第一篇：成都三十二年農(nóng)村土地制度改革探析

成都三十二年農(nóng)村土地制度改革探析

馮龍慶

成都市位于美麗富饒的川西平原，面積12,390平方公里，總?cè)丝跒?404.7萬人，在全國特大城市中，人口僅次于重慶、上海、北京，居第四位。2010年末，成都市國內(nèi)生產(chǎn)總值5551.3億元，地方財(cái)政一般預(yù)算收入526.9億元，城鎮(zhèn)居民可支配收入20835元，農(nóng)民人均純收入8205元，全市城鎮(zhèn)化率65.3%。32年前，包括成都在內(nèi)四川省與安徽省一起被國家確定為農(nóng)村改革的試點(diǎn)省。2007年6月，成都市被國務(wù)院批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。回顧成都市改革開放32年的歷史，鑒于農(nóng)村改革中土地問題的極端重要性，本文僅對(duì)此作一些粗淺的探析。

一、農(nóng)村土地制度改革三十二年的歷史發(fā)展

按照我國有關(guān)農(nóng)村土地政策形成與發(fā)展的歷史邏輯，32年來，成都市的土地制度改革大致可以分為以下四個(gè)階段。

第一階段是1978年—1991年。主要是以改革土地政策為核心，推進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

由于改革前“大躍進(jìn)”和“人民公社”等“左”的農(nóng)村土地政策，將土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中于集體，凝固了土地市場(chǎng)的流通，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，黨的十一屆三中全會(huì)后，要想徹底改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期停滯的狀態(tài)，就必須變更現(xiàn)有的農(nóng)村土地政策。1982年1月1日，從中共中央《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》（第一個(gè)中央1號(hào)文件）開始，到1984年1月中共中央發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村工作的通知》（第三個(gè)中央1號(hào)文件）為止，明確了我國農(nóng)村土地制度改革的大方向，即農(nóng)村土地由原來集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營變?yōu)橥恋丶w所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。雖然，在此基礎(chǔ)上形成的以家庭承包經(jīng)營的農(nóng)村土地經(jīng)營制度，并沒有觸及到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的本質(zhì)，即土地權(quán)屬關(guān)系的界定與變革，對(duì)原有土地產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行格局變動(dòng)不大，但是，這種適合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)營制度在成都市迅速推廣后，也足以使幾百萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性像火山一樣爆發(fā)出來，促進(jìn)了成都市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

第二階段是1992年—2003年。主要是以完善土地政策為核心，推進(jìn)農(nóng)村“雙層經(jīng)營體制”。

進(jìn)入90年代，成都市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開始全面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。這一時(shí)期中央的農(nóng)村土地政策沒有重大變更，主要是對(duì)原有的土地政策進(jìn)行補(bǔ)充和完善，使這些政策法律化、制度化。如1993年把“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”寫進(jìn)《憲法》，成為國家的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度；2002年通過了《農(nóng)村土地承包法》，標(biāo)志著我國土地政策向法制化軌道轉(zhuǎn)變。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素由城市向農(nóng)村不斷擴(kuò)大，成都市農(nóng)村各種專業(yè)戶如雨后春筍一般發(fā)展起來，并由此出現(xiàn)了家庭分散經(jīng)營和集體統(tǒng)一服務(wù)相結(jié)合的“雙層經(jīng)營體制”；出現(xiàn)了“公司+農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式；出現(xiàn)了為各種專業(yè)戶（公司）服務(wù)的農(nóng)村行業(yè)協(xié)會(huì)，等等。成都市堅(jiān)持以市場(chǎng)化為取向的改革，并在此基礎(chǔ)上著力發(fā)展農(nóng)村“雙層經(jīng)營體制”，與此相適應(yīng)，成都市的農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營與土地流轉(zhuǎn)機(jī)制也逐漸培育和發(fā)展起來。

第三階段是2003年—2007年6月。主要是以“三個(gè)集中”為核心，推進(jìn)農(nóng)村土地向規(guī)模經(jīng)營集中。

2003年初，新一屆成都市委、市政府在總結(jié)雙流縣“三個(gè)集中”（工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中）經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，決定在全市范圍內(nèi)開展以推進(jìn)“三個(gè)集中”為核心的“城鄉(xiāng)一體化”改革。成都市的“城鄉(xiāng)一體化”改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，其中，“土地向規(guī)模經(jīng)營集中”的主要內(nèi)容則是：堅(jiān)持以穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度為基礎(chǔ)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取轉(zhuǎn)包、租賃、入股等形式，穩(wěn)步推進(jìn)土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和種植大戶集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營。到2006年底，全市共實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營160萬畝。

第四階段是2007年7月—現(xiàn)在。主要是以“先行先試”為特點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地制度綜合配套改革。

2007年6月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)重慶、成都為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。試驗(yàn)區(qū)要求對(duì)包括明確國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新，做到“先行先試”，為全國做示范。成都市對(duì)此改革的基本思路是：“明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民，還利于民，讓市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)和配置資源，為現(xiàn)代生產(chǎn)要素注入農(nóng)村打好基礎(chǔ)，真正促成城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮”。同時(shí)，主要做了以下探索：

一是加大了耕地保護(hù)和土地流轉(zhuǎn)力度。2008年1月，成都市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（施行）》，決定由市、縣兩級(jí)政府每年從財(cái)政預(yù)算中安排26億元設(shè)立耕地保護(hù)基金，為承擔(dān)耕地保護(hù)的農(nóng)民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，確保耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降。同時(shí)，成都市委、市政府還加大了土地向規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)的力度。截止2008年底，成都市累計(jì)流轉(zhuǎn)農(nóng)用地面積已經(jīng)達(dá)到302.7萬畝，其中耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到226.2萬畝，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)50畝以上規(guī)模經(jīng)營達(dá)到197.4萬畝，1000畝以上規(guī)模經(jīng)營業(yè)主達(dá)到405個(gè)；培育規(guī)模以上龍頭企業(yè)657家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)面達(dá)66.7%。二是進(jìn)行了土地（林地）確權(quán)登記管理。2007年7月，成都試驗(yàn)區(qū)獲批后，成都市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》，在全域成都展開了將集體山林確權(quán)到戶和向林農(nóng)頒發(fā)林權(quán)證（林用地使用權(quán)證和林產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)證）的工作。到2010年底，成都市已累計(jì)落實(shí)產(chǎn)權(quán)面積（林地勘界）360.5萬畝，占應(yīng)確權(quán)面積的98.2%，承包經(jīng)營的山林全部簽訂了承包經(jīng)營合同；完成發(fā)證面積359.4萬畝，占應(yīng)發(fā)證面積的97.9%，累計(jì)核發(fā)林權(quán)證64.8萬本。同時(shí)，成都市還以都江堰市、溫江區(qū)、雙流縣、大邑縣為試點(diǎn)，啟動(dòng)了農(nóng)村土地確權(quán)和向農(nóng)民頒發(fā)承包地經(jīng)營權(quán)證，宅基地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證，以及向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組頒發(fā)集體土地產(chǎn)權(quán)證的工作。2010年12月底，全市已全部完成土地（林地）確權(quán)頒證。

三是建立了承包地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。為了進(jìn)一步“還權(quán)賦能于民”，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，提高服務(wù)水平，成都市農(nóng)委還制定《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，并在全市初步建立起了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，切實(shí)為農(nóng)民、為經(jīng)營業(yè)主從事土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營提供全程服務(wù)。同時(shí)，成都市還統(tǒng)一制定了規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)流程。

