第一篇：農(nóng)村土地制度改革影響深遠(yuǎn)

農(nóng)村土地制度改革影響深遠(yuǎn)

中國農(nóng)村金融論壇顧問 陳錫文

黨的十八屆三中全會決定中關(guān)于農(nóng)村的改革任務(wù)，是放在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的大背景下來部署的，大體可以概括為以下十個方面：改革農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系；改革農(nóng)村土地制度；改革農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度；推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新；改革農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資體制；改革農(nóng)村金融體制；農(nóng)村行政管理體制和社會管理機(jī)制創(chuàng)新；農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和基本公共服務(wù)體制改革；健全農(nóng)村生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理制度；戶籍制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)。

農(nóng)村土地制度改革牽涉面廣，在體制方面觸及的層次深，所以引起了社會各界的普遍關(guān)注。推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革至少會對國家土地管理制度、城鄉(xiāng)之間土地資源配置和利用、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利等產(chǎn)生影響。

征地制度改革

十八屆三中全會決定對征地制度改革提出了五項要求：

允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入建設(shè)用地市場，并且和國有土地同等權(quán)利。其意為：在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)的范圍內(nèi)，如果涉及到符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)民集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可能就不再征收，以繼續(xù)保持農(nóng)民集體所有權(quán)的狀態(tài)進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場。

在前一條的基礎(chǔ)上進(jìn)一步縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，同時健全對被征地農(nóng)民的多元保障機(jī)制。

更重要的問題是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地后的增值收益如何分配。十八屆三中全會明確提出要建立兼顧國家、集體、農(nóng)民三者的土地增值收益的分配機(jī)制，并明確要求合理提高個人收益。世界各地采取的辦法大體為兩種：一種是土地的增值收益歸土地所有者，然后由政府通過稅收來調(diào)節(jié)；另一種則是根據(jù)法律規(guī)定農(nóng)民所得的比例。十八屆三中全會有關(guān)征地制度的改革還有如下要求：減少劃撥用地，更多的建設(shè)用地要通過市場機(jī)制來配置；建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機(jī)制，提高工業(yè)用地價格。這對于遏制城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地饑渴癥顯然有重要意義；完善建設(shè)用地二級市場，這對推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的二次開發(fā)、節(jié)約集約用地也會發(fā)生重要作用。

農(nóng)村集體建設(shè)用地改革

對于農(nóng)村集體建設(shè)用地，不能用解決城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)民土地的辦法來對待整個農(nóng)村的建設(shè)用地。同時，也要考慮我國的城鎮(zhèn)化到底還需要多少建設(shè)用地。絕不可能把農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)都倒到城鎮(zhèn)來用。城鄉(xiāng)建設(shè)如何統(tǒng)籌規(guī)劃，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、部分村莊逐步消亡后如何合理補(bǔ)償農(nóng)民，以將農(nóng)房、村莊復(fù)墾為耕地等問題，應(yīng)抓緊研究。十八屆三中全會決定還提出對于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓的問題。這至少涉及到三項重要制度。首先是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度。農(nóng)民宅基地是農(nóng)民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體的成員才能在本集體申請宅基地，如果農(nóng)民可以將其住房抵押、擔(dān)

保、轉(zhuǎn)讓，是不是意味著集體外部人員也可以獲得？這涉及到農(nóng)村宅基地制度的根本改變。其次，雖然農(nóng)民房屋的建設(shè)費(fèi)用是自己負(fù)擔(dān)的，但是宅基地所有權(quán)是集體的，而農(nóng)民的宅基地是無償獲得的，這表明農(nóng)民的房產(chǎn)權(quán)的權(quán)能是不完整的。如果允許產(chǎn)權(quán)不完整的農(nóng)民住房直接進(jìn)入市場，制度上該如何對待城鎮(zhèn)中類似的住房，比如經(jīng)濟(jì)適用房和其他購買型的保障房？這涉及到整個房地產(chǎn)市場規(guī)則的根本改變。最后，我國最高法曾經(jīng)解釋：接受房屋抵押的銀行在抵押人無力償還貸款、房屋被銀行收走的情況下，必須保障抵押人及其贍養(yǎng)人口的基本居住權(quán)。這些情況都表明農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的復(fù)雜性，十八屆三中全會決定中提出的農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓只是選擇若干試點(diǎn)、并要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)。

農(nóng)民承包耕地經(jīng)營體制的改革

改革中需要解決好的問題主要在于兩個方面：怎樣保障農(nóng)戶作為土地承包者的權(quán)利；怎樣通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)使農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展。十八屆三中全會決定提到加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這不僅要培育從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的多種經(jīng)營主體，還要培育不直接提供農(nóng)產(chǎn)品、但給其他農(nóng)戶提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)的多種主體。這是我國農(nóng)村近期發(fā)生的一個深刻變化?！案?、種、收靠社會化服務(wù)，日常田間管理靠家庭成員”——這種靠擴(kuò)大社會化服務(wù)的規(guī)模，彌補(bǔ)農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模不足的經(jīng)營形式，明顯提高了農(nóng)業(yè)的效率和效益，也符合現(xiàn)階段大量農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間徘徊的現(xiàn)實(shí)要求。以承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為主要形式的農(nóng)地經(jīng)營體制改革正

比較順利地向前推進(jìn)。只要把握住這個方向，堅持讓農(nóng)民依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不搞大躍進(jìn)、不搞強(qiáng)迫命令、不搞行政瞎指揮，就不會出現(xiàn)大的問題。

