第一篇：關(guān)于城管執(zhí)法中存在問題的若干思考

——關(guān)于城管執(zhí)法中存在問題的若干思考

汪心怡

城管執(zhí)法一直以來都是政府公共職能的熱門話題之一，隨著城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市管理執(zhí)法在一定程度上體現(xiàn)了一座城市的文明程度，更體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣畬τ诔鞘泄芾砗统鞘薪ㄔO(shè)的理念和態(tài)度，城管執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)規(guī)范城市秩序的有效措施，卻也是城市管理中的焦點和難點。今年8月至10月，我通過在上海市綠化市容行政事務(wù)受理中心實習(xí)，讓我對城管這一特殊的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有了更多的接觸，在接觸受理投訴的過程中，對城管執(zhí)法行為不規(guī)范、城管不作為現(xiàn)象等，市民頗有怨言，因此，我希望通過更深入的調(diào)查對城管執(zhí)法如何合理化、人性化予以更多的關(guān)注。關(guān)鍵詞：城管 執(zhí)法 政府職能 缺陷 改進(jìn)

一、調(diào)研目的：

一直以來，關(guān)于城管執(zhí)法方面的負(fù)面報道層出不窮，“湖北天門企業(yè)家拍攝城管打人遭群毆身亡”、“北京一老教師斥責(zé)城管隊員野蠻執(zhí)法遭暴打”、“西吉城管人員當(dāng)街圍毆記者，城管隊長帶頭”等一系列關(guān)于城管暴力執(zhí)法的事件屢有發(fā)生，究竟城管執(zhí)法部門存在哪些問題，如何改進(jìn)，值得深思。城市管理執(zhí)法在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了種種弊端，許多問題并沒有得到有效解決，城管執(zhí)法面臨著嚴(yán)重的現(xiàn)實困境，在其中關(guān)于執(zhí)法時合法性與合理性的矛盾沖突尤為明顯。因此，我希望通過調(diào)研查找城管執(zhí)法中存在的一些問題，以此為切入，尋找問題產(chǎn)生的根源，并思考如何能改善城管執(zhí)法的弊端，提升城管執(zhí)法工作的效率，在真正意義上能做到“依法行政、文明執(zhí)法”。

二、調(diào)研時間

2010年8月——2010年11月

三、調(diào)研報告：

隨著依法治國，建設(shè)社會主義法治國家基本方針的實施，我國各項法治事業(yè)突飛猛進(jìn)，但是必須看到，依法行政，建設(shè)法治政府的任務(wù)還遠(yuǎn)沒有完成。城市管理行政執(zhí)法隊伍作為政府城市管理方面的形象代言人，無疑使其成為了的焦點。一）、城管的定義

所謂城管，是指我國當(dāng)前法制體制下，為避免從前多頭執(zhí)法造成的重復(fù)執(zhí)法而產(chǎn)生的綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)。其職能包括：貫徹實施國家及本市有關(guān)城市管理方面的法律、法規(guī)及規(guī)章，治理和維護(hù)城市管理秩序；組織起草本市有關(guān)城市管理綜合行政執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章草案，研究提出完善本市城市管理綜合行政執(zhí)法體制的意見和措施；負(fù)責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法的指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織調(diào)度工作；負(fù)責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法隊伍的監(jiān)督和考核工作；負(fù)責(zé)本市市政設(shè)施、城市公用、城市節(jié)水和停車場管理中的專業(yè)性行政執(zhí)法工作；負(fù)責(zé)城管監(jiān)察隊伍行政執(zhí)法中跨區(qū)域和領(lǐng)導(dǎo)交辦的重大案件的查處工作；負(fù)責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法系統(tǒng)的組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、隊伍建設(shè)以及廉政勤政建設(shè)工作；承辦市政府及市市政管委交辦的其它事項等。

二）、目前城管執(zhí)法中存在的諸多問題

不文明的執(zhí)法現(xiàn)象在各種執(zhí)法工作中普遍存在，但在城管執(zhí)法領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出。其主要表現(xiàn)就是執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中作風(fēng)粗暴、濫用職權(quán)、隨意罰款。許多城管執(zhí)法人員在對違法行為進(jìn)行糾正、制止時，往往采取過激行為，導(dǎo)致“城管打人”的案例屢屢見報。某些城管執(zhí)法人員尤其是城管協(xié)管員，法律意識淡薄，違反執(zhí)法程序，常常在不出示任何處罰決定和扣押手續(xù)的情況下，強行對執(zhí)法相對人進(jìn)行處罰。另外，某些城管執(zhí)法部門巧立名目，亂收費、亂罰款，將城管局變成了處罰局。因此，普遍城管執(zhí)法隊伍得到的領(lǐng)導(dǎo)、群眾的滿意度和認(rèn)同感都不高。為什么城管執(zhí)法隊員付出了艱辛與努力，卻無法換來公眾的肯定？

今年7月1日下午，上海普陀區(qū)某村門口，四輛城管執(zhí)法車輛被多名小商販團(tuán)團(tuán)圍住。現(xiàn)場一度聚集了近百名圍觀群眾。起因是6月30日晚城管與小販發(fā)生過沖突，據(jù)稱小販遭“迷彩服”拿著疑似“凳子腿”的鐵棍圍成一圈毆打。一位居民稱，事件引來圍觀群眾數(shù)百人，部分群眾不滿“迷彩服”的打人行為，將他們圍住。大約9時30分，一名黑衣男子跳上卡車與其他兩人向“迷彩服”發(fā)放鐵條，并用喇叭指揮他們“沖出去”。人手一根鐵條的眾多“迷彩服”圍在卡車周圍，見人便打。事后，中國青年報記者向普陀區(qū)城管大隊的上級主管部門——普陀區(qū)建設(shè)和交通委員會負(fù)責(zé)人進(jìn)行求證。普陀區(qū)建交委黨辦主任侯冬梅明確表示，“迷彩服”并非城管人員，也不是城管大隊所雇用，是由普陀區(qū)“迎世博600天行動城市管理指揮部”向社會招聘而來，意在協(xié)助區(qū)“整治三亂”聯(lián)合行動隊進(jìn)行執(zhí)法行動，被稱為協(xié)助整治人員。東新路上歷來擺攤者眾多，賣燒烤的攤位，賣化妝品、小飾物、流行服飾、電子產(chǎn)品的攤位常年占據(jù)了街道兩側(cè)。當(dāng)?shù)鼐用耠m頗有怨言，但因市口好、人流量大，前來擺攤的小商販一直絡(luò)繹不絕，城管執(zhí)法頗有難度。

這個案例從一定程度上反映了上海城管的現(xiàn)狀，正式的城管隊員無力管轄，編外人員進(jìn) 行強制管轄卻導(dǎo)致了違規(guī)執(zhí)法，城管執(zhí)法主體的不文明執(zhí)法，嚴(yán)重?fù)p害了城管執(zhí)法隊伍的整體形象，激化了城管執(zhí)法主體與相對人的矛盾沖突。

三）、這些問題產(chǎn)生的原因

當(dāng)前，我們的城管執(zhí)法隊伍建設(shè)總體上向著積極的方向發(fā)展，但制約和影響城管執(zhí)法的因素有很多，城管執(zhí)法的體制中還有不少缺陷。從內(nèi)在因素看，原因主要存在于以下幾個方面：

（一）、思想原因：城管執(zhí)法的管理理念滯后。

如今問起城管，相信上海大多數(shù)人認(rèn)為城管執(zhí)法的通病在于執(zhí)法行為不規(guī)范，不著城管服裝，態(tài)度惡劣，行為粗魯?shù)鹊?，其根源還出在城管隊伍的管理上，長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務(wù)的管理看成僅僅是政府的管理。其管理理念究竟注重于執(zhí)法的過程還是執(zhí)法的結(jié)果？到底是取締非法重要還是執(zhí)法過程中保持和樹立形象重要？片面強調(diào)法律效果和工作效果而忽視社會效果和統(tǒng)籌兼顧各方利益，最終只能導(dǎo)致沖突。城管管理隊伍規(guī)范秩序，以人為本、文明執(zhí)法理念在城管執(zhí)法中還沒有真正形成。因此導(dǎo)致了行政執(zhí)法中的執(zhí)法違法事件時有發(fā)生。城管執(zhí)法中暴露出來的許多問題，其實質(zhì)反映了社會處于轉(zhuǎn)型期的大背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的沖突。事實上，長期以來城管執(zhí)法奉行“大棒”政策，輕則設(shè)限，重則封殺，可是非但沒有消除馬路攤販所帶來的負(fù)面影響，反而讓管理部門備受指責(zé)。在上述的新形勢下，如果我們還不繼續(xù)解放我們守舊的強制執(zhí)法的傳統(tǒng)管理思想，只會使其在執(zhí)法管理中沖突不斷的升級。

（二）、制度原因：城管執(zhí)法隊伍法制建設(shè)不健全。

城管隊伍自建立以來，經(jīng)歷了不少的改革，出臺了許多相關(guān)管理規(guī)定，可是全國至今還沒有一部關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的專門法規(guī)，城管執(zhí)法的法律依據(jù)僅僅是《行政處罰法》中一些對于政處罰權(quán)的規(guī)定，城管執(zhí)法仍舊缺乏系統(tǒng)科學(xué)的法律規(guī)范，存在著合法性和合理性矛盾的問題。城管執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中處于一種尷尬境地：它不僅面臨著市民和執(zhí)法相對人的質(zhì)疑，而且在與其他部門合作執(zhí)法的過程中也處于“弱勢地位”。其頒布的條令規(guī)定既得不到執(zhí)法相對人的認(rèn)同，也得不到其他部門的配合。同時，也沒有法律對城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)以及履職范圍等作出明確規(guī)定，使城管執(zhí)法人員的執(zhí)法缺乏明確的法律依據(jù)，從而導(dǎo)致了濫用職權(quán)的現(xiàn)象，這不僅損害了法律的嚴(yán)肅性，更是直接損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，損害了政府的形象。只有從根源上完善了法律制度，才會對雙方都形成一種制衡，既能限制違法違規(guī)行為，同時也能對執(zhí)法者起到約束作用。

（三）、歷史原因：城管的執(zhí)法經(jīng)驗相對缺乏。

由于城管執(zhí)法隊伍起步較晚，城管執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力、執(zhí)法手段、執(zhí)法經(jīng)驗同其他執(zhí)法部門相比還不夠成熟，一定程度上影響了城管執(zhí)法隊員正規(guī)執(zhí)法的規(guī)范性。怎樣處理好與違法者之間的關(guān)系成了城管執(zhí)法中的障礙，缺乏有效溝通和正確引導(dǎo)往往會成為沖突的原因。好比一個殘疾的老人在路邊乞討，城管是驅(qū)逐還是不管？遇到有人故意挑釁拉扯，城管是還手還是挨打？怎樣協(xié)調(diào)處理好執(zhí)法者與執(zhí)法相對人的成為了城管制度的首要研究內(nèi)容。

