

行政復(fù)議和行政訴訟是我國重要的行政救濟制度，二者相互銜接和相互配套。行政復(fù)議是行政程序的內(nèi)部監(jiān)督。行政訴訟是司法程序的外部監(jiān)督。行政復(fù)議是行政訴訟的前置救濟程序。兩者銜接不暢通主要表現(xiàn)在：

首先是界定不明確?！缎姓V訟法》所規(guī)定的對行政復(fù)議決定不服的，可以進入行政訴訟程序。但是實踐中什么是經(jīng)過行政復(fù)議的案件界定不明。例如是否包括復(fù)議機關(guān)不予受理的案件?如果對于非復(fù)議前置的申請作出不予受理決定的，是否能進入行政訴訟程序?

其次是限制訴訟權(quán)?！胺煞ㄒ?guī)規(guī)定行政復(fù)議作為行政訴訟前置程序的，公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服的，必須先向行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟。”也就是說對于有復(fù)議前置程序的案件，行政相對人不能直接進行訴訟。

最后是范圍不一致。行政復(fù)議的受理范圍和行政訴訟的受案范圍不銜接。我國行政訴訟的受案范圍，僅限于對涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為的合法性進行審查，而行政復(fù)議的受理范圍涉及具體行政行為和抽象行政行為的合法性和合理性審查，涉及保護包括人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及受教育權(quán)、勞動權(quán)、社會經(jīng)濟權(quán)以及政治權(quán)等多項權(quán)利，其遠遠比行政訴訟的保護范圍寬泛得多。兩者不相對應(yīng)導(dǎo)致銜接困難。③⑥

5．行政復(fù)議制度實踐中的困境

幾年來的實踐卻毋庸置疑地表明，行政復(fù)議制度的實施效果未能盡如人意，人們所預(yù)想的及時化解糾紛、減輕法院負擔(dān)及方便人民群眾的制度目標(biāo)均未能夠?qū)崿F(xiàn)。可以說，行政復(fù)議制度在很多地方已經(jīng)“陷入困境”：

①行政復(fù)議受案數(shù)下滑

據(jù)統(tǒng)計，2000年全國行政復(fù)議案件總數(shù)為74448件，比1999 年同比增幅超過100%;2001 年案件總數(shù)又上升至83487件，比2000年同比增長8.6%。然而，自2002 年開始，全國行政復(fù)議案件卻呈現(xiàn)出下滑趨勢，當(dāng)年全國總體下降幅度為8.4%。全國行政復(fù)議案件也呈現(xiàn)出“中間大、兩頭小”的明顯反差，即市級行政復(fù)議機關(guān)受理的行政復(fù)議案件較多，而省部級行政復(fù)議機關(guān)特別是區(qū)縣級行政復(fù)議機關(guān)受理的行政復(fù)議案件則明顯偏少。

②行政復(fù)議公正性受到貶損 ②

據(jù)統(tǒng)計，在數(shù)量及其有限的行政復(fù)議案件中維持原判的案件居然高達50%。維持原判并沒有錯，關(guān)鍵是背后非正常因素在起掌控作用的話，那就有錯了。近些年來人們?yōu)槭裁辞嗖A于“信訪”這種程序，而不愿意選擇行政復(fù)議途徑來解決問題呢，我們說公正性的缺失是最大的隱憂。

③行政復(fù)議程序繁瑣

行政復(fù)議制度的一個明顯優(yōu)勢就在于快捷、便利。然而，從行政復(fù)議制度實踐所反饋的信息來看，這一理論上的優(yōu)勢非但沒有化為現(xiàn)實，在很多時候反而走向事物的反面。行政復(fù)議解決糾紛效率的低下業(yè)已成為全國各地的普遍現(xiàn)象。例如，一個市級人民政府所辦理的行政復(fù)議案件大致就需要經(jīng)歷“經(jīng)辦人——分管副處長——處長——法制辦分管副主任——法制辦主任分——管副秘書長——秘書長——分管副市長——市長”的漫長過程。只要哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了耽擱，那么整個復(fù)議程序就不得不暫停下來。等到最后的批示下發(fā)給案件經(jīng)辦人，至少會白白花去半個多月的時間。按照這種層層送審的行政復(fù)議，由于每個環(huán)節(jié)緊緊相扣，必然成為官官相護腐敗之風(fēng)的溫床。

②

三、我國行政復(fù)議制度的完善

1．立法明確化

我國《行政復(fù)議法》在立法方面有很多的缺陷，針對其合理性，以及抽象行政行為來說，主要表現(xiàn)在：它規(guī)定對抽象行政行為的復(fù)議首先不能單獨申請，也不涉及其合理性審查；其次，對抽象行政行為的處理決定法律尚沒有規(guī)定如何做出實體決定。最后對復(fù)議合理性審查的困境在于它的模糊和缺乏可操作性。因此，在市場化和全球化日益加劇的今天，對法律法規(guī)的嚴(yán)格要求是為了適應(yīng)全球法制的挑戰(zhàn)，我們有需要，也有必要重新完善《行政復(fù)議法》。

