第一篇：我國政府行政審批制度改革的對(duì)策思考

湖北省高等教育自學(xué)考試本科畢業(yè)論文

我國政府行政審批制度改革的對(duì)策及思考

主 考 學(xué) 校：武 漢 大 學(xué) 專 業(yè)：行 政 管 理 準(zhǔn) 考 證 號(hào)：232311100522 學(xué) 生 姓 名：雷爾靚 指 導(dǎo) 教 師：王少輝 工 作 單 位：無

二○一四年三月

鄭 重 聲 明

本人呈交的論文，是在導(dǎo)師的指導(dǎo)下，獨(dú)立進(jìn)行研究工作所取得的成果，所有數(shù)據(jù)、圖片資料真實(shí)可靠。盡我所知，除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文的研究成果不包含他人享有著作權(quán)的內(nèi)容。對(duì)本論文所涉及的研究工作做出貢獻(xiàn)的其他個(gè)人和集體，均已在文中以明確的方式標(biāo)明。本論文的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬于培養(yǎng)單位。

本人簽名： 日期：

摘 要

改革行政審批制度是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要，是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的客觀需要，是轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)工作作風(fēng)的客觀需要。當(dāng)前我國行政審批的制度存在一些問題：與現(xiàn)行體制嚴(yán)重脫節(jié)；與國際經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫軌；行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學(xué)性；設(shè)置過多過濫，種類繁多；缺乏公開性和公正性。從我國行政審批制度現(xiàn)存問題的原因分析，造成這種現(xiàn)象的原因是，受到經(jīng)濟(jì)、行政、法律的制約。因此，必須以毛澤東思想，鄧小平理論，“三個(gè)代表”重要思想，科學(xué)發(fā)展觀以及黨的十八大和十八屆三中全會(huì)作為行政審批制度改革的指導(dǎo)思想，以堅(jiān)決取消不符合政企分開以及政事分開、妨礙市場公平競爭和開放等原則以及實(shí)際上不易發(fā)揮有效作用的行政審批制度作為總體目標(biāo)要求。以堅(jiān)持依法行政的合法性、明確審批主體的效能性、規(guī)范行政行為的監(jiān)督性、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的合理性、提高便民服務(wù)的責(zé)任性等作為基本原則，以行政審批制度的體制基礎(chǔ)要從根本上轉(zhuǎn)變、行政審批的范圍和標(biāo)準(zhǔn)要得到科學(xué)的界定、行政審批的方式要得到切實(shí)的改進(jìn)、中央與地方應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行行政審批改革、有效的管理制度應(yīng)該得到建立等作為基本對(duì)策，推動(dòng)我國行政審批制度的改革。

關(guān)鍵詞：行政審批制度；壟斷企業(yè)；權(quán)力制約；制度創(chuàng)新；社會(huì)組織

目錄

一、改革我國行政審批制度的重大意義................................5

（一）改革行政審批制度是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要................5

（二）改革行政審批制度是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要..5（三）改革行政審批制度是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的客觀需要..........6

（四）改革行政審批制度是轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)工作作風(fēng)的客觀需要......6

二、當(dāng)前我國行政審批的制度存在的問題..............................7

（一）現(xiàn)行行政審批制度與現(xiàn)行體制嚴(yán)重脫節(jié)..........................7

（二）現(xiàn)行行政審批制度與國際經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫軌..........................7

（三）現(xiàn)行行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學(xué)性....................8

（四）現(xiàn)行行政審批設(shè)置過多過濫，種類繁多..........................8

（五）現(xiàn)行行政審批制度缺乏公開性和公正性..........................8

三、造成我國行政審批制度現(xiàn)存問題的原因分析........................9

（一）受到經(jīng)濟(jì)體制制約............................................9

（二）受到行政體制制約...........................................10

（三）受到法律體制制約...........................................10

四、改革我國行政審批制度的思路和策略.............................10

（一）改革行政審批試制的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則.....................10

（二）改革行政審批制度的基本對(duì)策.................................12

五、結(jié)語

一、改革我國行政審批制度的重大意義

（一）改革行政審批制度是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要

各級(jí)政府的一項(xiàng)最為廣泛的職能就是行政審批，在我國早期高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府就是利用行政審批權(quán)廣泛干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)，以致造成 “政事不分”、“政企不分”、“政社不分”。政府職能從總體上有所轉(zhuǎn)變，經(jīng)過20多年來的經(jīng)濟(jì)政治體制的改革，雖然總的發(fā)展趨勢在逐步縮小，但作為政府的一項(xiàng)最廣泛職能的行政審批并未從根本上有所觸動(dòng)，權(quán)力因素的作用是其根本原因。

行政審批的濫用和無所不包，實(shí)際上是政府權(quán)力不斷擴(kuò)張與膨脹和高度集中的結(jié)果。行政審批實(shí)質(zhì)上是政府權(quán)力的具體運(yùn)行，改起來很難的原因是，行政審批權(quán)的背后潛伏著不同的大大小小的利益。實(shí)踐已經(jīng)得到證明，改革行政審批制度如果不從權(quán)力配置入手，那么就難以真正地轉(zhuǎn)變政府職能。這次行政審批制度的改革，就是真正按照國際市場經(jīng)濟(jì)通行的規(guī)則，要從“權(quán)力配置”這個(gè)源頭上斬?cái)嗄承┱块T“增生”的權(quán)力觸角。這一改革實(shí)際上是在使政府真正從“全能”向“有限”轉(zhuǎn)變，從更大范圍和更深層次上轉(zhuǎn)變政府職能，從“運(yùn)動(dòng)員”角色向“裁判員”角色轉(zhuǎn)變，從“微觀經(jīng)濟(jì)管理”向“宏觀調(diào)控”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，通過這一改革，將進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加速實(shí)現(xiàn)政事分開、政企分開，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)更好的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度前提。

（二）改革行政審批制度是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要 當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行和發(fā)展下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的行政審批制度已經(jīng)無法適應(yīng)，強(qiáng)化審批制度改革勢在必行。在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展背景下，只有政府從企業(yè)中退出，實(shí)現(xiàn)政府歸位，市場經(jīng)濟(jì)才能夠煥發(fā)出更大的活力，才能夠?qū)崿F(xiàn)自由發(fā)展。通過市場中資源的合理配置，各種企業(yè)或者生產(chǎn)組織充分發(fā)揮競爭機(jī)制，市場經(jīng)濟(jì)的活力進(jìn)而得到充分體現(xiàn)；通過深化改革行政審批制度，進(jìn)一步縮小行政審批范圍。只有這樣，最終才能為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和發(fā)展奠定重要的基礎(chǔ)。

改革開放以來，各部門、各地區(qū)結(jié)合各自的實(shí)際情況，對(duì)行政審批制度進(jìn)行了不同程度的改革，并且取得了初步的成效?，F(xiàn)在科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅猛，市場環(huán)境瞬息萬變，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益復(fù)雜，但是至今仍存在許多行政審批項(xiàng)目不符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求。如果仍沿襲過去的行政審批制度，過多采取行政審批的方式管理經(jīng)濟(jì)，則會(huì)由于政府工作人員不充分了解市場情況，沒有全面掌握信息，而不能對(duì)一些項(xiàng)目做出科學(xué)決策，這些往往會(huì)給企業(yè)造成難以彌補(bǔ)的損失。因此必須通過改革，建立科學(xué)的行政審批制度，才能進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)管理體制的創(chuàng)新，強(qiáng)化宏觀調(diào)控。

（三）改革行政審批制度是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的客觀需要 腐敗，是公共職責(zé)的一種變異行為，其實(shí)質(zhì)是一種不正式獲取政治影響的過程，是指依靠公共權(quán)力的存在，為當(dāng)事人謀取個(gè)人利益的一種行為。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，腐敗現(xiàn)象尤為突出，這在一定程度上和市場有著密不可分的關(guān)系。很多“當(dāng)權(quán)者”不愿意退出市場就是為了維持個(gè)人的既得利益。在我國實(shí)行改革開放和推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，倍受人們關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)就是懲治腐敗。從近年來許多政府干部的違法違紀(jì)案件的情況來看，大多數(shù)犯罪分子都是利用手中的行政審批項(xiàng)目權(quán)力，以權(quán)謀私、權(quán)錢交易，最終走上了犯罪道路。權(quán)力不是部門或個(gè)人的特權(quán)，是為人民、為社會(huì)服務(wù)的工具。進(jìn)行行政審批首先應(yīng)考慮的不是要得到什么，而是自己應(yīng)該負(fù)什么責(zé)任。如果把自己掌握的權(quán)力作為可以用于牟取私人利益的手段，則很容易走上腐敗墮落的歧途。

因此，依法對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的制約，從源頭上規(guī)范權(quán)力的行使，改革行政審批制度，有效簡化行政審批程序，既是黨對(duì)廣大干部政治上的關(guān)心，也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)基本之策。

（四）改革行政審批制度是轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)工作作風(fēng)的客觀需要 政府職能有待于進(jìn)一步發(fā)展和完善，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，傳統(tǒng)政府職能必須要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。為了實(shí)現(xiàn)行政審批制度的改革和完善，要做到“政事分開”、“政企分開”，必須要取消妨礙改革開放以及市場公平競爭的行政審批。對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要突破就是實(shí)現(xiàn)這一個(gè)目標(biāo)。使政府不斷強(qiáng)化在市場洪流中的“掌舵”能力，而不是“劃槳”能力，就要通過不斷完善行政審批制度，使政府從資源的計(jì)劃配置者以及社會(huì)資源的直接生產(chǎn)經(jīng)營者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)大的服務(wù)者和宏觀調(diào)控者。

當(dāng)前，政府部門還存在很嚴(yán)重的“精兵不減政”、“文山會(huì)?！钡膯栴}?，F(xiàn)在我們機(jī)關(guān)的同志工作量很大，都感到很忙。其中有很多事情我們要做好的也是應(yīng)該做的，但也有很多事情是我們做不好的也不應(yīng)該做的。例如有一些一些問題，本來是企業(yè)自身應(yīng)解決的問題，就是因?yàn)橛行┦悄銓徟?，它卻要找政府解決。政府管的多，很難管好，實(shí)際上就等于沒管，這樣能不影響工作質(zhì)量以及工作效率嗎？要充分發(fā)揮市場的作用，讓企業(yè)成為真正市場的主體，政府部門應(yīng)該切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，本來該中介組織，該企業(yè)去管的事情，政府就不要大包大攬。政府只管必須管的事情，才能管得好，提高工作效率和工作水平。只有這樣，會(huì)議、文件自然也就減少了。所以，加快改革行政審批制度，也是進(jìn)一步推進(jìn)“一個(gè)提高，三個(gè)轉(zhuǎn)變”，解決“精兵簡政”和“文山會(huì)?！眴栴}的突破口。

二、當(dāng)前我國行政審批的制度存在的問題

（一）現(xiàn)行行政審批制度與現(xiàn)行體制嚴(yán)重脫節(jié)

在國家與社會(huì)分化的宏觀背景下，我國政府的職能發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變：一是國家與社會(huì)分立，增強(qiáng)政府在社會(huì)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)中的行政能力；二是逐步推進(jìn)國家權(quán)力向社會(huì)的轉(zhuǎn)移和回歸，由過去的權(quán)力型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；三是在政府機(jī)構(gòu)的行政管理方式也在逐漸實(shí)現(xiàn)在制度上的創(chuàng)新。而作為根植于原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制土壤上的現(xiàn)行行政審批制度，已愈來愈同新的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生尖銳的沖突，諸如現(xiàn)行的行政審批，如果還是沿用原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的審批制度，就會(huì)嚴(yán)重障礙有序市場體系的形成，也會(huì)阻礙全國統(tǒng)一大市場的建立；特別是權(quán)力膨脹的行政機(jī)關(guān)，這是由過濫的行政審批制度所造成的：對(duì)行政腐敗而言，不僅助長了其滋生，導(dǎo)致政企不分，也會(huì)嚴(yán)重混亂國家職能；對(duì)市場主體而言，嚴(yán)重影響其自主經(jīng)營。現(xiàn)行的行政審批的濫用，不僅影響整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益，還會(huì)造成大量社會(huì)資源的閑置和浪費(fèi)。所有這些都說明，我國現(xiàn)行行政審批制度與現(xiàn)行的“自主性”的市場經(jīng)濟(jì)格格不入，已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候了。

（二）現(xiàn)行行政審批制度與國際經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫軌

我國原來的行政審批制度是僅從國內(nèi)的情況考慮的。但是現(xiàn)在，我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行必須全面與國際經(jīng)濟(jì)接軌，因?yàn)槲覈殉蔀閃TO的正式成員。它不僅要求政府必須根據(jù)國際慣例以及市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式來轉(zhuǎn)變職能，來規(guī)范自己的行為，也要求我國的企業(yè)必須按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范方式來運(yùn)作。但是，無論從從制度層面看還是從實(shí)踐層面看，我國現(xiàn)行的行政審批制度都與國際慣例以及WTO的游戲規(guī)則嚴(yán)重脫軌。作為一種非經(jīng)濟(jì)手段，現(xiàn)行的行政性審批為關(guān)貿(mào)總協(xié)定原則所不容，在實(shí)施中毫無透明度可言，甚至?xí)a(chǎn)生許多弊端，因?yàn)橛嘘P(guān)系、有渠道的單位，總能得到批準(zhǔn)，甚至?xí)玫疥P(guān)稅的減免等優(yōu)惠。上述這些說明，不改革我國的行政審批制度，就難以適應(yīng)加入WTO之后所面臨的新形勢，就難于使我國的經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)大潮。

（三）現(xiàn)行行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學(xué)性

首先，審批方式落后、程序混亂。對(duì)行政審批制度而言，其中不可缺少的重要組成部分就是行政主體實(shí)施行政審批的步驟、順序、時(shí)限和方式。從行政審批的性質(zhì)來看，要求行政審批在程序上必須規(guī)范化的原因是，行政主體對(duì)相對(duì)方申請(qǐng)的批準(zhǔn)與否，關(guān)系相對(duì)方能否從事某種活動(dòng)以及能否取得相應(yīng)的權(quán)利或資格，審批行為直接影響相對(duì)方權(quán)益的得失。

其次，審批范圍漫無邊界，沒有科學(xué)界定。一方面，一些行政主體將行政審批作為權(quán)力的象征，通過擴(kuò)大行政審批范圍，企圖膨脹自己的權(quán)力，對(duì)行政機(jī)關(guān)來說，嚴(yán)重?cái)钠渫?，從而?dǎo)致濫用行政權(quán)力。另一方面，很多國家機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)很難遏制相關(guān)部門要求出新行政審批項(xiàng)目的勢頭，導(dǎo)致現(xiàn)行行政審批的范圍愈來愈寬，項(xiàng)目愈來愈多；特別是這樣大范圍的行政審批，影響市場主體積極性的充分發(fā)揮，造成政企不分，束縛市場主體的手腳。

（四）現(xiàn)行行政審批設(shè)置過多過濫，種類繁多

審批種類繁多，審批權(quán)力膨脹，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。其具體表現(xiàn)是：（1）行政審批主體愈來愈多。由于我國行政審批的范圍沒有科學(xué)合理的邊界，造成群團(tuán)、中介組織甚至各級(jí)政府部門都競相爭奪審批權(quán)，從中央到地方再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都擁有大量的審批權(quán)，其審批主體多如牛毛，造成行政審批主體數(shù)量龐大。（2）行政審批稱謂五花八門。比如行政審批的申請(qǐng)主體和主體雙方的權(quán)利以及義務(wù)；行政審批涵義的界定；行政審批的體制模式；行政審批的責(zé)任追究；行政審批客體的分類以及無效、有效的約束條件；行政審批的申請(qǐng)、復(fù)議與監(jiān)督等等，給實(shí)際操作帶來極大困難，都沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定。這種狀況的存在，出現(xiàn)重復(fù)交叉設(shè)置的現(xiàn)象產(chǎn)生，導(dǎo)致了行政審批設(shè)置過多過濫。（3）審批項(xiàng)目無所不包，事無巨細(xì)。（4）行政機(jī)關(guān)審批權(quán)交叉重疊。由于現(xiàn)階段普遍存在行政機(jī)關(guān)職能交叉重疊現(xiàn)象，多個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)同一事務(wù)都有權(quán)管理，而管理的方法就是設(shè)置審批，同一事務(wù)由多個(gè)機(jī)關(guān)管理必然造成一項(xiàng)活動(dòng)或一項(xiàng)事務(wù)有多項(xiàng)審批。這樣，對(duì)同類事項(xiàng)重復(fù)交叉設(shè)置行政審批的現(xiàn)象就必然存在。

（五）現(xiàn)行行政審批制度缺乏公開性和公正性

行政主體與相對(duì)人之間，在行政審批中的行政地位是不平等的。一些行政主體自認(rèn)為高人一等，地位特殊，把行政過程看成是應(yīng)該完全封閉的過程。由于不公開性的行政審批，對(duì)行政審批的有效監(jiān)督就難于保證。一些政府官員，掌握審批權(quán)，進(jìn)而把行政審批的全過程看成毫無監(jiān)督的全封閉的權(quán)力運(yùn)行過程，由于行政地位上的不平等以及信息占有上的不對(duì)稱性，行政主體的審批行為根本無法被行政相對(duì)人和組織監(jiān)督。而行政組織內(nèi)部的監(jiān)督，一般由于擁有一致性的某些特殊部門利益，所以更加難以到位。在我國全封閉的行政審批面前，即使是比較有穿透力的新聞輿論監(jiān)督，也是無能為力的，他們因?yàn)殡y以了解情況，也難以發(fā)揮新聞的監(jiān)督作用。因此，我國的行政審批制度，普遍存在監(jiān)控不到位以及監(jiān)督體系不完善的問題。

