第一篇：關(guān)于襄陽(yáng)市農(nóng)村水利情況的調(diào)查與思考

關(guān)于襄陽(yáng)市農(nóng)村小型水利設(shè)施的調(diào)查與思考

今年中央一號(hào)文件聚焦水利問題，這是新世紀(jì)連續(xù)7年聚焦“三農(nóng)”問題后，一號(hào)文件的主題首次指向水利。當(dāng)前長(zhǎng)江中下游大旱再次印證“小農(nóng)水、大民生”的道理。襄陽(yáng)市是農(nóng)業(yè)大市，完善可靠的水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定的根本保證。由于多種原因，襄陽(yáng)農(nóng)村水利設(shè)施年久失修的問題己嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，抓住貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件精神的機(jī)遇，解決農(nóng)村水利建設(shè)問題迫在眉睫。

一、襄陽(yáng)農(nóng)村小型水利設(shè)施的現(xiàn)狀

我市現(xiàn)有農(nóng)村人口380萬(wàn)人，耕地面積622萬(wàn)畝，水利工程設(shè)計(jì)灌溉面積480萬(wàn)畝，有效灌溉404萬(wàn)畝。由于鄂西北特殊的地理位臵和地形特點(diǎn)，旱災(zāi)發(fā)生頻繁，成為全省有名的“旱包子”。上世紀(jì)五十年代至七十年代，各級(jí)黨委和政府不斷動(dòng)員和組織群眾修建溝渠塘壩，全市建成以水庫(kù)和堤防相配合的防洪安全體系和蓄、引、提水相結(jié)合的灌溉保證體系。除建成的大中型水利工程外，小型水利工程更是星羅棋布，多達(dá)12萬(wàn)余處，設(shè)計(jì)灌溉面積303.48萬(wàn)畝，其中灌溉面積小于1萬(wàn)畝的水庫(kù)760座，設(shè)計(jì)灌溉面積84.53萬(wàn)畝；中小型泵站1927座，裝機(jī)11.01萬(wàn)千瓦，設(shè)計(jì)灌溉面積120萬(wàn)畝；堰塘88461口，蓄水能力4.58億立方米，有效灌溉面積34.95萬(wàn)畝；灌溉機(jī)井4266眼，設(shè)計(jì)灌溉面積64萬(wàn)畝。這些小型水利設(shè)施很好地彌補(bǔ)了大中型水利設(shè)施的 不足，消滅了“旱包子”大面積的干旱現(xiàn)象，基本扭轉(zhuǎn)了人民群眾靠天吃飯的局面，當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活條件大大改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，糧食增產(chǎn)豐收，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。

在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我市農(nóng)田水利建設(shè)的主體是集體，責(zé)任明確。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，集體經(jīng)濟(jì)淡出，農(nóng)田水利基本建設(shè)的主體逐漸缺失，加之上級(jí)及本級(jí)政府對(duì)水利投入的方向發(fā)生了改變，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出能力直接相關(guān)的農(nóng)田水利建設(shè)投入驟減，對(duì)小型水利設(shè)施的管理也隨之荒疏。九十年代國(guó)家出臺(tái)的“兩工”政策（政府和基層組織可以據(jù)此組織大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)）推遲和掩蓋了農(nóng)田水利問題的嚴(yán)重性，小型水利設(shè)施的抗旱和抗洪能力不斷下降，有效灌溉面積逐年減少。據(jù)調(diào)查，全市小型水利工程原設(shè)計(jì)可控制灌溉面積303.48萬(wàn)畝，目前實(shí)際僅有152.26萬(wàn)畝，衰減率高達(dá)50%，其中小型水庫(kù)84.53萬(wàn)畝控制灌溉面積，目前實(shí)際灌溉面積只有50萬(wàn)畝，衰減率41%；中小型泵站120萬(wàn)畝控制灌溉面積，現(xiàn)在實(shí)際灌溉面積只有75萬(wàn)畝，衰減率48%；堰塘34.95萬(wàn)畝控制灌溉面積，目前實(shí)際只有12.26萬(wàn)畝，衰減率65%；機(jī)井64萬(wàn)畝控制灌溉面積，目前只有15萬(wàn)畝，衰減率77%。水利工程灌溉面積的急劇下降，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成災(zāi)率不斷上升，大面積耕地又恢復(fù)到“靠天吃飯”的格局。

二、造成農(nóng)村小型水利設(shè)施萎縮的原因分析

造成農(nóng)村小水利現(xiàn)狀的原因很多，筆者認(rèn)為，最主要的 2 原因歸納起來(lái)有兩個(gè)方面，一是管理與運(yùn)行體制不順；一是投入（包括投勞）大幅度下降。

（一）農(nóng)民投工投勞和”一事一議”對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)產(chǎn)生的影響

我市農(nóng)村水利工程設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，過去主要靠農(nóng)村義務(wù)工。從2000年開始，我國(guó)開始在農(nóng)村推行稅費(fèi)改革，逐步取消義務(wù)工，農(nóng)民投入義務(wù)工大幅度減少，進(jìn)而輔之以“一事一議”的方式也沒有解決好投工投勞問題。農(nóng)村取消義務(wù)工，對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)十分不利。農(nóng)村水利大多數(shù)跨村、跨組，甚至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，完全依靠“一事一議”解決農(nóng)村水利存在的問題有很大局限性，農(nóng)民投工投勞必定受到影響。以2001年的一組數(shù)據(jù)為例，這一年，我市農(nóng)田水利建設(shè)完成土石方8762萬(wàn)立方米，改造中低產(chǎn)田27萬(wàn)畝，當(dāng)年新增灌溉面積10.82萬(wàn)畝。而2001年以前，全市每年高峰上勞力100多萬(wàn)人。對(duì)比一下當(dāng)前農(nóng)村水利投工投勞的情況，我們不難看出這幾年農(nóng)村小水利的變化原因。

雖然國(guó)家規(guī)定，農(nóng)村公益事業(yè)可以采取“一事一議”的方式解決投工投勞問題。但農(nóng)民義務(wù)工用于水利仍然難于開展。一是農(nóng)田水利設(shè)施比較原始，重復(fù)勞動(dòng)量大，如渠道的清淤清障工作年年都得進(jìn)行，有厭倦情緒；二是依賴思想嚴(yán)重，認(rèn)為黨中央和各級(jí)政府強(qiáng)調(diào)取消義務(wù)工，又要增加對(duì)農(nóng)村水利的投入，錯(cuò)誤地認(rèn)為現(xiàn)在應(yīng)該是農(nóng)民修生養(yǎng)息的時(shí)候，應(yīng)由政府來(lái)全部承擔(dān)農(nóng)村水利建設(shè)投資，不需要農(nóng)民再 投工投勞了；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)因機(jī)構(gòu)改革，干部思想不夠穩(wěn)定，缺乏興辦水利的積極性。

按照 “一事一議”的方式組織農(nóng)民開展農(nóng)村水利建設(shè)也存在很大困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從開展“一事一議”以來(lái)，全市開展“一事一議”10253次，成功的為3515次，占議事量的34.3%，其余為議而不決或決而不干。如棗陽(yáng)市七方鎮(zhèn)74個(gè)村對(duì)開展農(nóng)田水利基本建設(shè)是否出義務(wù)工進(jìn)行”一事一議”，結(jié)果有72個(gè)村遭否決，只有西坡和安莊兩個(gè)村在”一事一議”中得到通過，同意出義務(wù)工。議不成的原因就是由于機(jī)構(gòu)改革，基層干部人心不穩(wěn)，組織小型農(nóng)村水利建設(shè)力度不大，同時(shí)受益不均，建設(shè)成效不能直接與群眾見面，群眾有想法、思想工作做不通。但也有部分農(nóng)村水利建設(shè)成功的采用“一事一議”，其主要原因是宣傳組織發(fā)動(dòng)到位，方法得當(dāng)，班子團(tuán)結(jié)有力，基層干部能起到帶頭作用，責(zé)任心強(qiáng)，有作為，辦事公開、公正。

（二）財(cái)政投入不足的影響

目前可用于農(nóng)村小水利建設(shè)的投入來(lái)源主要有中央和省配套小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)投入、國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地平整以及部分縣（市、區(qū)）小農(nóng)水獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金等，這些投入分屬于不同的管理部門，有著不同的管理方式和不同的實(shí)施辦法，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，投資分散，整體效益不明顯，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村小水利建設(shè)資金需求。而且，能享受到國(guó)家投資的地區(qū)也只是少數(shù)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年以后，全市80%以上 的村沒有得到國(guó)家農(nóng)田水利建設(shè)投入。

（三）建設(shè)與管理體制不順的影響

改革開放前，我國(guó)按照“民辦公助”原則，國(guó)家對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織興建的小型農(nóng)村水利給予補(bǔ)助。建成的設(shè)施歸公社或生產(chǎn)隊(duì)集體所有，實(shí)行集體管理，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)一致，工程維護(hù)管理較好。

聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，水庫(kù)、機(jī)井、渠道、橋閘涵雖然仍實(shí)行集體所有、集體管理。但新形勢(shì)下產(chǎn)生的問題是：沒有集體經(jīng)濟(jì)組織依托的“集體”到底是誰(shuí)？集體所有制以什么形式來(lái)實(shí)現(xiàn)？不明確?！凹w”虛設(shè)，水利工程所有者主體相應(yīng)“缺位”，政府與農(nóng)民在農(nóng)村水利中的角色“錯(cuò)位”。農(nóng)民興修農(nóng)田水利，改變生產(chǎn)和生活條件，是自己要干的事情，結(jié)果變成政府要農(nóng)民干，甚至被人理解為政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。由于工程集體所有的體制與農(nóng)村分戶經(jīng)營(yíng)的體制矛盾沒有解決，維護(hù)管理責(zé)任自然就很難落到實(shí)處，造成“集體”所有的工程，有人使用，沒人管理，老化、損壞、失修嚴(yán)重。

三、農(nóng)村小型水利設(shè)施的特點(diǎn)與基本性質(zhì)

（一）農(nóng)村小型水利的特點(diǎn)

我市農(nóng)村小型水利工程數(shù)量、種類和功能很多，大體可歸納為以下幾類：小水庫(kù)、塘壩、水池等蓄水設(shè)施，小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設(shè)施，渠道、管道、閘門等輸水配水設(shè)施，渡槽、隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物，泵站、機(jī)井等提水設(shè)施，灌水溝、畦等田間灌水設(shè)施，保護(hù) 村鎮(zhèn)、農(nóng)田的小型河堤等防洪設(shè)施，排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設(shè)施，小蓄水池、水窖等生活供水設(shè)施。這些水利設(shè)施的特點(diǎn)主要有：

一是地位作用重要，需要高度重視?！八寝r(nóng)業(yè)的命脈”，精辟地表述出農(nóng)村水利在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活中的重要地位和作用。如果擁有完善的灌排設(shè)施，良種、化肥、耕作栽培等先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)才有用武之地。但是，作為基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)村水利，投入多，見效慢，管理難，本身直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯，多表現(xiàn)為間接的社會(huì)效益，在一些地方易受忽視。對(duì)農(nóng)村水利的重要地位作用，需要不斷提高認(rèn)識(shí)。

二是群眾性強(qiáng)，需要廣大農(nóng)民參與。農(nóng)村水利遍及全市各地，與所有農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都有密切關(guān)系，是一項(xiàng)群眾性的事業(yè)，每年都要發(fā)動(dòng)近百萬(wàn)的勞動(dòng)力從事已建成工程的清淤維護(hù)歲修、水毀工程修復(fù)和新工程的興建。群眾性、互助合作性是農(nóng)村水利的重要特點(diǎn)之一。就單個(gè)農(nóng)村水利工程看，技術(shù)比較簡(jiǎn)單，但從流域、區(qū)域水土資源綜合開發(fā)利用以及它涉及水利、農(nóng)業(yè)、政策、經(jīng)濟(jì)、管理等眾多領(lǐng)域看，農(nóng)村水利又是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。必須尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，搞好統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)指導(dǎo)。

三是公益性較強(qiáng)，需要政府扶持。農(nóng)村水利既有農(nóng)田灌溉、水產(chǎn)養(yǎng)殖和生活供水等興利功能，也有防洪、除澇、降漬、防治地方病等除害減災(zāi)功能；既可以為花卉、蔬菜、果 園、養(yǎng)魚等高附加值產(chǎn)業(yè)服務(wù)，又承擔(dān)著大田作物灌排，保證國(guó)家糧食安全的任務(wù)。以興利為主的工程兼有經(jīng)營(yíng)性和公益性，防洪除澇等工程完全是公益性，不具備經(jīng)營(yíng)條件。從總體上看，農(nóng)村水利的服務(wù)對(duì)象是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，投資回報(bào)率較低，但又直接關(guān)系著地方穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。

四是具有壟斷性，需要政府加強(qiáng)宏觀管理。按受益農(nóng)戶多少區(qū)分，小型農(nóng)村水利可分為兩大類：一類是農(nóng)戶自用的微型工程，如水窖、水池、淺井等；另一類是幾十戶、成百上千個(gè)農(nóng)戶共用、規(guī)模相對(duì)較大、具有農(nóng)村公共工程性質(zhì)的泵站、水庫(kù)、引水渠等。受地形、水資源等條件限制，多數(shù)公共工程具有天然壟斷性，不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)那樣搞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、破產(chǎn)倒閉。灌溉所用水資源，屬國(guó)家或集體所有，是公共資源。所有生活在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶都有公平用水的權(quán)利。用水權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的組成部分，為農(nóng)民生存條件服務(wù)的公用水源和公用設(shè)施不適合讓私人壟斷。農(nóng)村水利設(shè)施多地處農(nóng)田荒野，無(wú)人值守；風(fēng)吹日曬雨淋，易老化損壞；土方工程多，維護(hù)工作量大。除生活供水工程外，多數(shù)工程季節(jié)性使用。農(nóng)村水利的建設(shè)與管理需要在政府的規(guī)劃與計(jì)劃指導(dǎo)下有序進(jìn)行。

