第一篇：城管論文：對(duì)城管執(zhí)法工作存在問題的思考措施

城管論文：對(duì)城管執(zhí)法工作存在問題的思考措施

對(duì)城管執(zhí)法工作存在問題的思考措施

城市管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，與廣大市民日常生活聯(lián)系緊密，在服務(wù)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，城市化進(jìn)程加快的形勢下，城管執(zhí)法工作所面臨的問題越來越多，存在的矛盾和困難也呈上升趨勢。這些問題，都是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不可避免出現(xiàn)的問題，是新時(shí)期形勢下必須予以高度重視和積極解決的問題。

一、存在問題及原因分析

在充分肯定成績的同時(shí)，我們也清醒地看到，城市管理執(zhí)法工作在適應(yīng)城市的發(fā)展方面還有許多不盡如人意的地方，還有很多不容忽視的問題。主要是：

（一）齊抓共管機(jī)制尚未形成。

1、綜合整治靠突擊。城市管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各職能部門齊抓共管，協(xié)同作戰(zhàn)。在城市創(chuàng)建的目標(biāo)下，遇有重大活動(dòng)時(shí),往往習(xí)慣用“運(yùn)動(dòng)式”的方法搞城市管理，在一定時(shí)間內(nèi)集中力量進(jìn)行突擊整治，短期內(nèi)能取得立桿見影的效果。這期間部門之間協(xié)調(diào)配合、推諉扯皮少，市領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)單位也大力支持，一旦階段性創(chuàng)建任務(wù)完成，各職能部門各自為政,缺乏統(tǒng)攬機(jī)構(gòu)來組織落實(shí)長效管理，形成治理—反彈—再治理—再反彈的局面。

2、基層政府管理城市的作用未得到有效發(fā)揮。城市管理點(diǎn)多面廣，尤其在現(xiàn)場、現(xiàn)行方面，管理重心太高，往往出現(xiàn)“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。作為城市管理主要責(zé)任人之一的區(qū)（街辦）、社區(qū)、城中村（組），沒有管理城市的具體責(zé)任和壓力，因而不能很好地發(fā)揮自身的重要作用，投入到基層城市管理工作中，致使管理脫節(jié)、斷鏈，城市管理網(wǎng)絡(luò)不健全。從我們調(diào)查的情況看，很多違章占道現(xiàn)象背后，都有街辦、村組、駐街單位的背景。如我市某街道辦事處和村組的干部，有的還是人大代表、政協(xié)委員，為了個(gè)人或小團(tuán)體利益，帶頭違規(guī)“種房”、違章占道經(jīng)營，甚至帶頭向政府提城市管理工作的意見；等有關(guān)部門查處時(shí)，他們一面以照顧困難名義為違章者說情開脫，私下又支持違章者與職能部門對(duì)抗，使城市管理工作處于十分尷尬的位置。

（二）執(zhí)法難度大。

1、執(zhí)法手段單一。根據(jù)《行政處罰法》和部分行政法規(guī)的規(guī)定，違章者不履行行政處罰決定的，可以依法將查封、扣押的財(cái)物拍賣或?qū)鼋Y(jié)的存款劃撥抵繳罰款或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。從我國目前法律、法規(guī)的規(guī)定來看，具有上述行政強(qiáng)制措施權(quán)的只能由法律設(shè)定，而且只有司法機(jī)關(guān)和工商、稅務(wù)、海關(guān)等少數(shù)行政機(jī)關(guān)可以實(shí)施。城市管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定了各類行政處罰，但對(duì)違章者不履行行政處罰決定的后續(xù)監(jiān)管措施，沒有賦予城管行政執(zhí)法部門任何有效手段。

某年5月26日，某省十屆人大常委會(huì)第21次會(huì)議在審議《某省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（建議表決稿）》時(shí)，專門就是否取消有關(guān)“暫扣物品”的相關(guān)條款進(jìn)行單項(xiàng)表決，最終刪除了建議表決稿中“可以暫扣其經(jīng)營的物品和裝盛器具”內(nèi)容；而對(duì)違法行為的法律責(zé)任，僅設(shè)置了實(shí)施罰款和責(zé)令清理、改正的行政處罰措施。

現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法情況是，違章者對(duì)執(zhí)法人員的管理根本就不理睬，罰款沒錢，責(zé)令清理、改正我不干。執(zhí)法人員沒有什么辦法強(qiáng)制其交罰款或強(qiáng)制其清理，也不能暫時(shí)限制其自由帶回機(jī)關(guān)處理。這樣一來，除了做工作之外，根本就沒有任何辦法加以管理。

2、執(zhí)法效果不佳。目前，我市違反市容環(huán)境、秩序的違法行為出現(xiàn)以下特點(diǎn)。第一，普遍性。違法違章現(xiàn)象大量存在，具有點(diǎn)多線長面廣的特征。第二，動(dòng)態(tài)性。表現(xiàn)在時(shí)間上、空間上和性質(zhì)上的不確定，沒有規(guī)律可以掌握，隨時(shí)隨地都有可能發(fā)生。第三，反復(fù)性。由于多種因素的影響，違法行為呈現(xiàn)出多發(fā)性、反復(fù)性和經(jīng)常性，被糾正或教育后，又重新開始，始終得不到徹底解決。這些情況，使得我們的執(zhí)法人員窮與應(yīng)付，疲于奔命。

3、執(zhí)法人員安全無保障。近年來，我們加強(qiáng)了對(duì)執(zhí)法人員的教育，要求執(zhí)法人員決不能與群眾發(fā)生沖突，決不允許發(fā)生打架等暴力事件，起到了較好效果。但是，不法商販、“釘子戶”暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，20xx年以來，我市就發(fā)生情節(jié)嚴(yán)重的暴力抗法15起。實(shí)際上全省乃至全國各大中城市和鄂州市的情況大同小異，甚至更嚴(yán)重。由于城管執(zhí)法機(jī)關(guān)自身缺乏強(qiáng)有力的強(qiáng)制手段，發(fā)生暴力抗法時(shí)，只能向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，公安機(jī)關(guān)由于多種原因，一般都是按普通民事糾紛處理，很多都不了了之。在實(shí)踐中，一些執(zhí)法人員的人身安全遭受威脅，有的甚至殃及家庭；有的受傷的隊(duì)員幾乎都沒有得到任何賠償，給其身心帶來了極大創(chuàng)傷，造成在日常執(zhí)法過程產(chǎn)生了畏難情緒，而違法行為者卻越來越目無法紀(jì)，無視執(zhí)法人員，從而形成了“加大執(zhí)法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法執(zhí)法人員就松懈，一松懈就亂，一亂就緊”的怪圈。這種情況下，城管執(zhí)法人員只能是多一事不如少一事，少一事不如不出事，執(zhí)法效果可想而知。

（三）執(zhí)法環(huán)境差。

1、違章行為當(dāng)事人認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)。他們沒有意識(shí)到城市管理法規(guī)也是行政法規(guī)體系的組成內(nèi)容，與治安管理處罰條例一樣，違反了要承擔(dān)法律責(zé)任。城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中碰到最多的申辯理由是：“我又不偷不搶，在街邊擺東西謀生，犯什么法！”他們?cè)趦?nèi)心深處沒有認(rèn)識(shí)到自己行為的違法性和社會(huì)危害性，導(dǎo)致不主動(dòng)配合執(zhí)法，有時(shí)糾纏、拒絕、阻礙甚至少數(shù)“釘子戶”暴力抗法的事件不斷發(fā)生。

2、市民對(duì)城市管理工作不理解。部分市民對(duì)城市管理執(zhí)法工作不理解，不配合。當(dāng)執(zhí)法人員對(duì)違法行為實(shí)施必要的處罰時(shí)，經(jīng)常有一大幫圍觀群眾，出于“ 同情弱者”的簡單心理，亂“打抱不平”，亂起哄，喝倒彩，甚至還指責(zé)執(zhí)法人員欺侮老百姓，徹底否定城管執(zhí)法人員的執(zhí)法行動(dòng)，助長了違法行為人的底氣，形成了不利于城管執(zhí)法的社會(huì)氛圍。給城管執(zhí)法部門造成了不良的社會(huì)影響。

3、市民的整體文明素質(zhì)不高。一些市民的環(huán)境衛(wèi)生習(xí)慣較差，社會(huì)公德意識(shí)薄弱，講文明、樹新風(fēng)的觀念還十分淡薄。一些干部群眾參與城市管理的熱情不高，不少人只抱怨不參與，只指責(zé)不自責(zé)，袖手旁觀而不身體力行。

二、對(duì)策建議

（一）積極探索城市管理長效機(jī)制。

1、成立城市管理委員會(huì)。有必要按照“統(tǒng)一指揮，條塊結(jié)合，部門負(fù)責(zé)，屬地管理”的原則，成立政府的非常設(shè)機(jī)構(gòu)——城市管理委員會(huì)，具有更廣泛的包容性、協(xié)調(diào)性和動(dòng)員性，是創(chuàng)建指揮部的常態(tài)化。由市長擔(dān)任主任，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員委員。在區(qū)、街道兩級(jí)參照市模式，街道城管委還吸收駐街較大單位分管負(fù)責(zé)人參加。委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在市、區(qū)城管局和街道城管科。委員會(huì)虛實(shí)結(jié)合，通過相應(yīng)的規(guī)定，厘清各方面城市管理職責(zé)，將部門之間、行業(yè)之間、條塊之間、上下之間與城市管理相關(guān)的橫向關(guān)系全面貫通；制定城市管理的目標(biāo)計(jì)劃，決策城市管理中帶共性的重大問題，協(xié)調(diào)推進(jìn)城市管理法規(guī)的覆蓋范圍；指導(dǎo)督促相關(guān)部門完善聯(lián)席會(huì)議制度，工作案件移交制度，信息反饋制度，目標(biāo)考核和責(zé)任追究制度，形成運(yùn)作高效、配合密切的城管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從宏觀上、源頭上解決城管執(zhí)法職責(zé)不明、配合不好、保障不力的問題，為“大城管”提供一個(gè)有效的平臺(tái)。

2、組建城市管理行政執(zhí)法局。按照“兩級(jí)政府，三級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的模式，以及“統(tǒng)一指揮，分級(jí)管理，區(qū)街負(fù)責(zé)，交叉任職，雙重領(lǐng)導(dǎo)”的原則，市級(jí)設(shè)立城市管理行政執(zhí)法局，與市城市管理局合署辦公，實(shí)行兩塊牌子、一套班子，相對(duì)集中城市管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，歸并相關(guān)行政管理職能，使之具有統(tǒng)籌全市城市管理和執(zhí)法的能力。

3、發(fā)揮街道、社區(qū)基層城市管理的重要作用。貫徹“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合，以塊為主”的原則，推進(jìn)城市管理工作重心下移，明確城區(qū)各街道辦事處為城市管理的主要責(zé)任單位，促使他們將工作的重心放在日常城市管理上來，負(fù)責(zé)本轄區(qū)城市管理的組織實(shí)施和監(jiān)督檢查。社區(qū)（居委會(huì)）、城中村村委會(huì)在街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下，組建工作專班，切實(shí)負(fù)責(zé)本轄區(qū)的日常城市管理工作。各駐街單位也應(yīng)按照確定的范圍和職責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的城市管理任務(wù)。同時(shí)，將城市管理的責(zé)任履行情況，納入各區(qū)、街辦和市直各部門的年度工作責(zé)任目標(biāo)考核體系，發(fā)揮“人民城市人民管”的作用。