三、造成我國行政審批制度現(xiàn)存問題的原因分析

（一）受到經(jīng)濟(jì)體制制約

第一、運(yùn)行雙軌經(jīng)濟(jì)。目前在市場經(jīng)濟(jì)體制方面，我國的經(jīng)濟(jì)體制和東亞地區(qū)新興工業(yè)化地區(qū)及國家以及歐美并不相同。在我國，因?yàn)檫@種對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)活動(dòng)并沒有完全的消失，所以雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不存在，但是并沒有完全消失。總之，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制具有半隨意行政干預(yù)、半市場的性質(zhì)，中國眼前的經(jīng)濟(jì)體制無法有效配置資源，攀附了中國現(xiàn)有的體制，不能充分犒勞勞動(dòng)人員和經(jīng)營者的勞動(dòng)付出，有效融入到人民生活中，妨礙非國有部門的擴(kuò)張。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有一定的活躍性，因?yàn)闊o法讓這樣的經(jīng)濟(jì)在市場機(jī)制部門產(chǎn)生機(jī)理作用。另外，在將來一段很長時(shí)間內(nèi)都會(huì)存在這樣的雙重性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樗诔姓J(rèn)并且保留了原來的權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，為這個(gè)結(jié)構(gòu)減少了來自市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育沖擊，注入新的經(jīng)濟(jì)血液，新的利益，在雙軌制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的條件下，行政審批成為政府試圖控制微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域資源配置的工具。

第二、政府的計(jì)劃偏好。我們可以從改革遇到的阻力著手進(jìn)行分析。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政審批作為政府實(shí)現(xiàn)其計(jì)劃的重要工具，被政府牢牢地抓在手里。政府通過下達(dá)計(jì)劃，來實(shí)現(xiàn)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的控制。隨著建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)日益明確，市場在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的作用被日益重視，與此同時(shí)，就要求政府相應(yīng)的從對(duì)經(jīng)濟(jì)的過多的干預(yù)中退出，運(yùn)行市場發(fā)揮更多的作用。但政府往往不愿意主動(dòng)退出，因?yàn)樽鳛橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的受益者，政府是通過行政審批獲得了管控經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以及支配社會(huì)資源的巨大權(quán)力，它是計(jì)劃體制的既得利益者。當(dāng)然，面對(duì)來自中央和市場機(jī)制的壓力，雖然各級(jí)政府也做出了一定程度的退讓，但卻仍然具有較強(qiáng)烈的計(jì)劃偏好。

（二）受到行政體制制約

因?yàn)樾姓徟贫鹊倪\(yùn)行以及設(shè)計(jì)都在行政體制內(nèi)進(jìn)行，所以在影響行政審批制度改革的諸因素中，行政體制制約占主導(dǎo)地位，因此我國行政管理體制改革的主要內(nèi)容一直是政府職能轉(zhuǎn)變。但從確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)到現(xiàn)在，我國政府職能一直存在著許多嚴(yán)重的問題，一些不良行為如政府缺位、政府越權(quán)和政府錯(cuò)位時(shí)有發(fā)生。如果政府職能轉(zhuǎn)變不到位，那么必然會(huì)對(duì)行政審批制度改革的順利發(fā)展造成重大影響，政府在維護(hù)秩序、建設(shè)市場、市場監(jiān)管等諸多方面表現(xiàn)不佳，更導(dǎo)致市場機(jī)制經(jīng)常無法發(fā)揮本身的積極作用。

（三）受到法律體制制約

對(duì)行政法治而言，一個(gè)重要組成部分就是約束行政審批，行政法治不發(fā)達(dá)，對(duì)行政審批而言，行政法治的狀態(tài)有重要影響，則行政法對(duì)行政審批不能形成有力的制約。從微觀的層面看，行政審批對(duì)具體規(guī)定提出了要求；但是我國現(xiàn)有的行政程序規(guī)定，卻并沒有達(dá)到其具體規(guī)定的程度。目前，我國的行政法體系，規(guī)范與法律之間，法律和法律之間，或者規(guī)范與規(guī)范直接，比例并不是很協(xié)調(diào)，行政立法多局限在對(duì)行政救濟(jì)的規(guī)制以及制裁性行政行為中。雖然已經(jīng)頒布《行政許可法》，但在實(shí)施過程中遭到既得利益集團(tuán)的規(guī)避以及抵制，導(dǎo)致實(shí)施效果并不理想。

四、改革我國行政審批制度的思路和策略

（一）改革行政審批試制的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則

1、改革行政審批制度的指導(dǎo)思想

改革我國的行政審批制度，是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化我國行政體制改革，解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的重大措施，有利于更快的完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和適應(yīng)WTO。這一改革，是要著眼于新的社會(huì)情況，而不是對(duì)原有審批制度的全盤否定，所以應(yīng)該通過改革，總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。因此，行政審批制度改革的指導(dǎo)思想是，必須解放思想，實(shí)事求是，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，努力突破影響生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，把制度創(chuàng)新擺在突出位置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，推進(jìn)政府機(jī)關(guān)的反腐倡廉建設(shè)，改變集權(quán)型的行政審批制度，提高行政效率，規(guī)范行政行為，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2、改革行政審批制度的總體目標(biāo)

第一、審批行為要規(guī)范。這是針對(duì)我國原有行政審批制度的弊端提出的改革目標(biāo)，同時(shí)也是改革的定性要求。

第二、監(jiān)督機(jī)制要強(qiáng)化。這是改革的根本保證。這次改革，不僅要加強(qiáng)對(duì)改革過程的檢查和監(jiān)督，還要從行政審批全過程上完善以及建立全方位的監(jiān)督機(jī)制。特別要對(duì)審批制度本身強(qiáng)化監(jiān)督，對(duì)不規(guī)范的行政審批行為才能起到約束以及震懾的作用。

第三、減少行政審批，這是改革的發(fā)展趨勢，也是改革的定量要求。也就是說，定量標(biāo)準(zhǔn)是改革必須有的，改革只能逐步減少行政審批項(xiàng)目，而不能增加。但是關(guān)系到人民生存行業(yè)如土地、安全、環(huán)保等要強(qiáng)化審批。根據(jù)這個(gè)目標(biāo)和要求，必須對(duì)現(xiàn)有的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行清理，強(qiáng)化急需保留的，逐步退出該淡化的。但是，這個(gè)定量要求的根本目的，不是玩數(shù)字游戲，而是通過簡化，找到最佳的“度”，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、改革行政審批制度的基本原則

隨著改革的不斷深入，還將會(huì)出現(xiàn)意想不到的困難和問題。行政審批制度改革是一項(xiàng)問題敏感，情況十分復(fù)雜和涉及面很廣的系統(tǒng)工程，因此，為了積極穩(wěn)妥地搞好這項(xiàng)改革，必須堅(jiān)持以下幾條基本原則：

第一、依法行政的合法性原則。行政法有一個(gè)基本原則，那就是依法行政原則。它要求，必須依據(jù)法律以及法規(guī)獲得行政權(quán)力的主體地位，對(duì)行使權(quán)力的行為要承擔(dān)法律責(zé)任并且要行使行政權(quán)力。市場經(jīng)濟(jì)作為法制經(jīng)濟(jì)，它的本質(zhì)與這個(gè)要求是相符合的。法律必須明確授權(quán)行政審批，因?yàn)楣?、法人和其他組織的合法權(quán)益與其息息相關(guān)，法律規(guī)定之外的任何特權(quán)不能由行政機(jī)關(guān)享有。因此，改革行政審批制度，要符合行政審批自身的要求以及規(guī)律，一些不合法以及不合理的審批事項(xiàng)必須得到堅(jiān)決清除，必須符合國際經(jīng)濟(jì)全球化的規(guī)則以及社會(huì)主義國家的法制。如果的確要政府審批有關(guān)事項(xiàng)和法定審批事項(xiàng)，一定要依法進(jìn)行審批。為了在依法行政的基礎(chǔ)原則之上建立行政審批，要有法律依據(jù)來設(shè)定審批，使其規(guī)范、公開以及具有普遍法律效力。

第二、明確審批主體的效能性原則。在行政機(jī)關(guān)被賦予行政審批權(quán)時(shí)，必須按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，要規(guī)定其應(yīng)負(fù)的責(zé)任。在實(shí)施行政審批的過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)審批對(duì)象承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并且實(shí)施有效的監(jiān)督。如果行政機(jī)關(guān)不按照有關(guān)規(guī)定的審批程序和條件，徇私舞弊、越權(quán)審批、濫用職權(quán)來實(shí)施行政審批，以及不依法對(duì)被審批人履行監(jiān)督責(zé)任或者監(jiān)督不力、不予查處有關(guān)違法行為的，則相應(yīng)的法律責(zé)任必須由審批機(jī)關(guān)直接責(zé)任人員以及主管有關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)來承擔(dān)。

政審批，對(duì)行政審批機(jī)關(guān)行使審批權(quán)的時(shí)候，要進(jìn)行有效制約和監(jiān)督，行使行政審批權(quán)要保證公正、合法、合理，以保證相對(duì)人的合法權(quán)益得到維護(hù)。按照法律以及法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，行使審批的內(nèi)容、條件、程序、對(duì)象、時(shí)限以及審批結(jié)果要得到公布。如果相對(duì)人對(duì)審批有異議，書面答復(fù)要作出來，提起行政訴訟以及申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利必須告知相對(duì)人；投訴和舉報(bào)要得到有關(guān)審批機(jī)關(guān)的及時(shí)處理，有關(guān)審批機(jī)關(guān)必須通過適當(dāng)方式，回復(fù)舉報(bào)人和投拆人處理的最后結(jié)果

第四、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的合理性原則。過去，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府在資源配置中起主導(dǎo)作用，因此行政審批就成為了一個(gè)主要的行政管理手段。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，黨的十八屆三中全會(huì)的召開，市場在資源配置中由原來的基礎(chǔ)性作用逐步變?yōu)闆Q定性作用，這就說明了必須進(jìn)一步縮小行政審批的范圍，對(duì)于市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，必須只起到補(bǔ)充作用。因此，必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律改革行政審批制度，以行政審批為主要手段的政府管理模式必須進(jìn)一步得到改變，市場機(jī)制的作用必須得到充分發(fā)揮，為了規(guī)范市場行為，以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主的各種手段必須得到綜合利用，以調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。必須做到，凡是市場機(jī)制能正常發(fā)揮作用、企業(yè)能自主決定的事項(xiàng)和領(lǐng)域，政府不再審批，要堅(jiān)決放開，在充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的基礎(chǔ)上，只有這樣行使行政審批，才會(huì)有利于發(fā)展新時(shí)期的市場經(jīng)濟(jì)。

第五、提高便民服務(wù)的責(zé)任性原則。行政審批既是政府機(jī)關(guān)的形象工程，也是便民服務(wù)的“窗口”。因此，行政審批制度的改革，要結(jié)合過去的經(jīng)驗(yàn)以及教訓(xùn)，把密切群眾關(guān)系和提高政府的行政水平以及工作效率結(jié)合起來，要改進(jìn)工作作風(fēng)，通過行政審批方式的改革，規(guī)范程序、簡化環(huán)節(jié)，提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率，要最大限度地方便企業(yè)、基層、公民和其他社會(huì)組織，使行政審批在改革后，真正地成為群眾稱贊的政府“形象工程”以及便民服務(wù)的“窗口”，（二）改革行政審批制度的基本對(duì)策

1、行政審批制度的體制基礎(chǔ)要從根本上轉(zhuǎn)變

市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府的主要作用已經(jīng)不再是審批，隨著逐漸轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)行政審批制度而言，其體制基礎(chǔ)應(yīng)該轉(zhuǎn)到市場經(jīng)濟(jì)上來。因而對(duì)于政府而言，它必須從漫無邊際的審批制度下解脫出來。這些規(guī)則不應(yīng)該由政府來親自制定，政府的主要作用是監(jiān)督別人執(zhí)行規(guī)則，是維系規(guī)則。但是，在對(duì)此問題的認(rèn)識(shí)上，我國現(xiàn)在極為模糊，凡是制定規(guī)則就馬上交給政府來辦，其結(jié)果是，有些規(guī)則必然有利于以及偏向制定規(guī)則的政府部門的利益，容易形成國家利益部門化。按照現(xiàn)代法學(xué)理論的要求，制定規(guī)則屬于公眾自身的事情，通過自己的代表機(jī)關(guān)使民眾來決定規(guī)則，是現(xiàn)代民主社會(huì)的最基本內(nèi)容。當(dāng)前行政審批制度創(chuàng)新的框架如果從這一理論出發(fā)來設(shè)計(jì)，行政審批中的政府地位應(yīng)當(dāng)?shù)玫綌[正，行政審批制度應(yīng)當(dāng)在新的體制基礎(chǔ)上得到進(jìn)一步規(guī)范。同時(shí)，這一轉(zhuǎn)變的過程，也是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念以及統(tǒng)一思想的過程，所以應(yīng)當(dāng)結(jié)合改革，加強(qiáng)相關(guān)的理論進(jìn)行教育。

2、行政審批的范圍和標(biāo)準(zhǔn)要得到科學(xué)的界定

應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，行政審批范圍要結(jié)合科學(xué)的界定。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，要全面清理現(xiàn)行的行政審批事項(xiàng)以及規(guī)章。切實(shí)減少審批，凡是能由市場調(diào)節(jié)的就堅(jiān)決放開，對(duì)不屬于行政管理職能職責(zé)或者不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的，不應(yīng)當(dāng)通過行政審批管理。

3、行政審批的方式要得到切實(shí)的改進(jìn)

應(yīng)該科學(xué)界定行政審批范圍，在然后在此基礎(chǔ)上，應(yīng)著力對(duì)行政審批方式進(jìn)行改革，對(duì)行政審批程序要進(jìn)行規(guī)范，以便通過改革來轉(zhuǎn)變政府職能，簡化審批的環(huán)節(jié)，改進(jìn)工作的作風(fēng)，提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率，最大限度地方便群眾，服務(wù)基層，服務(wù)社會(huì)，對(duì)行政審批制度而言，這也是改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

第一、避免多頭審批、久拖不決、重復(fù)審批、互相踢皮球，簡化審批環(huán)節(jié)和審批手續(xù)。要堅(jiān)決理順那些已經(jīng)存在的審批程序混亂現(xiàn)象，要堅(jiān)決砍掉某些冗繁的多余環(huán)節(jié)，要使審批程序法制化、制度化。

第二、建設(shè)好便民服務(wù)窗口。

第三、規(guī)范行政審批程序應(yīng)從源頭上抓起。

第四、增強(qiáng)行政審批的透明度，貫徹政務(wù)公開的原則。

4、中央與地方應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行行政審批改革

以前，相當(dāng)大的一部分行政審批是由國務(wù)院文件、國務(wù)院部門文件和法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章規(guī)定的，為此在多次改革和清理行政審批制度上出現(xiàn)了不少問題，使中央和地方無法保持同步或者一致進(jìn)行改革。根據(jù)《中華人民共和國行政審批法》，對(duì)于所有法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中涉及的行政審批項(xiàng)目，各地方政府應(yīng)該進(jìn)行一次大規(guī)模的清理。為了對(duì)《行政審批法》對(duì)行政審批的含義、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、原則、設(shè)定權(quán)、監(jiān)督、法律責(zé)任等進(jìn)行具體化，各地方政府應(yīng)該制定出配套的法規(guī)和規(guī)章，從而得以貫徹執(zhí)行《行政審批法》，使地方和中央保持一致。

5、有效的管理制度應(yīng)該得到建立

第一、要按照WTO公開、透明的原則，建立有效的責(zé)任追究和運(yùn)作的機(jī)制。同時(shí)，除少數(shù)不宜公開的審批外，應(yīng)該公開其他的行政審批都應(yīng)對(duì)行政審批的內(nèi)容、程序、對(duì)象、條件，不得把未經(jīng)公開的行政審批作為依據(jù)。

第二、有效的監(jiān)督和補(bǔ)救機(jī)制應(yīng)該得到建立。從實(shí)質(zhì)上說，行政審批管理是以限制公民、法人或者其他組織的自由為代價(jià)的，如果濫用這一管理手段，既會(huì)損害相對(duì)人的合法權(quán)益，還會(huì)有違行政審批制度的本意，因此必須通過改革，建立完善有效的監(jiān)督和補(bǔ)救機(jī)制。

五、結(jié)語

無論運(yùn)用補(bǔ)救機(jī)制還是監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)措施才是關(guān)鍵。對(duì)行政審批主體的監(jiān)督而言，與一般行使過程的監(jiān)督不同，前者往往較難。對(duì)行政審批而言，非常有必要進(jìn)行行政補(bǔ)救，因?yàn)樵趶?qiáng)大的行政權(quán)力面前，行政相對(duì)人一直處于弱勢的地位，為了落實(shí)和貫徹行政復(fù)議制度，切實(shí)措施有必要得到采取。對(duì)行政復(fù)議制度的認(rèn)識(shí)水平，尤其是各級(jí)政府部門的主要負(fù)責(zé)人要得到提高。行政復(fù)議要保證不流于形式，不走過場，相應(yīng)的具體措施要得到制定，行政補(bǔ)救的作用要得到真正的體現(xiàn)。要全面提高行政服務(wù)的效率和質(zhì)量，嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)限完成審批工作，實(shí)行承諾制。對(duì)關(guān)系國家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大審批項(xiàng)目，事前廣泛聽取意見，要加強(qiáng)調(diào)查研究，充分論證，依法審批，嚴(yán)格把關(guān)，真正做到監(jiān)督到位，管理到位，服務(wù)到位，避免審批工作出現(xiàn)偏差。

