第一篇：軍隊醫(yī)院績效審計研究

軍隊醫(yī)院績效審計研究

摘要：績效審計是審計發(fā)展的較高階段，是當(dāng)今國際審計的主流。當(dāng)前，軍隊正處于進(jìn)行規(guī)模結(jié)構(gòu)和力量編成改革的關(guān)鍵時期，軍隊醫(yī)院以其獨特的身份和地位，面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文針對軍隊醫(yī)院績效審計的問題，從架構(gòu)模式、范圍和內(nèi)容、程序方法等方面進(jìn)行了論述，并探討了績效審計過程中應(yīng)把握的幾個問題。

關(guān)鍵詞：軍隊醫(yī)院 績效審計

一、軍隊醫(yī)院績效審計的架構(gòu)及模式

（一）軍隊醫(yī)院績效審計架構(gòu)

績效審計架構(gòu)是審計各要素的組織框架。軍隊醫(yī)院績效審計架構(gòu)應(yīng)包括審計資源、審計制度、審計目標(biāo)三部分。一是審計資源部分，主要解決績效審計的人、法、技等審計基礎(chǔ)問題，包括依據(jù)法規(guī)庫，審計專家?guī)臁⒃u價指標(biāo)庫、技術(shù)方法庫，它是軍隊醫(yī)院績效審計的基石。二是審計制度部分，主要解決績效審計路徑和評價問題，包括績效審計操作規(guī)程、績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，它是軍隊醫(yī)院績效審計的支撐。三是審計目標(biāo)部分，主要解決績效審計定位問題，即在真實性、合法性審計基礎(chǔ)上，審查經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，進(jìn)而達(dá)到化解風(fēng)險、提升績效的審計目的，它是軍隊醫(yī)院績效審計的總綱。

（二）軍隊醫(yī)院績效審計模式

按照審計范圍和評價層次的不同，軍隊醫(yī)院績效審計可分為醫(yī)院總體績效審計、重大經(jīng)濟(jì)項目績效審計、資源利用績效審計三種模式。

醫(yī)院總體績效審計是整體層面的審計，把醫(yī)院履行職能狀況作為審計對象，評價醫(yī)院履行職能的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。重大經(jīng)濟(jì)項目績效審計是重點層面的審計，把重大經(jīng)濟(jì)項目作為審計對象，包括大項工程建設(shè)績效審計、醫(yī)療設(shè)備投資績效審計、醫(yī)療合作績效審計、重點專項經(jīng)費績效審計等。資源利用績效審計是單項層面的審計，把單位資源的配置和利用作為評價對象，包括資金資源績效審計、人力資源績效審計、技術(shù)資源績效審計、空間資源績效審計、單項經(jīng)費績效審計等。

二、軍隊醫(yī)院績效審計的范圍和內(nèi)容

（一）審計范圍

按照系統(tǒng)理論，軍隊醫(yī)院績效審計范圍應(yīng)包括醫(yī)院各個領(lǐng)域、各個過程，從橫向上看，應(yīng)包括軍事、行政、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、人力資源、院務(wù)等軍隊醫(yī)院管理的各個領(lǐng)域；從縱向上看，應(yīng)包括計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等管理的整個過程。

（二）審計內(nèi)容

（1）戰(zhàn)略管理審計。主要審查醫(yī)院的戰(zhàn)略（包括發(fā)展規(guī)劃）制定、戰(zhàn)略實施、戰(zhàn)略控制情況，評估醫(yī)院發(fā)展戰(zhàn)略的正確性有效性，組織實施的嚴(yán)密性科學(xué)性，揭示戰(zhàn)略管理存在的問題，促進(jìn)醫(yī)院確立正確的發(fā)展思路、建立有效的落實措施。

（2）衛(wèi)勤保障審計。主要審查為兵服務(wù)制度落實情況、軍人醫(yī)療投入及補(bǔ)貼情況、軍人醫(yī)療保障水平、軍人醫(yī)療保障成效、應(yīng)急保障力量建設(shè)、應(yīng)急任務(wù)完成情況等，揭示衛(wèi)勤保障的薄弱環(huán)節(jié)。

（3）組織管理審計。主要審查醫(yī)院業(yè)務(wù)（含醫(yī)療、護(hù)理、設(shè)備等）管理體制、財經(jīng)（含財務(wù)、經(jīng)管、采購等）管理體制、人事領(lǐng)導(dǎo)體制的合理性，考評部門劃分、崗位設(shè)置、職責(zé)權(quán)力分配的科學(xué)性，揭示組織管理中的低效行為。

（4）人力資源管理審計。主要審查醫(yī)院人力資源規(guī)劃、人員招聘培訓(xùn)、薪酬管理和績效考核情況，評估人才引進(jìn)、人力成本控制、人員工作效率提升、人均效益改善成效，揭示改進(jìn)人力資源管理的著力點。

（5）醫(yī)療管理審計。主要審查醫(yī)學(xué)模式設(shè)計、醫(yī)療資源整合、診療流程優(yōu)化、醫(yī)療質(zhì)量管理、醫(yī)療糾紛管控、護(hù)理工作質(zhì)量和科研訓(xùn)練組織等情況，評估重點學(xué)科打造、床位效率提升、醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量提高、收容數(shù)量增長、醫(yī)療合作效益情況，揭示提高醫(yī)院核心競爭力的途徑方法。

（6）財務(wù)管理審計。主要審查融資管理、投資管理、預(yù)算管理、獎金管理、醫(yī)保管理、內(nèi)控制度建立執(zhí)行情況，審定經(jīng)濟(jì)狀況、總體損益、對外醫(yī)療創(chuàng)收情況，評估經(jīng)濟(jì)實力、盈利能力、償債能力和運行安全，揭示影響醫(yī)院經(jīng)濟(jì)質(zhì)效的制度缺陷、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。

（7）設(shè)備管理審計。主要審查醫(yī)療設(shè)備購置立項、采購、驗收、使用、維修、報廢管理的合規(guī)性效益性，評估醫(yī)療設(shè)備的技術(shù)水平、產(chǎn)能利用率、運行成本和投資效益，揭示設(shè)備管理的主要問題。

（8）藥品物資管理審計。主要審查采購目錄確定（含新品種引進(jìn)、非目錄藥品物資臨時采購）、采購價格確定、保管、消耗、退貨等環(huán)節(jié)的規(guī)范性嚴(yán)密性，評估采購效益、庫存效率、藥品物資安全情況，揭示藥品物資管理漏洞。

（9）工程建設(shè)審計。主要審查工程立項、采購、施工管理、預(yù)算、結(jié)算、決算、進(jìn)度款支付情況，評估工程立項的正確性、建設(shè)成本節(jié)約率、保障能力實現(xiàn)度，揭示亂上項目、重復(fù)建設(shè)、損失浪費等問題，規(guī)范工程建設(shè)管理，提高投資效益。

（10）院務(wù)管理審計。主要審查營房維修、保安、保潔、洗滌、飲食、用車、水電暖管理等情況，評估保障效率、保障成本和保障水平，揭示低效管理和損失浪費行為，促進(jìn)保障方式向社會化轉(zhuǎn)變。

（11）市?隹?發(fā)審計。主要審查醫(yī)療市場定位、醫(yī)療產(chǎn)品開發(fā)、病源渠道拓展、客戶關(guān)系管理、醫(yī)院品牌打造情況，評估醫(yī)療市場開發(fā)成效，揭示提高市場占有率的方法途徑。

三、軍隊醫(yī)院績效審計的程序方法

（一）確定審計項目

確定正確的項目是績效審計成功的前提。應(yīng)堅持三個原則：一是重要性原則，考慮各級黨委、機(jī)關(guān)、醫(yī)院對項目的關(guān)注度；二是增值性原則，審計成果可利用度高、預(yù)期審計效益明顯；三是時效性原則，即審計正當(dāng)其時、正應(yīng)所需。

（二）組織審前調(diào)查

充分掌握被審單位情況是績效審計成功的基礎(chǔ)。審計人員可以通過詢問了解、檢查文件、實地觀察、追蹤業(yè)務(wù)流程、進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、借助網(wǎng)絡(luò)媒體等手段，調(diào)查了解被審醫(yī)院的基本情況、管理體制、內(nèi)控制度、資源占有、信息管理等情況，評估被審醫(yī)院存在重要問題的可能性，據(jù)以確定審計重點和應(yīng)對措施。

（三）制定實施方案和評價標(biāo)準(zhǔn)體系

審計組在扎實開展審前調(diào)查的基礎(chǔ)上，編制軍隊醫(yī)院績效審計方案，確定績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，為成功開展軍隊醫(yī)院績效審計提供評價依據(jù)。

（四）組織實施審計、做出審計評價

審計人員按照法定權(quán)限和程序收集審計證據(jù)，并進(jìn)行整理歸納和定量定性分析，對照審計標(biāo)準(zhǔn)，對軍隊醫(yī)院整體的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行綜合評價，也可對人力資源、財務(wù)管理、投資管理等進(jìn)行單項評價。

（五）擬制、出具審計報告

現(xiàn)場作業(yè)結(jié)束后，擬制并出具審計組報告，征求被審計醫(yī)院意見，經(jīng)確認(rèn)后，出具審計部門審計報告。軍隊醫(yī)院績效審計報告應(yīng)當(dāng)具有客觀性、建設(shè)性，重點分析宏觀性、普遍性、政策性或者體制、機(jī)制問題，審計建議應(yīng)具有針對性、可行性、增值性，能夠?qū)崒嵲谠诘靥岣哚t(yī)院績效。

（六）審計整改檢查

審計部門按照軍隊審計回訪規(guī)定，采取實地檢查、電話回訪等方式，對醫(yī)院落實審計意見情況進(jìn)行回訪，要重點檢查首長批示、建立和完善體制機(jī)制制度的建議、減少損失浪費的建議、完善政策執(zhí)行和管理的建議落實情況。

四、軍隊醫(yī)院績效審計應(yīng)把握的幾個問題

（一）樹立正確的審計理念

一要堅持真實合法審計為基礎(chǔ)、績效審計為目標(biāo)，實現(xiàn)二者的統(tǒng)一、互補(bǔ)和融合。二要把握績效審計的本質(zhì)，對照有關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)，查找政策、制度、管理等方面影響資源績效的深層原因，拿出對策，真正解決問題。三要防止狹隘觀念，不能僅圍繞資金效益搞審計，還包括體制機(jī)制、管理決策、公共資源使用等方面的效率性、福利性、公平性的問題。四是要堅持定量分析與定性評價相結(jié)合的原則，能量化的量化，不能量化的要采取定性或描述性語言進(jìn)行準(zhǔn)確評價。

（二）科學(xué)統(tǒng)籌審計資源

一要凝聚各部門力量形成審計合力，績效審計才能順利實施，審計成果才能得到有效利用。二要吸納各方面人才打造技術(shù)優(yōu)勢，有針對性地借助外力完成審計任務(wù)。三要廣泛借鑒軍隊業(yè)務(wù)部門的檢查成果、外部咨詢機(jī)構(gòu)的診斷成果、醫(yī)院加強(qiáng)管理的內(nèi)部報告、地方醫(yī)保衛(wèi)生藥品監(jiān)管部門的考核成果，使績效審計能夠站在更高層次、發(fā)揮更大作用。

（三）推行現(xiàn)代審計管理方法

軍隊醫(yī)院績效審計要提高審計效率、保證審計質(zhì)量，就必須借鑒現(xiàn)代項目管理的理念和技術(shù)，綜合考慮質(zhì)量、時間、成本和風(fēng)險，在遵循法定審計程序的基礎(chǔ)上，運用關(guān)鍵鏈、里程碑、甘特圖等現(xiàn)代項目管理技術(shù)方法，科學(xué)統(tǒng)籌各種資源，完成審計任務(wù)、實現(xiàn)審計目標(biāo)。

（四）大力抓好審計人才建設(shè)

一要制定人才發(fā)展規(guī)劃，加大外部引進(jìn)力度，加強(qiáng)內(nèi)部人員調(diào)配優(yōu)化，引導(dǎo)各級打造一支綜合性、專業(yè)型和信息技術(shù)型人才復(fù)合而成的審計隊伍。二要拓寬成才渠道。鼓勵審計人員考取ACCA、內(nèi)部審計師、注冊會計師、管理咨詢師、律師和信息工程師等執(zhí)業(yè)資格，積極參加地方學(xué)歷教育和醫(yī)院管理課程，借助社會資源幫助審計員拓展眼界思維、提高業(yè)務(wù)技能。三要創(chuàng)新培訓(xùn)方式。軍委機(jī)關(guān)要采取研討、案例、體驗等多種形式開展專業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批勝任績效審計任務(wù)要求、素質(zhì)全面過硬的高層次審計人才。

（五）建立健全軍隊醫(yī)院績效審計法規(guī)

軍委機(jī)關(guān)應(yīng)在總結(jié)軍地經(jīng)驗、借鑒國內(nèi)外成果的基礎(chǔ)上，一要制定軍隊醫(yī)院績效審計操作規(guī)程，解決方法手段和實施路徑問題。二要制定軍隊醫(yī)院績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系，打破績效審計難評價、無法?u價的瓶頸制約。三要制定軍隊醫(yī)院分項績效審計實施辦法，為大項投資、醫(yī)療合作等單項績效審計指明方法路子。四要將軍隊醫(yī)院績效審計納入全軍審計計劃，列為年度必審項目，以醫(yī)院績效審計牽引軍隊績效審計深入發(fā)展。五要建立軍隊醫(yī)院績效審計考評制度，督導(dǎo)各級審計機(jī)關(guān)出精品、出成果，切實發(fā)揮績效審計的增值效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭石橋.績效審計方法（第二版）[M].大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2017-1.[2]趙耿毅.績效審計指南[M].北京：中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2010-10.（作者單位：中國人民解放軍66356部隊）

第二篇：軍隊績效管理體系建立研究

軍隊績效管理體系建立研究

摘要

必須緊緊把握人類戰(zhàn)爭形態(tài)與軍隊建設(shè)形態(tài)整體轉(zhuǎn)型的本質(zhì)要求，實現(xiàn)軍隊現(xiàn)代化建設(shè)的跨越式發(fā)展，我軍才能立于世界軍事變革大潮，履行職責(zé)，不辱使命。

軍事管理是軍隊?wèi)?zhàn)斗力生成的重要因素，信息化時代的軍隊需要與之相適應(yīng)的管理機(jī)制。

我軍現(xiàn)行的管理體制在我軍發(fā)展建設(shè)歷程中發(fā)揮了巨大作用，但機(jī)械化時代的管理模式在新的歷史時期已出現(xiàn)了諸多不適應(yīng)之處。

本文在深入研究我軍管理機(jī)制及西方發(fā)達(dá)國家管理機(jī)制基礎(chǔ)上，運用績效管理理論，結(jié)合總參某局管理工作實際情況，采取實證分析、問卷調(diào)查、分析類比、借鑒等方法，對軍隊人力資源管理特別是績效管理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，深入探討了目前我軍在管理過程中出現(xiàn)的種種問題，通過科學(xué)借鑒企業(yè)、公共部門、西方發(fā)達(dá)國家軍隊中績效管理成熟經(jīng)驗與實踐，提出了建立有效的軍隊績效管理體系的理論基礎(chǔ)與可操作方案。

在我軍的管理工作研究中，尚未見有深入、系統(tǒng)地研究、建立績效管理體系的內(nèi)容，本文在我軍管理工作研究中是具有開創(chuàng)性的..