（二）建立執(zhí)法保障機(jī)制。借鑒長沙、宜春等城市做法，在公安局內(nèi)整合成立城市管理警察支隊(duì)，專門配合支持城管執(zhí)法。其主要任務(wù)是把維護(hù)治安秩序與預(yù)防和處理暴力抗法結(jié)合進(jìn)行，他們并不直接參與日常的城管執(zhí)法，而是根據(jù)執(zhí)法需要，派警察跟隨執(zhí)法，發(fā)生暴力抗法時(shí)，由警察根據(jù)情況或當(dāng)場處理，或帶離現(xiàn)場，或依法采取其他強(qiáng)制措施，以有效制止暴力抗法事件發(fā)生，震懾違法者，既提高執(zhí)法效率，保障文明執(zhí)法的效果，同時(shí)又能保證經(jīng)營戶平等競爭，守法經(jīng)營。在審判工作方面，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)有不少需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，能否迅速有效的執(zhí)行，直接關(guān)系行政處罰的權(quán)威與效果。同時(shí)，隨著城管執(zhí)法工作的加強(qiáng)，所引發(fā)的行政訴訟案件也呈上升之勢，這些都需要法院的支持?？梢越⒁粋€(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，法院行政庭、執(zhí)行局為主，統(tǒng)籌安排，簡化手續(xù)，加強(qiáng)城管執(zhí)法案件的強(qiáng)制執(zhí)行力度，并對(duì)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法指導(dǎo)，減少因執(zhí)法行為不規(guī)范引發(fā)的行政訴訟案件，保障城管執(zhí)法工作的順利開展。

（三）堅(jiān)持疏堵結(jié)合在市場經(jīng)濟(jì)條件下，有需求必然有供給，像修鞋，修自行車、縫補(bǔ)衣服、賣早點(diǎn)等，很難根本杜絕。從事此類經(jīng)營活動(dòng)的人員和接受服務(wù)的對(duì)象，主要是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、下崗工人和收入不高的普通市民。這就要求管理者要從現(xiàn)階段城市發(fā)展水平及人們的經(jīng)濟(jì)狀況出發(fā)，研究疏堵結(jié)合的長效管理辦法?？刹扇　叭弧焙汀叭帧钡脑瓌t來處理，即在不影響交通，不影響市容，不影響群眾生活秩序和治安的前提下，區(qū)分行業(yè)，區(qū)分區(qū)域和地點(diǎn)，區(qū)分時(shí)間進(jìn)行規(guī)范管理和疏導(dǎo)。

1、區(qū)分行業(yè)：如將修鞋、擦鞋、修自行車、縫補(bǔ)衣服等群眾生活需要的服務(wù)項(xiàng)目，開展“送市場、送方便”等活動(dòng)，納入社區(qū)服務(wù)體系，由社區(qū)進(jìn)行管理。對(duì)非法食品加工設(shè)攤，占道賣盒飯等則堅(jiān)取締。

2、區(qū)分區(qū)域和地點(diǎn)：如在人口眾多，農(nóng)貿(mào)市場不能滿足居民生活需要的地方，由街道利用空置土地設(shè)置臨時(shí)性的農(nóng)貿(mào)市場，引導(dǎo)游動(dòng)攤販進(jìn)場經(jīng)營。在小區(qū)里適當(dāng)設(shè)置一些小型公共廣告欄，疏導(dǎo)小廣告，減少管理工作量。

3、區(qū)分時(shí)間：針對(duì)早點(diǎn)、夜市等飲食攤?cè)盒l(wèi)生狀況差、出攤占道、油煙噪音擾民等問題，我們正在研究疏導(dǎo)管理的辦法，按照統(tǒng)一開市、閉市時(shí)間等“8個(gè)統(tǒng)一”的要求，對(duì)城區(qū)早點(diǎn)、夜市進(jìn)行定點(diǎn)規(guī)范，既可兼顧困難群眾就業(yè)需求，方便市民生活，又可緩解執(zhí)法人員與個(gè)體經(jīng)營者的矛盾。

（四）營造良好輿論氛圍。一個(gè)國家法律化程度不僅取決于依法執(zhí)法的力度，更主要通過國民的法律素質(zhì)及守法自覺性來體現(xiàn)出來，兩者相輔相成。

1、樹立良好的城管執(zhí)法形象。需要城管執(zhí)法人員進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，倡導(dǎo)文明執(zhí)法，不斷加大執(zhí)法宣傳力度，樹立城管執(zhí)法新形象。

2、加大對(duì)城管工作的宣傳力度。堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，從有利于構(gòu)建和諧社會(huì)，有利于文明城市建設(shè)，有利于城管執(zhí)法出發(fā)，善于把城管執(zhí)法的重點(diǎn)難點(diǎn)轉(zhuǎn)化為百姓關(guān)注的熱點(diǎn)和新聞媒體的賣點(diǎn)，客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確地報(bào)道城管動(dòng)態(tài)，增強(qiáng)城管執(zhí)法的影響力和公信力。

3、強(qiáng)化市民教育。要在群眾中廣泛、深入、持久地開展文明城市的教育活動(dòng)，在全社會(huì)宣傳“城市管理，人人有責(zé)；管好城市，人人受益”的觀念，促使廣大群眾增強(qiáng)自律意識(shí)，自覺遵守、維護(hù)社會(huì)公共秩序，愛護(hù)城市環(huán)境，理解城管，重視城管，實(shí)現(xiàn)全民參與、齊抓共管。

第二篇：淺談城管執(zhí)法工作中存在問題的思考與措施論文

淺談城管執(zhí)法工作中存在問題的思考與措施

近年來。隨著我國經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，城市在發(fā)展過程中出現(xiàn)了一系列的問題，同時(shí)對(duì)城市管理需求越來越大。做為城市的管理者在執(zhí)法過程中壓力不斷的增大。存在的矛盾和困難也逐漸呈上升趨勢。這些問題，都是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中不可避免的問題，是新時(shí)期形勢下必須予以高度重視和積極解決的問題。

一、存在問題及原因分析

素有青藏高原“硒都”之稱海東市平安區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，區(qū)城市的管理越來越突出，隨著老百姓生活的不斷提高的，非法經(jīng)營著，占道經(jīng)營、無證經(jīng)營等影響了市容市貌，做為在充分肯定成績的同時(shí)，我們也清醒地看到，城市管理執(zhí)法工作在適應(yīng)城市的發(fā)展方面還有許多不盡如人意的地方，還有很多不容忽視的問題。主要是：

（一）齊抓共管機(jī)制尚未形成。

1、綜合整治靠突擊。城市管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各職能部門齊抓共管，協(xié)同作戰(zhàn)。在城市創(chuàng)建的目標(biāo)下，遇有重大活動(dòng)時(shí),往往習(xí)慣用“運(yùn)動(dòng)式”的方法搞城市管理，在一定時(shí)間內(nèi)集中力量進(jìn)行突擊整治，短期內(nèi)能取得立桿見影的效果。這期間部門之間協(xié)調(diào)配合、推諉扯皮少，市領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)單位也大力支持，一旦階段性創(chuàng)建任務(wù)完成，各職能部門各自為政,缺乏統(tǒng)攬機(jī)構(gòu)來組織落實(shí)長效管理，形成治理—反彈—再治理—再反彈的局面。

2、基層政府管理城市的作用未得到有效發(fā)揮。城市管理點(diǎn)多面廣，尤其在現(xiàn)場、現(xiàn)行方面，管理重心太高，往往出現(xiàn)“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。作為城市管理主要責(zé)任人之一的區(qū)（街辦）、社區(qū)、城中村（組），沒有管理城市的具體責(zé)任和壓力，因而不能很好地發(fā)揮自身的重要作用，投入到基層城市管理工作中，致使管理脫節(jié)、斷鏈，城市管理網(wǎng)絡(luò)不健全。從我們調(diào)查的情況看，很多違章占道現(xiàn)象背后，都有街辦、村組、駐街單位的背景。如我市某街道辦事處和村組的干部，有的還是人大代表、政協(xié)委員，為了個(gè)人或小團(tuán)體利益，帶頭違規(guī)“種房”、違章占道經(jīng)營，甚至帶頭向政府提城市管理工作的意見；等有關(guān)部門查處時(shí)，他們一面以照顧困難名義為違章者說情開脫，私下又支持違章者與職能部門對(duì)抗，使城市管理工作處于十分尷尬的位臵。

（二）執(zhí)法難度大。

1、執(zhí)法手段單一。根據(jù)《行政處罰法》和部分行政法規(guī)的規(guī)定，違章者不履行行政處罰決定的，可以依法將查封、扣押的財(cái)物拍賣或?qū)鼋Y(jié)的存款劃撥抵繳罰款或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。從我國目前法律、法規(guī)的規(guī)定來看，具有上述行政強(qiáng)制措施權(quán)的只能由法律設(shè)定，而且只有司法機(jī)關(guān)和工商、稅務(wù)、海關(guān)等少數(shù)行政機(jī)關(guān)可以實(shí)施。城市管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定了各類行政處罰，但對(duì)違章者不履行行政處罰決定的后續(xù)監(jiān)管措施，沒有賦予城管行政執(zhí)法部門任何有效手段。某年5月26日，某省十屆人大常委會(huì)第21次會(huì)議在審議《某省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（建議表決稿）》時(shí)，專門就是否取消有關(guān)“暫扣物品”的相關(guān)條款進(jìn)行單項(xiàng)表決，最終刪除了建議表決稿中“可以暫扣其經(jīng)營的物品和裝盛器具”內(nèi)容；而對(duì)違法行為的法律責(zé)任，僅設(shè)臵了實(shí)施罰款和責(zé)令清理、改正的行政處罰措施。

現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法情況是，違章者對(duì)執(zhí)法人員的管理根本就不理睬，罰款沒錢，責(zé)令清理、改正我不干。執(zhí)法人員沒有什么辦法強(qiáng)制其交罰款或強(qiáng)制其清理，也不能暫時(shí)限制其自由帶回機(jī)關(guān)處理。這樣一來，除了做工作之外，根本就沒有任何辦法加以管理。

2、執(zhí)法效果不佳。目前，我市違反市容環(huán)境、秩序的違法行為出現(xiàn)以下特點(diǎn)。第一，普遍性。違法違章現(xiàn)象大量存在，具有點(diǎn)多線長面廣的特征。第二，動(dòng)態(tài)性。表現(xiàn)在時(shí)間上、空間上和性質(zhì)上的不確定，沒有規(guī)律可以掌握，隨時(shí)隨地都有可能發(fā)生。第三，反復(fù)性。由于多種因素的影響，違法行為呈現(xiàn)出多發(fā)性、反復(fù)性和經(jīng)常性，被糾正或教育后，又重新開始，始終得不到徹底解決。這些情況，使得我們的執(zhí)法人員窮與應(yīng)付，疲于奔命。

3、執(zhí)法人員安全無保障。近年來，我們加強(qiáng)了對(duì)執(zhí)法人員的教育，要求執(zhí)法人員決不能與群眾發(fā)生沖突，決不允許發(fā)生打架等暴力事件，起到了較好效果。但是，不法商販、“釘子戶”暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，20xx年以來，我市就發(fā)生情節(jié)嚴(yán)重的暴力抗法15起。實(shí)際上全省乃至全國各大中城市和鄂州市的情況大同小異，甚至更嚴(yán)重。由于城管執(zhí)法機(jī)關(guān)自身缺乏強(qiáng)有力的強(qiáng)制手段，發(fā)生暴力抗法時(shí)，只能向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，公安機(jī)關(guān)由于多種原因，一般都是按普通民事糾紛處理，很多都不了了之。在實(shí)踐中，一些執(zhí)法人員的人身安全遭受威脅，有的甚至殃及家庭；有的受傷的隊(duì)員幾乎都沒有得到任何賠償，給其身心帶來了極大創(chuàng)傷，造成在日常執(zhí)法過程產(chǎn)生了畏難情緒，而違法行為者卻越來越目無法紀(jì)，無視執(zhí)法人員，從而形成了“加大執(zhí)法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法執(zhí)法人員就松懈，一松懈就亂，一亂就緊”的怪圈。這種情況下，城管執(zhí)法人員只能是多一事不如少一事，少一事不如不出事，執(zhí)法效果可想而知。

（三）執(zhí)法環(huán)境差。

1、違章行為當(dāng)事人認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)。他們沒有意識(shí)到城市管理法規(guī)也是行政法規(guī)體系的組成，與治安管理處罰條例一樣，違反了要承擔(dān)法律責(zé)任。城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中碰到最多的申辯理由是：“我又不偷不搶，在街邊擺東西謀生，犯什么法！”他們?cè)趦?nèi)心深處沒有認(rèn)識(shí)到自己行為的違法性和社會(huì)危害性，導(dǎo)致不主動(dòng)配合執(zhí)法，有時(shí)糾纏、拒絕、阻礙甚至少數(shù)“釘子戶”暴力抗法的事件不斷發(fā)生。