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①《中華人民共和國行政許可法》，第二條規(guī)定 ②金太軍、趙暉、高紅、張萬華：《政府職能梳理與重構(gòu)》，廣東人民出版社2002年版，第106頁。③李鳳玲：《應(yīng)對(duì)入世挑戰(zhàn) 加快管理創(chuàng)新》，《中國行政管理》2001年第十二期第8頁 ④李珊：《加快行政審批制度改革研討會(huì)綜述》，《中國行政管理》2001年第七期第4頁 ⑤張耀東：《行政審批改革中存在的問題及對(duì)策研究》，《中國行政管理》2001年第九期第9頁

第二篇：關(guān)于我國行政審批制度改革的思考

提 綱

關(guān)鍵詞：行政 行政審批

一、改革我國行政審批制度的重大意義

（一）改革行政審批制度是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要

（二）改革行政審批制度是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要

（三）改革行政審批制度是與WTO規(guī)則接軌的客觀需要

（四）改革行政審批制度是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的客觀需要

（五）改革行政審批制度是轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)工作作風(fēng)的客觀需要

二、我國行政審批的制度存在的問題

（一）現(xiàn)行行政審批制度與現(xiàn)行體制嚴(yán)重脫節(jié)

（二）現(xiàn)行行政審批制度與國際經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫軌

（三）現(xiàn)行行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學(xué)性

（四）現(xiàn)行行政審批種類繁多，設(shè)置過多過濫

（五）現(xiàn)行行政審批制度缺乏公開性和公正性

三、改革現(xiàn)行行政審批制度的思路和策略

（一）改革行政審批試制的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則

（二）改革行政審批制度的基本對(duì)策

內(nèi) 容 提 要

在世界經(jīng)濟(jì)一體化趨勢不斷加快的今天，在中國已成功加入世界貿(mào)易組織的21世紀(jì)，如何改革和完善行政審批，以適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，已成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)所面臨的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。我國的行政審批制度要由適應(yīng)原高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上來，無論在制度的內(nèi)容或運(yùn)行方式方面都需要進(jìn)行系統(tǒng)的改革。

當(dāng)今世界許多國家為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，率先對(duì)行政審批制度進(jìn)行了多次改革，并通過改革，提高了公共管理及服務(wù)的質(zhì)量和效率。我國的審批制度改革，不能簡單地理解為審批事項(xiàng)的增減，或認(rèn)為行政審批了，就不是改革了，行政審批少了，就是改革了。改革行政審批制度，絕不等于取消審批制度，審批的制度仍然是政府的實(shí)施行政管理的一種手段。應(yīng)該說，改革行政審批制度的關(guān)鍵在于弄清哪些該審批，哪些不該審批，實(shí)質(zhì)上是要突破傳統(tǒng)行政管理體制的束縛，使行政審批制度更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

正是從上述這一改革主要指導(dǎo)思想出發(fā)，全文共從三個(gè)方面分析和闡述：第一部分，論述了改革我國行政審批制度的重大意義。第二部分，對(duì)我國現(xiàn)行行政審批制度存在的突出問題進(jìn)行了剖析。第三部分，針對(duì)我國現(xiàn)行行政審批制度存在的問題提出了改革的舉措。

論文注意廣泛吸收學(xué)術(shù)界研究的最新成果，同時(shí)在已經(jīng)研究的基礎(chǔ)上，努力做到有所創(chuàng)新，并提出了一些有新意的觀點(diǎn)。諸如論文對(duì)我國行政審批制度缺陷分析，有一定的深度，從六個(gè)方面所作的概括有一定新意，特別是對(duì)行政審批制度的體制基礎(chǔ)所作的分析有自己的見地。文章提出“從根本上轉(zhuǎn)變行政審批制度的體制基礎(chǔ)”的觀點(diǎn)，在同類文章中更是不多見的。

引 言

行政審批是現(xiàn)代國家管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段。在我國，由于傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大影響，行政審批已被日益廣泛地運(yùn)用于許多行政管理領(lǐng)域，對(duì)于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為一種國家管理行政事務(wù)的不可缺少的重要制度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有150多個(gè)法律、行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政審批作出了規(guī)定，這些規(guī)定涉及國防、外交、公安、經(jīng)濟(jì)、城市管理等20多個(gè)領(lǐng)域、50多個(gè)行業(yè)。但是，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善、正式成為WTO的成員的今天，而行政審批制度又缺乏有效的法律規(guī)范，在行政審批中長期存在的問題就越來越突出，有些已成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。因此迫切需要對(duì)行政審批制度進(jìn)行改革，來自國內(nèi)外改革的呼聲也愈來愈強(qiáng)烈。兩年前中國行政管理學(xué)會(huì)還在蘇州召開了專門的“行政審批制度改革”研討會(huì)，來自十多個(gè)中央部門和三十多個(gè)省、市、自治區(qū)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)同志，以及行政管理研究機(jī)構(gòu)和大專院校的專家學(xué)者共70余人參加了會(huì)議。近幾年來，我國各地也都陸續(xù)展開了行政審批制度改革，相繼出臺(tái)了不少具體的改革措施和辦法。黨中央和國務(wù)院對(duì)這一改革十分重視，2001年9月國務(wù)院成立了行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)行政審批制度改革，于2002年10月和2003年2月分兩批、共取消了1195項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，對(duì)82項(xiàng)行政審批事項(xiàng)改變了管理方式，取得了顯著成效；2004年7月1日以中華人民共和國主席令第七號(hào)頒布出臺(tái)了《中華人民共和國行政審批法》，這說明行政審批制度改革已是我國政府、社會(huì)和民眾十分關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。

改革行政審批制度，是我國近十多年來行政管理制度改革的繼續(xù)和深入，這一改革歸根到底，是要突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念的束縛，徹底從過去的所謂“審批經(jīng)濟(jì)”中解脫出來，增強(qiáng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的意識(shí)；突破部門既得利益的束縛、削平山頭，消除關(guān)卡，增強(qiáng)改革大局的意識(shí)；突破“官本位”思想的束縛，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)和人民公仆意識(shí)，進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變政府職能，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

出自對(duì)這一社會(huì)熱點(diǎn)問題的關(guān)注，我選擇對(duì)行政審批制度改革問題進(jìn)行研究，這不僅在于我的專業(yè)偏好，更在于我對(duì)研究這個(gè)問題有著濃厚的興趣，同時(shí)也是一種參與。本文不打算重點(diǎn)研究這一制度的形成及其某些靜態(tài)的理論層面，而期盼把這一制度放在當(dāng)前特殊的社會(huì)環(huán)境中，從動(dòng)態(tài)的角度，更多揭示傳統(tǒng)行政審批制度的弊端，從而提出一些有價(jià)值的改革思路，以求教于國內(nèi)同行和學(xué)術(shù)界的專家學(xué)者。

行政審批在世界各國都已得到了廣泛的應(yīng)用，而早在建國初期，我國就已建立起了行政審批制度，如1951年由中央人民政府制定的《無線電器材管理暫行條例》、《城市旅棧業(yè)暫行管理規(guī)則》、《印鑄刻字業(yè)暫行管理規(guī)則》中規(guī)定，凡經(jīng)營上述行業(yè)的，都必須持有公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的特種行業(yè)營業(yè)審批證。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等建設(shè)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，以及行政管理事務(wù)的增多，行政審批的應(yīng)用范圍進(jìn)一步增加，其作用也越來越重要，相應(yīng)的法律制度也隨之逐步完善。

行政審批制度是國家行政機(jī)關(guān)依法處理相對(duì)方的申請(qǐng)，依法賦予行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的各項(xiàng)具體制度的總稱。具體包括規(guī)定審批機(jī)關(guān)、審批職權(quán)、審批范圍、申請(qǐng)、審查和頒發(fā)審批證的程序，可審批費(fèi)用以及監(jiān)督檢查、撤銷、變更審批證的方式等方面的制度。

行政審批制度是由法律和法規(guī)設(shè)定的，也是由賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。一旦經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變化，其行政審批的范圍和方式也都要隨之發(fā)生變化。行政審批制度不是單項(xiàng)的制度，是規(guī)范行政審批行為的制度體系，多項(xiàng)具體制度構(gòu)成的。

行政審批作為現(xiàn)代國家管理的重要手段，已被世界各國廣泛地運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域。這一制度的建立有利于國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和其他事務(wù)的宏觀管理；有利于維護(hù)社會(huì)公共利益和保障公共安全；有利于保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益。但它也有一定的消極作用，一旦駕馭不好，也會(huì)帶來一些負(fù)作用。

行政審批制度是國家行政機(jī)關(guān)依法處理相對(duì)方的申請(qǐng)，依法賦予行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的各項(xiàng)具體制度的總稱。具體包括規(guī)定審批機(jī)關(guān)、審批職權(quán)、審批范圍、申請(qǐng)、審查和頒發(fā)審批證的程序，可審批費(fèi)用以及監(jiān)督檢查、撤銷、變更審批證的方式等方面的制度。

行政審批制度是由法律和法規(guī)設(shè)定的，也是由賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。一旦經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變化，其行政審批的范圍和方式也都要隨之發(fā)生變化。行政審批制度不是單項(xiàng)的制度，是規(guī)范行政審批行為的制度體系，多項(xiàng)具體制度構(gòu)成的。

行政審批作為現(xiàn)代國家管理的重要手段，已被世界各國廣泛地運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域。這一制度的建立有利于國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和其他事務(wù)的宏觀管理；有利于維護(hù)社會(huì)公共利益和保障公共安全；有利于保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益。但它也有一定的消極作用，一旦駕馭不好，也會(huì)帶來一些負(fù)作用。

一、改革我國行政審批制度的重大意義

行政審批又叫行政許可，是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人（公民、法人和其他社會(huì)組織）的申請(qǐng)，準(zhǔn)許相對(duì)人行使某種權(quán)利，獲得從事某種活動(dòng)資格的一種具體行政行為①。它在世界各國都已得到了廣泛的應(yīng)用，而早在建國初期，我國就已建立起了行政審批制度，如1951年由中央人民政府制定的《無線電器材管理暫行條例》、《城市旅棧業(yè)暫行管理規(guī)則》、《印鑄刻字業(yè)暫行管理規(guī)則》中規(guī)定，凡經(jīng)營上述行業(yè)的，都必須持有公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的特種行業(yè)營業(yè)審批證。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等建設(shè)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，以及行政管理事務(wù)的增多，行政審批的應(yīng)用范圍進(jìn)一步增加，其作用也越來越重要，相應(yīng)的法律制度也隨之逐步完善。

行政審批制度是國家行政機(jī)關(guān)依法處理相對(duì)方的申請(qǐng)，依法賦予行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的各項(xiàng)具體制度的總稱。具體包括規(guī)定審批機(jī)關(guān)、審批職權(quán)、審批范圍、申請(qǐng)、審查和頒發(fā)審批證的程序，可審批費(fèi)用以及監(jiān)督檢查、撤銷、變更審批證的方式等方面的制度。

行政審批制度是由法律和法規(guī)設(shè)定的，也是由賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。一旦經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變化，其行政審批的范圍和方式也都要隨之發(fā)生變化。行政審批制度不是單項(xiàng)的制度，是規(guī)范行政審批行為的制度體系，多項(xiàng)具體制度構(gòu)成的。

行政審批作為現(xiàn)代國家管理的重要手段，已被世界各國廣泛地運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域。這一制度的建立有利于國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和其他事務(wù)的宏觀管理；有利于維護(hù)社會(huì)公共利益和保障公共安全；有利于保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益。但它也有一定的消極作用，一旦駕馭不好，也會(huì)帶來一些負(fù)作用。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建立和不斷完善，要使行政審批在國家管理中發(fā)揮積極作用，其制度必須進(jìn)行不斷的改革，這也是歷史的必然選擇。

（一）改革行政審批制度是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要

在我國原高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政審批是各級(jí)政府的一項(xiàng)最為廣泛的職能，政府就是利用行政審批權(quán)廣泛干預(yù)社會(huì)事務(wù)和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以致造成“政企不分”、“政事不分”、“政社不分”。經(jīng)過20多年來的經(jīng)濟(jì)政治體制的改革，雖然政府職能從總體上有所轉(zhuǎn)變，總的發(fā)展趨勢在逐步縮小，但作為政府的一項(xiàng)最廣泛職能的行政審批并未從根本上有所觸動(dòng)，其根本原因在于權(quán)力因素的作用。行政審批實(shí)質(zhì)上是政府權(quán)力的具體運(yùn)行，行政審批的無所不包和濫用，也實(shí)際上是政府權(quán)力高度集中和不斷擴(kuò)張與膨脹的結(jié)果。而行政審批權(quán)的背后又潛伏著大大小小的不同利益，因而改起來很難。一些政府部門在“轉(zhuǎn)變職能”的高談闊論下，卻死死守住“行政審批權(quán)”這塊樂于經(jīng)營的“領(lǐng)地”，不愿改革，從而使轉(zhuǎn)變職能十分困難。政府機(jī)構(gòu)精簡一次膨脹一次，形成惡性循環(huán)。實(shí)踐證明，不從權(quán)力配置入手改革行政審批制度，轉(zhuǎn)變政府職能就難以真正到位。這次行政審批制度的改革，就是要從“權(quán)力配置”這個(gè)源頭上嶄斷某些政府部門“增生”的權(quán)力觸角，真正按照國際市場經(jīng)濟(jì)通行的規(guī)則，改革行政審批制度，大幅度篩選和減少行政審批事項(xiàng)，改進(jìn)行政審批方式，規(guī)范審批程序和時(shí)限，將不必要的“審批制”改為 “登記制”或“備案制”、“核準(zhǔn)制”，逐步與國際慣例接軌。這一改革實(shí)際上是在更深層次和更大范圍上轉(zhuǎn)變政府職能，使政府真正從“全能”向“有限”轉(zhuǎn)變，從“微觀經(jīng)濟(jì)管理”向“宏觀調(diào)控”轉(zhuǎn)變，從“運(yùn)動(dòng)員”角色向“裁判員”角色轉(zhuǎn)變。同時(shí)，通過這一改革，將進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加速實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開，更好地為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

四川省人民政府公布近兩年共分七批取消行政審批項(xiàng)目749項(xiàng)，其中2002年至2003年底共六批取消行政審批項(xiàng)目585項(xiàng)，2004年7月1日根據(jù)《中華人民共和國行政審批法》和《國務(wù)院院第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》第七批取消164項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，同時(shí)提出了“人民是創(chuàng)財(cái)富的主體，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體”改革理念，從而進(jìn)一步提高了對(duì)行政審批改革的認(rèn)識(shí)，把改革行政審批制度同轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)制度創(chuàng)新結(jié)合起來，逐步建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和世貿(mào)組織規(guī)則要求的行政管理體制。

上海市政府公布第一批取消和不再審批的行政審批事項(xiàng)521項(xiàng)，其中上海市人大常委會(huì)發(fā)布公告終止執(zhí)行60項(xiàng)以地方性法規(guī)為依據(jù)的行政審批事項(xiàng)，占現(xiàn)行審批事項(xiàng)2027項(xiàng)的25.7%，年內(nèi)將達(dá)到精簡審批事項(xiàng)的50%。上海市政府原秘書長、市行政審批制度改革辦公室主任姜斯憲在接受記者采訪時(shí)說，這些項(xiàng)目停止審批后，不會(huì)影響政府對(duì)有關(guān)事務(wù)的管理，反而有利于提高行政效益和機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任心，克服以前存在的“重審批、輕管理”現(xiàn)象。

四川、上海兩地政府通過行政審批制度的改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變了政府職能，建立了與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政審批制度。實(shí)踐證明，改革行政審批制度，必須從轉(zhuǎn)變政府職能入手，而改革行政審批制度，又是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）行政審批制度改革是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。

行政審批是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的主要手段和方式，并由此實(shí)現(xiàn)政府在社會(huì)資源配置中的主導(dǎo)作用。過去相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，各級(jí)政府主要是依靠行政手段，用行政審批的辦法來管理經(jīng)濟(jì)。從大到關(guān)系國計(jì)民生的重要產(chǎn)品，小到公園的門票價(jià)格，都需政府審批，有的企業(yè)為批一個(gè)項(xiàng)目有時(shí)要跑幾十個(gè)部門蓋上百個(gè)公章，少則幾個(gè)月，多則幾年，事情還不一定辦成，造成社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率非常低下。改革開放以來，特別是黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，各地區(qū)、各部門結(jié)合各自的實(shí)際情況，對(duì)行政審批制度進(jìn)行了不同程度的改革，取得了初步成效。但是至今仍存在許多不符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的行政審批項(xiàng)目。