第三篇：軍隊醫(yī)院管理研究

軍隊醫(yī)院管理研究

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編輯整理: 會計網(wǎng)上學(xué)習(xí)編輯:aiyimingba 文章來源：新浪

進(jìn)入新的歷史時期，面對新形勢、新任務(wù)、新要求和新挑戰(zhàn)，軍隊醫(yī)院如何才能“保障打贏”?如何正確處理戰(zhàn)場與市場、規(guī)模與能力、打基礎(chǔ)與抓拳頭、發(fā)展速度與建設(shè)品質(zhì)、繼承與發(fā)展等影響醫(yī)院建設(shè)發(fā)展的關(guān)系是擺在我們面前的一個嶄新課題。只有堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷創(chuàng)新管理理論和方法，完善管理機(jī)制和手段，進(jìn)一步提高了科學(xué)管理能力和水平，積極推進(jìn)體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，才能推動軍隊醫(yī)院又快又好發(fā)展，使各項建設(shè)取得長足進(jìn)步和明顯成效。

第四篇：香港政府績效審計研究與借鑒

香港政府績效審計研究與借鑒 容提要20世紀(jì)70年代以來，政府績效審計日益成為現(xiàn)代國家審計發(fā)展的主流。在發(fā)達(dá)國家，通常占審計工作比重的三分之二。我國國家審計目前仍以傳統(tǒng)的財務(wù)審計為主，績效審計處于試驗階段。深圳審計機(jī)關(guān)率先開始了政府績效審計實踐，不僅檢查財政收支的真實、合法，而且調(diào)查資金運用的節(jié)約、效率和效果，評價其經(jīng)濟(jì)和社會效益。本文介紹香港政府績效審計的實際運作及相關(guān)制度，研究其特點借鑒其方法；闡述政府績效審計在世界的發(fā)展和我國的趨勢，提出開創(chuàng)這一新的審計業(yè)務(wù)領(lǐng)域的對策；分析深圳開展政府績效審計的環(huán)境、條件和初步成果，設(shè)想當(dāng)前和今后的具體工作?；诮?jīng)驗，重在實用。可供審計人員認(rèn)識和操作政府績效審計參考，也希望有助于領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)方面指導(dǎo)和支持審計工作。

政府績效審計發(fā)生于20世紀(jì)40年代，發(fā)展于70年代。各國對績效審計的稱謂不盡相同，如英國 “現(xiàn)金價值審計”（Valve for Money Auditing），加拿大“綜合審計”（Comprehensive Auditing），澳大利亞“效率審計”（Efficiency Auditing），瑞典“效益審計”（Effectiveness Auditing）等。最高審計機(jī)關(guān)國際組織在1986年第12屆國際會議上，建議以“績效審計”（Performance Auditing）統(tǒng)一名稱。這屆國際會議發(fā)表了《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》，指出：“除了合規(guī)性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公營部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計?！?/p>

香港的政府績效審計，稱為衡工量值審計。

一、香港衡工量值審計

2002年10月，香港審計署署長向立法會主席提交了第三十九號報告書。二十年來，香港審計署（以下簡稱審計署）每半年提交一份衡工量值審計報告，對受審核機(jī)構(gòu)履行職務(wù)的節(jié)約、效率和效益情況進(jìn)行評價，提出改進(jìn)意見和建議。第三十九號報告書將當(dāng)年3月至9月所完成的衡工量值審計項目分章成冊，提交立法會，并同時載于審計署互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)頁，向社會公布。

這一期的衡工量值審計完成了11個項目：收取利得稅，海關(guān)征稅，公共圖書館管理，港島南區(qū)污水處理工程，中小企業(yè)特別信貸，懲教署住所管理，都市固體廢物管理，新界小型房屋批建，小學(xué)教育；其中小學(xué)教育分為三項：小學(xué)學(xué)位的規(guī)劃和提供，小學(xué)的管理，提供有成效的小學(xué)教育。從以上所列項目，顯示審計范圍之廣泛，審計內(nèi)容之豐富。不妨列示其中一個項目的審計結(jié)果，如小學(xué)學(xué)位的規(guī)劃和提供。

香港政府為所有6至15歲的兒童提供九年免費基礎(chǔ)教育，前六年是小學(xué)。2001－02學(xué)年年初，香港約有47.8萬名小學(xué)生，分別就讀于690所資助學(xué)校、41所官立學(xué)校和63所私立學(xué)校。政府每年為每名小學(xué)生提供的經(jīng)費約為2 600元；2002－03財政，小學(xué)教育的經(jīng)常財政撥款為117億元。小學(xué)學(xué)位的規(guī)劃和提供，是按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，每32名6至11歲的兒童為一個全日制班，按居住地區(qū)就近入學(xué)。審計署進(jìn)行這個項目的審計，是檢查教育署規(guī)劃和提供官立及資助小學(xué)學(xué)位的實際情況，以確定是否有可改善之處。經(jīng)過該項審計發(fā)現(xiàn)一些問題并提出建議：

（1）由于未來數(shù)年兒童人口不斷下降，教育署建校計劃將導(dǎo)致學(xué)位過剩。正在策劃興建的69所學(xué)校中，在7個地區(qū)22所的學(xué)位供應(yīng)將嚴(yán)重過剩達(dá)到18%至75%的程度。如果擱置其中18所新校的建造，可節(jié)省13.68億元。審計署建議暫停在學(xué)位嚴(yán)重過剩地區(qū)興建新校。

（2）在2001-02學(xué)年，326所全日制小學(xué)中有106所有空置教室，其中30所空置達(dá)7間以上，而大部分學(xué)校的地點相當(dāng)接近。審計署建議把位置相近而又大量空置教室的學(xué)校合并及逐步停辦。

（3）在所有官立及資助小學(xué)開辦的11742個班級中，有4782個超額收生，其中286個超額7人以上；有5354個收生不足，其中942個空位7人以上。超額收生會影響教學(xué)質(zhì)量，收生不足則因政府按班分配的資源未能物盡其用。審計署建議減少超額收生和把收生嚴(yán)重不足的班級合并。

以及：有些鄉(xiāng)村小學(xué)因設(shè)施欠佳或人數(shù)較少，可以標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校取代； 官立小學(xué)經(jīng)辦費用較高，可考慮部分地區(qū)學(xué)位嚴(yán)重過剩而適當(dāng)減少官立小學(xué)數(shù)目，等等。

衡工量值審計的內(nèi)容和作用，由此可見一斑。當(dāng)然，它并非一項簡單的業(yè)務(wù)，需要成熟的機(jī)制和充足的資源，是一個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主意識、行政管理達(dá)到相當(dāng)水準(zhǔn)時才得以普遍開展的。下面逐一分析香港衡工量值審計的法律保障、專業(yè)運作和社會支持。

（一）香港審計署的職能

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第五十八條規(guī)定：香港特別行政區(qū)設(shè)立審計署，獨立工作，對行政長官負(fù)責(zé)。香港審計署前稱核數(shù)署，是香港歷史最悠久的政府部門之一，早在1844年便委任了第一位核數(shù)首長。1971年制定的《核數(shù)條例》，規(guī)定了審計署署長的任命、任期、職責(zé)和權(quán)力，明確他對政府帳目和公共基金進(jìn)行審計，并向立法會主席提交報告；他可查閱政府部門任何資料，也可要求任何公職人員作出解釋，在履行職務(wù)時，不受任何個人和機(jī)構(gòu)的控制。這一《核數(shù)條例》幾經(jīng)修訂，至今還是審計署署長執(zhí)行任務(wù)的法律根據(jù)。

現(xiàn)在特區(qū)政府實行高官問責(zé)制的行政架構(gòu)中，審計署署長仍然是由行政長官直接領(lǐng)導(dǎo)的主要官員之一。審計署目前設(shè)副署長一人，助理署長五人。署內(nèi)分五個科，各由一位助理署長負(fù)責(zé)主管?？偛啃姓曝?fù)責(zé)行政、專業(yè)技術(shù)及特別事務(wù)、電腦審計等工作；其他四個業(yè)務(wù)科，稱為中央帳務(wù)審計科、一般帳務(wù)審計科、社會服務(wù)審計科和工程及土地審計科，分別負(fù)責(zé)既定范圍的政府部門、法定機(jī)構(gòu)和基金帳目的審計工作。截至2002年8月，審計署共有204人，其中首長級13人，專業(yè)審計師51人，半專業(yè)審計師即審查主任100人，文書及其他輔助人員40人。

審計署署長的每一份報告書都會開宗明義提及審計署的使命：向立法會及公營機(jī)構(gòu)提供獨立、專業(yè)及優(yōu)質(zhì)的審計服務(wù)，確保公共資源得以有效率及有效益的使用，以提升香港公營部門的問責(zé)性。審計署進(jìn)行兩類工作承擔(dān)自己的使命，一類是審核帳目是否妥善的工作，另一類是衡工量值式審計工作。前者每年須向立法會提交一份報告書，工作量約占審計署整體工作量的三分之一；后者提交兩份報告書，工作量約占三分之二。

（1）審核帳目是否妥善的工作。即傳統(tǒng)的財務(wù)審計，通過審核會計帳目及其他相關(guān)資料，確認(rèn)財務(wù)收支的真實性與合規(guī)性。按照規(guī)定，庫務(wù)署署長應(yīng)于每一財政結(jié)束后的五個月內(nèi)，向?qū)徲嬍鹗痖L送交各項帳表，包括政府一般收入和政府管理的各項基金的帳目，以供審核。此外，審計署署長也負(fù)責(zé)審核香港房屋委員會、五個營運基金、六十多個法定和非法定基金的帳目，以及審查受政府補(bǔ)助機(jī)構(gòu)的帳目。

審核帳目是否妥善的工作依照每年預(yù)先制定的工作程序表進(jìn)行，七個月內(nèi)完成。由于政府收支數(shù)量龐大、種類繁多，審計采取抽樣方法，深入檢查個別部門可能存在的問題以及內(nèi)部管理制度，而不必揭露所有財務(wù)收支的每個錯弊。審計的目的，是在總體上保證政府的財政及會計帳項，一般都準(zhǔn)確妥當(dāng)，且符合公認(rèn)的會計標(biāo)準(zhǔn)。每年10月，審計署署長向立法會主席提交上一財政政府帳目是否妥善的審計報告書。

（2）衡工量值式審計工作。就任何決策局、政府部門、專責(zé)機(jī)構(gòu)、其他公眾團(tuán)體、公共機(jī)構(gòu)或帳目須受審核的機(jī)構(gòu)，在履行職務(wù)時所達(dá)到的節(jié)省程度、效率和效益進(jìn)行審查?，F(xiàn)在的審查工作，依據(jù)政府帳目委員會1998年2月11日提交臨時立法會的一套準(zhǔn)則進(jìn)行。該準(zhǔn)則包含以下要點：

審計署署長向立法會提交報告時應(yīng)享有很大自由，可以促請立法會注意審計中發(fā)現(xiàn)的任何情況，并指出所牽涉的財政問題；

審計署署長如果在審計中發(fā)現(xiàn)有關(guān)人員制定政策目標(biāo)和作出決定時可能缺乏充分可靠的證據(jù)，可以進(jìn)行調(diào)查，并將存在問題的事實報告立法會；

審計署署長還可以查核有關(guān)方面在厘定政策目標(biāo)及作出決策時，是否有適當(dāng)?shù)臋?quán)力；

可以查核有關(guān)方面有無作出恰當(dāng)?shù)陌才?，能否選擇和評估其他推行政策的辦法；

可以查核既定的政策目標(biāo)是否明確界定，有關(guān)的執(zhí)行決定和人員行為是否符合既定目標(biāo)；

可以查核各項不同的政策目標(biāo)及其推行辦法，是否有沖突或可能有沖突；

可以查核有關(guān)方面將政策目標(biāo)演繹為行動目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)方面，進(jìn)展和效用如何。

審計署署長并無權(quán)力質(zhì)詢政策目標(biāo)的利弊，除準(zhǔn)則另有指明外也不得質(zhì)詢政策目標(biāo)的制訂方法，他可以就這些方法的節(jié)省程度、效率和效益，提出質(zhì)詢。

衡工量值審計基本上依循國際公認(rèn)的最佳做法，并參照英國國家審計署的工作方法。審計署按照每年預(yù)先制定的工作程序表，以有組織的方法進(jìn)行衡工量值審計。一項完整的審計分策劃、調(diào)查、報告三個階段，依次為選擇審計項目，以適當(dāng)方法和步驟實施審計，撰寫、確定審計報告。衡工量值審計結(jié)果每年向立法會報告兩次，分別為4月和10月。報告書提交立法會后，會交付政府帳目委員會根據(jù)《立法會議事規(guī)則》進(jìn)行審議。

（二）衡工量值審計過程

審計署七十年代中期開始衡工量值審計，從小到大，由少至多，八十年代形成規(guī)范?？梢匝刂齻€操作階段分析衡工量值審計的進(jìn)行過程。

1.策劃階段

衡工量值審計的對象和內(nèi)容是廣泛而多樣的。按照審計署的工作范圍，可審核機(jī)構(gòu)包括政府總部的11個決策局，幾十個政府部門，幾十個有關(guān)機(jī)構(gòu)，還有其他公共機(jī)構(gòu)，以及它們的下屬機(jī)構(gòu)。何況，這些眾多機(jī)構(gòu)繁雜的工作內(nèi)容可以列出難以勝數(shù)的審計項目，多數(shù)審計項目都要涉及兩個以上的機(jī)構(gòu)，而由于有的受審核機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動具有廣闊的輻射面，審計人員不得不相應(yīng)擴(kuò)大自己的工作范圍和工作量。但審計資源是有限的，常常是缺乏的。因此，要盡可能合理地、有效地使用審計資源，安排和分配好一定時間如一個的工作量。效率和效益審計的第一步，是審計的效率和效益。

審計署有自己選擇項目的方法。首先，進(jìn)行一般性考察，收集和評估受審核機(jī)構(gòu)的有關(guān)資料，了解它們的主要活動及資源狀況，以此為基礎(chǔ)制訂衡工量值審計的五年戰(zhàn)略計劃。除了受審核機(jī)構(gòu)的基本情況，制訂計劃還要充分考慮立法會、政府以及媒體和公眾的意見和要求，并參考以往的審計計劃與執(zhí)行。五年計劃是滾動式的，逐年檢查及推進(jìn)，可視為一個審計項目庫。這樣就為未來的審計工作提供了一個方向，準(zhǔn)備了長期的任務(wù)，以此在和項目上進(jìn)行合理的分配，也有利于用發(fā)展的眼光籌集和優(yōu)化審計資源。

其次，在五年戰(zhàn)略計劃的基礎(chǔ)上，制訂每年的審計工作程序表。選擇審計項目有五個標(biāo)準(zhǔn)：重要性——在政府管理、資源運用或社會需求等方面較為重要；風(fēng)險性——較有可能存在問題；時間性——更需要及時解決；增值性——可改善的空間比較大；可行性——根據(jù)現(xiàn)有審計資源適合進(jìn)行工作。審計署按照這五個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項目評分，編排出大約20個項目的優(yōu)先次序，成為下一個的項目計劃。五年計劃和計劃自下而上提出，最后由高級管理層研究確定。

2.調(diào)查階段

首先，為執(zhí)行一個特定審計項目而組成的審計組，會與受審核機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員舉行初次會議，說明這項審計的目的和內(nèi)容，并聽取有關(guān)情況的介紹。審計人員從此開始了與受審核單位互動而公開的調(diào)查工作，并努力將良好的合作關(guān)系貫穿于整個審計過程。接著進(jìn)行初步調(diào)查和研究。審計人員先要了解受審核機(jī)構(gòu)的職能、資源和運作機(jī)制，才能檢查、衡量它的產(chǎn)出和效果。依照政府帳目委員會提出的準(zhǔn)則，衡工量值審計不對政策目標(biāo)的優(yōu)劣以及政策目標(biāo)的制訂方法發(fā)表意見，但可以調(diào)查在制訂政策和作出決定時，受審核機(jī)構(gòu)是否有足夠的根據(jù)，是否有相應(yīng)的權(quán)力，推行政策的活動是否符合既定的目標(biāo)，所采取的辦法是否適當(dāng)，以及全部工作的進(jìn)展和成效。所以，審計人員需要通過閱讀有關(guān)法律、規(guī)章、決定、報告等文件資料，以及座談、詢問，掌握受審核機(jī)構(gòu)的基本情況。

經(jīng)過初步研究，如果確認(rèn)該項審計有充分理由進(jìn)行下去，全面調(diào)查就可以展開了，而初步研究也為隨后的詳細(xì)審查明確了目標(biāo)和范圍。全面調(diào)查是一個審計項目的主要工作，大部分的人力和時間投入在這個環(huán)節(jié)上。審計人員會采取各種審計方法擴(kuò)展和深入，一般也要象財務(wù)收支審計那樣審核會計資料，更多的則是超越傳統(tǒng)的做法，多方面、多途徑的了解情況。比如要審閱更多種類的文件檔案，要實地察看某些事物，要訪問有關(guān)的人員，甚至需要進(jìn)行問卷調(diào)查，尤其要統(tǒng)計和分析許多數(shù)據(jù)。全面審計是為了達(dá)到審計目標(biāo)而收集充分、可靠和相關(guān)的證據(jù)，為形成審計結(jié)論提供合理的基礎(chǔ)。審計人員通過審閱、復(fù)查、核對及復(fù)印、摘錄等方法取得文件證據(jù)，通過直接觀察及拍照、畫圖、備忘錄等取得實物證據(jù)，還通過整理、匯總、計算、比較、推理取得分析性證據(jù)。證據(jù)通常說明某些事項在節(jié)約、效率或效益方面存在一定的問題，如經(jīng)費超支、計劃延誤、未達(dá)到政策目標(biāo)等等，而問題的產(chǎn)生可能由于制度漏洞、決策失當(dāng)、管理不善、或者人為疏忽。這一切工作，都會記錄在審計人員的工作底稿上，同時也會始終與受審核機(jī)構(gòu)有關(guān)人員交換意見而確認(rèn)或修改、補(bǔ)充自己的想法。