2、市民對(duì)城市管理工作不理解。部分市民對(duì)城市管理執(zhí)法工作不理解，不配合。當(dāng)執(zhí)法人員對(duì)違法行為實(shí)施必要的處罰時(shí)，經(jīng)常有一大幫圍觀群眾，出于“ 同情弱者”的簡單心理，亂“打抱不平”，亂起哄，喝倒彩，甚至還指責(zé)執(zhí)法人員欺侮老百姓，徹底否定城管執(zhí)法人員的執(zhí)法行動(dòng)，助長了違法行為人的底氣，形成了不利于城管執(zhí)法的社會(huì)氛圍。給城管執(zhí)法部門造成了不良的社會(huì)影響。

3、市民的整體文明素質(zhì)不高。一些市民的環(huán)境衛(wèi)生習(xí)慣較差，社會(huì)公德意識(shí)薄弱，講文明、樹新風(fēng)的觀念還十分淡薄。一些干部群眾參與城市管理的熱情不高，不少人只抱怨不參與，只指責(zé)不自責(zé)，袖手旁觀而不身體力行。

二、對(duì)策建議

（一）積極探索城市管理長效機(jī)制。

1、成立城市管理委員會(huì)。有必要按照“統(tǒng)一指揮，條塊結(jié)合，部門負(fù)責(zé)，屬地管理”的原則，成立政府的非常設(shè)機(jī)構(gòu)——城市管理委員會(huì)，具有更廣泛的包容性、協(xié)調(diào)性和動(dòng)員性，是創(chuàng)建指揮部的常態(tài)化。由市長擔(dān)任主任，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員委員。在區(qū)、街道兩級(jí)參照市模式，街道城管委還吸收駐街較大單位分管負(fù)責(zé)人參加。委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在市、區(qū)城管局和街道城管科。委員會(huì)虛實(shí)結(jié)合，通過相應(yīng)的規(guī)定，厘清各方面城市管理職責(zé)，將部門之間、行業(yè)之間、條塊之間、上下之間與城市管理相關(guān)的橫向關(guān)系全面貫通；制定城市管理的目標(biāo)計(jì)劃，決策城市管理中帶共性的重大問題，協(xié)調(diào)推進(jìn)城市管理法規(guī)的覆蓋范圍；指導(dǎo)督促相關(guān)部門完善聯(lián)席會(huì)議制度，工作案件移交制度，信息反饋制度，目標(biāo)考核和責(zé)任追究制度，形成運(yùn)作高效、配合密切的城管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從宏觀上、源頭上解決城管執(zhí)法職責(zé)不明、配合不好、保障不力的問題，為“大城管”提供一個(gè)有效的平臺(tái)。

2、組建城市管理行政執(zhí)法局。按照“兩級(jí)政府，三級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的模式，以及“統(tǒng)一指揮，分級(jí)管理，區(qū)街負(fù)責(zé)，交叉任職，雙重領(lǐng)導(dǎo)”的原則，市級(jí)設(shè)立城市管理行政執(zhí)法局，與市城市管理局合署辦公，實(shí)行兩塊牌子、一套班子，相對(duì)集中城市管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，歸并相關(guān)行政管理職能，使之具有統(tǒng)籌全市城市管理和執(zhí)法的能力。

3、發(fā)揮街道、社區(qū)基層城市管理的重要作用。貫徹“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合，以塊為主”的原則，推進(jìn)城市管理工作重心下移，明確城區(qū)各街道辦事處為城市管理的主要責(zé)任單位，促使他們將工作的重心放在日常城市管理上來，負(fù)責(zé)本轄區(qū)城市管理的組織實(shí)施和監(jiān)督檢查。社區(qū)（居委會(huì)）、城中村村委會(huì)在街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下，組建工作專班，切實(shí)負(fù)責(zé)本轄區(qū)的日常城市管理工作。各駐街單位也應(yīng)按照確定的范圍和職責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的城市管理任務(wù)。同時(shí)，將城市管理的責(zé)任履行情況，納入各區(qū)、街辦和市直各部門的工作責(zé)任目標(biāo)考核體系，發(fā)揮“人民城市人民管”的作用。

（二）建立執(zhí)法保障機(jī)制。借鑒長沙、宜春等城市做法，在公安局內(nèi)整合成立城市管理警察支隊(duì)，專門配合支持城管執(zhí)法。其主要任務(wù)是把維護(hù)治安秩序與預(yù)防和處理暴力抗法結(jié)合進(jìn)行，他們并不直接參與日常的城管執(zhí)法，而是根據(jù)執(zhí)法需要，派警察跟隨執(zhí)法，發(fā)生暴力抗法時(shí)，由警察根據(jù)情況或當(dāng)場處理，或帶離現(xiàn)場，或依法采取其他強(qiáng)制措施，以有效制止暴力抗法事件發(fā)生，震懾違法者，既提高執(zhí)法效率，保障文明執(zhí)法的效果，同時(shí)又能保證經(jīng)營戶平等競爭，守法經(jīng)營。在審判工作方面，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)有不少需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，能否迅速有效的執(zhí)行，直接關(guān)系行政處罰的權(quán)威與效果。同時(shí)，隨著城管執(zhí)法工作的加強(qiáng)，所引發(fā)的行政訴訟案件也呈上升之勢，這些都需要法院的支持?？梢越⒁粋€(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，法院行政庭、執(zhí)行局為主，統(tǒng)籌安排，簡化手續(xù)，加強(qiáng)城管執(zhí)法案件的強(qiáng)制執(zhí)行力度，并對(duì)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法指導(dǎo)，減少因執(zhí)法行為不規(guī)范引發(fā)的行政訴訟案件，保障城管執(zhí)法工作的順利開展。

（三）堅(jiān)持疏堵結(jié)合

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，有需求必然有供給，像修鞋，修自行車、縫補(bǔ)衣服、賣早點(diǎn)等，很難根本杜絕。從事此類經(jīng)營活動(dòng)的人員和接受服務(wù)的對(duì)象，主要是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、下崗工人和收入不高的普通市民。這就要求管理者要從現(xiàn)階段城市發(fā)展水平及人們的經(jīng)濟(jì)狀況出發(fā)，研究疏堵結(jié)合的長效管理辦法?？刹扇　叭弧焙汀叭帧钡脑瓌t來處理，即在不影響交通，不影響市容，不影響群眾生活秩序和治安的前提下，區(qū)分行業(yè)，區(qū)分區(qū)域和地點(diǎn)，區(qū)分時(shí)間進(jìn)行規(guī)范管理和疏導(dǎo)。

1、區(qū)分行業(yè)：如將修鞋、擦鞋、修自行車、縫補(bǔ)衣服等群眾生活需要的服務(wù)項(xiàng)目，開展“送市場、送方便”等活動(dòng)，納入社區(qū)服務(wù)體系，由社區(qū)進(jìn)行管理。對(duì)非法食品加工設(shè)攤，占道賣盒飯等則堅(jiān)取締。

2、區(qū)分區(qū)域和地點(diǎn)：如在人口眾多，農(nóng)貿(mào)市場不能滿足居民生活需要的地方，由街道利用空臵土地設(shè)臵臨時(shí)性的農(nóng)貿(mào)市場，引導(dǎo)游動(dòng)攤販進(jìn)場經(jīng)營。在小區(qū)里適當(dāng)設(shè)臵一些小型公共廣告欄，疏導(dǎo)小廣告，減少管理工作量。

3、區(qū)分時(shí)間：針對(duì)早點(diǎn)、夜市等飲食攤?cè)盒l(wèi)生狀況差、出攤占道、油煙噪音擾民等問題，我們正在研究疏導(dǎo)管理的辦法，按照統(tǒng)一開市、閉市時(shí)間等“8個(gè)統(tǒng)一”的要求，對(duì)城區(qū)早點(diǎn)、夜市進(jìn)行定點(diǎn)規(guī)范，既可兼顧困難群眾就業(yè)需求，方便市民生活，又可緩解執(zhí)法人員與個(gè)體經(jīng)營者的矛盾。

（四）營造良好輿論氛圍。一個(gè)國家法律化程度不僅取決于依法執(zhí)法的力度，更主要通過國民的法律素質(zhì)及守法自覺性來體現(xiàn)出來，兩者相輔相成。

1、樹立良好的城管執(zhí)法形象。需要城管執(zhí)法人員進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，倡導(dǎo)文明執(zhí)法，不斷加大執(zhí)法宣傳力度，樹立城管執(zhí)法新形象。

2、加大對(duì)城管工作的宣傳力度。堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，從有利于構(gòu)建和諧社會(huì)，有利于文明城市建設(shè)，有利于城管執(zhí)法出發(fā)，善于把城管執(zhí)法的重點(diǎn)難點(diǎn)轉(zhuǎn)化為百姓關(guān)注的熱點(diǎn)和新聞媒體的賣點(diǎn)，客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確地報(bào)道城管動(dòng)態(tài)，增強(qiáng)城管執(zhí)法的影響力和公信力。

3、強(qiáng)化市民教育。要在群眾中廣泛、深入、持久地開展文明城市的教育活動(dòng)，在全社會(huì)宣傳“城市管理，人人有責(zé)；管好城市，人人受益”的觀念，促使廣大群眾增強(qiáng)自律意識(shí)，自覺遵守、維護(hù)社會(huì)公共秩序，愛護(hù)城市環(huán)境，理解城管，重視城管，實(shí)現(xiàn)全民參與、齊抓共管。

第三篇：關(guān)于城管執(zhí)法中存在問題的若干思考

——關(guān)于城管執(zhí)法中存在問題的若干思考

汪心怡

城管執(zhí)法一直以來都是政府公共職能的熱門話題之一，隨著城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市管理執(zhí)法在一定程度上體現(xiàn)了一座城市的文明程度，更體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣畬?duì)于城市管理和城市建設(shè)的理念和態(tài)度，城管執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)規(guī)范城市秩序的有效措施，卻也是城市管理中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。今年8月至10月，我通過在上海市綠化市容行政事務(wù)受理中心實(shí)習(xí)，讓我對(duì)城管這一特殊的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有了更多的接觸，在接觸受理投訴的過程中，對(duì)城管執(zhí)法行為不規(guī)范、城管不作為現(xiàn)象等，市民頗有怨言，因此，我希望通過更深入的調(diào)查對(duì)城管執(zhí)法如何合理化、人性化予以更多的關(guān)注。關(guān)鍵詞：城管 執(zhí)法 政府職能 缺陷 改進(jìn)

一、調(diào)研目的：

一直以來，關(guān)于城管執(zhí)法方面的負(fù)面報(bào)道層出不窮，“湖北天門企業(yè)家拍攝城管打人遭群毆身亡”、“北京一老教師斥責(zé)城管隊(duì)員野蠻執(zhí)法遭暴打”、“西吉城管人員當(dāng)街圍毆記者，城管隊(duì)長帶頭”等一系列關(guān)于城管暴力執(zhí)法的事件屢有發(fā)生，究竟城管執(zhí)法部門存在哪些問題，如何改進(jìn)，值得深思。城市管理執(zhí)法在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了種種弊端，許多問題并沒有得到有效解決，城管執(zhí)法面臨著嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)困境，在其中關(guān)于執(zhí)法時(shí)合法性與合理性的矛盾沖突尤為明顯。因此，我希望通過調(diào)研查找城管執(zhí)法中存在的一些問題，以此為切入，尋找問題產(chǎn)生的根源，并思考如何能改善城管執(zhí)法的弊端，提升城管執(zhí)法工作的效率，在真正意義上能做到“依法行政、文明執(zhí)法”。

二、調(diào)研時(shí)間

2010年8月——2010年11月

三、調(diào)研報(bào)告：

隨著依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家基本方針的實(shí)施，我國各項(xiàng)法治事業(yè)突飛猛進(jìn)，但是必須看到，依法行政，建設(shè)法治政府的任務(wù)還遠(yuǎn)沒有完成。城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍作為政府城市管理方面的形象代言人，無疑使其成為了的焦點(diǎn)。一）、城管的定義