過多的行政審批對(duì)于充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用是一大障礙，會(huì)扭曲市場運(yùn)作規(guī)律。現(xiàn)在科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅猛，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益復(fù)雜，市場環(huán)境瞬息萬變，如果仍沿襲過去的行政審批制度，過多采取行政審批的方式管理經(jīng)濟(jì)，則會(huì)由于政府工作人員對(duì)信息掌握不全面，對(duì)市場情況了解不充分，而對(duì)一些項(xiàng)目不能做出科學(xué)決策，往往會(huì)給企業(yè)造成難以彌補(bǔ)的損失。即損害企業(yè)的市場主體地位，妨礙市場功能的正常發(fā)揮，又耽誤了時(shí)間，錯(cuò)過了商機(jī)。同時(shí)，行政審批太多，使政府工作人員整天忙于審材料、批項(xiàng)目，部門之間為審批相互扯皮，心浮氣躁，滋生官僚主義作風(fēng)，無法將主要精力放在深入研究和思考宏觀管理問題上，這樣在客觀上會(huì)嚴(yán)重阻礙市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?？梢哉f，不合理的行政審批，已經(jīng)成為束縛社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙。因此必須通過改革，建立科學(xué)的行政審批制度，才能進(jìn)一步推進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)管理體制的創(chuàng)新，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，強(qiáng)化宏觀調(diào)控。

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展要求政府部門做好宏觀政策的研究、制定和實(shí)施工作，要把工作的著力點(diǎn)放在健全和完善市場機(jī)制，監(jiān)測市場運(yùn)行狀況，及時(shí)清除各種市場機(jī)制運(yùn)行的障礙，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場對(duì)資源的配置作用和對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。

（三）改革行政審批制度是與WTO規(guī)則接轉(zhuǎn)的客觀需要

中國入世，既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)，特別是政府首當(dāng)其沖。因?yàn)槭蕾Q(mào)組織是以政府為主體的國際貿(mào)易組織，政府既是入世協(xié)議的締約者，又是WTO權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)者，WTO的規(guī)則體系幾乎主要是針對(duì)政府的，是用來規(guī)范政府行為的。加入世貿(mào)組織，政府行為就要受到WTO規(guī)則的約束和規(guī)范，不可能也不應(yīng)該存在相背離之處。世貿(mào)組織的法規(guī)體系從本質(zhì)上說，是建立在世界市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上的，通行的是市場法則，其最終目的是要求各成員國政府都按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)作，取消行政壁壘，以促進(jìn)貿(mào)易自由和經(jīng)濟(jì)自由。由于我國過去長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，從根本上排斥市場機(jī)制的作用，政府行政管理特別是經(jīng)濟(jì)管理，也相應(yīng)存在著許多與WTO規(guī)則不相一致的地方。最集中的表現(xiàn)是權(quán)力高度集中于政府，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行無所不包的干預(yù)，行政審批事項(xiàng)過多過細(xì)，影響市場主體的積極性和全國統(tǒng)一大市場的形成。由此可見，改革現(xiàn)行行政審批制度，也是與WTO游戲規(guī)則對(duì)接的迫切要求，不改革，我們就無法真正履行入世后所應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)，也不利于我們利用WTO的規(guī)則發(fā)展自己，保護(hù)自己，更難于使我國的經(jīng)濟(jì)真正融于世界經(jīng)濟(jì)的一體化。

（四）改革行政審批制度是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的客觀需要。

在我國實(shí)行改革開放和推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，懲治腐敗是倍受人們關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)。中央紀(jì)委第五次全會(huì)和國務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議對(duì)反腐敗、抓源頭工作作了全面部署，其中，行政審批制度改革是各項(xiàng)工作的重中之重，任務(wù)非常艱巨。從近年來許多政府干部，有的甚至是高級(jí)干部的違法違紀(jì)案件的情況看，大多數(shù)犯罪分子都是利用手中行政審批項(xiàng)目的權(quán)力，權(quán)錢交易、以權(quán)謀私，最終走上了犯罪道路。包括我們外經(jīng)貿(mào)主管部門，前些年在紡織品配額分配、審批外資項(xiàng)目和外國政府貸款項(xiàng)目等方面也都出現(xiàn)過一些利用審批權(quán)受賄的案子，一些干部為此受到法律的制裁。

各級(jí)干部要正確看待手中的權(quán)力，正確看待審批。權(quán)力是為人民、為社會(huì)服務(wù)的工具，不是部門或個(gè)人的特權(quán)。進(jìn)行行政審批首先應(yīng)考慮自己應(yīng)該負(fù)什么責(zé)任，而不是要得到什么。如把自己所掌握的權(quán)力當(dāng)成可以用于牟取利益的手段，則很容易走上腐敗墮落的歧途。

因此，進(jìn)行行政審批制度改革，從源頭上規(guī)范權(quán)力的行使，依法對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的制約，有效簡化行政審批程序，既是黨對(duì)廣大干部政治上的關(guān)心，也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)十分重要的治本之策。

（五）改革行政審批制度是轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)工作作風(fēng)的客觀需要。

1998年機(jī)構(gòu)改革以來，政府部門不斷推進(jìn)轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)變作風(fēng)和提高工作效率的工作，取得了積極成效。但是，由于思想觀念的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過程，一些不應(yīng)該審批的項(xiàng)目沒有減下來，牽扯了大量的時(shí)間和人力，不但影響了我們集中精力去抓大事，想大事、議大事；也造成官僚主義滋生，阻礙政府工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。

另外，政府部門目前還存在嚴(yán)重的“文山會(huì)?！?、“精兵不減政”的問題?，F(xiàn)在我們機(jī)關(guān)的同志都感到很忙，工作量很大。其中有很多事情我們應(yīng)該做，要做好的，但也有很多工作是我們不應(yīng)該做，也做不好的。例如一些企業(yè)的問題，本來是企業(yè)自身應(yīng)解決的問題，卻要找政府解決，就是因?yàn)橛行┦悄銓徟?，它才來找你。管的多，很難管好，實(shí)際上等于沒管，能不影響工作效率和工作質(zhì)量嗎？政府部門應(yīng)該切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，本來該企業(yè)，該中介組織去管的事情，政府不要大包大攬，要充分發(fā)揮市場的作用，讓企業(yè)真正成為市場的主體。政府只去做必須管的事情，管得少，才能管得好，提高工作效率和工作水平。這樣，文件、會(huì)議自然也就減少了。所以，加快行政審批制度改革，也是進(jìn)一步推進(jìn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變，一個(gè)提高”，解決“文山會(huì)?！焙汀熬喺眴栴}的突破口。

二、近年來我國行政審批的制度存在的問題

（一）現(xiàn)行行政審批制度與現(xiàn)行體制的脫節(jié)

我國的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)不是原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，隨著我國市場化進(jìn)程的不斷深化，我國社會(huì)已由原來的國家一元化社會(huì)逐步演變成國家——社會(huì)相互作用的二元化結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代社會(huì)在我國已經(jīng)顯現(xiàn)。“事實(shí)上，改革開放后，我國在經(jīng)濟(jì)生活中逐步引入市場機(jī)制，實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，政治、經(jīng)濟(jì)同構(gòu)的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征已有一定的改變，國家與社會(huì)開始由高度同一向良性分化轉(zhuǎn)變?！雹谠趪遗c社會(huì)分化的宏觀背景下，我國政府職能已逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變：一是由過去的權(quán)力型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，逐步推進(jìn)國家權(quán)力向社會(huì)的轉(zhuǎn)移和回歸；二是國家與社會(huì)分立，增強(qiáng)政府在市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的行政能力；三是在現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)上的政府機(jī)構(gòu)的行政管理方式也在逐步實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新（人治行政到法治行政的轉(zhuǎn)變、直接行政到間接行政的轉(zhuǎn)變、強(qiáng)制行政到指導(dǎo)性行政的轉(zhuǎn)變、暗箱行政到公開行政的轉(zhuǎn)變、部門行政到行業(yè)行政的轉(zhuǎn)變）。而作為根植于原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制土壤上的現(xiàn)行行政審批制度，已愈來愈同新的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生尖銳的沖突，諸如現(xiàn)行的行政審批，沿用原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下漫無邊界的審批范圍，嚴(yán)重阻礙了全國統(tǒng)一大市場的建立，也障礙了有序市場體系的形成，難怪人們把我國的經(jīng)濟(jì)稱為“審批經(jīng)濟(jì)”；現(xiàn)行的行政審批的濫用，不僅造成大量社會(huì)資源的閑置和浪費(fèi)，而且影響整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益；特別是過濫的行政審批制度所造成的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力膨脹，既助長了行政腐敗的滋生，也導(dǎo)致國家職能的嚴(yán)重混亂，形成政企不分，嚴(yán)重影響市場主體的自主經(jīng)營。所有這些都說明，我國現(xiàn)行的行政審批制度，已失去對(duì)原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的依存性。而與現(xiàn)行的“自主性”的市場經(jīng)濟(jì)格格不入，已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候了。

（二）現(xiàn)行行政審批制度與國際經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫軌

我國的行政審批制度，不僅是在原高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上建立起來的，而且是在帝國主義封鎖和極其封閉的環(huán)境下產(chǎn)生的。即使是20多年來實(shí)行改革開放，由于被關(guān)在WTO的門外，而與國外的交往，僅靠雙邊協(xié)議來進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，我國的行政審批制度也是僅從國內(nèi)的情況考慮的?，F(xiàn)在，我國已成為WTO的正式成員，因此，我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行必須全面與國際經(jīng)濟(jì)接軌。它不僅要求我國的企業(yè)必須按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范方式來運(yùn)作，同時(shí)要求政府必須根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式和國際慣例來實(shí)行職能的轉(zhuǎn)變，規(guī)范自己的行為。我國現(xiàn)行的行政審批制度，無論從實(shí)踐層面或從制度層面看，都與WTO的游戲規(guī)則和國際慣例存在嚴(yán)重的脫軌現(xiàn)象。如WTO和發(fā)達(dá)國家實(shí)行“自由主義”貿(mào)易政策，一般對(duì)市場主體和客觀的市場準(zhǔn)入，實(shí)行準(zhǔn)則主義原則，比較寬松，而我國在這方面掌握較嚴(yán)，不少領(lǐng)域仍實(shí)行“核準(zhǔn)主義”原則。所謂核準(zhǔn)，就是要經(jīng)過審批；WTO的游戲規(guī)則規(guī)定成員之間發(fā)生貿(mào)易糾紛，主要是通過雙邊談判和協(xié)商在WTO的規(guī)則基礎(chǔ)上求得解決，而我國的主要作法是：一旦市場主體之間發(fā)生貿(mào)易糾紛，得借助于行政權(quán)力，由政府機(jī)構(gòu)出面當(dāng)裁判，或通過行政審批予以裁決；WTO要求建立統(tǒng)一的國際大市場，主張消除貿(mào)易壁壘，反對(duì)分割市場，而我國過濫的行政審批，導(dǎo)致地區(qū)封鎖，關(guān)卡林立，市場分割，就連國內(nèi)統(tǒng)一的大市場都難以建立起來。WTO實(shí)行行政管理透明的規(guī)則，許多協(xié)議都有貿(mào)易政策透明度條款，要求成員國在貿(mào)易和管理政策上實(shí)行公開化，并且在官方出版刊物上發(fā)布或者公開征求公眾意見，或者在多邊水平上通知世界貿(mào)易組織，以便于世貿(mào)組織、有關(guān)締約方和貿(mào)易商了解和監(jiān)督。但目前我國的貿(mào)易政策還有相當(dāng)一部分是以“內(nèi)部文件”的形式下發(fā)和執(zhí)行的，這種保密狀態(tài)與WTO的透明度原則也是格格不入的?，F(xiàn)行的行政性審批作為一種非經(jīng)濟(jì)手段，在實(shí)施中毫無透明度可言，也為關(guān)貿(mào)總協(xié)定原則所不容，甚至?xí)a(chǎn)生許多弊端，因?yàn)橛星?、有關(guān)系的單位，總能得到批準(zhǔn)，甚至?xí)玫疥P(guān)稅的減免等。上述這些說明，不改革我國的行政審批制度，就難于使我國的經(jīng)濟(jì)融入世界的經(jīng)濟(jì)大潮，就難以適應(yīng)加入WTO之后所面臨的新形勢。

（三）現(xiàn)行行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學(xué)性

1、審批范圍沒有科學(xué)界定，漫無邊界。諸如哪些事項(xiàng)該行政審批，哪些事項(xiàng)不該行政審批；哪些事項(xiàng)應(yīng)該誰審批，哪些事項(xiàng)不應(yīng)該誰審批；哪些規(guī)范性文件對(duì)哪些行業(yè)，哪些規(guī)范性文件不對(duì)哪些行業(yè)；哪些行為應(yīng)設(shè)定行政審批，哪些行為不應(yīng)當(dāng)設(shè)定，等等，都沒有一個(gè)法定的清晰的邊界，這種情況在實(shí)施中已造成極其嚴(yán)重的后果。一方面，國家機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)不少部門要求出新行政審批項(xiàng)目的勢頭很難遏制，現(xiàn)行行政審批的項(xiàng)目愈來愈多，范圍愈來愈寬；另一方面，一些行政主體視行政審批為權(quán)力的象征，企圖通過擴(kuò)大行政審批范圍來膨脹自己的權(quán)力，從而導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，嚴(yán)重?cái)男姓C(jī)關(guān)的威性。特別是這樣大范圍的行政審批，嚴(yán)重造成政企不分，束縛市場主體的手腳，影響市場主體積極性的充分發(fā)揮。

2、審批程序混亂，方式落后。行政審批程序即行政主體實(shí)施行政審批的步驟、方式、順序和時(shí)限，是行政審批制度中不可缺少的重要組成部分。從行政審批的性質(zhì)來看，審批行為直接影響相對(duì)方權(quán)益的得失，行政主體對(duì)相對(duì)方申請(qǐng)的批準(zhǔn)與否，關(guān)系相對(duì)方能否取得相應(yīng)的權(quán)利或資格，能否從事某種活動(dòng)，所以要求行政審批在程序上必須規(guī)范化。但從我國的實(shí)踐來看，人們對(duì)行政審批的程序極不重視，規(guī)范行政審批程序的法律和法規(guī)也比較少，以致行政審批主體的做法很不統(tǒng)一，隨意性大，暴露出的問題很多。如有些行政主體視“審批”為“恩惠”，居高臨下，盛氣凌人，對(duì)申請(qǐng)人態(tài)度生硬，擺官架子；有的行政主體對(duì)相對(duì)方故意刁難，久拖不決，或者踢皮球，就連成立一個(gè)旅游公司也要拖幾個(gè)月，蓋幾十個(gè)章子；更有甚者，存在行政主體利用審批權(quán)受賄，向申請(qǐng)人索要金錢和財(cái)物。這些情況都說明，一旦行政審批程序混亂，就會(huì)為那些不法之徒留下可鉆的空子。

（四）現(xiàn)行行政審批種類繁多，設(shè)置過多過濫

審批權(quán)力膨脹，審批種類繁多，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。其具體表現(xiàn)是：（1）行政審批稱謂五花八門。有的把行政審批稱為審核、核準(zhǔn)、同意、審批、批準(zhǔn)等不同種類，而不同種類的行政審批之間在具體操作中又沒有明顯區(qū)別。比如行政審批涵義的界定；行政審批的體制模式；行政審批的主體和申請(qǐng)主體雙方的權(quán)利、義務(wù)；行政審批客體的分類以及有效、無效的約束條件；行政審批的申請(qǐng)、復(fù)議與監(jiān)督；行政審批的責(zé)任追究等等，都沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，給實(shí)際操作帶來極大困難。這種狀況的存在，導(dǎo)致了行政審批設(shè)置過多過濫，出現(xiàn)重復(fù)交叉設(shè)置的現(xiàn)象產(chǎn)生，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國近年來，根據(jù)中央政府的規(guī)范性文件設(shè)置的行政審批近850項(xiàng)，根據(jù)省一級(jí)規(guī)范性文件設(shè)置的多達(dá)500至1500項(xiàng)。這樣，在一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的許可審批最少也在1300項(xiàng)左右，最多的省份已經(jīng)超過了2300項(xiàng)。這些許可審批項(xiàng)目分布在每個(gè)行政管理領(lǐng)域，貫穿于每個(gè)行業(yè)之中。（2）行政審批主體愈來愈多。由于我國行政審批的范圍沒有科學(xué)合理的邊界，造成各級(jí)政府部門甚至群團(tuán)、中介組織都競相爭奪審批權(quán)，以致造成行政審批主體數(shù)量龐大。從中央到地方直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都擁有大量的審批權(quán)，其審批主體多于“牛毛”。難怪老百姓埋怨辦成一件事需要蓋十幾個(gè)甚至幾十個(gè)公章。（3）行政機(jī)關(guān)審批權(quán)交叉重疊。由于現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)職能交叉重疊普遍存在，同一事務(wù)多個(gè)機(jī)關(guān)都有權(quán)管理，而管理的方法就是設(shè)置審批或?qū)徟?，多個(gè)機(jī)關(guān)管理同一事務(wù)必然造成一項(xiàng)事務(wù)或一項(xiàng)活動(dòng)有多項(xiàng)審批或多項(xiàng)審批。這樣，必然存在對(duì)同類事項(xiàng)重復(fù)交叉設(shè)置行政審批的現(xiàn)象。（4）審批項(xiàng)目事無巨細(xì)，無所不包。大至國家重大工程，計(jì)劃部署，小至一人一事一物，到處可見審批權(quán)的運(yùn)用，真所謂“審批經(jīng)濟(jì)”、“管制經(jīng)濟(jì)”。據(jù)北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)統(tǒng)計(jì)，該區(qū)共有行政審批171項(xiàng)，其中管委會(huì)130項(xiàng)，市有關(guān)機(jī)構(gòu)駐開發(fā)區(qū)分式41項(xiàng)。對(duì)企業(yè)的審批143項(xiàng)，占審批總數(shù)的84%。③改革后新建的開發(fā)區(qū)尚且如此，其他可見一斑。