（二）農(nóng)村水利的性質(zhì)

農(nóng)村水利是農(nóng)民抗御自然災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民 增收的物質(zhì)保障條件。除農(nóng)戶自用的微型工程外，農(nóng)村水利與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的組成部分，具有較強(qiáng)的基礎(chǔ)性、公益性。

農(nóng)民是農(nóng)村水利事業(yè)的主體。尊重農(nóng)民意愿，依靠農(nóng)民的力量，合作辦水利，是發(fā)展農(nóng)村水利事業(yè)的基本原則。農(nóng)村水利的宗旨是服務(wù)。以興利為主的工程，既要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，有償服務(wù)，核算成本，降低費(fèi)用，促使工程良性運(yùn)行，又要堅(jiān)持不以營(yíng)利為目的的宗旨。有關(guān)法律和政策對(duì)此有明確規(guī)定。

四、關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的幾點(diǎn)建議

農(nóng)村小農(nóng)水建設(shè)資金需求量大，國(guó)家投入有限，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展到今天，“人海水利戰(zhàn)”的局面將無(wú)法再現(xiàn)。調(diào)查表明，廣大人民群眾對(duì)各種失修的農(nóng)田水利設(shè)施，有著很深的感情和憂慮，他們有出力出錢的意愿，但苦于沒有牽頭的組織。筆者認(rèn)為，基于農(nóng)村水利設(shè)施的特點(diǎn)和性質(zhì)，依靠群眾、依靠地方小農(nóng)水建設(shè)的總體格局不能改變。關(guān)鍵是要加強(qiáng)政府引導(dǎo)扶持、發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用、靈活運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理。要通過深化農(nóng)村水利改革，政府對(duì)農(nóng)村水利的扶持引導(dǎo)不應(yīng)當(dāng)削弱，而要加強(qiáng)，要做好服務(wù)監(jiān)督，提供必要的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。該政府管、政府辦的，政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，履行職責(zé)。該讓群眾辦的，一定要讓群眾自己辦。各級(jí)黨委、政府部門必須充分發(fā)揮組織核心、服務(wù)引 8 導(dǎo)作用，充動(dòng)調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與工程建設(shè)和管理的積極性，突破性地開展工作，在建設(shè)組織形式、考核方式、投入體制及工程管護(hù)機(jī)制等方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，形成黨委政府引導(dǎo)、干部積極、群眾主角，社會(huì)廣泛參與的農(nóng)村水利建設(shè)格局。

（一）發(fā)揮黨委、政府組織推動(dòng)作用，形成大興水利的良好氛圍。建議各級(jí)黨委、政府把農(nóng)田水利建設(shè)作為當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主要任務(wù)，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的主要措施全力推進(jìn)。各縣（市）區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要層層建立以黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)為指揮長(zhǎng)，發(fā)展改革、國(guó)土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)機(jī)、林業(yè)、農(nóng)經(jīng)、扶貧等部門負(fù)責(zé)人參加的農(nóng)田水利基本建設(shè)指揮部。農(nóng)建指揮部代表本級(jí)政府行使農(nóng)田水利建設(shè)的組織協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo)、規(guī)劃建設(shè)、驗(yàn)收考評(píng)等職能。農(nóng)建指揮部實(shí)行定期的會(huì)議制度，研究本地當(dāng)年農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)、項(xiàng)目申報(bào)方向、實(shí)施整合的辦法以及督辦落實(shí)的措施。要進(jìn)一步解放思想，明確投工投勞與加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的界限，讓各級(jí)干部放手干水利，積極主動(dòng)抓農(nóng)建、都覺得只要是為群眾干事就不會(huì)背過。特別是農(nóng)經(jīng)、信訪、宣傳部門要完善和規(guī)范“一事一議”制度，加大政策宣講力度，只要是有利于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，有利于農(nóng)民增收，有利于維護(hù)大多數(shù)群眾利益的事，干部群眾就不等不靠大膽干。對(duì)農(nóng)民直接受益的生產(chǎn)性工程，可采取簡(jiǎn)化程序、降低門檻、取消上限控制的辦法開展“一事一議”，議定后即可付諸實(shí)施。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)各界通過義務(wù)勞動(dòng)出資出力等方式支持農(nóng)田 水利基本建設(shè)。如有可能建議每年冬季在全市范圍內(nèi)組織機(jī)關(guān)干部、企事業(yè)單位開展哪怕是1天的農(nóng)田水利建設(shè)義務(wù)勞動(dòng),讓干部先干，干部帶動(dòng)群眾干，逐步在全社會(huì)形成一種重視農(nóng)建、干好農(nóng)建夯實(shí)國(guó)民基礎(chǔ)的意識(shí)和風(fēng)氣。

（二）制定完善的農(nóng)田水利建設(shè)年度目標(biāo)。農(nóng)田水利基本建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)要從解決農(nóng)民群眾反響最強(qiáng)烈、受益最直接的工程著手，建議每年7月初，各地要依據(jù)縣級(jí)農(nóng)田水利規(guī)劃，每個(gè)村、每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)縣（市）區(qū)自下而上逐級(jí)向申報(bào)本地農(nóng)田水利基本建設(shè)任務(wù)，由當(dāng)?shù)攸h委、政府統(tǒng)一審核把關(guān)平衡后，以縣為單位形成本地區(qū)年度農(nóng)田水利基本建設(shè)實(shí)施計(jì)劃。各級(jí)農(nóng)建指揮部根據(jù)各地上報(bào)情況，結(jié)合國(guó)家已安排投資項(xiàng)目下達(dá)各地年度建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，并作為各級(jí)、各地年度考核的依據(jù)。

（三）整合水利建設(shè)資金，突破資金瓶頸制約。涉及農(nóng)村水利的國(guó)家投入有多種，各地也有整合資金的意愿，但一直沒有找到較好的切入點(diǎn)。為此，建議各級(jí)黨委、政府充分利用農(nóng)田水利基本建設(shè)指揮部的平臺(tái)，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，集中連片、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一驗(yàn)收、整體推進(jìn)”的原則，制訂符合本地實(shí)際的年度農(nóng)建目標(biāo)任務(wù)，分部門、分類型自下而上爭(zhēng)取國(guó)家資金支持。各縣（市）區(qū)要建立在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下,發(fā)展改革、財(cái)政、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、農(nóng)機(jī)、扶貧、農(nóng)經(jīng)等部門共同參加的農(nóng)田水利基本建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議的主要任務(wù)是，根據(jù)市委、市政府的水 利工作部署,綜合各有關(guān)部門年度用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金,審查縣級(jí)年度農(nóng)田水利基本建設(shè)規(guī)劃，提出年度農(nóng)田水利建設(shè)總體方案及涉水項(xiàng)目重點(diǎn)整合區(qū),報(bào)市委、市政府同意后,由市農(nóng)田水利基本建設(shè)指揮部下發(fā)給各地，作為年度驗(yàn)收的依據(jù)。從而達(dá)到在不改變各部門資金投向和使用范圍的前提下，集中連片建設(shè)，形成資金合力，從而突破制約農(nóng)田水利建設(shè)資金制約的瓶頸。

（四）建立考核評(píng)比、激勵(lì)約束的有效機(jī)制?？己嗽u(píng)比是確保農(nóng)田水利基本建設(shè)各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處的有效手段。建議市委、市政府在全市深入開展農(nóng)田水利基本建設(shè)“漢江杯（或隆中杯）”競(jìng)賽活動(dòng)，市級(jí)成立相關(guān)部門參加的農(nóng)建驗(yàn)收組，每年4、5月對(duì)各地農(nóng)建任務(wù)執(zhí)行情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查驗(yàn)收，對(duì)前三名的先進(jìn)縣（市）區(qū)、前若干名鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及有突出貢獻(xiàn)的若干名先進(jìn)基層干部和群眾帶頭人，以市委、市政府名義在全市范圍內(nèi)給予通報(bào)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)考核排名倒數(shù)第一的縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予通報(bào)批評(píng)，連續(xù)兩年農(nóng)建工作不力，評(píng)比倒數(shù)第一的縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)離工作崗位，同時(shí)將各級(jí)將農(nóng)田水利基本建設(shè)工作納入本級(jí)黨委、政府工作考核范圍，層層簽訂責(zé)任狀，實(shí)行黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)及各部門負(fù)責(zé)人參與下的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)包縣（市）區(qū)，縣（市）區(qū)及市直部門負(fù)責(zé)人包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人包村組。市農(nóng)建指揮部對(duì)各地農(nóng)建責(zé)任制落實(shí)情況進(jìn)行百分制考核，各級(jí)組織部門要將農(nóng)建工程完成的好壞與 干部工作實(shí)績(jī)和使用掛鉤。通過激勵(lì)措施徹底改變基層干部干與不干一個(gè)樣的局面。此外，以獎(jiǎng)代補(bǔ)等激勵(lì)措施也是調(diào)動(dòng)各級(jí)各部門大干水利的有效催化劑。建議市財(cái)政每年拿出一定資金對(duì)各地農(nóng)田水利開展好的項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，縣級(jí)人民政府要設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金，將財(cái)政收入或土地出讓金的一定比例以獎(jiǎng)補(bǔ)的方式用于農(nóng)田水利建設(shè)的項(xiàng)目補(bǔ)助；地方用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金全部實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，中央新增農(nóng)資補(bǔ)貼、中央“一事一議”獎(jiǎng)勵(lì)等資金，在不違背上級(jí)政策的原則下也要實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式，按照“大干大補(bǔ)，小干小補(bǔ)，不干不補(bǔ)”，不搞平均分配，以鼓勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)參與小型農(nóng)田水利建設(shè)的積極性。

（五）探索新的管理機(jī)制，確保農(nóng)村小型水利設(shè)施有效運(yùn)行。（1）明晰所有權(quán)。建議按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)，誰(shuí)投資，誰(shuí)所有”原則，組建用水合作組織。國(guó)家對(duì)農(nóng)村水利一直以來(lái)采取“民辦公助”政策。從宏觀上看，這個(gè)“民”是集體的“民”。從每一個(gè)具體工程微觀層面看，這個(gè)“民”是“受益者”。對(duì)不同類型工程實(shí)行不同管理體制。農(nóng)戶自用的微型工程，實(shí)行“自建、自有、自管、自用”體制；較多農(nóng)戶受益的小型公共水利工程，應(yīng)當(dāng)按水系、渠系范圍，組建用水戶協(xié)會(huì)等多種形式的農(nóng)村用水合作組織，用水戶是建設(shè)主體、投入主體、所有者主體、受益主體，是以用水合作組織為紐帶的利益共同體，用水戶合作辦水利，就是要有錢的出錢，有力的出力，有設(shè)備的出設(shè)備，可以以物換工，以資換工，以工換工，以工換水，每個(gè)成員的權(quán)利、責(zé)任和應(yīng)盡義務(wù)都嚴(yán)格按章程辦事，合作組織有章程，民主選舉負(fù)責(zé)人，在內(nèi)部采用民主協(xié)商方法決定成員出工、出資分?jǐn)傄约八M(fèi)計(jì)收等大事。（2）采取靈活多樣的形式加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理。第一，用水合作組織自己直接經(jīng)營(yíng)管理。適用各類農(nóng)村水利工程。應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后農(nóng)村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全市近８０％的工程仍實(shí)行所謂的鄉(xiāng)村“集體”管理，應(yīng)當(dāng)逐步規(guī)范為用水合作組織自主經(jīng)營(yíng)管理。第二，用水合作組織聘用“能人”經(jīng)營(yíng)管理。用水合作組織內(nèi)部找不到合適人選時(shí)，可以聘用外部的“能人”具體負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領(lǐng)取報(bào)酬。用水合作組織對(duì)受聘者監(jiān)督，促使其真正對(duì)工程的日常經(jīng)營(yíng)管理負(fù)起責(zé)任，搞好服務(wù)。第三，承包。承包不改變工程所有權(quán)屬。它通過合同契約，由工程的所有者把管理權(quán)委托給承包者，同時(shí)對(duì)雙方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負(fù)責(zé)人有更大的自主權(quán)。承包者可以是合作組織內(nèi)部成員，也可以是社會(huì)上的人，可以一個(gè)人，也可以是幾個(gè)人組成的小組。承包方法簡(jiǎn)便易行，較好地解決了工程維護(hù)管理差，管理責(zé)任不落實(shí)的問題，易被農(nóng)民接受，已有多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適用于各種類型的農(nóng)村水利公共設(shè)施。目前全市約有１０％的工程采用這種形式，應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)村水利經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制改革的主要方式之一加以提倡。第四，租賃。嚴(yán)格地說(shuō)，它與承包經(jīng)營(yíng)管理屬于同一類型，因?yàn)楣こ趟?權(quán)沒有改變，只是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)分離得更進(jìn)一步，租賃者在經(jīng)營(yíng)管理上有更多的自主權(quán)。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)中獲取報(bào)酬，同時(shí)也承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。因此“租賃”主要適用于經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)，可以自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的農(nóng)村水利工程。如租賃小水庫(kù)、塘壩，在提供灌溉服務(wù)收取有限的水費(fèi)的同時(shí)，通過養(yǎng)魚獲利，養(yǎng)魚要處理好與灌溉的關(guān)系，養(yǎng)魚要服從于灌溉。第五，“拍賣”經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。嚴(yán)格地講，這不是“賣”，而屬于一種公開競(jìng)標(biāo)的承包方式，有利于做到公開、公平、公正確定承包者?！芭馁u”經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離上比租賃更徹底。“拍賣”農(nóng)村水利設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理權(quán)存在三種風(fēng)險(xiǎn)：一是購(gòu)買者不能取得預(yù)想利潤(rùn)，甚至背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；二是購(gòu)買者掠奪式地開發(fā)水資源（機(jī)井）或工程設(shè)施，工程損壞報(bào)廢后，還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”，重新出資投勞；三是購(gòu)買者改變工程用途，讓防洪抗旱服從個(gè)人養(yǎng)殖，受害的是廣大用水戶。為此，無(wú)論是承包、租賃還是拍賣，所有權(quán)都必須歸受益農(nóng)戶共同所有，一定要把服務(wù)農(nóng)戶、保證農(nóng)戶用水放在首位。