所謂城管，是指我國當(dāng)前法制體制下，為避免從前多頭執(zhí)法造成的重復(fù)執(zhí)法而產(chǎn)生的綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)。其職能包括：貫徹實(shí)施國家及本市有關(guān)城市管理方面的法律、法規(guī)及規(guī)章，治理和維護(hù)城市管理秩序；組織起草本市有關(guān)城市管理綜合行政執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章草案，研究提出完善本市城市管理綜合行政執(zhí)法體制的意見和措施；負(fù)責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法的指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織調(diào)度工作；負(fù)責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)督和考核工作；負(fù)責(zé)本市市政設(shè)施、城市公用、城市節(jié)水和停車場管理中的專業(yè)性行政執(zhí)法工作；負(fù)責(zé)城管監(jiān)察隊(duì)伍行政執(zhí)法中跨區(qū)域和領(lǐng)導(dǎo)交辦的重大案件的查處工作；負(fù)責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法系統(tǒng)的組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)以及廉政勤政建設(shè)工作；承辦市政府及市市政管委交辦的其它事項(xiàng)等。

二）、目前城管執(zhí)法中存在的諸多問題

不文明的執(zhí)法現(xiàn)象在各種執(zhí)法工作中普遍存在，但在城管執(zhí)法領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出。其主要表現(xiàn)就是執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中作風(fēng)粗暴、濫用職權(quán)、隨意罰款。許多城管執(zhí)法人員在對(duì)違法行為進(jìn)行糾正、制止時(shí)，往往采取過激行為，導(dǎo)致“城管打人”的案例屢屢見報(bào)。某些城管執(zhí)法人員尤其是城管協(xié)管員，法律意識(shí)淡薄，違反執(zhí)法程序，常常在不出示任何處罰決定和扣押手續(xù)的情況下，強(qiáng)行對(duì)執(zhí)法相對(duì)人進(jìn)行處罰。另外，某些城管執(zhí)法部門巧立名目，亂收費(fèi)、亂罰款，將城管局變成了處罰局。因此，普遍城管執(zhí)法隊(duì)伍得到的領(lǐng)導(dǎo)、群眾的滿意度和認(rèn)同感都不高。為什么城管執(zhí)法隊(duì)員付出了艱辛與努力，卻無法換來公眾的肯定？

今年7月1日下午，上海普陀區(qū)某村門口，四輛城管執(zhí)法車輛被多名小商販團(tuán)團(tuán)圍住。現(xiàn)場一度聚集了近百名圍觀群眾。起因是6月30日晚城管與小販發(fā)生過沖突，據(jù)稱小販遭“迷彩服”拿著疑似“凳子腿”的鐵棍圍成一圈毆打。一位居民稱，事件引來圍觀群眾數(shù)百人，部分群眾不滿“迷彩服”的打人行為，將他們圍住。大約9時(shí)30分，一名黑衣男子跳上卡車與其他兩人向“迷彩服”發(fā)放鐵條，并用喇叭指揮他們“沖出去”。人手一根鐵條的眾多“迷彩服”圍在卡車周圍，見人便打。事后，中國青年報(bào)記者向普陀區(qū)城管大隊(duì)的上級(jí)主管部門——普陀區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)負(fù)責(zé)人進(jìn)行求證。普陀區(qū)建交委黨辦主任侯冬梅明確表示，“迷彩服”并非城管人員，也不是城管大隊(duì)所雇用，是由普陀區(qū)“迎世博600天行動(dòng)城市管理指揮部”向社會(huì)招聘而來，意在協(xié)助區(qū)“整治三亂”聯(lián)合行動(dòng)隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法行動(dòng)，被稱為協(xié)助整治人員。東新路上歷來擺攤者眾多，賣燒烤的攤位，賣化妝品、小飾物、流行服飾、電子產(chǎn)品的攤位常年占據(jù)了街道兩側(cè)。當(dāng)?shù)鼐用耠m頗有怨言，但因市口好、人流量大，前來擺攤的小商販一直絡(luò)繹不絕，城管執(zhí)法頗有難度。

這個(gè)案例從一定程度上反映了上海城管的現(xiàn)狀，正式的城管隊(duì)員無力管轄，編外人員進(jìn) 行強(qiáng)制管轄卻導(dǎo)致了違規(guī)執(zhí)法，城管執(zhí)法主體的不文明執(zhí)法，嚴(yán)重?fù)p害了城管執(zhí)法隊(duì)伍的整體形象，激化了城管執(zhí)法主體與相對(duì)人的矛盾沖突。

三）、這些問題產(chǎn)生的原因

當(dāng)前，我們的城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)總體上向著積極的方向發(fā)展，但制約和影響城管執(zhí)法的因素有很多，城管執(zhí)法的體制中還有不少缺陷。從內(nèi)在因素看，原因主要存在于以下幾個(gè)方面：

（一）、思想原因：城管執(zhí)法的管理理念滯后。

如今問起城管，相信上海大多數(shù)人認(rèn)為城管執(zhí)法的通病在于執(zhí)法行為不規(guī)范，不著城管服裝，態(tài)度惡劣，行為粗魯?shù)鹊?，其根源還出在城管隊(duì)伍的管理上，長期以來，我國實(shí)行政府社會(huì)高度合一的管理模式，政府把對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理看成僅僅是政府的管理。其管理理念究竟注重于執(zhí)法的過程還是執(zhí)法的結(jié)果？到底是取締非法重要還是執(zhí)法過程中保持和樹立形象重要？片面強(qiáng)調(diào)法律效果和工作效果而忽視社會(huì)效果和統(tǒng)籌兼顧各方利益，最終只能導(dǎo)致沖突。城管管理隊(duì)伍規(guī)范秩序，以人為本、文明執(zhí)法理念在城管執(zhí)法中還沒有真正形成。因此導(dǎo)致了行政執(zhí)法中的執(zhí)法違法事件時(shí)有發(fā)生。城管執(zhí)法中暴露出來的許多問題，其實(shí)質(zhì)反映了社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期的大背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的沖突。事實(shí)上，長期以來城管執(zhí)法奉行“大棒”政策，輕則設(shè)限，重則封殺，可是非但沒有消除馬路攤販所帶來的負(fù)面影響，反而讓管理部門備受指責(zé)。在上述的新形勢下，如果我們還不繼續(xù)解放我們守舊的強(qiáng)制執(zhí)法的傳統(tǒng)管理思想，只會(huì)使其在執(zhí)法管理中沖突不斷的升級(jí)。

（二）、制度原因：城管執(zhí)法隊(duì)伍法制建設(shè)不健全。

城管隊(duì)伍自建立以來，經(jīng)歷了不少的改革，出臺(tái)了許多相關(guān)管理規(guī)定，可是全國至今還沒有一部關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的專門法規(guī)，城管執(zhí)法的法律依據(jù)僅僅是《行政處罰法》中一些對(duì)于政處罰權(quán)的規(guī)定，城管執(zhí)法仍舊缺乏系統(tǒng)科學(xué)的法律規(guī)范，存在著合法性和合理性矛盾的問題。城管執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中處于一種尷尬境地：它不僅面臨著市民和執(zhí)法相對(duì)人的質(zhì)疑，而且在與其他部門合作執(zhí)法的過程中也處于“弱勢地位”。其頒布的條令規(guī)定既得不到執(zhí)法相對(duì)人的認(rèn)同，也得不到其他部門的配合。同時(shí)，也沒有法律對(duì)城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)以及履職范圍等作出明確規(guī)定，使城管執(zhí)法人員的執(zhí)法缺乏明確的法律依據(jù)，從而導(dǎo)致了濫用職權(quán)的現(xiàn)象，這不僅損害了法律的嚴(yán)肅性，更是直接損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，損害了政府的形象。只有從根源上完善了法律制度，才會(huì)對(duì)雙方都形成一種制衡，既能限制違法違規(guī)行為，同時(shí)也能對(duì)執(zhí)法者起到約束作用。

（三）、歷史原因：城管的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏。

由于城管執(zhí)法隊(duì)伍起步較晚，城管執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力、執(zhí)法手段、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)同其他執(zhí)法部門相比還不夠成熟，一定程度上影響了城管執(zhí)法隊(duì)員正規(guī)執(zhí)法的規(guī)范性。怎樣處理好與違法者之間的關(guān)系成了城管執(zhí)法中的障礙，缺乏有效溝通和正確引導(dǎo)往往會(huì)成為沖突的原因。好比一個(gè)殘疾的老人在路邊乞討，城管是驅(qū)逐還是不管？遇到有人故意挑釁拉扯，城管是還手還是挨打？怎樣協(xié)調(diào)處理好執(zhí)法者與執(zhí)法相對(duì)人的成為了城管制度的首要研究內(nèi)容。

（四）、環(huán)境原因：城管執(zhí)法的工作性質(zhì)及環(huán)境的特殊性

城管執(zhí)法的工作性質(zhì)及現(xiàn)實(shí)環(huán)境決定了城管執(zhí)法不可避免地處于城市管理矛盾的風(fēng)口浪尖，其執(zhí)法的對(duì)象和場所決定了其面臨的執(zhí)法環(huán)境比其他執(zhí)法部門更加糟糕。在城市管理中，城管執(zhí)法部門與執(zhí)法相對(duì)人之間的矛盾可能是所有矛盾中最尖銳、最不容易協(xié)調(diào)的：一方面作為執(zhí)法方的政府部門有權(quán)對(duì)城市管理中的違章違法行為進(jìn)行管理和處罰；另一方面作為執(zhí)法的相對(duì)人確實(shí)有許多是迫于生計(jì)而不得不從事違法違規(guī)行為，這就使他們與城管執(zhí)法主體發(fā)生了直接的利益沖突，甚至分裂成對(duì)立的“敵我”兩個(gè)陣營。正如毛壽龍先生所言：小商小販保住了“飯碗”，城管人員就會(huì)丟了“飯碗”，反過來城管隊(duì)員端穩(wěn)了“飯碗”，小商販的生存就面臨著困難。市民普遍認(rèn)為管理方是強(qiáng)勢的一方，被管理方是弱勢群體，大部分市民都是同情并支持弱者。城管執(zhí)法部門面對(duì)執(zhí)法相對(duì)人的抗法甚至暴力抗法，有時(shí)迫不得已進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)法，但是經(jīng)過一番“猜測”和“推理”以后，在老百姓心目中形成了“野蠻執(zhí)法”的印象。所以，多年來的管理執(zhí)法工作經(jīng)常遇到用暴力手段進(jìn)行反抗。而管理方在反抗中采取制止的自衛(wèi)手段，一般都會(huì)被市民惡指投訴為“打人”，而暴力抗法的前因卻不提。上海市民普遍對(duì)于城管的評(píng)價(jià)都不高，原因也在于此。

這樣的特殊環(huán)境就造成了城管執(zhí)法領(lǐng)域的惡性循環(huán)：執(zhí)法主體的不文明執(zhí)法促使執(zhí)法相對(duì)人抗法甚至暴力抗法，而執(zhí)法相對(duì)人的抗法行為又促使執(zhí)法主體變本加厲地不文明執(zhí)法。執(zhí)法力量在不斷強(qiáng)化，執(zhí)法力度在不斷加大，但是成效卻不夠明顯。

四）、針對(duì)這些問題可以采取的解決措施

解決這些問題必須要有對(duì)城市管理職責(zé)清醒的認(rèn)識(shí)，城管隊(duì)伍要有“以民為本，服務(wù)社會(huì)”的本質(zhì)執(zhí)法理念，在完善城管體系的進(jìn)程中，必須解放思想，改革創(chuàng)新，理性分析，大膽嘗試，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)型城市建設(shè)，保障落實(shí)城市管理的責(zé)任，特別是在當(dāng)前城管執(zhí)法體制不夠完善的情況下，應(yīng)把“依法行政，執(zhí)法為民”的主題思想落實(shí)到每一個(gè)政府城市管理執(zhí) 行者的思想中，以務(wù)實(shí)、創(chuàng)新的精神，扎實(shí)推進(jìn)城管執(zhí)法工作的科學(xué)發(fā)展，為社會(huì)的和諧進(jìn)步奠定良好的基礎(chǔ)。就原因分析，我們可以得到以下幾條解決思路：(一）制度上：建立和完善城管執(zhí)法相關(guān)法律、法規(guī)