（四）、環(huán)境原因：城管執(zhí)法的工作性質(zhì)及環(huán)境的特殊性

城管執(zhí)法的工作性質(zhì)及現(xiàn)實環(huán)境決定了城管執(zhí)法不可避免地處于城市管理矛盾的風(fēng)口浪尖，其執(zhí)法的對象和場所決定了其面臨的執(zhí)法環(huán)境比其他執(zhí)法部門更加糟糕。在城市管理中，城管執(zhí)法部門與執(zhí)法相對人之間的矛盾可能是所有矛盾中最尖銳、最不容易協(xié)調(diào)的：一方面作為執(zhí)法方的政府部門有權(quán)對城市管理中的違章違法行為進(jìn)行管理和處罰；另一方面作為執(zhí)法的相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法違規(guī)行為，這就使他們與城管執(zhí)法主體發(fā)生了直接的利益沖突，甚至分裂成對立的“敵我”兩個陣營。正如毛壽龍先生所言：小商小販保住了“飯碗”，城管人員就會丟了“飯碗”，反過來城管隊員端穩(wěn)了“飯碗”，小商販的生存就面臨著困難。市民普遍認(rèn)為管理方是強勢的一方，被管理方是弱勢群體，大部分市民都是同情并支持弱者。城管執(zhí)法部門面對執(zhí)法相對人的抗法甚至暴力抗法，有時迫不得已進(jìn)行強制執(zhí)法，但是經(jīng)過一番“猜測”和“推理”以后，在老百姓心目中形成了“野蠻執(zhí)法”的印象。所以，多年來的管理執(zhí)法工作經(jīng)常遇到用暴力手段進(jìn)行反抗。而管理方在反抗中采取制止的自衛(wèi)手段，一般都會被市民惡指投訴為“打人”，而暴力抗法的前因卻不提。上海市民普遍對于城管的評價都不高，原因也在于此。

這樣的特殊環(huán)境就造成了城管執(zhí)法領(lǐng)域的惡性循環(huán)：執(zhí)法主體的不文明執(zhí)法促使執(zhí)法相對人抗法甚至暴力抗法，而執(zhí)法相對人的抗法行為又促使執(zhí)法主體變本加厲地不文明執(zhí)法。執(zhí)法力量在不斷強化，執(zhí)法力度在不斷加大，但是成效卻不夠明顯。

四）、針對這些問題可以采取的解決措施

解決這些問題必須要有對城市管理職責(zé)清醒的認(rèn)識，城管隊伍要有“以民為本，服務(wù)社會”的本質(zhì)執(zhí)法理念，在完善城管體系的進(jìn)程中，必須解放思想，改革創(chuàng)新，理性分析，大膽嘗試，切實增強服務(wù)型城市建設(shè)，保障落實城市管理的責(zé)任，特別是在當(dāng)前城管執(zhí)法體制不夠完善的情況下，應(yīng)把“依法行政，執(zhí)法為民”的主題思想落實到每一個政府城市管理執(zhí) 行者的思想中，以務(wù)實、創(chuàng)新的精神，扎實推進(jìn)城管執(zhí)法工作的科學(xué)發(fā)展，為社會的和諧進(jìn)步奠定良好的基礎(chǔ)。就原因分析，我們可以得到以下幾條解決思路：(一）制度上：建立和完善城管執(zhí)法相關(guān)法律、法規(guī)

城管執(zhí)法部門法律地位不明確，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)對其執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，因此當(dāng)務(wù)之急就是盡快制定出一部專門的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律，緩解執(zhí)法者和執(zhí)法相對人之間合理性與合法性的矛盾，在在執(zhí)法過程中足夠的權(quán)威和獨立性，解決其合法性不足的問題。同時加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，損害執(zhí)法相對人的權(quán)利，避免出現(xiàn)隨意收費、任意罰款、濫用職權(quán)的“城管弊病”，不斷提高城管隊伍依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

（二）思想上：城管執(zhí)法必須樹立“以人為本”的理念

在接受受理城管相關(guān)投訴中，最常見的要數(shù)亂設(shè)攤和占道經(jīng)營，究其原因，是由于執(zhí)法相對人在城市生存的需要。但是，強制執(zhí)法是否真的能夠杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生呢？在城管執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)灌輸“以人為本”的城管執(zhí)法理念，從而使得人得基本生存需求等到滿足。以在各城市普遍出現(xiàn)的“夜排檔”為例，一些中心城區(qū)可以根據(jù)市民需要，指定時間、地點經(jīng)營，為流動商販向固定攤位轉(zhuǎn)化提供條件。當(dāng)然，設(shè)攤和占道經(jīng)營的另一個方面是由于存在社會需求，正規(guī)菜場的過高成本也促使馬路設(shè)攤現(xiàn)象屢禁不止，因此，能否換一個思路來處理問題，比如解決流動攤販的設(shè)攤場所，降低其設(shè)攤收費的標(biāo)準(zhǔn)，然后規(guī)范管理，保障其生存的權(quán)利也對其行為進(jìn)行約束，處罰只是城市管理執(zhí)法中的一個手段，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，保障各方權(quán)益才是長久之效。要把以人為本作為科學(xué)發(fā)展觀的核心。要提高化解矛盾的水平，按照處理人民內(nèi)部矛盾的原則和方法，做到具體事情具體分析、寬容以待、耐心說服、冷靜處理，使管理對象平和接受，從而有效地化解矛盾糾紛。

（三）環(huán)境上：做好信息公開，正確引導(dǎo)輿論，營造良好的城管執(zhí)法環(huán)境。

宣傳城管的工作職能、手段，宣傳相關(guān)的法律法規(guī)、政策，公開透明的以法律為準(zhǔn)繩接受公眾的監(jiān)督。利用新聞媒體，提高市民的法律意識，維權(quán)意識，營造良好的城管執(zhí)法氛圍，從而使廣大市民能夠自覺地理解、支持、配合城管執(zhí)法工作的順利開展。城管執(zhí)法部門的執(zhí)法過程是公眾關(guān)注的焦點，可以適當(dāng)采取錄像、拍攝等措施避免因執(zhí)法相對人的胡編亂造引發(fā)公眾的質(zhì)疑和不滿，以前面列舉的上海普陀區(qū)城管的不文明執(zhí)法為例，執(zhí)法者否認(rèn)攜帶工具而市民稱其以棍狀物打人，這就需要客觀的證據(jù)來證明，任何一方的一面之詞都不能盡信。另外針對一些涉及面廣，對市民生活影響比較大的執(zhí)法決策可以按照法定程序公開舉行聽證，將執(zhí)法范圍、職責(zé)、收費標(biāo)準(zhǔn)、辦案程序等內(nèi)容向社會公開，充分聽取相對人、社會公 眾以及各類非政府組織的意見和要求，強化社會對城管執(zhí)法部門工作的監(jiān)督，使城管執(zhí)法決策更加體現(xiàn)公眾的利益，執(zhí)法過程更加公正化、透明化，這樣也更能夠使城管在日常執(zhí)法中獲得更多的支持和理解。

（四）職能上：加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十七大報告指出：“要健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強化社會管理和公共服務(wù)?！痹鯓诱嬲龔墓芾硇驼D(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府呢？政府不再是凌駕于公民社會之上的官僚，而是作為人民的公仆，矜矜業(yè)業(yè)的服務(wù)于民，如果這種思想能在城管行政執(zhí)法過程中加以體現(xiàn)，也就意味著城管之類的行政主體在執(zhí)法過程中，不再是位居于廟堂之上、依靠權(quán)力控制相對人的“管理者”，而是與相對人平等溝通、相互尊重、提供幫助的“服務(wù)者”。應(yīng)當(dāng)真正做到替群眾辦事、為群眾說話、受群眾監(jiān)督。充分發(fā)揮城管執(zhí)法“二級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡(luò)”的作用，加強各職能部門的聯(lián)系溝通和協(xié)調(diào)，真正形成管理合力，以達(dá)到最佳的管理效果和執(zhí)法效率。

（五）硬實力：提高城管隊伍自身素質(zhì)

城管執(zhí)法人員不僅要具備堅定的政治信仰，還要熟練掌握城管執(zhí)法業(yè)務(wù)知識，經(jīng)常接受培訓(xùn)，切實提高自身的思想水平和工作能力。城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)明確“服務(wù)”意識，認(rèn)識到執(zhí)法者同時也是服務(wù)者，在熱情、周到、及時、高效地履行職能的同時，積極探索提高執(zhí)法效率的途徑，提高執(zhí)法質(zhì)量。

與此同時，人民群眾對城管執(zhí)法人員的信任是從外表開始的。如果執(zhí)法人員衣著不整，滿嘴臟話、粗話，舉止輕浮，蠻橫無理，人民群眾就會失去對城管執(zhí)法的信任，文明執(zhí)法就無從談起。因此，時時注重禮儀，養(yǎng)成良好的品行和端莊的舉止，整齊的穿戴，給人民群眾一個良好的第一印象，是我們文明執(zhí)法的良好開端。我認(rèn)為，可以適當(dāng)考慮在某些區(qū)縣內(nèi)試行大學(xué)生城管的隊伍建設(shè)。首先大學(xué)生具備較高的思想道德素質(zhì)，有著較好的學(xué)習(xí)能力、工作能力和溝通能力，法制觀念較強，在執(zhí)法中更多的運用法律允許范圍內(nèi)的執(zhí)法行為，暴力執(zhí)法可能性相對較低，在一定程度上提升城管的風(fēng)氣和形象，也能為城管隊伍起到宣傳作用。

五）總結(jié)

隨著我國依法治國法治理念的深入人心，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和各地城市化進(jìn)程的進(jìn)一步擴(kuò)大，城管執(zhí)法人員素質(zhì)的日益提高，人民群眾對嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求越來越高。城管執(zhí)法是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，城管執(zhí)法工作的順利開展，需要社會各方面的配合，只有得到了社會的認(rèn)同，我們才能使城管執(zhí)法走出現(xiàn)實困境。城市的可持續(xù)發(fā) 展和良好形象，需要城市行政執(zhí)法人員的有序管理和文明執(zhí)法，要做到有序的科學(xué)管理就需要繼續(xù)解放傳統(tǒng)的管理思想，在管理的方法和方式上不斷的創(chuàng)新，加強自身隊伍的建設(shè)，而政府方面應(yīng)當(dāng)及時做好信息的公開，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，早日在真正意義上做到“服務(wù)型政府”，為城管的執(zhí)法活動營造良好的城市環(huán)境和輿論導(dǎo)向。

以上是我這次的畢業(yè)實習(xí)社會實踐中對于城市管理職能部門當(dāng)今的一些現(xiàn)狀和執(zhí)法行為中存在問題的一些想法，雖然我的很多想法還不夠成熟，文筆也很生硬，但是無可厚非，此次社會實踐在很大程度上為我明年步入社會奠定了良好的基礎(chǔ)，讓我對于社會這個大環(huán)境有了更清醒的認(rèn)識，同時也給我留下了很多思考。最后，感謝所有在這次社會實踐中幫助我的老師們，你們的生活閱歷和為人處事的經(jīng)驗將是我今后踏足社會的指路牌。