四是建立了新型集體經(jīng)濟(jì)合作組織。結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，成都市積極探索建立以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)為紐帶的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，支持農(nóng)民將承包地經(jīng)營權(quán)等入股建立村級(jí)農(nóng)業(yè)股份有限公司，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大。例如，邛崍市羊安鎮(zhèn)湯營村成立村級(jí)農(nóng)業(yè)股份有限公司，支部書記是董事長、村委會(huì)是董事會(huì)。他們自己搞多種經(jīng)營，如養(yǎng)豬，種植蔬菜、西瓜、蘑菇等，既壯大了集體經(jīng)濟(jì)，又促進(jìn)了農(nóng)民增收。又如崇州市榿泉鎮(zhèn)群安村農(nóng)民將承包地經(jīng)營權(quán)入股建立村級(jí)農(nóng)業(yè)合作社。該合作社與成都逸凡集團(tuán)合作，發(fā)揮群眾主體作用，規(guī)范“九步”操作流程 創(chuàng)新“四種”開發(fā)模式，吸引社會(huì)資金參與該村“荷風(fēng)水村”土地綜合整理項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。五是成立村鎮(zhèn)銀行探索土地權(quán)屬抵押貸款。為了在金融上支持農(nóng)民土地經(jīng)營，成都市成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，組建了村鎮(zhèn)銀行，對(duì)有需求的農(nóng)戶發(fā)放小額貸款。值得注意的是，大邑縣在林地確權(quán)的基礎(chǔ)上，率先以林權(quán)作抵押進(jìn)行貸款的試點(diǎn)，被認(rèn)為是配合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，解決農(nóng)村融資難的重要突破性舉措，已獲得了國家的認(rèn)可?！?.12”大地震以后，成都市出臺(tái)了加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)災(zāi)后農(nóng)村住房重建的意見，要求把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為災(zāi)后重建的基礎(chǔ)性工作。2008年8月，全市5個(gè)受災(zāi)市縣（都江堰市、彭州市、崇州市、邛崍市、大邑縣）分別成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，為受災(zāi)農(nóng)戶自建住房提供貸款擔(dān)保，截至2010年底，各金融機(jī)構(gòu)為成都2.3萬戶農(nóng)戶發(fā)放貸款11.37億元。2010年底，成都開始試行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，工作方案明確，2010年12月至2011年2月底為試點(diǎn)階段，2011年3月起進(jìn)入全市推進(jìn)階段。崇州市即為試點(diǎn)之一。2010年12月1日，崇州市隆興鎮(zhèn)黎壩村楊柳農(nóng)民專業(yè)合作社以101.27畝土地五年的承包經(jīng)營權(quán)作為抵押，從成都農(nóng)商銀行崇州支行獲得16萬元的授信額度貸款，貸款利息比商業(yè)貸款低30％。2010年最后一個(gè)月，成都市共實(shí)現(xiàn)了四筆土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，貸款對(duì)象各不相同。

六是鼓勵(lì)農(nóng)戶“雙放棄”，從農(nóng)民變?yōu)榫用?。如溫江?shí)施“雙放棄一保障”（放棄承包地和宅基地，享受城鎮(zhèn)社保和醫(yī)保）政策，鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)戶放棄農(nóng)村土地承包權(quán)和宅基地的使用權(quán)，搬遷到城鎮(zhèn)居住，并享受城鎮(zhèn)社保和醫(yī)保，農(nóng)戶原承包地和宅基地由政府有關(guān)機(jī)構(gòu)收回統(tǒng)一經(jīng)營。溫江出臺(tái)這個(gè)政策后，目前已有10000多戶農(nóng)民變?yōu)榫用?。此外，?duì)于已經(jīng)在城鎮(zhèn)購房的農(nóng)民，對(duì)于自愿放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)的，還可以由當(dāng)?shù)卣闪⒌霓r(nóng)民住宅置換中心支付相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)。政府將其宅基地統(tǒng)一收回后復(fù)耕，其宅基地的指標(biāo)則進(jìn)入當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地指標(biāo)庫，置換為其他建設(shè)用地。七是鼓勵(lì)農(nóng)民將宅基地入股從事非農(nóng)生產(chǎn)。2004年，成都市19個(gè)區(qū)（市）縣共有農(nóng)村集體建設(shè)用地146萬畝，占全市建設(shè)用地總量的52%，農(nóng)村人均154㎡。因此，成都市政府鼓勵(lì)農(nóng)民將宅基地入股，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。主要有以下幾種形式：一是由村社將農(nóng)民集中居住后節(jié)余出來的宅基地集中起來，以社區(qū)的名義與外地企業(yè)合資入股辦企業(yè)；二是農(nóng)民通過村集體經(jīng)濟(jì)組織與外地企業(yè)以宅基地入股成立股份公司，農(nóng)民按股分紅；三是跨區(qū)域結(jié)對(duì)入股，按股份取得收益。例如，龍泉驛區(qū)大蘭村屬于山區(qū)貧困村，該區(qū)將該村農(nóng)民遷移到龍華社區(qū)集中居住區(qū)居住，村民原有的承包地及退出的宅基地復(fù)耕后全部用于果樹種植經(jīng)營，宅基地指標(biāo)則集中到龍華社區(qū)建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)。大蘭村與龍華社區(qū)再按合同確定股份取得收益。

八是探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。目前，成都市正在探索農(nóng)民集體土地使用制度改革，建立完善市場(chǎng)配置土地資源的機(jī)制。這就涉及到農(nóng)村集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑問題，需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，讓集體建設(shè)用地在土地有形市場(chǎng)中自主交易、流轉(zhuǎn)，實(shí)行同地同價(jià)、同權(quán)，與國有土地一樣共同遵守相同的流轉(zhuǎn)和管理規(guī)則，實(shí)現(xiàn)“兩種所有權(quán)，同一個(gè)市場(chǎng)”。目前，成都市林權(quán)交易市場(chǎng)已經(jīng)投入運(yùn)行，全國首個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺(tái)——成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所已經(jīng)掛牌成立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)也已試點(diǎn)運(yùn)行。

二、目前農(nóng)村土地制度改革的主要成效

三年來，成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中“先行先試”，積極探索農(nóng)村土地制度的改革，已經(jīng)在實(shí)踐中取得了明顯的成效。主要表現(xiàn)在：

（一）促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。成都市通過推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營程度，提高了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平。2010年，全市土地規(guī)模經(jīng)營每畝平均增收達(dá)800元以上。同時(shí)，在土地規(guī)模經(jīng)營的帶動(dòng)下，全市已發(fā)展一批具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品基地，形成了以分層次、多品種，極具區(qū)域特色的商品糧、生豬、蔬菜、水果、花卉和名優(yōu)茶葉產(chǎn)業(yè)帶，等等。

（二）促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。成都市現(xiàn)有耕地543.9萬畝，農(nóng)業(yè)人口658.08萬人，人均耕地面積僅有0.83畝，人多地少的矛盾十分突出。土地規(guī)模經(jīng)營使農(nóng)民直接從第一產(chǎn)業(yè)中解放出來，逐步轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，也使得一部分農(nóng)民由家庭生產(chǎn)經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，實(shí)現(xiàn)了就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全市由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力已達(dá)210萬人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的50%以上，其中常年性轉(zhuǎn)移的達(dá)147.2萬人，季節(jié)性轉(zhuǎn)移的達(dá)55萬人以上。其中，從事第二產(chǎn)業(yè)的占52.3%，從事第三產(chǎn)業(yè)的占47.7%，而土地的規(guī)模經(jīng)營業(yè)主吸納的農(nóng)民務(wù)工數(shù)也超過10萬人。