3.報告階段

調(diào)查工作完成以后，審計組撰寫審計報告初稿，初稿包含了有關(guān)事項的基本情況和調(diào)查結(jié)果，以及初步的審計意見和建議。報告初稿由審計署助理署長以上的高級官員審閱后，送交受審核機(jī)構(gòu)，然后，召開會議征詢他們的意見。審計報告會按照一定程序受到嚴(yán)格的質(zhì)量檢查，以保證其內(nèi)容客觀、公正、完整、均衡、有建設(shè)性。審計署的高級官員付出許多時間和精力研究、推敲報告書，并將受審核機(jī)構(gòu)的正式回應(yīng)納入報告的最后定稿。

以半年為期的一份衡工量值審計報告書通常包含10個項目，是提交報告前3月至9月或10月至2月間完成的審計工作的結(jié)果。各項目分章列出標(biāo)題印在目錄上，而每一章都裝訂成單獨的一冊；每冊約50頁，另有附錄。翻開一冊特定項目的審計報告書，分別為摘要、正文和附錄。摘要除簡單說明受審核機(jī)構(gòu)的職能、資源和政策目標(biāo)外，即列出審計查明的主要問題，同時表明審計署的意見，另外還提出審計署的若干建議，最后反映受審核機(jī)構(gòu)回應(yīng)的意見。正文分若干部分，以劃分為小段的簡潔文字表述，并常有圖表及照片輔助說明。正文的第一部分是引言，介紹審計的背景，審計的目的和范圍，以及往往不止一家受審核機(jī)構(gòu)各自的總體回應(yīng)。正文的其余部分逐一報告具體的審計事項。每一個審計事項首先用一句話說明該項審計的目的，然后依次闡明這一事項的背景和現(xiàn)狀，審計發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)或可改善之處及審計署的意見，審計署的建議，受審核機(jī)構(gòu)的回應(yīng)。審計署的意見通常是指出問題，作出結(jié)論，而審計署的建議則針對性的提出改進(jìn)辦法，幫助解決問題。受審核機(jī)構(gòu)一般都會同意審計署的建議，并表明要采取相應(yīng)的措施，對有些問題也會做出適當(dāng)解釋。附錄主要是從受審核機(jī)構(gòu)取得的相關(guān)調(diào)查資料，以及審計人員根據(jù)調(diào)查資料作出的分析、統(tǒng)計圖表等，對正文中的審計意見和建議給以支持。

（三）政府帳目委員會的作用

審計署署長的報告書提交立法會后，由立法會下設(shè)的政府帳目委員會（以下簡稱帳委會）審議研究。

1.帳委會的職責(zé)

帳委會根據(jù)《香港特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》第72條的規(guī)定成立，專門負(fù)責(zé)研究審計署署長提交的關(guān)于政府帳目和衡工量值的審計報告。帳委會由1名主席、1名副主席和5名委員組成，7名成員均為立法會議員。帳委會就審計報告書所提出的事項召開會議和舉行公開聆訊，可以傳召任何有關(guān)的政府官員出席解釋，也可以要求與審計事項有關(guān)的任何非政府組織人士前來應(yīng)訊，他們須對自己提供的解釋、資料、記錄或文件負(fù)責(zé)。在審議研究過程中，帳委會會要求審計署署長和財經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局局長給予協(xié)助。帳委會須在審計報告書提交立法會之后的三個月內(nèi)審議研究完畢，就某些事項作出結(jié)論及建議，向立法會提交報告。而政府有關(guān)部門則必須在此后的三個月內(nèi)向立法會提交復(fù)文，就帳委會報告提及的事項作出改進(jìn)或準(zhǔn)備改進(jìn)的答復(fù)。

帳委會與審計署有共同的目標(biāo)，他們在承擔(dān)職責(zé)和完成任務(wù)上是相輔相成的。帳委會同審計署經(jīng)常溝通與協(xié)商，也會向?qū)徲嬍鹗痖L提供衡工量值審計項目方面的建議。帳委會依據(jù)審計報告所提事項舉行公開聆訊，進(jìn)行審議研究并撰寫報告書，審計署則通過帳委會的結(jié)論與建議提高審計結(jié)果的效益。兩者以不同的角度和方式，對公共開支的合規(guī)和有效進(jìn)行監(jiān)督，向立法會及公眾做出交代。

2.帳委會的工作

由于每期衡工量值審計報告包含許多事項、涉及許多方面，帳委會通常不會審議報告提出的所有事項，而是選擇它認(rèn)為較嚴(yán)重的反常情形或弊端進(jìn)行調(diào)查。如對三十九號報告書的11個項目，經(jīng)初步研究后，決定對其中6個項目深入調(diào)查。帳委會內(nèi)部開會審議這些項目，在需要時舉行公開聆訊，邀請有關(guān)的官員和人士到帳委會席前應(yīng)迅。各項聆訊議題會事先通知不同的時間，有不同的參加者，新聞界及普通市民可以入場旁聽。在公開聆訊中，帳委會根據(jù)審計報告反映的問題提出質(zhì)疑，有關(guān)的各方人士作出回答。公開聆訊過程的錄音記錄存放于立法會圖書館，供市民聽取。就三十九號衡工量值審計報告，帳委會召開了14次會議和9次公開聆訊。在公開聆訊中，聽取了39名人士，包括5名決策局局長和9名部門首長的陳詞。通過審議和聆訊，帳委會證實了有關(guān)審計事項的事實真相后，便會作出自己的判斷，擬定報告書的結(jié)論及建議。

帳委會的報告書在審計報告之后三個月提交，一大本，近500頁，分正文和附錄兩部分。正文首先簡要聲明帳委會的設(shè)立、組成及工作程序，再用一定篇幅反映政府對以往報告書的結(jié)論及建議的回應(yīng)。政府的回應(yīng)以政府復(fù)文分別不同事項逐一載于報告書中，說明有的事項有關(guān)部門已采取辦法糾正或改進(jìn)，也有的事項政府解釋不采取行動的理由，以及這些事項的最新進(jìn)展和帳委會的意見與要求。正文的大部分內(nèi)容是關(guān)于帳委會所選擇深入調(diào)查的審計項目，這些審計項目的問題分章節(jié)提出，然后列明聆訊時各有關(guān)人士的陳訴和答復(fù)，最后是帳委會的若干結(jié)論及建議。正文的最后，是帳委會主席、副主席和各位委員的親筆署名。附錄大都是有關(guān)官員對于某件事項作出說明或提供資料的函件。

3.社會反響

審計署和帳委會的報告書向立法會提交之日，也是對香港媒體和市民公開之時，他們可以從各種渠道看到、聽到報告書的內(nèi)容。作為納稅人的廣大市民，非常關(guān)注公共資源的管理和運用，對于審計署揭示的問題，特別是政府開支的明顯差錯或關(guān)系民生密切的審計事項，反響較大，也普遍認(rèn)同審計署和帳委會的建議。新聞媒體往往及時表達(dá)、推動了社會的輿論，對政府有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作，起到了督促作用。今年2月，帳委會第三十九號報告書一出，各家報紙紛紛報道，并刊登帳委會主席手拿報告書的照片。報道標(biāo)題反映主要事實引人注目，如“長者療養(yǎng)院宿位需輪候31個月，七千老人未及入住已逝世”，“中小企業(yè)用貸款添壞帳”，“小學(xué)空置課室未善用挨批”等等。

被揭示存在問題的部門和機(jī)構(gòu)，對審計署、帳委會報告的態(tài)度和行動都是積極的，甚至行政長官也出來支持審計報告，表示應(yīng)該改進(jìn)工作，不能容忍缺點繼續(xù)下去。審計署不久前審查了政府物料的采購與管理，以電腦程序計算出政府物料供應(yīng)貨倉1631項物品的儲貨周轉(zhuǎn)率，發(fā)現(xiàn)其中80%的物品未達(dá)到每年周轉(zhuǎn)五次的目標(biāo)，因此而增加資金占用3 530萬元。其中更有194項物品計440萬元，儲貨周轉(zhuǎn)率低于每年0.01次，其平均存貨量可供使用100年以上。于是，審計署對存貨過剩及其他問題提出改善建議，包括盡快處置過剩物品。政府物料供應(yīng)處接納了建議，很快舉行拍賣會，拍賣了多余的庫存物品。

（四）衡工量值審計的特點

1.審計署的獨立地位

獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，是審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)的根本保證，世界各國對此都有明確的法律規(guī)定。但由于國情不同，各國的國家審計體制有所區(qū)別，因而產(chǎn)生審計獨立性方面的一定差異。目前，世界上160多個國家和地區(qū)的審計體制大致分為四種類型：第一種立法型，審計機(jī)關(guān)隸屬于立法機(jī)構(gòu)，直接對議會負(fù)責(zé)并報告工作，完全獨立于行政部門；第二種司法型，審計機(jī)關(guān)屬于司法系列，擁有一定的司法權(quán)限；第三種獨立型，審計機(jī)關(guān)獨立于立法、司法和行政之外，直接對法律負(fù)責(zé)；第四種行政型，審計機(jī)關(guān)屬于行政系列，是國家行政機(jī)構(gòu)的一部分，對政府負(fù)責(zé)并報告工作。國家審計機(jī)關(guān)主要審計政府財政，獨立于行政部門符合三權(quán)分立、相互制衡的需要，更具有獨立性和權(quán)威性。因此，許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的審計機(jī)關(guān)都屬于議會，立法型審計體制成為主流。即使屬于行政部門的審計機(jī)關(guān)，也越來越多的在為立法機(jī)構(gòu)服務(wù)。在世界審計體制背景下比較分析香港審計署的獨立地位，更可以看出它的一些特點，以及這些特點對衡工量值審計的影響。

審計署隸屬特別行政區(qū)政府，對行政長官負(fù)責(zé)，審計署署長是行政長官任命的政府主要官員之一。但是，根據(jù)法律規(guī)定，其一，審計署署長直接向立法會提交審計報告，不必經(jīng)過行政長官及其他政府官員的審定和批準(zhǔn)；其二，審計署獨立工作，依法安排和執(zhí)行審計業(yè)務(wù)，無須聽命于任何機(jī)構(gòu)或個人；其三，審計署署長在提交報告時享有很大的自由，可以揭示對于政府部門和公共機(jī)構(gòu)的審計過程中，發(fā)現(xiàn)的任何情況和涉及的財政問題；其四，審計署署長職位不屬于公務(wù)員編制，他的被撤職或被退職須盡快向立法會報告說明，其薪酬由行政長官指定，不納入審計署個人薪金帳目。這些規(guī)定，使屬于行政系列的審計署有了相當(dāng)?shù)某摵酮毩?，能夠在衡工量值審計中不?fù)使命，積極的發(fā)現(xiàn)和揭示政府的財政問題，確保公共資源的有效運用。

審計署并無權(quán)力對受審核機(jī)構(gòu)下達(dá)具有法律約束力的文書，指出其存在的問題并要求改正，如同我國內(nèi)地審計機(jī)關(guān)所做的那樣。審計署的工作是發(fā)現(xiàn)問題，并在審計報告書中就發(fā)現(xiàn)問題提出意見和建議，以此發(fā)揮監(jiān)督作用。這種作用在一個法制健全、行政公開的社會里，會因為議會和輿論的監(jiān)督而得到加強(qiáng)和擴(kuò)大。立法會專門成立政府帳目委員會這個常設(shè)委員會，處理審計報告即處理審計報告所提事項，實際上同審計署一樣，也是對政府公共開支的合法有效進(jìn)行審查。而由于帳委會是立法機(jī)構(gòu)的組成部分，負(fù)有對政府權(quán)力制衡和執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)，因此更具有權(quán)威性和約束力。由具有專業(yè)背景的議員組成的帳委會，在研究審議審計報告時，會對審計意見和建議的正確、合理作出判斷，因此也是對審計工作本身的監(jiān)督。審計署提出的報告和帳委會審議的結(jié)論，需要也會引起媒體的傳播、公眾的議論，社會越是民主，言論越是自由，輿論監(jiān)督的作用就越明顯。

2.有組織的方法

審計署按照有組織的方法進(jìn)行衡工量值審計，確保工作進(jìn)度和質(zhì)量受到控制。審計工作依循國際公認(rèn)的最佳做法，參照采用英國國家審計署的方法進(jìn)行。目前國際上還沒有統(tǒng)一的績效審計準(zhǔn)則，1991年修訂的《最高審計機(jī)關(guān)國際組織審計準(zhǔn)則》含有對績效審計的要求，可用于指導(dǎo)績效審計，而一些發(fā)達(dá)國家的績效審計準(zhǔn)則及經(jīng)驗，提供了可以借鑒的方法。英國稱績效審計為“現(xiàn)金價值審計”（Valve for Money Auditing），內(nèi)地也有譯為“價值為本審計”的，香港則譯為“衡工量值”審計。英國國家審計署認(rèn)為現(xiàn)金價值審計中的現(xiàn)金價值＝經(jīng)濟(jì)性×效率×效益，該國1983年頒布的《國家審計法》對績效審計的定義是：檢查某一組織為履行職能而運用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率及效益。英國國家審計署對議會負(fù)責(zé)，績效審計首先是為了就政府財政收支和資源管理的經(jīng)濟(jì)、效率和效益情況，向議會提出獨立的資料、保證和建議。其次也幫助被審計單位采取必要的措施改進(jìn)工作，提高效益。因為國家審計署資源有限，只能把注意力放在那些耗用資源最多、效益最難衡量的項目上。國家審計署把績效審計分為四類：對可能發(fā)生嚴(yán)重?fù)p失浪費、效率低下、控制薄弱的環(huán)節(jié)進(jìn)行有選擇的審計；對重點項目的審計；對標(biāo)準(zhǔn)管理業(yè)務(wù)的審計；小范圍而無須向議會報告的審計。英國議會的公共帳目委員會負(fù)責(zé)審議審計報告，向被審計單位提出質(zhì)疑，再將他們的結(jié)論報告議會。

衡工量值審計按照策劃、調(diào)查和報告三階段進(jìn)行的具體過程，也是源自于英國。英國國家審計署的績效審計計劃按四個步驟編制：調(diào)查了解審計對象概況；記錄整理資料；各業(yè)務(wù)部門編制五年期滾動式戰(zhàn)略計劃；綜合、調(diào)整各業(yè)務(wù)部門計劃后編制總體計劃。審計實施一是初步研究，確定調(diào)查的必要性；二是全面調(diào)查，深入地檢查并收集有關(guān)證據(jù)；三是編制工作底稿，用以反映完成的審計工作、發(fā)現(xiàn)的問題和處理的依據(jù)。審計報告要求簡練清楚，從組織報告大綱開始，再撰寫報告初稿，務(wù)必正確、完整、客觀公正；然后送被審計單位征求意見，經(jīng)修正和審定，并附上被審計單位的回應(yīng)，提交議會，不涉及保密事項的，可交出版方面公開發(fā)表。英國的績效審計開展時間很長，有一套較為成熟的程序和方法，香港的衡工量值審計參照實行，有其歷史原因，也適合所處的政治和社會環(huán)境，應(yīng)該是順理成章的。

同其他國家先進(jìn)的政府績效審計一樣，香港衡工量值審計精心組織，進(jìn)行得嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，講求效率。比如，審計署下達(dá)2002－03衡工量值審計的指標(biāo)，不僅有項目數(shù)即20項，而且有用人時數(shù)即180760小時，工作量計算精確到時。審計人員通常采用抽樣方法節(jié)約時間和成本，根據(jù)具體的審計目標(biāo)選擇樣本的結(jié)構(gòu)、規(guī)模。并大量使用計算機(jī)進(jìn)行輔助審計，顯著提高工作效率和準(zhǔn)確性。

3.與受審核機(jī)構(gòu)的合作

對于傳統(tǒng)的財務(wù)審計，有一個通俗的稱呼，叫做“查賬”。這也說明，財務(wù)審計主要是審查會計資料，包括會計報表、帳簿和憑證等，也需要詢問和調(diào)查，但只是輔助性的工作，并且是圍繞會計數(shù)據(jù)展開的。因此，審計人員所接觸的，大都是被審計單位財務(wù)部門的會計人員。績效審計的范圍和內(nèi)容要廣泛的多，工作方式和方法也靈活多樣，尤其需要被審計單位多方面的配合幫助。衡工量值審計強(qiáng)調(diào)與受審核機(jī)構(gòu)的充分合作，把調(diào)查階段稱為是一個互動而公開的過程。因為衡工量值審計不像審核帳目是否妥善的工作，能以嚴(yán)格的法規(guī)和公認(rèn)的會計標(biāo)準(zhǔn)去判別和處理財政財務(wù)收支事項。它沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和固定的模式，需要對受審核機(jī)構(gòu)的制度和運作有足夠的了解，需要與相關(guān)人員進(jìn)行有效的溝通，才能恰當(dāng)?shù)拇_定評價指標(biāo)和審計內(nèi)容。良好的合作關(guān)系可以使審計人員取得有用的資料、信息和意見，而且，許多審計項目要進(jìn)行跨部門的調(diào)查研究，廣泛的交流與協(xié)作是非常必要的。