參考資料：

1、百度百科

2、陳書成 《行政法視野下的城管執(zhí)法問題及對策》[J] 湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(人文社會科學(xué)版)

4、郭靜華 《城管細(xì)節(jié)不容忽視》[J] 上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報 2005年.第03期

5、魏其華 《加強城管工作者職業(yè)道德建設(shè)[J] 長江建設(shè) 1998年.第02 期

6、呂娟 徐飛《市里游動的無照商販》[J] 法律與生活 2002年.第10期

7、龔瑞生 《在城管中系情于民》[J] 學(xué)習(xí)月刊 2003年.第10期

第二篇：城管執(zhí)法中存在問題及解決辦法的思考

城管執(zhí)法中存在問題及解決辦法的思考

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摘要： 城管執(zhí)法一直以來都是政府公共職能的熱門話題之一，隨著城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市管理執(zhí)法在一定程度上體現(xiàn)了一座城市的文明程度，更體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣畬τ诔?市管理和城市建設(shè)的理念和態(tài)度，城管執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)規(guī)范城市秩序的有效措施，卻也是城市管理中的焦點和難點。

關(guān)鍵詞： 城管 執(zhí)法 政府職能 缺陷 改進(jìn)

一、城管的發(fā)展歷史及作用

追根溯源，城管的前身其實屬于環(huán)衛(wèi)部門。中國的城市發(fā)展歷史源遠(yuǎn)流長。元初，意大利人馬可?波羅在《馬可?波羅行記》中，曾經(jīng)將臨安(今杭州)稱譽為“世界最富麗華貴的城市”。而那個時候，古臨安因為城市人口聚居而產(chǎn)生大量的垃圾。為了解決這個問題，官府就開始招募專人進(jìn)行清除；清末，警察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對城市清潔管理工作，具體包括清理街道、收運垃圾、整頓廁所等。近代(1929年前后)，當(dāng)時的各地政府還頒布了有關(guān)清潔衛(wèi)生的管理條例，并開始設(shè)立專門的城市環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)。新中國成立后，各城市即建立環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)。此后，環(huán)衛(wèi)部門的隸屬發(fā)生頻繁變動，分別歸屬過公安、衛(wèi)生、供銷等部門。1980年起，城市的環(huán)境工作改由城市建設(shè)系統(tǒng)管理。改革開放之后，城市人口激增，城市環(huán)境破壞嚴(yán)重。這些問題如果不及時解決，勢必嚴(yán)重影響城市公用設(shè)施功能的正常發(fā)揮。但當(dāng)時的政府相關(guān)部門執(zhí)法權(quán)力重疊，職責(zé)邊界不清，執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)處罰與執(zhí)法疲軟的弊病。要盡快扭轉(zhuǎn)“一群大蓋帽管不了一個破草帽”的局面，還市民一個清潔優(yōu)美的城市環(huán)境，就必須設(shè)置一個及時高效的新職能機(jī)關(guān)?！吨腥A人民共和國行政處罰法》關(guān)于集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定消除了達(dá)成這個目標(biāo)的法律障礙。1997年5月北京市宣武區(qū)最早啟動城市管理綜合執(zhí)法的試點。之后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國相繼成立城管部門。

我們必須客觀的承認(rèn)，由于執(zhí)法力量的集中，增強了執(zhí)法威力，市民投訴和媒體 1

關(guān)注的很多老大難問題得到了及時解決，市容市貌日新月異?？梢?，從發(fā)展歷史和工作成果上看，城管存在也是合理且必要的。但是為什么善花有時會結(jié)出惡果？兩個必要的城市發(fā)展主體為什么會產(chǎn)生如此大的沖突？要解開這個迷，必須從矛盾關(guān)系上進(jìn)行分析。

二、當(dāng)前城管工作中存在的問題

（一）亂擺亂賣根難治：流動攤點屢禁不止。不談小區(qū)街巷，僅在主要街道、休閑廣場等城市中心繁華地段，眾多無證流動攤販利用早、晚期間管理力量薄弱、人流集中的有利時機(jī)，利用部分市民貪圖便宜、方便的心理，流動設(shè)攤，造成交通堵塞、行人通行不便。另外，流動攤販?zhǔn)褂萌嗆?、板車機(jī)動性強，逃逸方便，導(dǎo)致執(zhí)法隊員趕到時，他們已經(jīng)更換了場所。

（二）五小行業(yè)難治理：諸如餐飲、加工、洗車、修理、娛樂之類的五小行業(yè)，存在規(guī)劃滯后，環(huán)境衛(wèi)生差，污染嚴(yán)重，居民投訴多，經(jīng)營面積小等問題，這些行業(yè)沿街?jǐn)[設(shè)，超門店經(jīng)營，衛(wèi)生設(shè)施不全，油煙排放差，臟、亂、差現(xiàn)象嚴(yán)重，同時還存在不同的食品安全隱患。從業(yè)者大多數(shù)是下崗職工、外來人員，流動性大，法律意識淡薄，對其進(jìn)行長效管理難度大

（三）違章建筑難拆除：違章搭建是影響城市面貌和環(huán)境的主要原因之一，也是城管執(zhí)法的突出問題。從違法建筑的動因來看，經(jīng)營戶為增加收入亂搭建、居民住戶為增加居住空間而亂搭建?；旧蟽煞N規(guī)律，一是效仿，認(rèn)為人家能搭我為什么不能，二是違法搭建投入與拆除難度成正比，越是投入資金人力多的違法建筑越是難拆除。

（四）部門之間難協(xié)調(diào)：城市管理工作面大量廣、情況復(fù)雜，需要各相關(guān)部門密切配合，工商、城管、衛(wèi)生、公安等部門按照有關(guān)法律、法規(guī)都負(fù)有一定的管理責(zé)任，但面對種種吃力不討好的事，其他部門總能找出推脫的理由。在執(zhí)法中往往存在“有利互相爭，無利相互推”的現(xiàn)象，使城市管理的相關(guān)問題不能從根本上得到解決。

三、存在問題的主要原因分析

（一）齊抓共管機(jī)制尚未形成。

1、綜合整治靠突擊。城市管理工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各職能部門齊 2

抓共管，協(xié)同作戰(zhàn)。在城市創(chuàng)建的目標(biāo)下，遇有重大活動時,往往習(xí)慣用“運動式”的方法搞城市管理，在一定時間內(nèi)集中力量進(jìn)行突擊整治，短期內(nèi)能取得立桿見影的效果。這期間部門之間協(xié)調(diào)配合、推諉扯皮少，政府領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)單位也大力支持，一旦階段性創(chuàng)建任務(wù)完成，各職能部門各自為政,缺乏統(tǒng)攬機(jī)構(gòu)來組織落實長效管理，形成治理—反彈—再治理—再反彈的局面。

2、基層政府管理城市的作用未得到有效發(fā)揮。城市管理點多面廣，尤其在現(xiàn)場、現(xiàn)行方面，管理重心太高，往往出現(xiàn)“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。作為城市管理主要責(zé)任人之一的區(qū)（街辦）、社區(qū)、城中村（組），沒有管理城市的具體責(zé)任和壓力，因而不能很好地發(fā)揮自身的重要作用，投入到基層城市管理工作中，致使管理脫節(jié)、斷鏈，城市管理網(wǎng)絡(luò)不健全。從我調(diào)查的情況看，很多違章占道現(xiàn)象背后，都有街辦、村組、駐街單位的背景。某些單位為了個人或小團(tuán)體利益，帶頭違規(guī)“種房”、違章占道經(jīng)營，甚至帶頭向政府提城市管理工作的意見；等有關(guān)部門查處時，他們一面以照顧困難名義為違章者說情開脫，私下又支持違章者與職能部門對抗，使城市管理工作處于十分尷尬的位置。

（二）執(zhí)法難度大。

1、執(zhí)法手段單一。根據(jù)《行政處罰法》和部分行政法規(guī)的規(guī)定，違章者不履行行政處罰決定的，可以依法將查封、扣押的財物拍賣或?qū)鼋Y(jié)的存款劃撥抵繳罰款或申請法院強制執(zhí)行。從我國目前法律、法規(guī)的規(guī)定來看，具有上述行政強制措施權(quán)的只能由法律設(shè)定，而且只有司法機(jī)關(guān)和工商、稅務(wù)、海關(guān)等少數(shù)行政機(jī)關(guān)可以實施。城市管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定了各類行政處罰，但對違章者不履行行政處罰決定的后續(xù)監(jiān)管措施，沒有賦予城管行政執(zhí)法部門任何有效手段。

現(xiàn)實的執(zhí)法情況是，違章者對執(zhí)法人員的管理根本就不理睬，罰款沒錢，責(zé)令清理、改正我不干。執(zhí)法人員沒有什么辦法強制其交罰款或強制其清理，也不能暫時限制其自由帶回機(jī)關(guān)處理。這樣一來，除了做工作之外，根本就沒有任何辦法加以管理。

2、執(zhí)法效果不佳。目前，違反市容環(huán)境、秩序的違法行為出現(xiàn)以下特點。第一，普遍性。違法違章現(xiàn)象大量存在，具有點多線長面廣的特征。第二，動態(tài)性。表現(xiàn)在時間上、空間上和性質(zhì)上的不確定，沒有規(guī)律可以掌握，隨時隨地都有可能發(fā)生。第 3

三，反復(fù)性。由于多種因素的影響，違法行為呈現(xiàn)出多發(fā)性、反復(fù)性和經(jīng)常性，被糾正或教育后，又重新開始，始終得不到徹底解決。這些情況，使得我們的執(zhí)法人員窮與應(yīng)付，疲于奔命。

3、執(zhí)法人員安全無保障。近年來，各地加強了對執(zhí)法人員的教育，要求執(zhí)法人員決不能與群眾發(fā)生沖突，決不允許發(fā)生打架等暴力事件，起到了較好效果。但是，不法商販、“釘子戶”暴力抗法事件時有發(fā)生。

4、執(zhí)法力量薄弱。城管執(zhí)法隊伍既有公務(wù)員，又有事業(yè)人員，更多的是協(xié)管員。各地城市規(guī)模迅猛擴(kuò)大，但執(zhí)法力量并未有明顯增加，正式職工與協(xié)管員比例一般都在1:3-6，因此在做到長效管理方面，增加了不小的難度。

（三）執(zhí)法環(huán)境差。

1、違章行為當(dāng)事人認(rèn)識上有誤區(qū)。他們沒有意識到城市管理法規(guī)也是行政法規(guī)體系的組成內(nèi)容，與治安管理處罰條例一樣，違反了要承擔(dān)法律責(zé)任。城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中碰到最多的申辯理由是：“我又不偷不搶，在街邊擺東西謀生，犯什么法！”他們在內(nèi)心深處沒有認(rèn)識到自己行為的違法性和社會危害性，導(dǎo)致不主動配合執(zhí)法，有時糾纏、拒絕、阻礙甚至少數(shù)“釘子戶”暴力抗法的事件不斷發(fā)生。