（五）現(xiàn)行行政審批制度缺乏公開性和公正性

在行政審批中的行政主體與相對(duì)人之間，其行政地位是不平等的，特別在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，更加強(qiáng)調(diào)權(quán)力的高度集中，從而更加強(qiáng)化了這種不平等性。一些行政主體自認(rèn)為地位特殊，高人一等，并把行政領(lǐng)域作為自己的一塊“封地”，因而把行政過程看成是應(yīng)該完全封閉的過程。在這樣的行政運(yùn)行中建立起來的行政審批制度，其操作過程自然也是封閉的。近年來，行政體制改革雖然也強(qiáng)調(diào)實(shí)行政務(wù)公開，但有些行政主體仍習(xí)慣于過去那種“暗箱操作”，不愿意實(shí)行政務(wù)公開，其改革的實(shí)踐與改革的理論差距甚遠(yuǎn)。不少行政機(jī)關(guān)仍把行政審批視為“保密”事項(xiàng)，除極少數(shù)環(huán)節(jié)外，諸如審批內(nèi)容、審批依據(jù)、審批條件、審批程序、審批時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和審批責(zé)任人等都是不公開的，特別是收費(fèi)、市政、城管、環(huán)保等與人民群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)的審批，很少公開充分聽取相對(duì)人的意見，獨(dú)斷專行現(xiàn)象嚴(yán)重。有些技術(shù)性較強(qiáng)的項(xiàng)目審批，行政主體自身的認(rèn)識(shí)水平和專業(yè)能力有限，也不重視專家審查、行家咨詢，而自以為是，亂批錯(cuò)批現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，為國家和人民造成嚴(yán)重?fù)p失。而一旦審批錯(cuò)誤，又缺乏責(zé)任追究制度。

由于行政審批過程的不公開性，又往往造成某些審批結(jié)果的不公正性，這又主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，有些國家公務(wù)員在缺乏監(jiān)督的情況下個(gè)人利益膨脹，想借審批項(xiàng)目大撈一把，因而，有“油水”的搶著批，沒有“油水”的拖著批，或借此對(duì)申請(qǐng)人敲詐勒索，明目張膽地違反公正執(zhí)法的原則。另一方面，有些地方政府機(jī)關(guān)已形成為獨(dú)立的利益主體，他們的內(nèi)在沖動(dòng)就是將行為重點(diǎn)和主要精力集中在實(shí)現(xiàn)各自轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益最大化。因此，這樣的地方政府機(jī)關(guān)行為存在著嚴(yán)重的功利性，他們?cè)O(shè)定的行政審批標(biāo)準(zhǔn)就是對(duì)本地是否有利，有利的項(xiàng)目快批、積極批；不利的項(xiàng)目則拖著不批。這也是我國地方保護(hù)主義和行政區(qū)域本位產(chǎn)生的溫床。

由于行政審批的不公開性，就難于保證對(duì)行政審批的有效監(jiān)督。一些掌握有審批權(quán)的政府官員，一般都具有較多的自由裁量權(quán)，進(jìn)而把行政審批的全過程變?yōu)槿忾]的毫無監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行過程，由于信息占有上的不對(duì)稱和行政地位上的不平等，行政相對(duì)人和組織，根本無法監(jiān)督行政主體的審批行為。而行政組織內(nèi)部的監(jiān)督，更由于某些特殊部門利益的一致性，一般都更加難以到位。即使是比較有穿透力的新聞輿論監(jiān)督，在我國全封閉的行政審批面前，也是無能為力的，他們迫于難以了解情況，也難以發(fā)揮新聞的監(jiān)督作用。因此，我國的行政審批制度，普遍存在監(jiān)督體系不完善，監(jiān)控不到位的問題。例如南充大都會(huì)窩案就是因?yàn)閷徟还_，沒能及時(shí)得到人民群眾的有效監(jiān)督，從而給國家、社會(huì)巨大的財(cái)產(chǎn)損失?？梢?，現(xiàn)行的行政審批權(quán)基本上是一種不受制約的權(quán)力。

三、改革現(xiàn)行行政審批制度的思路和對(duì)策

（一）改革行政審批制度的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則

1、改革行政審批制度的指導(dǎo)思想

改革我國的行政審批制度，是更快的完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和適應(yīng)WTO的需要，也是深化我國行政體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的重大措施。這一改革，不是對(duì)原有審批制度的全盤否定，而是要著眼于新的社會(huì)情況，總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過改革，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。因此，行政審批制度改革的指導(dǎo)思想，必須以黨的十五屆五中全會(huì)、六中全會(huì)、十六大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，按照鄧小平同志的“三個(gè)有利于”和江澤民同志的“七一”講話與“三個(gè)代表”重要思想的要求，解放思想，實(shí)事求是，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用為基點(diǎn)，把制度創(chuàng)新擺在突出位置，努力突破影響生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)政府機(jī)關(guān)的廉政勤政建設(shè)，改變集權(quán)型的行政審批制度，規(guī)范行政行為，提高行政效率，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2、改革行政審批制度的總體目標(biāo)

根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要的要求，這次行政審批制度改革的總體目標(biāo)要求是：不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及實(shí)際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批，堅(jiān)決予以取消；可以用市場機(jī)制代替的行政審批，通過市場機(jī)制運(yùn)作。對(duì)于確需保留的行政審批，要嚴(yán)格規(guī)范審批行為，建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，做到審批程序嚴(yán)密、審批環(huán)節(jié)減少、審批效率明顯提高，行政審批責(zé)任追究制得到嚴(yán)格執(zhí)行。

第一、減少行政審批，這既是改革的定量要求，也是改革的發(fā)展趨勢。這就是說，改革必須有定量標(biāo)準(zhǔn)，改革不能增加審批項(xiàng)目，只能使行政審批項(xiàng)目逐步減少，但危急到人民生存行業(yè)要強(qiáng)化審批，如土地、安全、環(huán)保等。根據(jù)這個(gè)要求和目標(biāo)，現(xiàn)有的行政審批項(xiàng)目必須進(jìn)行清理，該淡化的要逐步退出，急需保留的一定要強(qiáng)化。但是，這個(gè)定量要求，不是玩數(shù)字游戲，根本目的在于通過精簡，找到最佳的“度”，以有利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二、規(guī)范審批行為。這是改革的定性要求，也是針對(duì)我國原有行政審批制度的弊端提出的改革目標(biāo)。鑒于我國原有行政審批制度存在的種種弊端，進(jìn)行大刀闊斧改革，實(shí)現(xiàn)審批制度上創(chuàng)新，以及對(duì)行政審批這一政府管理行為做出宏觀的、理性的分析，順應(yīng)和把握市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，真正實(shí)現(xiàn)行政審批制度的科學(xué)化、法制化和規(guī)范化。

第三、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。這是改革的根本保證。這次改革，不僅要從行政審批全過程上建立和完善全方位的監(jiān)督機(jī)制，而且要加強(qiáng)對(duì)改革過程的檢查和監(jiān)督。特別要對(duì)審批制度本身強(qiáng)化監(jiān)督，才能對(duì)不規(guī)范的行政審批行為起到震懾和約束作用。

3、改革行政審批制度的基本原則

行政審批制度改革是一項(xiàng)涉及面廣，問題敏感，情況十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，隨著改革的不斷深入，還將會(huì)出現(xiàn)意想不到的困難和問題。因此，為了積極穩(wěn)妥地搞好這項(xiàng)改革，必須堅(jiān)持以下幾條基本原則：

第一、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的合理性原則

在原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府在資源配置中起主導(dǎo)作用，自然行政審批成為一個(gè)主要的行政管理手段。但在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場在資源配置中起基礎(chǔ)作用，這就決定了行政審批的范圍必須縮小，只能對(duì)市場機(jī)制的調(diào)節(jié)起補(bǔ)充作用，決不能象過去那樣用行政審批取代市場機(jī)制的調(diào)節(jié)功能。因此，改革行政審批制度必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，從根本上改變以行政審批為主要手段的政府管理模式，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，綜合利用以經(jīng)濟(jì)、法律手段為主的各種手段規(guī)范市場行為，調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。凡是企業(yè)能自主決定，市場機(jī)制能正常發(fā)揮作用的領(lǐng)域和事項(xiàng)，政府要堅(jiān)決放開，不再審批，這樣才能使行政審批建立在充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的基礎(chǔ)上，才會(huì)有利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二、依法行政的合法性原則

依法行政原則是行政法的基本原則，它要求行政權(quán)力的主體地位必須依據(jù)法律、法規(guī)取得，行使行政權(quán)力并對(duì)行使權(quán)力的行為承擔(dān)法律責(zé)任。這與作為法制經(jīng)濟(jì)的市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求是相一致的。行政審批直接關(guān)系到公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，必須取得法律的明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能享有法律規(guī)定以外的任何特權(quán)。因此，改革行政審批制度，要堅(jiān)決清除一些不合理、不合法的審批事項(xiàng)，真正做到符合行政審批自身的規(guī)律和要求，符合社會(huì)主義國家的法制和國際經(jīng)濟(jì)全球化的規(guī)則。對(duì)確實(shí)要政府審批的有關(guān)事項(xiàng)和法定審批事項(xiàng)，要依法審批。設(shè)定審批要有法律依據(jù)，公開、規(guī)范、具有普遍法律效力，這樣才能使行政審批建立在依法行政的原則基礎(chǔ)之上。

第三、規(guī)范行政行為的監(jiān)督性原則。

行政審批要按照公開、公平、公正的原則對(duì)行政審批機(jī)關(guān)行使審批權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權(quán)，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。并按法律、法規(guī)規(guī)定，公布行使審批的內(nèi)容、對(duì)象、條件、程序、時(shí)限、審批結(jié)果。相對(duì)人對(duì)審批提出異議，要作出書面答復(fù)，并告知有申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利；審批機(jī)關(guān)要及時(shí)處理舉報(bào)、投訴，將處理結(jié)果通過適當(dāng)方式回復(fù)舉報(bào)人、投拆人。

第四、明確審批主體的責(zé)任性原則

按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，在賦予行政機(jī)關(guān)行政審批權(quán)時(shí)，要規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)審批對(duì)象實(shí)施有效監(jiān)督，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)不按規(guī)定的審批條件、程序?qū)嵤┬姓徟踔猎綑?quán)審批、濫用職權(quán)、徇私舞弊，以及對(duì)被審批人不依法履行監(jiān)督責(zé)任或者監(jiān)督不力、對(duì)違法行為不予查處的，審批機(jī)關(guān)主管有關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第五、提高便民服務(wù)的效能性原則

行政審批既是便民服務(wù)的“窗口”，也是政府機(jī)關(guān)的形象工程。因此，改革行政審批制度，要與總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)結(jié)合起來，與提高政府工作效率、行政水平和密切群眾關(guān)系結(jié)合起來，以通過改革行政審批方式，改進(jìn)工作作風(fēng)，簡化環(huán)節(jié)、規(guī)范程序，提高效率和服務(wù)質(zhì)量，最大限度地方便基層、方便企業(yè)、方便公民和其他社會(huì)組織，使改革后的行政審批真正成為便民服務(wù)的“窗口”，群眾稱贊的政府的“形象工程”。

（二）改革行政審批制度的幾點(diǎn)策略

1、從根本上轉(zhuǎn)換行政審批制度的體制基礎(chǔ)

現(xiàn)行行政審批制度是伴隨我國原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而形成的。其形成的體制基礎(chǔ)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在這一體制下國家作為全民的代表，應(yīng)該以所有者的身份不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀管理，還應(yīng)加強(qiáng)微觀控制。國家集國有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)于一身，直接干預(yù)全國企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，企業(yè)沒有任何自主權(quán)，事無巨細(xì)當(dāng)然都要政府審批。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，上述行政審批的這一體制基礎(chǔ)不復(fù)存在了，應(yīng)該結(jié)合行政審批制度的改革，從體制基礎(chǔ)上重新定位。作為“自主”經(jīng)濟(jì)的市場經(jīng)濟(jì)，其市場主體自我決策、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展，其經(jīng)營行為主要靠市場調(diào)節(jié)，政府只需要進(jìn)行宏觀調(diào)控，不應(yīng)該直接干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，行政審批制度的體制基礎(chǔ)應(yīng)該轉(zhuǎn)到市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上來。市場經(jīng)濟(jì)的條件下審批已經(jīng)不再是政府的主要功能，因而政府必須從漫無邊際的審批制度下解脫出來。政府的主要功能應(yīng)是維系規(guī)則，監(jiān)督別人執(zhí)行規(guī)則，而且這些規(guī)則主要不應(yīng)由政府親自制定。但是，我國現(xiàn)在對(duì)此問題的認(rèn)識(shí)極為模糊，一講制定規(guī)則就交政府來辦，其結(jié)果有些規(guī)則必然偏向和有利于制定規(guī)則的本部門的利益，形成國家利益部門化。按照現(xiàn)代法學(xué)理論的要求，制定規(guī)則應(yīng)是公眾自身的事情，民眾通過自己的代表機(jī)關(guān)決定規(guī)則，是現(xiàn)代民主社會(huì)的最基本內(nèi)容。從這一理論出發(fā)設(shè)計(jì)當(dāng)前行政審批制度創(chuàng)新的框架，就應(yīng)擺正行政審批中的政府地位，在新的體制基礎(chǔ)上規(guī)范行政審批制度。同時(shí)，這一轉(zhuǎn)軌過程，也是統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念的過程，應(yīng)結(jié)合改革，加強(qiáng)相關(guān)的理論教育。

2、科學(xué)界定行政審批的標(biāo)準(zhǔn)和范圍

要順利推進(jìn)行政審批制度的改革，必須根據(jù)上述五項(xiàng)原則的基本精神，對(duì)行政審批確立科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍?？茖W(xué)界定行政審批的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，是給行政審批一個(gè)法定的邊界，也是解決當(dāng)前行政審批過濫、種類繁多和隨意性大等問題的需要，同時(shí)也是一種遏制某些地方部門要求出臺(tái)新行政審批項(xiàng)目勢頭的限權(quán)措施。其目的在于規(guī)范行政審批行為，加強(qiáng)審批進(jìn)程的監(jiān)控，貫徹依法行政的原則，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，有利于促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

科學(xué)界定行政審批的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，就是要解決哪些事項(xiàng)該行政審批，哪些事項(xiàng)不該行政審批這一關(guān)鍵問題。其界定行政審批范圍的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在鄧小平同志的“三個(gè)有利于”和江澤民同志的“七一”講話與“三個(gè)代表”的思想理論指導(dǎo)下，堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：（1）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)必須堅(jiān)持行政審批；（2）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)必須堅(jiān)持行政審批；（3）提供公共服務(wù)并直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)必須堅(jiān)持審批；（4）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)必須堅(jiān)持行政審批；（5）企業(yè)或其他組織的設(shè)定等，需要確定主體資格的事項(xiàng)必須堅(jiān)持行政審批；（6）涉外管理和國際事務(wù)中的重大事項(xiàng)必須堅(jiān)持行政審批；（7）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政審批的事項(xiàng)必須堅(jiān)持行政審批；（8）除上述這些必須堅(jiān)持審批的標(biāo)準(zhǔn)外，其他事項(xiàng)一般不應(yīng)列入行政審批的范圍。國內(nèi)有學(xué)者還認(rèn)為，行政審批項(xiàng)目的范圍應(yīng)由技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)和倫理的尺度來框定。技術(shù)的尺度是從技術(shù)能力方面看行政審批能不能把審批的事務(wù)管住，如果能把相關(guān)事物管住管好，產(chǎn)生了社會(huì)效益，那它才有存在的理由；經(jīng)濟(jì)的尺度主要是從成本收益方面看行政審批權(quán)益與成本是否相對(duì)稱，如果二者是對(duì)稱的，審批就是合算的；倫理的尺度是從行政價(jià)值方面看行政審批是否符合行政主導(dǎo)價(jià)值，符合的才可以存在。④這些建議很有政策咨詢價(jià)值?？傊?，科學(xué)界定行政審批范圍的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，應(yīng)根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于規(guī)范經(jīng)濟(jì)程序，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