更重要的是，衡工量值審計的目的，是為了幫助受審核機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作，提高績效水平，而這一目的的實現(xiàn)，有賴于受審核機(jī)構(gòu)對于審計工作的認(rèn)同和接納。所以，在不影響審計獨立性的前提下，審計人員在調(diào)查階段的各個環(huán)節(jié)，會公開自己的工作，多層次、多方面的與人磋商，表現(xiàn)出同受審核機(jī)構(gòu)互動互助的過程。審計署將衡工量值審計的實施稱為調(diào)查而不是審計，不僅體現(xiàn)了一種友善的態(tài)度，更是反映了這項工作的性質(zhì)和特點。而承載審計結(jié)果的審計報告書，經(jīng)過與受審核機(jī)構(gòu)交換意見，就審計事項發(fā)表的意見和建議，總是力求公允持平、具體可行，利于有關(guān)方面接受改進(jìn)，從而使政府部門和公共機(jī)構(gòu)的工作得到盡量的增值。

4.充足的資源保障

績效審計需要比財務(wù)審計更多的資源，特別是審計人員的以較多知識和較強(qiáng)能力構(gòu)成的綜合素質(zhì)。每一個衡工量值審計項目的負(fù)責(zé)人，都必須由高級審計師擔(dān)任。審計署十分清楚所需的資源主要是人手，在全署人員配置中，有80%是業(yè)務(wù)人員，而業(yè)務(wù)人員中，有40%是高級審計人員。而且，審計署非常重視業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過持續(xù)培訓(xùn)促進(jìn)審計人員更新知識、提高技能。每年還選派人員到海外培訓(xùn)，由英國國家審計署和美國審計總署提供幫助，到有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行衡工量值審計方面的實習(xí)，以吸收先進(jìn)的方法和技術(shù)。另外，也有充足的經(jīng)費保證衡工量值審計的開展。2001－02用于衡工量值審計的實際開支為6 640萬元，占審計署公務(wù)開支的50%，是審核帳目是否妥善工作的2.3倍，近幾年均是這樣的比例。

二、我國政府績效審計趨勢

今年是我國審計機(jī)關(guān)成立二十周年，在總結(jié)經(jīng)驗、展望未來的時候，面對著政府績效審計的歷史性課題。這是一個可以在認(rèn)識上探討的課題，更是一個需要在實踐中探索的課題，近年來經(jīng)濟(jì)、政治和社會的發(fā)展已經(jīng)推動了它的進(jìn)程。目前，我國財務(wù)審計占主導(dǎo)地位，在今后相當(dāng)長的時間里，對財政財務(wù)收支真實性、合規(guī)性的審計，仍然是審計機(jī)關(guān)的主要工作。但是，新的形勢和環(huán)境以及審計工作自身的進(jìn)步，正在吸引審計人員把目光和努力投向政府績效審計這個新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

（一）國外政府績效審計實踐

績效審計是從一些國家的政府審計實踐中出現(xiàn)并逐步形成規(guī)范的，比如美國、英國、瑞典、加拿大、澳大利亞等，都是績效審計比較成熟的國家，亞洲的日本、韓國、印度、巴基斯坦、新加坡等，績效審計也有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。

1.政府績效審計的形成

可以說，績效審計是財務(wù)審計的擴(kuò)展和深入。審計產(chǎn)生的前提是受托管理，之所以有審計監(jiān)督，無非是為了審查評價受托人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，以保護(hù)受托資產(chǎn)的安全完整。財務(wù)審計檢查資產(chǎn)管理的真實合法，績效審計則進(jìn)一步，檢查資產(chǎn)管理的有效運用。事實上，財務(wù)審計如果或多或少涉及到成本效益、投入產(chǎn)出，那就已經(jīng)是績效審計的內(nèi)容了。然而，績效審計作為審計事業(yè)的一個發(fā)展階段，是從20世紀(jì)40年代開始的，它的形成與政府職能的擴(kuò)大有關(guān)。30年代資本主義再度爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，主張國家全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的凱恩斯主義引導(dǎo)了資本主義世界，政府通過財政政策和貨幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，在社會經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮越來越大的作用。隨著公共開支的日益增加和公營企業(yè)的大批涌現(xiàn)，占用了巨額的財政資金，加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，引起了公眾對公共資源節(jié)約和效益的關(guān)注，要求對受托管理這些資源的政府官員所負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審查。具有獨立地位和專業(yè)資格的審計機(jī)關(guān)承擔(dān)了這個任務(wù)，從而把財務(wù)審計推進(jìn)到績效審計的范圍。例如美國是最早開展政府績效審計的國家，美國審計總署60年代就把注意力轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）即“三E”審計，70年代績效審計已占其工作量的86%以上。過去的十多年里，績效審計有力地削減了美國政府的預(yù)算和可避免開支，提高稅收1 000多億美元；美國審計總署每年發(fā)表1000多份報告，審計官員在國會作證300多次。美國及其他一些發(fā)達(dá)國家的績效審計取得了顯著的成績，產(chǎn)生了廣泛的影響，他們的經(jīng)驗和制定的規(guī)范，推動了世界范圍的政府績效審計。

績效審計的形成，不僅由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且依賴民主的增強(qiáng)。正如楊時展教授所說：“在民主啟蒙時期，人民只要求取之于民的能有所限度，過此限度，人民有權(quán)拒絕，至于取之于民的如何花費，人民并不過問；隨著社會的發(fā)展，民主意識的增長，人民逐漸要求取之于民的必須用之于民，不按人民意志來使用，人民就要求他負(fù)政治責(zé)任；隨著社會的再進(jìn)一步發(fā)展，民主權(quán)利的再進(jìn)一步增長，人民又進(jìn)而要求，一切取之于民的，必須經(jīng)濟(jì)有效地用之于民，用于民而不經(jīng)濟(jì)，用于民而沒有達(dá)到人民預(yù)期的效果，政府仍要負(fù)責(zé)任?！庇捎诔袚?dān)的義務(wù)越來越大，可用的資源卻越來越少，再伴隨機(jī)構(gòu)擴(kuò)大、費用增加和效率下降，政府也陷入了財政困境。70年代末80年代初以來席卷全球的行政改革，發(fā)出了評估政府績效、減少和優(yōu)化政府職能的普遍呼聲。通過績效審計發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)工作，幫助立法機(jī)構(gòu)及整個社會監(jiān)督政府，更加成為必然。審計內(nèi)容的擴(kuò)大和要求的提高，促使審計與管理相融合，吸收經(jīng)濟(jì)管理、統(tǒng)計、計算機(jī)、工程等其他學(xué)科的知識和技術(shù)，并吸納多種專業(yè)人員，為績效審計的廣泛開展提供了技術(shù)支持。

2.政府績效審計的內(nèi)容

績效審計稱謂有別，定義也很多，最高審計機(jī)關(guān)國際組織以及各國的最高審計機(jī)關(guān)有著措辭不同的定義。例如巴基斯坦審計長公署認(rèn)為：績效審計是對一個組織的經(jīng)營活動所做的評價，檢查其資源管理是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，是否符合經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求。稱謂和定義的不同，多少反映了各國績效審計實踐的一些差異。但得到公認(rèn)的是，績效審計的內(nèi)容概括為三個要素：經(jīng)濟(jì)（即節(jié)約）、效率、效果（也可稱為效益）。經(jīng)濟(jì)是成本向投入的轉(zhuǎn)換率，是否以最低的成本取得一定質(zhì)量的資源，即花得少；效率是投入向產(chǎn)出的轉(zhuǎn)換率，是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，即花得好；效果是產(chǎn)出向效益的轉(zhuǎn)換率，是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，即花得值。舉例來說，對一家醫(yī)院建設(shè)項目進(jìn)行績效審計，第一檢查經(jīng)濟(jì)性，根據(jù)投標(biāo)、合同以及項目控制程序，確定醫(yī)院及其附屬設(shè)施是否根據(jù)要求，按照規(guī)定的時間，用最低的成本或在批準(zhǔn)的費用范圍內(nèi)建成，有無浪費；第二檢查效率性，病房、病床、手術(shù)室和設(shè)備的使用，醫(yī)療和行政管理人員的配備及結(jié)構(gòu)，服務(wù)的完善，維護(hù)、管理和資源分配的適當(dāng)?shù)?；第三檢查效果性，是否滿足了居民就醫(yī)和增進(jìn)健康的需要，比如病人排隊等候現(xiàn)象的減少，手術(shù)次數(shù)的增加，診斷和治愈比例的提高等。

實際上，經(jīng)濟(jì)、效率和效果三者之間往往沒有明確的界限，很難完全分開，審計人員總是綜合起來檢查的。各國的績效審計之所以有些差異，也是因為側(cè)重的內(nèi)容不同，尤其與財務(wù)審計結(jié)合進(jìn)行的時候，更顯出各自的特色。美、英兩國的績效審計強(qiáng)調(diào)“三E”；澳大利亞在“三E”的解釋上有自己的特點，其經(jīng)濟(jì)性和效率性審計除了針對機(jī)構(gòu)還針對個人，效果性審計側(cè)重更為有效的管理；德國的績效審計除強(qiáng)調(diào)效果性之外，還強(qiáng)調(diào)列入預(yù)算事項的事前經(jīng)濟(jì)分析；瑞典績效審計側(cè)重業(yè)務(wù)活動的效果效率和組織、管理制度的健全合理；印度的績效審計強(qiáng)調(diào)經(jīng)營事項、計劃或項目進(jìn)行過程中的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；等等。這當(dāng)然也說明，經(jīng)濟(jì)、效率和效果，是績效審計的基本內(nèi)容。

3.政府績效審計的困難

至今延續(xù)了半個世紀(jì)的績效審計，在促進(jìn)政府改善管理、提高公共資金使用效益方面，已經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用，顯示了廣闊的發(fā)展前景。在它的發(fā)展過程中，還存在一些困難和需要解決的問題。首先在于審計的客體。政府部門的活動主要是公共管理，范圍涉及城市建設(shè)、社會治安、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等許多方面，而且提供的服務(wù)一般是無形的、非贏利性的，加上常有的政治原因及各種利害關(guān)系的影響，導(dǎo)致政府部門目標(biāo)的多樣性和模糊性。有時在一種情況下某一目標(biāo)受到重視，在另一種情況下又改為重視另一目標(biāo)，即使既定的目標(biāo)，也會隨時間的推移和條件的變化而模糊起來。甚至在某種情況下沒有規(guī)定的目標(biāo)，各種資源的運用由政府部門自行安排，于是審計人員要從調(diào)查研究中推斷其目標(biāo)。因此，審計機(jī)關(guān)有時難以確定績效審計的目標(biāo)和判別經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界限。

其次在于審計的主體?？冃徲嫴僮饕婚_始就會遇到與審計目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的評價標(biāo)準(zhǔn)問題，千差萬別的審計對象，經(jīng)濟(jì)、效率和效果的多種訴求，需要審計人員建立適合特定項目的正確的評價標(biāo)準(zhǔn)，這是一項審計成功的起點。審計取證是又一個問題。財務(wù)審計通常是從會計資料上獲取證據(jù)的，較為簡單容易，而作為績效審計對象的政府管理活動廣泛復(fù)雜，其績效又具有間接性和延續(xù)性，即便使用多種審計方法和技術(shù)，收集的資料總是有限的，何況有些資料根本就無法取得。而不取得充分可靠的證據(jù)，就難以保證審計結(jié)論的客觀公正。最大的原因還是受到審計資源的限制。審計機(jī)關(guān)的獨立地位、制度建設(shè)、人員素質(zhì)、技術(shù)配備和資金支持等方面的資源狀況，都可能制約績效審計的開展。

最后在于審計的環(huán)境?？冃徲嫷沫h(huán)境影響包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律、科技、社會及文化教育等各個方面。比如政治環(huán)境的影響，是否具備有利于進(jìn)行績效審計的審計體制以及預(yù)算管理體制等制度條件?？冃徲嬍菄冶O(jiān)督政府的行為，在有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，還要依靠政治力量從上而下的推行，如果立法機(jī)構(gòu)不能給予強(qiáng)有力的支持，行政部門又缺乏績效意識、忽視改善績效，績效審計就很難普遍推開。又比如社會環(huán)境的影響，公眾能夠在多大程度上參與國家事務(wù)、關(guān)注政府財政收支，還有整個社會的民主意識、道德風(fēng)氣和信用狀況，以及對績效審計的認(rèn)可。在會計資料及其他數(shù)據(jù)多有虛假的情況下，審計人員僅僅為確認(rèn)財務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動的真實性，就需要付出額外的勞動，不必要的增加了績效審計的投入和難度?？梢?，在發(fā)展中國家開展績效審計，較之發(fā)達(dá)國家有更多的困難。

（二）我國開展績效審計現(xiàn)狀

對于績效審計的概念，我國的審計人員過去可能有點陌生，但績效審計所包含的許多內(nèi)容，在某些審計實踐中也曾經(jīng)涉及到，有的審計項目的主題，就屬于績效審計，稱為經(jīng)濟(jì)效益審計。

1.我國的經(jīng)濟(jì)效益審計 我國設(shè)立審計機(jī)關(guān)，實行審計監(jiān)督制度，是研究制定1982年《中華人民共和國憲法》時提上議事日程的。這部憲法規(guī)定了審計機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限，確立了審計監(jiān)督的法律地位。1983年國家審計署和各級地方審計機(jī)關(guān)成立，開辟了中國審計走向現(xiàn)代化的道路。這條路是一步一步走出來的。最初的審計工作，基本上依照財務(wù)檢查的方式方法進(jìn)行。由于政府管理著千千萬萬的國有企業(yè)，而這些企業(yè)又正處于涉及中央和地方、國家和集體利益調(diào)整的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程之中，國家需要審計機(jī)關(guān)檢查監(jiān)督企業(yè)，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，增加財政收入，保證改革開放的順利進(jìn)行。然而財務(wù)審計也會牽涉到企業(yè)的經(jīng)營和管理，舊體制下的一些損失浪費和決策失誤觸目驚心，早期的經(jīng)濟(jì)效益審計正是由此開始的。80年代中期，有些審計機(jī)關(guān)安排了一定數(shù)量的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益審計，揭露損失浪費，還運用經(jīng)濟(jì)活動分析的方法審查評價企業(yè)的經(jīng)營和管理。在形成規(guī)模的廠長（經(jīng)理）離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任審計中，也多少含有經(jīng)濟(jì)效益的內(nèi)容。這些經(jīng)濟(jì)效益審計取得了初步成果，幫助企業(yè)加強(qiáng)了管理，也幫助政府了解了情況，但限于審計的客觀環(huán)境和主觀條件，經(jīng)濟(jì)效益審計并沒有在以后的時期得以深入開展。1991年全國審計工作會議提出，要繼續(xù)開展財務(wù)審計，并逐步向檢查內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)效益方面延伸，并沒有再專項布置經(jīng)濟(jì)效益審計的任務(wù)。

隨著我國改革開放的推進(jìn)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府管理企業(yè)的觀念和方式明顯的改變了，政府審計也需要轉(zhuǎn)變工作的角度。1995年《中華人民共和國審計法》頒布實施，我國的審計工作轉(zhuǎn)入以政府財政收支特別是預(yù)算執(zhí)行審計為主導(dǎo)的軌道，審計對象的重點發(fā)生了變化。審計財政收支從來就是各國審計機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，無論財務(wù)審計還是效益審計，都是在履行這一職責(zé)，而效益審計是在財務(wù)審計基礎(chǔ)上的進(jìn)步?！秾徲嫹ā访鞔_規(guī)定，對財政收支的真實、合法和效益，依法進(jìn)行審計監(jiān)督，就已經(jīng)包含了效益審計的內(nèi)容。當(dāng)前財政預(yù)算執(zhí)行審計的深入和發(fā)展，不斷的提出了對財政資金使用效益審計的要求，部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計，專項資金的審計，政府投資項目的審計，都可以在真實性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的檢查和評價。特別值得一提的是，近年來廣泛開展的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，審計的目標(biāo)和范圍往往會超越傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計，帶有效益審計的成分。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是要通過對財政財務(wù)收支和經(jīng)營管理活動的檢查，評價接受審計的領(lǐng)導(dǎo)人所負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，是合規(guī)有效或者相反。一個部門，尤其是一個地方的領(lǐng)導(dǎo)，他的管理目標(biāo)和社會經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不可能只有財務(wù)收支的真實性和合規(guī)性，必然還有效益性，比如經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)計劃等，都有效益目標(biāo)。如果局限于財務(wù)審計，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評價是不完整的，就好像我們只要求一個領(lǐng)導(dǎo)人不違反財經(jīng)法規(guī)和會計制度，而不需要他創(chuàng)造業(yè)績。因此，財務(wù)審計和效益審計的結(jié)合，也是任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計向縱深發(fā)展的充分條件。

