第一篇：檢察人員分類改革意見

人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見

（2011年11月18日，征求意見稿）

按照中央關(guān)于推進司法體制改革和深化干部人事制度改革的總體部署，為建立健全人民檢察院工作人員分類管理制度，根據(jù)人民檢察院組織法、公務(wù)員法、檢察官法等法律法規(guī)，結(jié)合人民檢察院的工作實際，現(xiàn)提出以下意見。

一、指導(dǎo)思想和原則

（一）指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照具有中國特色、符合檢察工作規(guī)律、體現(xiàn)檢察院職業(yè)特點的要求，建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、職責明晰、管理規(guī)范的人員分類管理制度，創(chuàng)新工作機制，優(yōu)化資源配置，強化職業(yè)保障，激發(fā)內(nèi)在活力，提高檢察院干部人事管理科學(xué)化水平，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化檢察院干部隊伍，為推進檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展提供堅強的組織保證。

（二）工作原則

1、堅持黨管干部。嚴格執(zhí)行黨的干部路線方針政策，根據(jù)檢察院干部隊伍的任務(wù)和特點，完善干部管理機制，推進分類管理制度改革，切實加強黨對檢察院干部工作的領(lǐng)導(dǎo)。

2、依法推進改革。在現(xiàn)行法律法規(guī)框架內(nèi)進行制度設(shè)計，借鑒總結(jié)公務(wù)員制度推行以來的實踐經(jīng)驗，建立科學(xué)有效的管理制度。

3、體現(xiàn)職業(yè)特點。根據(jù)人民檢察院工作人員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，堅持從我國國情和檢察工作實際出發(fā)，合理劃分人員類別，明確工作職責，確定相應(yīng)的管理辦法。

4、積極穩(wěn)妥實施。分類管理制度改革政策性強、涉及面廣，要通盤考慮，整體推進，穩(wěn)慎操作，充分調(diào)動各方面的積極性，確保隊伍穩(wěn)定。

二、主要任務(wù)

（一）劃分人員類別，明確工作職責

人民檢察院工作人員是指各級人民檢察院中納入中央政法專項編制，依法履行公職，由國家財政負擔工資福利的工作人員。人民檢察院工作人員劃分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員。

1、檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員。包括各級人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員?；韭氊煟阂婪ㄟM行法律監(jiān)督工作，代表國家進行公訴，對法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查，法律規(guī)定的其他職責。

2、檢察輔助人員是協(xié)助檢察官履行檢察職責的檢察人員。包括檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員等。

檢察官助理在檢察官的指揮下履行對法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查、協(xié)助檢察官審查各類案件、對案件進行補充偵查、草擬案件審查報告及有關(guān)法律文書等職責。

書記員辦理案件的記錄工作，負責案件的收轉(zhuǎn)登記、歸檔和法律文書的收發(fā)轉(zhuǎn)遞以及檢察官交辦的其他事項。

司法警察辦理傳喚、押解、看管等強制性事項，預(yù)防、制止妨礙檢察活動的違法犯罪行為，維護檢察工作秩序，保障檢察工作的順利進行。

檢察技術(shù)人員接受指派對與犯罪有關(guān)的場所、物品、人身、尸體進行勘驗或者檢查，對檢察官承辦案件中的某些專門性問題進行鑒定、出具鑒定結(jié)論。

3、司法行政人員是從事行政管理事務(wù)的檢察人員?；韭氊煟?負責各級人民檢察院政工黨務(wù)、行政事務(wù)、后勤管理等工作。

（二）確定員額比例

按照與工作任務(wù)相適應(yīng)的原則，在中央政法專項編制限額內(nèi)，綜合考慮檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員的崗位職責、工作任務(wù)量等因素，確定各類人員員額比例。

最高人民檢察院、省級人民檢察院、地市級人民檢察院、縣級人民檢察院檢察官和檢察輔助人員在檢察人員中所占員額比例分別為65%、70%、80%、85%左右，司法行政人員所占員額比例分別為35%、30%、20%、15%左右。

檢察官、檢察輔助人員在檢察人員中的員額比例，由最高人民檢察院商有關(guān)部門另行規(guī)定。

（三）明確職務(wù)序列和職數(shù)

1、檢察官實行單獨的職務(wù)序列。檢察官職務(wù)序列設(shè)置和職數(shù)比例按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2、檢察輔助人員中，司法警察參照公安機關(guān)實行單獨警察職務(wù)序列，警官、警員職數(shù)按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；其他檢察輔助人員職務(wù)序列，執(zhí)行公務(wù)員法及配套法規(guī)關(guān)于綜合管理類公務(wù)員的有關(guān)規(guī)定，職務(wù)層次設(shè)置和職數(shù)由最高人民檢察院商中央公務(wù)員主管部門另行規(guī)定；檢察技術(shù)人員待國家有關(guān)規(guī)定出臺后，執(zhí)行專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的職務(wù)序列和職數(shù)。

3、司法行政人員職務(wù)序列和職數(shù)，按公務(wù)員法及配套法規(guī)關(guān)于綜合管理類公務(wù)員的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（四）實施分類管理

1、檢察官的任免、任職回避、等級和級別升降、培訓(xùn)、工資福利等，按照公務(wù)員法、檢察官法及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2、檢察輔助人員中，司法警察按照《中華人民共和國人民警察 法》、《人民檢察院司法警察條例》進行管理；檢察官助理、書記員、檢察技術(shù)人員等檢察輔助人員的任職資格條件、錄用、任免、考核、職務(wù)升降、培訓(xùn)、獎懲等管理辦法，根據(jù)職位特點和管理需要，由最高人民檢察院商中央公務(wù)員主管部門進行規(guī)范。

3、司法行政人員按照公務(wù)員法及配套法規(guī)進行管理。

（五）建立交流機制

根據(jù)工作需要，建立檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員的交流機制，一般在各自類別內(nèi)交流，也可以跨類別交流。交流應(yīng)當具備擬任職位所要求的資格條件，在員額比例和職數(shù)限額內(nèi)按照規(guī)定的程序進行。符合檢察官條件的檢察輔助人員、司法行政人員，可以采取競爭性選拔或組織調(diào)整等方式轉(zhuǎn)任檢察官。檢察官可以轉(zhuǎn)任檢察輔助人員、司法行政人員。檢察輔助人員和司法行政人員之間可以相互轉(zhuǎn)任。

人民檢察院工作人員可以按照規(guī)定與實施公務(wù)員法的其他機關(guān)以及相關(guān)單位工作人員交流。

三、組織領(lǐng)導(dǎo)

人民檢察院工作人員分類管理制度改革，是深化檢察院干部人事制度改革的重要內(nèi)容，是檢察院實行科學(xué)管理、合理配置資源、完善工作機制的迫切需要，對加強檢察院干部隊伍建設(shè)、推進檢察事業(yè)發(fā)展具有重要意義。各級黨委組織部要加強對人民檢察院工作人員分類管理制度改革的宏觀指導(dǎo)，有計劃、有組織、有步驟地推進工作，對改革中出現(xiàn)的問題及時幫助協(xié)調(diào)、解決。各級人民檢察院黨組要統(tǒng)一思想，高度重視，把這項工作列入重要議事日程，切實擔負起推進改革的主要責任，認真調(diào)研分析隊伍狀況，研究制定實施方案，抓好改革意見的貫徹落實；深入細致地做好工作人員的思想政治工作，積極穩(wěn)妥地向前推進改革，確保實現(xiàn)人員的平穩(wěn)過渡；采取有效措施，將 分類管理制度改革與檢察工作機制改革有機結(jié)合，統(tǒng)籌推進檢察隊伍建設(shè)和檢察業(yè)務(wù)工作。

人民檢察院工作人員分類管理的精細化是檢察院干部人事工作科學(xué)化的一個重要方面。各級人民檢察院要立足檢察院干部隊伍現(xiàn)狀，著眼未來長遠發(fā)展，按照德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄扔萌藰藴?，選好用好各類人員，不斷優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，提高干部隊伍素質(zhì)，建立符合檢察工作規(guī)律的人員管理機制，真正把高素質(zhì)人才吸引到各級人民檢察院，穩(wěn)定在執(zhí)法辦案第一線。針對檢察院各類職位的不同特點，明確不同類別人員的職業(yè)發(fā)展方向，認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，研究制定具體管理辦法，加強選拔、培養(yǎng)、使用和管理工作，形成各歸其類、各展其才、各得其所的良性競爭環(huán)境，進一步激發(fā)整體活力，切實加強檢察院干部隊伍建設(shè)。

第二篇：簡論檢察人員分類管理制度淺析

簡論檢察人員分類管理制度淺析

2013-10-10 17:28 【大 中 小】【我要糾錯】

論文摘要 當前我國檢察活動管理方式行政化，使檢察職能與檢察院內(nèi)部司法行政管理職能發(fā)生交叉、混合，造成崗位職責不清晰，影響了檢察機關(guān)檢察職能的充分發(fā)揮。并導(dǎo)致檢察官職務(wù)層次偏低，晉升空間受限，在一定程度上影響到檢察人員工作積極性，加之高要求與低保障之間的矛盾，使檢察機關(guān)人才流失嚴重，隨著法制的健全，弊端日益明顯。所以分離檢察職能與內(nèi)部行政管理職能，體現(xiàn)檢察活動的司法性，對提高檢察機關(guān)的戰(zhàn)斗力，壯大檢察專業(yè)隊伍，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化檢察隊伍，推動檢察事業(yè)的發(fā)展會產(chǎn)生重大影響。

論文關(guān)鍵詞 檢察官 管理 淺析

檢察機關(guān)依法履行法律賦予的監(jiān)督職能，同時也行駛與法律監(jiān)督有關(guān)的司法行政管理職能。伴隨社會的不斷不發(fā)展，公民對公平正義的追求日益增加，這就對檢察官的工作水平提出了更高的要求。而檢察機關(guān)現(xiàn)行的隊伍管理模式基本上是沿用計劃經(jīng)濟時代下形成的黨政干部管理模式，把檢察官當成公務(wù)員來管理。這并不符合我國憲法以及《人民檢察院組織法》和《檢察官法》對檢察官的定位。2013年3月1日，中共中央組織部、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見〉的通知》，檢察人員分類管理制度改革意見正式出臺，這為檢察人員分類管理提供了有力的制度保障。

一、檢察人員管理制度現(xiàn)狀

在現(xiàn)實中人們習慣將檢察院工作人員統(tǒng)稱為檢察官，這也從側(cè)面反映出檢察機關(guān)崗位職責不清晰，檢察職能與行政職能不分，這種管理模式造成檢察機關(guān)在很大程度上要受到同級行政機關(guān)的制約，檢察官在行使職權(quán)時受到干擾，更無法確保檢察人才各歸其類，人盡其才，公正高效地履行檢察職能。在這種行政人事管理模式下檢察官職務(wù)層次偏低，晉升空間受限，在很大程度上影響到了工作的積極性，再加之進入檢察機關(guān)，要參加國家組織的統(tǒng)一司法考試，還的經(jīng)過公務(wù)員考試，而和其他公務(wù)員享有的是同樣的地位和待遇，這種高要求與低保障之間的矛盾，使檢察機關(guān)人才流失嚴重。分析存在的問題主要有：