結(jié)合科學(xué)界定行政審批范圍，應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟(jì)的要求對(duì)現(xiàn)行的行政審批規(guī)章和事項(xiàng)進(jìn)行全面清理，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。凡是能由市場調(diào)節(jié)的就堅(jiān)決放開，切實(shí)減少審批，對(duì)不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求或者不屬于行政管理職能職責(zé)以及不應(yīng)當(dāng)通過行政審批管理的事項(xiàng)都應(yīng)堅(jiān)決進(jìn)行清理，這些事項(xiàng)主要是：（1）作為市場主體的企業(yè)，可以自主決定的事項(xiàng)；（2）由市場機(jī)制可以正常發(fā)揮作用的自我調(diào)節(jié)的事項(xiàng)；（3）應(yīng)由社會(huì)中介組織通過服務(wù)解決的事項(xiàng)；（4）實(shí)行公開招標(biāo)、拍賣的事項(xiàng)；（5）已有法律、法令或規(guī)章明確禁止的事項(xiàng)；（6）國家已明令取消行政審批的事項(xiàng)；（7）無法定依據(jù)或已過時(shí)、失效的事項(xiàng)；（8）各部門自行規(guī)定的或不應(yīng)當(dāng)由政府管理的事項(xiàng)；（9）通過依法監(jiān)管可以解決的事項(xiàng)；（10）屬于單位或部門的業(yè)務(wù)經(jīng)營行為：諸如技術(shù)鑒定、內(nèi)部工作、檢查評(píng)比、職稱評(píng)定等事項(xiàng)。即使應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的行政審批事項(xiàng)，也應(yīng)通過規(guī)范性文件劃定科學(xué)邊界，避免越權(quán)審批。同時(shí)，改革還不僅是刪繁就簡，只要有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的，存在需要審批的遺漏事項(xiàng)，經(jīng)政府嚴(yán)格審查后，也還可適當(dāng)增設(shè)，絕不可因改革行政審批制度而弱化行政管理職能，給社會(huì)發(fā)展帶來不利影響。更不能把界定審批范圍搞成應(yīng)急性的“減量型的改革”，僅在數(shù)字上玩游戲，而應(yīng)從制度創(chuàng)新和首先確立行政審批的價(jià)值取向上，提高這項(xiàng)改革的科學(xué)性和規(guī)范性，避免流于形式的錯(cuò)誤做法。

3、切實(shí)改進(jìn)行政審批方式

在科學(xué)界定行政審批范圍的基礎(chǔ)上，應(yīng)著力規(guī)范行政審批程序，改革行政審批方式，以便通過改革轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)工作作風(fēng)，簡化審批環(huán)節(jié)，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，最大限度地服務(wù)基層，方便群眾，服務(wù)社會(huì)，這也是行政審批制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

第一、簡化審批環(huán)節(jié)和審批手續(xù)，避免重復(fù)審批、多頭審批、久拖不決、互相踢皮球。對(duì)已經(jīng)存在的審批程序混亂現(xiàn)象要堅(jiān)決理順，對(duì)某些冗繁的多余環(huán)節(jié)，要堅(jiān)決砍掉，要使審批程序制度化、法制化。國內(nèi)有些地方已經(jīng)在這方面總結(jié)了不少好的經(jīng)驗(yàn)，如江蘇省政府法制辦為搞好便民服務(wù)簡化審批環(huán)節(jié)，設(shè)立行政審批中心，有關(guān)部門和單位走進(jìn)中心聯(lián)合辦公，形成集中式的服務(wù)窗口，從實(shí)際出發(fā)開展多種形式的便民服務(wù)。特別對(duì)熱門項(xiàng)目，審批工作量較大的項(xiàng)目和需要多部門聯(lián)合審批的項(xiàng)目，采取上述方式極大方便了群眾。他們還大力推行審批工作“五辦制”：一是一般事項(xiàng)直接辦理制。凡屬程序簡便，可當(dāng)場或當(dāng)天辦理的事項(xiàng)，做到即收即辦；二是特殊事項(xiàng)承諾辦理制。凡須經(jīng)其他部門審批或現(xiàn)場踏勘的項(xiàng)目，管理部門應(yīng)作出承諾，嚴(yán)格按承諾時(shí)限辦理。三是重大事項(xiàng)聯(lián)合辦理制。凡涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和人民生活等重大事項(xiàng)，必須按聯(lián)合辦理的有關(guān)規(guī)定審批。凡涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和人民生活等重大事項(xiàng)，必須按聯(lián)合辦理的有關(guān)規(guī)定審批。四是上報(bào)事項(xiàng)負(fù)責(zé)辦理制。凡需上報(bào)審批的事項(xiàng)，承辦部門應(yīng)限時(shí)辦理，并一包到底；五是核準(zhǔn)項(xiàng)目明確答復(fù)制。⑤地方的這些改革經(jīng)驗(yàn)，是構(gòu)建新的審批制度的實(shí)踐基礎(chǔ)，應(yīng)從理論上加以總結(jié)提高，吸收帶普遍性的東西，補(bǔ)充、完善現(xiàn)行的行政審批制度。

第二、貫徹政務(wù)公開的原則，增強(qiáng)行政審批的透明度。透明度原則是世貿(mào)組織的一項(xiàng)基本原則，也是政府改進(jìn)管理方式和作風(fēng)的一項(xiàng)基本方法。各級(jí)政府應(yīng)在管理過程中盡量做到?jīng)Q策公開、過程公開、結(jié)果公開，并建立相應(yīng)的政務(wù)公開制度，如聽證制度、咨詢制度、信息發(fā)布制度等，增加政府政策、法規(guī)的透明度。要使今后保留的行政審批除個(gè)別保密項(xiàng)目外，都向社會(huì)公開，即要公開審批內(nèi)容、辦事程序、審批依據(jù)、申報(bào)材料、承諾時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，讓基層單位和人民群眾“進(jìn)一家門辦好，繳規(guī)定費(fèi)辦理，按承諾制辦完”。有的地方除上述五公開外，還向社會(huì)搞“八公開”，增加“公開審批機(jī)關(guān)”、“審批責(zé)任清理人”和“審批條件”三項(xiàng)，主動(dòng)接受人民群眾的監(jiān)督。這些做法，都是政務(wù)公開的大膽實(shí)踐，應(yīng)該大力提倡。要堅(jiān)決糾正許多政府部門和地方仍習(xí)慣以“內(nèi)部文件”、“行政命令”等隨意性大、透明度低的管理方式開展工作，杜絕“暗箱操作”、隨意裁決等問題的發(fā)生。特別對(duì)物價(jià)、收費(fèi)、市政、城管、環(huán)保等與人民群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，要充分聽取和吸取社會(huì)各方面的意見，強(qiáng)化專家審查、咨詢制度，進(jìn)一步提高政府決策的民主化和科學(xué)化水平。

第三、規(guī)范行政審批程序應(yīng)從源頭上抓起。因?yàn)榇罅康男姓徟怯煞珊托姓ㄒ?guī)、部門規(guī)章或國務(wù)院文件、國務(wù)院部門文件決定的，不從這些源頭上抓起，就難以對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行清理。最好是著眼于制度創(chuàng)新，根據(jù)《行政審批法》對(duì)所有法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中涉及到的行政審批項(xiàng)目，進(jìn)行一次大清理?！缎姓徟ā芬褜?duì)行政審批的定義、原則、設(shè)定權(quán)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等做出明確規(guī)定，使行政審批真正實(shí)現(xiàn)法制化規(guī)范化。

第四、搞好便民服務(wù)窗口建設(shè)。設(shè)立行政審批中心，有關(guān)部門和單位進(jìn)入該中心統(tǒng)一辦公，形成集中式的服務(wù)窗口。從實(shí)際出發(fā)開展各種形式的便民服務(wù)。特別是對(duì)熱門項(xiàng)目、審批工作量較大的項(xiàng)目和需要多個(gè)部門聯(lián)合辦理的項(xiàng)目，盡可能采取集中辦理的方式以方便群眾。結(jié)合政府上網(wǎng)工程，探索多部門聯(lián)網(wǎng)辦理的管理新模式，改進(jìn)審批手段，提高工作效率。

4、中央與地方應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行行政審批改革

2003年7月1日以前，相當(dāng)大的一部分行政審批是由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和國務(wù)院文件、國務(wù)院部門文件規(guī)定的，為此在行政審批制度多次改革和清理上出現(xiàn)了不少問題，使中央和地方無法保持一致或同步進(jìn)行。各地方政府要根據(jù)剛出臺(tái)的《中華人民共和國行政審批法》對(duì)所有法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中涉及的行政審批項(xiàng)目，進(jìn)行一次大規(guī)模的清理，并制定出配套的法規(guī)和規(guī)章對(duì)《行政審批法》對(duì)行政審批的含義、原則、設(shè)定權(quán)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督、法律責(zé)任等進(jìn)行具體化，從而使《行政審批法》得以貫徹執(zhí)行，使地方和中央保持同步。

5、建立有效的管理制度

第一、建立有效的運(yùn)作和責(zé)任追究機(jī)制。建立規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制，減少行政審批的人為因素，減少隨意性。對(duì)于清理中保留下來的審批事項(xiàng)，建立結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、程序科學(xué)、制約有效的管理制度，最大限度地減少審批人的自由裁量權(quán)。同時(shí)，要按照WTO公開、透明的原則，除少數(shù)不宜公開的審批外，其他的行政審批都應(yīng)對(duì)行政審批的內(nèi)容、對(duì)象、條件、程序進(jìn)行公開，未經(jīng)公開的，不得作為行政審批的依據(jù)。還要努力改進(jìn)審批方式，認(rèn)真探索“窗口式”、“一站式”辦文制度，積極推行電子政務(wù)、聯(lián)合審批制度、社會(huì)聽政制度和專家審查制度，使行政審批制度化，規(guī)范化。

建立并實(shí)行審批責(zé)任追究制度。要按照“誰審批，誰負(fù)責(zé)”和“權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，明確審批單位、審批人對(duì)審批過錯(cuò)的責(zé)任。不允許擅自變更、新設(shè)定或變相設(shè)定審批事項(xiàng)，不允許無故拖延審批時(shí)限。要研究制定企業(yè)對(duì)不按照規(guī)定審批行為的投訴制度和對(duì)越權(quán)審批的黨政紀(jì)追究制度。對(duì)于由于只審批不監(jiān)督或者監(jiān)督不力而造成嚴(yán)重后果的，以及濫用職權(quán)越權(quán)審批，甚至吃、拿、卡、要，徇私舞弊的，要追究行政審批主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的法律責(zé)任，并給予黨政紀(jì)處理。

第二、建立有效的監(jiān)督和補(bǔ)救機(jī)制。行政審批這種管理從實(shí)質(zhì)上說是以限制公民、法人或者其他組織的自由為代價(jià)的，如果濫用這一管理手段，即有違行政審批制度的本意，還會(huì)損害相對(duì)人的合法權(quán)益，在此，必須通過改革，建立完善有效的監(jiān)督和補(bǔ)救機(jī)制。

建立有效的監(jiān)督和補(bǔ)救機(jī)制，是同一行政過程的兩個(gè)方面。就監(jiān)督來說，對(duì)行政審批的全過程都要實(shí)行全方位的監(jiān)控，其中更主要的是加強(qiáng)對(duì)行政審批主體的監(jiān)督。除上面所說的積極推行政務(wù)公開，自覺接受群眾監(jiān)督外，還要加強(qiáng)組織內(nèi)部的黨的監(jiān)督、專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和上、下級(jí)的相互監(jiān)督。同時(shí)還要加強(qiáng)外部的新聞會(huì)計(jì)監(jiān)督，特別是法律的監(jiān)督。要逐步建立健全行政審批責(zé)任追究制度和檢查監(jiān)管制度。就補(bǔ)救來說，即應(yīng)建立健全相應(yīng)的行政復(fù)議制度，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和避免不規(guī)范的審批行為，并及時(shí)追究行政審批主體的相應(yīng)責(zé)任，以維護(hù)相對(duì)人的權(quán)利，這也是完善行政審批制度的不可忽視的方面，其目的在于監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)，糾正和防止違法行為。

無論監(jiān)督機(jī)制還是補(bǔ)救機(jī)制的運(yùn)用，關(guān)鍵在于措施落實(shí)。對(duì)行政審批主體的監(jiān)督，不同于一般行使過程的監(jiān)督。他們往往位高權(quán)重，使普通公民望而生畏，也因他們同時(shí)擁有掩蓋自己和實(shí)施報(bào)復(fù)的一切手段，常常使人們對(duì)他們的監(jiān)督難以奏效。正因?yàn)檫@樣，對(duì)行政審批的監(jiān)督，更應(yīng)重視法律的監(jiān)督、上級(jí)的監(jiān)督和新聞輿論的監(jiān)督。從法律監(jiān)督來說，關(guān)鍵在于依法明確設(shè)定審批權(quán)限，對(duì)越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力審批的行政主體，必須依法嚴(yán)懲，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。從組織內(nèi)部的監(jiān)督來說，有審批權(quán)限的上級(jí)主管部門，應(yīng)明確監(jiān)督主體和責(zé)任人，定期或不定期地開展檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問題，就應(yīng)及時(shí)查處，不留后患。上級(jí)主管部門不重視監(jiān)督或失之過寬以致釀成嚴(yán)重后果的，其主要負(fù)責(zé)人和監(jiān)督責(zé)任人應(yīng)負(fù)相應(yīng)的連帶責(zé)任。要給予新聞輿論部門充分監(jiān)督行政審批主體的權(quán)利，不論他們地位多高，權(quán)力多大，都應(yīng)該是輿論監(jiān)督的對(duì)象，新聞部門應(yīng)該有權(quán)揭露那些違法違規(guī)審批的真實(shí)情況，實(shí)施“新聞曝光”。在行政審批的過程中，行政相對(duì)人在強(qiáng)大的行政權(quán)力面前始終處于弱勢地位，因而行政補(bǔ)救是非常必要的，要采取切實(shí)措施保證行政復(fù)議制度的貫徹和落實(shí)。特別要提高各級(jí)政府部門主要負(fù)責(zé)人對(duì)行政復(fù)議制度的認(rèn)識(shí)，并制定相應(yīng)的具體措施，保證行政復(fù)議不流于形式，不走過場，真正起到行政補(bǔ)救的作用。要嚴(yán)格行政審批責(zé)任制度，除法律、法規(guī)有明確規(guī)定的外，每項(xiàng)審批都應(yīng)由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，并在部門內(nèi)落實(shí)具體科室或具體人辦理，避免多頭審批或重復(fù)審批。確需幾個(gè)部門聯(lián)合審批的，也應(yīng)明確主辦和協(xié)辦單位，限時(shí)辦理完畢。特別是對(duì)技術(shù)性很強(qiáng)的審批項(xiàng)目，要制定具體的審批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地減少審批人員的自由裁量權(quán)，減少審批的盲目性。要嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)限完成審批工作，實(shí)行承諾制，全面提高行政服務(wù)的效率和質(zhì)量。尤其對(duì)關(guān)系國家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大審批項(xiàng)目，事前要加強(qiáng)調(diào)查研究，廣泛聽取意見，充分論證，嚴(yán)格把關(guān)，依法審批，真正做到管理到位，監(jiān)督到位，服務(wù)到位，避免審批工作出現(xiàn)偏差。

參 考 文 獻(xiàn)

1、《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版。

2、王連昌主編：《行政法學(xué)》（修訂版），中國政法大學(xué)出版社，1997年版。

3、王惠巖主編：《行政管理學(xué)》，吉林大學(xué)出版社1996年版。

4、羅豪才主編：《行政法學(xué)》（新編本），北京大學(xué)出版社1999年版。

5、方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學(xué)出版社1999年版。

6、羅豪才主編：《行政法論叢》，法律出版社1999年版。

7、黃達(dá)強(qiáng)、劉怡昌主編《行政學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社1988年版。

8、魏杰著：《市場經(jīng)濟(jì)前沿問題》，中國發(fā)展出版社2001年版。

9、魏杰著：《市場經(jīng)濟(jì)前沿問題》，中國人民大學(xué)出版社1993年版。

10、胡建淼主編：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版。

11、林準(zhǔn)主編：《行政案例》，法律出版社1997年版。

12、張樹義主編：《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社。

13、楊官道主編：《入關(guān)給中國人帶來了什么》，時(shí)代文藝出版社1999年版。

14、彭和平主編：《公共行政管理》，中國人民大學(xué)出版社1995年版。

15、戴維·奧斯本、特德·蓋布勒主編：《改革政府》，上海譯文出版社出版，1996年版。

16、曾繁正編譯《美國行政法》，紅旗出版社1998年版。

17、任曉主編：《中國行政改革》，浙江人民出版社1998年版。

18、劉吉主編：《社會(huì)主義改革論》，上海人民出版社1998年版。

19、洪銀興主編：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)》，江蘇人民出版社1998年版。

20、王維登、李連仲著：《社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)教程》，北京大學(xué)出版社2001年版。

21、楊瑞龍等著：《社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論》，中國人民大學(xué)出版社2001年版。

22、張錫嘏等著：《公務(wù)員世界貿(mào)易組織知識(shí)讀本》，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2001年版。

23、秦子言、李文龍主編：《如何建立現(xiàn)代企業(yè)制度》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1996年版。

24、李鳳玲：《應(yīng)對(duì)入世挑戰(zhàn)，加快管理創(chuàng)新》，《中國行政管理》2001年第12期。

25、施紹祥：《如何認(rèn)識(shí)行政審批制度改革》，《中國行政管理》2001年第11期。

26、張耀東：《行政審批改革中存在的問題及對(duì)策研究》，《中國行政管理》2001年第9期。

27、李珊：《加快行政審批制度改革研討會(huì)綜述》，《中國行政管理》2001年第7期。

28、鄭傳坤：《加入WTO與我國行政審批制度的改革》，《探索》2001年第6期

29、劉向東：《推進(jìn)行政審批制度改革 進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能》2002年