城管執(zhí)法部門法律地位不明確，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，因此當(dāng)務(wù)之急就是盡快制定出一部專門的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律，緩解執(zhí)法者和執(zhí)法相對(duì)人之間合理性與合法性的矛盾，在在執(zhí)法過程中足夠的權(quán)威和獨(dú)立性，解決其合法性不足的問題。同時(shí)加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，損害執(zhí)法相對(duì)人的權(quán)利，避免出現(xiàn)隨意收費(fèi)、任意罰款、濫用職權(quán)的“城管弊病”，不斷提高城管隊(duì)伍依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

（二）思想上：城管執(zhí)法必須樹立“以人為本”的理念

在接受受理城管相關(guān)投訴中，最常見的要數(shù)亂設(shè)攤和占道經(jīng)營，究其原因，是由于執(zhí)法相對(duì)人在城市生存的需要。但是，強(qiáng)制執(zhí)法是否真的能夠杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生呢？在城管執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)灌輸“以人為本”的城管執(zhí)法理念，從而使得人得基本生存需求等到滿足。以在各城市普遍出現(xiàn)的“夜排檔”為例，一些中心城區(qū)可以根據(jù)市民需要，指定時(shí)間、地點(diǎn)經(jīng)營，為流動(dòng)商販向固定攤位轉(zhuǎn)化提供條件。當(dāng)然，設(shè)攤和占道經(jīng)營的另一個(gè)方面是由于存在社會(huì)需求，正規(guī)菜場的過高成本也促使馬路設(shè)攤現(xiàn)象屢禁不止，因此，能否換一個(gè)思路來處理問題，比如解決流動(dòng)攤販的設(shè)攤場所，降低其設(shè)攤收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，然后規(guī)范管理，保障其生存的權(quán)利也對(duì)其行為進(jìn)行約束，處罰只是城市管理執(zhí)法中的一個(gè)手段，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，保障各方權(quán)益才是長久之效。要把以人為本作為科學(xué)發(fā)展觀的核心。要提高化解矛盾的水平，按照處理人民內(nèi)部矛盾的原則和方法，做到具體事情具體分析、寬容以待、耐心說服、冷靜處理，使管理對(duì)象平和接受，從而有效地化解矛盾糾紛。

（三）環(huán)境上：做好信息公開，正確引導(dǎo)輿論，營造良好的城管執(zhí)法環(huán)境。

宣傳城管的工作職能、手段，宣傳相關(guān)的法律法規(guī)、政策，公開透明的以法律為準(zhǔn)繩接受公眾的監(jiān)督。利用新聞媒體，提高市民的法律意識(shí)，維權(quán)意識(shí)，營造良好的城管執(zhí)法氛圍，從而使廣大市民能夠自覺地理解、支持、配合城管執(zhí)法工作的順利開展。城管執(zhí)法部門的執(zhí)法過程是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，可以適當(dāng)采取錄像、拍攝等措施避免因執(zhí)法相對(duì)人的胡編亂造引發(fā)公眾的質(zhì)疑和不滿，以前面列舉的上海普陀區(qū)城管的不文明執(zhí)法為例，執(zhí)法者否認(rèn)攜帶工具而市民稱其以棍狀物打人，這就需要客觀的證據(jù)來證明，任何一方的一面之詞都不能盡信。另外針對(duì)一些涉及面廣，對(duì)市民生活影響比較大的執(zhí)法決策可以按照法定程序公開舉行聽證，將執(zhí)法范圍、職責(zé)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦案程序等內(nèi)容向社會(huì)公開，充分聽取相對(duì)人、社會(huì)公 眾以及各類非政府組織的意見和要求，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)城管執(zhí)法部門工作的監(jiān)督，使城管執(zhí)法決策更加體現(xiàn)公眾的利益，執(zhí)法過程更加公正化、透明化，這樣也更能夠使城管在日常執(zhí)法中獲得更多的支持和理解。

（四）職能上：加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十七大報(bào)告指出：“要健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)?！痹鯓诱嬲龔墓芾硇驼D(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府呢？政府不再是凌駕于公民社會(huì)之上的官僚，而是作為人民的公仆，矜矜業(yè)業(yè)的服務(wù)于民，如果這種思想能在城管行政執(zhí)法過程中加以體現(xiàn)，也就意味著城管之類的行政主體在執(zhí)法過程中，不再是位居于廟堂之上、依靠權(quán)力控制相對(duì)人的“管理者”，而是與相對(duì)人平等溝通、相互尊重、提供幫助的“服務(wù)者”。應(yīng)當(dāng)真正做到替群眾辦事、為群眾說話、受群眾監(jiān)督。充分發(fā)揮城管執(zhí)法“二級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的作用，加強(qiáng)各職能部門的聯(lián)系溝通和協(xié)調(diào)，真正形成管理合力，以達(dá)到最佳的管理效果和執(zhí)法效率。

（五）硬實(shí)力：提高城管隊(duì)伍自身素質(zhì)

城管執(zhí)法人員不僅要具備堅(jiān)定的政治信仰，還要熟練掌握城管執(zhí)法業(yè)務(wù)知識(shí)，經(jīng)常接受培訓(xùn)，切實(shí)提高自身的思想水平和工作能力。城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)明確“服務(wù)”意識(shí)，認(rèn)識(shí)到執(zhí)法者同時(shí)也是服務(wù)者，在熱情、周到、及時(shí)、高效地履行職能的同時(shí)，積極探索提高執(zhí)法效率的途徑，提高執(zhí)法質(zhì)量。

與此同時(shí)，人民群眾對(duì)城管執(zhí)法人員的信任是從外表開始的。如果執(zhí)法人員衣著不整，滿嘴臟話、粗話，舉止輕浮，蠻橫無理，人民群眾就會(huì)失去對(duì)城管執(zhí)法的信任，文明執(zhí)法就無從談起。因此，時(shí)時(shí)注重禮儀，養(yǎng)成良好的品行和端莊的舉止，整齊的穿戴，給人民群眾一個(gè)良好的第一印象，是我們文明執(zhí)法的良好開端。我認(rèn)為，可以適當(dāng)考慮在某些區(qū)縣內(nèi)試行大學(xué)生城管的隊(duì)伍建設(shè)。首先大學(xué)生具備較高的思想道德素質(zhì)，有著較好的學(xué)習(xí)能力、工作能力和溝通能力，法制觀念較強(qiáng)，在執(zhí)法中更多的運(yùn)用法律允許范圍內(nèi)的執(zhí)法行為，暴力執(zhí)法可能性相對(duì)較低，在一定程度上提升城管的風(fēng)氣和形象，也能為城管隊(duì)伍起到宣傳作用。

五）總結(jié)

隨著我國依法治國法治理念的深入人心，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和各地城市化進(jìn)程的進(jìn)一步擴(kuò)大，城管執(zhí)法人員素質(zhì)的日益提高，人民群眾對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求越來越高。城管執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，城管執(zhí)法工作的順利開展，需要社會(huì)各方面的配合，只有得到了社會(huì)的認(rèn)同，我們才能使城管執(zhí)法走出現(xiàn)實(shí)困境。城市的可持續(xù)發(fā) 展和良好形象，需要城市行政執(zhí)法人員的有序管理和文明執(zhí)法，要做到有序的科學(xué)管理就需要繼續(xù)解放傳統(tǒng)的管理思想，在管理的方法和方式上不斷的創(chuàng)新，加強(qiáng)自身隊(duì)伍的建設(shè)，而政府方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)做好信息的公開，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，早日在真正意義上做到“服務(wù)型政府”，為城管的執(zhí)法活動(dòng)營造良好的城市環(huán)境和輿論導(dǎo)向。

以上是我這次的畢業(yè)實(shí)習(xí)社會(huì)實(shí)踐中對(duì)于城市管理職能部門當(dāng)今的一些現(xiàn)狀和執(zhí)法行為中存在問題的一些想法，雖然我的很多想法還不夠成熟，文筆也很生硬，但是無可厚非，此次社會(huì)實(shí)踐在很大程度上為我明年步入社會(huì)奠定了良好的基礎(chǔ)，讓我對(duì)于社會(huì)這個(gè)大環(huán)境有了更清醒的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也給我留下了很多思考。最后，感謝所有在這次社會(huì)實(shí)踐中幫助我的老師們，你們的生活閱歷和為人處事的經(jīng)驗(yàn)將是我今后踏足社會(huì)的指路牌。

參考資料：

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2、陳書成 《行政法視野下的城管執(zhí)法問題及對(duì)策》[J] 湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)

4、郭靜華 《城管細(xì)節(jié)不容忽視》[J] 上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào) 2005年.第03期

5、魏其華 《加強(qiáng)城管工作者職業(yè)道德建設(shè)[J] 長江建設(shè) 1998年.第02 期

6、呂娟 徐飛《市里游動(dòng)的無照商販》[J] 法律與生活 2002年.第10期

7、龔瑞生 《在城管中系情于民》[J] 學(xué)習(xí)月刊 2003年.第10期

第四篇：城管執(zhí)法中存在問題及解決辦法的思考

城管執(zhí)法中存在問題及解決辦法的思考

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摘要： 城管執(zhí)法一直以來都是政府公共職能的熱門話題之一，隨著城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市管理執(zhí)法在一定程度上體現(xiàn)了一座城市的文明程度，更體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣畬?duì)于城 市管理和城市建設(shè)的理念和態(tài)度，城管執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)規(guī)范城市秩序的有效措施，卻也是城市管理中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。

關(guān)鍵詞： 城管 執(zhí)法 政府職能 缺陷 改進(jìn)

一、城管的發(fā)展歷史及作用

追根溯源，城管的前身其實(shí)屬于環(huán)衛(wèi)部門。中國的城市發(fā)展歷史源遠(yuǎn)流長。元初，意大利人馬可?波羅在《馬可?波羅行記》中，曾經(jīng)將臨安(今杭州)稱譽(yù)為“世界最富麗華貴的城市”。而那個(gè)時(shí)候，古臨安因?yàn)槌鞘腥丝诰劬佣a(chǎn)生大量的垃圾。為了解決這個(gè)問題，官府就開始招募專人進(jìn)行清除；清末，警察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)城市清潔管理工作，具體包括清理街道、收運(yùn)垃圾、整頓廁所等。近代(1929年前后)，當(dāng)時(shí)的各地政府還頒布了有關(guān)清潔衛(wèi)生的管理?xiàng)l例，并開始設(shè)立專門的城市環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)。新中國成立后，各城市即建立環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)。此后，環(huán)衛(wèi)部門的隸屬發(fā)生頻繁變動(dòng)，分別歸屬過公安、衛(wèi)生、供銷等部門。1980年起，城市的環(huán)境工作改由城市建設(shè)系統(tǒng)管理。改革開放之后，城市人口激增，城市環(huán)境破壞嚴(yán)重。這些問題如果不及時(shí)解決，勢必嚴(yán)重影響城市公用設(shè)施功能的正常發(fā)揮。但當(dāng)時(shí)的政府相關(guān)部門執(zhí)法權(quán)力重疊，職責(zé)邊界不清，執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)處罰與執(zhí)法疲軟的弊病。要盡快扭轉(zhuǎn)“一群大蓋帽管不了一個(gè)破草帽”的局面，還市民一個(gè)清潔優(yōu)美的城市環(huán)境，就必須設(shè)置一個(gè)及時(shí)高效的新職能機(jī)關(guān)?！吨腥A人民共和國行政處罰法》關(guān)于集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定消除了達(dá)成這個(gè)目標(biāo)的法律障礙。1997年5月北京市宣武區(qū)最早啟動(dòng)城市管理綜合執(zhí)法的試點(diǎn)。之后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國相繼成立城管部門。

我們必須客觀的承認(rèn)，由于執(zhí)法力量的集中，增強(qiáng)了執(zhí)法威力，市民投訴和媒體 1

關(guān)注的很多老大難問題得到了及時(shí)解決，市容市貌日新月異?？梢?，從發(fā)展歷史和工作成果上看，城管存在也是合理且必要的。但是為什么善花有時(shí)會(huì)結(jié)出惡果？兩個(gè)必要的城市發(fā)展主體為什么會(huì)產(chǎn)生如此大的沖突？要解開這個(gè)迷，必須從矛盾關(guān)系上進(jìn)行分析。