第二篇：市小型水利產(chǎn)權(quán)制度調(diào)查與思考

小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)查與思考

隨著農(nóng)村改革的不斷深入，作為村集體所有的小型水利設(shè)施的管理和維護(hù)日益成為農(nóng)村工作中“老大難”問題，也成了制約農(nóng)民增收的一大“瓶頸”。進(jìn)一步盤活小型水利資產(chǎn)，提高水利工程的綜合效益，實(shí)現(xiàn)小型水利工程建管用和責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，建立適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的建管新機(jī)制已成當(dāng)務(wù)之急。近期，我們對(duì)全市小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的情況進(jìn)行了一次全面的調(diào)查。

一、改革后的小型水利設(shè)施有時(shí)那些好的經(jīng)驗(yàn)還存在哪些問題。

二、未改的小型設(shè)施為何推不動(dòng)的原因。

三、結(jié)合這次抗旱對(duì)已設(shè)的小型水利設(shè)施還有哪些問題。

一、全市小型水利設(shè)施基本情況。

農(nóng)村小型水利設(shè)施是指國(guó)家集體投資或補(bǔ)助修建的國(guó)有集體農(nóng)村小型水利工程。包括小二型水庫(kù)、壩塘、小水池、小水窯、小型灌區(qū)和大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等。我市有較好的小型水利設(shè)施基礎(chǔ)。全市有小

（二）型水庫(kù)**座，有各類壩塘小水池、小水窖**個(gè)，總蓄水量為**萬(wàn)方。小泵站及小型引水工程**處，小型灌區(qū)和大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道**公里，配套建筑物有**處，得天獨(dú)厚的水利條件為全市**萬(wàn)多畝水稻田豐產(chǎn)打下了較好的基礎(chǔ)。目前，全市已對(duì)**多座堰塘、**座小型水庫(kù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、**座村管泵站進(jìn)行公開的拍賣，末級(jí)渠系建設(shè)納入全市以獎(jiǎng)代補(bǔ)計(jì)劃是**公里，實(shí)際完成末級(jí)渠道硬化**公里。水利設(shè)施經(jīng)過明確產(chǎn)權(quán)后，農(nóng)民投資維修、改造和興建小型水利設(shè)施的積極性明顯提高。

二、現(xiàn)狀及問題。

小型水利設(shè)施長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)人管護(hù)已成全市帶共性的問題，嚴(yán)重制約著我市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。出現(xiàn)了干旱嚴(yán)重時(shí)有水不放、無(wú)水可放的局面。一方面，部分村沒有水源而無(wú)水可放，另一方面部分水源條件好的村不愿意放水。這主要因?yàn)椋阂皇谴蟛糠炙O(shè)施老化，放水成本高。村級(jí)大多數(shù)水利設(shè)施是六、七十年代修建的，年久失修，滲漏嚴(yán)重，導(dǎo)致放水成本居高不下；村級(jí)大部分堰塘長(zhǎng)期無(wú)人維護(hù)，淤塞嚴(yán)重，蓄水能力嚴(yán)重退化。二是水費(fèi)難收，影響村干部的積極性。由于

村級(jí)債務(wù)等多方面的原因，水費(fèi)難收，而放水時(shí)必須繳納水費(fèi)（或電費(fèi)），一些設(shè)備損壞需要及時(shí)出資修理，不少村干部需要墊錢維修，形成了管理上的惡性循環(huán)。村干部對(duì)這項(xiàng)工作積極性都不是很高。**年，由于難以收到水費(fèi)，河溶鎮(zhèn)前程村的一季中稻僅放了一次插秧水，導(dǎo)致部分田塊減產(chǎn)嚴(yán)重。三是水利設(shè)施難維護(hù)。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，村集體對(duì)農(nóng)戶缺乏必要的約束手段。水利設(shè)施維護(hù)本應(yīng)由受益農(nóng)戶承擔(dān)，但部分農(nóng)戶逃避義務(wù)，或“給錢就干”，導(dǎo)致大部分水利設(shè)施長(zhǎng)期得不到維護(hù)。農(nóng)村的小型水利設(shè)施根本無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的灌溉效益和經(jīng)濟(jì)效益，通過上述問題分析，我們認(rèn)為在全市大面積鋪開小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革迫在眉睫，借鑒企業(yè)民營(yíng)化改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)小型水利設(shè)施以“賣”為主，以租賃、承包方式為輔，以自然人和農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)為主體，面向當(dāng)?shù)卮迕?，采取招投?biāo)等方式拍賣產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與到小型水利設(shè)施的管理上來(lái)。達(dá)到農(nóng)戶和水利設(shè)施的管護(hù)“雙贏”的局面。

四、主要作法。

一、因地制宜、分類指導(dǎo)。我市探索小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革起步較早，在**年，鎮(zhèn)政府將**水庫(kù)（小二型水庫(kù)）以**萬(wàn)元的價(jià)格賣斷了養(yǎng)殖權(quán)和所有權(quán)，在全市水利產(chǎn)權(quán)制度改革工作中邁出了第一步。**年，全市各鎮(zhèn)處按照省、市文件要求采取各種改革方式在開展這項(xiàng)工作，基本原則是堅(jiān)持民營(yíng)化的主導(dǎo)方向，宜賣則賣，宜租則租。宜包則包。主要采取兩種方式：一是“賣”斷經(jīng)營(yíng)權(quán)。市政府以當(dāng)政文**號(hào)下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革工作的通知》后，各鎮(zhèn)處都相繼開展改革工作。鎮(zhèn)政府及時(shí)抓住了契機(jī)，動(dòng)作迅速。二是實(shí)行租賃經(jīng)營(yíng)。對(duì)村內(nèi)泵站經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行公開競(jìng)標(biāo)，報(bào)價(jià)較低的農(nóng)戶獲得當(dāng)年經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶自己負(fù)責(zé)機(jī)械維護(hù)、溝渠維修、水費(fèi)收取；三是有條件“贈(zèng)送”經(jīng)營(yíng)權(quán)。將泵站或小型渠道無(wú)償贈(zèng)送經(jīng)營(yíng)權(quán)，獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶負(fù)責(zé)周圍農(nóng)戶的農(nóng)田灌溉，并嚴(yán)格按照水費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。真正實(shí)現(xiàn)了村集體摘包袱，村干部減擔(dān)子，承包業(yè)主、農(nóng)民得實(shí)惠。四是全市各鎮(zhèn)處相繼成立了用水者協(xié)會(huì)，強(qiáng)化了協(xié)會(huì)與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)行全面“托管”。農(nóng)民自我管理，自我約束，溝渠、泵站等灌溉設(shè)施由協(xié)會(huì)無(wú)償使用，并負(fù)責(zé)維護(hù)，村級(jí)組織只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)

和監(jiān)督。既減輕了村干部的工作壓力，又解決了放水收費(fèi)難、管理難、水利設(shè)施維護(hù)難的問題。四是堅(jiān)持群眾自愿、民主決策、公開公平，嚴(yán)格程序。為防止村級(jí)暗箱操作，使集體資產(chǎn)流失，大部分鎮(zhèn)處專門下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村級(jí)資產(chǎn)管理的通知》，對(duì)資產(chǎn)處理程序作了明確規(guī)定。一是召開村民議事會(huì)，形成方案。村民議事會(huì)必須要由村民代表的2/3以上參加，方案經(jīng)一半以上代表通過，并形成書面材料。二是上報(bào)審批。形成的方案首先報(bào)鎮(zhèn)政府審批，批準(zhǔn)后方可實(shí)施。三是廣泛宣傳。方案批準(zhǔn)后，確定拍賣日期，通過張貼通告、召開會(huì)議等形式廣泛宣傳，吸引廣大群眾參與。四是公開競(jìng)標(biāo)。召開村民代表大會(huì)，由報(bào)名競(jìng)標(biāo)的經(jīng)營(yíng)戶公開競(jìng)標(biāo)，由出價(jià)較高者中標(biāo)，嚴(yán)禁搞暗箱操作。五是簽定合同。由村與中標(biāo)者簽定書面合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)。對(duì)于放水的收取標(biāo)準(zhǔn)，村委會(huì)一般都作了上限規(guī)定，最高水價(jià)一般不超過35元/畝。

五、小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革取得的初步成效。

全市小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革工作正在全面鋪開，已改革的水利設(shè)施正在發(fā)揮較好的經(jīng)濟(jì)效益。改革工作取得了初步成效。一是集體資產(chǎn)得以盤活。通過改革，小型水利設(shè)施灌溉維護(hù)形成了良性循環(huán)的局面。改革前，水庫(kù)、堰塘等財(cái)產(chǎn)，使村集體不僅不能從中受益，還要負(fù)責(zé)維護(hù)，成了“累贅”。改革后，這些水利設(shè)施為村級(jí)帶來(lái)了可觀的收入。二是解決了水利設(shè)施維護(hù)的問題?！百u”斷或承包后，水利設(shè)施的維護(hù)不再由集體承擔(dān)，為降低放水成本，買斷或承包、租賃的個(gè)體業(yè)者積極投資投勞，改造堰塘、溝渠，以前淤塞的堰塘變深了，溝渠疏通了。三是解決了水費(fèi)難收的問題。承包者自己進(jìn)水，自己收水費(fèi)，不再通過村集體，同時(shí)減輕了村干部們的工作壓力。水費(fèi)回收都在98%以上。四是群眾滿意了。改革后，群眾普遍反映水價(jià)下降，水也好放了。全市各鎮(zhèn)處改革前放水是個(gè)“老大難”，盡管機(jī)臺(tái)近在眼前，但村集體無(wú)錢交電費(fèi)，有水不能抽。承包后，只要農(nóng)戶需要，隨時(shí)可以抽水灌溉。五是減輕政府負(fù)擔(dān)，通過開展小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步明晰了水利工程的產(chǎn)權(quán)，落實(shí)了管理的主體，日常管理及經(jīng)濟(jì)維護(hù)工作逐漸得到落實(shí)，水資源的利用效率大大提高。

六、建議。

在產(chǎn)權(quán)改革中還需要注意以下問題：一是要因地制宜，要選擇操作性強(qiáng)的方式來(lái)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，不能只強(qiáng)調(diào)單一的改革模式。要達(dá)到改革后小型水利設(shè)施發(fā)揮最大的效率和價(jià)值，切忌“一刀切”的模式和一蹴而就、一哄而上的方式來(lái)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革。小型水利工程承包要在工程所有權(quán)不變的前提下，根據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)分離的原則，由承包人對(duì)承包工程進(jìn)行維護(hù)管理和經(jīng)營(yíng)開發(fā)。發(fā)包方和承包方依法簽訂承包合同，明確承包的內(nèi)容、費(fèi)用、期限及有關(guān)合同規(guī)定進(jìn)行管理、經(jīng)營(yíng)。

小型水利工程租賃要在工程所有權(quán)不變的條件下，所有者以收取租金為條件，發(fā)租工程及其附屬設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)方式。出租和承租要依法簽訂租賃合同、明確租賃費(fèi)、期限、違約責(zé)任，承租期滿時(shí)應(yīng)保證工程完好。承租方在租賃期內(nèi)、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，按合同規(guī)定按期交納租金。

小型水利工程股份合作制，是一種勞動(dòng)合作和資本合作相結(jié)合的組織形式，股東可用資金、實(shí)物、土地、技術(shù)勞務(wù)等作為股份入股合作，股份合作制可采取個(gè)人與個(gè)人聯(lián)合，個(gè)人與集體股合，個(gè)人與社會(huì)團(tuán)體聯(lián)合及個(gè)人、集體和國(guó)家聯(lián)合等形式。參股各方要依法制定章程，建立健全管理經(jīng)營(yíng)機(jī)制，確定專管人員。

小型水利工程拍賣是對(duì)屬于集體的小型水利工程、經(jīng)過資產(chǎn)評(píng)估，通過競(jìng)價(jià)拍賣的形式，將工程的所有權(quán)或使用權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)出售或轉(zhuǎn)讓。根據(jù)工程設(shè)施的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和規(guī)模大小，對(duì)工程所有權(quán)可實(shí)行部分拍賣或全部拍賣，也可以在所有權(quán)不變的情況下只轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是小型水利設(shè)施在拍賣過程中一定要公開公平，嚴(yán)格程序。小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，根據(jù)不同形式，一般應(yīng)按照調(diào)查摸底、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定、確定方案，審核批準(zhǔn)，公開招標(biāo)，簽訂合同，依法公證、簽發(fā)證書、建檔立卡等基本步驟實(shí)施，鎮(zhèn)（處）所有的小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度，其改革方案應(yīng)報(bào)市水利部門審批，屬