（三）促進(jìn)了農(nóng)民收入持續(xù)增長。成都市土地規(guī)模經(jīng)營不僅消除了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，使農(nóng)民收入獲得了更加穩(wěn)定的增長。農(nóng)民既有土地流轉(zhuǎn)的收益，又有工資性和二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營收入。通過土地承包經(jīng)營權(quán)入股的，不僅有土地流轉(zhuǎn)的保底收入，還可以獲得股份分紅，就地務(wù)工、外出務(wù)工等多項(xiàng)收入。例如，金牛區(qū)天回鎮(zhèn)向海社區(qū)土地流轉(zhuǎn)后，2010年農(nóng)民收入在土地上每畝平均純收入6837元，與傳統(tǒng)種植業(yè)相比每畝增收6437元。又如，經(jīng)溫江區(qū)測(cè)算，全區(qū)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶較規(guī)模經(jīng)營前每年每戶平均增收4000余元。

（四）提高了農(nóng)業(yè)科技含量。有了土地規(guī)模經(jīng)營這個(gè)前提，業(yè)主在經(jīng)營過程中就可以利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)。例如，在邛崍市固驛鎮(zhèn)仁壽村，文君米業(yè)有限公司租地近3000畝建設(shè)科技種糧示范基地，全面實(shí)現(xiàn)了水稻品種優(yōu)良化、施肥集約化、作業(yè)機(jī)械化和管理數(shù)字化，其生產(chǎn)的“生態(tài)米”量多質(zhì)好，國內(nèi)外供不應(yīng)求。又如，在金牛區(qū)沙河源鎮(zhèn)，業(yè)主租地70畝建設(shè)生態(tài)節(jié)水農(nóng)業(yè)基地。共建溫室大棚1.04萬平方米生產(chǎn)高檔盆花和苗木，并采用全國乃至世界都處于領(lǐng)先地位的滴灌技術(shù)，每畝降低用水成本300元，單位面積產(chǎn)量、質(zhì)量和效益顯著增加。

（五）促進(jìn)了集體建設(shè)用地集約利用。2004年以來，成都市大規(guī)模啟動(dòng)了農(nóng)村土地整理工作，投入資金約100億元，整理土地面積300萬畝，新增耕地面積13.4萬畝，建成農(nóng)民居住點(diǎn)235個(gè)。農(nóng)民土地整理不但建設(shè)了一批高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)、有產(chǎn)業(yè)特色的基本農(nóng)田，改善了近10萬農(nóng)民的生活、居住條件，而且改變了原有農(nóng)戶宅基地（建設(shè)用地）利用分散、低效、粗放的混亂局面，大量地釋放了農(nóng)村集體建設(shè)用地，較好地促進(jìn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約利用。

（六）發(fā)揮了集體建設(shè)用地資源價(jià)值。由于歷史原因，成都市農(nóng)戶宅基地呈院落（林盤）分布，具有布局分散、人均占地面積過大的特點(diǎn)，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地又越來越少。2005年，國土資源部批準(zhǔn)成都市開展第一批“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的試點(diǎn)。這就為挖掘農(nóng)村存量集體建設(shè)用地的潛力，有效緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張，保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)，促進(jìn)全市的新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，充分發(fā)揮農(nóng)村集體建設(shè)用地的資源價(jià)值創(chuàng)造了有利條件。目前，成都市已經(jīng)開始了包括土地綜合整理在內(nèi)的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)工作已全面鋪開。

三、關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的啟示和思考

成都市三十二年來農(nóng)村土地制度改革的歷史發(fā)展，特別是近三年來的大膽創(chuàng)新和成功實(shí)踐，既給我們極大的啟示，又使我們深入地思考。主要有以下幾個(gè)方面：

（一）不爭(zhēng)論，著力于有限處置權(quán)的改革。對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)的問題，歷來有兩種截然不同的觀點(diǎn)，即私有化或公有化的觀點(diǎn)。有的學(xué)者基于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，認(rèn)為私有產(chǎn)權(quán)安排是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最佳制度安排，對(duì)現(xiàn)行的集體所有的土地制度持否定態(tài)度。然而，這一結(jié)論是以經(jīng)濟(jì)主體的信息對(duì)稱、選擇自由、分散化決策以及充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系假設(shè)為前提的。有的學(xué)者則基于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論及其所隱含的上述假設(shè)條件，對(duì)于我國轉(zhuǎn)型時(shí)期的經(jīng)濟(jì)制度是不恰當(dāng)和不現(xiàn)實(shí)的理論判斷，肯定我國土地集體所有制有這種現(xiàn)存的土地產(chǎn)權(quán)制度。誰是誰非？

成都市在試點(diǎn)中不搞爭(zhēng)論，主要著眼于農(nóng)民對(duì)土地實(shí)際處置權(quán)的改革。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，對(duì)土地而言，一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)包括土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，而其中處置權(quán)是最重要的。成都市對(duì)農(nóng)村土地制度的改革主要有兩條：一是明確土地權(quán)屬；二是對(duì)各種權(quán)屬賦予有限的處置權(quán)。例如，對(duì)農(nóng)村耕地的承包權(quán)，農(nóng)民不能改變其土地的性質(zhì)，即從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的用途，但可以進(jìn)行出租、入股等形式處置；對(duì)農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)，農(nóng)民可以改變它的性質(zhì)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也可以進(jìn)行出租、入股、合作等形式處置，但不能買賣；對(duì)于農(nóng)戶住房的所有權(quán)，農(nóng)民可以像城市住房一樣處置，但其宅基地的性質(zhì)與國有土地仍有不同；對(duì)以上所有的權(quán)屬農(nóng)民都有出讓（放棄）的處置權(quán)，但出讓的對(duì)象只能是國家，如溫江區(qū)的“雙放棄、一保障”政策。這就是成都市在試點(diǎn)中提出的“明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，還權(quán)于民，還利于民”的創(chuàng)新所在。

（二）重效益，著力于用市場(chǎng)配置土地資源。農(nóng)村土地制度改革的最終目的是追求土地土地資源的優(yōu)化配置與投入產(chǎn)出比的提高。新《土地管理法》已明確規(guī)定，國有土地和集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，即可以通過土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓建立土地市場(chǎng)體系。這就比農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離更邁出了關(guān)鍵的一步，它對(duì)于土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)行土地集中，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營具有決定性意義。因此，在農(nóng)村土地制度改革上，成都市著力于以市場(chǎng)配置土地資源，通過建立市縣鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)農(nóng)民和業(yè)主兩個(gè)方面的積極性，實(shí)現(xiàn)了占該市耕地總面積38.76%的土地規(guī)模經(jīng)營。同時(shí)，成都市還注重使土地的規(guī)模集中度與其產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)，提高土地資源的投入產(chǎn)出比，從而充分發(fā)揮土地效益，取得了農(nóng)民持續(xù)增收的效果。

（三）重探索，著力于用金融杠桿撬動(dòng)土地資本。成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，提出了“土地資本化”的口號(hào)，并主要通過兩種形式來實(shí)現(xiàn)。一種是通過農(nóng)村建設(shè)用地（宅基地）流轉(zhuǎn)的形式，具體推動(dòng)農(nóng)村集體土地資本化。為此，全市還建立了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使農(nóng)村建設(shè)用地在市場(chǎng)中進(jìn)行招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式公開交易，并最終將形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“兩種所有權(quán)，同一市場(chǎng)”的目標(biāo)。另一種是通過允許農(nóng)戶用林權(quán)或土地權(quán)屬抵押貸款的形式，幫助農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)小額度的土地資本積累，增加農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)性收入‘。同時(shí)，成都市還著力引導(dǎo)農(nóng)民樹立土地資本化的觀念。農(nóng)民只有接受了這一觀念，才能使農(nóng)村土地有償轉(zhuǎn)讓，土地資本積累、土地市場(chǎng)建設(shè)等改革具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