2、市民對城市管理工作不理解。部分市民對城市管理

執(zhí)法工作不理解，不配合。當(dāng)執(zhí)法人員對違法行為實施必要的處罰時，經(jīng)常有一大幫圍觀群眾，出于“ 同情弱者”的簡單心理，亂“打抱不平”，亂起哄，喝倒彩，甚至還指責(zé)執(zhí)法人員欺侮老百姓，徹底否定城管執(zhí)法人員的執(zhí)法行動，助長了違法行為人的底氣，形成了不利于城管執(zhí)法的社會氛圍。給城管執(zhí)法部門造成了不良的社會影響。

3、市民的整體文明素質(zhì)不高。一些市民的環(huán)境衛(wèi)生習(xí)慣較差，社會公德意識薄弱，講文明、樹新風(fēng)的觀念還十分淡薄。一些干部群眾參與城市管理的熱情不高，不少人只抱怨不參與，只指責(zé)不自責(zé)，袖手旁觀而不身體力行。

（四）、執(zhí)法保障不足

1、法律保障不足。所謂相對集中行政處罰權(quán)顧名思義是把某些部門的行政處罰權(quán)全部或部分集中起來行使。按照國務(wù)院國發(fā)[2002]17號文件要求，目前在城管范圍比較規(guī)范又集中行使的行政處罰權(quán)主要涉及4個部門（系統(tǒng)）：建設(shè)行政主管部門 4

（包括市政、園林、公用、規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生等）的全部行政處罰權(quán)；工商行政管理部門的對無照商販的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護(hù)行政主管部門的對社會生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權(quán)；公安部門對侵占道路行為的行政處罰權(quán)。涉及幾十部法律、法規(guī)、規(guī)章，幾百款罰則，這中間，既有全國人大通過的法律，國務(wù)院制定的法規(guī)及國務(wù)院部門制定的規(guī)章，也有省級人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件，在具體執(zhí)法工作中，還要顧及地方上人大、政府、部門的一些規(guī)定。且有些法律、法規(guī)、規(guī)章不盡完善，操作性差或相互打架，罰則不盡一致，或者只有禁止條款，沒有處罰條款，給執(zhí)法工作帶來難度，如大型戶外廣告的認(rèn)定就沒有一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對未經(jīng)批準(zhǔn)占道廣告的處罰按市容環(huán)境管理方面的法規(guī)與城市道路管理方面法規(guī)罰幅就不一致，《行政許可法》實施以后，行政許可與行政處罰之間的矛盾與沖突使行政執(zhí)法無可適從。

2、人員保障不足。要管理，就必須有人，人員保障也是城管執(zhí)法最基本的保障。城市規(guī)模有大小，層級有區(qū)別，區(qū)域有差異，經(jīng)濟(jì)水平有落差，管理任務(wù)有輕重，一個城市到底有多少城管執(zhí)法人員才算科學(xué)合理，至今沒有一個定論。目前一些部門凡有核定編制的，一般都按照人口多少，地域范圍大小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低來確定。如公安干警的配置一般按照轄區(qū)總?cè)丝诘娜f分之十一確定，消防人員則為城市人口的萬分之四，學(xué)校教職員工配置根據(jù)高中、初中、小學(xué)學(xué)生數(shù)確定一個基數(shù)后，再按照城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村加減不同的系數(shù)。城市管理執(zhí)法人員編制如何確定，現(xiàn)在有一種約定俗成的說法是以城市人口的萬分之六——八較為適宜，筆者也同意這個觀點，但在具體確定人員編制時，還應(yīng)考慮諸多因素，如城市規(guī)模大小、人口集聚程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、外來人口數(shù)量等。一般說，大中城市人口集聚度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的則可取低限，小城市，人口集聚度低的則應(yīng)取高限。總之，合理確定城管執(zhí)法人員編制，是保證管理工作正常運作的基礎(chǔ)條件。在人員保障問題尚有一個問題亟待引起注意，就是人員性質(zhì)問題，國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員，但在各地實施中，幾乎都沒有做到這一點，而是行政與事業(yè)混編、混崗，這既影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，又給隊伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來許多難 5

題。

3、經(jīng)費保障不足。經(jīng)費保障涉及機(jī)構(gòu)運作的三要素“人、財、物”中的二項，可見其重要性，財、物的保障主要是經(jīng)費的保障。從城管執(zhí)法經(jīng)費來看，主要有這么幾大塊，一是人員經(jīng)費，包括工資、獎金、福利等；二是日常公用支出，包括日常辦公費用、辦案經(jīng)費、交通差旅、設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)等；三是專項經(jīng)費，包括設(shè)施更新、設(shè)備添置、專項整治經(jīng)費等。

由于城管行政執(zhí)法明確規(guī)定實行“收支兩條線”，因此其行政支出必須由財政全額撥付，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異及領(lǐng)導(dǎo)重視程度的差別，一些地方城管行政執(zhí)法的經(jīng)費往往得不到保障，影響了日常工作的開展，有些城管執(zhí)法部門為了生存，為了維持正常運作，不惜以費代罰、創(chuàng)收補費、罰沒分成等“亂收費、亂罰款”來彌補經(jīng)費缺口，既影響了城管隊伍的形象，拉大了城管執(zhí)法隊伍與群眾的距離，使日常執(zhí)法難以得到群眾的支持，更嚴(yán)重的是損害了黨和政府在群眾中的形象。當(dāng)前城管執(zhí)法隊伍在一些群眾中認(rèn)同度較低的一個重要原因也在于此。那么經(jīng)費保障這塊如何能在最低限度上支撐正常運作？從各地的實踐看，以人員經(jīng)費的2倍較為適宜，也就是說經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平盡管有高低，但以人員經(jīng)費為基數(shù)確定日常辦公費用相對較為合理（當(dāng)然大的專項支出不包括在內(nèi)）。

4、人身保障不足。城管執(zhí)法的場合是馬路執(zhí)法、一線執(zhí)法，面對的管理對象主要是困難群體和弱勢群體，在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，這類執(zhí)法的難度可想而知，執(zhí)法中碰到“要錢沒有，要命有一條”情況往往使執(zhí)法人員陷入尷尬的境地。社會矛盾的突出，謀生的需要，往往使一些人根本不顧法律、法規(guī)的尊嚴(yán)，違法違章現(xiàn)象大量存在，管理與被管理者經(jīng)常達(dá)到你不給我設(shè)攤，我無法生存，只有跟你拼命的激烈程度，暴力抗法事件屢有發(fā)生，執(zhí)法人員的人身安全保障受到極大的威脅。據(jù)報載，廣州城管幾乎“天天被打”，各城市都存在這方面情況，只是程度不同罷了。

5、環(huán)境保障不足。這里說的環(huán)境保障，主要是執(zhí)法環(huán)境、輿論氛圍、群眾的城管意識等。城管執(zhí)法是一個敏感的話題，城管執(zhí)法又是個出新聞的題材，城管執(zhí)法又是個不討好的差使。新舊體制轉(zhuǎn)軌期間引發(fā)的社會矛盾也最容易體現(xiàn)在城管執(zhí)法過程 6

中，市容環(huán)境差，批評城管執(zhí)法不到位，而一旦加強了管理，導(dǎo)致矛盾沖突，又責(zé)怪城管野蠻執(zhí)法。從心理學(xué)的角度看，從眾心理、同情弱者的心理使大部分群眾不站在管理者的立場上。筆者碰到這樣一個例子，一位長者對其住宅周圍亂設(shè)攤非常有意見，多次投訴反映，但當(dāng)我們組織執(zhí)法人員進(jìn)行整治時，在經(jīng)多次教育勸導(dǎo)無效情況下采取強制措施時，這位長者卻站出來替他們說話，要我們給他們生活出路。無論是市民評城管，還是年終考核，城管執(zhí)法不倒數(shù)幾位已是不易。暴力抗法的不斷發(fā)生也可窺見城管執(zhí)法環(huán)境的惡劣。這里面當(dāng)然有執(zhí)法隊伍自身建設(shè)、隊伍素質(zhì)存在的一些問題，更有整個社會大環(huán)境影響執(zhí)法的公正性和形象。城管執(zhí)法特定的管理對象注定了城管執(zhí)法的矛盾性、沖突性和逆反性，因此營造良好的執(zhí)法環(huán)境也是執(zhí)法保障的基本面。

6、層級保障不足。體制既已確定，管理模式問題就是一個大問題，層級管理即層級保障涉及到如何從組織上來保障高效的行動體系、指揮體系、運作體系。綜觀全國開展相對集中行政處罰權(quán)的地方，在層級設(shè)置上不外乎兩種模式，一級執(zhí)法、二級執(zhí)法。一級執(zhí)法就是市建立局，區(qū)建立分局，人、財、物由市里統(tǒng)一掌控，分局不具有獨立執(zhí)法主體，向區(qū)、街派出執(zhí)法隊伍，實行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度；二級執(zhí)法即市建立局，區(qū)也建立局，人、財、物由市、區(qū)分別管理。兩種運作機(jī)制利弊各顯。

實行一級執(zhí)法、垂直管理，好處是機(jī)構(gòu)精簡、一線人員充實、職責(zé)明確、扯皮減少、力量集中、指揮順暢、效能提高；有利于加強隊伍集中，調(diào)控能力強，人員進(jìn)出口子暢，交流、調(diào)整、培訓(xùn)均能做到一個標(biāo)準(zhǔn)，有利提高隊伍整體素質(zhì)；同時考核、評比、監(jiān)督、管理一個尺度，防止相互攀比，消除負(fù)面影響。缺點是權(quán)力過分集中，可能影響區(qū)、街積極性，對做好基層基礎(chǔ)工作容易帶來負(fù)面影響。

實行二級執(zhí)法，優(yōu)點是做到重心下移，發(fā)揮區(qū)、街的城管積極性，加強基層基礎(chǔ)工作，減少市財政的經(jīng)費負(fù)擔(dān)。同時使區(qū)一級政府能切實承擔(dān)起管理城市的職能。存在的問題是機(jī)構(gòu)增加，一線人員減少，人、財、物分散、浪費，市局調(diào)控能力減弱，造成政令不暢、指揮不順；由于利益驅(qū)動，容易產(chǎn)生亂收亂罰現(xiàn)象；市局無法對整個隊伍統(tǒng)一進(jìn)行交流、調(diào)整，對違規(guī)違紀(jì)行為無法查處，影響隊伍素質(zhì)和執(zhí)法水平的提高等。