村級(jí)所有的，報(bào)鎮(zhèn)（處）政府審批，村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織主持實(shí)施。三是改制工程所有者或經(jīng)營(yíng)者必須遵循國(guó)家與法律、法規(guī)和政策，服從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，服從和維護(hù)公共利益，服從市政府及主管部門的統(tǒng)一管理，在工程管理經(jīng)營(yíng)過程中，應(yīng)不斷推廣采用新技術(shù)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。嚴(yán)禁破壞水土資源和生態(tài)環(huán)境。四是小型水利工程產(chǎn)權(quán)改制回收的資金，歸工程原產(chǎn)權(quán)所有者所有?；厥召Y金的管理，采取上一級(jí)部門管理的辦法即村有資金由鎮(zhèn)（處）政府管理，鎮(zhèn)（處）資金由市水利部門管理。使用時(shí)專項(xiàng)用于本村或鎮(zhèn)（處）小型水利工程維護(hù)，建設(shè)資金不得挪作他用。五是要建立合理的水價(jià)形成機(jī)制和有效的收費(fèi)計(jì)收方式，合理確定供排水與服務(wù)的價(jià)格，小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革涉及的供排水價(jià)格，參照國(guó)務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》等有關(guān)規(guī)定，根據(jù)工程類別和不同用途，由市物價(jià)部門會(huì)同市水利主管部門制定具體的實(shí)施辦法。六是小型水利工程產(chǎn)權(quán)改制后，雙方簽訂的合同，要依法公證、改制后工程所有者或經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)及時(shí)到原工程管理權(quán)的水利行政主管部門辦理統(tǒng)一監(jiān)制的小型水利工程產(chǎn)權(quán)證，使用證或股權(quán)證，工程涉及土地使用權(quán)的，要到有關(guān)部門辦理《國(guó)有土地使用證》或《集體土地使用證》，小型水利工程產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，要及時(shí)處理變更手續(xù)。

第三篇：農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查

與思考

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

x縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，也是一個(gè)水利大縣。全縣共有水利工程萬(wàn)處，其中雙牌大型灌區(qū)1處，中型電灌站2座，小一型水庫(kù)30座，小二型水庫(kù)178座，小型河壩167座，大小山塘7萬(wàn)余口，總蓄引提水量?jī)|立方米，有效灌溉面積56萬(wàn)畝，旱澇保收面積49萬(wàn)畝，形成了以四大灌區(qū)為主，大、中、小并舉，渠庫(kù)站相結(jié)合的水利工程灌溉體系，為全縣工農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收及縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。但由于我縣水利工程大多始建于二十世紀(jì)五、六十年代，經(jīng)

過30多年的連續(xù)運(yùn)行，水利工程的病險(xiǎn)隱患日趨嚴(yán)重，灌溉效益逐年下降，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，小型水利設(shè)施建設(shè)資金難以籌集，現(xiàn)行農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度越來(lái)越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。為盡快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水利工程產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，充分發(fā)揮農(nóng)村小型水利工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，使水利工程成為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的生力軍，我們成立了一個(gè)課題組，對(duì)全縣的水利工程進(jìn)行了深入的調(diào)研，并引發(fā)了一些思考。

一、我縣小型水利工程在產(chǎn)權(quán)制度上存在的問題及原因

（一）產(chǎn)權(quán)不清晰，責(zé)任主體不明確

1、農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。我縣水利設(shè)施財(cái)產(chǎn)所有制性質(zhì)多次變動(dòng)，資產(chǎn)底數(shù)長(zhǎng)期不清，所有權(quán)模糊，資產(chǎn)關(guān)系紊亂，給產(chǎn)權(quán)界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)

任不明、難以為繼”的問題。⑴國(guó)家投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。二十世紀(jì)五、六十年代，為盡快改變落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，各級(jí)政府發(fā)動(dòng)廣大人民群眾，把大量的人力、物力、財(cái)力集中使用到水利建設(shè)上來(lái)，開展了波瀾壯闊的農(nóng)田水利基本建設(shè)，建成了一大批以灌溉工程為重點(diǎn)的水利設(shè)施，我縣的大多數(shù)水利工程就是在這一時(shí)期建成的。這些工程絕大部分是公有制形式，即國(guó)家所有制和集體所有制，因?yàn)榘鸭w所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國(guó)家所有制和集體所有制界限不清。幾十年來(lái)，雖然進(jìn)行了改革，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立還很不適應(yīng)，人們常說(shuō)的“所有者缺位、產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明”就是這種體制的集中表現(xiàn)。⑵國(guó)家和集體共同投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。國(guó)家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，由于國(guó)家和集體的投資額難確定、土地使用權(quán)作

價(jià)難確定、農(nóng)民的投工投勞難評(píng)估，產(chǎn)權(quán)關(guān)系往往界定含混，常常導(dǎo)致承包過程中責(zé)任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財(cái)力、物力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。⑶以集體投資為主興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。小型水庫(kù)、灌區(qū)、機(jī)電井、塘壩等農(nóng)村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來(lái)看，有些小型水利設(shè)施由幾家農(nóng)戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權(quán)和責(zé)任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)的工程更是無(wú)人問津。在經(jīng)營(yíng)管理方式上也沒有統(tǒng)一的管理和維護(hù)規(guī)則，更沒有維修養(yǎng)護(hù)的硬性規(guī)定。

2、農(nóng)村小型水利設(shè)施責(zé)任主體不明。農(nóng)村小型水利設(shè)施的建設(shè)、使用、管理、維護(hù)，理應(yīng)有一個(gè)明確的責(zé)任主體。但實(shí)際上目前絕大多數(shù)的小型水利工程的主體并不明確。⑴國(guó)家作為責(zé)任主體太抽象。我縣的很多水利工程由國(guó)

家投資興建，分別由水利部門、鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶管理使用，大多數(shù)工程國(guó)家既沒有體現(xiàn)所有權(quán)，又沒有行使管理權(quán)，國(guó)家作為責(zé)任主體的地位太抽象。同時(shí)，這些水利設(shè)施工程小、分布散，國(guó)家很難承擔(dān)工程的整修和維護(hù)費(fèi)用，而廣大村民認(rèn)為是國(guó)家財(cái)產(chǎn)應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)維護(hù)費(fèi)用，難免出現(xiàn)放公家水灌私家田、重使用輕維護(hù)的局面，導(dǎo)致這些工程有人用無(wú)人管，有人受益無(wú)人擔(dān)責(zé)。⑵政府機(jī)關(guān)不夠重視。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，黨中央采取多種措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，包括取消農(nóng)村主要用于水利建設(shè)的勞動(dòng)積累工。但是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能正確把握政策，認(rèn)為取消農(nóng)民的勞動(dòng)積累工就是不再搞農(nóng)村水利，或者產(chǎn)生怕苦畏難情緒，不想搞農(nóng)村水利，因而對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)有所放松，領(lǐng)導(dǎo)不力，發(fā)動(dòng)不夠，投入不足，農(nóng)田水利正面臨滑坡的危險(xiǎn)。近幾年全縣20個(gè)鎮(zhèn)通過“一事一議”籌集資金用于水利建設(shè)的村不足30，有些村盡管收取了“一事一議”資金，但每人

5-15元的標(biāo)準(zhǔn)，全村籌資往往不足1萬(wàn)元，根本解決不了水利資金短缺的“瓶頸”，小型農(nóng)村水利基本上處于“吃老本”狀態(tài)，難以支撐農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，也不利于水資源的可持續(xù)利用。⑶群眾缺乏自覺性。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)戶實(shí)行一家一戶分散的小生產(chǎn)模式，在一定程度上給農(nóng)村公益設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)帶來(lái)了一系列弊端。一是農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地面積小，改善農(nóng)田水利設(shè)施條件的決心不大，能力有限。二是農(nóng)民的組織化程度低。沒有哪一家農(nóng)戶能夠很好地把農(nóng)民組織起來(lái)，讓農(nóng)民出資共同改善水利設(shè)施，即使一些有這個(gè)愿望的農(nóng)業(yè)大戶、中介組織和合作經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)樽鲛r(nóng)民的思想工作難度大，也不得不中途放

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

第四篇：農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

x縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，也是一個(gè)水利大縣。全縣共有水利工程7.9萬(wàn)處，其中雙牌大型灌區(qū)1處，中型電灌站2座，小一型水庫(kù)30座，小二型水庫(kù)178座，小型河壩167座，大小山塘7萬(wàn)余口，總蓄引提水量4.6億立方米，有效灌溉面積56萬(wàn)畝，旱澇保收面積49萬(wàn)畝，形成了以四大灌區(qū)為主，大、中、小并舉，渠庫(kù)站相結(jié)合的水利工程灌溉體系，為全縣工農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收及縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。但由于我縣水利工程大多始建于二十世紀(jì)五、六十年代，經(jīng)過30多年的連續(xù)運(yùn)行，水利工程的病險(xiǎn)隱患日趨嚴(yán)重，灌溉效益逐年下降，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，小型水利設(shè)施建設(shè)資金難以籌集，現(xiàn)行農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度越來(lái)越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。為盡快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水利工程產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，充分發(fā)揮農(nóng)村小型水利工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，使水利工程成為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的生力軍，我們成立了一個(gè)課題組，對(duì)全縣的水利工程進(jìn)行了深入的調(diào)研，并引發(fā)了一些思考。

一、我縣小型水利工程在產(chǎn)權(quán)制度上存在的問題及原因

（一）產(chǎn)權(quán)不清晰，責(zé)任主體不明確

1、農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。我縣水利設(shè)施財(cái)產(chǎn)所有制性質(zhì)多次變動(dòng)，資產(chǎn)底數(shù)長(zhǎng)期不清，所有權(quán)模糊，資產(chǎn)關(guān)系紊亂，給產(chǎn)權(quán)界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明、難以為繼”的問題。⑴國(guó)家投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。二十世紀(jì)五、六十年代，為盡快改變落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，各級(jí)政府發(fā)動(dòng)廣大人民群眾，把大量的人力、物力、財(cái)力集中使用到水利建設(shè)上來(lái)，開展了波瀾壯闊的農(nóng)田水利基本建設(shè)，建成了一大批以灌溉工程為重點(diǎn)的水利設(shè)施，我縣的大多數(shù)水利工程就是在這一時(shí)期建成的。這些工程絕大部分是公有制形式，即國(guó)家所有制和集體所有制，因?yàn)榘鸭w所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國(guó)家所有制和集體所有制界限不清。幾十年來(lái)，雖然進(jìn)行了改革，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立還很不適應(yīng)，人們常說(shuō)的“所有者缺位、產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明”就是這種體制的集中表現(xiàn)。⑵國(guó)家和集體共同投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。國(guó)家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，由于國(guó)家和集體的投資額難確定、土地使用權(quán)作價(jià)難確定、農(nóng)民的投工投勞難評(píng)估，產(chǎn)權(quán)關(guān)系往往界定含混，常常導(dǎo)致承包過程中責(zé)任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財(cái)力、物力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。⑶以集體投資為主興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。小型水庫(kù)、灌區(qū)、機(jī)電井、塘壩等農(nóng)村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來(lái)看，有些小型水利設(shè)施由幾家農(nóng)戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權(quán)和責(zé)任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)的工程更是無(wú)人問津。在經(jīng)營(yíng)管理方式上也沒有統(tǒng)一的管理和維護(hù)規(guī)則，更沒有維修養(yǎng)護(hù)的硬性規(guī)定。

2、農(nóng)村小型水利設(shè)施責(zé)任主體不明。農(nóng)村小型水利設(shè)施的建設(shè)、使用、管理、維護(hù)，理應(yīng)有一個(gè)明確的責(zé)任主體。但實(shí)際上目前絕大多數(shù)的小型水利工程的主體并不明確。⑴國(guó)家作為責(zé)任主體太抽象。我縣的很多水利工程由國(guó)家投資興建，分別由水利部門、鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶管理使用，大多數(shù)工程國(guó)家既沒有體現(xiàn)所有權(quán)，又沒有行使管理權(quán)，國(guó)家作為責(zé)任主體的地位太抽象。同時(shí)，這些水利設(shè)施工程小、分布散，國(guó)家很難承擔(dān)工程的整修和維護(hù)費(fèi)用，而廣大村民認(rèn)為是國(guó)家財(cái)產(chǎn)應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)維護(hù)費(fèi)用，難免出現(xiàn)放公家水灌私家田、重使用輕維護(hù)的局面，導(dǎo)致這些工程有人用無(wú)人管，有人受益無(wú)人擔(dān)責(zé)。⑵政府機(jī)關(guān)不夠重視。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，黨中央采取多種措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，包括取消農(nóng)村主要用于水利建設(shè)的勞動(dòng)積累工。但是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能正確把握政策，認(rèn)為取消農(nóng)民的勞動(dòng)積累工就是不再搞農(nóng)村水利，或者產(chǎn)生怕苦畏難情緒，不想搞農(nóng)村水利，因而對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)有所放松，領(lǐng)導(dǎo)不力，發(fā)動(dòng)不夠，投入不足，農(nóng)田水利正面臨滑坡的危險(xiǎn)。近幾年全縣20個(gè)鎮(zhèn)通過“一事一議”籌集資金用于水利建設(shè)的村不足30，有些村盡管收取了“一事一議”資金，但每人5-15元的標(biāo)準(zhǔn)，全村籌資往往不足1萬(wàn)元，根本解決不了水利資金短缺的“瓶頸”，小型農(nóng)村水利基本上處于“吃老本”狀態(tài)，難以支撐農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，也不利于水資源的可持續(xù)利用。⑶群眾缺乏自覺性。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)戶實(shí)行一家一戶分散的小生產(chǎn)模式，在一定程度上給農(nóng)村公益設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)帶來(lái)了一系列弊端。一是農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地面積小，改善農(nóng)田水利設(shè)施條件的決心不大，能力有限。二是農(nóng)民的組織化程度低。沒有哪一家農(nóng)戶能夠很好地把農(nóng)民組織起來(lái)，讓農(nóng)民出資共同改善水利設(shè)施，即使一些有這個(gè)愿望的農(nóng)業(yè)大戶、中介組織和合作經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)樽鲛r(nóng)民的思想工作難度大，也不得不中途放棄