二、當(dāng)前城管工作中存在的問題

（一）亂擺亂賣根難治：流動(dòng)攤點(diǎn)屢禁不止。不談小區(qū)街巷，僅在主要街道、休閑廣場等城市中心繁華地段，眾多無證流動(dòng)攤販利用早、晚期間管理力量薄弱、人流集中的有利時(shí)機(jī)，利用部分市民貪圖便宜、方便的心理，流動(dòng)設(shè)攤，造成交通堵塞、行人通行不便。另外，流動(dòng)攤販?zhǔn)褂萌嗆?、板車機(jī)動(dòng)性強(qiáng)，逃逸方便，導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)員趕到時(shí)，他們已經(jīng)更換了場所。

（二）五小行業(yè)難治理：諸如餐飲、加工、洗車、修理、娛樂之類的五小行業(yè)，存在規(guī)劃滯后，環(huán)境衛(wèi)生差，污染嚴(yán)重，居民投訴多，經(jīng)營面積小等問題，這些行業(yè)沿街?jǐn)[設(shè)，超門店經(jīng)營，衛(wèi)生設(shè)施不全，油煙排放差，臟、亂、差現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)還存在不同的食品安全隱患。從業(yè)者大多數(shù)是下崗職工、外來人員，流動(dòng)性大，法律意識(shí)淡薄，對(duì)其進(jìn)行長效管理難度大

（三）違章建筑難拆除：違章搭建是影響城市面貌和環(huán)境的主要原因之一，也是城管執(zhí)法的突出問題。從違法建筑的動(dòng)因來看，經(jīng)營戶為增加收入亂搭建、居民住戶為增加居住空間而亂搭建?；旧蟽煞N規(guī)律，一是效仿，認(rèn)為人家能搭我為什么不能，二是違法搭建投入與拆除難度成正比，越是投入資金人力多的違法建筑越是難拆除。

（四）部門之間難協(xié)調(diào)：城市管理工作面大量廣、情況復(fù)雜，需要各相關(guān)部門密切配合，工商、城管、衛(wèi)生、公安等部門按照有關(guān)法律、法規(guī)都負(fù)有一定的管理責(zé)任，但面對(duì)種種吃力不討好的事，其他部門總能找出推脫的理由。在執(zhí)法中往往存在“有利互相爭，無利相互推”的現(xiàn)象，使城市管理的相關(guān)問題不能從根本上得到解決。

三、存在問題的主要原因分析

（一）齊抓共管機(jī)制尚未形成。

1、綜合整治靠突擊。城市管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各職能部門齊 2

抓共管，協(xié)同作戰(zhàn)。在城市創(chuàng)建的目標(biāo)下，遇有重大活動(dòng)時(shí),往往習(xí)慣用“運(yùn)動(dòng)式”的方法搞城市管理，在一定時(shí)間內(nèi)集中力量進(jìn)行突擊整治，短期內(nèi)能取得立桿見影的效果。這期間部門之間協(xié)調(diào)配合、推諉扯皮少，政府領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)單位也大力支持，一旦階段性創(chuàng)建任務(wù)完成，各職能部門各自為政,缺乏統(tǒng)攬機(jī)構(gòu)來組織落實(shí)長效管理，形成治理—反彈—再治理—再反彈的局面。

2、基層政府管理城市的作用未得到有效發(fā)揮。城市管理點(diǎn)多面廣，尤其在現(xiàn)場、現(xiàn)行方面，管理重心太高，往往出現(xiàn)“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。作為城市管理主要責(zé)任人之一的區(qū)（街辦）、社區(qū)、城中村（組），沒有管理城市的具體責(zé)任和壓力，因而不能很好地發(fā)揮自身的重要作用，投入到基層城市管理工作中，致使管理脫節(jié)、斷鏈，城市管理網(wǎng)絡(luò)不健全。從我調(diào)查的情況看，很多違章占道現(xiàn)象背后，都有街辦、村組、駐街單位的背景。某些單位為了個(gè)人或小團(tuán)體利益，帶頭違規(guī)“種房”、違章占道經(jīng)營，甚至帶頭向政府提城市管理工作的意見；等有關(guān)部門查處時(shí)，他們一面以照顧困難名義為違章者說情開脫，私下又支持違章者與職能部門對(duì)抗，使城市管理工作處于十分尷尬的位置。

（二）執(zhí)法難度大。

1、執(zhí)法手段單一。根據(jù)《行政處罰法》和部分行政法規(guī)的規(guī)定，違章者不履行行政處罰決定的，可以依法將查封、扣押的財(cái)物拍賣或?qū)鼋Y(jié)的存款劃撥抵繳罰款或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。從我國目前法律、法規(guī)的規(guī)定來看，具有上述行政強(qiáng)制措施權(quán)的只能由法律設(shè)定，而且只有司法機(jī)關(guān)和工商、稅務(wù)、海關(guān)等少數(shù)行政機(jī)關(guān)可以實(shí)施。城市管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定了各類行政處罰，但對(duì)違章者不履行行政處罰決定的后續(xù)監(jiān)管措施，沒有賦予城管行政執(zhí)法部門任何有效手段。

現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法情況是，違章者對(duì)執(zhí)法人員的管理根本就不理睬，罰款沒錢，責(zé)令清理、改正我不干。執(zhí)法人員沒有什么辦法強(qiáng)制其交罰款或強(qiáng)制其清理，也不能暫時(shí)限制其自由帶回機(jī)關(guān)處理。這樣一來，除了做工作之外，根本就沒有任何辦法加以管理。

2、執(zhí)法效果不佳。目前，違反市容環(huán)境、秩序的違法行為出現(xiàn)以下特點(diǎn)。第一，普遍性。違法違章現(xiàn)象大量存在，具有點(diǎn)多線長面廣的特征。第二，動(dòng)態(tài)性。表現(xiàn)在時(shí)間上、空間上和性質(zhì)上的不確定，沒有規(guī)律可以掌握，隨時(shí)隨地都有可能發(fā)生。第 3

三，反復(fù)性。由于多種因素的影響，違法行為呈現(xiàn)出多發(fā)性、反復(fù)性和經(jīng)常性，被糾正或教育后，又重新開始，始終得不到徹底解決。這些情況，使得我們的執(zhí)法人員窮與應(yīng)付，疲于奔命。

3、執(zhí)法人員安全無保障。近年來，各地加強(qiáng)了對(duì)執(zhí)法人員的教育，要求執(zhí)法人員決不能與群眾發(fā)生沖突，決不允許發(fā)生打架等暴力事件，起到了較好效果。但是，不法商販、“釘子戶”暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生。

4、執(zhí)法力量薄弱。城管執(zhí)法隊(duì)伍既有公務(wù)員，又有事業(yè)人員，更多的是協(xié)管員。各地城市規(guī)模迅猛擴(kuò)大，但執(zhí)法力量并未有明顯增加，正式職工與協(xié)管員比例一般都在1:3-6，因此在做到長效管理方面，增加了不小的難度。

（三）執(zhí)法環(huán)境差。

1、違章行為當(dāng)事人認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)。他們沒有意識(shí)到城市管理法規(guī)也是行政法規(guī)體系的組成內(nèi)容，與治安管理處罰條例一樣，違反了要承擔(dān)法律責(zé)任。城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中碰到最多的申辯理由是：“我又不偷不搶，在街邊擺東西謀生，犯什么法！”他們?cè)趦?nèi)心深處沒有認(rèn)識(shí)到自己行為的違法性和社會(huì)危害性，導(dǎo)致不主動(dòng)配合執(zhí)法，有時(shí)糾纏、拒絕、阻礙甚至少數(shù)“釘子戶”暴力抗法的事件不斷發(fā)生。

2、市民對(duì)城市管理工作不理解。部分市民對(duì)城市管理

執(zhí)法工作不理解，不配合。當(dāng)執(zhí)法人員對(duì)違法行為實(shí)施必要的處罰時(shí)，經(jīng)常有一大幫圍觀群眾，出于“ 同情弱者”的簡單心理，亂“打抱不平”，亂起哄，喝倒彩，甚至還指責(zé)執(zhí)法人員欺侮老百姓，徹底否定城管執(zhí)法人員的執(zhí)法行動(dòng)，助長了違法行為人的底氣，形成了不利于城管執(zhí)法的社會(huì)氛圍。給城管執(zhí)法部門造成了不良的社會(huì)影響。

3、市民的整體文明素質(zhì)不高。一些市民的環(huán)境衛(wèi)生習(xí)慣較差，社會(huì)公德意識(shí)薄弱，講文明、樹新風(fēng)的觀念還十分淡薄。一些干部群眾參與城市管理的熱情不高，不少人只抱怨不參與，只指責(zé)不自責(zé)，袖手旁觀而不身體力行。

（四）、執(zhí)法保障不足

1、法律保障不足。所謂相對(duì)集中行政處罰權(quán)顧名思義是把某些部門的行政處罰權(quán)全部或部分集中起來行使。按照國務(wù)院國發(fā)[2002]17號(hào)文件要求，目前在城管范圍比較規(guī)范又集中行使的行政處罰權(quán)主要涉及4個(gè)部門（系統(tǒng)）：建設(shè)行政主管部門 4

（包括市政、園林、公用、規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生等）的全部行政處罰權(quán)；工商行政管理部門的對(duì)無照商販的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護(hù)行政主管部門的對(duì)社會(huì)生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權(quán)；公安部門對(duì)侵占道路行為的行政處罰權(quán)。涉及幾十部法律、法規(guī)、規(guī)章，幾百款罰則，這中間，既有全國人大通過的法律，國務(wù)院制定的法規(guī)及國務(wù)院部門制定的規(guī)章，也有省級(jí)人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件，在具體執(zhí)法工作中，還要顧及地方上人大、政府、部門的一些規(guī)定。且有些法律、法規(guī)、規(guī)章不盡完善，操作性差或相互打架，罰則不盡一致，或者只有禁止條款，沒有處罰條款，給執(zhí)法工作帶來難度，如大型戶外廣告的認(rèn)定就沒有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)占道廣告的處罰按市容環(huán)境管理方面的法規(guī)與城市道路管理方面法規(guī)罰幅就不一致，《行政許可法》實(shí)施以后，行政許可與行政處罰之間的矛盾與沖突使行政執(zhí)法無可適從。

2、人員保障不足。要管理，就必須有人，人員保障也是城管執(zhí)法最基本的保障。城市規(guī)模有大小，層級(jí)有區(qū)別，區(qū)域有差異，經(jīng)濟(jì)水平有落差，管理任務(wù)有輕重，一個(gè)城市到底有多少城管執(zhí)法人員才算科學(xué)合理，至今沒有一個(gè)定論。目前一些部門凡有核定編制的，一般都按照人口多少，地域范圍大小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低來確定。如公安干警的配置一般按照轄區(qū)總?cè)丝诘娜f分之十一確定，消防人員則為城市人口的萬分之四，學(xué)校教職員工配置根據(jù)高中、初中、小學(xué)學(xué)生數(shù)確定一個(gè)基數(shù)后，再按照城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村加減不同的系數(shù)。城市管理執(zhí)法人員編制如何確定，現(xiàn)在有一種約定俗成的說法是以城市人口的萬分之六——八較為適宜，筆者也同意這個(gè)觀點(diǎn)，但在具體確定人員編制時(shí)，還應(yīng)考慮諸多因素，如城市規(guī)模大小、人口集聚程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、外來人口數(shù)量等。一般說，大中城市人口集聚度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的則可取低限，小城市，人口集聚度低的則應(yīng)取高限?？傊?，合理確定城管執(zhí)法人員編制，是保證管理工作正常運(yùn)作的基礎(chǔ)條件。在人員保障問題尚有一個(gè)問題亟待引起注意，就是人員性質(zhì)問題，國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員，但在各地實(shí)施中，幾乎都沒有做到這一點(diǎn)，而是行政與事業(yè)混編、混崗，這既影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，又給隊(duì)伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來許多難 5