30、胡方水：《行政審批權(quán)力滋生腐敗現(xiàn)象的剖析思考》 2002年

31、金太軍、趙暉、高紅、張萬華：《政府職能梳理與重構(gòu)》，廣東人民出版社2002年版，注解：

①《中華人民共和國行政許可法》，第二條規(guī)定

②金太軍、趙暉、高紅、張萬華：《政府職能梳理與重構(gòu)》，廣東人民出版社2002年版，第106頁。

③李鳳玲：《應(yīng)對(duì)入世挑戰(zhàn) 加快管理創(chuàng)新》，《中國行政管理》2001年第十二期第8頁

④李珊：《加快行政審批制度改革研討會(huì)綜述》，《中國行政管理》2001年第七期第4頁

⑤張耀東：《行政審批改革中存在的問題及對(duì)策研究》，《中國行政管理》2001年第九期第9頁

第三篇：行政審批制度改革

為貫徹執(zhí)行《云南省人民政府關(guān)于第四輪取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（云南省人民政府令第150號(hào)），進(jìn)一步規(guī)范全省地稅系統(tǒng)行政審批行為，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》和國務(wù)院、省政府關(guān)于行政審批制度改革的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)云南省地方稅務(wù)局研究，決定對(duì)省政府第150號(hào)令決定調(diào)整的地稅行政審批項(xiàng)目作以下規(guī)范，請(qǐng)各局嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行；

一、調(diào)整的項(xiàng)目范圍

按照省政府150號(hào)令的要求，此次涉及調(diào)整管理實(shí)施機(jī)關(guān)的地方稅務(wù)非行政許可審批項(xiàng)目為：

（一）資源稅困難減免審批由云南省人民政府調(diào)整到縣級(jí)人民政府；

（二）延期繳納稅款審批由省局調(diào)整到州（市）地稅局、省直征局；

（三）城鎮(zhèn)土地使用稅困難減免審批由省局調(diào)整到州（市）地稅局、省直征局；

（四）2000萬元以下企業(yè)財(cái)產(chǎn)損失稅前扣除審批由省局調(diào)整到州（市）地稅局、省直征局；

（五）總機(jī)構(gòu)提取管理費(fèi)審批（跨州市除外）由省局調(diào)整到州（市）、縣（市、區(qū)）地稅局、省直征局。

二、調(diào)整時(shí)間

從即日起，省局不再審批以上調(diào)整的項(xiàng)目，由調(diào)整后的管理實(shí)施機(jī)關(guān)審批。

三、審批要求

除資源稅困難減免審批、總機(jī)構(gòu)提取管理費(fèi)審批以外的其他項(xiàng)目審批程序按以下規(guī)定執(zhí)行：

（一）受理機(jī)關(guān)。審批事項(xiàng)的受理機(jī)關(guān)由納稅人自行選擇主管地方稅務(wù)機(jī)關(guān)或有審批權(quán)限的州（市）地稅局；對(duì)于符合受理?xiàng)l件的，州（市）地稅局不得以任何理由拒絕受理。

（二）受理申請(qǐng)。對(duì)申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)，受理機(jī)關(guān)應(yīng)分別作出以下處理：

1.不受理。如果申請(qǐng)事項(xiàng)屬于地稅機(jī)關(guān)管轄范圍，但不需要審批的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知申請(qǐng)人不受理，同時(shí)告知其解決的途徑。

2.不予受理。申請(qǐng)事項(xiàng)依法不屬于地稅機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場書面作出《稅務(wù)行政審批不予受理通知書》（附件

1），并告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)。

3.要求補(bǔ)正材料。申請(qǐng)人申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場更正的錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)告知并允許申請(qǐng)人當(dāng)場更正；申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五日內(nèi)出具《補(bǔ)正材料告知書》（附件2），一次性告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請(qǐng)材料之日起即為受理。

4.受理。申請(qǐng)事項(xiàng)屬于本機(jī)關(guān)受理范圍，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，或者申請(qǐng)人按照本行政機(jī)關(guān)的要求提交全部

補(bǔ)正申請(qǐng)材料的，應(yīng)當(dāng)受理申請(qǐng)，并出具《稅務(wù)行政審批受理通知書》（附件3）。

（三）審查。具有審批權(quán)的機(jī)關(guān)直接審查申請(qǐng)，但可以征求下級(jí)地稅機(jī)關(guān)意見；審查應(yīng)當(dāng)以書面審查為原則，依法或者根據(jù)實(shí)際情況需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行實(shí)地核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)指派兩名以上稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行核查。

（四）決定。行政審批決定應(yīng)由有審批權(quán)的地方稅務(wù)機(jī)關(guān)書面作出，任何一個(gè)審批環(huán)節(jié)不得因不同意而自行終止。

為保障納稅人的合法權(quán)益，保護(hù)執(zhí)法人員依法行使職權(quán)，遵循內(nèi)外卷分離的原則，對(duì)作為“內(nèi)卷”的各種審批表，審批機(jī)關(guān)按要求歸檔，不送達(dá)納稅人；對(duì)作為“外卷”的決定，審批機(jī)關(guān)按審批結(jié)果制作準(zhǔn)予或不予的審批決定，并送達(dá)申請(qǐng)人。對(duì)于決定的形式，有法律文書的，統(tǒng)一使用法律文書；沒有法律文書的，暫由各州（市）地稅局和省直征局參照有關(guān)法律文書自行確定。

（五）時(shí)限。按照省政府第150號(hào)令的規(guī)定，本次調(diào)整的涉及我系統(tǒng)的審批項(xiàng)目審批期限均為26個(gè)工作日。調(diào)整項(xiàng)目26個(gè)工作日的時(shí)限原則上按以下標(biāo)準(zhǔn)分解：

1．主管地稅局受理申請(qǐng)的：基層管理分局（所）4個(gè)工作日，縣級(jí)地稅局6個(gè)工作日，州、市級(jí)地稅局16個(gè)工作日。

2．州市級(jí)地稅局受理申請(qǐng)的，需轉(zhuǎn)縣級(jí)地稅局實(shí)地核查和審核，核查和審核時(shí)限為10個(gè)工作日。

附件：1.《稅務(wù)行政審批不予受理通知書》

2.《補(bǔ)正材料告知書》

3.《稅務(wù)行政審批受理通知書》

4.《延期繳納稅款審批情況匯總表》

二○○九年三月九日

第四篇：行政審批制度改革

行政審批是現(xiàn)代國家管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段。

在中國，由于傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大影響，行政審批已被日益廣泛地運(yùn)用于許多行政管理領(lǐng)域，對(duì)于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為一種國家管理行政事務(wù)的不可缺少的重要制度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有150多個(gè)法律、行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政審批作出了規(guī)定，這些規(guī)定涉及國防、外交、[1]公安、經(jīng)濟(jì)、城市管理等20多個(gè)領(lǐng)域、50多個(gè)行業(yè)。

但是，隨著中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善、正式成為WTO的成員的今天，而行政審批制度又缺乏有效的法律規(guī)范，在行政審批中長期存在的問題就越來越突出，有些已成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。因此迫切需要對(duì)行政審批制度進(jìn)行改革，來自國內(nèi)外改革的呼聲也愈來愈強(qiáng)烈。[2]

改革歷程編輯

改革概況

2001年9月24日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（國辦發(fā)〔2001〕71號(hào)），成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)行政審批制度改革，改革工作全面啟動(dòng)。[3]

國務(wù)院已分六批共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%。[4] 2013年6月，國務(wù)院明確行政審批制度改革工作牽頭單位由監(jiān)察部調(diào)整為中央編辦，國務(wù)院審改辦設(shè)在中央編辦。[5]

實(shí)施改革

2001年10月9日，中華人民共和國監(jiān)察部、中華人民共和國國務(wù)院法制辦公室、中華人民共和國國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室提交《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見》，2001年10月18日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》【國發(fā)〔2001〕33號(hào)】。[6]

2002年4月，國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)了《關(guān)于對(duì)建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的審批制度進(jìn)行課題研究的實(shí)施方案》，確定了15個(gè)大中城市率先開展行政審批制度改革課題研究，此后又組織了國務(wù)院各部門開展這項(xiàng)工作。各地區(qū)、各部門領(lǐng)導(dǎo)高度重視，承擔(dān)課題研究的15個(gè)大中城市和一些國務(wù)院部門專門成立了課題研究小組，認(rèn)真組織開展研究，結(jié)合實(shí)際，突出重點(diǎn)，增強(qiáng)針對(duì)性和有效性。一些地方和部門還聘請(qǐng)專家學(xué)者參與研究，多方協(xié)作，集思廣益，提高研究質(zhì)量。[7]

展開研討

2002年5月，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)、中國社會(huì)科學(xué)院公共政策研究中心與焦作市委、市政府在焦作市聯(lián)合舉辦了全國首次行政審批制度研討會(huì)。圍繞如何促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政審批制度改革，加快行政服務(wù)中心建設(shè)展開討論，來自全國13個(gè)省、市、自治區(qū)的有關(guān)負(fù)責(zé)人參加研討會(huì)。[8]

2002年6月6日～7日，由中國行政管理學(xué)會(huì)、天津市行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合主辦的“中國

[9]加入WTO與行政審批制度改革”研討會(huì)在天津市隆重召開。2012年2月24日，由中國社

會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所主辦、海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心承辦的“法治政府建設(shè)與行政審批制度改革研討會(huì)”在海南順利召開，國內(nèi)14名專家教授匯集?？谝院Ｄ鲜⌒姓徟贫雀母锝?jīng)驗(yàn)為范本，探討推動(dòng)法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)以及行政管理體制改革的理論研究。[10]

國務(wù)院改革工作會(huì)議

2002年6月25日，在北京召開國務(wù)院行政審批制度改革工作會(huì)議。[11]

2011年11月14日，在北京召開國務(wù)院深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會(huì)議，會(huì)議總結(jié)行政審批制度改革工作，研究部署下一階段行政審批工作，進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新。中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶在會(huì)上作重要講話。[2][12]

2012年8月23日，國務(wù)院批準(zhǔn)廣東省“十二五”時(shí)期在行政審批制度改革方面先行先試，對(duì)行政法規(guī)、國務(wù)院及部門文件設(shè)定的部分行政審批項(xiàng)目在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施或進(jìn)行調(diào)整。[13-14]

改革工作部際聯(lián)席會(huì)議

2008年8月5日，行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議在北京召開第一次全體會(huì)議。會(huì)議審議通過了《行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議工作規(guī)則》、《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革工作的意見》和《全國行政審批制度改革工作電視電話會(huì)議方案》三個(gè)文件，明確了當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期行政審批制度改革的工作思路和主要任務(wù)。馬馼主持會(huì)議并講話。

[15]

2009年5月19日，行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議在北京召開第二次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真貫徹落實(shí)第十七屆中央紀(jì)委第三次全會(huì)和國務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議精神，充分認(rèn)識(shí)行政審批制度改革工作的長期性、復(fù)雜性、艱巨性，以更加積極的態(tài)度和更加有力的措施，深入推進(jìn)行政審批制度改革，下力氣再減少一批行政審批事項(xiàng)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政審批權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控，推動(dòng)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。[16]

2009年7月16日，行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議在京召開第三次會(huì)議。馬馼主持會(huì)議并講話。她強(qiáng)調(diào)，要全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于行政審批制度改革工作的部署和要求，把對(duì)行政許可事項(xiàng)的審核作為當(dāng)前工作的重中之重，嚴(yán)格把好合法關(guān)、合理關(guān)、監(jiān)督關(guān)，確保再取消和調(diào)整一批行政審批事項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

[17]2009年12月25日，行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議在北京召開第四次會(huì)議，重點(diǎn)審議國務(wù)院部門擬取消和下放的行政審批事項(xiàng)。會(huì)議認(rèn)為，聯(lián)席會(huì)議辦公室依據(jù)行政許可法等有關(guān)法律法規(guī)和各部門的職責(zé)，按照行政審批制度改革的原則，組織各地區(qū)各部門和管理相對(duì)人、有關(guān)專家對(duì)國務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了審核論證，與各有關(guān)部門作了充分溝通協(xié)商并達(dá)成了一致意見，提出的擬取消和下放的行政審批事項(xiàng)，既積極又穩(wěn)妥，同意進(jìn)一步論證后報(bào)請(qǐng)國務(wù)院審定。

[18]2010年9月25日，行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議在北京召開第五次會(huì)議，總結(jié)前一階段工作，研究安排下一步工作。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真抓好國務(wù)院關(guān)于第五批取消和下放管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目決定的貫徹落實(shí)，繼續(xù)深入推進(jìn)行政審批制度改革。

[19] 2012年4月25日，行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議召開第六次會(huì)議，聽取了國務(wù)院部門第六輪行政審批項(xiàng)目集中清理工作情況匯報(bào)，審議了建議取消調(diào)整的行政審批項(xiàng)目，研究了下一步工作。馬馼主持會(huì)議并講話。[20]

取消審批項(xiàng)目

（第一批）2002年10月，取消789項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。[21]

（第二批）2003年2月，取消406項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，改變82項(xiàng)行政審批項(xiàng)目的管理方式。[22]

（第三批）2004年5月19日，取消和調(diào)整495項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，其中取消409項(xiàng)；改變管理方式39項(xiàng)；下放47項(xiàng)。在取消和調(diào)整的行政審批項(xiàng)目中有25項(xiàng)屬于涉密事項(xiàng)，按規(guī)定另行通知。[23]

（第四批）2007年10月9日，取消和調(diào)整186項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。其中取消128項(xiàng)；下放29項(xiàng)；改變管理方式8項(xiàng)；合并21項(xiàng)。另有7項(xiàng)擬取消或者調(diào)整的行政審批項(xiàng)目是

[24]由有關(guān)法律設(shè)立的，國務(wù)院將依照法定程序提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議修訂相關(guān)法律規(guī)定。

（第五批）2010年7月4日，取消和下放行政審批項(xiàng)目184項(xiàng)。其中取消113項(xiàng)，下放71項(xiàng)。[25]

（第六批）2012年8月22日，取消和調(diào)整314項(xiàng)部門行政審批項(xiàng)目，其中取消184項(xiàng)；下放117項(xiàng)；合并13項(xiàng)。重點(diǎn)對(duì)投資領(lǐng)域、社會(huì)事業(yè)和非行政許可審批項(xiàng)目，特別是涉及實(shí)體經(jīng)濟(jì)、小微企業(yè)發(fā)展、民間投資等方面的審批項(xiàng)目進(jìn)行了清理。[26]

2013年5月15日，取消和下放117項(xiàng)行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)。其中，取消行政審批項(xiàng)目71項(xiàng)，下放管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目20項(xiàng)，取消評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目10項(xiàng)，取消行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目3項(xiàng)；取消或下放管理層級(jí)的機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)和涉密事項(xiàng)13項(xiàng)。[1]

推進(jìn)改革

2003年9月18日，國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省級(jí)政府行政審批制度改革的意見》。2003年9月19日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省級(jí)政府行政審批制度改革意見的通知。[27] 2008年，中華人民共和國監(jiān)察部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國工業(yè)和信息化部、中華人民共和國民政部、中華人民共和國財(cái)政部、中華人民共和國農(nóng)業(yè)部、中華人民共和國商務(wù)部、人民銀行、中華人民共和國國家工商行政管理總局、中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國務(wù)院法制辦公室提交《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革的意見》。2008年10月17日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)監(jiān)察部等部門《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革意見的通知》（國辦發(fā)〔2008〕115號(hào)）。

[28-29]

頒布行政審批法

2004年7月1日，以中華人民共和國主席令第七號(hào)頒布出臺(tái)了《中華人民共和國行政許可法》。[30-31]

地方政府首設(shè)機(jī)構(gòu)

2013年8月14日，四川省人民政府辦公廳首設(shè)行政審批制度改革處。[32-38]

改革內(nèi)容編輯

一要按照應(yīng)減必減、該放就放的原則，進(jìn)一步取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目。

凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，一律不設(shè)前置審批。以部門規(guī)章、文件等形式違反行政許可法規(guī)定設(shè)定的行政許可，要限期改正。探索建立審批項(xiàng)目動(dòng)態(tài)清理工作機(jī)制。

二要積極推進(jìn)行政審批規(guī)范化建設(shè)。

新設(shè)審批項(xiàng)目，必須于法有據(jù)，并嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行合法性、必要性、合理性審查論證。沒有法律法規(guī)依據(jù)，任何部門不得以規(guī)章、文件等形式設(shè)定或變相設(shè)定行政審批項(xiàng)目。研究制定非行政許可審批項(xiàng)目設(shè)定和管理辦法。[39]

三要加快推進(jìn)事業(yè)單位改革和社會(huì)組織管理改革。

把適合事業(yè)單位和社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)性工作和管理服務(wù)事項(xiàng)，通過委托、招標(biāo)、合同外包等方式交給事業(yè)單位或社會(huì)組織承擔(dān)。抓緊培育相關(guān)行業(yè)組織，推動(dòng)行業(yè)組織規(guī)范、公開、高效、廉潔辦事。

四要進(jìn)一步健全行政審批服務(wù)體系。

繼續(xù)推進(jìn)政務(wù)中心建設(shè)，健全省市縣鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)體系，并逐步向村和社區(qū)延伸。加強(qiáng)行政審批績效管理，推行網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批和服務(wù)質(zhì)量公開承諾等做法，不斷提高行政審批服務(wù)水平。審批項(xiàng)目較多的部門要建立政務(wù)大廳或服務(wù)窗口。

五要加強(qiáng)政府監(jiān)管。

對(duì)取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)，要明確監(jiān)管責(zé)任，制定后續(xù)監(jiān)管措施，強(qiáng)化工作銜接，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。各地區(qū)、各有關(guān)部門要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到依法監(jiān)管上來，切實(shí)履行職責(zé)，制定政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)日常動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保證市場秩序，保障人民群眾生命健康安全。

六要深入推進(jìn)行政審批領(lǐng)域防治腐敗工作。

深化審批公開，推行“陽光審批”。加快推廣行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)。嚴(yán)肅查處利用審批權(quán)違紀(jì)違法案件。