。三是水利建設(shè)資金難以收繳。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，不少農(nóng)民群眾在思想認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了偏差，認(rèn)為國(guó)家既然取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、取消了“兩工”，并且還對(duì)農(nóng)民進(jìn)行多項(xiàng)補(bǔ)貼，農(nóng)村就不應(yīng)再存在收費(fèi)項(xiàng)目，收取“一事一議”資金被認(rèn)為是地方政府變相收費(fèi)的借口，大多不愿出資，使得不少小型水利設(shè)施無(wú)法維修。

3、水管部門權(quán)利難以得到保障。⑴“兩費(fèi)”落實(shí)難度

大。一些水管單位管理粗放，沒有按照規(guī)定開展“兩費(fèi)”測(cè)算工作，拿不出有說(shuō)服力的分析數(shù)據(jù)，影響了與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)的效果。同時(shí)，由于我縣財(cái)政困難，水管單位公益性部分的基本支出和公益性部分維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政預(yù)算難度較大。⑵灌溉水費(fèi)征收困難。據(jù)調(diào)查，去年全縣灌溉應(yīng)收水費(fèi)272萬(wàn)元，實(shí)收水費(fèi)僅158.6萬(wàn)元，僅占58.3。造成農(nóng)田灌溉水費(fèi)收繳困難的主要原因有：一是收費(fèi)面積大量減少。以雙牌、大江邊、石喝、龍江橋四大灌區(qū)為例，由于土地拋荒、鎮(zhèn)村隱報(bào)瞞報(bào)面積、渠道老化滲漏等原因，實(shí)際灌田只20.2萬(wàn)畝，而實(shí)際收費(fèi)面積只有12.2萬(wàn)畝，僅占設(shè)計(jì)水費(fèi)面積37.75萬(wàn)畝的32.3。二是鎮(zhèn)村截留、挪用水費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)民大多將灌溉水費(fèi)上交到鎮(zhèn)、村，但鎮(zhèn)村卻沒有上交到水管單位。如大江灌區(qū)八寶鎮(zhèn)火田村有稻田400多畝，去年應(yīng)交水費(fèi)1.14萬(wàn)元。群眾應(yīng)交的水費(fèi)90交到了村，但村上交給管理所的只有400元，其余挪作他用。⑶水事秩序常常遭到破壞。受條件限制，現(xiàn)階段難以實(shí)行封閉式供水。下游群眾要水，必須經(jīng)過上游，甚至經(jīng)過上游的稻田，上游農(nóng)戶僅靠渠系滲水、過水灌溉就夠了，或者直接挖水，導(dǎo)致尾水區(qū)的群眾過水損失很大，有的尾水區(qū)稻田根本灌不上水。水管單位上門收費(fèi)時(shí)，上游農(nóng)戶聲稱沒有放水，拒不交水費(fèi)，下游群眾也因?yàn)檫^水的損失太大而怨聲載道，根本不愿按灌溉面積承擔(dān)水費(fèi)，更談不上承擔(dān)損失水費(fèi)，導(dǎo)致水事糾紛難以協(xié)調(diào)，灌溉效益日漸下降。

（二）投資渠道單一，投資環(huán)境欠優(yōu)化

1、投資渠道單一，投入量少。⑴國(guó)家沒有投入。近年來(lái)，由于國(guó)家調(diào)整了對(duì)水利投入的政策，集中精力、集中資金進(jìn)行治理大江大河和湖區(qū)的一些大工程項(xiàng)目，對(duì)各類小型水利投入主要依靠地方財(cái)政和群眾自籌。據(jù)調(diào)查，從2002年以來(lái)，國(guó)家對(duì)我縣的大小灌區(qū)（水庫(kù)樞紐工程除外）基本上沒納入投資計(jì)劃。⑵地方政府投入不足。由于我縣地方可用財(cái)力不足，難以拿出大筆資金投入水利工程維修。據(jù)調(diào)查，我縣目前存在不同病險(xiǎn)隱患的水庫(kù)有41座，處理這些水庫(kù)至少需資金400萬(wàn)元。近幾年來(lái)，縣里雖從防洪保安資金中安排60萬(wàn)元用于灌區(qū)的維修整治，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足治崩治垮的資金需要。⑶群眾投入幾乎為零。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，水利公積金被取消，盡管國(guó)家出臺(tái)了“一事一議”的政策，但由于農(nóng)民認(rèn)識(shí)不到位、審批程序復(fù)雜等方面的原因，籌資難度大，廣大鄉(xiāng)村基本沒有落實(shí)好這一政策，以致灌區(qū)配套、維修資金落空，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力普遍下降。

2、投資環(huán)境欠優(yōu)化。⑴相關(guān)部門未形成良性互動(dòng)關(guān)系。小型農(nóng)村水利具有工程小、數(shù)量多、分布面廣，公用性、群眾性、政策性強(qiáng)，季節(jié)使用、經(jīng)營(yíng)管理難等特點(diǎn)，涉及到水利、財(cái)政、發(fā)展改革、編制、勞動(dòng)社保等多個(gè)部門和縣、鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)戶等多個(gè)主體。目前的水利工程管理單位層層隸屬于政府，政府既是宏觀經(jīng)濟(jì)的管理者，也是微觀經(jīng)濟(jì)單位具體財(cái)產(chǎn)的支配者，實(shí)際上政府成為工程運(yùn)行管理的唯一主體，各自的職能不明確，沒有實(shí)行“政事分離”，這樣勢(shì)必造成管理部門片面追求單位效益、相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)不到位等短期行為。⑵需要協(xié)調(diào)解決的問題復(fù)雜困難。一是我縣的水利工程設(shè)施主要是靠借貸建成的，給集體和群眾都背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。群眾重使用、輕管理，再加上被盜或人為破壞，使一些機(jī)埠未到使用年限就喪失了使用價(jià)值而報(bào)廢。二是灌區(qū)的財(cái)務(wù)統(tǒng)收統(tǒng)支，由于水價(jià)不到位、冗員等原因，導(dǎo)致廣大職工工資不能按時(shí)足額發(fā)放，水管單位運(yùn)轉(zhuǎn)日益困難。且受分流人員自身?xiàng)l件、安置渠道、就業(yè)形勢(shì)以及配套措施等因素的限制，使得人員分流成為水管體制改革的突出問題，造成運(yùn)行管理費(fèi)難以維持，改革改制阻力大、招商引資難度大的被動(dòng)局面，喪失了發(fā)展動(dòng)力。（3）投資成本相對(duì)較高。由于水利工程具有投資大、周期長(zhǎng)、收益慢的特點(diǎn)，灌溉服務(wù)也具有時(shí)限性、效益的隨機(jī)性等缺點(diǎn)，且水管單位長(zhǎng)期吃慣了“大鍋飯”，村民吃慣了“大鍋水”，灌溉稻田基本上是低收費(fèi)，有的是無(wú)償使用或由村集體作掛賬處理，水管部門連平時(shí)的維修費(fèi)、電費(fèi)及管理人員的費(fèi)用也難以維持，水利工程面臨的失修、效益衰減等問題更是無(wú)從解決，水利設(shè)施的作用沒有得到充分發(fā)揮，效益普遍不高，水管單位的改革、改制也面臨更多棘手問題，這樣勢(shì)必造成投資水利事業(yè)需要解決的問題增多、成本相對(duì)較高，為民間資本進(jìn)入水利行業(yè)和招商引資增加了難度，導(dǎo)致水利工程的發(fā)展后勁不足。

(三)經(jīng)營(yíng)方式落后，管理措施不到位

1、經(jīng)營(yíng)方式落后，工程效益無(wú)法體現(xiàn)。（1）經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不規(guī)范，暗箱操作嚴(yán)重。農(nóng)村小型水利工程在承包、租賃、拍賣等方面操作不規(guī)范，沒有明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和利益關(guān)系，有的雖然明確了權(quán)責(zé)關(guān)系，但在實(shí)際操作中由于人情關(guān)系等原因合同很難履行到位，有的承包者沒有按規(guī)定向工程所有者交納承包費(fèi)，有的承租者擅自轉(zhuǎn)讓，擅自改變經(jīng)營(yíng)范圍和用途，更談不上承擔(dān)工程維護(hù)的職責(zé)，承包合同往往沒有執(zhí)行或遭到任意破壞。（2）經(jīng)營(yíng)方式單一，綜合效益無(wú)法發(fā)揮。水利工程經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，特別是農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制以后，由于管理粗放，建設(shè)、管理、使用嚴(yán)重脫節(jié)，致使工程老化失修，有的甚至廢棄閑置，工程灌溉效益日益衰減，直接影響到農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。（3）經(jīng)營(yíng)環(huán)境欠佳，矛盾糾紛難協(xié)調(diào)。農(nóng)村小型水利工程的運(yùn)營(yíng)，涉及到農(nóng)村千家萬(wàn)戶的利益。干旱季節(jié)農(nóng)民望水心切，爭(zhēng)水搶水現(xiàn)象常有發(fā)生，豐水季節(jié)拒水灌田，瀉洪又是一道難題。加上農(nóng)村小型水利工程經(jīng)營(yíng)者缺乏人與自然和諧的理念，片面追求水利的經(jīng)濟(jì)效益，忽略了水利的社會(huì)效益和生態(tài)效益，造成了許多社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)和處理十分艱難。

2、管理方法滯后，管理措施無(wú)法落實(shí)。（1）思想認(rèn)識(shí)不到位。廣大群眾對(duì)“誰(shuí)受益、誰(shuí)出資、誰(shuí)管理”的政策認(rèn)識(shí)不夠，放松了對(duì)水利設(shè)施的管理。幾十年來(lái)，水利科技、信息設(shè)備更新緩慢，與水庫(kù)、泵站運(yùn)行管理密切相關(guān)的水雨情信息（水情）、工程安全監(jiān)測(cè)信息（工情）一直采用人工觀測(cè)、電話上報(bào)的管理方法，資料記錄不完整、不規(guī)范，而且上報(bào)速度慢，直接影響水資源配置，汛期防洪調(diào)度和水利工程的安全。

（2）制度不完善。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村小型水利工程的管理工作向規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展的步子不大，沒有建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制相適應(yīng)的農(nóng)村小型水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，現(xiàn)有農(nóng)村小型水利工程的綜合效益沒有充分發(fā)揮出來(lái)。（3）管養(yǎng)沒有分離。我縣的小型水利設(shè)施由于沒有實(shí)行“管養(yǎng)分離”，將管理養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和維修養(yǎng)護(hù)人員分離出來(lái)，實(shí)行合同管理，因而存在諸多問題，如水管單位存在的管理體制不順、運(yùn)行機(jī)制不活、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺等問題。近年來(lái)，由于管理經(jīng)費(fèi)投入相對(duì)較少，加上農(nóng)村改革的發(fā)展，外出務(wù)工人員的增加，導(dǎo)致勞動(dòng)力緊張，原體制下的群管隊(duì)伍已名存實(shí)亡。專業(yè)隊(duì)伍工資沒有保障，不能專心從事工程管理工作，嚴(yán)重影響了工程管理工作的開展。且現(xiàn)有的管理隊(duì)伍結(jié)構(gòu)老化，人員配備不合理，缺乏專業(yè)技術(shù)人才，設(shè)備陳舊，消耗的人力、物力、財(cái)力較多，經(jīng)濟(jì)效益較差，直接影響工程管理工作的正常進(jìn)行。

（四）服務(wù)質(zhì)量不高，工程效益日漸衰減

１、基礎(chǔ)工作薄弱，服務(wù)質(zhì)量不高。（1）基礎(chǔ)工作比較薄弱。水利工程管理體制改革需要協(xié)調(diào)解決經(jīng)費(fèi)、編制、水價(jià)調(diào)整、人員分流、社會(huì)保障等諸多復(fù)雜問題，需要提供水利工程管理單位人員、資產(chǎn)、收支狀況等大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。由于一些單位沒有按照規(guī)定經(jīng)常性開展“兩定”測(cè)算工作，基礎(chǔ)工作薄弱，不能為改革提供富有說(shuō)服力的數(shù)據(jù)，致使實(shí)施方案不能及時(shí)出臺(tái)，改革措施難以到位，一定程度上阻礙了水利管理體制改革的進(jìn)程。（2）管理單位人員嚴(yán)重超編。如我縣四大灌區(qū)現(xiàn)有人員671人，其中在崗254人，分流370人，離退休96人，按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)定員為366人，超編305人，2001年以前，年均人員增長(zhǎng)率在15以上。人員的嚴(yán)重超編，造成這些水利工程管理單位工資發(fā)不出，養(yǎng)老保險(xiǎn)金交不齊，工作無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管四大灌區(qū)職工工資按照1995年標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，但現(xiàn)在仍欠職工工資776.6萬(wàn)元，欠繳職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金283.6萬(wàn)元，負(fù)債609.2萬(wàn)元。導(dǎo)致職工工作極積性下降，整體素質(zhì)不高，嚴(yán)重影響工作質(zhì)量。（3）服務(wù)難以滿足需要。由于水利工程病險(xiǎn)嚴(yán)重，導(dǎo)致灌溉服務(wù)不到位。四大灌區(qū)送水普遍存在不到位的現(xiàn)象，從而造成水費(fèi)收繳困難，導(dǎo)致供水服務(wù)難以滿足的惡性循環(huán)。