一是檢察職能與行政職能不分。檢察院內(nèi)部由檢察官、司法行政人員、書記員、法警、技術(shù)人員等組成，除行使檢察權(quán)的檢察長外，還有一些不行使檢察權(quán)的司法行政人員，也具有檢察官職位。顛倒了檢察職能和司法行政管理職能的主次地位，使檢察制度成為行政管理職能的附屬，從內(nèi)部制約了檢察權(quán)的獨立行使。這種管理模式下檢察官和其他一般行政人員一樣采用政職級管理，檢察干部視為黨政干部，對檢察人員簡單地套用行政化管理模式，沒有對各個崗位的職責進行科學(xué)的分類，建立有針對性的管理標準。有礙檢察工作開展，模糊了檢察官同一般行政人員的界線，忽視了檢察官的司法性，阻礙了檢察官職業(yè)化進程，也無法保證司法機關(guān)公正高效地履行檢察職能，導(dǎo)致地方保護主義頻發(fā)。

二是檢察官職級比例相對于同級黨政機關(guān)公務(wù)員普遍較低。檢察人員晉升空間受限，不論哪個崗位，從事何種工作，錄用后先任命為書記員，然后再晉升助檢員、檢察員，晉升緩慢。如果不按照這個條件，就不能任命檢察職務(wù)，級別就上不去，工資就受到影響，使得工作積極性受到較大的影響。檢察職務(wù)如書記員、助理檢察員、檢察員都與行政級別掛鉤，檢察官等級的的評定也以行政級別為依據(jù)，而真正對工資、待遇起作用的是行政級別。

三是招收標準單一化。目前檢察院招收工作人員的主要渠道是招錄普通高校畢業(yè)生。主要按照招錄國家公務(wù)員的標準和程序進行，沒有一套符合檢察工作特點的招錄標準，很多優(yōu)秀法律人才由于沒能通過一般公務(wù)員考試而被拒之門外，而一般的公務(wù)員考試內(nèi)容對應(yīng)考人員是否適合從事檢察工作起不到檢驗作用。招錄工作主要是由地方人事部門負責，有部分招錄進的人員沒有通過國家統(tǒng)一司法考試，不具備從業(yè)資格，不能從事業(yè)務(wù)工作，只能從事業(yè)務(wù)輔助或行政后勤等工作，占用大量編制，造成一線辦案人員嚴重短缺。

四是高要求低回報矛盾突出。進入檢察院，要參加國家統(tǒng)一司法考試，還的經(jīng)過公務(wù)員考試，和其他行政機關(guān)公務(wù)員相比，進入檢察系統(tǒng)門檻要高，要付出更多代價。檢察官職業(yè)素質(zhì)要求、任職條件要求明顯高于普通公務(wù)員，但工資福利及職務(wù)保障卻和公務(wù)員一樣，高要求與低保障之間矛盾突出。雖然有檢察官津貼，但數(shù)額有效，比例不高，而工資確主要和普通公務(wù)員一樣跟職級掛鉤，行政職級晉升緩慢，便會直接影響到工資福利。

五是檢察人才流失嚴重。在退休年齡上對檢察官與其他行政機關(guān)工作人員一樣，男60歲退休，女55歲退休，沒有考慮不同崗位的工作特點和對人員的不同要求。致使一大批年齡在50歲左右、閱歷豐富、理論和實踐經(jīng)驗豐碩的優(yōu)秀檢察人才退居二線，或提前退休，在加之高要求低回報矛盾，很多青年干警選擇了其他行業(yè)，造成了人才資源的極度損失。要徹底解決檢察官骨干人才流失和人員老化現(xiàn)象問題，需要打破檢察院行政管理體制，在檢察院內(nèi)部實行檢察官及輔助人員分類管理制度。

六是晉升渠道單一。檢察機關(guān)工作人員，級別晉升都走檢察系列。導(dǎo)致凡是進入檢察系統(tǒng)的工作人員都要努力刻苦的專研法律通過司法考試，大部分時間和精力都花在了考試上，有的甚至長期請假準備考試，影響到本職工作。長期不能通過考試的人員出于壓力和待遇不得不另謀出路。而與之相對應(yīng)的是沒有直接從事檢察業(yè)務(wù)的人員大量擠占一線檢察人員的職位，使得一部分在檢察一線的干警的職務(wù)長期不能晉升，真正從事檢察業(yè)務(wù)工作的人員沒有相應(yīng)的檢察職務(wù)。使得專才不能專用，嚴重挫傷一線干警的工作積極性，助長了論資排輩、不求上進的思想也不利于人才的健康成長與合理使用。

二、分類管理的必要性與可行性

一是分類管理的必要性。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，承擔著維護國家法律統(tǒng)一和法律正確實施的重大責任、在保障和維護社會公平正義方面起著重要作用。檢察官依法產(chǎn)生應(yīng)當獨立行使國家賦予的檢察權(quán)權(quán)力，其履行檢察職責不受任何機關(guān)、單位和個人干涉。分類管理可以有效的減少地方行政機關(guān)對檢察事務(wù)的干預(yù)，強化檢察官在檢察業(yè)務(wù)活動中的地位和作用，提高檢察工作的質(zhì)量和效率。淡化檢察工作的行政色彩，突出檢察工作的中心地位，為檢察職能的充分發(fā)揮提供有力保障。我國檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)，屬于司法權(quán)。因此，對檢察活動的管理模式就應(yīng)不同于行使行政權(quán)的行政機關(guān)，而應(yīng)根據(jù)檢察權(quán)的性質(zhì)和特點，以司法管理方式管理檢察活動。

二是分類管理的法律依據(jù)。在法制化背景之下一切社會行為都應(yīng)該在法律的規(guī)制之下運作。檢察官分類管理同樣有法律上的依據(jù)，我國公務(wù)員法規(guī)定“法律對公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?，還規(guī)定“公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職務(wù)性質(zhì)、特點、和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類”。這位檢察官分類管理提供了法律上的依據(jù)，據(jù)此我么可以將檢察機關(guān)工作人員分為檢察官、行政管理人員、輔助人員三類。

三是分類管理的有利性。分類管理制度以建立高素質(zhì)、專業(yè)化檢察隊伍，以強化檢察權(quán)的司法性、實現(xiàn)檢察官的內(nèi)部獨立性為目標。其要旨就是以檢察官為核心突出檢察官的地位、作用，改革檢察業(yè)務(wù)管理，合理配置各種職位，精簡分流其他人員。實行檢察官分類管理：（1）有利于促進檢察人員依法履行法律監(jiān)督職責，提高訴訟效率和工作效率；（2）有利于充分發(fā)揮檢察人員的工作積極性、能動性和責任感；（3）有利于隊伍的廉政建設(shè)，建立符合司法規(guī)律、具有檢察特點的隊伍管理機制；（4）有利于加快高素質(zhì)、專業(yè)化檢察官隊伍建設(shè)；（5）有利于整合司法人才資源，形成科學(xué)合理的檢察官選任、培訓(xùn)、考核、職業(yè)保障等管理機制建設(shè)。依據(jù)檢察人員分類管理制度進一步充實一線辦案人員，提高他們的整體素質(zhì)、法律地位、社會地位、經(jīng)濟地位，保障廉潔、公正執(zhí)法。

三、分類管理制度

檢察官分類管理是適應(yīng)社會化大生產(chǎn)發(fā)展而興起的一種科學(xué)的人事分類管理制度，是依照法律及有關(guān)政策規(guī)定，按照各類檢察人員的不同工作性質(zhì)、基本職能、崗位特點和工作規(guī)律合理配置人力資源，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，進行科學(xué)分類管理的制度。對檢察人員進行分類也是制定、落實好各項管理制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。此次檢察人員分類管理制度改革意見的出臺適應(yīng)了時代要求，把檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員按分工劃分為檢察官、行政人員人員、輔助人員三大類，實行分類管理。

（一）檢察官檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員，是指具有檢察官資格，并通過法定程序任命，從事檢察業(yè)務(wù)工作，符合《檢察官法》規(guī)定的檢察人員。包括各級人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員?；韭氊煟阂婪ㄟM行法律監(jiān)督工作，代表國家進行公訴，對法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查，以及法律規(guī)定的其他職責。檢察官依法獨立行使檢察權(quán)，只服從法律，不受其他機關(guān)、團體和個人的非法干涉。檢察人員分類管理制度改革意見規(guī)定檢察官實行單獨的職務(wù)序列。檢察官職務(wù)序列設(shè)置和職數(shù)比例按照檢察官職務(wù)序列設(shè)置規(guī)定等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，將檢察官法律職務(wù)同行政級別剝離。建立了以檢察官為核心的檢察官分類管理制度。

（二）檢察輔助人員當前存在著一線檢察官力量不足，基礎(chǔ)工作人員缺乏的問題。配備適當?shù)臋z察輔助人員可以有效緩解人案矛盾突出的狀況。檢察輔助人員是指輔助檢察官從事各方面事務(wù)性工作的人員。包括檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員等。這些輔助人員主要從事書記員工作和內(nèi)勤工作，這些工作任職條件相對較低，工作相對簡單。檢察官助理在檢察官的指導(dǎo)下履行對直接受理的犯罪案件進行偵查、協(xié)助檢察官審查各類案件、對案件進行補充偵查、草擬案件審查報告及有關(guān)法律文書等職責。書記員承擔案件的記錄工作，負責案件的收轉(zhuǎn)登記、歸檔和法律文書的收發(fā)轉(zhuǎn)遞以及檢察官交辦的其他事項。司法警察辦理傳喚、押解、看管等強制性事項，參與搜查，執(zhí)行拘傳，協(xié)助執(zhí)行其他強制措施，預(yù)防、制止妨礙檢察活動的違法犯罪行為，維護檢察工作秩序，保證檢察工作的順利進行。檢察技術(shù)人員接受指派對與犯罪有關(guān)的場所、物品、人身、尸體進行勘驗或者檢查，對檢察官承辦案件中的某些專門性問題進行鑒定，出具鑒定結(jié)論。檢察輔助人員的配置應(yīng)當堅持主要辦案業(yè)務(wù)部門多配置，非主要辦案業(yè)務(wù)部門及綜合部門少配置的原則。這類人員的配置使檢察官可以從繁雜的事務(wù)性工作中解脫出來，緩解檢察官隊伍薄弱的現(xiàn)狀，保障檢察官集中精力安心從事檢察業(yè)務(wù)工作，提高了檢察資源效能。