四、針對這些問題可以采取的解決措施

解決這些問題必須要有對城市管理職責(zé)清醒的認(rèn)識，城管隊伍要有“以民為本，服務(wù)社會”的本質(zhì)執(zhí)法理念，在完善城管體系的進(jìn)程中，必須解放思想，改革創(chuàng)新，理性分析，大膽嘗試，切實增強服務(wù)型城市建設(shè)，保障落實城市管理的責(zé)任，特別是在當(dāng)前城管執(zhí)法體制不夠完善的情況下，應(yīng)把“依法行政，執(zhí)法為民”的主題思想落實到每一個政府城市管理執(zhí)行者的思想中，以務(wù)實、創(chuàng)新的精神，扎實推進(jìn)城管執(zhí)法工作的科學(xué)發(fā)展，為社會的和諧進(jìn)步奠定良好的基礎(chǔ)。就原因分析，我們可以得到以下幾條解決思路：

(一）制度上：建立和完善城管執(zhí)法相關(guān)法律、法規(guī)

城管執(zhí)法部門法律地位不明確，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)對其執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，因此當(dāng)務(wù)之急就是盡快制定出一部專門的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律，緩解執(zhí)法者和執(zhí)法相對人之間合理性與合法性的矛盾，在在執(zhí)法過程中足夠的權(quán)威和獨立性，解決其合法性不足的問題。同時加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，損害執(zhí)法相對人的權(quán)利，避免出現(xiàn)隨意收費、任意罰款、濫用職權(quán)的“城管弊病”，不斷提高城管隊伍依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

（二）思想上：城管執(zhí)法必須樹立“以人為本”的理念

在接受受理城管相關(guān)投訴中，最常見的要數(shù)亂設(shè)攤和占道經(jīng)營，究其原因，是由于執(zhí)法相對人在城市生存的需要。但是，強制執(zhí)法是否真的能夠杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生呢？在城管執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)灌輸“以人為本”的城管執(zhí)法理念，從而使得人得基本生存需求等到滿足。以在各城市普遍出現(xiàn)的“夜排檔”為例，一些中心城區(qū)可以根據(jù)市民需要，指定時間、地點經(jīng)營，為流動商販向固定攤位轉(zhuǎn)化提供條件。當(dāng)然，設(shè)攤和占道經(jīng)營的另一個方面是由于存在社會需求，正規(guī)菜場的過高成本也促使馬路設(shè)攤現(xiàn)象屢禁不止，因此，能否換一個思路來處理問題，比如解決流動攤販的設(shè)攤場所，降低其設(shè)攤收費的標(biāo)準(zhǔn)，然后規(guī)范管理，保障其生存的權(quán)利也對其行為進(jìn)行約束，處罰只是城市管理執(zhí)法中的一個手段，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，保障各方權(quán)益才是長久之效。要把以人為本作為科學(xué)發(fā)展觀的核心。要提高化解矛盾的水平，按照處理人民內(nèi)部矛盾的原則和方法，做到具體事情具體分析、寬容以待、耐心說服、冷靜處理，使管理對象平8

和接受，從而有效地化解矛盾糾紛。

（三）環(huán)境上：做好信息公開，正確引導(dǎo)輿論，營造良好的城管執(zhí)法環(huán)境。

宣傳城管的工作職能、手段，宣傳相關(guān)的法律法規(guī)、政策，公開透明的以法律為準(zhǔn)繩接受公眾的監(jiān)督。利用新聞媒體，提高市民的法律意識，維權(quán)意識，營造良好的城管執(zhí)法氛圍，從而使廣大市民能夠自覺地理解、支持、配合城管執(zhí)法工作的順利開展。城管執(zhí)法部門的執(zhí)法過程是公眾關(guān)注的焦點，可以適當(dāng)采取錄像、拍攝等措施避免因執(zhí)法相對人的胡編亂造引發(fā)公眾的質(zhì)疑和不滿，以前面列舉的上海普陀區(qū)城管的不文明執(zhí)法為例，執(zhí)法者否認(rèn)攜帶工具而市民稱其以棍狀物打人，這就需要客觀的證據(jù)來證明，任何一方的一面之詞都不能盡信。另外針對一些涉及面廣，對市民生活影響比較大的執(zhí)法決策可以按照法定程序公開舉行聽證，將執(zhí)法范圍、職責(zé)、收費標(biāo)準(zhǔn)、辦案程序等內(nèi)容向社會公開，充分聽取相對人、社會公眾以及各類非政府組織的意見和要求，強化社會對城管執(zhí)法部門工作的監(jiān)督，使城管執(zhí)法決策更加體現(xiàn)公眾的利益，執(zhí)法過程更加公正化、透明化，這樣也更能夠使城管在日常執(zhí)法中獲得更多的支持和理解。

（四）職能上：加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十八大報告指出：“要健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強化社會管理和公共服務(wù)?！痹鯓诱嬲龔墓芾硇驼D(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府呢？政府不再是凌駕于公民社會之上的官僚，而是作為人民的公仆，矜矜業(yè)業(yè)的服務(wù)于民，如果這種思想能在城管行政執(zhí)法過程中加以體現(xiàn)，也就意味著城管之類的行政主體在執(zhí)法過程中，不再是位居于廟堂之上、依靠權(quán)力控制相對人的“管理者”，而是與相對人平等溝通、相互尊重、提供幫助的“服務(wù)者”。應(yīng)當(dāng)真正做到替群眾辦事、為群眾說話、受群眾監(jiān)督。充分發(fā)揮城管執(zhí)法“二級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡(luò)”的作用，加強各職能部門的聯(lián)系溝通和協(xié)調(diào)，真正形成管理合力，以達(dá)到最佳的管理效果和執(zhí)法效率。

（五）硬實力：提高城管隊伍自身素質(zhì)

城管執(zhí)法人員不僅要具備堅定的政治信仰，還要熟練掌握城管執(zhí)法業(yè)務(wù)知識，經(jīng)常接受培訓(xùn)，切實提高自身的思想水平和工作能力。城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)明確“服務(wù)” 9

意識，認(rèn)識到執(zhí)法者同時也是服務(wù)者，在熱情、周到、及時、高效地履行職能的同時，積極探索提高執(zhí)法效率的途徑，提高執(zhí)法質(zhì)量。

與此同時，人民群眾對城管執(zhí)法人員的信任是從外表開始的。如果執(zhí)法人員衣著不整，滿嘴臟話、粗話，舉止輕浮，蠻橫無理，人民群眾就會失去對城管執(zhí)法的信任，文明執(zhí)法就無從談起。因此，時時注重禮儀，養(yǎng)成良好的品行和端莊的舉止，整齊的穿戴，給人民群眾一個良好的第一印象，是我們文明執(zhí)法的良好開端。我認(rèn)為，可以適當(dāng)考慮在某些區(qū)縣內(nèi)試行大學(xué)生城管的隊伍建設(shè)。首先大學(xué)生具備較高的思想道德素質(zhì)，有著較好的學(xué)習(xí)能力、工作能力和溝通能力，法制觀念較強，在執(zhí)法中更多的運用法律允許范圍內(nèi)的執(zhí)法行為，暴力執(zhí)法可能性相對較低，在一定程度上提升城管的風(fēng)氣和形象，也能為城管隊伍起到宣傳作用。

五、結(jié)論

隨著我國依法治國法治理念的深入人心，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和各地城市化進(jìn)程的進(jìn)一步擴(kuò)大，城管執(zhí)法人員素質(zhì)的日益提高，人民群眾對嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求越來越高。城管執(zhí)法是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，城管執(zhí)法工作的順利開展，需要社會各方面的配合，只有得到了社會的認(rèn)同，我們才能使城管執(zhí)法走出現(xiàn)實困境。城市的可持續(xù)發(fā)展和良好形象，需要城市行政執(zhí)法人員的有序管理和文明執(zhí)法，要做到有序的科學(xué)管理就需要繼續(xù)解放傳統(tǒng)的管理思想，在管理的方法和方式上不斷的創(chuàng)新，加強自身隊伍的建設(shè)，而政府方面應(yīng)當(dāng)及時做好信息的公開，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，早日在真正意義上做到“服務(wù)型政府”，為城管的執(zhí)法活動營造良好的城市環(huán)境和輿論導(dǎo)向。

參考資料：

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[2]陳書成 《行政法視野下的城管執(zhí)法問題及對策》[J] 湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(人文社會科學(xué)版)[4]郭靜華 《城管細(xì)節(jié)不容忽視》[J] 上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報 2005年.第03期 [5]魏其華 《加強城管工作者職業(yè)道德建設(shè)[J] 長江建設(shè) 1998年.第02 期 [6]呂娟 徐飛《市里游動的無照商販》[J] 法律與生活 2002年.第10期 [7]龔瑞生 《在城管中系情于民》[J] 學(xué)習(xí)月刊 2003年.第10期

第三篇：淺談城管執(zhí)法中存在的問題和對策

淺談城管執(zhí)法中存在的問題和對策

【作者】

馬**

**市城管執(zhí)法局**分局

干部

【內(nèi)容摘要】

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，政府對城市管理的要求越來越高，城管執(zhí)法難度不斷加大，執(zhí)法工作中出現(xiàn)的問題也逐漸增多。本文結(jié)合目前我區(qū)城管執(zhí)法工作實際，從建立健全城管法律體系、完善部門協(xié)調(diào)溝通制度、加大執(zhí)法人員素質(zhì)教育和法律學(xué)習(xí)、實施規(guī)范的經(jīng)費投入、形成多方位監(jiān)督機(jī)制五方面對城管執(zhí)法中存在的問題進(jìn)行了討論和分析。

城管，是以城市為對象，對城市的運轉(zhuǎn)和發(fā)展進(jìn)行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)于經(jīng)營行為的過程。城管執(zhí)法，主要是指在城市管理領(lǐng)域行使相對集中行政處罰權(quán)?！跋鄬械男姓幜P權(quán)”即“國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。

隨著城市化的推進(jìn)，城管執(zhí)法在很大程度上起到了調(diào)和各種社會矛盾的作用，但也產(chǎn)生了一系列的問題。

一、城管執(zhí)法中存在的問題

（一）城管執(zhí)法法律法規(guī)不健全。

當(dāng)前我國城市管理綜合執(zhí)法缺乏健全的法律體系主要表現(xiàn)在:一是中央立法缺乏統(tǒng)一的城市管理法。城管執(zhí)法缺乏頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)，缺少從國家層面明確城管綜合執(zhí)法部門的法律屬性、職能定位、執(zhí)法權(quán)限與相關(guān)部門執(zhí)法銜接和法律責(zé)任等規(guī)定，缺乏良好的法律保障。二是地方立法不健全?，F(xiàn)實可操作性不強，權(quán)威性不足,在執(zhí)法過程中很難有效落實，缺乏制定和完善符合地方特色的法規(guī)和規(guī)章。三是城市管理相關(guān)專業(yè)法規(guī)不完善。現(xiàn)有專業(yè)法律法規(guī)與實際執(zhí)法需求脫節(jié)，造成違法成本低，守法成本高，執(zhí)法難度大的問題。