題。

3、經(jīng)費(fèi)保障不足。經(jīng)費(fèi)保障涉及機(jī)構(gòu)運(yùn)作的三要素“人、財(cái)、物”中的二項(xiàng)，可見其重要性，財(cái)、物的保障主要是經(jīng)費(fèi)的保障。從城管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)來看，主要有這么幾大塊，一是人員經(jīng)費(fèi)，包括工資、獎(jiǎng)金、福利等；二是日常公用支出，包括日常辦公費(fèi)用、辦案經(jīng)費(fèi)、交通差旅、設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)等；三是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，包括設(shè)施更新、設(shè)備添置、專項(xiàng)整治經(jīng)費(fèi)等。

由于城管行政執(zhí)法明確規(guī)定實(shí)行“收支兩條線”，因此其行政支出必須由財(cái)政全額撥付，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異及領(lǐng)導(dǎo)重視程度的差別，一些地方城管行政執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)往往得不到保障，影響了日常工作的開展，有些城管執(zhí)法部門為了生存，為了維持正常運(yùn)作，不惜以費(fèi)代罰、創(chuàng)收補(bǔ)費(fèi)、罰沒分成等“亂收費(fèi)、亂罰款”來彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，既影響了城管隊(duì)伍的形象，拉大了城管執(zhí)法隊(duì)伍與群眾的距離，使日常執(zhí)法難以得到群眾的支持，更嚴(yán)重的是損害了黨和政府在群眾中的形象。當(dāng)前城管執(zhí)法隊(duì)伍在一些群眾中認(rèn)同度較低的一個(gè)重要原因也在于此。那么經(jīng)費(fèi)保障這塊如何能在最低限度上支撐正常運(yùn)作？從各地的實(shí)踐看，以人員經(jīng)費(fèi)的2倍較為適宜，也就是說經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平盡管有高低，但以人員經(jīng)費(fèi)為基數(shù)確定日常辦公費(fèi)用相對(duì)較為合理（當(dāng)然大的專項(xiàng)支出不包括在內(nèi)）。

4、人身保障不足。城管執(zhí)法的場合是馬路執(zhí)法、一線執(zhí)法，面對(duì)的管理對(duì)象主要是困難群體和弱勢群體，在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，這類執(zhí)法的難度可想而知，執(zhí)法中碰到“要錢沒有，要命有一條”情況往往使執(zhí)法人員陷入尷尬的境地。社會(huì)矛盾的突出，謀生的需要，往往使一些人根本不顧法律、法規(guī)的尊嚴(yán)，違法違章現(xiàn)象大量存在，管理與被管理者經(jīng)常達(dá)到你不給我設(shè)攤，我無法生存，只有跟你拼命的激烈程度，暴力抗法事件屢有發(fā)生，執(zhí)法人員的人身安全保障受到極大的威脅。據(jù)報(bào)載，廣州城管幾乎“天天被打”，各城市都存在這方面情況，只是程度不同罷了。

5、環(huán)境保障不足。這里說的環(huán)境保障，主要是執(zhí)法環(huán)境、輿論氛圍、群眾的城管意識(shí)等。城管執(zhí)法是一個(gè)敏感的話題，城管執(zhí)法又是個(gè)出新聞的題材，城管執(zhí)法又是個(gè)不討好的差使。新舊體制轉(zhuǎn)軌期間引發(fā)的社會(huì)矛盾也最容易體現(xiàn)在城管執(zhí)法過程 6

中，市容環(huán)境差，批評(píng)城管執(zhí)法不到位，而一旦加強(qiáng)了管理，導(dǎo)致矛盾沖突，又責(zé)怪城管野蠻執(zhí)法。從心理學(xué)的角度看，從眾心理、同情弱者的心理使大部分群眾不站在管理者的立場上。筆者碰到這樣一個(gè)例子，一位長者對(duì)其住宅周圍亂設(shè)攤非常有意見，多次投訴反映，但當(dāng)我們組織執(zhí)法人員進(jìn)行整治時(shí)，在經(jīng)多次教育勸導(dǎo)無效情況下采取強(qiáng)制措施時(shí)，這位長者卻站出來替他們說話，要我們給他們生活出路。無論是市民評(píng)城管，還是年終考核，城管執(zhí)法不倒數(shù)幾位已是不易。暴力抗法的不斷發(fā)生也可窺見城管執(zhí)法環(huán)境的惡劣。這里面當(dāng)然有執(zhí)法隊(duì)伍自身建設(shè)、隊(duì)伍素質(zhì)存在的一些問題，更有整個(gè)社會(huì)大環(huán)境影響執(zhí)法的公正性和形象。城管執(zhí)法特定的管理對(duì)象注定了城管執(zhí)法的矛盾性、沖突性和逆反性，因此營造良好的執(zhí)法環(huán)境也是執(zhí)法保障的基本面。

6、層級(jí)保障不足。體制既已確定，管理模式問題就是一個(gè)大問題，層級(jí)管理即層級(jí)保障涉及到如何從組織上來保障高效的行動(dòng)體系、指揮體系、運(yùn)作體系。綜觀全國開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的地方，在層級(jí)設(shè)置上不外乎兩種模式，一級(jí)執(zhí)法、二級(jí)執(zhí)法。一級(jí)執(zhí)法就是市建立局，區(qū)建立分局，人、財(cái)、物由市里統(tǒng)一掌控，分局不具有獨(dú)立執(zhí)法主體，向區(qū)、街派出執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度；二級(jí)執(zhí)法即市建立局，區(qū)也建立局，人、財(cái)、物由市、區(qū)分別管理。兩種運(yùn)作機(jī)制利弊各顯。

實(shí)行一級(jí)執(zhí)法、垂直管理，好處是機(jī)構(gòu)精簡、一線人員充實(shí)、職責(zé)明確、扯皮減少、力量集中、指揮順暢、效能提高；有利于加強(qiáng)隊(duì)伍集中，調(diào)控能力強(qiáng)，人員進(jìn)出口子暢，交流、調(diào)整、培訓(xùn)均能做到一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，有利提高隊(duì)伍整體素質(zhì)；同時(shí)考核、評(píng)比、監(jiān)督、管理一個(gè)尺度，防止相互攀比，消除負(fù)面影響。缺點(diǎn)是權(quán)力過分集中，可能影響區(qū)、街積極性，對(duì)做好基層基礎(chǔ)工作容易帶來負(fù)面影響。

實(shí)行二級(jí)執(zhí)法，優(yōu)點(diǎn)是做到重心下移，發(fā)揮區(qū)、街的城管積極性，加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，減少市財(cái)政的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時(shí)使區(qū)一級(jí)政府能切實(shí)承擔(dān)起管理城市的職能。存在的問題是機(jī)構(gòu)增加，一線人員減少，人、財(cái)、物分散、浪費(fèi)，市局調(diào)控能力減弱，造成政令不暢、指揮不順；由于利益驅(qū)動(dòng)，容易產(chǎn)生亂收亂罰現(xiàn)象；市局無法對(duì)整個(gè)隊(duì)伍統(tǒng)一進(jìn)行交流、調(diào)整，對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為無法查處，影響隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)法水平的提高等。

四、針對(duì)這些問題可以采取的解決措施

解決這些問題必須要有對(duì)城市管理職責(zé)清醒的認(rèn)識(shí)，城管隊(duì)伍要有“以民為本，服務(wù)社會(huì)”的本質(zhì)執(zhí)法理念，在完善城管體系的進(jìn)程中，必須解放思想，改革創(chuàng)新，理性分析，大膽嘗試，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)型城市建設(shè)，保障落實(shí)城市管理的責(zé)任，特別是在當(dāng)前城管執(zhí)法體制不夠完善的情況下，應(yīng)把“依法行政，執(zhí)法為民”的主題思想落實(shí)到每一個(gè)政府城市管理執(zhí)行者的思想中，以務(wù)實(shí)、創(chuàng)新的精神，扎實(shí)推進(jìn)城管執(zhí)法工作的科學(xué)發(fā)展，為社會(huì)的和諧進(jìn)步奠定良好的基礎(chǔ)。就原因分析，我們可以得到以下幾條解決思路：

(一）制度上：建立和完善城管執(zhí)法相關(guān)法律、法規(guī)

城管執(zhí)法部門法律地位不明確，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，因此當(dāng)務(wù)之急就是盡快制定出一部專門的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律，緩解執(zhí)法者和執(zhí)法相對(duì)人之間合理性與合法性的矛盾，在在執(zhí)法過程中足夠的權(quán)威和獨(dú)立性，解決其合法性不足的問題。同時(shí)加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，損害執(zhí)法相對(duì)人的權(quán)利，避免出現(xiàn)隨意收費(fèi)、任意罰款、濫用職權(quán)的“城管弊病”，不斷提高城管隊(duì)伍依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

（二）思想上：城管執(zhí)法必須樹立“以人為本”的理念

在接受受理城管相關(guān)投訴中，最常見的要數(shù)亂設(shè)攤和占道經(jīng)營，究其原因，是由于執(zhí)法相對(duì)人在城市生存的需要。但是，強(qiáng)制執(zhí)法是否真的能夠杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生呢？在城管執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)灌輸“以人為本”的城管執(zhí)法理念，從而使得人得基本生存需求等到滿足。以在各城市普遍出現(xiàn)的“夜排檔”為例，一些中心城區(qū)可以根據(jù)市民需要，指定時(shí)間、地點(diǎn)經(jīng)營，為流動(dòng)商販向固定攤位轉(zhuǎn)化提供條件。當(dāng)然，設(shè)攤和占道經(jīng)營的另一個(gè)方面是由于存在社會(huì)需求，正規(guī)菜場的過高成本也促使馬路設(shè)攤現(xiàn)象屢禁不止，因此，能否換一個(gè)思路來處理問題，比如解決流動(dòng)攤販的設(shè)攤場所，降低其設(shè)攤收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，然后規(guī)范管理，保障其生存的權(quán)利也對(duì)其行為進(jìn)行約束，處罰只是城市管理執(zhí)法中的一個(gè)手段，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，保障各方權(quán)益才是長久之效。要把以人為本作為科學(xué)發(fā)展觀的核心。要提高化解矛盾的水平，按照處理人民內(nèi)部矛盾的原則和方法，做到具體事情具體分析、寬容以待、耐心說服、冷靜處理，使管理對(duì)象平8

和接受，從而有效地化解矛盾糾紛。

（三）環(huán)境上：做好信息公開，正確引導(dǎo)輿論，營造良好的城管執(zhí)法環(huán)境。

宣傳城管的工作職能、手段，宣傳相關(guān)的法律法規(guī)、政策，公開透明的以法律為準(zhǔn)繩接受公眾的監(jiān)督。利用新聞媒體，提高市民的法律意識(shí)，維權(quán)意識(shí)，營造良好的城管執(zhí)法氛圍，從而使廣大市民能夠自覺地理解、支持、配合城管執(zhí)法工作的順利開展。城管執(zhí)法部門的執(zhí)法過程是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，可以適當(dāng)采取錄像、拍攝等措施避免因執(zhí)法相對(duì)人的胡編亂造引發(fā)公眾的質(zhì)疑和不滿，以前面列舉的上海普陀區(qū)城管的不文明執(zhí)法為例，執(zhí)法者否認(rèn)攜帶工具而市民稱其以棍狀物打人，這就需要客觀的證據(jù)來證明，任何一方的一面之詞都不能盡信。另外針對(duì)一些涉及面廣，對(duì)市民生活影響比較大的執(zhí)法決策可以按照法定程序公開舉行聽證，將執(zhí)法范圍、職責(zé)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦案程序等內(nèi)容向社會(huì)公開，充分聽取相對(duì)人、社會(huì)公眾以及各類非政府組織的意見和要求，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)城管執(zhí)法部門工作的監(jiān)督，使城管執(zhí)法決策更加體現(xiàn)公眾的利益，執(zhí)法過程更加公正化、透明化，這樣也更能夠使城管在日常執(zhí)法中獲得更多的支持和理解。