2.政府績效審計的環(huán)境正在改變

改革開放二十多年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，整個社會發(fā)生了前所未有的變化，許多事物以及對這些事物的認(rèn)識已經(jīng)今非昔比。我國加入WTO以后，正式融入全球經(jīng)濟(jì)一體化之中，進(jìn)一步的體制改革將不可避免。WTO首先是國際上政府間的協(xié)議，其規(guī)則中所蘊含的公平、高效和透明的精神會注入我國的政治文化，對轉(zhuǎn)變政府職能將會產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。在過去的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的行政機(jī)關(guān)是整個社會運轉(zhuǎn)的中心，掌握著政治、經(jīng)濟(jì)、社會幾乎全部的權(quán)力，政府通過層層設(shè)置機(jī)構(gòu)和發(fā)布大量詳盡的計劃、指令、規(guī)定進(jìn)行管理，而機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事和濫用權(quán)力成為伴生的現(xiàn)象。入世以后，政府將由權(quán)力型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變，由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，會從市場競爭中逐步退出，致力于宏觀調(diào)控和公共管理，為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。近來的政府行政體制改革，正是沿著這樣的方向推進(jìn)的。而隨著民主與法治的極大進(jìn)步，公眾參政議政的意識和能力也日益增強(qiáng)，不僅要求政府轉(zhuǎn)變作風(fēng)、提高效率和懲治腐敗，而且希望委托給政府管理的公共資源，能夠合理有效的運用。公眾越來越關(guān)注諸如國有資產(chǎn)大量流失、行政經(jīng)費不斷增加等等問題，也紛紛指責(zé)那些鋪張浪費、官僚主義的嚴(yán)重現(xiàn)象。人民要求政府公開、公平、公正的辦事，向人民或人民的代表公布財政開支及其使用的結(jié)果和效益，要求對政府部門履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。已經(jīng)有更多的法律和制度、措施，反映了立法監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的時代要求，績效審計的政治和社會環(huán)境正在發(fā)生積極的變化。

3.政府績效審計勢在必行

公共資源運用的如何，需要對投入和產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行分析評價。政府的部門和官員被賦予了責(zé)任，同時也必須接受履行責(zé)任狀況的檢查和監(jiān)督，否則，責(zé)任的承擔(dān)就無法落實。法律規(guī)定審計機(jī)關(guān)對各職能部門和單位財政財務(wù)收支的真實、合法、效益進(jìn)行審計監(jiān)督，并受政府委托，每年向人大常委會提出本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。立法機(jī)構(gòu)和社會公眾比以往任何時候都期望從審計報告中得到信息，預(yù)算分配是否規(guī)范，資金使用是否得當(dāng)，政府投資是否節(jié)省和有效。財政資金取之于民，用之于民，政府怎么花錢，人民要知道，人大要監(jiān)督。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)也更加重視和支持審計工作，要求把績效審計提上日程，促進(jìn)優(yōu)化政府職能，改善行政管理。

與績效審計相關(guān)聯(lián)，政府財政部門近幾年加強(qiáng)了預(yù)算管理，開始科學(xué)合理的編制部門預(yù)算，為績效審計的比較和評價提供了標(biāo)準(zhǔn)。并且，財政部門正在探索績效預(yù)算的應(yīng)用，以結(jié)果為導(dǎo)向，把撥款和績效聯(lián)系起來，一個項目用多少錢，辦哪些事，達(dá)到什么樣的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，都要在預(yù)算里反映出來。這樣，立法機(jī)構(gòu)和公眾關(guān)注的焦點，不再只是公共資源的投入，更加是公共資源的產(chǎn)出和公共產(chǎn)品的提供，而政府也會逐步從合規(guī)性受托責(zé)任轉(zhuǎn)移到績效性受托責(zé)任，如同香港特區(qū)政府面對績效審計所承擔(dān)的責(zé)任那樣。財政部門以及其他政府部門績效意識的建立和導(dǎo)向，將使績效審計得以順利推行。

（三）政府績效審計的對策

加拿大前審計長埃尼斯M.戴依。FCA受世界銀行的委托，進(jìn)行了近一年的調(diào)查，寫出《亞洲發(fā)展中國家和工業(yè)化國家的績效審計——謀求發(fā)展的機(jī)會》的調(diào)查報告，對于亞洲發(fā)展中國家開展績效審計提出了很有價值的參考意見。要點如下：

必須具有開展績效審計的真正需求，并且了解可能帶來的效益；

必須有政治和政府的支持；

最高審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任期要長；

吸取其他最高審計機(jī)關(guān)績效審計的經(jīng)驗和教訓(xùn)；

開展績效審計的目的以及發(fā)展態(tài)勢十分明確；

已有審計法規(guī)和一定的發(fā)展能力；

良好的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境；

政府委任了有水平的最高審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人；

必要的人力和財務(wù)資源；

對審計人員的激勵和培訓(xùn)；

有財務(wù)審計基礎(chǔ)。

那么，根據(jù)我國的國情和審計工作現(xiàn)狀，應(yīng)該怎樣開展政府績效審計呢？

1.學(xué)習(xí)

首先是確立對于績效審計必然性和必要性的認(rèn)識。通過了解國外績效審計產(chǎn)生的背景、當(dāng)前的走向和發(fā)揮的作用，可以確認(rèn)它是政府審計發(fā)展的必然趨勢。盡管我國的審計工作目前和今后一段時間仍然以財務(wù)審計為主，但不可避免的會逐漸融入政府績效審計的世界潮流，這根本上是由我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展形勢所決定的。我國是社會主義國家，國有經(jīng)濟(jì)至今占據(jù)絕對地位，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變，審計力量已經(jīng)主要投向財政資金而不再是國企資金，企業(yè)的審計將按照市場規(guī)則，大量的由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行。財政資金的運用，無論盈利或非盈利，同樣有效益的問題，由于其數(shù)額巨大，關(guān)系重要，影響廣泛，較之國企資金，更加需要核查經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的情況?，F(xiàn)在，改變了的審計環(huán)境和發(fā)展著的審計工作，都要求審計機(jī)關(guān)在真實、合法的基礎(chǔ)上，對財政資金的效益進(jìn)行審計。

其次是借鑒國外的成功經(jīng)驗，結(jié)合實際進(jìn)行研究并制定規(guī)范。一些國家?guī)资甑恼冃徲嫹e累了豐富的經(jīng)驗，而且大都形成了可供操作的審計規(guī)范。例如美國，審計總署1972年就制定了包含績效審計內(nèi)容的《政府審計準(zhǔn)則》，其后經(jīng)三次修訂更趨完善，有兩章分別為績效審計現(xiàn)場作業(yè)準(zhǔn)則、績效審計報告準(zhǔn)則，詳細(xì)規(guī)定了績效審計的操作步驟和要求。1986年最高審計機(jī)關(guān)悉尼國際會議發(fā)表有關(guān)績效審計的聲明，明確了績效審計的定義、目標(biāo)和范圍、局限性、審計對象和審計計劃、組織工作和培訓(xùn)、資料的收集和分析、報告程序、人力資源的利用等，為各國開展政府績效審計提供了指導(dǎo)。國外績效審計的方法、案例和整套規(guī)范，多年來已經(jīng)大量的翻譯介紹到我國，許多專家學(xué)者寫了書籍和文章予以闡述，不少審計機(jī)關(guān)還成立課題組，專門研究政府績效審計，而我國審計機(jī)關(guān)走出去、請進(jìn)來的國際交流，經(jīng)常的內(nèi)容就是政府績效審計。已經(jīng)做了的工作，為今后更加廣泛深入的學(xué)習(xí)和研討，也為我國績效審計的規(guī)范化建設(shè)，準(zhǔn)備了充分的條件。

再次是培訓(xùn)審計人員?？冃徲嫳蓉攧?wù)審計要花費更多的時間和人力，但是它更加需要人員的質(zhì)量而不是數(shù)量?？冃徲嬕髮徲嬋藛T具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)，較寬的知識結(jié)構(gòu)，判斷力和綜合分析能力，負(fù)責(zé)任而又善于溝通和協(xié)調(diào)，對于執(zhí)行績效審計項目的骨干人員尤其如此。在我國審計工作已有了二十年的歷史而大批院校畢業(yè)生源源不斷補(bǔ)充進(jìn)來的情況下，這并不是一件非常困難的事情，但是必須進(jìn)行專門的培訓(xùn)，使至少先有一部分人理解并能夠操作績效審計。培訓(xùn)的方式可以多樣化，講座、辦班、考察和讀書，都可以得到績效審計的知識和技能，有條件也可以選派人員到發(fā)達(dá)國家和地區(qū)培訓(xùn)實習(xí)。在職培訓(xùn)的同時，也要適應(yīng)績效審計多元化的需要，逐步調(diào)整改善審計人員的結(jié)構(gòu)，吸收除審計、會計以外的其他相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)入審計機(jī)關(guān)。美國審計總署5200人中，有2500名是會計師，1500名是經(jīng)濟(jì)師、律師、工程師、電子計算機(jī)專家等。

2.實踐

也許，就全國范圍來講，試驗性的績效審計可以從較大城市開始，如直轄市、計劃單列市和省會城市等。這些地方審計覆蓋面不大，審計資源比較集中，相對來說，財政資金充裕，可選擇審計項目豐富，政府運作較為規(guī)范，立法機(jī)構(gòu)態(tài)度積極，社會關(guān)注和支持的程度也較高。對于最初的績效審計，選擇項目至關(guān)重要。一般要考慮兩方面的相關(guān)因素：一方面是項目的重要性和風(fēng)險性即可能存在較大問題及有較大的可改善空間；另一方面是審計機(jī)關(guān)力所能及，包括明確的審計目標(biāo)，適當(dāng)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)，可獲得的信息和資料，還有足以勝任的審計人員。研究審計對象和選擇審計項目是很重要的工作，在審計準(zhǔn)備階段，要比以往的財務(wù)審計增加成倍的調(diào)查和分析，才可以把特定的績效審計項目有把握的納入計劃并作出審計方案，如果僅憑經(jīng)驗和習(xí)慣去布置績效審計任務(wù)，一旦執(zhí)行就會遇到許多情況不明的困惑。普遍認(rèn)為，績效審計應(yīng)循著由小到大、由淺入深、由簡單而復(fù)雜的路線逐步推進(jìn)，盡量減少審計成本和審計風(fēng)險。公共資源用途廣泛，政府部門職能各異，審計機(jī)關(guān)只能量力而行，對每項績效審計的目標(biāo)和范圍作出恰當(dāng)?shù)南薅?，并非一定隨著審計對象管理活動的多樣性和社會效益的間接性，無限的延長審計時間、延伸審計空間。為了避免出現(xiàn)事倍功半的審計結(jié)果，可以選擇一項財政資金使用的某個方面或某個環(huán)節(jié)，進(jìn)行專項績效審計，也完全可以在經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的某一方面有所側(cè)重。

審計實施階段占用了主要的工作時間，如果目標(biāo)不明確，方法不得當(dāng)，或者審計組分工失措、作風(fēng)松散等等，本身就沒有績效要求的審計更難取得審計的績效。所以，審計機(jī)關(guān)的管理層要能夠控制和指導(dǎo)全部審計過程，不使偏離目標(biāo)和浪費資源，并幫助審計人員適時調(diào)整策略和積累經(jīng)驗。審計報告階段將匯總所有的審計結(jié)果，外界只能通過審計報告知道審計所做的工作，審計發(fā)現(xiàn)的問題，以及審計的結(jié)論和建議，可見審計報告撰寫、討論和審定的責(zé)任之重大。目前績效審計報告的寫法暫無一定之規(guī)，通常應(yīng)首先說明審計的目標(biāo)、范圍和方法，然后主要報告審計結(jié)果，并需要闡明審計的依據(jù)和結(jié)論，再提出審計建議，有必要還須反映被審計及有關(guān)單位的意見。美國績效審計報告準(zhǔn)則對報告表述的要求是：完整、準(zhǔn)確、客觀和有說服力，并盡可能通俗易懂和簡練。需要指出的是，與許多國家不同，法律授權(quán)我國審計機(jī)關(guān)對被審計單位下達(dá)審計意見書，對審計事項作出評價，并對違法、違規(guī)行為下達(dá)審計決定書，依法給予處理和處罰，績效審計并無例外。那么，直接督促被審計單位改進(jìn)工作，又向政府、人大報告審計結(jié)果，可能成為我國績效審計的一個特點。

我國開展政府績效審計的初期，除了安排一定數(shù)量單獨的績效審計項目外，也可以在其他項目里包含績效審計的內(nèi)容，把績效審計同財政財務(wù)收支審計、專項資金審計、政府投資項目審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)合起來，同時進(jìn)行真實、合法、效益的檢查和評價。在其他類型和方式的審計中適當(dāng)增加績效審計的成分，既可以開拓這些審計的廣度和深度，提升審計成果的質(zhì)量，又可以突破傳統(tǒng)財務(wù)審計方法，培養(yǎng)訓(xùn)練審計人員。2003年的全國審計工作會議上，審計長首次明確，效益審計是更高層次的審計目標(biāo)，是審計工作的發(fā)展方向。并且指出：效益審計也要注意突出重點。從當(dāng)前情況看，要重點抓住財政專項資金和重要的政府投資項目。這些資金和項目具有財政投入大，政策性強(qiáng)，社會關(guān)注的特點，有的還直接關(guān)系到人民群眾的切身利益和社會穩(wěn)定。而且從以往情況看，由于管理和機(jī)制等方面的原因，這些方面存在的問題也不少。由此入手開展效益審計，容易取得效果，實現(xiàn)突破，摸索積累經(jīng)驗。

3.宣傳

宣傳的第一個對象是審計對象，即被審計單位。審計工作通常被認(rèn)為是批評性的，通過監(jiān)督服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。這當(dāng)然是審計機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，何況目的也是積極的。但不同的審計類型和方式，發(fā)揮的作用有所區(qū)別，財務(wù)審計重在防護(hù)，績效審計則重在促進(jìn)。財務(wù)審計強(qiáng)調(diào)的是真實合法，績效審計強(qiáng)調(diào)的是效益，它的目標(biāo)是管理活動和資金運用的最優(yōu)化，這顯然與被審計單位的追求是一致的。因此在績效審計中，審計人員以及被審計單位的相關(guān)人員，都需要轉(zhuǎn)變觀念，共同致力于審計工作的建設(shè)性作用。在審計方法上，績效審計不限于查賬，更多的是了解事實、收集數(shù)據(jù)，進(jìn)行分析和評估。所以，績效審計的實施一般稱為調(diào)查而不是檢查，較易于切入被審計單位本身的工作，得到有關(guān)人員的配合。審計人員在了解基本情況、確定審計目標(biāo)、建立評價標(biāo)準(zhǔn)、取得審計證據(jù)、形成審計結(jié)論以至提出審計建議等一系列工作環(huán)節(jié)上，都需要聽取被審計單位管理層、執(zhí)行層等各方面的意見，整個過程都在溝通、合作與協(xié)商。由此可見，審計人員要會宣傳績效審計，盡量吸收被審計單位人員的參與，以爭取充分的理解和支持。當(dāng)然也需要注意，審計機(jī)關(guān)是一個超脫于政府決策和執(zhí)行活動的監(jiān)督部門，審計人員在工作中必須保持應(yīng)有的獨立性，不可以放棄職責(zé)去違背事實或降低標(biāo)準(zhǔn)。

我國各級審計機(jī)關(guān)隸屬于政府，對本級政府負(fù)責(zé)并報告工作，每年預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，要經(jīng)政府批準(zhǔn)和委托，再向人大常委會報告。因此，績效審計首先必須得到政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，才可能創(chuàng)造一個良好的政治環(huán)境。應(yīng)該看到，這幾年審計工作不斷發(fā)展，審計權(quán)威日益提高，黨政領(lǐng)導(dǎo)越來越注意發(fā)揮審計監(jiān)督在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和加強(qiáng)廉政建設(shè)方面的作用。審計機(jī)關(guān)要進(jìn)一步通過宣傳做工作，通過工作做宣傳，使黨政領(lǐng)導(dǎo)清楚，績效審計能夠在轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能，提高公共資源使用效益，服務(wù)社會大眾等許多方面，發(fā)揮更加積極的作用。審計機(jī)關(guān)要更主動、密切的聯(lián)系人大及有關(guān)部門，把績效審計作為一個經(jīng)常性的匯報和討論的題目。還可以嘗試建立一個專家咨詢網(wǎng)絡(luò)，在一些專業(yè)性很強(qiáng)的績效審計項目上，及時聽取專家意見，必要時聘請專家參加審計。新聞界會關(guān)注績效審計的內(nèi)容和結(jié)果，審計人員要善于通過媒體宣傳審計成果，普及績效意識，爭取廣泛的信任和支持。在政府、人大和媒體等各方面的推動下，績效審計一定會逐漸走入社會、走入公眾。