農(nóng)村土地制度改革將拓展金融空間

農(nóng)村土地制度改革，特別是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)和集體資產(chǎn)股份占有權(quán)允許抵押、擔(dān)保，一定會給金融業(yè)帶來巨大的發(fā)展空間，也會帶來新挑戰(zhàn)。首先，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際抵押的只能是經(jīng)營權(quán)。承包權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，是不能抵押的。但是，法律又允許農(nóng)民把承包土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，這表明農(nóng)村土地是可以實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的。農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押是可以展開的，因為即使經(jīng)營失利，農(nóng)戶失去的也只是幾年的經(jīng)營權(quán)，而承包權(quán)、集體的所有權(quán)都不會受影響。其次，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押是宅基地的抵押，還是住房財產(chǎn)權(quán)的抵押，抑或是居住權(quán)的抵押？這需要在慎重穩(wěn)妥的試點(diǎn)實(shí)踐中進(jìn)一步探討和研究。

最后，農(nóng)民還擁有對集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)。資源性資產(chǎn)要依法承包到戶，實(shí)行確權(quán)登記頒證，由農(nóng)戶自主經(jīng)營。擁有非資源性的經(jīng)營性資產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，主要分布在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)，而這類地區(qū)都正在快速城鎮(zhèn)化。因此對這部分資產(chǎn)實(shí)行股份合作制改革，將它們折股到戶，按股分紅，對保障農(nóng)民的集體組織成員權(quán)利，對集體資產(chǎn)的經(jīng)營實(shí)行民主管理和民主監(jiān)督都有重要意義。但農(nóng)戶占有的集體資產(chǎn)股份，到底能不能抵押？這個問題很復(fù)雜，它甚

至最終關(guān)系到集體組織本身的存廢。據(jù)我們了解，在已經(jīng)實(shí)行了集體資產(chǎn)股份合作制改革的地方，似乎還都沒有允許農(nóng)戶將占有的集體資產(chǎn)股權(quán)去抵押或轉(zhuǎn)讓給本集體組織以外的成員，而這種規(guī)定完全都是由農(nóng)民通過民主協(xié)商的程序自主制定的。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度改革，是為了清產(chǎn)核資、完善民主管理和監(jiān)督制度、對收益實(shí)行按股分紅。也正因為如此，絕大多數(shù)集體組織實(shí)行股份合作制的產(chǎn)權(quán)制度改革后，基本都采取將這些資產(chǎn)實(shí)行租賃經(jīng)營的辦法，很少有自己經(jīng)營或入股經(jīng)營的，主要就是為了防范風(fēng)險。所以，目前各地的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，交易量最大的是農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)、林權(quán)，還有集體依法取得的建設(shè)用地和房產(chǎn)的使用權(quán)。因此，某種程度上講，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場實(shí)際是農(nóng)村集體資產(chǎn)（包括承包到戶的集體資源性資產(chǎn)）經(jīng)營、使用權(quán)的租賃市場。當(dāng)然，今后會發(fā)生什么變化，還要觀察，也取決于政策的取向。

在政策上允許農(nóng)民占有的集體資產(chǎn)股權(quán)抵押，而事實(shí)上會不會發(fā)生，這是兩回事情。把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度與一般的企業(yè)制度等同起來，以企業(yè)改革的理論去指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革，至少在現(xiàn)階段大概是行不通的，因為農(nóng)民擔(dān)不起被破產(chǎn)、下崗的風(fēng)險，我們的社會、政府也擔(dān)不起這個風(fēng)險。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度改革，現(xiàn)階段的重點(diǎn)應(yīng)是摸清“三資”家底、接受群眾監(jiān)督、保障農(nóng)民作為集體組織成員的財產(chǎn)權(quán)利。

上面講的這些問題，可以概括為在深化農(nóng)村改革中需要破解的四大難題：首先是征地制度改革，實(shí)際涉及的問題是允許在城鎮(zhèn)中有兩

種所有制的土地，還是形成農(nóng)地轉(zhuǎn)市地后增值收益的合理分配機(jī)制，或是兩者兼有？其次是對農(nóng)村的建設(shè)用地，特別是宅基地，到底是堅持“自有自用”的原則，還是允許農(nóng)村集體組織以外的成員在農(nóng)村可以擁有宅基地和房產(chǎn)？再次是對農(nóng)戶來說，農(nóng)地、農(nóng)房（包括農(nóng)房合法占用的宅基地）都不是擁有完整產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)，因此允許對農(nóng)地、農(nóng)房進(jìn)行抵押，那么到底抵押的是什么權(quán)能需要認(rèn)真研究、界定，否則就會留有后患。最后是農(nóng)民占有的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)股權(quán)能不能抵押、擔(dān)保？農(nóng)民目前對此的態(tài)度到底是理性還是保守？允許抵押、擔(dān)保后到底對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會產(chǎn)生什么影響？這些都需要深入觀察和研究。還是那句話，看準(zhǔn)了的要大膽推進(jìn)改革，還看不太準(zhǔn)的只能有控制地開展試驗。

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道

第二篇：農(nóng)村土地制度改革若干重大問題

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

一、中國農(nóng)村土地制度改革回眸與評述

1978年，中共十一屆三中全會全面把握國內(nèi)外發(fā)展大局，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，率先在農(nóng)村發(fā)起改革，即“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的中國農(nóng)村改革以磅礴之勢迅速推向全國。這種改革的實(shí)質(zhì)就是將“大包干”由農(nóng)民的意愿上升為國家政策，滿足了農(nóng)民在“自家地里種地”的愿望，極大 地調(diào) 動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，適應(yīng)了當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展水平。因此，中共十屆三中全會決定，要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。