2．完善復(fù)議程序和擴大復(fù)議范圍

程序是保證合法正確地作出復(fù)議決定的先決條件。行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)在堅持合法、準(zhǔn)確、及時、便民原則的基礎(chǔ)上，增加公開性和可操作性，增加必要的程序規(guī)定，做到既保證行政效率，又注意維持行政復(fù)議的公正性。完善行政復(fù)議做到：第一、規(guī)范和完善行政復(fù)議案件的申請、立案、受理、審查、決定、執(zhí)行的各環(huán)節(jié)的程序性規(guī)定，并將其細化。第二、強化行政復(fù)議機關(guān)對原行政機關(guān)的具體行政行為審查的監(jiān)督性。第三、改變以往單純“書面審查為主”的審理模式，增設(shè)聽證程序和回避制度。

行政復(fù)議受案范圍的逐漸擴大是現(xiàn)代行政法制發(fā)展的必然趨勢。然而要把抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍，筆者認(rèn)為，為了更好地保護行政相對人的合法權(quán)益及公共利益和監(jiān)督抽象行政行為，行政復(fù)議法應(yīng)當(dāng)允許行政相對人單獨提出對抽象行政行為的審查申請。③

3．設(shè)立獨立復(fù)議機構(gòu)和人員

我國行政復(fù)議行政性傾向的最顯著的弊端是行政復(fù)議活動缺乏公正性，行政復(fù)議機構(gòu)隸屬于行政機關(guān)，難以對行政機關(guān)實行有效的內(nèi)部監(jiān)督。在各級政府配套成立行政復(fù)議委員會，保證其獨立性、公正性能夠達到最終裁決的目的。

另外，建立職業(yè)化、專業(yè)化的行政復(fù)議人員對實現(xiàn)行政復(fù)議的公正性也尤為重要。行政復(fù)議人員由于其職位的特殊性必須具備專門化的知識，知識的專門化又形成一道“知識的柵

欄”阻隔了不正當(dāng)?shù)母缮妗?/p>

其次，對于重大復(fù)雜和專業(yè)化程度較高的復(fù)議案件，建立“專家陪審”制度。據(jù)了解，目前實際上已有個別行政復(fù)議機關(guān)聘請非本機關(guān)的專家作為復(fù)議“顧問”，以保證行政復(fù)議的公正性和權(quán)威性。

4．完善行政公開透明制度和監(jiān)督保障制度

行政復(fù)議的法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)公開，并且是合法有效的規(guī)范性文件。影響申請人重大權(quán)益的行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)公開審理，允許新聞媒體進行現(xiàn)場直播，允許公民旁聽。但案件涉及申請人的個人隱私、商業(yè)秘密或國家機密的除外。申請人和被申請人可以申請不公開審理，復(fù)議機關(guān)應(yīng)在接到申請后5天內(nèi)作出裁定，如果不服可以申請復(fù)核一次。行政復(fù)議決定必須說明理由，包括認(rèn)定的事實和法律依據(jù)。

建立和完善監(jiān)督保障制度，規(guī)范執(zhí)行行政復(fù)議法的全過程。各級政府法制機構(gòu)及其行政復(fù)議機構(gòu)要從明確辦案人員法定責(zé)任起，至案件結(jié)案止，建立和完善執(zhí)法責(zé)任及錯案追究。使整個行政復(fù)議工作在規(guī)制的狀態(tài)下運行，把行政復(fù)議過程置于社會、群眾的監(jiān)督之下。⑤

5．完全確立司法最終原則

行政復(fù)議本身是一種具體行政行為，應(yīng)當(dāng)接受司法審查。確立行政復(fù)議終局，不但削弱行政訴訟對行政復(fù)議的監(jiān)督力度，而且有悖于“司法最終解決”原則。對于行政復(fù)議決定的最終效力問題，國外持否定態(tài)度他們認(rèn)為司法訴訟是最終救濟，不存在不受司法審查的行政行為。我國應(yīng)借鑒“司法最終審查”理念，逐步取消行政復(fù)議終局制度，更好地適應(yīng)全球化的要求，順應(yīng)各國“司法最終解決”發(fā)展趨勢，更為全面、廣泛地保護行政相對人的合法權(quán)益。④

小結(jié)

我國行政復(fù)議制度經(jīng)過短短的十幾年的發(fā)展，確實取得了令人可喜的成績，但我們也應(yīng)該客觀地看到它同西方，如英國、美國、德國、日本、法國等國家復(fù)議制度的差距。我國行政復(fù)議制度在現(xiàn)實中仍有許多不足和缺陷。因此對其改革是勢在必行的。本文在分析我國行政復(fù)議制度不足的基礎(chǔ)上，就如何完善和構(gòu)建適合我國國情的行政復(fù)議制度提出了幾點設(shè)想。相信隨著人們法律意識和認(rèn)知程度的提高，行政復(fù)議以其受案范圍廣、效率高、不收費等特點，一定能夠順應(yīng)我國實際，開創(chuàng)出中國特色的行政復(fù)議體制。

【參考文獻】

①王維達：《中國行政法學(xué)教程》, 同濟大學(xué)出版社2006年版P217頁

②章志遠：行政復(fù)議困境的解決之道,2008年2月第1期

③曹慧麗、陳美玲、許群：我國行政復(fù)議制度在實踐中的若干問題與完善,2007年5月第3 期 ④張麗：淺析我國行政復(fù)議制度的不足與完善,2005年4月 第3卷第2 期

⑤江凌：認(rèn)真實踐〔三個代表〕切實搞好行政復(fù)議, 2004年9月政府法制報

⑥應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法學(xué)》, 法律出版社 2005年版P435頁

⑦梁麗娟:我國行政復(fù)議制度市場化解讀,2007年6月第15卷 第2期。