（四）重攻堅(jiān)，著力于化解人與地的矛盾。成都市現(xiàn)人均耕地面積僅有0.8畝，且農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率還比較低下，僅相當(dāng)于第二產(chǎn)業(yè)的1∕7和第三產(chǎn)業(yè)的1∕4左右，人與土地的矛盾十分尖銳。同時(shí)，隨著農(nóng)村征地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，征地中暴露出來損害農(nóng)民土地權(quán)益的問題日益突出，并由此引發(fā)了不少農(nóng)村群體性事件。這些都是農(nóng)村土地制度改革中遇到的熱點(diǎn)和難題。成都市在改革中著力化解這些矛盾，緊緊抓住較少農(nóng)業(yè)人口這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，千方百計(jì)促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。目前，全市已經(jīng)轉(zhuǎn)移220萬人，約占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的55%。同時(shí)，成都市還探索建立多種征地補(bǔ)償方式及保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的新辦法和長效機(jī)制，從而保證了農(nóng)村土地制度改革的順利進(jìn)行。

（五）重引導(dǎo)，著力于培育新型集體經(jīng)濟(jì)組織。成都市在農(nóng)村土地制度改革中，形成了一大批新型的集體經(jīng)濟(jì)組織。但這種組織有別于建國初期農(nóng)村的初級(jí)社和高級(jí)社。初級(jí)社的特點(diǎn)是土地所有權(quán)歸農(nóng)戶，農(nóng)戶以土地和其他生產(chǎn)資料入股，互助合作，按股份紅；高級(jí)社的特點(diǎn)是土地所有權(quán)歸集體，農(nóng)戶的其他生產(chǎn)資料折價(jià)入社，共同勞動(dòng)，按勞取酬。新型集體經(jīng)濟(jì)組織則提示兼有初級(jí)社和高級(jí)社的特點(diǎn)：土地既歸所有，又能按股份紅。但與初級(jí)社和高級(jí)社不同的是，新型集體經(jīng)濟(jì)組織是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，在人力資源和生產(chǎn)要素的流動(dòng)中成長和發(fā)育起來的。成都市著力引導(dǎo)農(nóng)民走新型集體經(jīng)濟(jì)的道路，就使其改革的著眼點(diǎn)，不僅符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，而且富有社會(huì)主義的特色。

（六）重自愿，尊重農(nóng)民在農(nóng)村土地制度改革中的選擇。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要承擔(dān)者，由農(nóng)民組織的農(nóng)戶家庭是農(nóng)村土地制度變革與創(chuàng)新的主要運(yùn)行載體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村土地制度（包括產(chǎn)權(quán)制度）是否改革到位是農(nóng)民生產(chǎn)積極性的內(nèi)在動(dòng)力源泉。從理論上講，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)選擇農(nóng)民與土地優(yōu)化的結(jié)合方式，即這種結(jié)合方式能夠最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民家庭的生產(chǎn)積極性。這就需要充分尊重農(nóng)民的自愿選擇和切身利益。因?yàn)橹挥羞@樣，農(nóng)村土地制度的改革才能最終成功。成都市在改革的過程中，采取了“分層推進(jìn)、區(qū)別對(duì)待、因地制宜、群眾自愿“的原則，正是充分尊重了農(nóng)民自愿選擇的權(quán)利，才初步取得了”城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮“的效果。

作者系管理學(xué)博士研究生，中共崇州市委黨校講師、中共崇州市委政策研究室科研骨干。

[①]該課題為成都市委黨校2011年度調(diào)研基地課題，課題編號(hào)CDDX2011052。

第二篇：農(nóng)村土地制度改革若干重大問題

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

一、中國農(nóng)村土地制度改革回眸與評(píng)述

1978年，中共十一屆三中全會(huì)全面把握國內(nèi)外發(fā)展大局，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，率先在農(nóng)村發(fā)起改革，即“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的中國農(nóng)村改革以磅礴之勢(shì)迅速推向全國。這種改革的實(shí)質(zhì)就是將“大包干”由農(nóng)民的意愿上升為國家政策，滿足了農(nóng)民在“自家地里種地”的愿望，極大 地調(diào) 動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平。因此，中共十屆三中全會(huì)決定，要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。

（一）農(nóng)村土地使用制度改革

即“大包干”政策實(shí)行以來，之所以成為長久不變的政策，是因?yàn)槿〉昧擞心抗捕玫木薮蟪晒Α?/p>

（二）改革盲點(diǎn)

農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)沉睡與“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的土地征收制度一直延續(xù)。

二、農(nóng)村土地制度改革若干重大問題解讀

（一）深化農(nóng)地經(jīng)營制度改革切忌急于求成中國農(nóng)村的改革與發(fā)展

按照鄧小平的預(yù)料，會(huì)出現(xiàn)“兩個(gè)飛躍”，第一個(gè)飛躍就是“廢除人民公社，實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，這個(gè)飛躍中共十七屆三中全會(huì)總結(jié)為“以磅礴之勢(shì)推向全國”，是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，必須長期堅(jiān)持。農(nóng)村改革與發(fā)展的第二個(gè)飛躍，是“適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”。鄧小平指出：“這是又一個(gè)很大的前進(jìn)，這是很長的過程。

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

（二）農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持中國特色的原則，走綜合改革的道路

我國農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持中國特色，即在堅(jiān)持土地集體所有制的原則下推行土地使用制度改革，就是尋求符合中國國情的方法和途徑破除制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的土地制度障礙，全面推進(jìn)地籍管理制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場(chǎng)制度、土地征收制度和農(nóng)村宅基地制度等綜合改革。唯此，才能實(shí)現(xiàn)以確權(quán)為核心的土地制度改革目標(biāo)。確權(quán)就是要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化土地物權(quán)，讓農(nóng)民充分享有土地用益物權(quán)。

1.地籍管理制度改革：地籍調(diào)查與測(cè)量是基礎(chǔ)，確權(quán)發(fā)證是目的

推進(jìn)農(nóng)村地籍管理制度改革的目的是保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不被侵犯。因此，當(dāng)務(wù)之急是要在做好農(nóng)村集體所有的農(nóng)地和建設(shè)用地的登記、確權(quán)和發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)農(nóng)地和宅基地的地籍調(diào)查與測(cè)量，做好農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及其附屬設(shè)施用地用益物權(quán)的登記、確權(quán)和發(fā)證工作。

2.土地權(quán)屬厘清：弱化集體土地所有權(quán)是前提，強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)是關(guān)鍵

現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制，類似于“物權(quán)法”中講的“共有產(chǎn)權(quán)”，是幾乎不能退出的“共同共有”。目前，只要講土地是農(nóng)村集體所有，那么集體的“代表”即村干部就可能會(huì)行使自己的控制權(quán)，農(nóng)民土地承包權(quán)面對(duì)集體所有權(quán)，顯得十分脆弱。因此，必須改變這種局面，使“共同共有產(chǎn)權(quán)”的適用范圍減少到最低限度。今后，土地關(guān)系的調(diào)處可以逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、法制化，避免由少數(shù)村干部說了算，即使有了土地糾紛，當(dāng)事人可以通過仲裁機(jī)構(gòu)或者法院解決問題，行政村或農(nóng)村社區(qū)干部只管居民授權(quán)的公共事務(wù)。改革后，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬不變，仍可以長久享用，可以抵押和繼承；運(yùn)用規(guī)劃規(guī)定土地用途，制約產(chǎn)權(quán)，實(shí)行農(nóng)地農(nóng)用；運(yùn)用法律和政策，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)定受益標(biāo)準(zhǔn)和受益方式；采取土地整治手段，逐步實(shí)現(xiàn)土地集中經(jīng)營，居民集中生活，為政府提