（三）行政管理人員行政管理人員是指從事行政管理事務(wù)，為檢察官行使檢察職權(quán)提供后勤保障的人員，主要負責各級人民檢察院政工黨務(wù)、行政事務(wù)、為開展檢察工作提供辦公服務(wù)、交通服務(wù)、行政管理、財物管理、裝備管理、生活管理的人員。又可分為：管理人員、工勤人員。對于管理人員，應(yīng)按照國家公務(wù)員的管理辦法進行管理，按照公務(wù)員的職級享受相應(yīng)的待遇，對于工勤人員，則采用合同制管理。

此次《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》的出臺，對于不同崗位人員進行分類管理，開辟了走向“高素質(zhì)專業(yè)化”檢察隊伍的道路，為進一步提高檢察人員工作的積極性、主動性，提高訴訟效率和工作效率，促進公正執(zhí)法提供了制度保障。

第三篇：關(guān)于檢察人員分類管理改革的研究報告

關(guān)于檢察人員分類管理改革的研究報告

http://004km.cn/ 來源： 深圳市人民檢察院

對檢察人員進行科學(xué)的分類，是對檢察人員實行科學(xué)、有效管理的基礎(chǔ)。檢察機關(guān)恢復(fù)重建以來，由于對檢察人員實施分類管理工作重視不夠，檢察官隊伍過于龐大，這其中既有不在檢察業(yè)務(wù)工作崗位上的行政人員，也有雖在檢察業(yè)務(wù)工作崗位上但從事輔助性工作并不行使檢察權(quán)的輔助人員。檢察官隊伍人員龐雜、隊伍臃腫、素質(zhì)良莠不齊、檢察輔助人員相對萎縮的問題，嚴重影響了檢察工作開展，也不利于管理，目前它已成為妨礙深化檢察機關(guān)干部人事制度改革的“瓶頸”。

《中華人民共和國檢察官法》（下稱《檢察官法》）的頒布施行，特別是2001年對《檢察官法》的修訂，專門提出要“制定各級人民檢察院檢察官在人員編制內(nèi)員額比例”，其本義就是要對檢察人員實行分類管理，精簡檢察官隊伍，提高檢察官的整體素質(zhì)，使檢察官真正成為檢察權(quán)的主體，以加快檢察官隊伍的專業(yè)化進程。高檢院在1999年和2000年先后出臺的《檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃》、《檢察隊伍建設(shè)三年規(guī)劃》和《檢察改革三年實施意見》中都提出了要對檢察人員實行分類管理。對檢察人員實行分類管理，是深化檢察機關(guān)干部人事制度改革的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)對檢察人員科學(xué)管理、建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化檢察人員隊伍從而提高檢察效能的客觀需要。

一、檢察人員分類現(xiàn)狀及其弊端 社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展促進了社會主義政治體制改革。隨著國家公務(wù)員制度的建立，國家機關(guān)工作人員整體素質(zhì)有了較大的提高。但是，國家機關(guān)專業(yè)化進程相對滯后的問題日益突出。其中，有操作層面的原因，也有制度層面的原因；有管理上的原因，也有管理基礎(chǔ)的原因。檢察人員參照公務(wù)員制度管理，簡單分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩個序列。即使《檢察官法》的實施使檢察官的職業(yè)特征日益彰顯和強化，制約檢察效能的主要矛盾——體現(xiàn)機關(guān)職權(quán)高度集中這一屬性的、具有實質(zhì)意義和決定意義的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分類制度與檢察人員專業(yè)化進程之間的矛盾——依然很突出。從橫向上看，檢察人員似乎已經(jīng)按照工作性質(zhì)進行劃分，如檢察官、技術(shù)員、書記員、司法警察、檢察行政人員等等，但這種分類制度形式的意義大于實際意義，甚至只停留在形式意義上。從縱向上看，檢察人員似乎也劃分為各種職務(wù)層次（職級），但這種劃分也存在生搬硬套行政職級帶來的諸多問題。

（一）檢察人員混崗，難于實現(xiàn)人員分類管理的價值。一是名義上的混崗。名義上的混崗是指名義上具有某種職務(wù)實際上是另一種職務(wù)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)字顯示，全國檢察官占檢察人員總數(shù)近80%，其中綜合部門與技術(shù)部門占22.3%；書記員占檢察人員總數(shù)約10%，其中，綜合部門和技術(shù)部門占30.2%；司法警察混崗情況也非常突出。以檢察官為例，檢察官的職務(wù)內(nèi)涵和外延不一致，不管是否行使檢察權(quán)均成為檢察官?；鞃徥箼z察官的數(shù)量膨脹，制約著檢察官素質(zhì)的提高，使真正行使檢察權(quán)的檢察官對自己的工作缺乏認同感，缺乏職業(yè)榮譽感和獻身精神；什么人均能當?shù)臋z察官使檢察官的專業(yè)化、職業(yè)化進程舉步唯艱。二是實際上的混崗。實際上的混崗是指名義上不具有某種職務(wù)而實際上履行該種職務(wù)。檢察員、助檢員、書記員、司法警察的工作職責界限不清。助理檢察員本應(yīng)是主業(yè)檢察官助理、副業(yè)偶爾為代理檢察員，卻以代理檢察員為常業(yè)，檢察員和助檢員職權(quán)特征模糊不清，混崗是自然而然的（見下文的有關(guān)論述），當然難于實現(xiàn)設(shè)置助理檢察員的價值。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，全國檢察機關(guān)的書記員占檢察人員總數(shù)不到10%；業(yè)務(wù)部門的書記員與檢察官之比約為1：10；有些檢察院甚至沒有書記員。檢察官與書記員員額倒掛的比例已經(jīng)影響到檢察權(quán)的正常運行。長期缺乏書記員，檢察官不得不在諸如復(fù)印案件材料、告知被告人家屬、訴訟文書歸檔等事務(wù)性工作上耗費大量的時間和精力，難于在事實、證據(jù)的把握、案件的定性等主要方面做深做細，影響辦案效率和案件質(zhì)量。書記員的設(shè)置未能達到預(yù)期目標。同樣，多種因素造成司法警察的人員比例過低，檢察官也經(jīng)常干司法警察的工作。如檢察官在查詢案件相關(guān)資料、查尋有關(guān)證人、訴訟文書送達和執(zhí)行強制措施等方面行使了司法警察的多項職能。

（二）檢察官之間的檢察權(quán)配置不合理。由于現(xiàn)有的法律只籠統(tǒng)地規(guī)定檢察官行使檢察權(quán)，對檢察權(quán)在檢察長、副檢察長與檢察員之間的配置并不明確。各地習慣的做法是，根據(jù)法律的精神，檢察長行使檢察權(quán)，副檢察長受檢察長的委托行使某一方面的檢察權(quán)，廳處科長受檢察長的委托行使檢察審核權(quán)，檢察員受檢察長的委托主要行使檢察建議權(quán)和執(zhí)行權(quán)，如公訴人建議批準、決定逮捕、起訴、變更強制措施，偵查人員建議和執(zhí)行調(diào)查取證、強制措施、移送審查逮捕、移送審查起訴等等。而具有職權(quán)本質(zhì)特征的或者說具有實質(zhì)意義的是檢察決定權(quán)和批準權(quán)。從這個意義上說，檢察長、副檢察長才是名副其實的檢察官，其他業(yè)務(wù)部門的檢察員實際上成了輔助人員。這一制約檢察官專業(yè)化發(fā)展的弊端是顯而易見、有目共睹的。

1、檢察權(quán)與行政權(quán)的顧此失彼，不利于分權(quán)制衡。從管理科學(xué)的角度來權(quán)重，作為機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的檢察長、副檢察長主要是進行行政管理，而將大部分的檢察權(quán)授予檢察員來行使，形成分權(quán)制衡的格局。但現(xiàn)實正好相反，機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)行使檢察權(quán)，消耗了大部分的時間和精力，而檢察員實際上不行使檢察權(quán)成為其輔助人員。因此，不但領(lǐng)導(dǎo)的行政管理職能弱化，而且因其中一方不行使權(quán)力使制衡顯得蒼白無力。檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理：其檢察權(quán)力比重過大，往往使檢察決定與決定前的審理相分離，決定缺乏科學(xué)性，助長了官僚主義作風；同時，其行政管理權(quán)力弱化，權(quán)力比重小，導(dǎo)致分權(quán)制衡機制缺失，不利于廉政建設(shè)。

2、案件的層層報審與案件時效性的矛盾，不利于司法的效率價值。通常，案件要經(jīng)過承辦人員、辦案組長，主管副廳、處、科長，廳、處、科長和分管副檢察長甚至檢察長、檢察委員等多個審查、審核、審批環(huán)節(jié)，層層報審、層層匯報、層層請示，時間較長，而修訂后的《中華人民共和國刑事訴訟法》（下稱《刑訴法》）對訴訟時限作了嚴格的限制。因此，傳統(tǒng)低效率的行政式的檢察內(nèi)部案件報審制與現(xiàn)代司法規(guī)律和檢察特點（即檢察官在國家或檢察長的授權(quán)范圍內(nèi)獨立適用法律行使檢察權(quán)）格格不入，難于適應(yīng)人少案多的形勢，往往造成重復(fù)勞動和案件超期，尤其在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)。

3、案件的層層報審與辦案責任制的矛盾，不利于司法的公正價值。案件層層報審、集體負責，表面上多了幾道關(guān)，實際上各個審閱人員往往由于案件太多而無暇應(yīng)付，或者不是自己承辦而不細致閱卷。一方面無形中助長了承辦人員的依賴心理，另一方面各個審閱人員窮于應(yīng)付或疏于閱卷而難于實現(xiàn)層層設(shè)關(guān)保證質(zhì)量的初衷。案件辦理成功歸集體，案件出了問題難以歸責，權(quán)責不明，錯案追究制很難得到落實，不利于發(fā)揮辦案人員的主觀能動性,不利于強化辦案人員的責任心，不利于提高辦案質(zhì)量，不利于檢察官隊伍高素質(zhì)、專業(yè)化。