（二）行政執(zhí)法領(lǐng)域各級事權(quán)職能協(xié)調(diào)不順暢。

主要表現(xiàn)為：一是市區(qū)之間事權(quán)職責(zé)范圍模糊。部分市、區(qū)人、財、物及權(quán)力匹配不夠合理，實際執(zhí)法過程中事權(quán)劃分不清，職能調(diào)整不合理。二是部分管理部門職能交叉。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)部分區(qū)域社會管理交叉重疊，屬地管理劃界不清、各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一等，市政設(shè)施、建筑工地、城中村改造、城市規(guī)劃和市場監(jiān)管等方面的部分行政執(zhí)法職能交叉重疊。三是部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)與部分職能部門之間存在信息互通不夠，相互間協(xié)調(diào)、指導(dǎo)渠道不暢等問題，相關(guān)部門間反應(yīng)不夠靈敏，不能及時有效地處理和解決行政執(zhí)法過程中的各類糾紛。

（三）部分城管隊員素質(zhì)不高、法律意識淡薄。

具體表現(xiàn)為：第一，政治素質(zhì)不高。極少數(shù)執(zhí)法隊員政治觀念淡薄，政治敏銳性和政治鑒別力不強，對黨的方針政

策理解不透，執(zhí)行不力，特權(quán)思想嚴(yán)重，不善于用黨和國家的基本政策指導(dǎo)工作，影響隊伍整體水平的提升。第二，業(yè)務(wù)素質(zhì)低。少數(shù)執(zhí)法隊員文化水平較低，經(jīng)驗不足，城管執(zhí)法專業(yè)技能較低，不善于學(xué)習(xí)和總結(jié)工作經(jīng)驗與教訓(xùn)，導(dǎo)致部分執(zhí)法行為不規(guī)范，制約了執(zhí)法業(yè)務(wù)能力的提高。第三，法律意識淡薄。少數(shù)執(zhí)法隊員缺乏對相關(guān)法律法規(guī)的了解，依法執(zhí)法的意識不強，執(zhí)法不嚴(yán)，有法不依，濫用強制措施，越權(quán)辦案，亂收稅、亂攤派、亂罰款等“三亂”現(xiàn)象不同程度的存在。

（四）執(zhí)法經(jīng)費保障不規(guī)范。

擁有充足的經(jīng)費是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的前提。然而，在原來分散執(zhí)法的情況下，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)費問題大多缺乏統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)，有些機(jī)構(gòu)雖有一部分財政撥款的經(jīng)費，但不能滿足需要，有些機(jī)構(gòu)甚至沒有列入財政開支范圍，主要靠罰款、收費、創(chuàng)收來維持其運行，由此必然會導(dǎo)致種種執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代管等現(xiàn)象發(fā)生。實行綜合執(zhí)法改革，必須吸取這種教訓(xùn)，應(yīng)保證綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)費的充分和穩(wěn)定，力求避免經(jīng)費自籌的做法，堅決避免以罰代管的現(xiàn)象發(fā)生。

（五）執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善。

在行政執(zhí)法中，城市管理的監(jiān)督機(jī)制不健全，城管系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與相關(guān)部門外部監(jiān)督不到位。一是內(nèi)部監(jiān)督不到位。城管部門內(nèi)部設(shè)有監(jiān)督科、紀(jì)檢監(jiān)察科等，對于城管執(zhí)法工作不作為、不公開、執(zhí)法效能低下等問題，部分單位監(jiān)督處理不公正；二是外部監(jiān)督不到位。外部監(jiān)督包含權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會監(jiān)督，部分執(zhí)法環(huán)節(jié)缺少相應(yīng)的監(jiān)督，出現(xiàn)違反程序執(zhí)法、逐利執(zhí)法和濫用自由裁量權(quán)等現(xiàn)象。加大城管執(zhí)法部門內(nèi)部監(jiān)督和相關(guān)部門外部監(jiān)督力度，有利于確保公平公正，努力探索建立嚴(yán)肅、公正執(zhí)法的長效監(jiān)督機(jī)制。

二、完善城管執(zhí)法中存在問題的對策

（一）建立健全城管各項法律法規(guī)，完善城管法律體系

解決目前城管執(zhí)法法律法規(guī)不健全問題，可從以下三條途徑進(jìn)行完善：

第一，建議完善城市綜合管理上位法。相關(guān)法制部門積極建議省市人大部門，逐級呼吁解決上位法不完善問題，力爭從國家層面明確城管綜合執(zhí)法部門的法律屬性、職能定位、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法方式、執(zhí)法程序與相關(guān)部門執(zhí)法銜接和法律責(zé)任等規(guī)定，為執(zhí)法隊伍健康發(fā)展奠定良好的法律基礎(chǔ)。

第二，健全地方城市綜合管理法律法規(guī)。建議相關(guān)部門根據(jù)城管執(zhí)法實際，完善《西安市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》內(nèi)容，通過立法解決執(zhí)法人員主體資格、權(quán)屬功能、工作銜接、區(qū)域界定等問題；協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)主管部門，對涉及城管綜合執(zhí)法職能的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行完善，特別是對流浪乞討人員救助、非法勞務(wù)市場管理、破墻破窗開店、流動收購、沙石市場管理等新增管理和執(zhí)法職能進(jìn)行補充完善。

第三，完善城市管理相關(guān)專業(yè)法規(guī)。為使現(xiàn)有法律法規(guī)與治污減霾執(zhí)法需求相符合，建議相關(guān)部門完善《西安市大氣污染防治條例》；為解決光污染、噪聲污染等問題提供法律依據(jù)，建議完善《西安市光污染管理條例》、《西安市噪聲污染防治條例》；為規(guī)范合理建設(shè)工程管理執(zhí)法中的細(xì)節(jié)問題，建議完善《西安市建設(shè)工程管理實施細(xì)則》。

（二）加強部門職能梳理，完善協(xié)調(diào)溝通機(jī)制

加強部門職能梳理，圍繞城市管理工作重心，在全面履行職責(zé)的基礎(chǔ)上，堅持搞好內(nèi)外協(xié)調(diào)與溝通，主要表現(xiàn)在縱向和橫向兩個方面：

縱向方面，建議相關(guān)部門梳理市、區(qū)之間職權(quán)，加強上下級的連接溝通。結(jié)合城管領(lǐng)域市、區(qū)兩級、行政區(qū)與開發(fā)區(qū)職責(zé)范圍模糊，事權(quán)劃分不清的實際，組織相關(guān)部門進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)研，結(jié)合新一輪機(jī)構(gòu)改革情況，合理調(diào)整職能，梳理市、區(qū)之間事權(quán)；及時了解上級政府的方針政策，摸準(zhǔn)一線工作人員及行政相對人的思想動態(tài)、意見建議等，將城市管理方面的科學(xué)依據(jù)和建議提供給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策。

橫向方面，建議各部門對日常工作的職責(zé)內(nèi)容進(jìn)行溝通梳理。學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)工作經(jīng)驗，建立完善常態(tài)化的聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，由城管局牽頭，集工商、環(huán)保、交通、市政、規(guī)劃、公安等部門的執(zhí)法力量為一體，形成執(zhí)法合力，切實解決噪音擾民、油煙污染、違章建筑、違法占道、交通擁堵、環(huán)境污染等城市管理中的頑疾；加強溝通，促進(jìn)和保障各職能部門之間、領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)一致，增進(jìn)理解和合作，減少摩擦，理順關(guān)系，努力營造良好的城市管理執(zhí)法新局面。

（三）強化執(zhí)法人員素質(zhì)教育和法律學(xué)習(xí)

結(jié)合當(dāng)前城市管理的發(fā)展趨勢，建議強化執(zhí)法人員素質(zhì)教育和法律學(xué)習(xí)，可以從以下幾方面開展：

第一，扎實學(xué)習(xí)國家政治理論和方針政策，提升隊員政治素質(zhì)。根據(jù)工作實際需要，城管局建立定期政治理論培訓(xùn)機(jī)制，有步驟的組織隊員學(xué)習(xí)有關(guān)政治知識和基本理論，重點抓好國家、省市關(guān)于城管執(zhí)法的方針政策培訓(xùn)和教育，要善于用黨和國家的基本政策指導(dǎo)工作，始終堅持依法行政，執(zhí)法為民的理念，提升城管隊員政治敏銳性。

第二，增強城管業(yè)務(wù)素質(zhì)，樹立隊伍新形象。優(yōu)化城管隊伍，嚴(yán)把入口關(guān)，實行通過考試篩選一批業(yè)務(wù)技能強的優(yōu)秀人才進(jìn)入執(zhí)法隊伍，加強崗前職業(yè)培訓(xùn)，帶動提高執(zhí)法人員專業(yè)知識水平；同時深入開展城管隊員自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，加強對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，形成一套培訓(xùn)體系，重點對執(zhí)法用語、執(zhí)法行為、執(zhí)法方式等進(jìn)行培訓(xùn)考核，規(guī)范城管執(zhí)法行為。

第三，加強城管執(zhí)法法律法規(guī)學(xué)習(xí)，提高隊員法律意識。針對當(dāng)前社會法制意識不斷增強的新形勢，不斷創(chuàng)新方式方法，進(jìn)一步提升法律法規(guī)學(xué)習(xí)水平，確保城管執(zhí)法工作緊跟時代法制要求。城管局結(jié)合全年法制學(xué)習(xí)計劃，采取隊長、科室負(fù)責(zé)人、專家講課等方式，組織執(zhí)法人員進(jìn)行城管執(zhí)法常用法律法規(guī)學(xué)習(xí)，同時，積極參加市局法制辦舉辦的執(zhí)法人員培訓(xùn)課程學(xué)習(xí)。通過學(xué)習(xí)全面提升執(zhí)法人員依法執(zhí)法，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的法律意識。

（四）實施規(guī)范的經(jīng)費投入，建立有力的財政保障機(jī)制

為城管執(zhí)法提供有力的財政支持，相關(guān)部門需加大對城管執(zhí)法的資金投入，可從以下幾點入手：

第一，相關(guān)部門要充分考慮城市管理工作的繁重性和艱巨性，加大對城管執(zhí)法的資金投入，以保障執(zhí)法部門的辦公經(jīng)費及設(shè)備費用，改善城管執(zhí)法裝備和執(zhí)法條件，為城管執(zhí)法提供硬件保障。

第二，嚴(yán)格按照勞動保障法律法規(guī)規(guī)定的用工政策待遇，合理提高執(zhí)法人員的福利待遇，結(jié)合城管執(zhí)法人員工作條件差、工作強度大、時間長的實際情況，給予城管執(zhí)法人員一定的特殊崗位補助，保證城管執(zhí)法人員的福利待遇，切實維護(hù)城管執(zhí)法人員的合法權(quán)益，提高執(zhí)法人員工作積極性和城市管理效能。

第三，建議建立合理有力的財政保障機(jī)制，加強對行政執(zhí)法行為的財政監(jiān)管，深化改革城管執(zhí)法部門收支兩條線體制，將罰沒款與個人利益分開，遏制不良經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，堅決杜絕坐收坐支現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）多管齊下，形成合理的監(jiān)督機(jī)制