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

供基本公共服務(wù)建立平臺(tái)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.土地職能的發(fā)揮：完善土地職能是基礎(chǔ)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是目的

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，可以解決農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的投入問題，是全面建成建設(shè)小康社會(huì)的堅(jiān)強(qiáng)支柱，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要手段，是增強(qiáng)服務(wù)功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的迫切需要。因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，是深化農(nóng)村改革的重要基石。從土地制度改革的視角來講，就是通過進(jìn)一步完善農(nóng)村土地職能，實(shí)現(xiàn)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的目的。首先是在符合規(guī)劃、嚴(yán)格用途管制的基礎(chǔ)上，要把更多的農(nóng)村建設(shè)用地留給農(nóng)民集體開發(fā)，讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，分享土地增值收益；其次是國家要放開政策的口子，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在不違反規(guī)劃的前提下，利用集體建設(shè)用地置換指標(biāo)在城鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)園區(qū)、商業(yè)園區(qū)甚至房地產(chǎn)業(yè)，尤其是鼓勵(lì)建設(shè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園；第三是成立多種形式的農(nóng)業(yè)合作社，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等。

4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)與經(jīng)營

家庭經(jīng)營是主體，其他形式是補(bǔ)充，準(zhǔn)入與監(jiān)控制度是保障家庭經(jīng)營不僅適應(yīng)以手工勞動(dòng)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也能適應(yīng)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是最適宜的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。我國的資源稟賦決定了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化既不能采用北美等發(fā)達(dá)國家以大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)為特征的發(fā)展模式，也不能采用拉丁美洲的大公司農(nóng)場(chǎng)與小農(nóng)戶并存的“雙元化”發(fā)展模式，應(yīng)該根據(jù)中國國情，發(fā)展中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，即在土地流轉(zhuǎn)過程中，要確保農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的主體地位。讓公司法人大規(guī)模地流入農(nóng)地，成為農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體，把農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)工人，只是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種方式，不是方向。因此，應(yīng)該設(shè)置門檻，限制在有限的耕地上工商企業(yè)以資金雄厚的資本實(shí)力去和弱小的農(nóng)戶爭(zhēng)奪耕 地經(jīng)營 權(quán)?！稕Q定》雖然指出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，但并不意味著所有的企業(yè)家都允許投資農(nóng)業(yè)，即農(nóng)地流轉(zhuǎn)要設(shè)置條件，防止形成新一輪掠奪農(nóng)村土地資源的運(yùn)動(dòng)。因此，必須建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度和監(jiān)控制度，保障流轉(zhuǎn)土地的用途不變和高效利用。準(zhǔn)入制度的核心是對(duì)土地流入者的資格進(jìn)行認(rèn)

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

證，包括資信條件、經(jīng)營能力、管理水平等。通過建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，培育大批農(nóng)場(chǎng)主；監(jiān)控制度就是對(duì)土地用途和經(jīng)營水平進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的利用違反規(guī)劃用途，或利用效益低下的，采取警告、整改、罰款和收回流轉(zhuǎn)土地的懲罰措施，確保農(nóng)地農(nóng)用和高效利用。

5.建設(shè)用地資產(chǎn)顯化和實(shí)現(xiàn)：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)是途徑，市民購地做房是禁區(qū)

遵循同權(quán)同價(jià)，即國有土地與集體土地權(quán)利平等的原則，以建立農(nóng)村建設(shè)用地儲(chǔ)備制度為平臺(tái)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“增減掛”指標(biāo)必須通過市場(chǎng)，采用“招拍掛”的方式獲得。目前，可以嘗試以行政村或農(nóng)村社區(qū)為單位成立農(nóng)村建設(shè)用地儲(chǔ)備中心，負(fù)責(zé)本集體建設(shè)用地包括宅基地的回收、整治、出讓、出租和分配等，以顯化、盤活和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地，主要是宅基地資產(chǎn)價(jià)值，走用土地經(jīng)營農(nóng)村的發(fā)展之路。

6.征地制度：綜合改革擴(kuò)權(quán)利，釋放紅利歸農(nóng)民

必須改革現(xiàn)行土地征收制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。首先是改革補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不僅要考慮農(nóng)地質(zhì)量、規(guī)劃用途、土地投資利息、有害或不良影響、干擾損失和重新安置的困難等，而且還要權(quán)利補(bǔ)償，包括征地集體和農(nóng)民的土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，以及征地農(nóng)民的生存保障權(quán)、發(fā)展權(quán)、生態(tài)安全權(quán)的補(bǔ)償；其次是改革分配方案。主要包括調(diào)整分配比例、讓農(nóng)民“保權(quán)增利”、消除“同質(zhì)異途”補(bǔ)償安置懸殊的弊端等；第三是改革安置方式。要區(qū)別不同地區(qū)和安置對(duì)象，采取包括保險(xiǎn)安置、創(chuàng)業(yè)安置、就業(yè)安置和貨幣安置等多種形式。

三、結(jié)語

中國農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村人民公社“大鍋飯”體制下，小崗村農(nóng)民在生活環(huán)境脅迫下的發(fā)明創(chuàng)造；中國城市土地使用制度改革是在城市國有土地“無償、無限期和無流動(dòng)”的體制下，深圳市政府在囊中羞澀的窘迫環(huán)境脅迫下的發(fā)明創(chuàng)

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

造。中國共產(chǎn)黨始終代表中國最先進(jìn)生產(chǎn)力的的發(fā)展要求，始終代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，始終代表中國最廣大人民的根本利益，及時(shí)地把群眾的發(fā)明創(chuàng)造上升為國家政策，使改革獲得了舉世矚目的成就。如今，我國成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國、政治大國，均得益于改革開放。當(dāng)前，我國改革已經(jīng)到了深水區(qū)，面臨著一個(gè)歷史性的攻堅(jiān)期，必須以攻堅(jiān)的勇氣進(jìn)一步推進(jìn)改革。中共十八屆三中全會(huì)及時(shí)作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，表明了中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民進(jìn)行改革攻堅(jiān)的勇氣和決心。當(dāng)今的改革，深化農(nóng)村土地制度改革是重中之重，即只有通過深化農(nóng)村土地制度改革，才能破解新型城鎮(zhèn)化過程中地從哪里來、錢從哪里來和人到哪里去的問題；唯有深化農(nóng)村土地制度改革，才能為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，推進(jìn)“四化”同步建設(shè)提供強(qiáng)大動(dòng)力。

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

參考文獻(xiàn)

［1］《中國城市發(fā)展報(bào)告》編委會(huì)．中國城市發(fā)展報(bào)告（2012年）［Ｍ］．北京：中國城市出版社，2013．

［2］鄭風(fēng)田．沉睡的資產(chǎn)開始蘇醒［Ｎ］．上海證券報(bào)，2013－11－21（Ａ1）．

［3］於忠祥．論中國征地制度 ［Ｊ］．安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2005，14（6）：17－22．

［4］於忠祥，李學(xué)明，朱林．論農(nóng)地征用的補(bǔ)償與安置［Ｊ］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2004（12）：21－25．