（三）職級與職責錯位現(xiàn)象普遍存在。不同職級做相同職級的事，相同職級干不同職級的活；高職務(wù)做低職位的事，低職務(wù)干高職位的活。一是在同級檢察機關(guān)，把副檢察長職務(wù)劃分為兩個職級，檢察員則是兩個以上職級;同時副檢察長和檢察員的職級出現(xiàn)交叉(如地市級檢察院和縣級檢察院的檢察員就有與副檢察長相同的職級)。如此，承擔同樣檢察職責的同一職務(wù)，此時又變成了兩個或兩個以上職級。既然不是同一職級，其職責就不應(yīng)當是同樣的，也就不應(yīng)當是同一職務(wù)。而承擔不同職責的兩個不同職務(wù)，又變成了同一職級。既然是同一職級，其職責就應(yīng)當是同樣的，就應(yīng)當是同一職務(wù)。二是在相鄰上下級檢察機關(guān)，其檢察員的職級也出現(xiàn)交叉(如最高人民檢察院與省級檢察院、省級檢察院與地市級檢察院、地市級檢察院與縣級檢察院的檢察員之間均出現(xiàn)不同幅度的職級交叉)，情況類似同級檢察院的情況。三是在一些特別規(guī)格的行政區(qū)域內(nèi)的檢察機關(guān)，檢察院要與所在地方的政府行政規(guī)格相適應(yīng)，檢察官的行政職級往往高于其他檢察權(quán)力級別相同的檢察院，甚至于高于上級檢察院。因此，明明在法律職責上是兄弟關(guān)系的，從行政職級的角度看卻成了父子關(guān)系，或成了爺孫關(guān)系;而在法律職責上是父子關(guān)系或爺孫關(guān)系的，從行政職級上的角度看卻成了兄弟關(guān)系；甚至在法律職責上是父子關(guān)系或爺孫關(guān)系的，從行政職級上看卻互相換位成了子父關(guān)系或?qū)O爺關(guān)系。顯然，出現(xiàn)了一種職務(wù)關(guān)系上的“ ”式的錯位現(xiàn)象，造成了在檢察系統(tǒng)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、職務(wù)層次關(guān)系的扭曲和混亂。這顯然與法律不符，從職級劃分的原則上講也是荒謬的。

（四）同工不同酬，同酬不同工的現(xiàn)象普遍存在。職務(wù)關(guān)系上的“ ”式的錯位現(xiàn)象導(dǎo)致同工不同酬（只指職務(wù)工資）、同酬不同工，甚至工酬倒掛。同是檢察員，工作性質(zhì)、難易程度、責任大小都一樣，但因行政職級不同，其職務(wù)工資差別很大；甚至，在法庭上和被告人、律師唇槍舌劍的公訴人與機關(guān)值勤人員相比，工作難易復(fù)雜程度相差懸殊，卻可能享受相同或不如的待遇。檢察官按照行政機關(guān)職務(wù)層次劃分職級，法律所規(guī)定的檢察官職務(wù)自身所構(gòu)成的職務(wù)層次并不能直接決定其因履行公務(wù)應(yīng)當享受的工資及其他政治生活待遇，“行政職級”才是確定檢察官工資及其他政治生活待遇的依據(jù)。譬如:1985年和1993年兩次國家機關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革，檢察官并不是依據(jù)國家權(quán)力機關(guān)任命的檢察官職務(wù)確定職務(wù)工資，而是依據(jù)按照干部管理權(quán)限確定的行政職級確定職務(wù)工資，并依據(jù)行政職級確定級別工資(1993年機關(guān)工作人員的工資結(jié)構(gòu)包括職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資)，形成了履行工作職責與享受待遇“兩張皮”。而檢察官的工作與科長、處長、廳長的工作本不屬于同一種性質(zhì)的工作，工作責任輕重很難比較，卻要執(zhí)行同一個工資標準;本屬于同一種性質(zhì)、同一職務(wù)的檢察官卻又因行政職級的不同執(zhí)行不同的工資標準，反之，本屬于不同職務(wù)的檢察官卻又因行政職級的相同執(zhí)行相同的工資標準，這明顯地與我國工資制度貫徹“按勞分配”（“同工同酬”）的基本原則相悖。

(五)檢察人員擠“官”字、“長”字獨木橋。在現(xiàn)有檢察人員的職務(wù)層次架構(gòu)下，強化了“官本位”觀念：一是“官本位”取代了“案本位”。由于上述這種以行政職級論高低的報酬機制，以及職務(wù)與職責相分離的晉升機制，往往使得檢察官的注意力偏離了履行檢察官職責這個本位目標，調(diào)動了全部注意力謀取行政職級的晉升，“案本位”必然成了“官本位”。二是檢察官還設(shè)法擠“長”字獨木橋。雖然檢察官已經(jīng)成為專業(yè)職務(wù)，但長期以來高職級的職數(shù)多配置在“長”的位置上，檢察官專業(yè)發(fā)展空間相對較窄，檢察官改道往“長”上擠。三是書記員除了擠進檢察官系列，別無選擇。現(xiàn)有分類制度中的類別和職級設(shè)計決定了書記員實際上不是獨立的序列而是依附于檢察官序列，處于該序列的底端，成為準檢察官或檢察官的必然的后備力量。書記員參照檢察官的條件招錄，經(jīng)過一定年限和通過司法考試即被任命為檢察官；書記員在檢察官以下配置最低的職級，自身的職業(yè)發(fā)展空間極小，況且，檢察官是無員額限制的。因此，其發(fā)展方向必然是檢察官，其職位注定成了臨時性、過渡性職位，其注定不可能安心書記員職位，必然視自身的工作為過渡，想方設(shè)法擠身檢察官隊伍。四是其他檢察人員也因為檢察官較之其他職位的行政職級配備高，也紛紛向檢察官隊伍中擠。此外，即使現(xiàn)在檢察官等級沒有和待遇掛鉤，檢察人員多數(shù)希望保持或擁有法律職務(wù)，以便檢察官等級一旦與待遇掛鉤時，自己能得到實惠。這樣，形成了檢察官擠“長”字獨木橋、其他檢察人員奔檢察官序列的局面——帶“長”的職位成了火爆的競爭職位，檢察官職務(wù)演變成為其他檢察人員解決行政職級的“橋梁”和“唐僧肉”。

二、人員分類制度上的深層次原因

檢察機關(guān)在管理上出現(xiàn)諸多問題的原因，有多種說法，有些說是用行政管理的方法管理檢察人員，有些說用單一的干部管理方法管理所有人，有些說用單一的管理行政業(yè)務(wù)的方法管理檢察業(yè)務(wù)等等。首先，用行政管理的方法管理檢察人員的問題是偽問題，對人的管理就是行政管理。實際上，在國家權(quán)力中，行政管理是就對社會的立法管理、司法管理、軍事管理等等而言的；在檢察機關(guān)，行政管理是就檢察管理而言的。檢察機關(guān)的行政管理屬于內(nèi)部行政，派生于檢察長的權(quán)力，是維護檢察權(quán)正常運行不可或缺的。其次，認為用單一的干部管理方法管理所有人是知其然不知其所以然。單一的干部管理方法管理所有人是類別不清、重視了管理對象的共性忽略其個性的必然結(jié)果，源頭在于分類制度，而不是管理方法本身。再次，用單一的管理行政業(yè)務(wù)的方法管理檢察業(yè)務(wù)，也過于籠統(tǒng)。檢察權(quán)與行政權(quán)的行使的確是有區(qū)別的，如，檢察權(quán)的行使強調(diào)尊重檢察官個人判斷和流程監(jiān)督；行政權(quán)的行使強調(diào)集體創(chuàng)制和層層報審。但行政機關(guān)的業(yè)務(wù)管理與檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)管理均屬于專業(yè)管理，不存在本質(zhì)的差別。當然，檢察機關(guān)管理上出現(xiàn)的問題有些屬于管理基礎(chǔ)問題，即人員分類問題，如對各類檢察人員質(zhì)和量的科學(xué)規(guī)定的缺失；有些屬于歷史遺留的管理環(huán)節(jié)自身的原因，如《檢察官法》頒布以后，綜合行政管理人員，或者仍然保留檢察官身份，或者被設(shè)法任命為檢察官。下面重點分析人員分類制度。

（一）檢察人員橫向類別劃分不科學(xué)。在國家干部人事制度框架下，檢察人員的橫向職位類別停留在模糊的概念上，類別特征沒有從制度上加以界定，無論是大“干部”時代還是“泛公務(wù)員”（適用和參照適用《國家公務(wù)員暫行條例》的政府公務(wù)員以及其他機關(guān)的干部）時代，檢察人員類別特征均是模糊的?！秶夜珓?wù)員暫行條例》（下稱《公務(wù)員條例》）對公務(wù)員的分類是很獨特的，只有職務(wù)分類，沒有職位分類，即只將我國公務(wù)員按照職位的職責性質(zhì)粗分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩大職務(wù)序列，沒有遵循職位分類的原理和國際通例按照職位的工作性質(zhì)將我國公務(wù)員加以細分?！稒z察官法》實施以來，情況有了改進，如獲得檢察官資格的初任考試和國家司法考試，提高了檢察官的準入資格條件。但其他配套的制度沒有跟上，如關(guān)于檢察官職位的設(shè)置辦法、檢察權(quán)的配置辦法、檢察官員額比例的管理規(guī)定（包括檢察官與轄區(qū)人口的員額比例，檢察官與其他檢察人員的員額比例）、檢察官的職務(wù)層次的設(shè)置辦法、檢察官的遴選制度等等。因此，在分類和管理的各個環(huán)節(jié)上，檢察官主體上參照適用、其他檢察人員全部參照適用《公務(wù)員條例》，不能從根本上解決類別特征模糊問題。由于類別不清，尤其是哪些職位是行使檢察權(quán)的職位，即檢察官職位，應(yīng)當由檢察官來擔任，無統(tǒng)一的質(zhì)和量的標準，受利益的驅(qū)動，任意解釋和擴張行使檢察權(quán)的檢察人員即檢察官的范圍，從而導(dǎo)致各類檢察人員混崗現(xiàn)象突出，員額比例失控；導(dǎo)致檢察官數(shù)量膨脹，書記員、司法警察數(shù)量相對萎縮。不管是名義上的混崗還是實際上的混崗，表面看起來是管理層面的問題，歸根結(jié)底還是分類層面的問題，是檢察人員類別質(zhì)和量規(guī)定性的缺失。因為，分類制度的功能不只是被動地識別各類人員的工作性質(zhì)和職務(wù)的高低，更主要的是主動地為人員管理提供法律依據(jù)，如為各類檢察人員的選拔任用、職責配置等提供依據(jù)，即對檢察人員做質(zhì)的規(guī)定，為檢察人力資源的配置提供人員的結(jié)構(gòu)比例（或員額比例）依據(jù)，即對檢察人員做量的規(guī)定。換言之，在分類制度的設(shè)計中，不服從司法規(guī)律、根據(jù)檢察特點對各類檢察人員進行質(zhì)的區(qū)別從而進行質(zhì)和量的規(guī)定，管理就只能停留于檢察人員或泛公務(wù)員共性的表層。對檢察人員質(zhì)的規(guī)定固然重要，但量的規(guī)定直接影響到檢察人員的質(zhì)的內(nèi)容，如檢察官與檢察輔助人員的比例失調(diào)，直接影響到檢察機關(guān)實現(xiàn)結(jié)構(gòu)功能的最大化。