加強對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，有利于提高行政工作質(zhì)量。監(jiān)督機(jī)制的完善具體可從兩大方面進(jìn)行:

第一，確保內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的作用。我國法律明確規(guī)定，法定的監(jiān)督部門有權(quán)對行政主體及公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督，行政主體及公務(wù)人員有義務(wù)接受監(jiān)督。一方面要強化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察局、審計局對城管行政執(zhí)法部門的監(jiān)督，另一方面要強化上級城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)對下級機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，尤其要加強對城管行政執(zhí)法工作的日常監(jiān)督，并根據(jù)監(jiān)督結(jié)果對城管執(zhí)法人員進(jìn)行考核。審計機(jī)構(gòu)則對城管部門的經(jīng)費使用狀況進(jìn)行客觀公正的審計，以規(guī)范城管執(zhí)法的經(jīng)費使用。

第二，發(fā)揮外部監(jiān)督機(jī)制的主導(dǎo)作用。構(gòu)建包括政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督的外部監(jiān)督體系，尤其要發(fā)揮輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督的作用，政府可以通過設(shè)立執(zhí)法詳情公示制度來提高城管執(zhí)法的可見度、透明度，通過建立執(zhí)法問題網(wǎng)上反映渠道來提高社會監(jiān)督的便捷性，通過聘請社會監(jiān)督員來提高公眾的參與度，定期定時向城管執(zhí)法部門反映意見與建議，在收到監(jiān)督意見后，積極整理和研究群眾意見并及時作出反饋，改進(jìn)工作中的不足，形成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對人的良性互動。

第四篇：淺談城管執(zhí)法中存在的問題和對策

自**實行城市管理相對集中行政處罰權(quán)以來，城市面貌發(fā)生了顯著的變化，市容市貌，環(huán)境衛(wèi)生明顯改善。在城管執(zhí)法收到這些顯而易見的成果的同時，也暴露出了一些問題，亟待解決。

一、城管執(zhí)法隊員自身存在一些問題。城市管理行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，一些老同志，他們工作熱情高，有著豐富的城管工作經(jīng)驗，但法律知識和業(yè)務(wù)知識相對缺乏，在法制意識漸強的今天，這與執(zhí)法者身份不符，更與法制社會不符；還有一部分是新城管，他們一般都具有較高的文化素養(yǎng)和法律意識，同樣有著滿腔的工作熱情，然而由于執(zhí)法的特殊性，也使得這些執(zhí)法隊員產(chǎn)生了一些心理問題。如：自卑心理：部門基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，群眾對城管工作的不理解都不同程度的給城管執(zhí)法者帶來了自卑心理；矛盾心理：城管執(zhí)法的對象一般是下崗職工、無業(yè)人員以及殘疾人等弱勢群體，這部分人中很多一家子就靠一個無證小攤點謀生，境況十分困難，這就使得執(zhí)法隊員在對他們執(zhí)法時同情心與職責(zé)與法律相矛盾；厭煩心理：由于城管工作反復(fù)性較大，經(jīng)常是反復(fù)清，清反復(fù)，時間一長，就會對工作失去興趣，喪失信心，不認(rèn)真履行職責(zé)，對違章行為睜一只眼閉一只眼；特權(quán)心理：執(zhí)法隊員執(zhí)法時間長了就會覺得執(zhí)法就是簡單的處罰，自己頭頂國徽，身穿制服，可以高高至上；不安心理：城管執(zhí)法中常見的暴力抗法給城管隊員心理上蒙上了一層陰影。

二、行政執(zhí)法相對人存在的一些問題。隨著**城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大批外來工涌入**，有些外來務(wù)工人員素質(zhì)不高，法律意識淡薄，私開無證診所，私設(shè)攤點，占道經(jīng)營等行為屢見不鮮。在他們想來，他們是靠勞動來養(yǎng)家糊口，既不偷又不搶，城管就管些雞毛蒜皮的小事，當(dāng)城管隊員在對他們的行為進(jìn)行依法教育時，他們表面接受教育，實則跟城管隊員玩起了游擊戰(zhàn)術(shù)，反正攤照擺，你城管隊員到東，我就到西，你到西我就到東，這樣對他們長期教育無用后，城管隊員對他們的執(zhí)法方式就容易變的簡單粗暴的怪狀中去。對他們來說，一個小攤點可以是他們一家的主要收入來源，所以城管隊員在對他們?nèi)【啎r，會表現(xiàn)出強大的抵觸情緒，“誰斷我生路我就與誰拼命”的想法就會產(chǎn)生，這就又陷入了暴力抗法的怪圈。

三、管執(zhí)法工作缺乏一定的保障機(jī)制。首先是缺乏法律保障。城管執(zhí)法工作開展到現(xiàn)在還沒有一部針對城管系統(tǒng)的法律出臺。城管執(zhí)法工作在實際操作中，常常會遇到無法可依的尷尬局面。很多執(zhí)法工作在實際操作中變的不可行，歸根到底是執(zhí)法者對執(zhí)法相對人缺乏強有力的約束機(jī)制。如某工地出土工程車車輪帶泥污染道路，執(zhí)法隊員上前教育處理，吩咐工地人員清掃，工地人員卻推三阻四，相互踢皮球，有的還可能根本不予理睬，而執(zhí)法隊員只要沒扣住工程車，即使開具停違書，工地方也可以把停違書扔在一邊置之不理，可謂拿他們沒辦法。再如有的流動攤販明明是在路邊經(jīng)營，當(dāng)執(zhí)法人員上前取締時，他們騎車就走，當(dāng)執(zhí)法隊員攔下他們時，他們則說只是路過，并無經(jīng)營，還要執(zhí)法者拿出他們經(jīng)營的證據(jù)。執(zhí)法隊員如事先不對他們進(jìn)行拍照取證，還真拿他們沒辦法。其次是城管執(zhí)法工作缺乏安全保障。目前，相對集中行政處罰權(quán)沒有賦予執(zhí)法部門限制違法責(zé)任人人身自由的權(quán)力，也沒規(guī)定城管執(zhí)法隊員配備自衛(wèi)器具，城管執(zhí)法工作又不像公檢執(zhí)法時來得威嚴(yán)，暴力抗法事件在城管執(zhí)法工作中屢屢發(fā)生，城管隊員受傷事件屢見報端，遇到這種事

還得公安部門出面調(diào)節(jié)，結(jié)果往往是不了了之的多，嚴(yán)重打擊城管執(zhí)法隊員的工作積極性。

如何解決以上問題，我認(rèn)為：

首先，建立城管執(zhí)法保障機(jī)制。為解決城管執(zhí)法對自然人難執(zhí)行和暴力抗法這一“難題”?？梢越⒊枪軋?zhí)法公安保障機(jī)制，或者建立有公安參加的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，以保證執(zhí)法成效。

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其次，提高城管隊員的思想業(yè)務(wù)水平。加強隊員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政治思想教育，強化責(zé)任意識，培養(yǎng)他們從事城管工作的光榮感和使命感，使他們始終保持蓬勃朝氣、昂揚銳氣和浩然正氣。與時俱進(jìn)，

不斷學(xué)習(xí)，努力規(guī)范自己的執(zhí)法行為，提高城市管理行政執(zhí)法水平。城管隊員執(zhí)法時要做到依法執(zhí)法、鐵面無私，樹立執(zhí)法的威信。同時要做到人性化執(zhí)法和文明執(zhí)法，樹立執(zhí)法育民、執(zhí)法為民的新形象。

再次，對涌入的大批外來人員要加強管理。政府為失失業(yè)人員、下崗職工以及其他一些低收入人員創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。同時為滿足市民消費需要，可以開設(shè)一些便民服務(wù)網(wǎng)點，廉價出租給這部份低收入人群，進(jìn)行規(guī)范化管理。

最后，加大城管宣傳力度。通過多渠道的宣傳，讓市民充分認(rèn)識城市管理的重要性，動員市民自覺參與到城市管理過程中去。(陳玉平阿濤)

第五篇：行政執(zhí)法存在問題思考

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)代表國家執(zhí)行法律、法規(guī)的行政行為，是使法律、法規(guī)、規(guī)章得以正確實施的保障，是行政管理過程中不可缺少的環(huán)節(jié)，是整個執(zhí)法系統(tǒng)的重要組成部分，也是依法治國、加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求。它以維護(hù)國家政令暢通、維護(hù)社會公正公平秩序和保障人民群眾利益為基本宗旨。近年來，隨著依法治理的逐步深入，特別是《全面推行依法行

政實施綱要》的頒布實施，行政執(zhí)法工作得到了很大加強。但是，依法行政是一個艱難而長期的過程，不可能畢其功于一役。當(dāng)前，我國行政執(zhí)法中仍然存在種種不可忽視的問題，不僅成為依法治國征程中一個不和諧的音符，而且直接侵犯了行政相對人的經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利，人民群眾對此反映十分強烈。

當(dāng)前我國行政執(zhí)法到底存在哪些問題呢？筆者經(jīng)過調(diào)研，認(rèn)為主要有以下六個方面：

立法不具體、不明確、含糊、籠統(tǒng)，法律責(zé)任不清，執(zhí)行中不好操作、無所適從，是行政執(zhí)法中遇到的首要問題。

當(dāng)前，我國的法律、法規(guī)還不完備，無論是行政實體法還是行政程序法都有不少空白；已經(jīng)頒布的法律、法規(guī)有些則過于粗疏，對法律責(zé)任規(guī)定得過于籠統(tǒng)、抽象，缺乏可操作性。這些，造成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)法時理不直、氣不壯，不好操作甚至因為心中無數(shù)而無所適從。如行政處罰問題，特別是罰款問題，可以說是當(dāng)前人民群眾議論最多的問題。一些法律、法規(guī)對行政處罰的規(guī)定或是彈性太強、幅度過大，缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)；或者根本就沒有具體的處罰規(guī)定，只籠統(tǒng)地說“給予必要的經(jīng)濟(jì)制裁”，至于對什么性質(zhì)的行為分別給予多少量的經(jīng)濟(jì)制裁，沒有一個具體杠杠。這種空泛的、不加區(qū)別的、沒有量化的條文，既不利于對違法行為的懲處，導(dǎo)致大量處罰不當(dāng)情況的發(fā)生，又給某些執(zhí)法人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、瀆職失職等以可乘之機(jī)，也使法律、法規(guī)的規(guī)范性本身受到嚴(yán)重影響。

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能相互交叉，權(quán)責(zé)劃分不明，加之利益驅(qū)動等原因，導(dǎo)致有的事沒人管，有的事爭著管，是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的另一問題。