［5］鄧小平．鄧小平文選［Ｍ］，北京：人民出版社，1993：355．

第三篇：中國農(nóng)村土地制度改革

中國農(nóng)村土地制度改革

摘要：農(nóng)村土地制度不僅直接影響到中國土地資源的保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展,還關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)行和行業(yè)效率,也關(guān)系到中國農(nóng)村的政治穩(wěn)定。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉(zhuǎn)期過長等問題，解決的方法就是要依法依規(guī)辦事、積極開拓市場(chǎng)及加大金融扶持等，以確保農(nóng)村

【1】土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地制度改革

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

規(guī)模經(jīng)營

引言：土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，黨的十七屆三中全會(huì)明確提出：要進(jìn)一步健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度?！?】集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)營體制的一次創(chuàng)新，涉及到土地資源的整合，涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及到農(nóng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其包括農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個(gè)方面。土地管理工作最大問題是怎樣才能既保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地的需求，又能保護(hù)耕地實(shí)現(xiàn)國家糧食安全。土地綜合整治，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉(zhuǎn)變，釋放建設(shè)用地空間，增加有效耕地面積，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)展，是解決土地管理問題的有效途徑，同時(shí)可以促推新農(nóng)村建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

一、當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

土地政策的顯著特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)中政府要實(shí)行世界上“最嚴(yán)格”的土地政策,以保護(hù)中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。農(nóng)村住房建設(shè)過度占用耕地也已經(jīng)達(dá)到觸目驚心的地步。而自然村目前僅有少數(shù)人居住,嚴(yán)重“空心化”。同時(shí)，目前農(nóng)民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經(jīng)占到全部上訪和投訴數(shù)量的首位。據(jù)估計(jì),全國失地農(nóng)民數(shù)量達(dá)到3000萬以上?！?】從近年土地被征用的數(shù)量和國農(nóng)民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬失地農(nóng)民的數(shù)量估計(jì)并不為過。少數(shù)農(nóng)民因?yàn)榈貌坏胶戏ǖ耐琳饔醚a(bǔ)充費(fèi)用,與村集體的干部和地方政府發(fā)生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農(nóng)民集體與征地單位或地方政府對(duì)抗,造成嚴(yán)重的地方社會(huì)治安問題。農(nóng)村土地承包法》使所有權(quán)在國家與集體、農(nóng)戶之間發(fā)生分割土地承包法實(shí)際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的分割,但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端,但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實(shí)踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農(nóng)地制度的改革路徑農(nóng)地國有化主張退出權(quán)”方案設(shè)計(jì)。建立混合所有制的主張。.改革建議假設(shè)中央政府采用下述農(nóng)地制度改革的方案:1)農(nóng)村耕地承包權(quán)獨(dú)立化、長期化、商品化。(二)農(nóng)地征用制度改革1.現(xiàn)行制度的不合理性現(xiàn)行法律規(guī)定的不合理性是顯而易見的。如果只是農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移,地價(jià)作為年收益的6至10倍是合理的2.農(nóng)地征用改革方案第一,把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)力和收益享有權(quán)利完全拿掉第二,在商業(yè)性的耕地占用中,用一個(gè)新的稅種替代耕地占用補(bǔ)償金的征收,并由國稅部門負(fù)責(zé)征收。第三,土地交易的行政監(jiān)管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央政府已經(jīng)考慮實(shí)行這個(gè)制度。土地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)認(rèn)證土地交易價(jià)格的評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價(jià)格糾紛的最后裁決機(jī)構(gòu)。第五,借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),制定土地(或土地使用權(quán))交易價(jià)格條例,規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實(shí)行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進(jìn)一步深化所有權(quán)改革。3.嘗試建立“國家失地農(nóng)民賬戶”和“國家失地”農(nóng)民保障基金”。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對(duì)策 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉(zhuǎn)期過長等問題，解決的方法就是要依法依規(guī)辦事、積極開拓市場(chǎng)及加大金融扶持等，以確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

（一）當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題分析1．土地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途。新路村的土地流轉(zhuǎn)后，一般用作為建設(shè)木材市場(chǎng)、建材市場(chǎng)，還有建樓房以用于出租。土地流轉(zhuǎn)后因改變土地用途而導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，缺乏耕地保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展意【4】識(shí)。2．土地流轉(zhuǎn)的有效需求不足。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和各類合作社組織在土地流轉(zhuǎn)過程中起了重要的推動(dòng)作用，然而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)在土地的使用價(jià)格上讓其退而止步。3．土地流轉(zhuǎn)期限過長侵害農(nóng)民的根本利益。土地經(jīng)營權(quán)的長久不變是從根本上保證土地屬性和農(nóng)民利益，但是，一旦出現(xiàn)土地大規(guī)模的長期流轉(zhuǎn)，就有可能產(chǎn)生圈占土地現(xiàn)象，將直接影響農(nóng)民利益。4．土地流轉(zhuǎn)后帶來的社會(huì)壓力土地流轉(zhuǎn)，尤其是規(guī)模化經(jīng)營導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，必定會(huì)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度和機(jī)械化程度，從而無法避免地產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，對(duì)城市消化農(nóng)業(yè)人口的能力是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。5．土地流轉(zhuǎn)過程中金融支持不足在目前農(nóng)土地高度分散的土地格局下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)很難積累起大量資本，因?yàn)楦咝мr(nóng)業(yè)的投入巨大，而回報(bào)周期長，需要大量的資金投入。

（二）改進(jìn)措施及政策建議．確保土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展土地不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料也是農(nóng)民最基本的生活保障和社會(huì)保障，是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律，尊重土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿，從該地的實(shí)際條件出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。2．積極開拓土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。3．合理確定土地流轉(zhuǎn)周期從新路村土地流轉(zhuǎn)的個(gè)例來說，一方面，專業(yè)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)驗(yàn)實(shí)體希望能將土地長期穩(wěn)定下來，形成穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)營。4．做好土地流轉(zhuǎn)后的后續(xù)工作農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，同時(shí)，只有農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定、大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，才能加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程，促土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營。5．加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度①建立多層次多渠道的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系支持土地流轉(zhuǎn)。②出臺(tái)對(duì)土地流轉(zhuǎn)方面銀行貸款配套政策?！?】 參考文獻(xiàn)：

【1】當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

黨國英

(中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所,北京100032)第44卷第4期華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2005年7月

【2】農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對(duì)策

王慧青 尹少華

（中南林業(yè)科技大學(xué) 農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理研究中心，湖南 長沙 410004）

【3】 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查與思考

黃延信

張海陽 李偉毅 劉 強(qiáng)

《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》(月刊)2011年第5期

【4】 <農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會(huì)保障> 姜長云

國家計(jì)委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所 【5】<中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)殘缺與重建研究>

錢忠好 經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

第四篇：中國農(nóng)村土地制度改革

中國農(nóng)村土地制度改革

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)營體制的一次創(chuàng)新，涉及到土地資源的整合，涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及到農(nóng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其包括農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個(gè)方面。土地綜合整治，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉(zhuǎn)變，釋放建設(shè)用地空間，增加有效耕地面積，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)展，是解決土地管理問題的有效途徑，同時(shí)可以促推新農(nóng)村建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

一、當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

土地政策的顯著特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)中政府要實(shí)行世界上“最嚴(yán)格”的土地政策,以保護(hù)中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。目前農(nóng)民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經(jīng)占到全部上訪和投訴數(shù)量的首位。據(jù)估計(jì),全國失地農(nóng)民數(shù)量達(dá)到3000萬以上。從近年土地被征用的數(shù)量和國農(nóng)民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬失地農(nóng)民的數(shù)量估計(jì)并不為過。少數(shù)農(nóng)民因?yàn)榈貌坏胶戏ǖ耐琳饔醚a(bǔ)充費(fèi)用,與村集體的干部和地方政府發(fā)生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農(nóng)民集體與征地單位或地方政府對(duì)抗,造成嚴(yán)重的地方社會(huì)治安問題。農(nóng)村土地承包法》使所有權(quán)在國家與集體、農(nóng)戶之間發(fā)生分割土地承包法實(shí)際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的分割,但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端,但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實(shí)踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農(nóng)地制度的改革路徑”農(nóng)地國有化主張退出權(quán)”方案設(shè)計(jì)。