三、深圳政府績效審計進(jìn)展

2001年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計監(jiān)督條例》公布實施，規(guī)定審計機(jī)關(guān)對政府各部門進(jìn)行績效審計，每年向本級政府提出績效審計報告，并受政府委托，向人大常委會報告績效審計工作情況。2002年深圳市審計局首次開展了政府績效審計，在深圳市三屆人大常委會第二十二次會議上，提交了2002績效審計工作報告。借鑒香港的經(jīng)驗，吸取先進(jìn)的方法，從深圳的實際情況出發(fā)，可以更好更快的推進(jìn)深圳的政府績效審計工作。

（一）深圳政府績效審計的開端

深圳市審計局（以下簡稱審計局）進(jìn)行的第一個績效審計項目，是市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備的采購及使用和管理。1.選擇項目

經(jīng)過初步的調(diào)查和篩選，確定這個項目，首先是考慮了它的重要性和實用性，又特別顧及到初次進(jìn)行績效審計的自身能力，此外還有相關(guān)單位的接受和支持。在2002年3月深圳市第三屆人民代表大會第三次會議上，代表們在審議本政府投資項目計劃時，對某醫(yī)院購置價值4 000萬元的核磁共振設(shè)備預(yù)算提出質(zhì)疑，認(rèn)為綜合利用全市各醫(yī)院同類設(shè)備的配置，已經(jīng)可以滿足市民看病需要，根據(jù)資源共享以節(jié)約財政支出的現(xiàn)實情況，目前不必再添置此類設(shè)備。這項預(yù)算被暫緩安排，同時引起了審計局的注意。在當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行審計實施過程中，審計人員根據(jù)了解的情況，初步提出了5個績效審計備選項目，分別涉及交通、環(huán)保、城管、醫(yī)療和農(nóng)業(yè)的財政投入?？紤]到醫(yī)療設(shè)備購置所受到的關(guān)注，負(fù)責(zé)績效審計選項的審計人員走訪了數(shù)家醫(yī)院，對醫(yī)療設(shè)備的采購和管理使用情況作了初步調(diào)查，認(rèn)為該項目在增值性等方面較優(yōu)于其他項目，而主管部門也愿意積極配合，于是提出了意見，由審計局研究確定立項。

審計局布置由財政處負(fù)責(zé)這項績效審計任務(wù)，盡量收集該項審計的背景資料，包括所涉及部門和單位的有關(guān)運作機(jī)制、制度規(guī)定和管理狀況等，還從財政局取得了有關(guān)投資、撥款的全部資料。審計人員與主管部門商討，建立了該項績效審計的考核指標(biāo)，并編制了取證表格，在此基礎(chǔ)上，制定了審計方案。

2.實施審計

這項審計并沒有集中許多人力，而是重在確定審計組骨干人員。2002年8月至11月，4名審計人員組成審計組，對深圳市人民醫(yī)院等12家市屬醫(yī)院及衛(wèi)生局的有關(guān)事項進(jìn)行了深入調(diào)查。審計組先選點進(jìn)行制度測試，試用考核指標(biāo)。根據(jù)實際發(fā)現(xiàn)的問題，適當(dāng)修正審計目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整審計方案，進(jìn)一步明確審計內(nèi)容和工作步驟。在審計過程中，注意按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范審計工作，設(shè)計審計取證表格，對所有被審計單位實施審計取證，獲取并核實數(shù)據(jù)。對審計中確定的重點設(shè)備和部門，加強(qiáng)現(xiàn)場觀測和實地調(diào)查，同時注意與被審計單位的溝通，以各種方式征詢他們的意見?，F(xiàn)場工作完成后，對審計取得的數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行匯總、綜合和分析，從中找出影響財政資金使用績效的問題和制度執(zhí)行上的薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)與被審計單位和有關(guān)專家交換意見，初步形成審計結(jié)果。

1999年至2002年，市財政局在市屬各醫(yī)院經(jīng)費預(yù)算中撥出專項購置費11 619萬元，在政府投資計劃中投入市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備購置9 450萬元，共計21 069萬元，占同期市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備采購總額的51.9%.審計發(fā)現(xiàn)，財政資金用于購置醫(yī)療設(shè)備并無明確的目標(biāo)和規(guī)劃，基本上是由醫(yī)院各自申請納入預(yù)算。由于對醫(yī)療設(shè)備購置尚無立足于現(xiàn)實、著眼于發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，對各醫(yī)院提交的申請項目又沒有建立評價制度，加上編制預(yù)算的財政局同主管的衛(wèi)生局缺乏溝通，財政資金的使用和分配，很難在總體上合理有效，也因此會出現(xiàn)人大會議否決單項預(yù)算的情況。此外，醫(yī)療設(shè)備從申請到招標(biāo)，環(huán)節(jié)過多，程序繁瑣，一般需要3個月以上的時間，不利于及時滿足醫(yī)院診斷和治療的需要。又因為醫(yī)療設(shè)備的專業(yè)性和特殊性，申請、招標(biāo)和采購的一些作法也需要改進(jìn)。

經(jīng)審計調(diào)查，截至2002年6月，12家市屬醫(yī)院10萬元以上醫(yī)療設(shè)備共1150臺（件），價值61 383萬元，總體使用情況較好，尤其綜合醫(yī)院的常規(guī)檢測設(shè)備使用效率較高，并且主管部門也制訂了醫(yī)療設(shè)備管理制度。但無論主管部門的統(tǒng)一管理還是各醫(yī)院的實際運作，都存在一些問題。例如，《深圳市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)儀器設(shè)備管理暫行規(guī)定》要求，各醫(yī)院定期向主管部門報送設(shè)備情況報表，并對設(shè)備的使用及效益進(jìn)行日?？己?，將考核結(jié)果報主管部門。但一方面大部分醫(yī)院沒有進(jìn)行設(shè)備考核和效益分析，另一方面主管部門也未制定效益考核的具體辦法和指標(biāo)，對各醫(yī)院報送資料沒能及時統(tǒng)計分析并充分利用。總而言之，重購置、輕管理，對使用效益關(guān)注不夠。又例如，部分大型醫(yī)療設(shè)備利用率偏低，有的處于閑置或半閑置狀態(tài)，審計所列舉的事例反映了明顯的浪費現(xiàn)象。這其中有的因為使用不當(dāng)，也有的申請購置時就缺乏科學(xué)依據(jù)，可行性研究比較隨意。還有其他問題，如設(shè)備的資料管理不完備，會計核算不規(guī)范，因此影響了醫(yī)療設(shè)備的管理和考核，等等。

針對發(fā)現(xiàn)的問題，審計人員提出了以下建議：（1）改變各醫(yī)院多頭申購醫(yī)療設(shè)備的狀況，建立統(tǒng)一的醫(yī)療設(shè)備申購制度和配置規(guī)劃；（2）加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)的信息化建設(shè)，建立醫(yī)療設(shè)備管理數(shù)據(jù)庫；（3）建立醫(yī)療設(shè)備采購、管理及效益考核的專家評審制度；（4）主管部門下達(dá)考核指標(biāo)，嚴(yán)格管理規(guī)章，各醫(yī)院切實做好基礎(chǔ)工作；（5）對現(xiàn)存利用效益不高的設(shè)備，研究解決辦法，統(tǒng)籌安排使用。衛(wèi)生局和各醫(yī)院積極配合了這項績效審計，認(rèn)為審計結(jié)果客觀公正，所提建議適當(dāng)可行，并已采取具體措施改進(jìn)有關(guān)工作。

3.報告結(jié)果

市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備采購及使用和管理情況的審計結(jié)果，分基本評價、主要問題、審計建議和被審計單位反饋意見四部分整理成文，再匯總其他績效審計項目完成情況，一并上報市政府。經(jīng)市政府同意，形成《深圳市2002績效審計工作報告》，提交市人大常委會。報告首先由人大計劃預(yù)算委員會進(jìn)行審議，并向人大常委會提出初審報告。委員會對審計局的績效審計工作給予充分肯定，認(rèn)為審計的程序比較合理，內(nèi)容比較全面，結(jié)論具有指導(dǎo)意義，工作富有成效。初審報告指出，“這是我市乃至全國政府審計系統(tǒng)的一項創(chuàng)新工作，對于科學(xué)評價財政資金使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，轉(zhuǎn)變部門和單位使用財政資金的觀念，不斷改善部門和行業(yè)的管理水平，提高財政資金使用效益，具有重要意義?！辈⑶覍M(jìn)一步做好績效審計工作，提出了四條意見：一是對績效審計工作報告中提出的各項問題和建議，市政府及其有關(guān)部門要認(rèn)真研究，制定切實可行的措施，認(rèn)真進(jìn)行整改，并將整改情況書面報告市人大常委會；二是大力提倡和牢固樹立績效意識；三是建立績效審計的責(zé)任追究機(jī)制；四是進(jìn)一步完善績效審計工作制度，擴(kuò)大績效審計工作面。人大常委會結(jié)合初審報告，對績效審計揭示的問題進(jìn)行了審議，并將審議結(jié)果函告政府及有關(guān)部門加以整改。

績效審計結(jié)果引起了人大常委會的熱烈討論，普遍要求加大績效審計力度，把人民群眾關(guān)心、財政投入大的政府部門和投資項目作為審計重點?？冃徲媹蟾婧腿舜蟪Ｎ瘯膶徸h結(jié)果被媒體廣泛報道，有關(guān)方面也非常重視。審計局不僅對被審計單位下達(dá)了審計意見書，提出問題并要求改進(jìn)，而且促進(jìn)了人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督，并通過這些更高層次、更大范圍的監(jiān)督支持了審計工作，進(jìn)一步發(fā)揮了建設(shè)性作用，開辟了審計監(jiān)督的新局面。

（二）深圳政府績效審計的準(zhǔn)備

深圳作為一個已經(jīng)發(fā)展了二十多年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，為在我國率先開展績效審計提供了較為有利的經(jīng)濟(jì)、政治和社會環(huán)境。2002年，擁有500萬常住人口（其中戶籍人口140萬）的深圳市，實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值2 239億元，人均4.6萬元（折合5 561美元），地方財政收入304億元，人均6千元，若再加上其他政府掌握的財政資金，可支配財力達(dá)600多億。各項經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)基本達(dá)到中等收入國家水平，綜合各種可比、不可比因素，測算目前深圳的經(jīng)濟(jì)總量和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，約相當(dāng)于香港的三分之一。初建特區(qū)直到現(xiàn)在，深圳堅持了小政府、大社會的行政管理模式，市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)展，政府職能較傾向于公共服務(wù)。深圳1992年就取得了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，深圳市民也具備一定的民主意識和效益觀念。與經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展相適應(yīng)，相對充裕的深圳財政已逐步構(gòu)建起公共財政的框架，不斷加大了對教育、環(huán)保和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入，同時全面推行部門預(yù)算，明細(xì)支出計劃，優(yōu)化財政資金的分配使用?？傊?，這些條件，成為深圳開展政府績效審計的客觀基礎(chǔ)，而在主觀上，還需要許多的努力。

1.立法支持

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計監(jiān)督條例》根據(jù)了《審計法》關(guān)于對財政收支效益性審計的規(guī)定，提出了績效審計的概念，“是指審計機(jī)關(guān)在對政府各部門財務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動的真實性、合法性進(jìn)行審計的基礎(chǔ)上審查其在履行職責(zé)時財政資金所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果的程度，并進(jìn)行分析、評價和提出改進(jìn)意見的專項審計行為”?！稐l例》還進(jìn)一步規(guī)定，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年第四季度提交績效審計報告，把績效審計特別的提到了與預(yù)算執(zhí)行審計相當(dāng)?shù)闹匾?。?jù)此，績效審計成為深圳審計機(jī)關(guān)每年的法定審計項目。

深圳市人大計劃預(yù)算委員會擔(dān)當(dāng)了同香港立法會政府帳目委員會同樣的職責(zé)，審議績效審計報告，并就此向人大常委會提出報告。在績效審計方面，計劃預(yù)算委員會與審計機(jī)關(guān)有共同的目標(biāo)，通過審議和提出建議，提高了審計機(jī)關(guān)的作用。近年來，計劃預(yù)算委員會同審計機(jī)關(guān)合作，派人考察香港及國外的績效審計，并經(jīng)常交換工作意見，從認(rèn)識和操作兩個層面，把對績效審計的立法支持具體化。

2.資源配置

在2001年深圳政府機(jī)構(gòu)改革過程中，為適應(yīng)加強(qiáng)和改進(jìn)審計監(jiān)督的需要，審計機(jī)關(guān)擴(kuò)充了機(jī)構(gòu)，增加了人員，調(diào)整和優(yōu)化了資源配置。市審計局新建政府投資審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計兩個直屬專業(yè)局，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也更集中于財政資金的審計，各區(qū)審計局也比照擴(kuò)大調(diào)整了機(jī)構(gòu)和編制。深圳審計機(jī)關(guān)在組建十八年后，從此達(dá)到一個新的工作平臺，更加能夠承擔(dān)開拓績效審計的歷史性任務(wù)。

一方面，審計機(jī)關(guān)通過競爭上崗和雙向選擇，優(yōu)化了現(xiàn)有人員的組合，增強(qiáng)了審計力量。另一方面，由于增加編制而大量招進(jìn)公務(wù)員，改善了專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高了業(yè)務(wù)能力。如市審計局一年內(nèi)面向全國招考了28名公務(wù)員，其中工程、金融、法律、計算機(jī)和經(jīng)濟(jì)管理等專業(yè)人員19名，占新進(jìn)人員的三分之二。多元化的審計人員組合，為績效審計的開展供應(yīng)了優(yōu)質(zhì)資源。

3.人員培訓(xùn)

2002年以來，深圳審計機(jī)關(guān)已多次組織了績效審計的考察和培訓(xùn)。2001年11月，由審計局和人大法制委員會、計劃預(yù)算委員會組成的審計考察團(tuán)訪問了丹麥國家審計署，聽取了丹麥政府績效審計情況的介紹。2002年4月，審計局會同計劃預(yù)算委員會到香港考察，訪問了香港審計署和政府帳目委員會，就績效審計進(jìn)行學(xué)習(xí)和交流。8月，審計局和內(nèi)部審計協(xié)會舉辦了為期兩天的績效審計培訓(xùn)班，請香港中文大學(xué)教授來深講課。11月，審計局派出由18名業(yè)務(wù)骨干組成的績效審計培訓(xùn)團(tuán)赴澳大利亞，聽取專家學(xué)者講課，并訪問了當(dāng)?shù)貙徲嫏C(jī)關(guān)。此外，審計局還召開業(yè)務(wù)會議，由完成了績效審計任務(wù)的審計人員介紹經(jīng)驗和體會，進(jìn)行專題研討。

（三）深圳政府績效審計的設(shè)想

1990年，審計署審計科研所一位年輕的審計人員編著了一本《世界審計史》，獻(xiàn)給曾經(jīng)、正在和將來獻(xiàn)身于中華民族審計事業(yè)的人們。在“績效審計的發(fā)展”這一章的結(jié)尾，寫下了這樣一段話：“績效審計目前正成為一股風(fēng)糜全球的浪潮，成為現(xiàn)代國家審計發(fā)展的不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。它引起的最重大的變革，將不僅是審計范圍的根本變動，而且是推動整個世界國家審計向深度的空前發(fā)展。因此，能否不失時機(jī)地選擇并接受績效審計，是衡量一個國家的國家審計是否具有活力的標(biāo)志之一。許多國家的審計長正是在歷史的這一轉(zhuǎn)折點上，勇敢的接受挑戰(zhàn)，為本國國家審計的發(fā)展，作出了里程碑式的貢獻(xiàn)?！钡搅诵率兰o(jì)的今天，中國審計比以往任何時候都迫近了這個激動人心的挑戰(zhàn)，我們能夠也必須開始自己的實踐。深圳審計機(jī)關(guān)去年已經(jīng)邁出了政府績效審計的第一步，今年以至于今后，將會有更為積極的發(fā)展。

1.2003年績效審計項目安排

去年，由市審計局財政處成功的進(jìn)行了醫(yī)療設(shè)備采購及使用和管理的績效審計，在此實踐基礎(chǔ)上，今年將擴(kuò)大績效審計的范圍，增加績效審計的項目。2003審計項目計劃已經(jīng)制訂下達(dá)，確定從主輔兩方面開展績效審計工作：主要方面，選擇若干項目專門實施績效審計，提交獨立的績效審計報告；輔助方面，在某些專項資金、重點部門和重點投資的財務(wù)審計中，向績效審計延伸，除檢查真實性、合規(guī)性外，適當(dāng)調(diào)查評價財政資金運用的經(jīng)濟(jì)、效率和效果。出于積極穩(wěn)妥、逐步推進(jìn)的考慮，近期的績效審計基本上由市審計局組織進(jìn)行，各區(qū)審計局根據(jù)實際情況，量力試行。市審計局立項實施的績效審計，主要由與財政審計特別是預(yù)算執(zhí)行審計密切相關(guān)的業(yè)務(wù)部門承擔(dān)，如財政處、行政處、資金處和政府投資審計專業(yè)局。