（二）檢察人員縱向?qū)哟蝿澐植缓侠怼？v向?qū)哟蝿澐植缓侠硗怀霰憩F(xiàn)在六個方面：一是套用國家行政機關(guān)職務(wù)層次劃分檢察官的職級，按照檢察院所在地方的政府行政規(guī)格配置檢察官的職級，檢察官的職級關(guān)系得不到真實的反映，職級不能發(fā)揮應(yīng)有的功能；二是職務(wù)的縱向劃分與職能的縱向分解不是同構(gòu)的、同一的，職務(wù)可以脫離職權(quán)職責和難易程度而存在，職級的功能被異化和虛化；三是高職級職數(shù)配備不合理。各級檢察機關(guān)高職級職數(shù)絕大部分配在“長”字職位上。不論檢察官，還是其他檢察人員，為了達到晉升的目的，不得不擠“長”字獨木橋；四是書記員擠“官”字獨木橋。在檢察工作中起輔助作用的書記員序列局限于最低層次，職業(yè)階梯太少，發(fā)展空間太窄，處于不穩(wěn)定、發(fā)育不良和相對萎縮狀態(tài)。五是級別的管理功能弱化。職級與級別的交叉對應(yīng)幅度不大，職級取代級別的很多管理功能，職級的晉升比級別的增長實惠，導(dǎo)致檢察人員熱衷于晉升職級。六是檢察官等級與現(xiàn)有公務(wù)員級別在功能上幾乎無差異。在級別以外，檢察官還實行等級制度，雖然現(xiàn)在檢察官等級處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，或者說其利益內(nèi)容不確定，但對其利益的期盼，也是檢察官數(shù)量膨脹的因數(shù)之一。

（三）檢察官內(nèi)涵的現(xiàn)實滯后?！稒z察官法》規(guī)定，檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員，但現(xiàn)實中關(guān)于檢察官內(nèi)涵的觀念過于陳舊，滯后于法律的規(guī)定。檢察權(quán)過于集中在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上，成為檢察官專業(yè)化、職業(yè)化、高素質(zhì)進程的“瓶頸”。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是指在各級機關(guān)中具有組織、管理、決策、指揮職能的職務(wù)，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是指在各級機關(guān)中不具有組織、管理、決策、指揮職能的職務(wù)。這種權(quán)力配置的模式，在檢察官素質(zhì)相對較低，國家法治化、檢察官專業(yè)化程度不高的年代曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用。隨著檢察官專業(yè)素質(zhì)日益提高，其弊端日益突出。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官之間的檢察權(quán)配置背離《檢察官法》，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職權(quán)過于集中，一方面形成層層報審、層層匯報、層層請示、集體負責卻又無人負責的權(quán)力運行怪圈；另一方面又挫傷了大多數(shù)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官的積極性。檢察機關(guān)大量的工作要靠擁有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官去承擔，他們大多數(shù)卻不能在授權(quán)的范圍內(nèi)獨立行使檢察權(quán)（主訴、主辦檢察官除外），即只有檢察建議權(quán)、執(zhí)行權(quán)，沒有檢察批準權(quán)、決定權(quán)，一切依靠領(lǐng)導(dǎo)拍板和承擔，其主觀能動性得不到充分發(fā)揮，專業(yè)化、高素質(zhì)受到制約。

（四）檢察人員職位規(guī)范缺失。職位規(guī)范（職位說明書）是人員分類管理的有機組成部分，是分類和管理的紐帶和橋梁，是分類完成從而人事管理走上法治的標志，是有效管理的前提?？梢哉f，我國從1993年建立公務(wù)員制度以來，職位規(guī)范停留在學(xué)術(shù)和形式的層面，其功能在實踐中被嚴重忽略了。在公務(wù)員過渡過程中，人們只重視作為形式要件的職位規(guī)范，而忽視了作為實質(zhì)要件的職位規(guī)范，加上技術(shù)不成熟、時間匆忙等原因，職位規(guī)范在制作階段草率行事，敷衍了事、粗糙出爐；在實施階段，又被束之高閣而失去了不斷完善的機會和經(jīng)驗積累的過程。況且，職位的后續(xù)管理缺失，職位規(guī)范沒能在實際的人事管理工作中真正發(fā)揮其功能，職位分類和分類管理不能貫徹始終，直接影響到錄用、任免、晉升、培訓(xùn)、考核、獎懲、工資等管理的各個環(huán)節(jié)。

三、建立主訴檢察官制度的改革嘗試

近年來，各級檢察機關(guān)針對檢察人事管理中存在的問題進行了積極的探索和改革，如競爭上崗、雙向選擇、主訴檢察官制度等等，最典型的莫過于建立主訴檢察官制度。但是，競爭上崗、雙向選擇沒有體現(xiàn)檢察特色，而主訴檢察官解決不了深層次的人事管理問題?，F(xiàn)就主訴檢察官制度與人員分類制度的關(guān)系、主訴檢察官制度的實質(zhì)闡述如下：

（一）主訴檢察官制度與人員分類制度的聯(lián)系。建立主訴檢察官制度是檢察機關(guān)人員分類制度改革的前兆。主訴檢察官制度的本質(zhì)特征和價值訴求是檢察官辦案責任制。雖然主訴檢察官制度改革與人員分類制度改革在條件、內(nèi)容、程度、目標等方面存在較大的距離，但兩者在方向上具有一致性：實行分類管理，優(yōu)化檢察權(quán)配置，走專業(yè)化之路，提高檢察效能。1998年以來，主訴檢察官制度取得了“一獨立二提高”的成效：檢察權(quán)在配置和運行方式上進行了嘗試性的調(diào)整，公訴人通過檢察長的授權(quán)，獨立地處理訴訟事務(wù)，大大提高了檢察官的辦案責任心和專業(yè)化水平，大大提高了公訴效能，使一些地方長期困擾檢察機關(guān)的超期羈押問題基本得到解決，一定程度上緩解了刑事檢察人多案少的壓力。這對檢察機關(guān)實行人員分類制度改革無疑是個啟發(fā)?？梢赃@樣說，主訴檢察官制度首次授予檢察官以獨立處理案件的決定權(quán)，強調(diào)了檢察官依法獨立行使所授予的權(quán)力，承擔相應(yīng)的責任，集中揭示了傳統(tǒng)人員分類制度帶來的種種矛盾，如權(quán)力集中責任分散問題，權(quán)力運行效能問題，輔助人員短缺問題，責權(quán)利不協(xié)調(diào)問題等等；試圖從落實辦案責任制的專業(yè)管理層面解決人員分類這一基礎(chǔ)層面的問題。主訴檢察官制度是檢察機關(guān)在人員分類管理改革探索過程中的自發(fā)階段，又是自覺探索人員分類管理制度改革的起點。

（二）人員分類制度與主訴檢察官制度的區(qū)別。主訴檢察官制度與人員分類制度有本質(zhì)的區(qū)別。首先，從問題的因果關(guān)系來考慮，分類是因，主訴是果。先有人員分類制度不完善從而沒有解決檢察權(quán)是什么，什么人是檢察官，哪些職位需要檢察官等問題，最終導(dǎo)致檢察官隊伍過濫，后有從檢察官中選拔檢察官的主訴檢察官制度。其次，從問題的地位來考慮，主訴檢察官制度從屬、依附于人員分類制度，本身沒有獨立性。假如分類制度解決了檢察權(quán)的配置、檢察官的遴選條件等基礎(chǔ)性的問題，主訴檢察官制度就不能獨立存在。主訴檢察官制度試圖解決本應(yīng)由分類制度解決的根本問題，只可惜不是治本之策。落實責任制只能解決管理上的問題，而不可能解決人員分類這一基礎(chǔ)問題，兩個問題不在同一層面上。第三，從問題的功能分析，主訴檢察官制度雖然涉及到人事管理問題，但主要是從專業(yè)管理的角度，在舊的人員分類基礎(chǔ)上以及在原有的人事管理制度上的檢察權(quán)配置和運行的改革，只能政策性、局部性、臨時性解決辦案責任問題，不能法定性、根本性、長效性解決責權(quán)利的協(xié)調(diào)問題。因此，改革得不到應(yīng)有的人事制度支撐而存在很大的局限性。第四，從問題的性質(zhì)上分析，主訴檢察官制度始終定位在辦案制度的改革上，從方案到制度的形成主要依靠業(yè)務(wù)部門；人員分類制度改革無疑定位在人事制度改革，以政工人事部門為主。第五，從問題的表里關(guān)系分析，主訴檢察官制度是問題的現(xiàn)象，從問題的表象上來遏止檢察官的非專業(yè)化傾向，人員分類制度改革是問題的實質(zhì)，從問題的實質(zhì)上解決檢察官專業(yè)化的問題。因此，主訴檢察官制度，即使加上接踵而來的主辦檢察官制度、主偵檢察官制度，只能臨時地、部分地解決檢察官不能獨立行使檢察權(quán)、檢察官的輔助人員短缺和檢察官責權(quán)利不協(xié)調(diào)問題，不能根本地解決這些問題以及主訴（主辦、主偵）檢察官制度自身帶來的種種矛盾。

（三）主訴檢察官現(xiàn)象揭示了檢察機關(guān)人員分類的本質(zhì)。從檢察官中選拔優(yōu)秀的檢察官承擔主訴重任，在兩個方面揭示了人員分類問題的本質(zhì)：一是設(shè)置主訴檢察官的目標。主訴檢察官是從專業(yè)管理上改革檢察權(quán)的配置和運行，授權(quán)部分檢察官獨立對案件做出決定，以提高辦案人員責任心、提高辦案質(zhì)量和效率，這是主要目標。但由此派生了其他次要目標，如主訴檢察官試圖成為法定的職務(wù)，規(guī)格高于其他檢察官，待遇上要區(qū)別一般檢察官等等，這是派生的次要目標。無論主要目標還是派生目標均涉及到人事管理，直指檢察人員類別特征模糊、檢察官的職權(quán)配置或檢察權(quán)在檢察官之間的配置上的墨守成規(guī)、職級設(shè)置不合理和檢察人員員額比例失調(diào)等制度的缺失以及管理的弊端。此外，假如主訴檢察官制度成立，不管其以那種形式出現(xiàn)，均表明公訴部門其他非主訴檢察官可以成為另一類人員，即檢察官的輔助人員。二是設(shè)置主訴檢察官的方法。從設(shè)置方法上看，主訴檢察官制度試圖用專業(yè)管理手段彌補人事管理的不足。在現(xiàn)有的高職位的檢察官不能勝任獨立處理案件的情況下，業(yè)務(wù)部門往往打破常規(guī)，另辟溪徑，對現(xiàn)有人員分類制度予以否定，選拔主訴檢察官，試圖實行主訴檢察官單軌制或者主訴檢察官和普通檢察官雙軌制。實踐證明，如果主訴檢察官制度在現(xiàn)有的人事管理制度框架內(nèi)以專業(yè)管理的途徑解決辦案責任制問題而回避人事管理問題，這是一相情愿行不通的。因為，業(yè)務(wù)部門一旦選拔出主訴檢察官，并賦予其重于普通檢察官的職權(quán)和職責，按照責權(quán)利相統(tǒng)一的原則，必然謀求用人事管理手段解決其政治、經(jīng)濟待遇和其他待遇；任命主訴檢察官只能停留在政策層面，不可能納入現(xiàn)有的法定的職務(wù)序列；主訴檢察官與普通檢察官的關(guān)系不管是雙軌制還是單軌制均會成為法律上的難題。根本的解決辦法是從人員分類制度的基礎(chǔ)上下工夫，實行檢察人員分類管理制度改革。