2、病險(xiǎn)嚴(yán)重，工程效益越來(lái)越差。我縣水利工程建設(shè)受歷史條件限制，工程建設(shè)大多采用群眾勞力上馬，施工進(jìn)度快，工程質(zhì)量差，建筑材料和施工工藝落后，導(dǎo)致工程存在各種病險(xiǎn)隱患，加之工程運(yùn)行多年來(lái)，不斷老化，維修投入少，病險(xiǎn)情況越來(lái)越嚴(yán)重。（1）工程老化失修，病險(xiǎn)隱患日益嚴(yán)重。一是水利工程存在嚴(yán)重隱患。突出表現(xiàn)在渠系滲漏嚴(yán)重，四大灌區(qū)渠系滲漏長(zhǎng)度達(dá)1726公里。如大江灌區(qū)干渠滲漏達(dá)35.6公里，其中總干渠首到龍潛凼25.2公里，渠首放水12個(gè)流量，到龍潛凼不足5個(gè)流量，損失達(dá)7個(gè)流量，到進(jìn)寶塘鎮(zhèn)（17公里）只有1個(gè)多流量。雙牌灌區(qū)11支渠總長(zhǎng)42公里，從渠首放水0.5個(gè)流量，到16公里處的羊角塘井渠段卻只剩下0.2個(gè)流量，影響下游11個(gè)村6000畝稻田無(wú)法灌溉。二是渠系淤塞嚴(yán)重。四大灌區(qū)渠系總淤塞達(dá)95公里。大江灌區(qū)因渠道兩側(cè)襯砌石倒塌，水土流失造成淤塞達(dá)44.49公里。右干渠肖家村鎮(zhèn)汪家村渠段1.5公里，渠內(nèi)已淤塞過半，預(yù)計(jì)土石方達(dá)4000立方米，影響過水2個(gè)流量。三是渠系滑坡嚴(yán)重。四大灌區(qū)渠系滑坡共有8處2.6公里。大江3處1.4公里，嚴(yán)重影響渠下數(shù)千人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。特別是雙牌灌區(qū)11支渠羊角井2組屋后渠段山體滑坡長(zhǎng)800米、1000多立米。龍江橋灌區(qū)干渠張家院段山體滑坡150米，影響渠下6戶近30人的安全。文明鋪鎮(zhèn)政府院后填方滑坡60米，影響七一等村600人和一所小學(xué)的安全。四是渠道溶洞多。四大灌區(qū)渠道出現(xiàn)溶洞達(dá)9處3.4公里。石喝灌區(qū)干渠高山村楊家?guī)X到高山小學(xué)，渠長(zhǎng)2.5公里，去年8月出現(xiàn)溶洞2處60多米，嚴(yán)重影響渠下一所學(xué)校的安全。五是渠道廢棄，灌溉面積少。四大灌區(qū)渠道有92公里廢棄不能發(fā)揮作用。雙牌灌區(qū)17條斗渠127公里只有98公里能夠灌溉，尚有50公里廢棄不能發(fā)揮灌溉效益。石喝灌區(qū)喝羅灘電灌站干渠8.4公里，有5公里廢棄，喝羅灘電灌站幾乎喪失機(jī)灌功能。六是渠道附屬建筑損壞嚴(yán)重。涵閘、倒虹吸管、渡槽、遂洞等損壞達(dá)397處。僅大江灌區(qū)就損壞渡槽6處，遂洞6處，暗涵4處，嚴(yán)重影響了灌溉效益的發(fā)揮。（2）配套設(shè)施建設(shè)滯后，工程效益難以發(fā)揮。各類水利工程，特別是純水利工程，自身效益差，社會(huì)效益也日益衰減，原因是配套設(shè)施建設(shè)滯后，在過去的水利工程建設(shè)中，由于重建輕管，造成先天不足，工程運(yùn)行以來(lái)后天營(yíng)養(yǎng)不良，工程配套建設(shè)嚴(yán)重不足，以致應(yīng)有的社會(huì)效益不能發(fā)揮，自身效益更是少之又少，職工隊(duì)伍難以穩(wěn)定，加之在水費(fèi)收取機(jī)制上，沿用過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一套老模式，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年至2003年四大灌區(qū)累欠水費(fèi)240.83萬(wàn)元，造成水管單位入不敷出，嚴(yán)重地制約了水利經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，造成了管理和服務(wù)能力大大減弱。

（3）建設(shè)經(jīng)費(fèi)難以籌集，工程維修舉步艱難。近年來(lái)，縣里僅從防洪保安資金中拿出60萬(wàn)元，財(cái)政安排40萬(wàn)元用于四大灌區(qū)的渠系建設(shè)。前年僅大江灌區(qū)渠段改線工程就耗資160萬(wàn)元，管理所只有采取貸款和自籌的辦法解決。2003年干旱，四大灌區(qū)應(yīng)可抗救面積30萬(wàn)畝，而實(shí)際只抗救20萬(wàn)畝，損失稻谷4000萬(wàn)公斤，折合人民幣4000萬(wàn)元。工程維修投入不足問題已成為目前的最大難題。

二、我縣小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點(diǎn)建議

（一）建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村現(xiàn)代水利產(chǎn)權(quán)模式

1、嚴(yán)格界定各類農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。實(shí)施農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革必須因地制宜、分類指導(dǎo)，全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破。在改革前必須進(jìn)行清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)界定，其中國(guó)家投資興建的水利設(shè)施屬國(guó)家所有，由各級(jí)水行政主管部門行使出資人權(quán)利；國(guó)家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，按投資比例劃分產(chǎn)權(quán)；以集體投資為主興建的水利設(shè)施，產(chǎn)權(quán)屬集體所有。（1）因地制宜，分類指導(dǎo)。在水利產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，必須堅(jiān)持因地制宜的原則，不搞“一刀切”，由縣級(jí)水行政管理部門根據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬、設(shè)施規(guī)模、經(jīng)濟(jì)狀況、受益范圍等情況進(jìn)行分類，實(shí)行宜賣則賣、宜股則股、宜包則包、宜租則租。對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)班子比較強(qiáng)、水利工程管理效果比較好的村，繼續(xù)推行企業(yè)化管理；對(duì)村集體規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地范圍內(nèi)的小型水利工程，以拍賣為主；對(duì)具有重要防汛抗旱任務(wù)的小型水庫(kù)和塘壩等工程以承包或租賃經(jīng)營(yíng)為主；對(duì)產(chǎn)權(quán)屬集體所有受益范圍跨村以上的小二型水庫(kù)、大型堰塘、小型泵站以及大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道等工程，以農(nóng)民用水合作組織為主要形式進(jìn)行改革，按水系、渠系范圍組建用水者協(xié)會(huì)，實(shí)行用水戶民主管理。組建具有獨(dú)立法人資格的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，建立規(guī)范的協(xié)會(huì)章程和工程管理、灌溉管理、財(cái)務(wù)管理等規(guī)章制度，實(shí)行科學(xué)化、民主化、制度化管理。（2）全面推進(jìn)，重點(diǎn)突破。應(yīng)按照“先小后大、先易后難、先點(diǎn)后面”的辦法，在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，發(fā)揮典型示范和輻射帶動(dòng)作用，全面推廣。在實(shí)踐中不斷探索和完善，認(rèn)真學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)，并及時(shí)總結(jié)本地區(qū)的典型，加強(qiáng)指導(dǎo)。（3）各司其職，權(quán)責(zé)明確。農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)由縣級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府組織實(shí)施，縣級(jí)水行政主管部門監(jiān)督指導(dǎo)。對(duì)改革中出現(xiàn)的問題，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一級(jí)應(yīng)及時(shí)向上級(jí)政府反饋，并依據(jù)實(shí)際情況，提出具體解決措施，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。各有關(guān)部門要密切配合，為改革提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2、積極推行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和股份制改造。（1）招標(biāo)拍賣，依法實(shí)施。對(duì)小堰塘、小型飲水工程等群眾投資熱情高、產(chǎn)權(quán)改革易于突破的項(xiàng)目，可采取招標(biāo)拍賣等方式轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)。購(gòu)買人依法享有資產(chǎn)的所有權(quán)依法行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。對(duì)防洪、灌溉任務(wù)小的小二型水庫(kù)，經(jīng)縣以上水行政主管部門同意，也可以探索上述形式進(jìn)行改革。（2）完善租賃，承包經(jīng)營(yíng)。對(duì)于不宜轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的小型水利設(shè)施，應(yīng)采取租賃、承包等管理辦法，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，落實(shí)經(jīng)營(yíng)管理的責(zé)任主體。（3）所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，落實(shí)管理的責(zé)任主體。在資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)工程規(guī)模、現(xiàn)狀和效益等情況，合理確定標(biāo)的，面向社會(huì)公開競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行拍賣、租賃、承包。產(chǎn)權(quán)所有者與經(jīng)營(yíng)者依法簽訂租賃、承包合同，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利。

3、鼓勵(lì)單位和個(gè)人經(jīng)營(yíng)水利工程。（1）方便辦證，優(yōu)惠收費(fèi)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人經(jīng)營(yíng)水利工程。新建、購(gòu)買、租賃、承包、股份合作經(jīng)營(yíng)水利設(shè)施，在辦理資產(chǎn)評(píng)估、權(quán)屬轉(zhuǎn)移、合同公證、注冊(cè)登記的手續(xù)時(shí)，給予收費(fèi)優(yōu)惠。（2）一事一議，原則明確。按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有，誰(shuí)受益”的原則，大膽引入市場(chǎng)機(jī)制，積極鼓勵(lì)單位和個(gè)人采取戶辦、聯(lián)辦、股份合作等形式投資農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，調(diào)動(dòng)社會(huì)辦水利的積極性，建立多元化的農(nóng)村水利投資體系，積極拓展農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)途徑。村內(nèi)公益性水利建設(shè)實(shí)行“一事一議”，各級(jí)財(cái)政和村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。（3）放寬政策，保護(hù)經(jīng)營(yíng)。

對(duì)于在水利產(chǎn)權(quán)制度改革過程中購(gòu)買水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者，一次性付款的可以適當(dāng)給予優(yōu)惠。承包、租賃水利設(shè)施，在承包期內(nèi)經(jīng)發(fā)包、出租方同意可以依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租。鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者擴(kuò)大投入，對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行更新、改造、配套，提高擴(kuò)大再生產(chǎn)能力。經(jīng)營(yíng)者新增投資所形成的固定資產(chǎn)歸投資者所有。承包、租賃合同期滿，原經(jīng)營(yíng)者有優(yōu)先承包、租賃和購(gòu)買權(quán)。依法打擊干擾、破壞經(jīng)營(yíng)者正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不法行為，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)利。

4、科學(xué)合理制定水價(jià)，堅(jiān)持依法管水。（1）補(bǔ)償成本，依權(quán)審批。根據(jù)國(guó)家物價(jià)局、水利部《水利工程供水價(jià)格管理辦法》的規(guī)定，按照補(bǔ)償成本、費(fèi)用的原則，合理核定水價(jià)，并依照價(jià)格管理權(quán)限進(jìn)行審批，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和用水者的積極性。（2）服從監(jiān)督管理，履行服務(wù)條款。水利工程所有者和經(jīng)營(yíng)者應(yīng)遵守國(guó)家法律、法規(guī)，服從防汛、抗旱調(diào)度，自覺接受水利行政主管部門的監(jiān)督管理，切實(shí)履行合同規(guī)定的服務(wù)條款，不能擅自變更水利工程的用途和服務(wù)對(duì)象。工程的擴(kuò)建改造應(yīng)符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以及水利建設(shè)的總體規(guī)劃，保護(hù)水土資源和生態(tài)環(huán)境。（3）實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者和用水者的“雙贏”。通過小型水利工程體制改革，明晰農(nóng)村小型水利工程的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，促使經(jīng)營(yíng)者對(duì)水利工程的維護(hù)管理、資源挖潛、開發(fā)利用同經(jīng)營(yíng)效益緊密結(jié)合起來(lái)，注重經(jīng)濟(jì)核算和管護(hù)治理，提高水土資源和工程利用率，發(fā)展水利產(chǎn)業(yè)和水利經(jīng)濟(jì)，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康進(jìn)行，同時(shí)減輕用水農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者和用水者的“雙贏”。

(二)優(yōu)化投資環(huán)境，拓展投資渠道

實(shí)行農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革，必須首先解決資金問題。

1、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，促動(dòng)政府投入。（1）強(qiáng)化責(zé)任，加大投入力度。農(nóng)村中小型水利設(shè)施建設(shè)關(guān)系到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)命脈，關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的興衰成敗。各級(jí)各部門應(yīng)緊緊抓住國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策和建設(shè)新農(nóng)村有關(guān)政策的機(jī)遇，積極爭(zhēng)取上級(jí)的重視，跑部進(jìn)廳，爭(zhēng)項(xiàng)目，爭(zhēng)資金，保持水利投資穩(wěn)步增加。同時(shí)，在縣級(jí)財(cái)政預(yù)算中，加大對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施興建和改造的投入，爭(zhēng)取每年拿出1000萬(wàn)元以上資金投入水利設(shè)施建設(shè)，并每年保持一定的增長(zhǎng)速度，以滿足實(shí)際需要。（2）協(xié)調(diào)關(guān)系，形成良性循環(huán)。農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)不是一個(gè)兩個(gè)項(xiàng)目，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，資金的需求不是一兩個(gè)重點(diǎn)投資能完成的，也不是一兩年就能解決的。應(yīng)對(duì)水利設(shè)施建設(shè)作出長(zhǎng)期規(guī)劃，落實(shí)各級(jí)責(zé)任，保證規(guī)劃有序?qū)嵤?/p>

2、推動(dòng)干部參與，拉動(dòng)資產(chǎn)盤活。（1）優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)干部走向水利改革的主戰(zhàn)場(chǎng)?？山梃b外地好的經(jīng)驗(yàn)，采取干部工資待遇不變、稅費(fèi)減免、貢獻(xiàn)大的重獎(jiǎng)等各種優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)干部通過招商引資、自己獨(dú)資或合資、參股等各種方式，調(diào)動(dòng)干部參與的積極性。（2）積極招商引資，大力發(fā)展民營(yíng)水利。實(shí)行農(nóng)村中小型水利產(chǎn)權(quán)改革最關(guān)鍵的要吸引民間資本的進(jìn)入?？刹扇∨馁u、租賃、承包等方式，吸引更多的民間資本和外商資本進(jìn)入到水利改革。