在行政執(zhí)法過程中，有些問題僅靠一個部門孤軍作戰(zhàn)是不行的，需要有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，齊抓共管。但現(xiàn)在的情況是，由于體制、立法等各方面的原因，造成一些執(zhí)法部門職能相互交叉，權(quán)責(zé)劃分不明，導(dǎo)致執(zhí)法中“撞車”或扯皮拉筋。如房屋室內(nèi)裝修問題，經(jīng)貿(mào)部門所屬的輕工協(xié)會依照有關(guān)法規(guī)有監(jiān)督管理權(quán)，規(guī)劃建設(shè)部門依據(jù)《建筑法》的規(guī)定也有監(jiān)督管理權(quán)；而當(dāng)發(fā)生問題時，兩個部門往往又互相推諉。又如食品和藥品的監(jiān)督管理，屬于食品藥品監(jiān)督管理部門的職責(zé)，但這方面的廣告又歸工商部門管理；一旦出現(xiàn)食品藥品的虛假廣告，消費者受了欺騙而找主管部門時，也容易發(fā)生“兩不管”的情況。另外，由于部門利益驅(qū)動等原因，實際執(zhí)法中不時發(fā)生這樣的情況：有些領(lǐng)域的事沒人管，出現(xiàn)“執(zhí)法空白地帶”；而在另一些領(lǐng)域或場所，則有許多執(zhí)法部門爭著去管，又出現(xiàn)“執(zhí)法密集地帶”。如有一家礦泉水企業(yè)，每年都要受到食品衛(wèi)生部門、防疫部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和工商部門抽檢，其中不少項目是相同的，抽檢結(jié)果完全可以互相利用。但這些部門以抽檢方式和標(biāo)準(zhǔn)不一樣為由，互不承認(rèn)對方的檢測結(jié)果，一次又一次地上門抽檢。每個部門抽檢一次，企業(yè)就要交一筆不少的抽檢費用。

一些行政執(zhí)法人員道德素質(zhì)低下，法律意識淡薄，特權(quán)思想嚴(yán)重，公權(quán)意識差，表現(xiàn)出種種亂作為或不作為，是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的第三個問題。

行政執(zhí)法人員是行政規(guī)范的最終實施者。執(zhí)法人員素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到行政執(zhí)法的公平和效率。但在目前的行政執(zhí)法隊伍中，卻有相當(dāng)一部分人員文化程度不高，也未受過系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，特別是缺乏法律專業(yè)出身的知法懂法人員，造成執(zhí)法人員良莠不齊，整體素質(zhì)低下；個別部門甚至將社會閑散人員弄進(jìn)執(zhí)法隊伍；還有一些執(zhí)法人員特權(quán)思想嚴(yán)重，公權(quán)意識差，往往把手中的行政執(zhí)法權(quán)力特殊化、私利化。這些人員在行政執(zhí)法中出現(xiàn)種種不正常的現(xiàn)象也就不難理解了。主要表現(xiàn)為：一是無視執(zhí)法程序和裁量標(biāo)準(zhǔn)，以自己的主觀意志為標(biāo)準(zhǔn)隨意執(zhí)法。二是亂收亂罰，搞“服務(wù)就是收費，管理就是罰款”，或者搭車收費、強行攤派，有的甚至為了小集體或個人利益不惜損害或犧牲群眾利益。三是只講權(quán)利，不講責(zé)任，服務(wù)意識淡薄，“四難”（門難進(jìn)、臉難看、事難辦、話難聽）嚴(yán)重，甚至漠視群眾、敷衍塞責(zé)、失職瀆職。四是態(tài)度橫蠻，作風(fēng)粗暴，耍特權(quán)，逞威風(fēng)，在群眾面前頤指氣指，甚至作威作福、欺壓群眾。筆者曾親眼看見幾個城管執(zhí)法人員對一位在街頭買柿子的農(nóng)民大耍威風(fēng)，先是用腳將農(nóng)民竹筐里的柿子踹得稀亂，后又將柿筐掀翻，讓沒踹壞的柿子滾得滿地都是，活生生一種土匪行徑。五是執(zhí)法犯法、徇私枉法、吃拿卡要、中飽私囊。

行政執(zhí)法缺乏監(jiān)督或監(jiān)督乏力，不能有效制約行政執(zhí)法權(quán)力的行使，是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的第四個問題。

權(quán)力失去監(jiān)督，必然導(dǎo)致腐敗。行政執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督體系

不完善，監(jiān)督手段虛化、弱化，既是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的一個不可忽視的現(xiàn)實問題，又是造成行政執(zhí)法中其他問題發(fā)生的一個重要原因。

從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督來看。一些地方對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督比較薄弱，基本上是“手心”監(jiān)督“手背”，監(jiān)督制度虛化的問題也比較明顯。主要表現(xiàn)為：一是一些執(zhí)法部門內(nèi)部由于形成了追求利益的價值觀或不正之風(fēng)，收費

罰款形成攀比之勢，部門內(nèi)部的監(jiān)督僅剩形式，無實質(zhì)內(nèi)容；二是單位內(nèi)部監(jiān)督出現(xiàn)“互相禮讓”現(xiàn)象，形成“真管不行，不管不行，抹平才行”的情況，三是有的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏政治責(zé)任感，對身邊或下屬工作人員的違紀(jì)違規(guī)行為不聞不問。

從行政執(zhí)法專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督來看。由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員身處行政管理活動的第一線，加之行政執(zhí)法的廣泛性和復(fù)雜性，專門監(jiān)督機(jī)關(guān)包括人大機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等，其監(jiān)督往往滯后，不能把握監(jiān)督最佳時機(jī)，監(jiān)督手段也跟不上，無法及時有效地制約行政執(zhí)法權(quán)力的行使，因此導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)威實際上的弱化。

從群眾監(jiān)督來看。一些被處罰當(dāng)事人因懾于行政執(zhí)法人員的權(quán)威，不敢向?qū)ｉT監(jiān)督機(jī)關(guān)舉報；一些當(dāng)事人因行政執(zhí)法人員有時對其處罰偏輕、有“照顧”之意，不愿向有關(guān)部門反映；還有一些當(dāng)事人因缺乏法律觀念、維權(quán)意識淡薄，壓根就沒想到把行政執(zhí)法人員的“亂作為”捅出去。因此，群眾監(jiān)督實際上也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

從新聞輿論的監(jiān)督看。雖然一些新聞媒體不乏負(fù)有正義感、敢為百姓鼓與呼的記者，也不時刊播一些行政執(zhí)法監(jiān)督方面的報道，但由于說不清、道不明的原因，許多行政執(zhí)法中的“亂行為”要么披露、曝光時留面子、不點名，不疼不癢，要么該披露的不披露，該曝光的沒曝光。筆者就熟知這樣一件事情：某派出所一新提拔沒幾天的副所長，在某餐館收治安管理費時與店主發(fā)生矛盾，不僅耍特權(quán)、逞威風(fēng)，掀了店主的飯桌，還當(dāng)眾鳴槍，嚇唬百姓，造成很壞影響。一家報社記者得知此情后立即前往采訪，打算讓這一事件曝光。但這個事件最終也沒有在報紙上曝光，至今仍是內(nèi)部新聞。原因很簡單：派出所的上級單位——某公安分局領(lǐng)導(dǎo)出面請報社有關(guān)人員吃飯，而報社有關(guān)人員也覺得不宜得罪公安部門，還是給面子為上策，于是雙方在觥籌交錯中“私了”了這件事。

一些地方和單位在處理違紀(jì)違法案件時過分強調(diào)“具體情況具體分析”，失之于寬，失之于軟，甚至搞“保護(hù)主義”是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的第五個問題。

有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，這四句話十六個字是我國依法治國的一項基本原則，也是法治國家的一項基本要求。這四句口號在我國已經(jīng)提出好多年了。但客觀地講，到目前，這四句話只有第一句話做得較好，因為十一屆三中全會以來，我國制定和頒布了大量法律、法規(guī)和規(guī)章，早已結(jié)束了過去那種無法可依的歷史，真正做到了有法可依；而后三句話，還要做很大努力，還存在大量有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和有法難依、執(zhí)法難嚴(yán)、違法難究現(xiàn)象。許多地方和部門在處理違紀(jì)違法案件時，總是過分強調(diào)“具體情況具體分析”，或失之于寬、失之于軟，大事化小，小事化了；或因人而異，因事而異，任意變通執(zhí)行法規(guī)制度；有的甚至出面干預(yù)，搞保護(hù)主義，致使一些違紀(jì)違法分子得不到應(yīng)有的懲處。如在一些地方，行政處罰特別是罰款，對全民所有制企業(yè)就難于執(zhí)行，即使執(zhí)行了也收不到處罰的效果。因為對這些企業(yè)的罰款會影響地方的財政收入，于是當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)方面甚至有的政府領(lǐng)導(dǎo)往往出面干預(yù)、保護(hù)。同時，對企業(yè)的罰款也觸及不到廠長、經(jīng)理個人的經(jīng)濟(jì)利益，因而達(dá)不到處罰的效果；即使對廠長、經(jīng)理罰了款，企業(yè)也會通過各種形式予以補償。這是行政罰款中經(jīng)濟(jì)遇到的一個難題。

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏必要的強制執(zhí)行權(quán)力和手段，執(zhí)法人員的人身安全得不到應(yīng)有的法律保障，是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的第六個問題。

行政強制執(zhí)行，是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家法律、法規(guī)，依法管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)不可缺少的行政手段。目前在我國的立法中，雖然不少法律、法規(guī)都有行政強制執(zhí)行的規(guī)定，但是還沒有一部統(tǒng)一的行政執(zhí)行法。在實際工作中，行政機(jī)關(guān)常常感到缺乏必要的權(quán)力和手段，不敢用、不能用或找不到必要的強制手段，因而遇到違法事件束手無策、軟弱無力，影響了執(zhí)法工作的效率。據(jù)出席全國政協(xié)十屆三次會議的政協(xié)委員國家環(huán)?？偩指本珠L汪紀(jì)戎透露，每年我國都有數(shù)以萬計的環(huán)保案件要處理；但另一方面，卻是環(huán)保執(zhí)法者一直面臨著“腰桿子不硬”的尷尬：20多年來，我國以破壞環(huán)境罪定案的環(huán)保案件只有3件！一位十屆人大代表就“大企業(yè)綜合癥”深發(fā)感慨：“這些大企業(yè)往往壟斷或支撐著一個地方的財政稅收命脈，敢于凌駕于地方政府之上，不把環(huán)保部門放在眼里，扛著‘省管’、‘中央直管’等招牌我行我素……”不僅如此，行政執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)時被圍攻毆打的事件也屢有發(fā)生，有的甚至觸目驚心。

上述行政執(zhí)法中存在的種種問題，雖然只發(fā)生在少數(shù)部門和少數(shù)執(zhí)法人員的身上，但由于行政執(zhí)法活動涉及國家一切領(lǐng)域和社會生活的各個方面，這些問題必然會在社會上帶來很大的負(fù)面影響。一是直接侵犯了人民群眾的利益；二是破壞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；三是背離了依法治國的基本方略；四是損害了黨和政府的形象。因此，這些問題應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)方面的高度重視，并從體制上、立法上、機(jī)制上、監(jiān)督上以及行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)等方面采取有效措施，認(rèn)真加以解決，切實防止和減少上述問題的發(fā)生。