四、職位分類的基本理念

（一）中國國家公職人員的分類制度的沿革和評價。中國國家公職人員的分類制度的沿革和評價問題，可從三個方面考察，即中國古代官吏的品級制度、中國國家干部分類制度、中國泛公務(wù)員分類制度。

1、中國古代官吏實行九品等級制。中國古代官吏等級制始于魏、晉，從一品到九品，共分九等。九品等級制主要解決官員的地位和身份問題，以及由此產(chǎn)生的俸祿問題，同時也涉及官職的橫向劃分，只不過中央官職橫向劃分較為精細，地方越往下越粗糙，這是專業(yè)化程度所致。那種認為九品制只解決官員的地位和身份問題，以及由此產(chǎn)生的俸祿問題，不涉及官職的橫向劃分的觀點是有偏差的。

2、中國國家干部分類制度。中國干部人事制度是與中國勞動人事制度對應(yīng)的。所謂國家干部，是指黨、政、企、事、群五大系統(tǒng)中除工勤人員以外的所有公職人員，檢察人員當然包括在其中。1953年對國家干部采用“分部”、“分級”的管理模式不是西方公務(wù)員典型的分類制度，其橫向的“分部”管理，類別劃分不是以職位的工作性質(zhì)為標準，而是以管理主體的性質(zhì)為標準，不是區(qū)分不同性質(zhì)的工作職位，而是一種管轄范圍的分工；其縱向的“分級”管理，繼承了古代的品級制度，增加了職級制，只不過職級的功能著重政治權(quán)利和責任，品級（級別）的功能偏重于薪酬待遇。

3、中國泛公務(wù)員分類制度?，F(xiàn)有中國泛公務(wù)員分類制度以《公務(wù)員條例》為藍本，公務(wù)員的范圍僅僅包括政府機關(guān)除工勤人員以外的工作人員，其他機關(guān)的工作人員參照《公務(wù)員條例》等公務(wù)員制度管理。這次分類將“國家干部”進行了分解，將各種機關(guān)的工作人員與國家企事業(yè)單位的工作人員區(qū)分開來，將政府機關(guān)工作人員分成領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩大類，只注重了國家機關(guān)工作人員的共性，忽略了他們的個性?！稒z察官法》實施以后，檢察機關(guān)的檢察官適用該法，該法沒有規(guī)定的仍然參照適用《公務(wù)員條例》。因此，《公務(wù)員條例》與《檢察官法》之間的關(guān)系實質(zhì)上成了普通法與特殊法的關(guān)系。在執(zhí)行公務(wù)員制度過程中，檢察人事管理的各個環(huán)節(jié)均遇到了難于克服的制度性障礙?，F(xiàn)行中國泛公務(wù)員分類制度是條件不成熟情況下的職位分類的過渡模式。它帶有“大干部”時代“分部”、“分級”管理的特征，繼承和發(fā)展了國家干部的職級制和級別制，調(diào)整了職級與級別的對應(yīng)關(guān)系，增設(shè)了職務(wù)工資制，基礎(chǔ)工資和工齡工資，吸收了職位分類制度中制作職位說明書的形式。

以上三種分類制度表面上各不相同，但有一定的共性，如橫向均不注重按工作性質(zhì)區(qū)分類別，縱向不嚴格按照工作職責、難易程度和資格條件劃分職務(wù)層次，職級與職責分離現(xiàn)象比較突出。在性質(zhì)上較為接近西方的品位分類。值得欣慰的是國家將制定公務(wù)員法，在職位分類的基礎(chǔ)上吸收品位分類的優(yōu)點，建立新型的職位分類制度。這將是檢察機關(guān)深化人事制度改革，對檢察人員進行科學(xué)的分類和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，逐步走上科學(xué)有效的分類管理之路的良機。

（二）檢察人員分類制度的沿革

第四篇：試論我國檢察人員分類管理制度的完善

【摘 要】 本文在闡述我國檢察人員分類管理制度內(nèi)涵與改革動因的基礎(chǔ)上，探討了完善路徑：精細測算員額制影響因子，確保人員配置比例科學(xué)合理；明確人員分類標準，保證辦案人員數(shù)量；完善檢察官招錄制度，保證輔助人員的晉升渠道。

【關(guān)鍵詞】 檢察人員；分類管理制度；內(nèi)涵；改革動因；完善路徑

自十八大以來，新一輪司法改革正通過試點的方式在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市鋪展開來，隨著中央的進一步部署，在6省市已取得的經(jīng)驗基礎(chǔ)之上將進一步擴大試點范圍并逐漸推廣至全國。本輪司法制度改革的重心由關(guān)注司法運行機制改革轉(zhuǎn)為司法體制改革與運行機制改革齊頭并進，其中司法人員分類管理作為基礎(chǔ)性的改革措施尤為引人關(guān)注且關(guān)系著本輪司法改革的成敗。

一、檢察人員分類管理制度內(nèi)涵

1、人員分類管理制度的內(nèi)涵

完善司法人員分類管理制度是當前6個試點省市司法體制改革的四大任務(wù)之一，是保障司法隊伍專業(yè)化、職業(yè)化的前提條件。十八屆三中全會報告明確指出“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度?！蹦敲矗螢闄z察人員？何為檢察人員分類管理制度呢？根據(jù)1998年《法律辭?！范x，檢察人員是“各級人民檢察院中納入中央政法專項編制，依法履行檢察、檢察輔助、司法行政職能，由國家財政負擔工資福利，在編在職的除工勤人員以外的人員”。而不少學(xué)者認為，檢察人員分類管理主要包括檢察人員的分類以及分類后的管理兩部分。前者主要是將檢察機關(guān)人員分成幾個序列來管理的問題，而后者則主要包括檢察人員的考評和獎懲、培訓(xùn)、保障機制等配套措施。但筆者認為，這樣模糊籠統(tǒng)的定義并沒能真正地反應(yīng)出檢察人員分類管理制度的深度內(nèi)涵。檢察人員分類管理還需進一步反應(yīng)出分類標準，因為分類標準的不同會形成不同的人員分類管理模式，體現(xiàn)著不同的價值取向。

2、我國人員分類管理制度改革的歷史沿革

我國在1998年就開始提出人員分類管理，最高檢又在2000、2004、2009分別制定了三個三年檢察改革意見，相應(yīng)地我國檢察人員分類管理改革也走過了從籌備、試點到推進三個階段。

（1）改革籌備階段（1998年-2003年）。1999年，最高檢在《檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃》中首次明確提出對檢察人員進行分類改革，并選擇了上海、重慶、山東的四個基層檢察院開始極小范圍的試點改革。2000年，第一個《檢察改革三年實施意見》出臺，明確提出“實行檢察官、書記員、司法警察、司法行政人員的分類管理，分離技術(shù)性、服務(wù)性人員”。隨后的三年，上海、廣東的部分檢察院開始積極探索人員分類管理的方案，最高檢在研討和總結(jié)試點工作后，制定了《檢察人員分類改革框架方案》。

（2）改革試點階段（2004年-2006年）。2004年開始，檢察人員分類管理工作得到進一步完善，檢察人員被分為檢察官、檢察事務(wù)官、檢察行政官的做法從重慶進行試點到最終得到最高檢在《2004-2008年全國檢察人才隊伍建設(shè)規(guī)劃》中肯定并積極推廣。2005年《關(guān)于進一步深化檢察改革的三年實施意見》又一次提出要“推行檢察人員分類改革，對檢察人員實行分類管理。制定檢察官單獨職務(wù)序列，確定檢察官職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系”。2006年，最高檢廣泛征求分類管理框架方案的意見。

（3）改革推進階段（2007年-至今）。2007年，我國的試點工作大體完成。總體上，人員分類管理改革并不順利，好多措施并沒有完成或說基本上沒完全完成，最終原因都出在行政化管理模式問題上，大家積極性不高，改革阻力太大。于是最高檢在總結(jié)以上階段的試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上制定出《檢察人員分類管理改革方案》作為未來人員分類管理的指導(dǎo)性文件。2013年《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三個專門序列，希望改變以往長期存在的行政化管理模式，進一步掃清檢察工作中地方化和行政化的障礙。

二、我國檢察人員分類管理制度改革的動因

當前我國檢察人員分類管理不夠完善，對現(xiàn)狀的不滿是導(dǎo)致本輪人員分類管理的動因所在。

1、檢察官序列和行政序列雙重管理，行政色彩濃厚

長期以來，我國檢察系統(tǒng)人員管理上并存著檢察官序列和行政職務(wù)序列兩種管理模式，一方面，《檢察官法》規(guī)定有檢察官、書記員和司法行政人員三類，并將檢察官等級又進一步分為四等十二級，但在涉及檢察人員切身利益的薪酬待遇、人員晉升等方面又套用了與普通公務(wù)員相同的行政序列化管理模式，為了讓薪酬、晉升得到改變，不少檢察官又不由自主地擠上了行政級別這座“獨木橋”，嚴重壓抑著檢察人員的積極性。

2、檢察官隊伍復(fù)雜，人員素質(zhì)差異大

從目前情況來看，由于當前檢察人員適用《公務(wù)員法》的行政管理模式，所有的職稱與行政級別掛鉤。為了提高薪酬福利、晉升、考核等目的，檢察行政人員和檢察業(yè)務(wù)人員都走上了檢察官序列，于是出現(xiàn)了檢察官分布在各個處室內(nèi)，導(dǎo)致了我國檢察官隊伍知識結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)參差不齊的情況發(fā)生。比如，出于歷史原因，當前的檢察官隊伍有文學(xué)、計算機技術(shù)、醫(yī)學(xué)等專業(yè)背景，人員學(xué)歷從高小到全日制研究生不等。如此一來，嚴重分散和削弱了我國檢察官實力。拿某市為例，全市檢察機關(guān)503個政法專項編制中研究生學(xué)歷34人，占比7.4%；本科384人，占比83.3%；?？?9人，占比8.5%；高中及以下4人，占比0.8%。