（四）職能上：加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十八大報(bào)告指出：“要健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)?！痹鯓诱嬲龔墓芾硇驼D(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府呢？政府不再是凌駕于公民社會(huì)之上的官僚，而是作為人民的公仆，矜矜業(yè)業(yè)的服務(wù)于民，如果這種思想能在城管行政執(zhí)法過程中加以體現(xiàn)，也就意味著城管之類的行政主體在執(zhí)法過程中，不再是位居于廟堂之上、依靠權(quán)力控制相對(duì)人的“管理者”，而是與相對(duì)人平等溝通、相互尊重、提供幫助的“服務(wù)者”。應(yīng)當(dāng)真正做到替群眾辦事、為群眾說話、受群眾監(jiān)督。充分發(fā)揮城管執(zhí)法“二級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的作用，加強(qiáng)各職能部門的聯(lián)系溝通和協(xié)調(diào)，真正形成管理合力，以達(dá)到最佳的管理效果和執(zhí)法效率。

（五）硬實(shí)力：提高城管隊(duì)伍自身素質(zhì)

城管執(zhí)法人員不僅要具備堅(jiān)定的政治信仰，還要熟練掌握城管執(zhí)法業(yè)務(wù)知識(shí)，經(jīng)常接受培訓(xùn)，切實(shí)提高自身的思想水平和工作能力。城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)明確“服務(wù)” 9

意識(shí)，認(rèn)識(shí)到執(zhí)法者同時(shí)也是服務(wù)者，在熱情、周到、及時(shí)、高效地履行職能的同時(shí)，積極探索提高執(zhí)法效率的途徑，提高執(zhí)法質(zhì)量。

與此同時(shí)，人民群眾對(duì)城管執(zhí)法人員的信任是從外表開始的。如果執(zhí)法人員衣著不整，滿嘴臟話、粗話，舉止輕浮，蠻橫無理，人民群眾就會(huì)失去對(duì)城管執(zhí)法的信任，文明執(zhí)法就無從談起。因此，時(shí)時(shí)注重禮儀，養(yǎng)成良好的品行和端莊的舉止，整齊的穿戴，給人民群眾一個(gè)良好的第一印象，是我們文明執(zhí)法的良好開端。我認(rèn)為，可以適當(dāng)考慮在某些區(qū)縣內(nèi)試行大學(xué)生城管的隊(duì)伍建設(shè)。首先大學(xué)生具備較高的思想道德素質(zhì)，有著較好的學(xué)習(xí)能力、工作能力和溝通能力，法制觀念較強(qiáng)，在執(zhí)法中更多的運(yùn)用法律允許范圍內(nèi)的執(zhí)法行為，暴力執(zhí)法可能性相對(duì)較低，在一定程度上提升城管的風(fēng)氣和形象，也能為城管隊(duì)伍起到宣傳作用。

五、結(jié)論

隨著我國依法治國法治理念的深入人心，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和各地城市化進(jìn)程的進(jìn)一步擴(kuò)大，城管執(zhí)法人員素質(zhì)的日益提高，人民群眾對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求越來越高。城管執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，城管執(zhí)法工作的順利開展，需要社會(huì)各方面的配合，只有得到了社會(huì)的認(rèn)同，我們才能使城管執(zhí)法走出現(xiàn)實(shí)困境。城市的可持續(xù)發(fā)展和良好形象，需要城市行政執(zhí)法人員的有序管理和文明執(zhí)法，要做到有序的科學(xué)管理就需要繼續(xù)解放傳統(tǒng)的管理思想，在管理的方法和方式上不斷的創(chuàng)新，加強(qiáng)自身隊(duì)伍的建設(shè)，而政府方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)做好信息的公開，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，早日在真正意義上做到“服務(wù)型政府”，為城管的執(zhí)法活動(dòng)營造良好的城市環(huán)境和輿論導(dǎo)向。

參考資料：

[1]百度百科

[2]陳書成 《行政法視野下的城管執(zhí)法問題及對(duì)策》[J] 湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)[4]郭靜華 《城管細(xì)節(jié)不容忽視》[J] 上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào) 2005年.第03期 [5]魏其華 《加強(qiáng)城管工作者職業(yè)道德建設(shè)[J] 長江建設(shè) 1998年.第02 期 [6]呂娟 徐飛《市里游動(dòng)的無照商販》[J] 法律與生活 2002年.第10期 [7]龔瑞生 《在城管中系情于民》[J] 學(xué)習(xí)月刊 2003年.第10期

第五篇：對(duì)城管暴力執(zhí)法的思考

對(duì)城管暴力執(zhí)法的思考

7月以來，連續(xù)發(fā)生的湖南和哈爾濱兩起城管暴力執(zhí)法事件，再次引發(fā)網(wǎng)民對(duì)城管執(zhí)法的強(qiáng)烈關(guān)注和熱議。這是繼今年5月延安城管“踩頭”事件后再次發(fā)生的惡性暴力執(zhí)法事件。

據(jù)媒體記者不完全統(tǒng)計(jì)，今年3月以來，經(jīng)媒體公開報(bào)道的城管暴力執(zhí)法事件多達(dá)17起：

3月6日，廣州海珠區(qū)赤崗街道城管執(zhí)法人員在巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)，1名婦女占道擺賣番石榴，后與該名婦女發(fā)生肢體沖突；3月22日，云南昭通城管將盲人乞討者打傷并丟入水池，在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)巨大爭議。5月28日，四川德陽城管執(zhí)法人員與一攤販發(fā)生沖突，1名攤販親屬和1名城管執(zhí)法人員受輕傷；5月31日，延安一名男城管雙腳跳起猛踩市民的頭，還有一名女城管大喊“爆他頭”，引發(fā)公眾廣泛關(guān)注。進(jìn)入7月以來，城管暴力執(zhí)法事件更是頻頻發(fā)生。

有人對(duì)城管暴力執(zhí)法的原因進(jìn)行了調(diào)查分析，認(rèn)為產(chǎn)生的原因有以下幾個(gè)方面：執(zhí)法人員的整體素質(zhì)及法律意識(shí)不夠強(qiáng)；市民的文明素質(zhì)不高；城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后；管理機(jī)制不健全等。

我個(gè)人認(rèn)為，上述原因只是表面的，更深層的原因還是在制度上和體制上。

一、城管執(zhí)法的定位

城管執(zhí)法，是對(duì)城市管理進(jìn)行的綜合性行政執(zhí)法。城管執(zhí)法的主體是政府下設(shè)的城市管理行政執(zhí)法局，城管局的設(shè)立，是根據(jù)國務(wù)院國發(fā)（2002）17號(hào)文件“關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定”：集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法部門，依法獨(dú)立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

城管執(zhí)法的依據(jù)是1996年頒布的《行政處罰法》以及各城市頒布的地方性法規(guī)。執(zhí)法的范圍，主要是城市管理領(lǐng)域的市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理（無證違法建設(shè)處罰）、道路交通秩序（例如處罰攤販違法占路）、工商行政管理（無照經(jīng)營處罰）、市政管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)。

從國務(wù)院的文件規(guī)定可以看出，城管局是本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立行政執(zhí)法部門，根據(jù)法律或國務(wù)院的授權(quán)，對(duì)城市管理領(lǐng)域的幾個(gè)方面進(jìn)行綜合執(zhí)法。

二、城管執(zhí)法的定位與現(xiàn)實(shí)管理的越位

突出的表現(xiàn)就是將城管等同于城市管理。

有人將城管職能概括為“7+X”。在一些城市，這個(gè)“X”就是“無底洞”，什么都可以讓城管干。比如一些地方將公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、施工現(xiàn)場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導(dǎo)游管理等方面都納入了城管執(zhí)法范圍。

從上述職能看，城管的范圍幾乎涵蓋了城市管理的方方面面，包羅萬象。很多時(shí)候，城管成了政府的馬前卒，哪里有需要，城管就到哪里去。如參與政府征地拆遷、突發(fā)群體性事件現(xiàn)場維穩(wěn)等。

從城管執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)看，城管已成為城市管理的主體。應(yīng)該說，一級(jí)政府才是城市管理的主體，但一些地方政府把很多本不屬于城管的事項(xiàng)交給了城管，對(duì)于這些事項(xiàng)，有的既沒有明確的授權(quán)，也沒有嚴(yán)格的限權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性、無序性和選擇性。這也是城管部門與被管理對(duì)象之間產(chǎn)生矛盾、發(fā)生沖突的原因之所在。

三、城管與其他職能部門協(xié)調(diào)配合不夠遭遇執(zhí)法尷尬

應(yīng)該說，城市管理行政執(zhí)法局的設(shè)置，不僅僅是為了加強(qiáng)各專業(yè)執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)和整合，加強(qiáng)執(zhí)行效率，同時(shí)也是為了將城市管理各專業(yè)領(lǐng)域的決策與執(zhí)行在一定程度上分離，加強(qiáng)相互的監(jiān)督。

而實(shí)際情況是，由于城市管理部門之間的搏弈，綜合行政執(zhí)法的制度優(yōu)勢往往很難實(shí)現(xiàn)，經(jīng)常是各部門將管不好、不好管的、面對(duì)弱勢群體的讓城管來管，如街頭游商（有店面的歸工商管理部門）、違章建筑（有執(zhí)照的歸規(guī)劃部門）等等，而較易規(guī)范的則留在本部門。因此，很多時(shí)候城管也成了各類社會(huì)矛盾聚集的焦點(diǎn)。

一方面，政府將很多事項(xiàng)交由城管去管，同時(shí)又忽視了城管與其他職能部門的銜接配合，其他職能部門則存在消極管理或推諉扯皮的情況；另一方面，當(dāng)城管涉及的管理面太寬，損害了其他職能部門的權(quán)益時(shí)，又會(huì)遭到其他職能部門的強(qiáng)烈反對(duì)。

行內(nèi)人士認(rèn)為，看起來，城管的權(quán)力很大，實(shí)際上，經(jīng)常遭遇執(zhí)法尷尬。“城管執(zhí)法的尷尬，是傳統(tǒng)社會(huì)管理方式在具體事務(wù)上的現(xiàn)實(shí)反映。這些尷尬不僅僅屬于城管，同樣也是政府面臨的尷尬，是創(chuàng)新社會(huì)管理需要解決的重要課題?！焙鲜￠L沙市城市管理和行政執(zhí)法局局長肖雄飛說，走出尷尬，無論城管、還是百姓，抑或是職能部門、黨委政府，都要有一份責(zé)任，有一份擔(dān)當(dāng)。

四、構(gòu)建“大城管”體系以適應(yīng)現(xiàn)代城市管理

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市管理的內(nèi)容越來越豐富，單靠城管難以獨(dú)自支撐城市管理的方方面面，城市管理離不開職能部門的相互配合，必須積極構(gòu)建“大城管”體系，以適應(yīng)現(xiàn)代城市管理需要。

所謂“大城管”，是指以先進(jìn)的管理理念為指導(dǎo)，由政府、企業(yè)、公眾等多元主體共同參與，依靠現(xiàn)代化的數(shù)字技

②

單位在城市管理中的作用。一方面，按照城市管理要求，加強(qiáng)企事業(yè)單位自身建設(shè)和完善功能服務(wù)，提升服務(wù)水平；另一方面，宣傳和發(fā)動(dòng)他們積極配合城市管理和協(xié)助執(zhí)法。

4、加大資金投入，積極構(gòu)建數(shù)學(xué)化城市管理平臺(tái)。城市管理工作日益復(fù)雜艱巨，傳統(tǒng)的城市管理手段難以適應(yīng)現(xiàn)代城市快速發(fā)展的需要，必須依靠科技手段來支撐。要借鑒國內(nèi)外比較成熟的現(xiàn)代城市管理經(jīng)驗(yàn)，搭建數(shù)字化城市管理平臺(tái)。按照“統(tǒng)一接入、分布受理、分級(jí)處理、監(jiān)管分離”的要求，建成以公共設(shè)施管理和市容秩序管理為基本內(nèi)容的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，可以靈活擴(kuò)展?jié)M足多級(jí)多部門共享應(yīng)用，從根本上解決城管數(shù)據(jù)的完整性、一致性和實(shí)時(shí)性問題，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)粗放、單

一、突擊的管理向現(xiàn)代精確、互動(dòng)、長效的管理轉(zhuǎn)變。

（四川省閬中市人民檢察院陳鑒）

①中國新聞網(wǎng)：《中國城管頻遭執(zhí)法尷尬 折射部分職能部門不作為》，2013年07月17日；

②王祖強(qiáng)、應(yīng)武波：《探索“大城管”模式提升城市管理品質(zhì)》，《城市管理與科技》，2009年第6期。