3、促進(jìn)水費(fèi)收繳，帶動(dòng)群眾投勞。（1）厘清收費(fèi)障礙，降低收費(fèi)難度。制定出切實(shí)可行的措施，采取多種形式，厘清收費(fèi)障礙，以保證水費(fèi)的順利收繳。（2）保證資金到位，帶動(dòng)群眾投勞。按照工程建設(shè)的需要，保證各項(xiàng)資金及時(shí)到位，防止中間環(huán)節(jié)的截流和克扣。同時(shí)，大力宣傳發(fā)動(dòng)，組織群眾出勞出力。

（三）改革經(jīng)營(yíng)方式，提高管理水平。一是搞好水利工程管理體制改革。重點(diǎn)是確定水管單位類別，明確水管單位性質(zhì)，落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源，積極推行管養(yǎng)分離，建立充滿生機(jī)活力的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制。二是加快水資源管理體制改革。進(jìn)一步加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理，嚴(yán)格取水許可制度，規(guī)范和完善基本建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作。三是改革水價(jià)形成機(jī)制，充分發(fā)揮價(jià)格在水資源配置中的杠桿作用。

1、改革經(jīng)營(yíng)方式，切實(shí)提高經(jīng)營(yíng)水平。（1）規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理，杜絕暗箱操作。應(yīng)按政策辦事，規(guī)范操作，加強(qiáng)透明度，接受群眾的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕暗箱操作，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。（2）實(shí)施立體開發(fā)，發(fā)揮綜合效益。充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，實(shí)施立體開發(fā)，把發(fā)電、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游、水費(fèi)等有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，提高管理水平，發(fā)揮綜合效益，促使我縣水利經(jīng)濟(jì)再上一個(gè)新臺(tái)階。（3）改善經(jīng)營(yíng)環(huán)境，形成良性機(jī)制。加大《水資源法》等法律法規(guī)的宣傳力度，大力整治重點(diǎn)水利工程周邊環(huán)境，進(jìn)一步提高全民水患意識(shí)和依法治水意識(shí)。加強(qiáng)水利執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加大水事違法案件查處力度，依法維護(hù)水利設(shè)施安全。改善經(jīng)營(yíng)環(huán)境,引導(dǎo)農(nóng)民參與管理，采取扶持成立農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的辦法,來(lái)實(shí)現(xiàn)用水戶參與管理、協(xié)調(diào)供用水關(guān)系。實(shí)行民主協(xié)商、自主管理，逐步形成水利管理的良性機(jī)制。

2、提高管理水平，落實(shí)各項(xiàng)責(zé)任。重點(diǎn)是實(shí)行管養(yǎng)分離，確保責(zé)任到位。完善和優(yōu)化工程目標(biāo)管理，定崗、定編、定職、定責(zé)，形成精簡(jiǎn)高效、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的管理機(jī)構(gòu)，把維修養(yǎng)護(hù)職能和人員從管理機(jī)構(gòu)中剝離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)工程管理與維修養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和人員的分離，通過合同管理，穩(wěn)定管理隊(duì)伍，增加職工收入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)維修養(yǎng)護(hù)人員的積極性，落實(shí)管理責(zé)任，降低養(yǎng)護(hù)成本，提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。

（四）全面提高服務(wù)質(zhì)量，充分發(fā)揮工程效益

1、加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，提高服務(wù)質(zhì)量。⑴加強(qiáng)基礎(chǔ)工作。小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、操作難度大，必須做好基礎(chǔ)性工作。認(rèn)真搞好調(diào)查摸底，對(duì)所有的小型水利工程進(jìn)行詳細(xì)的登記造冊(cè)，科學(xué)分類。凡屬公益性小水利工程，應(yīng)由政府部門管理，以發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)效益；凡屬盈利性小水利工程，可以根據(jù)實(shí)際情況，堅(jiān)持因地制宜，一庫(kù)一策，一塘一法，不能搞一刀切。⑵提高人員素質(zhì)。整合人力資源結(jié)構(gòu)，引進(jìn)專業(yè)對(duì)口的技術(shù)人才，加強(qiáng)對(duì)在職人員的離職進(jìn)修和在職培訓(xùn)，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)，逐步建立起“公開，平等，競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)”為基礎(chǔ)的能上能下、能進(jìn)能出的有效激勵(lì)機(jī)制，達(dá)到人力資源使用效益的最大化，吸引那些有知識(shí)、懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的人才加入小型水利工程的管理人員隊(duì)伍中來(lái)。⑶增強(qiáng)服務(wù)功能。水管部門應(yīng)發(fā)揮主管部門的作用，開展靈活多樣的服務(wù)。

2、加大病險(xiǎn)處理力度，提高灌溉效益。⑴拓寬籌資渠道，加大病險(xiǎn)處理。一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,在嚴(yán)格保護(hù)生活用水水源質(zhì)量的前提下，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮水利資源的經(jīng)濟(jì)效益，增加建設(shè)和改造資金的來(lái)源。二是引入市場(chǎng)機(jī)制，加快水利建設(shè)資金的回收,如對(duì)水利資源采取租賃、承包、出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)等辦法回收水利建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)的滾動(dòng)發(fā)展。三是實(shí)行政府補(bǔ)貼，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的辦法，鼓勵(lì)農(nóng)民自己修復(fù)水利工程，將有限的資金用在刀刃上。⑵綜合協(xié)調(diào)，提升質(zhì)效。一是協(xié)調(diào)好水管部門與受益人的矛盾。其一，可以通過價(jià)格聽證會(huì)，聽取各方意見，確立一個(gè)合理的水費(fèi)價(jià)格：其二，可以按照wto規(guī)則中綠箱原則，實(shí)行政府補(bǔ)貼。二是協(xié)調(diào)好受人之間的矛盾。受益人分布在水利工程的不同位置上，存在著明顯的區(qū)位差異。政府應(yīng)秉著公平、公正的原則，想方設(shè)法保證不同地區(qū)的人獲得同樣的利益。⑶加強(qiáng)管理，提高效益。政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)小型水利工程的宏觀管理，保證小型水利工程發(fā)揮應(yīng)有的效益。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),建立一套的完整水管責(zé)任制。以黨政一把手為第一負(fù)責(zé)人，水管部門一把手為直接負(fù)責(zé)人。做到工程責(zé)任到人，處處有人負(fù)責(zé)。二是加強(qiáng)小型水利工程的安全監(jiān)管工作，建立一支高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍。對(duì)轄區(qū)內(nèi)的小型水利工程進(jìn)行定期定時(shí)監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情，及時(shí)診斷，找出病因，對(duì)癥下藥，以免影響人民生命財(cái)產(chǎn)安全。三是建立病險(xiǎn)處理機(jī)制。各級(jí)各部門都要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，建立小型水利工程的病險(xiǎn)處理預(yù)案，一旦發(fā)生病險(xiǎn)隱患都要及時(shí)進(jìn)行處理。

第五篇：市旅游調(diào)查與思考

市旅游調(diào)查與思考

―上半年**市旅游調(diào)查報(bào)告

**市城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì) 馬振麒

今年上半年，受**市旅游局委托，**市城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)進(jìn)行了**住宿設(shè)施接待和景點(diǎn)游客情況抽樣調(diào)查。本次調(diào)查采取隨機(jī)抽樣方法。調(diào)查有效問卷===份。調(diào)查結(jié)果顯示：上半年全市旅游市場(chǎng)運(yùn)作井然，各景區(qū)（景點(diǎn)）服務(wù)意識(shí)明顯增強(qiáng)，景區(qū)（景點(diǎn)）旅游、娛樂項(xiàng)目增多，**人游**的特點(diǎn)突出，旅游業(yè)發(fā)展增速迅猛，旅游收入保持較快增長(zhǎng)。與去年同期相比，接待人數(shù)增長(zhǎng)了===%。截至=月底，全市各主要旅游景區(qū)（點(diǎn)）累計(jì)接待游客==萬(wàn)人次（含牛首山和黃河生態(tài)園），門票收入===萬(wàn)元，一日游游客消費(fèi)====萬(wàn)元，過夜游客消費(fèi)====萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)旅游總收入====萬(wàn)元。

一、**人游**的特點(diǎn)較為突出

隨著人們生活水平的提高和假日旅游的興起，居民家庭的旅游意識(shí)增強(qiáng)，特別是本地城鎮(zhèn)居民走出家門，享受大自然的陽(yáng)光和美景，因此，**人游**的特點(diǎn)較為突出。據(jù)抽樣調(diào)查，=-=月，本區(qū)游客占游客總量的==%，外地游客占==%。從一日游游客的客源看，一日游游客中==%為本地游客，內(nèi)蒙、某省、某省、某省等周邊地區(qū)和住親友家的外地游客占=%左右、較遠(yuǎn)的游客有某省、某省、某省、某省、某省、某省、某省和某省等地，占=%。過夜游客中來(lái)自某省本地區(qū)的游客占==%，外地游客占==%，過夜的外地游客中，周邊的某省、某省、某省、某省游客最多，分別占==%、==%、==%和=%。

從游客的出行方式看，==%的游客以家庭和親友結(jié)伴的自助式的旅游方式出游，單位和旅行社組織的占==%，個(gè)人旅行的占==%；過夜游客中家庭和親友結(jié)伴的占==%，單位和旅行社組織的占==%，個(gè)人旅行的占==%。從=月份調(diào)查情況看，單位和旅行社組織的比例由=月份的==%上升到==%；個(gè)人旅行的由==%上升到==%；以家庭和親友結(jié)伴的自助式的旅游方式出游則下降到==%。

從某省游客的地區(qū)構(gòu)成看，**游客占==%；銀川游客占==%；石嘴山游客占=%，中衛(wèi)和固原游客占=%。

二、多數(shù)游客對(duì)我市旅游的綜合服務(wù)基本滿意

從本次調(diào)查游客對(duì)我市旅游及服務(wù)的評(píng)價(jià)看，對(duì)旅游綜合印象“好”的游客占==%，綜合印象“一般”的占==%，“差”的占=%；其中外地游客綜合印象“好”的達(dá)到==%，本地游客綜合印象“好”的==%。

從游客對(duì)我市旅游環(huán)境和服務(wù)的評(píng)價(jià)看，區(qū)內(nèi)外游客對(duì)我市的交通、餐飲感覺“滿意”，對(duì)景點(diǎn)游覽、娛樂、住宿、購(gòu)物環(huán)境方面“不太滿意”，對(duì)導(dǎo)游服務(wù)“不滿意”。具體情況如下：

=、游覽景點(diǎn)：認(rèn)為游覽“好”的占==%，一般的占==%，差的占=%；（其他為“不知道”，也就是說(shuō)這些游客沒參加該項(xiàng)活動(dòng)，無(wú)法評(píng)價(jià)，以下同。）

=、住宿條件：在住宿方面認(rèn)為“好”占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%；

=、餐飲質(zhì)量：認(rèn)為餐飲“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%；

=、購(gòu)物環(huán)境：認(rèn)為購(gòu)物“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%。

=、長(zhǎng)途交通：認(rèn)為“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%；

=、娛樂消遣：認(rèn)為“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占==%；

=、市內(nèi)交通：認(rèn)為“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%；

=、導(dǎo)游服務(wù)：認(rèn)為“好”的占=%，“一般”的占==%，“差”的占==%，還有==%的游客沒有見到或者沒有享受到導(dǎo)游同志的服務(wù)。

三、游客消費(fèi)服務(wù)對(duì)象

在旅游的客人中，男性占==%，女性占==%。以==-==歲的游客最多，占==%，==-==歲的游客占==%，==-==歲的游客占==%。分城鄉(xiāng)看，== %游客為城鎮(zhèn)居民，==%為農(nóng)村居民。來(lái)旅游的游客中，有==%為服務(wù)銷售人員，== %為企事業(yè)管理人員，== %為工人，== %為公務(wù)員，== %為專業(yè)科技人員，有==%的游客為農(nóng)民、軍人、學(xué)生和離退休人員。

游客來(lái)本市的目的，==%為休閑、觀光和度假，=%為探親訪友，==%為商務(wù)，=%則為參加會(huì)議和進(jìn)行文化等交流。

在被調(diào)查的游客中，搭乘交通工具時(shí)，=%選擇火車；==%選擇長(zhǎng)途汽車；==%選擇自備車（轎車、摩托車）或出租車，這主要是游客以本地人為主，乘自備車或出租車方便的緣故。

四、制約**旅游業(yè)發(fā)展的因素

**市的旅游業(yè)在發(fā)展，也得到了社會(huì)各界的肯定，但與旅游業(yè)發(fā)展較好成型的地區(qū)相比較，從政策支持、總體設(shè)計(jì)和打造精品旅游區(qū)方面，還存在著較大的差距，影響和制約著**旅游業(yè)的發(fā)展。主要因素有：

（一）認(rèn)識(shí)不到位。長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)觀念的束縛，一些單位和部門對(duì)發(fā)展旅游業(yè)的重要性和迫切性缺乏必要的認(rèn)識(shí)，沒

有把培育旅游業(yè)作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)認(rèn)識(shí)，對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展缺乏政府的主導(dǎo)和強(qiáng)有力的政策支持。

（二）旅游總體規(guī)劃和管理滯后。旅游規(guī)劃簡(jiǎn)單，形式雷同，缺少創(chuàng)意，重復(fù)建設(shè)，前瞻性不強(qiáng)。景區(qū)（點(diǎn)）的規(guī)劃沒有形成全市一盤棋，隨意性較大，各自為政；沒有形成景區(qū)（點(diǎn)）旅游聯(lián)動(dòng)線路，景區(qū)（點(diǎn)）建設(shè)隨意性大，造成與自然環(huán)境不和諧統(tǒng)一。