3、檢察人員分布不合理，人才浪費嚴重

一方面，檢察官隊伍里有很大一部分人不具備檢察官資格的人，卻長期占用著大量檢察官的編制。而另一方面，一些具備了檢察官資格的檢察官長期分配到綜合部門或者綜合業(yè)務(wù)部門，并沒有真正發(fā)揮人才優(yōu)勢，嚴重造成了人力資源和檢察資源的浪費，進一步加深了檢察機關(guān)“案多人少”的矛盾，也成為了檢察人員流失的重要原因。

4、檢察官的地位不高，待遇與責任、風險不對稱

當前我國檢察官薪酬待遇與責任、風險不對稱的形勢十分突出，辦案和不辦案的，只要其行政級別相同，工資與福利待遇就基本相同。此種“平均主義”的做法實際上極不公平，因為同樣的回報，辦案的檢察人員卻要付出更多的努力，承擔更多的責任和風險。付出和回報的不對等，容易打擊辦案人員的積極性，降低案件辦理的效率，檢察隊伍的素質(zhì)也無法得到提高。在這樣的背景之下，《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》通過建立起檢察官單獨的序列，使其與司法輔助人員、司法行政人員區(qū)別對待，輔之相對等的薪酬待遇、考評獎懲、培訓(xùn)晉升機制等一系列配套措施，使檢察官的主體地位得到凸顯，意義十分重大。

三、我國檢察人員分類管理制度的完善路徑

1、精細測算員額制影響因子，確保人員配置比例科學(xué)合理

根據(jù)中組部和最高檢的文件，在本輪檢察人員分類管理改革中，檢察人員將分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類。其中，最高檢、省級、市級、縣級檢察院的檢察官和檢察輔助人員在中央政法專項編制各占70%、75%、80%、85%的員額比例，而行政人員所占員額比例分別為30%、25%、20%、15%左右。但人員數(shù)額配置問題是一項系統(tǒng)的工程，需要充分靈活地考慮到各省、各市、各縣所轄地域面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素。在考慮檢察官員額時如何判定哪些因素會重點影響檢察工作量？確定適合當?shù)貙嶋H需要的檢察官比例，需要認真精細地測算，結(jié)合本地經(jīng)濟人口社會等因素和各院歷年辦案總量、案件類別、難易程度算出合理的人員比例。

2、明確人員分類標準，保證辦案人員數(shù)量

根據(jù)實際情況，目標不少的檢察院仍堅持以簡單地論資排輩分配法官檢察官名額，不辦案的行政領(lǐng)導(dǎo)占用檢察官的名額而導(dǎo)致實際辦案的一線檢察官被迫進入了檢察輔助人員或者行政人員的序列。為了實現(xiàn)司法改革不打折扣地推行下去，明確司法人員劃分標準十分重要。除依《檢察官法》相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)基于各級檢察機關(guān)不同的職權(quán)定位和職能分工，不僅要堅持能力標準和專業(yè)素養(yǎng)，還應(yīng)強調(diào)辦案經(jīng)驗與工作資歷，權(quán)衡職業(yè)道德素養(yǎng)與辦案成績，來綜合考察擬任人選。

3、完善檢察官招錄制度，保證輔助人員的晉升渠道

根據(jù)十八屆三中全會的進一步部署，初任檢察官由省級人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層檢察院任職；上一級檢察院的檢察官一般從下一級檢察院的優(yōu)秀檢察官中遴選。這就涉及到檢察院工作人員的來源問題，主要包括招錄和遴選兩種途徑。對于招錄，我們需要建立一個公平公正的平臺選拔一些優(yōu)秀的具有高等素質(zhì)的法律人員進入基層檢察院，充實檢察隊伍，提高檢察人員的總體素質(zhì)。對于遴選，需要創(chuàng)造一個科學(xué)的遴選機制使基層優(yōu)秀的檢察官脫穎而出。

第五篇：事業(yè)單位分類改革文件(指導(dǎo)意見、配套文件)[范文模版]

事業(yè)單位分類改革文件匯編

1、中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見

2、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知

（1）《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》

（2）《關(guān)于承擔行政職能事業(yè)單位改革的意見》（3）《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位機構(gòu)編制管理的意見》（4）《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》（5）《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中財政有關(guān)政策的意見》（6）《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干規(guī)定》

（7）《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中加強國有資產(chǎn)管理的意見》

（8）《關(guān)于深化事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的意見》

（9）《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》

/ 34

中共中央國務(wù)院

關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見

（中發(fā)〔2011〕5號 2011年3月23日）

為全面貫徹落實黨的十七大和十七屆二中、三中、四中、五中全會精神，推動公益事業(yè)更好更快發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，現(xiàn)就分類推進事業(yè)單位改革提出如下意見。

一、改革的重要性和緊迫性

1.事業(yè)單位是經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。改革開放特別是黨的十六大以來，各地區(qū)各有關(guān)部門積極探索事業(yè)單位改革，不斷創(chuàng)新事業(yè)單位體制機制，穩(wěn)步推進教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革，積累了有益經(jīng)驗，取得了明顯成效，為進一步推進改革奠定了基礎(chǔ)。事業(yè)單位提供公益服務(wù)總量不斷擴大，服務(wù)水平逐步提高，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、改善人民群眾生活方面發(fā)揮了重要作用。

2.當前，我國正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，加快發(fā)展社會事業(yè)，滿足人民群眾公益服務(wù)需求的任務(wù)更加艱巨。面對新形勢新要求，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活；公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高；支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類推進事業(yè)單位改革加以解決。

3.分類推進事業(yè)單位改革，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是推進政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措，是提高事業(yè)單位公益服務(wù)水平、加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。必須從改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的高度，充分認識分類推進事業(yè)單位改革的重大意義，切實增強責任感和緊迫感，堅定不移地把這項改革推向深入。

二、改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標

/ 34 4.指導(dǎo)思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化體制機制改革為核心，總體設(shè)計、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進，進一步增強事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展對公益服務(wù)的需求。

5.基本原則。堅持以人為本，把提高公益服務(wù)水平、滿足人民群眾需求作為出發(fā)點和落腳點；堅持分類指導(dǎo)，根據(jù)不同類別事業(yè)單位的特點，實施改革和管理；堅持開拓創(chuàng)新，破除影響公益事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，鼓勵進行多種形式的探索和實踐；堅持著眼發(fā)展，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會力量參與和市場機制的作用，實現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化；堅持統(tǒng)籌兼顧，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，注意與行業(yè)體制改革、政府機構(gòu)改革等相銜接，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。

6.總體目標和階段性目標。到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。今后5年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構(gòu)編制等方面改革取得明顯進展，管辦分離、完善治理結(jié)構(gòu)等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進一步優(yōu)化，為實現(xiàn)改革的總體目標奠定堅實基礎(chǔ)。

三、科學(xué)劃分事業(yè)單位類別 7.清理規(guī)范現(xiàn)有事業(yè)單位。對未按規(guī)定設(shè)立或原承擔特定任務(wù)已完成的，予以撤銷。對布局結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)置過于分散、工作任務(wù)嚴重不足或職責相同相近的，予以整合。

8.劃分現(xiàn)有事業(yè)單位類別。在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。

/ 34 今后不再批準設(shè)立承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。

9.細分從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。根據(jù)職責任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細分為兩類：承擔義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。具體由各地結(jié)合實際研究確定。

四、推進承擔行政職能事業(yè)單位改革

10.嚴格認定標準和范圍。根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定，按照是否主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，從嚴認定承擔行政職能的事業(yè)單位。

11.區(qū)分不同情況實施改革。結(jié)合行政管理體制改革和政府機構(gòu)改革，特別是探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，推進承擔行政職能事業(yè)單位改革。涉及機構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機構(gòu)限額和編制總額，主要通過行政管理體制和政府機構(gòu)改革中調(diào)劑出來的空額逐步解決。對部分承擔行政職能的事業(yè)單位，要認真梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機構(gòu)；職能調(diào)整后，要重新明確事業(yè)單位職責、劃定類別，工作任務(wù)不足的予以撤銷或并入其他事業(yè)單位。對完全承擔行政職能的事業(yè)單位，可調(diào)整為相關(guān)行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，確需單獨設(shè)置行政機構(gòu)的，要按照精簡效能的原則設(shè)置。已認定為承擔行政職能、但尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位，在過渡期內(nèi)繼續(xù)按照現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定履行職責，使用事業(yè)編制且只減不增，人事、財務(wù)、社會保險等依照國家現(xiàn)行政策規(guī)定實施管理。

五、推進從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革

12.推進轉(zhuǎn)企改制。周密制定從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作方案，按照有關(guān)規(guī)定進行資產(chǎn)清查、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估，核實債權(quán)債務(wù)，界定和核實資產(chǎn)，由同級財政部門依法核定國家資本金。轉(zhuǎn)制單位要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，進行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和工商登記，并依法與在職職工簽訂勞動合同，建立或接續(xù)社會保險關(guān)系。事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制后，要按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，深化內(nèi)部改革，轉(zhuǎn)變管理機制，并依照政企分開、政資分開的原則，逐步與原行政主管部門脫鉤，其國

/ 34 有資產(chǎn)除國家另有規(guī)定外，由履行國有資產(chǎn)出資人職責的機構(gòu)負責。

13.完善過渡政策。為平穩(wěn)推進轉(zhuǎn)制工作，可給予過渡期，一般為5年。在過渡期內(nèi)，對轉(zhuǎn)制單位給予適當保留原有稅收等優(yōu)惠政策，原有正常事業(yè)費繼續(xù)撥付。在離退休待遇方面，轉(zhuǎn)制前已離退休人員，原國家規(guī)定的離退休費待遇標準不變，支付方式和待遇調(diào)整按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；轉(zhuǎn)制前參加工作、轉(zhuǎn)制后退休的人員，基本養(yǎng)老金的計發(fā)和調(diào)整按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，保證離退休人員待遇水平平穩(wěn)銜接。在醫(yī)療保障方面，離休人員繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行辦法，所需資金按原渠道解決；轉(zhuǎn)制前已退休人員，轉(zhuǎn)制后繼續(xù)按規(guī)定享受職工基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保障等待遇。有條件的轉(zhuǎn)制單位，可按照有關(guān)規(guī)定為職工建立補充醫(yī)療保險和企業(yè)年金。要進一步做好離退休人員的服務(wù)管理工作。

六、推進從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革

14.明確改革目的。強化事業(yè)單位公益屬性，進一步理順體制、完善機制、健全制度，充分調(diào)動廣大工作人員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，真正激發(fā)事業(yè)單位生機與活力，不斷提高公益服務(wù)水平和效率，促進公益事業(yè)大力發(fā)展，切實為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)。