（一）農(nóng)村土地使用制度改革

即“大包干”政策實(shí)行以來，之所以成為長久不變的政策，是因為取得了有目共睹的巨大成功。

（二）改革盲點(diǎn)

農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)沉睡與“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的土地征收制度一直延續(xù)。

二、農(nóng)村土地制度改革若干重大問題解讀

（一）深化農(nóng)地經(jīng)營制度改革切忌急于求成中國農(nóng)村的改革與發(fā)展

按照鄧小平的預(yù)料，會出現(xiàn)“兩個飛躍”，第一個飛躍就是“廢除人民公社，實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，這個飛躍中共十七屆三中全會總結(jié)為“以磅礴之勢推向全國”，是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，必須長期堅持。農(nóng)村改革與發(fā)展的第二個飛躍，是“適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”。鄧小平指出：“這是又一個很大的前進(jìn)，這是很長的過程。

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

（二）農(nóng)村土地制度改革必須堅持中國特色的原則，走綜合改革的道路

我國農(nóng)村土地制度改革必須堅持中國特色，即在堅持土地集體所有制的原則下推行土地使用制度改革，就是尋求符合中國國情的方法和途徑破除制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的土地制度障礙，全面推進(jìn)地籍管理制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場制度、土地征收制度和農(nóng)村宅基地制度等綜合改革。唯此，才能實(shí)現(xiàn)以確權(quán)為核心的土地制度改革目標(biāo)。確權(quán)就是要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化土地物權(quán)，讓農(nóng)民充分享有土地用益物權(quán)。

1.地籍管理制度改革：地籍調(diào)查與測量是基礎(chǔ)，確權(quán)發(fā)證是目的

推進(jìn)農(nóng)村地籍管理制度改革的目的是保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)不被侵犯。因此，當(dāng)務(wù)之急是要在做好農(nóng)村集體所有的農(nóng)地和建設(shè)用地的登記、確權(quán)和發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)農(nóng)地和宅基地的地籍調(diào)查與測量，做好農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及其附屬設(shè)施用地用益物權(quán)的登記、確權(quán)和發(fā)證工作。

2.土地權(quán)屬厘清：弱化集體土地所有權(quán)是前提，強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)是關(guān)鍵

現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制，類似于“物權(quán)法”中講的“共有產(chǎn)權(quán)”，是幾乎不能退出的“共同共有”。目前，只要講土地是農(nóng)村集體所有，那么集體的“代表”即村干部就可能會行使自己的控制權(quán)，農(nóng)民土地承包權(quán)面對集體所有權(quán)，顯得十分脆弱。因此，必須改變這種局面，使“共同共有產(chǎn)權(quán)”的適用范圍減少到最低限度。今后，土地關(guān)系的調(diào)處可以逐步實(shí)現(xiàn)社會化、法制化，避免由少數(shù)村干部說了算，即使有了土地糾紛，當(dāng)事人可以通過仲裁機(jī)構(gòu)或者法院解決問題，行政村或農(nóng)村社區(qū)干部只管居民授權(quán)的公共事務(wù)。改革后，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬不變，仍可以長久享用，可以抵押和繼承；運(yùn)用規(guī)劃規(guī)定土地用途，制約產(chǎn)權(quán)，實(shí)行農(nóng)地農(nóng)用；運(yùn)用法律和政策，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)定受益標(biāo)準(zhǔn)和受益方式；采取土地整治手段，逐步實(shí)現(xiàn)土地集中經(jīng)營，居民集中生活，為政府提

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

供基本公共服務(wù)建立平臺，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.土地職能的發(fā)揮：完善土地職能是基礎(chǔ)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是目的

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，可以解決農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的投入問題，是全面建成建設(shè)小康社會的堅強(qiáng)支柱，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要手段，是增強(qiáng)服務(wù)功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的迫切需要。因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，是深化農(nóng)村改革的重要基石。從土地制度改革的視角來講，就是通過進(jìn)一步完善農(nóng)村土地職能，實(shí)現(xiàn)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的目的。首先是在符合規(guī)劃、嚴(yán)格用途管制的基礎(chǔ)上，要把更多的農(nóng)村建設(shè)用地留給農(nóng)民集體開發(fā)，讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，分享土地增值收益；其次是國家要放開政策的口子，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在不違反規(guī)劃的前提下，利用集體建設(shè)用地置換指標(biāo)在城鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)園區(qū)、商業(yè)園區(qū)甚至房地產(chǎn)業(yè)，尤其是鼓勵建設(shè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園；第三是成立多種形式的農(nóng)業(yè)合作社，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等。

4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)與經(jīng)營

家庭經(jīng)營是主體，其他形式是補(bǔ)充，準(zhǔn)入與監(jiān)控制度是保障家庭經(jīng)營不僅適應(yīng)以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也能適應(yīng)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是最適宜的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。我國的資源稟賦決定了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化既不能采用北美等發(fā)達(dá)國家以大規(guī)模農(nóng)場為特征的發(fā)展模式，也不能采用拉丁美洲的大公司農(nóng)場與小農(nóng)戶并存的“雙元化”發(fā)展模式，應(yīng)該根據(jù)中國國情，發(fā)展中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，即在土地流轉(zhuǎn)過程中，要確保農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的主體地位。讓公司法人大規(guī)模地流入農(nóng)地，成為農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體，把農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)工人，只是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種方式，不是方向。因此，應(yīng)該設(shè)置門檻，限制在有限的耕地上工商企業(yè)以資金雄厚的資本實(shí)力去和弱小的農(nóng)戶爭奪耕 地經(jīng)營 權(quán)。《決定》雖然指出“鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，但并不意味著所有的企業(yè)家都允許投資農(nóng)業(yè)，即農(nóng)地流轉(zhuǎn)要設(shè)置條件，防止形成新一輪掠奪農(nóng)村土地資源的運(yùn)動。因此，必須建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度和監(jiān)控制度，保障流轉(zhuǎn)土地的用途不變和高效利用。準(zhǔn)入制度的核心是對土地流入者的資格進(jìn)行認(rèn)