（三）投資渠道單一，少而且只為局部利益。政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲的局面尚未展開，招商引資、多渠道融資不暢。即使個(gè)人投資僅限于局部或個(gè)人利益，從整體上考慮的少。

（四）旅游宣傳促銷的力度不夠。我市在旅游形象和發(fā)展上未形成鮮明、最具特色的品牌，創(chuàng)品牌的意識(shí)淡??；客源范圍狹窄，缺乏與周邊及發(fā)達(dá)地區(qū)城市間的溝通；旅游宣傳促銷手段簡(jiǎn)單、無(wú)中長(zhǎng)期計(jì)劃，宣傳仍處于低層次、低水平，宣傳地方特色、民族特色不突出；設(shè)計(jì)新穎、獨(dú)特、具有民族特色的旅游商品幾乎沒有。在本次推出的**市的十個(gè)旅游景點(diǎn)的知名度上，游客認(rèn)可的依次排序是：青銅峽===塔、牛首山寺廟群、鳥島、金沙灣旅游區(qū)、古城灣旅游區(qū)、同心清真大寺、中營(yíng)堡湖、羅山、鹽池哈巴湖、鹽池古長(zhǎng)城。從景點(diǎn)的知名度上給我們以認(rèn)識(shí)和發(fā)展的啟迪。

（五）旅游管理體制不順暢。旅游局對(duì)旅游景點(diǎn)的發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)作用不夠；有些景點(diǎn)對(duì)旅游管理開展的正常工作不予配合、不重視。景點(diǎn)設(shè)置隨意性大；旅游景點(diǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制缺乏活力；旅行社實(shí)力弱，接待和服務(wù)質(zhì)量不高；旅游業(yè)人才匱乏，這些都不能適應(yīng)旅游業(yè)的發(fā)展。工商、稅務(wù)、銀行、電力以及政府的各部門對(duì)旅游的支持力度不大，有些時(shí)候出現(xiàn)服務(wù)政策不夠靈活和不協(xié)調(diào)。

（六）旅游市場(chǎng)存在的問題較多。據(jù)**市城調(diào)隊(duì)四年來(lái)對(duì)旅游市場(chǎng)的抽樣調(diào)查和監(jiān)測(cè)，游客反映的問題主要有：一是旅游景區(qū)（點(diǎn)）門票價(jià)格偏高。==%的游客認(rèn)為“高”，==%的游客認(rèn)為“較高”，==%的游客認(rèn)為“一般”，只有=%的游客認(rèn)為“較低”。二是旅游區(qū)服務(wù)意識(shí)淡薄，服務(wù)態(tài)度生硬，人性化的服務(wù)和設(shè)施少。三是旅游區(qū)和景點(diǎn)標(biāo)識(shí)不清或無(wú)標(biāo)識(shí)，導(dǎo)游不足或無(wú)引領(lǐng)人員。有些景區(qū)餐飲質(zhì)次價(jià)高服務(wù)差。四是景點(diǎn)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，垃圾隨處可見。五是缺乏適應(yīng)不同層次、不同收入水平游客的景點(diǎn)、娛樂設(shè)施和旅游線路。六是展示塞上江南風(fēng)光、古老的黃河文化、神秘的西夏文化和濃郁的回鄉(xiāng)風(fēng)情程度不夠；旅游區(qū)的文化底蘊(yùn)、人文挖掘和發(fā)揮不夠。七是景點(diǎn)適合兒童、成人的娛樂設(shè)施少、單調(diào)，各景點(diǎn)有些設(shè)施雷同，吸引游客消費(fèi)的項(xiàng)目少，景區(qū)綠化少。八是各景點(diǎn)均無(wú)旅游紀(jì)念品。無(wú)宣傳景點(diǎn)的視聽設(shè)備，沒有一種烘托景區(qū)的氛圍。

五、對(duì)發(fā)展**旅游業(yè)的一些建議

旅游業(yè)是一項(xiàng)朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。旅游產(chǎn)業(yè)能夠刺激消費(fèi)，擴(kuò)大有效需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年我國(guó)旅游業(yè)直接收入每增加=元，商業(yè)、飲食、交通等相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)值就增加=.=元，而且旅游業(yè)聚人氣、財(cái)氣和揚(yáng)地方名氣。旅游業(yè)又是一項(xiàng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，就業(yè)層面較多，既可以吸納大量的不同層次的勞動(dòng)力，又能連帶其他行業(yè)就業(yè)，旅游業(yè)直接就業(yè)增加=人，社會(huì)間接就業(yè)至少增加=人。旅游業(yè)不僅自身可以成為大產(chǎn)業(yè)，還能帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的共同發(fā)展。目前我市的旅游業(yè)已初具規(guī)模，我們要以旅游發(fā)展“十一五”計(jì)劃和總體規(guī)劃為龍頭，以爭(zhēng)創(chuàng)濱河城市和生態(tài)城市為抓手，以創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制、整合旅游資源、提高組織程度、培育品牌特色、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力為主線，聚全市之智、舉全市之力，動(dòng)員和協(xié)調(diào)各方力量，進(jìn)一步構(gòu)筑全市旅游特色強(qiáng)市的格局，優(yōu)化布局，調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高水平，加快發(fā)展，力爭(zhēng)“一年一個(gè)樣、三年大變樣”，全面提升**旅游業(yè)發(fā)展的整體水平，提升**旅游在全區(qū)的位置，提升旅游業(yè)在整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)中的貢獻(xiàn)率，重點(diǎn)要做好以下幾個(gè)方面：

（一）完善旅游發(fā)展總體規(guī)劃，構(gòu)筑旅游發(fā)展藍(lán)圖

要盡快以國(guó)際國(guó)內(nèi)和全市經(jīng)濟(jì)及其旅游發(fā)展為背景，以我市自然山水、人文歷史資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)代文明為依托，以優(yōu)化結(jié)構(gòu)、培育特色、塑造品牌、提高水平為重點(diǎn)，堅(jiān)持高起點(diǎn)開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展，立足當(dāng)前，著眼未來(lái)，抓緊制定或完善全市旅游發(fā)展總體規(guī)劃，精心描繪我市旅游發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。

（二）整合旅游資源，建設(shè)特色旅游區(qū)域

整合旅游資源，提高組織程度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，注重規(guī)模特色，重點(diǎn)建設(shè)五大特色旅游區(qū)域：一是打好“古老黃河文化”牌，以十里長(zhǎng)峽為中心、以黃河水和沿岸景點(diǎn)為主體，以長(zhǎng)峽水道為交通線，將攔河大壩、沿岸風(fēng)光、鳥島、羅山、同心清真大寺景點(diǎn)聯(lián)結(jié)成一條旅游線。二是打好“西夏文化”牌，重點(diǎn)建設(shè)===塔和開辟西夏發(fā)展及人物文化景區(qū)。三是打好“大漠風(fēng)光”牌，依托金沙灣生態(tài)項(xiàng)目，鹽池哈巴湖、鹽池古長(zhǎng)城，展現(xiàn)大漠風(fēng)情。四是打好“塞上江南、回鄉(xiāng)風(fēng)情”牌，將秦渠建成環(huán)城水系，通濱河大道，水入黃河，顯示兩岸塞上江南農(nóng)村田園風(fēng)光，整體規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)回族文化民間建筑和“江南水鄉(xiāng)”的民俗風(fēng)情，堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，形成規(guī)模和特色。要形成來(lái)某省了解回族文化，不到**沒有真正了解回族文化。五是打好“古城灣、中營(yíng)堡湖、牛首山寺廟群”牌，以牛首山寺廟群為重心，以中營(yíng)堡湖為依托，以古城灣、黃河公園休閑娛樂為主線，以綠色和生態(tài)為主題，整合“佛、山、湖、果”的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展生態(tài)旅游、健身旅游。

（三）瞄準(zhǔn)國(guó)內(nèi)水平，培育旅游景區(qū)精品

深入開展旅游景區(qū)等級(jí)評(píng)定工作，切實(shí)改變我市景區(qū)小、散、低水準(zhǔn)的狀況，全面提升旅游景區(qū)景點(diǎn)規(guī)模和水平。要注重運(yùn)用高科技手段、設(shè)備支撐旅游，提高旅游產(chǎn)品的科技含量，使**的景區(qū)實(shí)現(xiàn)古跡與現(xiàn)代的完美結(jié)合。全市其它景區(qū)要不斷投入，使每一個(gè)縣市都有等級(jí)景區(qū)。

（四）提高

文化品位，打造文化旅游名品

**有著悠久和深厚文化底蘊(yùn)，要將自然資源的開發(fā)與人文資源的開發(fā)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，依托**豐富的人文資源，借“紅色旅游”為契機(jī)，打造一批文化旅游名品，提高全市旅游的文化品味，增強(qiáng)城市魅力和旅游競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，推進(jìn)文化旅游消費(fèi)，實(shí)施五項(xiàng)文化旅游：一是“紅色文化”旅游，二是名人文化旅游，三是特產(chǎn)文化旅游，四是文學(xué)、藝術(shù)和思想學(xué)術(shù)文化旅游，五是回族文化旅游。

（五）調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，開發(fā)度假休閑新品

適應(yīng)市場(chǎng)變化，調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，拓展產(chǎn)品內(nèi)涵，提升產(chǎn)品檔次，實(shí)現(xiàn)我市旅游產(chǎn)品從流水觀光型向觀光旅游和度假休閑旅游相結(jié)合的重要轉(zhuǎn)變。要充分體現(xiàn)我市作為最佳人居環(huán)境城市的特色，開發(fā)并推出一批度假休閑功能區(qū)和參與性項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)、工業(yè)旅游示范點(diǎn)；積極發(fā)展休閑旅游、會(huì)展旅游、商務(wù)旅游、保健旅游等，開發(fā)一批假日酒店、鄉(xiāng)村客棧、農(nóng)民旅館和營(yíng)地式度假村。開展**一日游，積極推出**二日、三日度假休閑游的產(chǎn)品、線路和活動(dòng)，拓展度假休閑市場(chǎng)。

（六）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，完善旅游產(chǎn)業(yè)要素

積極促進(jìn)文旅結(jié)合、商旅結(jié)合，發(fā)展體育旅游、文化旅游、購(gòu)物旅游和飲食旅游，豐富旅游產(chǎn)品。在“食、住、行、游、購(gòu)、娛”旅游六要素中重點(diǎn)發(fā)展旅游餐飲和旅游文化娛樂。弘揚(yáng)**回族餐飲特色，培育具有**特色的“餐飲文化”，打出食在**的品牌；組織一批具有**回族地方特色的文藝節(jié)目，開發(fā)面向游客的固定演出場(chǎng)所，常年定時(shí)向游客提供表演，在賓館、飯店、景區(qū)增設(shè)一批形式多樣的文化娛樂活動(dòng)和設(shè)施，延長(zhǎng)游客在吳逗留時(shí)間，增加游客在吳消費(fèi)。建議部分景點(diǎn)適當(dāng)調(diào)整門票、娛樂價(jià)格，使大多數(shù)消費(fèi)者都能消費(fèi)的起，將門票和船票合二為一進(jìn)行收費(fèi)，實(shí)行一票通，減少中間環(huán)節(jié)，節(jié)約時(shí)間。解決景點(diǎn)之間缺乏交通連接的問題。雖然今年城市通往景點(diǎn)的交通問題比去年有了很大改善，但占==%的游客選擇自助式的家庭和親友結(jié)伴方式出游，因此，部分散客的交通問題是旅游業(yè)發(fā)展中至關(guān)重要的方面。但是，我市旅游景點(diǎn)之間缺乏的交通（公交車）連接，給游客帶來(lái)許多不便，既浪費(fèi)了游客的時(shí)間，也給旅游單位造成經(jīng)濟(jì)損失。

（七）樹立整體形象，加大宣傳促銷力度

根據(jù)整合旅游資源、塑造整體形象的要求，對(duì)我市的旅游資源、旅游產(chǎn)品、旅游特色、旅游品牌和旅游口號(hào)，進(jìn)行整體策劃和包裝。政府應(yīng)加大對(duì)旅游宣傳工作的經(jīng)費(fèi)支持力度。實(shí)施“旅游外擴(kuò)”戰(zhàn)略，整合各種宣傳力量，組織參與各種全國(guó)性會(huì)展、文化、體育等活動(dòng)，組織旅游企業(yè)參加國(guó)內(nèi)外各種旅游展示會(huì)、交易會(huì)，與國(guó)內(nèi)旅游界建立廣泛合作、穩(wěn)固關(guān)系。利用各種宣傳途徑，加強(qiáng)周邊地區(qū)旅游市場(chǎng)的宣傳促銷，提高市場(chǎng)占有率；加強(qiáng)對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)的宣傳促銷，提高**的知名度、美譽(yù)度和吸引力。

（八）加強(qiáng)城市和行業(yè)管理，規(guī)范旅游市場(chǎng)

一方面要營(yíng)造一流的旅游環(huán)境，提供綠化、美化、凈化、亮化的生態(tài)環(huán)境，加大環(huán)境保護(hù)力度和城市、景區(qū)綜合整治力度；另一方面要吸收和引進(jìn)國(guó)內(nèi)、國(guó)際先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和方式，健全旅游法規(guī)體系，全面提高旅游人才隊(duì)伍和從業(yè)人員隊(duì)伍素質(zhì)，全面加強(qiáng)旅游行業(yè)管理和企業(yè)管理，全面規(guī)范旅游購(gòu)物市場(chǎng)，規(guī)范旅游企業(yè)行為，規(guī)范導(dǎo)游員行為，治理整頓旅游市場(chǎng)秩序，提高旅游行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)**城市形象，塑造一流環(huán)境、一流產(chǎn)品、一流服務(wù)、一流質(zhì)量的**旅游“質(zhì)量”品牌。