為積極開拓政府績效審計這一重大而創(chuàng)新的業(yè)務(wù)，限于審計資源，今年市審計局適量壓縮了一般性的財務(wù)審計，并在項目進(jìn)行的時間上作了恰當(dāng)安排。上半年大量開展常規(guī)審計，并結(jié)合財政資金審計進(jìn)行調(diào)查研究，提出績效審計備選項目，下半年則集中力量組織實施確定的績效審計項目。目前有關(guān)業(yè)務(wù)處和專業(yè)局已指定資深審計人員負(fù)責(zé)績效審計選項，他們參考以往審計結(jié)果，分析當(dāng)前審計情況，再進(jìn)一步收集研究相關(guān)信息和資料，正列出可選項目，現(xiàn)大致集中在教育、環(huán)保、城管等幾個領(lǐng)域。各業(yè)務(wù)處和專業(yè)局提出的備選項目，將統(tǒng)一由局業(yè)務(wù)會論證、比較和篩選，最后作為今年績效審計任務(wù)正式立項，暫未選擇項目則可納入備選項目庫，以為今后所用。

2.基于應(yīng)用的研究與培訓(xùn)

這份“香港政府績效審計研究”，就是著眼于應(yīng)用的調(diào)研報告，從實際運作過程介紹了香港政府的績效審計，提煉了其中的要點和特點，概括了世界范圍績效審計的發(fā)展和經(jīng)驗，分析了我國及深圳績效審計的現(xiàn)狀和條件，提出了實踐績效審計的對策以及本部門可行性計劃。因此，對于審計人員認(rèn)識和操作績效審計，是一份可供實用的參考材料。在調(diào)研期間，我與香港審計署和一些審計理論界的專家建立了聯(lián)系，說明了深圳審計機(jī)關(guān)開展績效審計的準(zhǔn)備和設(shè)想，希望能夠得到他們在應(yīng)用研究和人員培訓(xùn)方面的幫助，并且長期合作，交流信息和經(jīng)驗，共同促進(jìn)績效審計在實踐中發(fā)展。

在今年2月的全市審計工作會議上，我講解了政府績效審計的發(fā)生發(fā)展和基本內(nèi)容，也提出了我市當(dāng)前績效審計的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和任務(wù)，把績效審計納入了審計項目計劃。3月，市審計局召開專業(yè)會議，由財政處介紹了去年實施的績效審計項目，總結(jié)了經(jīng)驗和做法。我們還將采取請進(jìn)來和走出去兩種方式加快績效審計培訓(xùn)，請內(nèi)地和香港的專家學(xué)者前來授課、交流，也選拔業(yè)務(wù)骨干出境出國培訓(xùn)和考察?？冃徲嫷睦碚撗芯恳矔S著業(yè)務(wù)的開展不斷深入，反過來指導(dǎo)實踐，從而提升業(yè)務(wù)的水平和質(zhì)量。

3.規(guī)范化建設(shè)

績效審計要在實踐中逐步發(fā)展，也要在實踐中逐步規(guī)范，規(guī)范化是績效審計走向成熟的道路。目前深圳審計機(jī)關(guān)根據(jù)業(yè)務(wù)進(jìn)展需要進(jìn)行的規(guī)范化建設(shè)，主要有以下幾個方面。首先，是在廣泛調(diào)查財政資金分布和運用情況的基礎(chǔ)上，備選一批較為符合績效審計條件的項目，建立績效審計項目庫，實行滾動式項目計劃，以便充分有效地連續(xù)組織進(jìn)行績效審計。其次，根據(jù)選擇的審計對象和確定的審計目標(biāo)，建立適當(dāng)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)，評價標(biāo)準(zhǔn)將依據(jù)法律、規(guī)則、政策、計劃以及合理的意見綜合而成，沒有適當(dāng)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)，將難以得出科學(xué)合理的審計結(jié)果。再次，參照國外的審計準(zhǔn)則，從自己績效審計的實際需要出發(fā)，制定可操作的績效審計實施規(guī)則和報告規(guī)則，規(guī)范工作程序和各種審計文書。最后，適時研究下達(dá)審計機(jī)關(guān)關(guān)于績效審計的規(guī)定或辦法，正確指導(dǎo)和推進(jìn)績效審計工作，待條件成熟時，由政府或人大制定發(fā)布有關(guān)法規(guī)，使績效審計規(guī)范化達(dá)到法制化的程度。

第五篇：績效審計

引言

2008年7月，審計署終于提出了實現(xiàn)績效審計(效益審計)的日程表，發(fā)布《審計署2008年至2012年審計工作規(guī)劃》提出，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。在強(qiáng)調(diào)繼續(xù)“查辦大案要案”的同時，審計署逐步將績效審計評價寫入審計報告。先對中央部門預(yù)算執(zhí)行審計進(jìn)行績效評價，然后是農(nóng)業(yè)、金融、財政等專業(yè)審計領(lǐng)域引入績效審計評價。

回首我國首次提出“績效審計”的概念是在1991年全國審計會議上，而深圳是我國最先開始深圳是我國最先開始試點績效審計的城市，全國首例績效審計案例是由深圳審計局發(fā)起。早在2003年時，審計署就開始探索績效審計路徑。時任審計長李金華指出，雖然“審計風(fēng)暴”給審計部門帶來了很大榮譽，但是從國家審計理論演進(jìn)角度來說，中國還是要探索自己的績效審計方法體系。

為何績效審計被采納并付諸實踐呢？因為績效審計和傳統(tǒng)財務(wù)收支審計側(cè)重點不一樣，績效審計的范圍更寬，審計內(nèi)容更多，審計人員素質(zhì)成了難題，傳統(tǒng)的審計只要求審計人員懂法規(guī)、懂財經(jīng)，進(jìn)行“查賬本”；而績效審計，是審計被審計單位履行職責(zé)情況、對國家財經(jīng)政策法規(guī)執(zhí)行情況、制度效率、政府管理效能、資金使用效益和政策效用等情況，涉及金融、投資、環(huán)保等各方面。這就有利于建立高效廉潔政府，有效地利用有限資源，更能維護(hù)人民的利益。

一、績效審計的基本理論

（一）績效審計的概念

績效審計主要包括了三個方面的內(nèi)容，其中有經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，也就是大家常聽到的“3E”審計。其中經(jīng)濟(jì)性是指以相對較低的費用取得有一定質(zhì)量保證的資源；效率性是指以一定的投入取得最大的產(chǎn)出；效果性是指在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果。

（二）績效審計的范圍

我國績效審計的范圍可以歸結(jié)為以下兩個大類：

1.財政性資金支出。主要包括：(1)行政事業(yè)單位的經(jīng)費支出。(2)國家投資建設(shè)項目。(3)其他各種專項公共資金的使用。(4)國際金融組織和外國政府援助、貸款項目。

2.國有及國有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。

（三）績效審計的主要職能

績效審計的主要職能有兩個，分別是鑒證和評價?？冃徲嬇c其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督手段同樣具有一定的監(jiān)督的職能，但是監(jiān)督職能并不是績效審計的主要職能，這是因為績效審計的主要目的不是為了防止弊端，而是為了分清責(zé)任和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其中鑒證是指對被審計單位經(jīng)濟(jì)運行過程和結(jié)果進(jìn)行的鑒別和證明，證明結(jié)果的真實性；評價是對經(jīng)濟(jì)運行過程和結(jié)果的數(shù)量和質(zhì)量做出的合理性鑒定與評判。

（四）績效審計的作用

績效審計的作用是提高被審計單位的管理，提高被審計單位的經(jīng)濟(jì)效益，但是這種作用也是建立在被審計單位提供的真實的經(jīng)濟(jì)運行過程和單位的真實的情況的基礎(chǔ)上的。

二、我國績效審計的現(xiàn)狀以及存在的問題

（一）我國績效審計的現(xiàn)狀（1）從時間上看起步較晚

我國首次提出績效審計這一概念是在1991年的全國審計會議上，而直到2003年，我國審計署才開始探究績效審計的路徑，所以我國的績效審計從起步上就落后了西方發(fā)達(dá)國家一大截。（2）審計人員知識面匱乏

在我國，由于績效審計工作開展的比較晚，有相當(dāng)一部分審計工作人員對績效審計的認(rèn)知還不是很全面，大多數(shù)審計人員對績效審計的認(rèn)知還停留在國外有關(guān)情況的介紹層面。正是由于理論知識的匱乏，再加之操作過程十分復(fù)雜，才導(dǎo)致了我國的績效審計止步不前。

（3）審計方法上較為落后

目前在績效審計工作上,國外已經(jīng)引進(jìn)了十分先進(jìn)的績效評價方法來進(jìn)行績效評價,比如說平衡計分卡這種方法。雖說我國也有很多審計人員在對這種評價方法進(jìn)行研究,但是仍處于認(rèn)知階段，離具體的實際應(yīng)用還有很大的一段距離。所以我國目前的審計手段仍比較落后，想要跟得上國際的步伐，仍需要不斷地努力才能實現(xiàn)。

（4）績效審計的標(biāo)準(zhǔn)比較模糊

不管從事什么工作，有了明確的標(biāo)準(zhǔn)才能保證結(jié)果的有效性，然而對于我國的績效審計工作來講，并沒有一個客觀的標(biāo)準(zhǔn)來讓審計工作人員來參照，甚至在我國有一些機(jī)構(gòu)和部門就沒有制定出一定績效審計標(biāo)準(zhǔn)，因此審計工作人員在執(zhí)行審計工作的時候缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行參照，這就大大增加了我國審計工作人員績效審計的難度，再加上我國審計人員的能力較外國來比較本來就有一定的差距，而現(xiàn)在審計工作的難度又比外國審計難度大，這就導(dǎo)致了我國的績效審計與外國的績效審計的差距會越拉越大。另外國內(nèi)大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)和企事業(yè)沒有認(rèn)識到績效審計工作所能作用的范圍，這就導(dǎo)致了許多應(yīng)當(dāng)進(jìn)行績效審計的經(jīng)濟(jì)活動沒有被劃分到績效審計工作的范圍之內(nèi)，就表現(xiàn)出當(dāng)前涉及到績效審計的項目較少。

（四）績效審計的目標(biāo)

審計目標(biāo)是審計活動的既定方向和要達(dá)到的預(yù)定結(jié)果，也是審計理論聯(lián)系審計實踐的橋梁。審計目標(biāo)是審計與外部環(huán)境的紐帶，它直接反映社會環(huán)境的需求，影響和制約審計的外部環(huán)境的變化，會對審計目標(biāo)提出調(diào)整要求，進(jìn)而引起審計實踐的變革。同時，審計目標(biāo)對審計人員的審計責(zé)任也有直接影響，有什么樣的審計目標(biāo)就有什么樣的審計責(zé)任。

許多國家把績效審計的目標(biāo)定位在：評價并改善政府項目、中央政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)的運作，為政府和議會提供相關(guān)信息，包括審計發(fā)現(xiàn)、審計結(jié)論、審計評價以及與被審計單位及其管理和政策有關(guān)的審計建議。

我國審計署發(fā)布的《審計署2008年至2012年審計工作規(guī)劃》中提出：到2012年每年所有的審計項目都開展績效審計。在強(qiáng)調(diào)繼續(xù)“查辦大案要案”的同時，審計署逐步將績效審計評價寫入審計報告。先對中央部門預(yù)算執(zhí)行審計進(jìn)行績效評價，然后是農(nóng)業(yè)、金融、財政等專業(yè)審計領(lǐng)域引入績效審計評價。審計署在“規(guī)劃”中指出：要用5年時間建立起中國實際的績效審計方法體系。具體的路徑：2009年建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計評價體系，2010年建立起財政績效審計評價體系，2012年基本建立起符合我國實際的績效審計方法體系。

（五）績效審計的現(xiàn)實意義

1.開展績效審計是建立高效廉潔政府的需要

高效廉潔的政府，是現(xiàn)代化民主社會的基本特征。在以市場經(jīng)濟(jì)為中心的今天，在政府各部門以經(jīng)濟(jì)工作為中心的情況下，如果能對工作中的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行經(jīng)常性審計監(jiān)督，那么，官僚主義和腐敗現(xiàn)象就會少一些，經(jīng)濟(jì)決策就會更準(zhǔn)確，國家的經(jīng)濟(jì)損失就會更少，社會效益也會大大提高。目前在公共資金的使用上存在著不重視經(jīng)濟(jì)效益，不算經(jīng)濟(jì)賬，甚至嚴(yán)重浪費的現(xiàn)象，有限的資金沒有得到合理有效的使用，使政府的效能下降，并為某些腐敗分子提供了方便。盡快開展績效審計，有利于監(jiān)督政府工作的效益，有利于建立清正廉潔的政府。

2.開展績效審計是有效利用有限資源的需要

隨著國家在社會經(jīng)濟(jì)生活中的作用日益顯著，公共支出占國民生產(chǎn)總值的比重不斷上升，中央政府和地方政府所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的范圍已大大擴(kuò)展。我國人口眾多，國家公共開支的成倍增長和公營企業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，使得經(jīng)濟(jì)資源越來越不能滿足社會的需要，政府的生長基礎(chǔ)和社會的發(fā)展機(jī)會愈來愈受限制。雖然目前我國的經(jīng)濟(jì)增長速度令世界刮目相看，我們也擁有得天獨厚的自然資源和人力資源，但是如若按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，在這種高經(jīng)濟(jì)增長的背后，是否隱藏著對寶貴自然資源和人力資源的某種揮霍，對政府受托責(zé)任的考評應(yīng)該定位在投資績效上。投資不僅包括經(jīng)濟(jì)資源，也包括人力資源、自然資源等；績效不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，還包括環(huán)境的保護(hù)、社會的安定、民眾的凝聚力等。

3.開展績效審計是維護(hù)人民群眾利益的根本需要

現(xiàn)代社會是民主社會，是人民當(dāng)家作主的時代。政府受人民之托、用人民的錢，為人民辦事。在民主社會，政府負(fù)有以最經(jīng)濟(jì)、最有效的辦法使用、管理各項資源，并使各項資源的使用最大限度地達(dá)到預(yù)期目的。因此，盡快開展績效審計，是維護(hù)民主與法制建設(shè)、建立現(xiàn)代化強(qiáng)國的一個有力措施。

二、與國外績效審計的比較

（一）從概念上來講績效審計，西方各國叫法不盡相同，定義也不單一。

1.英國審計署將績效審計叫做物有所值審計或貨幣價值審計其定義為：檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟(jì)性效率性和效果情況 2.加拿大審計署將績效審計叫做綜合審計，其定義為：對政府活動進(jìn)行有組織的有目的系統(tǒng)的檢查，并對上述政府活動進(jìn)行效益評價，將評價結(jié)果報告議會，以促進(jìn)加拿大政府活動的透明性，提高公共服務(wù)的質(zhì)量

3.德國將績效審計定義為：主要是指對行政運作的經(jīng)濟(jì)效率效果和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審計 主要目標(biāo)是鑒別改善政府部門財務(wù)管理方法由機(jī)關(guān)團(tuán)體提供有關(guān)收益支出與資源管理獨立而可靠的信息，以加強(qiáng)政府部門的決策，促使政府部門致力建立通告經(jīng)濟(jì)效率與效果以及是否符合其職責(zé)的報告程序，確保責(zé)任完成 4.澳大利亞稱為效率審計 澳大利亞聯(lián)邦審計署認(rèn)為績效審計是 為了對有關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營活動處于經(jīng)濟(jì)與有效方式的程度進(jìn)行評價，而對集體或個人履行職能的效益或經(jīng)營業(yè)務(wù)進(jìn)行的情況所做的檢查；對集體和個人采取的并用以衡量業(yè)務(wù)經(jīng)營活動正常進(jìn)行的程序以及程序是否適當(dāng)，能否使集體或個人足以衡量業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)與有效的程度所做的檢查。

5.美國審計署1994年的政府審計準(zhǔn)則中對績效審計的定義為：績效審計就是客觀系統(tǒng)的檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織 項目活動和功能進(jìn)行獨立的評價的目的，以便改善公共責(zé)任性，為實施監(jiān)督所采取糾正措施的有關(guān)各方進(jìn)行決策提供信息

6.我國目前沒有對績效審計有統(tǒng)一的定義，有關(guān)績效審計的闡述主要有以下兩個：一是1994年通過的《審計法》規(guī)定，審計機(jī)關(guān)“對財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進(jìn)行審計監(jiān)督”，這意味著推行效益審計（即績效審計）的開始。二是2008年審計署制定的《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》里指出，“全面推進(jìn)績效審計，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制?！?/p>