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

證，包括資信條件、經(jīng)營能力、管理水平等。通過建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，培育大批農(nóng)場主；監(jiān)控制度就是對土地用途和經(jīng)營水平進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的利用違反規(guī)劃用途，或利用效益低下的，采取警告、整改、罰款和收回流轉(zhuǎn)土地的懲罰措施，確保農(nóng)地農(nóng)用和高效利用。

5.建設(shè)用地資產(chǎn)顯化和實(shí)現(xiàn)：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場是途徑，市民購地做房是禁區(qū)

遵循同權(quán)同價，即國有土地與集體土地權(quán)利平等的原則，以建立農(nóng)村建設(shè)用地儲備制度為平臺，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“增減掛”指標(biāo)必須通過市場，采用“招拍掛”的方式獲得。目前，可以嘗試以行政村或農(nóng)村社區(qū)為單位成立農(nóng)村建設(shè)用地儲備中心，負(fù)責(zé)本集體建設(shè)用地包括宅基地的回收、整治、出讓、出租和分配等，以顯化、盤活和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地，主要是宅基地資產(chǎn)價值，走用土地經(jīng)營農(nóng)村的發(fā)展之路。

6.征地制度：綜合改革擴(kuò)權(quán)利，釋放紅利歸農(nóng)民

必須改革現(xiàn)行土地征收制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。首先是改革補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不僅要考慮農(nóng)地質(zhì)量、規(guī)劃用途、土地投資利息、有害或不良影響、干擾損失和重新安置的困難等，而且還要權(quán)利補(bǔ)償，包括征地集體和農(nóng)民的土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，以及征地農(nóng)民的生存保障權(quán)、發(fā)展權(quán)、生態(tài)安全權(quán)的補(bǔ)償；其次是改革分配方案。主要包括調(diào)整分配比例、讓農(nóng)民“保權(quán)增利”、消除“同質(zhì)異途”補(bǔ)償安置懸殊的弊端等；第三是改革安置方式。要區(qū)別不同地區(qū)和安置對象，采取包括保險安置、創(chuàng)業(yè)安置、就業(yè)安置和貨幣安置等多種形式。

三、結(jié)語

中國農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村人民公社“大鍋飯”體制下，小崗村農(nóng)民在生活環(huán)境脅迫下的發(fā)明創(chuàng)造；中國城市土地使用制度改革是在城市國有土地“無償、無限期和無流動”的體制下，深圳市政府在囊中羞澀的窘迫環(huán)境脅迫下的發(fā)明創(chuàng)

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

造。中國共產(chǎn)黨始終代表中國最先進(jìn)生產(chǎn)力的的發(fā)展要求，始終代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，始終代表中國最廣大人民的根本利益，及時地把群眾的發(fā)明創(chuàng)造上升為國家政策，使改革獲得了舉世矚目的成就。如今，我國成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國、政治大國，均得益于改革開放。當(dāng)前，我國改革已經(jīng)到了深水區(qū)，面臨著一個歷史性的攻堅期，必須以攻堅的勇氣進(jìn)一步推進(jìn)改革。中共十八屆三中全會及時作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，表明了中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民進(jìn)行改革攻堅的勇氣和決心。當(dāng)今的改革，深化農(nóng)村土地制度改革是重中之重，即只有通過深化農(nóng)村土地制度改革，才能破解新型城鎮(zhèn)化過程中地從哪里來、錢從哪里來和人到哪里去的問題；唯有深化農(nóng)村土地制度改革，才能為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，推進(jìn)“四化”同步建設(shè)提供強(qiáng)大動力。

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

參考文獻(xiàn)

［1］《中國城市發(fā)展報告》編委會．中國城市發(fā)展報告（2012年）［Ｍ］．北京：中國城市出版社，2013．

［2］鄭風(fēng)田．沉睡的資產(chǎn)開始蘇醒［Ｎ］．上海證券報，2013－11－21（Ａ1）．

［3］於忠祥．論中國征地制度 ［Ｊ］．安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2005，14（6）：17－22．

［4］於忠祥，李學(xué)明，朱林．論農(nóng)地征用的補(bǔ)償與安置［Ｊ］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2004（12）：21－25．

［5］鄧小平．鄧小平文選［Ｍ］，北京：人民出版社，1993：355．

第三篇：中國農(nóng)村土地制度改革

中國農(nóng)村土地制度改革

摘要：農(nóng)村土地制度不僅直接影響到中國土地資源的保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展,還關(guān)系到整個國民經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)行和行業(yè)效率,也關(guān)系到中國農(nóng)村的政治穩(wěn)定。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉(zhuǎn)期過長等問題，解決的方法就是要依法依規(guī)辦事、積極開拓市場及加大金融扶持等，以確保農(nóng)村