建立混合所有制的主張。改革建議假設(shè)中央政府采用下述農(nóng)地制度改革的方案:農(nóng)村耕地承包權(quán)獨(dú)立化、長期化、商品化。

(二)農(nóng)地征用制度改革

第一,把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)力和收益享有權(quán)利完全拿掉第二,在商業(yè)性的耕地占用中,用一個(gè)新的稅種替代耕地占用補(bǔ)償金的征收,并由國稅部門負(fù)責(zé)征收。第三,土地交易的行政監(jiān)管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央政府已經(jīng)考慮實(shí)行這個(gè)制度。土地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)認(rèn)證土地交易價(jià)格的評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價(jià)格糾紛的最后裁決機(jī)構(gòu)。第五,借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),制定土地(或土地使用權(quán))交易價(jià)格條例,規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實(shí)行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進(jìn)一步深化所有權(quán)改革。3.嘗試建立“國家失地農(nóng)民賬戶”和“國家失地”農(nóng)民保障基金”。

第五篇：深化農(nóng)村土地制度改革

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》，對(duì)新時(shí)期深化農(nóng)村改革作出了全面部署。與35年前十一屆三中全會(huì)提出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和中央歷次對(duì)農(nóng)村改革的部署相比較，《決定》關(guān)于農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新是全方位、大力度的，將再一次釋放促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的紅利。深刻理解和領(lǐng)會(huì)這些重要論斷的精神實(shí)質(zhì)，是積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的前提。

2013年底以來最受市場(chǎng)關(guān)注的涉農(nóng)問題“土地制度改革”上，2014年一號(hào)文件中提出的有關(guān)政策細(xì)節(jié)更趨明確。農(nóng)村土地制度改革成為全面深化農(nóng)村改革的大平臺(tái)、新亮點(diǎn)。文件提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。需要注意的是，此次文件首次提出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。

2014年1月9日，山東省農(nóng)村工作會(huì)議在濟(jì)南召開,深入學(xué)習(xí)貫徹中央農(nóng)村工作會(huì)議精神,研究部署當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。姜異康要求,要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的戰(zhàn)略部署,以改革創(chuàng)新精神推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。深化農(nóng)村土地制度改革,膽子要大,步子要穩(wěn),對(duì)看準(zhǔn)的事情,大膽向前推進(jìn)；對(duì)一時(shí)拿不準(zhǔn)的事情,先行先試,取得經(jīng)驗(yàn)后再推開。

【標(biāo)準(zhǔn)表述】

[專家觀點(diǎn)]

農(nóng)民通過農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓承包獲得租金，就是因?yàn)檗D(zhuǎn)讓了經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營權(quán)就是收益，抵押經(jīng)營權(quán)就是抵押土地的預(yù)期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農(nóng)民與銀行約定的3年或者5年經(jīng)營權(quán)，不會(huì)改變集體所有制，這種探索是可行的。

——中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文

一號(hào)文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農(nóng)村土地。如探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，涉及農(nóng)業(yè)支持政策核心的提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性問題，必須從農(nóng)村承包地確地確權(quán)確股著手。

——中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授黨國英

“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要提高精準(zhǔn)性，使補(bǔ)貼真正流向種糧大戶、專業(yè)合作社。種糧大戶要容易認(rèn)定、方便操作，就必須加快農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)明晰?！薄斑@樣才能真正從農(nóng)民中培育專業(yè)大戶，使承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)支持政策惠及種地農(nóng)民?！?/p>

——中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授黨國英

文件提出落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，再一次推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。依法推動(dòng)承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，是生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整之必需，也是保障農(nóng)民權(quán)益當(dāng)務(wù)之急。

——國土資源部法律中心主任孫英輝

文件多次提出推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)務(wù)之急，包括修改農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等。承包經(jīng)營權(quán)分離、集體建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產(chǎn)權(quán)制度改革，是全面深化改革的重要內(nèi)容。應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、長遠(yuǎn)立法與試點(diǎn)結(jié)合，可以確保改革紅利最大釋放并用之于農(nóng)。

——國土資源部法律中心主任孫英輝

[對(duì)策]

第一，完善農(nóng)村土地承包政策。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，２０１５年基本完成草原確權(quán)承包和基本草原劃定工作。切實(shí)維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益。加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)。深化農(nóng)村綜合改革，完善集體林權(quán)制度改革，健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，繼續(xù)推進(jìn)國有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能改革。

第二，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。

第三，完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點(diǎn)方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，切實(shí)保證耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

第四，加快推進(jìn)征地制度改革?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益。提高森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。健全征地爭(zhēng)議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

山東省專題：探索農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入

2014-06-05 10:47:1

2【背景鏈接】

“財(cái)產(chǎn)性收入”，一般是指家庭擁有的動(dòng)產(chǎn)（如銀行存款、有價(jià)證券等）、不動(dòng)產(chǎn)（如房屋、車輛、土地、收藏品等）所獲得的收入。它包括出讓財(cái)產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專利收入等；財(cái)產(chǎn)營運(yùn)所獲得的紅利收入、財(cái)產(chǎn)增值收益等。“人均可支配收入”，包括工資性收入（工資等）、轉(zhuǎn)移性收入（養(yǎng)老金等）、經(jīng)營性收入（商業(yè)買賣收入等）和財(cái)產(chǎn)性收入。在農(nóng)民人均純收入構(gòu)成中，工資性收入和家庭經(jīng)營收入是農(nóng)民收入的主要來源。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入主要以土地出讓、儲(chǔ)蓄利息為主，所占比例低。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民

住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”?！稕Q定》為農(nóng)村深化改革描繪了藍(lán)圖、指明了方向，為盤活農(nóng)村土地資源、農(nóng)民增收出實(shí)招。

2013年12月23日，中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京舉行，習(xí)近平主席在會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，中國要富，農(nóng)民必須富。通過富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)。要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以保障國家糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收為核心，努力讓廣大農(nóng)民群眾過上更好的日子。

【標(biāo)準(zhǔn)表述】

[權(quán)威論述]

各地區(qū)、各部門要因地制宜、創(chuàng)新思路，抓農(nóng)業(yè)的勁頭不能松，抓糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的力度不能減，抓農(nóng)業(yè)改革創(chuàng)新的步伐不能停，保障有效供給，著力防控通脹，促進(jìn)農(nóng)民增收，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善提供支撐。

——李克強(qiáng)

下一步農(nóng)業(yè)部將立足職能，廣辟農(nóng)民增收渠道，重點(diǎn)挖掘農(nóng)民增收潛力，增值、增效、增渠道。一是發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益；二是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，培育農(nóng)民收入新的增長點(diǎn)；三是積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，創(chuàng)造條件增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。

——農(nóng)業(yè)部部長 韓長斌

[當(dāng)前農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的現(xiàn)狀分析]