（二）從績效審計的特點來看

1、美國績效審計的特點。首先，完善的法律及審計準(zhǔn)則體系是政府績效審計的依據(jù)。美國聯(lián)邦通過了一系列涉及審計的法案,有力地促進(jìn)了不同時期政府審計的發(fā)展。政府審計準(zhǔn)則問題同樣得到了高度重視。為規(guī)范、指導(dǎo)審計人員的行為,1972年,聯(lián)邦審計總署發(fā)布了《政府機(jī)構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)審計準(zhǔn)則》。此準(zhǔn)則經(jīng)多次修訂(最近一次修訂在2003年完成,已于2004年1月1日實施),被美國各級審計機(jī)構(gòu)和會計理論界所公認(rèn),一直延用至今。其次，審計范圍涵蓋了一切公共資金的使用領(lǐng)域,但就不同的情況劃分為兩種類型,審計內(nèi)容各有側(cè)重。按照美國法律的規(guī)定,審計長應(yīng)調(diào)查一切有關(guān)公共資金的收入、支出和使用情況,并應(yīng)就其效率和效益問題向國會提出建議。因此,為立法機(jī)關(guān)服務(wù)是聯(lián)邦審計的出發(fā)點所在"根據(jù)立法所賦予的權(quán)限,規(guī)定績效審計由兩部分構(gòu)成,即經(jīng)濟(jì)性和效率性審計、項目效果審計。

2、瑞典績效審計的特點。首先，采用不同的法律制度約束一國的國家審計。地方政府自治是瑞典政府體制的傳統(tǒng),也是瑞典式民主政府制度的特點。與此相適應(yīng),地方審計機(jī)關(guān)隸屬于地方議會,國家審計局和它們之間沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，兩者適用的法律也不一樣,前者適用《瑞典國家審計局法》,而后者適用地方政府審計指導(dǎo)原則。其次，它擁有別具特色的兩階段調(diào)查分析法。瑞典國家審計局大量地運用了調(diào)查分析方法并把這一方法劃分為兩個階段：一是調(diào)查階段,二是深入調(diào)查階段。這一方法與其建立在職能及任務(wù)分析基礎(chǔ)之上的審計內(nèi)容相適應(yīng)。如在調(diào)查階段,審計師的主要任務(wù)是找出被審計單位存在的問題,從而形成自己對一些問題的看法,如被審計單位的活動目標(biāo)是什么?是否有與目標(biāo)相適應(yīng)的業(yè)務(wù)活動其業(yè)務(wù)活動中是否存在問題或薄弱環(huán)節(jié)?有無建立保證業(yè)務(wù)活動正常進(jìn)行的管理制度?為此,審計師要分別進(jìn)行目標(biāo)分析、業(yè)務(wù)活動分析和管理制度分析。如果在調(diào)查階段發(fā)現(xiàn)了需要進(jìn)一步分析研究的問題,審計師就要進(jìn)行深入調(diào)查。否則,審計即于調(diào)查階段結(jié)束。深入調(diào)查階段的工作一般限于在調(diào)查階段就目標(biāo)分析。業(yè)務(wù)活動分析和管理制度分析中發(fā)現(xiàn)的問題,而不重復(fù)全部事項。

3、澳大利亞績效審計的特點。首先，審計類型與眾不同。按照一次審計涉及單位的多少,澳大利亞聯(lián)邦審計署的績效審計分為兩種類型,即特定對象績效審計和跨部門績效審計。特定對象績效審計的內(nèi)容包括：運營管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和執(zhí)行效果；單位內(nèi)部是否有足夠的程序、措施來推動和保證經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果的實現(xiàn)；對照歷史情況,是否在管理上有所改進(jìn)和完善。跨部門績效審計的主要領(lǐng)域是安全領(lǐng)域?qū)徲嬇c業(yè)務(wù)支持程序?qū)徲?。前者要求審計人員檢查涉及全社會的人身、信息和實物安全的有關(guān)政策、程序、資源和管理是否合理、有效。后者重點檢查基礎(chǔ)性的行政管理程序是否能滿足財務(wù)管理的法律要求,并保證聯(lián)邦機(jī)構(gòu)正常履行其職責(zé)。其次，突出跟蹤審計。在績效審計的整個組織過程中,分為戰(zhàn)略計劃階段、初步調(diào)查、執(zhí)行及報告和跟蹤審計等階段。不論具體審計項目的具體程序有何不同,在執(zhí)行審計程序時,都要考慮審計的影響,通過審計能夠帶來哪些節(jié)約,增加哪些價值,如何更好地傳達(dá)審計發(fā)現(xiàn)的問題和審計建議。

4、中國績效審計的特點。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立科學(xué)審計理念，切實把握審計工作發(fā)展規(guī)律，通過預(yù)防、揭露、抵御三方面，充分發(fā)揮審計監(jiān)督“免疫系統(tǒng)”功能，要求全面推進(jìn)績效審計。但不容置疑的是，全面開展中國特色績效審計之路并非平坦。

中國特色的績效審計是我國現(xiàn)有審計理論體系的新支，目前尚研究不夠，由審計署牽頭，各地方審計機(jī)關(guān)參與，組織審計實務(wù)工作者和大專院校、科研院所審計理論研究人員，通力合作，理論聯(lián)系實際，借鑒國內(nèi)外有關(guān)績效審計的研究成果和實踐經(jīng)驗，結(jié)合我國審計特點進(jìn)行研究。明確中國特色績效審計的基本含義、特點、審計目標(biāo)、審計內(nèi)容、評價指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)、審計技術(shù)方法、審計質(zhì)量控制和審計結(jié)果運用等問題相關(guān)問題。確立一個相對主流的觀點用以統(tǒng)一績效審計相關(guān)人員的認(rèn)識，然后再在不斷實踐和研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步豐富和完善。

三、績效審計存在的問題

綜上所述，績效審計是一項十分重要的管理制度。在我國，尤其是在地（市）縣這兩級地方政府，有的剛剛起步，有的還不知所措 要真正建立起中國特色的績效審計體系，還需要相當(dāng)一段時期的探索與嘗試，這不僅要在整個政府審計界注入績效審計的理念，深入細(xì)致地研究績效審計的相關(guān)問題，還應(yīng)在全社會大聲疾呼，以引起社會各界的重視和關(guān)注當(dāng)前，在績效審計的開展方面，所面臨的問題很多，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一）政府體制跟不上形勢

改革開放以來，我國的政府體制改革雖然取得了一定的成績，但仍然存在一些不容忽視的問題 諸如政府績效考核機(jī)制缺乏科學(xué)性，辦事效率低下的問題；政府部門的職權(quán)交叉，管理效率低下的問題；政務(wù)活動的公開透明度不高，社會公信力低下的問題；行政法律法規(guī)體系尚未健全，官僚主義、腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生的問題作為績效審計主體的政府審計機(jī)關(guān)，同樣也存在缺陷現(xiàn)行的審計監(jiān)督體制是行政型模式，審計的委托者、審計者以及被審計者擁有同一的隸屬關(guān)系和共同的利益，權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰；實質(zhì)上，現(xiàn)行的審計機(jī)關(guān)是政府自己在使用公共財產(chǎn)的同時，又反過來審自己的一種內(nèi)部審計。正是這樣，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對審計工作的法制觀念淡薄，怕揭露問題過多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績，因而干預(yù)審計機(jī)關(guān)依法揭露問題，人為地要求審計機(jī)關(guān)將一些重大違法違規(guī)問題刪去。也由于審計部門受本級政府領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費由地方政府供給，干部的管理在地方，所以審計部門也很難保持自己超然脫俗，這正是制約我國審計部門有效開展績效審計的一個重要的原因。

（二）審計觀念跟不上步伐

由于法制觀念等諸多因素的影響，人們自覺接受審計監(jiān)督的意識還不強(qiáng)，加之對績效審計的宣傳力度不夠，人們對績效審計的認(rèn)識更是存在較大的差異性。首先是社會各界，他們的審計觀念還較為落后其次是相當(dāng)一部分審計人員對績效審計的認(rèn)知還存在著局限性，大多數(shù)還停留在財務(wù)收支審計上；再加之社會上還存在一些不良的風(fēng)氣，審計的社會地位與其所發(fā)揮的職能不相稱；財政、經(jīng)濟(jì)活動透明度不高；法制的不完善導(dǎo)致假賬盛行；等等。這些因素?zé)o一不影響著績效審計的發(fā)展。

（三）工作范圍跟不上需要

績效審計，雖然是審計部門近些年來叫得很響喊得很多的一項創(chuàng)新性的工作，但目前從實際工作的操作層面來看，它卻有很多方面跟不上來至目前為止，國家除制發(fā)了幾個企業(yè)效績評價方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定之外，對其他方面的績效審計，特別是對于政府公共部門的績效審計，目前尚沒有一個明確的規(guī)定，既沒有績效審計方面的指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)，也沒有績效審計方面的準(zhǔn)則性的可操作性的指導(dǎo)文件，導(dǎo)致政府績效審計難以展開 同時從當(dāng)前的審計實踐來看，績效審計范圍相當(dāng)窄小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上審計事業(yè)發(fā)展的要求。如行政事業(yè)單位的經(jīng)費開支專項資金，本來這些部門過日子就感緊巴巴的，基本上沒有開展績效審計，也沒法開展績效審計；隨著國有企業(yè)改革的深化，現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步建立和國退民進(jìn)，企業(yè)的績效已不再是政府審計所關(guān)注的重點問題；財政審計，當(dāng)前人們把主要精力放在真實性和合法性上，撥出去的資金在支出方面只要合規(guī)就可以了，至于資金是否用于原定的目標(biāo)、效益如何，則基本不去管它了。這樣一來，政府審計部門也感到十分為難，有種無處伸開手腳的感覺。

（四）人員素質(zhì)跟不上要求

績效審計與財務(wù)收支審計是有區(qū)別的審計績效審計屬于專業(yè)性和綜合性比較強(qiáng)的審計，其技術(shù)與方法更加復(fù)雜，其難度與要求更加不同因此，它對審計人員的素質(zhì)要求也就更高，現(xiàn)有審計人員的素質(zhì)還達(dá)不到要求，其知識結(jié)構(gòu)專業(yè)素質(zhì)工作能力等方面與開展績效審計還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)雖然現(xiàn)有審計人員中的審計師實務(wù)知識比較多，但理論基礎(chǔ)薄弱，普遍缺乏公共管理 行政法規(guī)財政財務(wù)和現(xiàn)代審計技術(shù)等方面的專業(yè)知識；現(xiàn)有的審計人員對傳統(tǒng)審計技術(shù)較熟悉，而對現(xiàn)代審計技術(shù)較陌生，且綜合分析問題的能力不強(qiáng)。高質(zhì)量的績效審計還需要審計人員具有較強(qiáng)的評價政府工作績效的意識，要求審計人員能夠深刻地理解政府的工作，并有能運用各種專業(yè)知識測定被審組織的業(yè)績，以對其作出深刻而中肯的評價判斷。在這些方面，現(xiàn)有的審計人員是無法應(yīng)對的現(xiàn)有的審計人員的素質(zhì)狀況已成為制約績效審計發(fā)展的關(guān)鍵因素，將不利于對績效進(jìn)行全面、客觀公正的分析評價

四、加強(qiáng)績效審計的對策

績效審計，它是政府績效管理的重要組成部分，是由獨立的審計機(jī)構(gòu)或人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，運用審計程序和方法，對政府及各隸屬部門事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性效率性效果性和資金使用效益進(jìn)行的審計及評價；它是對政府部門事中 事后經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督評價，能及時發(fā)現(xiàn)和反映存在的問題，提出改進(jìn)建議，以促進(jìn)政府科學(xué)管理提高績效的一種獨立性的監(jiān)督活動從當(dāng)今社會的發(fā)展和當(dāng)今政府的管理現(xiàn)狀來看，績效審計已經(jīng)到了非開展不可的程度 正是這樣，不能以原有的工作方式和知識結(jié)構(gòu)來思考績效審計，而應(yīng)在現(xiàn)有的審計環(huán)境 審計條件審計手段的平臺上來研究績效審計，來構(gòu)造績效審計

（一）加大宣傳力度，給績效審計以氛圍

績效審計，它即將成為政府審計的主流，這是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，也是審計機(jī)關(guān)審計使命之所決定因此，大力加強(qiáng)政府績效審計工作的宣傳力度，做到較大層面上的人，至少是科以上干部樹立績效審計的觀念，了解績效審計的意義，認(rèn)識績效審計的作用，績效審計才能得到全社會的認(rèn)可，工作才能順利開展績效審計的宣傳可以通過多種形式進(jìn)行，如召開會議，報告績效審計；開班辦學(xué)輔導(dǎo)績效審計；利用媒體，宣傳績效審計；等等 通過宣傳，形成良好的績效審計氛圍，讓績效審計的科學(xué)理念深入人心，讓績效審計的先進(jìn)事業(yè)順利發(fā)展

（二）深化體制改革，給績效審計以陣地

只有加大改革力度，全面建立健全公共財政體制，大力轉(zhuǎn)變政府職能，科學(xué)理順政府關(guān)系，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，才能真正從根本上解決政府部門人浮于事 效率低下的狀況，才能促進(jìn)社會主義法制經(jīng)濟(jì)，才能促進(jìn)政府審計由純粹的監(jiān)督機(jī)制向完善的公共財產(chǎn)激勵約束機(jī)制轉(zhuǎn)變，從而解決當(dāng)前績效審計無從下手 無法下手等方面的問題政府部門的體制改革不僅能促使公共財產(chǎn)效益的提高，而且也會更加重視制約績效審計發(fā)展中的深層次問題，更加注意解決績效審計發(fā)展中的具體問題科學(xué)合理的政府體制，能使政府的效能提高，能產(chǎn)生輝煌的成效，也有益于審計部門對公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的效益性效率性的審計這樣，政府績效審計就會得到全面的重視，得到深入的發(fā)展

（三）建立完善法規(guī)，給績效審計以武器

法律法規(guī)是開展政府績效審計的關(guān)鍵性的問題，依法審計是審計的基本原則，法律法規(guī)是審計人開展審計業(yè)務(wù)的基本武器只有用法律法規(guī)的形式把績效審計確定下來，審計人員在進(jìn)行審計時才有法可依目前，在績效審計的實踐中，還沒有擺脫傳統(tǒng)習(xí)慣和傳統(tǒng)定式的制約，大都用傳統(tǒng)審計來開展績效審計，跳不出傳統(tǒng)審計的圈子，使得績效審計缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容 因此，國家有關(guān)部門要認(rèn)真總結(jié)在政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任和專項資金審計中取得的績效評價方面的經(jīng)驗，結(jié)合財務(wù)收支審計的審計準(zhǔn)則，制定比較系統(tǒng) 操作性比較強(qiáng)的政府績效審計的相關(guān)法規(guī)只有把績效審計的審計對象審計目的審計程序?qū)徲嬙u價等作出法律條例方面的規(guī)定，績效審計才能有效地進(jìn)行特別是要建立一套科學(xué)可行的指標(biāo)評價體系，這是審計實踐反復(fù)證明了的問題 評價一個單位一個部門一名領(lǐng)導(dǎo)的公平程度，取決于指標(biāo)評價體系的科學(xué)程度同時，審計部門也要在績效審計方面實行嚴(yán)格的審計質(zhì)量責(zé)任制審計工作稽查制度，以進(jìn)一步明確績效審計的要求有了一些基本性的法律法規(guī)和操作層面上的制度，并在日后的實踐中不斷修訂和完善，績效審計就會開展得有聲有色

（四）注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)，給績效審計以驍將

績效審計是對政府活動的經(jīng)濟(jì)性效率性效果性的審計，與財務(wù)收支審計相比，績效審計對審計人員自身素質(zhì)的要求較高一般來說，做績效審計的審計人員，除了要有做財務(wù)收支審計方面的業(yè)務(wù)知識外，還必須具有公共管理學(xué) 電子計算機(jī)工程學(xué)心理學(xué)等多方面的知識，而現(xiàn)有的審計人員中大都缺乏這方面的知識因此，加強(qiáng)對現(xiàn)有審計人員的培訓(xùn)，優(yōu)化審計人員的知識結(jié)構(gòu)，提高審計人員的素質(zhì)，是做好政府績效審計的前提條件 各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)對現(xiàn)有審計人員進(jìn)行強(qiáng)化培訓(xùn)，可以舉辦各種類型的學(xué)習(xí)班，強(qiáng)化教育；國家審計署應(yīng)組織編寫績效審計的教材，通過網(wǎng)絡(luò)，面向全體審計人員傳道授業(yè)，以提高審計人員的理論素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)政府績效審計方面的能力審計戰(zhàn)線有了這樣一批驍將勇士，績效審計的事業(yè)就會興旺，績效審計的明天就會輝煌。