【1】土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地制度改革

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

規(guī)模經(jīng)營

引言：土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，黨的十七屆三中全會明確提出：要進(jìn)一步健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度?！?】集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)營體制的一次創(chuàng)新，涉及到土地資源的整合，涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及到農(nóng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其包括農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個方面。土地管理工作最大問題是怎樣才能既保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展對用地的需求，又能保護(hù)耕地實(shí)現(xiàn)國家糧食安全。土地綜合整治，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉(zhuǎn)變，釋放建設(shè)用地空間，增加有效耕地面積，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)展，是解決土地管理問題的有效途徑，同時可以促推新農(nóng)村建設(shè)，拉動經(jīng)濟(jì)增長。

一、當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

土地政策的顯著特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)中政府要實(shí)行世界上“最嚴(yán)格”的土地政策,以保護(hù)中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。農(nóng)村住房建設(shè)過度占用耕地也已經(jīng)達(dá)到觸目驚心的地步。而自然村目前僅有少數(shù)人居住,嚴(yán)重“空心化”。同時，目前農(nóng)民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經(jīng)占到全部上訪和投訴數(shù)量的首位。據(jù)估計,全國失地農(nóng)民數(shù)量達(dá)到3000萬以上。【3】從近年土地被征用的數(shù)量和國農(nóng)民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬失地農(nóng)民的數(shù)量估計并不為過。少數(shù)農(nóng)民因為得不到合法的土征用補(bǔ)充費(fèi)用,與村集體的干部和地方政府發(fā)生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農(nóng)民集體與征地單位或地方政府對抗,造成嚴(yán)重的地方社會治安問題。農(nóng)村土地承包法》使所有權(quán)在國家與集體、農(nóng)戶之間發(fā)生分割土地承包法實(shí)際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對土地所有權(quán)的分割,但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端,但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實(shí)踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農(nóng)地制度的改革路徑農(nóng)地國有化主張退出權(quán)”方案設(shè)計。建立混合所有制的主張。.改革建議假設(shè)中央政府采用下述農(nóng)地制度改革的方案:1)農(nóng)村耕地承包權(quán)獨(dú)立化、長期化、商品化。(二)農(nóng)地征用制度改革1.現(xiàn)行制度的不合理性現(xiàn)行法律規(guī)定的不合理性是顯而易見的。如果只是農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移,地價作為年收益的6至10倍是合理的2.農(nóng)地征用改革方案第一,把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)力和收益享有權(quán)利完全拿掉第二,在商業(yè)性的耕地占用中,用一個新的稅種替代耕地占用補(bǔ)償金的征收,并由國稅部門負(fù)責(zé)征收。第三,土地交易的行政監(jiān)管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央政府已經(jīng)考慮實(shí)行這個制度。土地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)認(rèn)證土地交易價格的評估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機(jī)構(gòu)。第五,借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,制定土地(或土地使用權(quán))交易價格條例,規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實(shí)行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進(jìn)一步深化所有權(quán)改革。3.嘗試建立“國家失地農(nóng)民賬戶”和“國家失地”農(nóng)民保障基金”。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對策 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉(zhuǎn)期過長等問題，解決的方法就是要依法依規(guī)辦事、積極開拓市場及加大金融扶持等，以確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

（一）當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題分析1．土地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途。新路村的土地流轉(zhuǎn)后，一般用作為建設(shè)木材市場、建材市場，還有建樓房以用于出租。土地流轉(zhuǎn)后因改變土地用途而導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，缺乏耕地保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展意【4】識。2．土地流轉(zhuǎn)的有效需求不足。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和各類合作社組織在土地流轉(zhuǎn)過程中起了重要的推動作用，然而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)在土地的使用價格上讓其退而止步。3．土地流轉(zhuǎn)期限過長侵害農(nóng)民的根本利益。土地經(jīng)營權(quán)的長久不變是從根本上保證土地屬性和農(nóng)民利益，但是，一旦出現(xiàn)土地大規(guī)模的長期流轉(zhuǎn)，就有可能產(chǎn)生圈占土地現(xiàn)象，將直接影響農(nóng)民利益。4．土地流轉(zhuǎn)后帶來的社會壓力土地流轉(zhuǎn)，尤其是規(guī)模化經(jīng)營導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，必定會提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度和機(jī)械化程度，從而無法避免地產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動力，對城市消化農(nóng)業(yè)人口的能力是一個嚴(yán)峻的考驗。5．土地流轉(zhuǎn)過程中金融支持不足在目前農(nóng)土地高度分散的土地格局下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)很難積累起大量資本，因為高效農(nóng)業(yè)的投入巨大，而回報周期長，需要大量的資金投入。

（二）改進(jìn)措施及政策建議．確保土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展土地不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料也是農(nóng)民最基本的生活保障和社會保障，是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律，尊重土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿，從該地的實(shí)際條件出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。2．積極開拓土地流轉(zhuǎn)的市場需求首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格。3．合理確定土地流轉(zhuǎn)周期從新路村土地流轉(zhuǎn)的個例來說，一方面，專業(yè)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)驗實(shí)體希望能將土地長期穩(wěn)定下來，形成穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)營。4．做好土地流轉(zhuǎn)后的后續(xù)工作農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，同時，只有農(nóng)業(yè)勞動力實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定、大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，才能加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程，促土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營。5．加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度①建立多層次多渠道的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系支持土地流轉(zhuǎn)。②出臺對土地流轉(zhuǎn)方面銀行貸款配套政策?！?】 參考文獻(xiàn)：

【1】當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

黨國英

(中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所,北京100032)第44卷第4期華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)2005年7月