財(cái)產(chǎn)性收入不是直接勞動(dòng)所得，而是居民家庭通過私人財(cái)產(chǎn)獲得的增值收益。對(duì)于我國農(nóng)民來說，雖然大多數(shù)還屬于低收入群體，但是他們還是擁有一定量的財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)包括集體土地的使用權(quán)、宅基地使用權(quán)以及房屋產(chǎn)權(quán)、現(xiàn)金結(jié)余等。因此農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入一般包括土地被征用、土地經(jīng)營使用權(quán)經(jīng)流轉(zhuǎn)后而得到的相應(yīng)補(bǔ)償；民房的出租、出售和拆遷補(bǔ)償而取得的相應(yīng)收益；以及農(nóng)民資金通過儲(chǔ)蓄、民間借貸及購買股票、證券、債券等而取得的相應(yīng)資金收益。由于農(nóng)民可支配的資產(chǎn)限制、東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距以及相應(yīng)政策法規(guī)的不完善等原因，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的地區(qū)差距很大，財(cái)產(chǎn)性收入在農(nóng)民總收入中居于次要地位，起著補(bǔ)充性的作用。因此，現(xiàn)階段我國農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入仍然無法成為農(nóng)民收入的主要組成部分，但它可以成為農(nóng)民收入的重要補(bǔ)充，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入甚至成為收入增長的一大亮點(diǎn)。

[當(dāng)前政策存在的制度問題]

首先，對(duì)于宅基地使用權(quán)的嚴(yán)格規(guī)定限制了農(nóng)民獲得更多的房產(chǎn)收益。農(nóng)民能夠從農(nóng)村房屋中實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)性收入主要是房屋出租所獲得的租金，而其中最大的財(cái)產(chǎn)性收入，即從房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和宅基地使用權(quán)的出讓中獲得的收入還不能夠?qū)崿F(xiàn)。因?yàn)榘凑瘴覈F(xiàn)行法律中有關(guān)農(nóng)民宅基地的規(guī)定，農(nóng)民不能享有宅基地的所有權(quán)，這就影響到其對(duì)房屋的所有權(quán)的行使。農(nóng)民只能對(duì)其建筑物或其他附著物享有占有、使用、收益的權(quán)利，而無從行使最重要最核心的處置權(quán)。在這種情況下，農(nóng)民對(duì)于自己房屋的財(cái)產(chǎn)收益，只能用于出租，而不能通過房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)更大的效益，農(nóng)民售房的財(cái)產(chǎn)性收入將無從行使。同時(shí)村集體利用集體土地開發(fā)建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”，也因此處于“灰色地帶”，所以農(nóng)民在這個(gè)方面的財(cái)產(chǎn)性收入，即應(yīng)該得到的分紅也化為了泡影。

其次，集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰造成農(nóng)民的土地收益有限。在我國，土地承包權(quán)本身被認(rèn)為是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此農(nóng)民土地的承包經(jīng)營權(quán)本來可以成為農(nóng)民獲取財(cái)產(chǎn)性收入的一個(gè)重要來源，但是由于種種制度性原因，目前農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)還很難充分流轉(zhuǎn)起來，土地的規(guī)模效益難以發(fā)揮出來。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)在全國很多地方實(shí)行，但問題在于失去土地承包權(quán)的農(nóng)民，其權(quán)益往往會(huì)受到侵害。這其中的主要原因是代表農(nóng)民承包地所有權(quán)的是“村集體”，這種產(chǎn)權(quán)主體“虛化”的狀況使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益容易受到少數(shù)“代理人”的不法侵犯，或是受到政府在土地征用、補(bǔ)償過程中的不當(dāng)侵占。集體所有權(quán)不明晰使得許多農(nóng)民并沒有意識(shí)到土地承包經(jīng)營權(quán)是自己的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這一點(diǎn)正是現(xiàn)今農(nóng)村土地集體所有制的根本性缺陷，如果不能克服這種制度性的缺陷，任何土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新對(duì)于農(nóng)民來說都是沒有實(shí)在意義的。因此，要使農(nóng)民真正從土地中獲得更多財(cái)產(chǎn)性收益，達(dá)到土地經(jīng)營使用權(quán)的資本化，必先“做實(shí)”農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體。

[意義]

使農(nóng)民擁有財(cái)產(chǎn)性收入具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。一是讓農(nóng)民擁有財(cái)產(chǎn)性收入，是縮小城鄉(xiāng)貧富差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的有效途徑，是讓農(nóng)民從不同途徑享受改革開放成果的體現(xiàn)。它有利于增強(qiáng)社會(huì)主義社會(huì)的凝聚力，彰顯社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。二是有利于提高資源的配置效率。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)越性之一，體現(xiàn)在能夠更有效地配置市場(chǎng)資源，提高資源的利用效率。當(dāng)前，我國要繼續(xù)發(fā)展生產(chǎn)力，增強(qiáng)綜合國力，就需要調(diào)動(dòng)一切生產(chǎn)要素的積極性，其基本途徑之一就是通過市場(chǎng)化方式讓城鄉(xiāng)居民擁有的超過正常消費(fèi)需求的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，服務(wù)于社會(huì)生產(chǎn)和生活。因此，不斷“創(chuàng)造條件”，開辟增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的渠道是調(diào)節(jié)收入分配、實(shí)現(xiàn)共同富裕的一項(xiàng)重要課題。

[措施]

拓寬農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道，加快農(nóng)民的財(cái)富積累。

一要促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)；強(qiáng)化保障幫扶；發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民整體收入水平。對(duì)有創(chuàng)業(yè)潛力和初始創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)民實(shí)施創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)和培訓(xùn)，提供創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼和創(chuàng)業(yè)服務(wù)。建立適度規(guī)模經(jīng)營鼓勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民將自己的農(nóng)田依法自愿地流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶，包括家庭、專業(yè)合作社和其他新型種植主體。同時(shí)，對(duì)種植主體加大政策扶持，完善種糧大戶的直接補(bǔ)貼政策。并加大獎(jiǎng)勵(lì)和扶持力度。

二要善土地流轉(zhuǎn)；提高征用土地標(biāo)準(zhǔn)；賦予市場(chǎng)主體地位，增加基于土地的財(cái)產(chǎn)性收入。要在堅(jiān)持土地公有制及公有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)不變的基礎(chǔ)下積極推動(dòng)土地要素資本產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)公有制新的實(shí)現(xiàn)形式的探索，大膽推行股份合作制經(jīng)營模式，建立統(tǒng)一、規(guī)范、公平的要素產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，充分發(fā)揮土地的增值保值作用。

三要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，重點(diǎn)是落實(shí)好土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)等權(quán)利；大力倡導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革，把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)量化到戶、到人，使農(nóng)民可以按股權(quán)來分享集體經(jīng)營的收益。加大探索農(nóng)民以土地、勞動(dòng)力等形式入股，推進(jìn)農(nóng)村股份合作社改革；發(fā)展土地股份合作社；因地制宜推進(jìn)各類富民合作社，增加股份的財(cái)產(chǎn)性收入。開展農(nóng)村土地折資入股試點(diǎn)，增加農(nóng)民分紅等資產(chǎn)性收益；以土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，提高土地利用效率和產(chǎn)出效率。

四要推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革發(fā)展，不斷增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)能力；規(guī)范開展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)抵押，解決融資難題；著力加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新；著力增強(qiáng)農(nóng)民投資理財(cái)觀念，增加資金的財(cái)產(chǎn)性收入。

五要開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)以及小型水利工程經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證工作，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，盤活農(nóng)村土地資源。以產(chǎn)權(quán)確權(quán)為核心，以土地流轉(zhuǎn)為突破，以盤活資源為目的，以調(diào)整收益分配結(jié)構(gòu)和增加農(nóng)民收入為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)農(nóng)村資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本市場(chǎng)化，充分保障農(nóng)民獲得并實(shí)現(xiàn)長久的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。