七要把行政審批制度改革與投資體制、財(cái)稅金融體制、社會(huì)體制和行政管理體制改革結(jié)合起來。

進(jìn)一步理順和規(guī)范政府與企業(yè)、與社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范上下級(jí)政府的關(guān)系。進(jìn)一步優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，提高行政效能和公共管理服務(wù)質(zhì)量。

總體情況編輯

一是大幅度削減行政審批項(xiàng)目，審批事項(xiàng)過多過濫的狀況明顯改變。2004年，監(jiān)察部、國務(wù)院審改辦會(huì)同有關(guān)部門對(duì)審批項(xiàng)目進(jìn)行了新一輪審核論證。經(jīng)過嚴(yán)格審核和充分論證，國務(wù)院決定第三批取消和調(diào)整審批項(xiàng)目495項(xiàng)。至2006年，國務(wù)院部門分三批共取消和調(diào)整審批項(xiàng)目1806項(xiàng)，達(dá)到了國務(wù)院部門全部審批項(xiàng)目的50.1%。[40]

二是保持上下銜接，形成了國務(wù)院部門改革與地方政府改革良性互動(dòng)的格局。國務(wù)院各部門加強(qiáng)對(duì)本系統(tǒng)行政審批制度改革工作的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，提出了審批項(xiàng)目上下銜接的意見和辦法；各?。▍^(qū)、市）對(duì)照國務(wù)院部門取消和調(diào)整的行政審批項(xiàng)目，從審批部門、審批對(duì)象、審批依據(jù)、審批內(nèi)容等方面進(jìn)行全面核對(duì)，根據(jù)不同情況對(duì)審批項(xiàng)目作了分類處理，并研究制定配套措施和辦法，防止管理上出現(xiàn)漏洞。[40]

三是創(chuàng)新管理方式，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。相關(guān)審批項(xiàng)目取消和調(diào)整后，各地區(qū)、各部門積極探索新的管理方式和管理手段。對(duì)能夠通過市場機(jī)制解決的事項(xiàng)，采取招標(biāo)、拍賣等市場運(yùn)作方式；對(duì)應(yīng)由統(tǒng)一的管理規(guī)范和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)取代個(gè)案審批的事項(xiàng)，制定并組織實(shí)施相應(yīng)的管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)轉(zhuǎn)為日常監(jiān)管的事項(xiàng)，加大事中和事后檢查力度；對(duì)不再實(shí)施審批，轉(zhuǎn)由行業(yè)組織或社會(huì)中介組織自律管理的事項(xiàng)，積極穩(wěn)妥地做好移交工作。[40]

四是加強(qiáng)對(duì)行政審批行為的監(jiān)督制約，行政審批權(quán)力的運(yùn)行逐步規(guī)范。不少地區(qū)和部門在改革中逐步建立了行政審批受理、實(shí)施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，比如，在受理環(huán)節(jié)，建立公示制度，對(duì)審批項(xiàng)目名稱、設(shè)定依據(jù)、實(shí)施主體、條件、程序等內(nèi)容予以公示；在實(shí)施環(huán)節(jié)，嚴(yán)格限定審批時(shí)限，規(guī)范審批程序，并普遍實(shí)行首問負(fù)責(zé)、服務(wù)承諾、限時(shí)辦結(jié)等制度；在監(jiān)督環(huán)節(jié)，完善內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督機(jī)制，建立行政審批責(zé)任追究制度，對(duì)違規(guī)和不當(dāng)審批行為予以糾正。[40]

重要意義編輯

國務(wù)院審改辦主任、監(jiān)察部副部長李玉賦：

首先，推進(jìn)行政審批制度改革，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，但是還不完善。政府與企業(yè)、市場、社會(huì)的關(guān)系還沒有完全理順，政府還在管著許多不該管、管不了、也管不好的事。這些問題導(dǎo)致政府行政管理和社會(huì)資源配置的低效，限制了正常的市場競爭，成為阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。解決這些問題的關(guān)鍵，在于適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和運(yùn)行特點(diǎn)，推進(jìn)行政審批制度改革，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)充滿活力、富有效率、健康運(yùn)行。[41]

其次，推進(jìn)行政審批制度改革，是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。建設(shè)法治政府的核心是促進(jìn)各級(jí)政府依法行政，約束和規(guī)范行政權(quán)力，使行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效。推進(jìn)行政審批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求規(guī)范審批權(quán)和審批行為，有助于促進(jìn)法治政府建設(shè)。[41]

第三，推進(jìn)行政審批制度改革，是提高政府行政能力的有效途徑。推進(jìn)行政審批制度改革，有助于促使各級(jí)政府樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與正確政績觀，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設(shè)與和諧社會(huì)建設(shè)全面發(fā)展；有助于提高各級(jí)政府工作人員運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的能力，妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系；有助于正確處理中央與地方的關(guān)系，合理劃分經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理的權(quán)限和職責(zé)，在維護(hù)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，更好地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方的積極性。[41]

第四，推進(jìn)行政審批制度改革，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的根本舉措。推進(jìn)行政審批制度改革，規(guī)范行政審批行為，有利于建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，有利于增強(qiáng)行政審批的透明度，便于公民、法人和其他社會(huì)組織對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，是從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題的一項(xiàng)重大舉措。[41]

第五篇：行政審批制度改革探索與思考

行政審批制度改革探索與思考

行政審批制度改革探索與思考2007-02-10 16:46:

42一、行政審批制度改革是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

行政審批制度在中國的廣泛運(yùn)用與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有緊密聯(lián)系。隨著改革開放的深化和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的行政審批制度已暴露出越來越多的問題，改革行政審批制度勢在必行。

1、現(xiàn)行行政審批制度不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的基本方式和手段，其最大弊端是限制了社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的合理流動(dòng)、市場主體的公平競爭和自主決策，妨礙了市場機(jī)制對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置的基礎(chǔ)性作用的

正常發(fā)揮，嚴(yán)重影響了市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。而市場經(jīng)濟(jì)要求充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府不再事無巨細(xì)地對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)行直接管理。實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，要求我們必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，減少政府過多的、不規(guī)范的行政干預(yù)，最大限度地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。實(shí)踐證明，在很多方面，市場調(diào)節(jié)遠(yuǎn)比行政審批更公正、更有效，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用更大。

2、現(xiàn)行行政審批制度不適應(yīng)wto的有關(guān)規(guī)則。wto的基本原則及各項(xiàng)規(guī)定、協(xié)議都是基于市場導(dǎo)向基礎(chǔ)之上的，內(nèi)在要求各成員國政府創(chuàng)造開放、統(tǒng)一、公平的市場競爭環(huán)境。我國現(xiàn)行的行政審批制度，給予審批者直接支配社會(huì)資源的權(quán)力、自由裁量的空間較大，加之審批標(biāo)準(zhǔn)公開度不高、審批程序不規(guī)范，隨意性較大，透明度較低。這與wto的依法行政、依法管理、平等競爭、開放

市場、非歧視性、公開透明等基本原則的要求有一定距離。改革現(xiàn)行行政審批制度已不再是改不改的問題，而是必須按照wto規(guī)則和中國政府的承諾，有計(jì)劃地依法進(jìn)行改革的問題。

3、現(xiàn)行行政審批制度不利于建立一個(gè)高效、協(xié)調(diào)、規(guī)范的政府。長期以來，我們一直實(shí)行的是”大政府，小社會(huì)”模式，政府審批事項(xiàng)過多、范圍過廣。審批手續(xù)繁雜，存在多頭、重復(fù)、層層審批現(xiàn)象，導(dǎo)致審批時(shí)間無限延長，群眾和企業(yè)辦成一件事往往要跑幾十個(gè)部門，蓋幾

十、上百甚至更多的圖章。有的甚至搞”暗箱操作”，在外界因素的作用下，不少審批帶有一定隨意性，腐敗現(xiàn)象即由此滋生，損害政府應(yīng)有的公正性和客觀性。重審批輕管理、重收費(fèi)輕服務(wù)現(xiàn)象普遍。審批責(zé)任不明確，很多審批部門和審批人員的審批行為缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)審批后的執(zhí)行情況也缺乏必要的后續(xù)監(jiān)督。

總之，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)在呼喚審

批制度的改革，并要求其不斷深化。

二、行政審批制度改革的探索

行政審批制度改革的進(jìn)程有別于其他政治體制改革，因?yàn)樗且豁?xiàng)自下而上、從地方再到中央的改革。2001年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了關(guān)于審批制度改革工作實(shí)施意見的通知，而在此之前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)非常薄弱的浙江省，很多縣市早已建立了以集中審批、承諾辦結(jié)為特點(diǎn)的審批便民機(jī)構(gòu)，金華市更在1999年便將46個(gè)具有行政審批權(quán)的局委的審批辦證窗口全部集中于大廳，而因此獲得浙江省政府200萬元重獎(jiǎng)。由于浙江省在審改中的先行者地位，吸引了眾多鄰近省市前來參觀取經(jīng)，安徽的學(xué)浙江，鄰近的河南、山東學(xué)安徽、再遠(yuǎn)的山西、河北又把河南、山東當(dāng)成了老師，而最先起步的金華，又返過頭來向河北保定、河南焦作學(xué)習(xí)。各種經(jīng)驗(yàn)、做法被不斷的復(fù)制、完善、創(chuàng)新，雖然最后各地審改的結(jié)果都有大同小異之感，但畢竟在探索中成燎原之勢在全國鋪開。

行政審批制度改革的成果可以概括為：減、集、分、聯(lián)。

所謂“減”，就是審批項(xiàng)目的大量削減，這是審批制度改革的最大成果。在各級(jí)政府的強(qiáng)勢推動(dòng)下，各個(gè)擁有審批權(quán)限的部門不論愿意不愿意，從削減比例上來看確實(shí)有大量的項(xiàng)目被減掉了。而在為這些數(shù)字歡欣鼓舞的同時(shí)，不禁心驚審批項(xiàng)目的如此之多！而且，從絕對(duì)量上來看，各部門仍然保留了數(shù)量不少的審批項(xiàng)目，而且這之中的一部分已經(jīng)觸及了各審批部門的最敏感部分。從目前的情況來看，要想再有進(jìn)一步動(dòng)作，難度會(huì)顯著增大。

所謂“集”，就是各地方集中審批機(jī)構(gòu)的成立。這是普通群眾最直接感受到審批制度改革成果的地方，使審批辦證從“你來這兒找我”變成了“我在那里等你”。耳目一新的運(yùn)作模式、嚴(yán)格的內(nèi)部管理、大大提速的工作效率使各種中心成為政府部門的示范單位。

所謂“分”，就是審批和監(jiān)管的分

離。長久以來，審批人員和監(jiān)管人員一套人馬，審批煩瑣而監(jiān)管不力，事實(shí)上降低了行政審批的嚴(yán)肅性。前置審批承諾制推行以后，門檻進(jìn)一步降低，審批變得簡易而監(jiān)管的壓力增大。可以說，正是因?yàn)楸O(jiān)管力度的增大，才使審批項(xiàng)目的精減、時(shí)限的縮短成為可能。

所謂“聯(lián)”，就是上下聯(lián)動(dòng)，共同開通快速審批通道。浙江寧波、金華的不少地方已經(jīng)組成了審批網(wǎng)絡(luò)，從市到縣，再從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市縣一級(jí)普遍建立了集中審批機(jī)構(gòu)，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，則全面推行全程代理服務(wù)制，使更多的人享受到了審批制度改革的成果。

三、行政審批制度改革的思考

行政審批制度改革，實(shí)質(zhì)上是政府機(jī)關(guān)的一場自我變革、自我完善，是為建立現(xiàn)代化行政管理體制而破舊立新的一項(xiàng)艱巨工程。這項(xiàng)改革涉及到部門權(quán)力和利益的重新調(diào)整，要注重市場規(guī)則的運(yùn)用，充分發(fā)揮市場對(duì)資源的配置作用，依法逐步推進(jìn)。

1、審批辦事機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式要在實(shí)踐中不斷完善和創(chuàng)新。目前，大多數(shù)縣市區(qū)成立了辦事大廳、審批中心、服務(wù)大廳等名稱各異、職責(zé)雷同的服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了管理方式的轉(zhuǎn)變，并得到了群眾的好評(píng)，但不能認(rèn)為就是改革的終點(diǎn)和目標(biāo)。第一，進(jìn)入中心的部門有限，而沒有進(jìn)中心的部門把審批項(xiàng)目放進(jìn)來是不可能的；第二，從項(xiàng)目上看，目前不可能所有審批項(xiàng)目都進(jìn)中心，還有一部分項(xiàng)目游離于中心之外，縱然中心都建立了各種監(jiān)督機(jī)制，但對(duì)未進(jìn)中心的審批項(xiàng)目沒有約束力；第三，進(jìn)了中心的部門，也沒有把所有的審批項(xiàng)目放入中心；第四，進(jìn)了中心的項(xiàng)目，有個(gè)授權(quán)到位不到位的問題，就算授權(quán)全部到位，窗口能不能、敢不敢充分利用又是個(gè)問題。雖然歐美等國家也有類似的政務(wù)大廳，但其審批職能部門之少、審批內(nèi)容之精是我們現(xiàn)階段不能相比的。對(duì)于審批辦事機(jī)構(gòu)來說，也不能滿足于現(xiàn)有成績，在運(yùn)作的方式方法上要與時(shí)俱

進(jìn)、不斷創(chuàng)新，為最終建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政審批體系提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2、審批制度改革不僅僅是削減審批項(xiàng)目。目前，審批制度改革正在各地轟轟烈烈的展開，某地某日削減多少審批項(xiàng)目的報(bào)道不時(shí)見諸報(bào)端。不少地方政府把審批制度改革的目標(biāo)定為：削減審批項(xiàng)目、提高辦事效率、優(yōu)化投資環(huán)境。但是只減項(xiàng)目不減機(jī)構(gòu)，審批項(xiàng)目仍可能反彈，畢竟政府機(jī)構(gòu)的存在總可發(fā)揮一些作用。審批制度的改革，不能只看減了多少項(xiàng)目，而要與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合，與公共管理機(jī)制相結(jié)合，加快培育與完善社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。原有的審批項(xiàng)目可以由市場機(jī)制去調(diào)節(jié)的，就交給市場?？梢杂芍薪闄C(jī)構(gòu)解決的交給中介機(jī)構(gòu)，把群眾自己可以解決的事情交給群眾，真正形成政府—行業(yè)中介組織和社會(huì)自律組織—社會(huì)和市場的三元社會(huì)結(jié)構(gòu)。

3、行政審批不能僅限于政府內(nèi)部

監(jiān)督。目前進(jìn)入中心的審批項(xiàng)目，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了程序、資料、收費(fèi)、依據(jù)、承諾期限的五公開，但是仍然可以看到有人可以完成“不可能完成的任務(wù)”，明知辦不了，但是可以打打擦邊球，知道條子辦不了減免，但是可以拿出政府文件來辦理。而未進(jìn)入中心的項(xiàng)目自然不必說了，審批的隨意性大，領(lǐng)導(dǎo)的意圖有可能代替制度，成為了腐敗滋生的溫床。同時(shí)，對(duì)審批責(zé)任的追究不夠，對(duì)審批機(jī)構(gòu)、審批人的失誤或錯(cuò)誤過于寬容。

建立和完善行政審批程序，最重要的是應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)程序性的制度建設(shè)，包括建立情報(bào)公開制度、時(shí)效制度、聽證制度、告知制度等。其中，建立情報(bào)公開制度有著重要意義。只有對(duì)涉及審批的事項(xiàng)、條件、審批申請(qǐng)程序等都以適當(dāng)?shù)姆绞焦?，使行政相?duì)人能夠及時(shí)和全面了解相關(guān)的規(guī)定，才能有利于相對(duì)人對(duì)行政行為的理解、支持和監(jiān)督，并且也有利于提高公務(wù)人員的行業(yè)自律，防止腐敗和行政任意行為的產(chǎn)生。

其次，對(duì)于一些重大項(xiàng)目或涉及相對(duì)人重大利益的審批，應(yīng)設(shè)立聽證程序，允許當(dāng)事人參與答辯與做出陳述，盡可能追求審批結(jié)果公正、公平。行政主體的審批決定一經(jīng)做出，應(yīng)在法定的時(shí)間內(nèi)以法定的形式告知當(dāng)事人，并應(yīng)說明理由。這樣做不僅使當(dāng)事人能夠及時(shí)知曉結(jié)果和原由，又便于當(dāng)事人對(duì)行政審批的監(jiān)督。

4、行政審批制度改革不能總由地方推動(dòng)。目前，各地方特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的行政審批制度改革事實(shí)上已經(jīng)走在了中央的前面，但是改革的阻力已顯著增大。主要原因是這項(xiàng)改革沒有從源頭上抓起，已經(jīng)涉及到法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等本級(jí)政府無法解決的深層次矛盾。但是對(duì)中央來說，某些審批項(xiàng)目有地方性差異，即某些地方可以取消而某些地方將繼續(xù)保留，無法做出統(tǒng)一安排。而對(duì)地方來說，即使上級(jí)有了統(tǒng)一安排，也有一方結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，依法清理、規(guī)范的過程。不過，隨著《行政許

可法》2004年7月1日起的實(shí)施，相信會(huì)對(duì)下一步審改工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。它必將進(jìn)一步促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，使“審批”變成“服務(wù)”，提高行政效能，方便企業(yè)群眾。