【2】農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對策

王慧青 尹少華

（中南林業(yè)科技大學(xué) 農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理研究中心，湖南 長沙 410004）

【3】 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查與思考

黃延信

張海陽 李偉毅 劉 強(qiáng)

《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》(月刊)2011年第5期

【4】 <農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會保障> 姜長云

國家計委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所 【5】<中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)殘缺與重建研究>

錢忠好 經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

第四篇：中國農(nóng)村土地制度改革

中國農(nóng)村土地制度改革

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)營體制的一次創(chuàng)新，涉及到土地資源的整合，涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及到農(nóng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其包括農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個方面。土地綜合整治，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉(zhuǎn)變，釋放建設(shè)用地空間，增加有效耕地面積，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)展，是解決土地管理問題的有效途徑，同時可以促推新農(nóng)村建設(shè)，拉動經(jīng)濟(jì)增長。

一、當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

土地政策的顯著特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)中政府要實(shí)行世界上“最嚴(yán)格”的土地政策,以保護(hù)中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。目前農(nóng)民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經(jīng)占到全部上訪和投訴數(shù)量的首位。據(jù)估計,全國失地農(nóng)民數(shù)量達(dá)到3000萬以上。從近年土地被征用的數(shù)量和國農(nóng)民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬失地農(nóng)民的數(shù)量估計并不為過。少數(shù)農(nóng)民因為得不到合法的土征用補(bǔ)充費(fèi)用,與村集體的干部和地方政府發(fā)生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農(nóng)民集體與征地單位或地方政府對抗,造成嚴(yán)重的地方社會治安問題。農(nóng)村土地承包法》使所有權(quán)在國家與集體、農(nóng)戶之間發(fā)生分割土地承包法實(shí)際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對土地所有權(quán)的分割,但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端,但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實(shí)踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農(nóng)地制度的改革路徑”農(nóng)地國有化主張退出權(quán)”方案設(shè)計。

建立混合所有制的主張。改革建議假設(shè)中央政府采用下述農(nóng)地制度改革的方案:農(nóng)村耕地承包權(quán)獨(dú)立化、長期化、商品化。

(二)農(nóng)地征用制度改革

第一,把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)力和收益享有權(quán)利完全拿掉第二,在商業(yè)性的耕地占用中,用一個新的稅種替代耕地占用補(bǔ)償金的征收,并由國稅部門負(fù)責(zé)征收。第三,土地交易的行政監(jiān)管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央政府已經(jīng)考慮實(shí)行這個制度。土地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)認(rèn)證土地交易價格的評估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機(jī)構(gòu)。第五,借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,制定土地(或土地使用權(quán))交易價格條例,規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實(shí)行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進(jìn)一步深化所有權(quán)改革。3.嘗試建立“國家失地農(nóng)民賬戶”和“國家失地”農(nóng)民保障基金”。

第五篇：深化農(nóng)村土地制度改革

黨的十八屆三中全會《決定》，對新時期深化農(nóng)村改革作出了全面部署。與35年前十一屆三中全會提出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和中央歷次對農(nóng)村改革的部署相比較，《決定》關(guān)于農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新是全方位、大力度的，將再一次釋放促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的紅利。深刻理解和領(lǐng)會這些重要論斷的精神實(shí)質(zhì)，是積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的前提。

2013年底以來最受市場關(guān)注的涉農(nóng)問題“土地制度改革”上，2014年一號文件中提出的有關(guān)政策細(xì)節(jié)更趨明確。農(nóng)村土地制度改革成為全面深化農(nóng)村改革的大平臺、新亮點(diǎn)。文件提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。需要注意的是，此次文件首次提出，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。

2014年1月9日，山東省農(nóng)村工作會議在濟(jì)南召開,深入學(xué)習(xí)貫徹中央農(nóng)村工作會議精神,研究部署當(dāng)前和今后一個時期全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。姜異康要求,要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的戰(zhàn)略部署,以改革創(chuàng)新精神推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。深化農(nóng)村土地制度改革,膽子要大,步子要穩(wěn),對看準(zhǔn)的事情,大膽向前推進(jìn)；對一時拿不準(zhǔn)的事情,先行先試,取得經(jīng)驗后再推開。

【標(biāo)準(zhǔn)表述】

[專家觀點(diǎn)]

農(nóng)民通過農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓承包獲得租金，就是因為轉(zhuǎn)讓了經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營權(quán)就是收益，抵押經(jīng)營權(quán)就是抵押土地的預(yù)期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農(nóng)民與銀行約定的3年或者5年經(jīng)營權(quán)，不會改變集體所有制，這種探索是可行的。

——中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文

一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農(nóng)村土地。如探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，涉及農(nóng)業(yè)支持政策核心的提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性問題，必須從農(nóng)村承包地確地確權(quán)確股著手。

——中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授黨國英

“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要提高精準(zhǔn)性，使補(bǔ)貼真正流向種糧大戶、專業(yè)合作社。種糧大戶要容易認(rèn)定、方便操作，就必須加快農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)明晰?！薄斑@樣才能真正從農(nóng)民中培育專業(yè)大戶，使承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)支持政策惠及種地農(nóng)民?！?/p>

——中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授黨國英

文件提出落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，再一次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。依法推動承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，是生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整之必需，也是保障農(nóng)民權(quán)益當(dāng)務(wù)之急。

——國土資源部法律中心主任孫英輝

文件多次提出推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)務(wù)之急，包括修改農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等。承包經(jīng)營權(quán)分離、集體建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產(chǎn)權(quán)制度改革，是全面深化改革的重要內(nèi)容。應(yīng)堅持頂層設(shè)計、長遠(yuǎn)立法與試點(diǎn)結(jié)合，可以確保改革紅利最大釋放并用之于農(nóng)。

——國土資源部法律中心主任孫英輝

[對策]

第一，完善農(nóng)村土地承包政策。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財政預(yù)算，中央財政給予補(bǔ)助。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，２０１５年基本完成草原確權(quán)承包和基本草原劃定工作。切實(shí)維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益。加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)。深化農(nóng)村綜合改革，完善集體林權(quán)制度改革，健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，繼續(xù)推進(jìn)國有農(nóng)場辦社會職能改革。

第二，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。

第三，完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點(diǎn)方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，切實(shí)保證耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

第四，加快推進(jìn)征地制度改革?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益。提高森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。健全征地爭議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

山東省專題：探索農(nóng)民財產(chǎn)性收入

2014-06-05 10:47:1

2【背景鏈接】

“財產(chǎn)性收入”，一般是指家庭擁有的動產(chǎn)（如銀行存款、有價證券等）、不動產(chǎn)（如房屋、車輛、土地、收藏品等）所獲得的收入。它包括出讓財產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專利收入等；財產(chǎn)營運(yùn)所獲得的紅利收入、財產(chǎn)增值收益等?！叭司芍涫杖搿保üべY性收入（工資等）、轉(zhuǎn)移性收入（養(yǎng)老金等）、經(jīng)營性收入（商業(yè)買賣收入等）和財產(chǎn)性收入。在農(nóng)民人均純收入構(gòu)成中，工資性收入和家庭經(jīng)營收入是農(nóng)民收入的主要來源。農(nóng)民財產(chǎn)性收入主要以土地出讓、儲蓄利息為主，所占比例低。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民

住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”?！稕Q定》為農(nóng)村深化改革描繪了藍(lán)圖、指明了方向，為盤活農(nóng)村土地資源、農(nóng)民增收出實(shí)招。

2013年12月23日，中央農(nóng)村工作會議在北京舉行，習(xí)近平主席在會議中強(qiáng)調(diào)，中國要富，農(nóng)民必須富。通過富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)。要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以保障國家糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收為核心，努力讓廣大農(nóng)民群眾過上更好的日子。

【標(biāo)準(zhǔn)表述】

[權(quán)威論述]

各地區(qū)、各部門要因地制宜、創(chuàng)新思路，抓農(nóng)業(yè)的勁頭不能松，抓糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的力度不能減，抓農(nóng)業(yè)改革創(chuàng)新的步伐不能停，保障有效供給，著力防控通脹，促進(jìn)農(nóng)民增收，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善提供支撐。

——李克強(qiáng)

下一步農(nóng)業(yè)部將立足職能，廣辟農(nóng)民增收渠道，重點(diǎn)挖掘農(nóng)民增收潛力，增值、增效、增渠道。一是發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益；二是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，培育農(nóng)民收入新的增長點(diǎn)；三是積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，創(chuàng)造條件增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。

——農(nóng)業(yè)部部長 韓長斌

[當(dāng)前農(nóng)民財產(chǎn)性收入的現(xiàn)狀分析]

財產(chǎn)性收入不是直接勞動所得，而是居民家庭通過私人財產(chǎn)獲得的增值收益。對于我國農(nóng)民來說，雖然大多數(shù)還屬于低收入群體，但是他們還是擁有一定量的財產(chǎn)，這些財產(chǎn)包括集體土地的使用權(quán)、宅基地使用權(quán)以及房屋產(chǎn)權(quán)、現(xiàn)金結(jié)余等。因此農(nóng)民的財產(chǎn)性收入一般包括土地被征用、土地經(jīng)營使用權(quán)經(jīng)流轉(zhuǎn)后而得到的相應(yīng)補(bǔ)償；民房的出租、出售和拆遷補(bǔ)償而取得的相應(yīng)收益；以及農(nóng)民資金通過儲蓄、民間借貸及購買股票、證券、債券等而取得的相應(yīng)資金收益。由于農(nóng)民可支配的資產(chǎn)限制、東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距以及相應(yīng)政策法規(guī)的不完善等原因，農(nóng)民財產(chǎn)性收入的地區(qū)差距很大，財產(chǎn)性收入在農(nóng)民總收入中居于次要地位，起著補(bǔ)充性的作用。因此，現(xiàn)階段我國農(nóng)民的財產(chǎn)性收入仍然無法成為農(nóng)民收入的主要組成部分，但它可以成為農(nóng)民收入的重要補(bǔ)充，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入甚至成為收入增長的一大亮點(diǎn)。

[當(dāng)前政策存在的制度問題]

首先，對于宅基地使用權(quán)的嚴(yán)格規(guī)定限制了農(nóng)民獲得更多的房產(chǎn)收益。農(nóng)民能夠從農(nóng)村房屋中實(shí)現(xiàn)的財產(chǎn)性收入主要是房屋出租所獲得的租金，而其中最大的財產(chǎn)性收入，即從房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和宅基地使用權(quán)的出讓中獲得的收入還不能夠?qū)崿F(xiàn)。因為按照我國現(xiàn)行法律中有關(guān)農(nóng)民宅基地的規(guī)定，農(nóng)民不能享有宅基地的所有權(quán)，這就影響到其對房屋的所有權(quán)的行使。農(nóng)民只能對其建筑物或其他附著物享有占有、使用、收益的權(quán)利，而無從行使最重要最核心的處置權(quán)。在這種情況下，農(nóng)民對于自己房屋的財產(chǎn)收益，只能用于出租，而不能通過房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)更大的效益，農(nóng)民售房的財產(chǎn)性收入將無從行使。同時村集體利用集體土地開發(fā)建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”，也因此處于“灰色地帶”，所以農(nóng)民在這個方面的財產(chǎn)性收入，即應(yīng)該得到的分紅也化為了泡影。

其次，集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰造成農(nóng)民的土地收益有限。在我國，土地承包權(quán)本身被認(rèn)為是一種財產(chǎn)權(quán)，因此農(nóng)民土地的承包經(jīng)營權(quán)本來可以成為農(nóng)民獲取財產(chǎn)性收入的一個重要來源，但是由于種種制度性原因，目前農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)還很難充分流轉(zhuǎn)起來，土地的規(guī)模效益難以發(fā)揮出來。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)在全國很多地方實(shí)行，但問題在于失去土地承包權(quán)的農(nóng)民，其權(quán)益往往會受到侵害。這其中的主要原因是代表農(nóng)民承包地所有權(quán)的是“村集體”，這種產(chǎn)權(quán)主體“虛化”的狀況使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益容易受到少數(shù)“代理人”的不法侵犯，或是受到政府在土地征用、補(bǔ)償過程中的不當(dāng)侵占。集體所有權(quán)不明晰使得許多農(nóng)民并沒有意識到土地承包經(jīng)營權(quán)是自己的一項財產(chǎn)權(quán)利。這一點(diǎn)正是現(xiàn)今農(nóng)村土地集體所有制的根本性缺陷，如果不能克服這種制度性的缺陷，任何土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新對于農(nóng)民來說都是沒有實(shí)在意義的。因此，要使農(nóng)民真正從土地中獲得更多財產(chǎn)性收益，達(dá)到土地經(jīng)營使用權(quán)的資本化，必先“做實(shí)”農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體。

[意義]

使農(nóng)民擁有財產(chǎn)性收入具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會意義。一是讓農(nóng)民擁有財產(chǎn)性收入，是縮小城鄉(xiāng)貧富差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的有效途徑，是讓農(nóng)民從不同途徑享受改革開放成果的體現(xiàn)。它有利于增強(qiáng)社會主義社會的凝聚力，彰顯社會主義制度的優(yōu)越性。二是有利于提高資源的配置效率。市場經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)越性之一，體現(xiàn)在能夠更有效地配置市場資源，提高資源的利用效率。當(dāng)前，我國要繼續(xù)發(fā)展生產(chǎn)力，增強(qiáng)綜合國力，就需要調(diào)動一切生產(chǎn)要素的積極性，其基本途徑之一就是通過市場化方式讓城鄉(xiāng)居民擁有的超過正常消費(fèi)需求的財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，服務(wù)于社會生產(chǎn)和生活。因此，不斷“創(chuàng)造條件”，開辟增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的渠道是調(diào)節(jié)收入分配、實(shí)現(xiàn)共同富裕的一項重要課題。

[措施]

拓寬農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道，加快農(nóng)民的財富積累。

一要促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)；強(qiáng)化保障幫扶；發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民整體收入水平。對有創(chuàng)業(yè)潛力和初始創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)民實(shí)施創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)和培訓(xùn)，提供創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼和創(chuàng)業(yè)服務(wù)。建立適度規(guī)模經(jīng)營鼓勵機(jī)制，鼓勵農(nóng)民將自己的農(nóng)田依法自愿地流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶，包括家庭、專業(yè)合作社和其他新型種植主體。同時，對種植主體加大政策扶持，完善種糧大戶的直接補(bǔ)貼政策。并加大獎勵和扶持力度。

二要善土地流轉(zhuǎn)；提高征用土地標(biāo)準(zhǔn)；賦予市場主體地位，增加基于土地的財產(chǎn)性收入。要在堅持土地公有制及公有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)不變的基礎(chǔ)下積極推動土地要素資本產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)公有制新的實(shí)現(xiàn)形式的探索，大膽推行股份合作制經(jīng)營模式，建立統(tǒng)一、規(guī)范、公平的要素產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場，充分發(fā)揮土地的增值保值作用。

三要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，重點(diǎn)是落實(shí)好土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)等權(quán)利；大力倡導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革，把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)量化到戶、到人，使農(nóng)民可以按股權(quán)來分享集體經(jīng)營的收益。加大探索農(nóng)民以土地、勞動力等形式入股，推進(jìn)農(nóng)村股份合作社改革；發(fā)展土地股份合作社；因地制宜推進(jìn)各類富民合作社，增加股份的財產(chǎn)性收入。開展農(nóng)村土地折資入股試點(diǎn)，增加農(nóng)民分紅等資產(chǎn)性收益；以土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，提高土地利用效率和產(chǎn)出效率。

四要推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革發(fā)展，不斷增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)能力；規(guī)范開展農(nóng)民財產(chǎn)抵押，解決融資難題；著力加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新；著力增強(qiáng)農(nóng)民投資理財觀念，增加資金的財產(chǎn)性收入。

五要開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)以及小型水利工程經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證工作，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，盤活農(nóng)村土地資源。以產(chǎn)權(quán)確權(quán)為核心，以土地流轉(zhuǎn)為突破，以盤活資源為目的，以調(diào)整收益分配結(jié)構(gòu)和增加農(nóng)民收入為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)農(nóng)村資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本市場化，充分保障農(nóng)民獲得并實(shí)現(xiàn)長久的財產(chǎn)權(quán)益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。