15.改革管理體制。實行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方式，減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標準規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責，進一步落實事業(yè)單位法人自主權(quán)。對面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式，逐步取消行政級別。對不同類型事業(yè)單位實行不同的機構(gòu)編制管理，科學(xué)制定機構(gòu)編制標準，合理控制總量，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，建立動態(tài)調(diào)整機制，強化監(jiān)督管理。

16.建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高運行效率，確保公益目標實現(xiàn)。不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，要繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式。

17.深化人事制度改革。以轉(zhuǎn)換用人機制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點，建立權(quán)責清晰、分類科學(xué)、機制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度。加快推進職稱制度改革。對不同類型事業(yè)單位實行分類人事管理，依

/ 34 據(jù)編制管理辦法分類設(shè)崗，實行公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。

18.深化收入分配制度改革。以完善工資分配激勵約束機制為核心，健全符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度。結(jié)合規(guī)范事業(yè)單位津貼補貼實施績效工資，進一步做好義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效工資工作；對其他事業(yè)單位按照分類指導(dǎo)、分步實施、因地制宜、穩(wěn)慎推進的原則，實施績效工資。各地區(qū)各部門要根據(jù)改革進程，探索對不同類型事業(yè)單位實行不同的績效工資管理辦法，分步實施到位。完善事業(yè)單位工資正常調(diào)整機制。

19.推進社會保險制度改革。完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系。事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人共同負擔，個人繳費全部記入個人帳戶。養(yǎng)老保險基金單獨建賬，實行省級統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老金實行社會化發(fā)放。實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對改革前參加工作、改革后退休的人員，妥善保證其養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過渡、合理銜接，保持國家規(guī)定的待遇水平不降低。建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。統(tǒng)籌考慮企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)離退休人員養(yǎng)老待遇水平。

20.加強對事業(yè)單位的監(jiān)督。建立事業(yè)單位績效考評制度，考評結(jié)果作為確定預(yù)算、負責人獎懲與收入分配等的重要依據(jù)。加強審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督。面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要建立信息批露制度，重要事項和報告要向社會公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務(wù)事項要進行社會公示和聽證。

21.全面加強事業(yè)單位黨的建設(shè)。按照黨章和有關(guān)規(guī)定，及時調(diào)整黨的組織設(shè)置，理順隸屬關(guān)系，選好配強黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，加強黨員教育、管理、服務(wù)，做好思想政治工作，推進精神文明建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)工會、共青團等群眾組織開展工作，充分發(fā)揮黨組織在促進事業(yè)發(fā)展、完成本單位中心任務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心或政治核心作用，保證黨的基本路線方針政策在事業(yè)單位的貫徹執(zhí)行。

七、構(gòu)建公益服務(wù)新格局 22.大力發(fā)展公益服務(wù)。適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾需要，不斷拓展公益服務(wù)領(lǐng)域，增加公益服務(wù)品種，擴大公益服務(wù)供給

/ 34 總量。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會力量廣泛參與，引入市場競爭機制，充分調(diào)動各方面積極性，不斷增強公益事業(yè)發(fā)展活力。通過改革，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局，努力為人民群眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務(wù)。

23.強化政府責任。按照逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，優(yōu)先發(fā)展直接關(guān)系人民群眾基本需求和國家安全、社會穩(wěn)定的公益服務(wù)，促進公益服務(wù)公平公正。加快發(fā)展農(nóng)村、欠發(fā)達地區(qū)和民族地區(qū)公益事業(yè)，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公益服務(wù)水平差距，切實滿足廣大農(nóng)民和城市低收入群體醫(yī)療、教育、文化等公益服務(wù)需求。優(yōu)化公益服務(wù)資源配置，合理規(guī)劃布局，科學(xué)設(shè)置事業(yè)單位，打破條塊分割和行政區(qū)劃界限，推進資源共享。創(chuàng)新公益服務(wù)提供方式，完善購買服務(wù)機制，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

24.鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)。完善相關(guān)政策放寬準入領(lǐng)域，推進公平準入，鼓勵社會力量依法進入公益事業(yè)領(lǐng)域。對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實加強監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展。完善和落實稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、社會團體和公民個人捐贈公益事業(yè)。大力倡導(dǎo)和發(fā)展志愿服務(wù)。

25.充分發(fā)揮市場機制作用。完善扶持政策，充分發(fā)揮市場在公益事業(yè)領(lǐng)域資源配置中的積極作用，為社會資本投資創(chuàng)造良好環(huán)境，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，滿足人民群眾多層次、多樣化服務(wù)需求。

八、完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財政政策

26.加大財政對公益事業(yè)發(fā)展的支持力度。加快建立健全公共財政體系，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度，著力構(gòu)建財政支持公益事業(yè)發(fā)展長效機制。制定和完善支持社會力量興辦公益事業(yè)的財政政策，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機制。對事業(yè)單位的財政資金使用情況進行績效考評，嚴格資金管理，提高使用效益。

27.改革和完善財政支持方式。按照國家政策和以事定費的原則，結(jié)合不同事業(yè)單位的具體特點和財力，對不同類型事業(yè)單位實行不同的財政支持辦法，合理制定標準，實行動態(tài)調(diào)整，健全監(jiān)管制度，充分發(fā)揮財政資金的效用。對公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財政給予經(jīng)費保障；對公益二類，根據(jù)財務(wù)收支狀況，7 / 34

財政給予經(jīng)費補助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。

28.推進預(yù)算管理、政府采購和國有資產(chǎn)管理改革。研究建立事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準體系，促進資產(chǎn)管理與預(yù)算編制有機結(jié)合，強化事業(yè)單位政府采購預(yù)算管理與執(zhí)行，規(guī)范政府采購操作執(zhí)行行為。加強行政事業(yè)性收費管理，嚴格收費項目和標準審批。建立健全事業(yè)單位財務(wù)會計和國有資產(chǎn)管理制度，加強財務(wù)監(jiān)督，確保財政資金和國有資產(chǎn)使用規(guī)范、安全和有效。

九、認真做好組織實施工作

29.加強領(lǐng)導(dǎo)。分類推進事業(yè)單位改革事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，是一場廣泛而深刻的變革，任務(wù)復(fù)雜艱巨。各地區(qū)各部門要高度重視，堅定信心，精心組織，攻堅克難，確保改革順利推進。為加強對改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立中央分類推進事業(yè)單位改革工作部際聯(lián)席會議制度，負責交流改革情況、研究共性問題、提出工作建議等工作，具體工作由中央編辦承擔。教育、科技、文化、衛(wèi)生、新聞出版等部門要按照現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制和政策規(guī)定，繼續(xù)推動行業(yè)體制改革。中央和國家機關(guān)負責組織所屬事業(yè)單位進行改革。中央編辦、財政部、人力資源社會保障部等部門要各司其職，密切配合，指導(dǎo)做好相關(guān)工作。各?。▍^(qū)、市）黨委和政府對本地區(qū)的改革負總責，要建立領(lǐng)導(dǎo)小組，健全工作機制，結(jié)合實際研究制定實施意見并抓好組織落實。

30.穩(wěn)步實施。堅持分類指導(dǎo)、分業(yè)推進、分級組織、分步實施的工作方針，注意把握節(jié)奏，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到條塊結(jié)合、上下結(jié)合，條件成熟的可率先改革，暫不具備條件的允許過渡，不搞“一刀切”。要繼續(xù)深化改革試點，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，完善相關(guān)政策措施。嚴禁突擊提拔干部、嚴禁超職數(shù)配備干部或違反規(guī)定提高干部職級待遇。切實加強新聞宣傳和思想政治工作，正確引導(dǎo)社會輿論，營造良好改革氛圍，確保社會和諧穩(wěn)定，確保國有資產(chǎn)不流失，確保公益事業(yè)健康發(fā)展。

/ 34

國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進事業(yè)單位

改革配套文件的通知

（國辦發(fā)〔2011〕37號）

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）精神，切實做好分類推進事業(yè)單位改革工作，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)將《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》等9個配套文件印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案的通知》（國發(fā)〔2008〕10號）繼續(xù)在山西省、上海市、浙江市、廣東省、重慶市進行試點，《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》適用于上述5個試點省（市）。

關(guān)于加強事業(yè)單位黨的建設(shè)和深化事業(yè)單位人事制度改革的配套文件，另行印發(fā)。

中華人民共和國國務(wù)院辦公廳

二○一一年七月二十四日

目 錄

1．《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》

2．《關(guān)于承擔行政職能事業(yè)單位改革的意見》 3．《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位機構(gòu)編制管理的意見》

4．《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》

5．《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中財政有關(guān)政策的意見》 6．《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干規(guī)定》

7．《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中加強國有資產(chǎn)管理的意

/ 34 見》

8．《關(guān)于深化事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的意見》 9．《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》

附1：

關(guān)于事業(yè)單位分類的意見

合理劃分事業(yè)單位類別，是事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）精神，現(xiàn)就事業(yè)單位分類提出如下意見：

一、原則要求

堅持政事分開、事企分開，以社會功能為依據(jù)，合理劃分現(xiàn)有事業(yè)單位類別；堅持根據(jù)職責和特點，細分從事公益服務(wù)事業(yè)單位；堅持實事求是，嚴格掌握標準，不以機構(gòu)名稱、經(jīng)費來源、人員管理方式等作為分類依據(jù)；堅持分類指導(dǎo)，對不同類別事業(yè)單位實施不同的改革和管理辦法。

二、類別劃分

按照社會功能，將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。

（一）承擔行政職能的事業(yè)單位。即承擔行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能的事業(yè)單位。認定行政職能的主要依據(jù)是國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定。這類單位逐步將行政職能劃歸行政機構(gòu)，或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)。今后，不再批準設(shè)立承擔行政職能的事業(yè)單位。

（二）從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。即所提供的產(chǎn)品或服務(wù)可以由市場配置資源、不承擔公益服務(wù)職責的事業(yè)單位。這類單位要逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)或撤銷。今后，不再批準設(shè)立從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。

（三）從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。即面向社會提供公益服務(wù)和為機關(guān)行使職能提供支持保障的事業(yè)單位。改革后，只有這類單位繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。根據(jù)職責任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細分為兩類。

/ 34

公益一類事業(yè)單位。即承擔義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位。這類單位不得從事經(jīng)營活動，其宗旨、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)規(guī)范由國家確定。

公益二類事業(yè)單位。即承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的事業(yè)單位。這類單位按照國家確定的公益目標和相關(guān)標準開展活動，在確保公益目標的前提下，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提供與主業(yè)相關(guān)的服務(wù)，收益的使用按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

在劃分從事公益服務(wù)事業(yè)單位類型時，對完全符合某一類型條件的，直接確定其類型；對基本符合某一類型條件的，經(jīng)過相應(yīng)調(diào)整后確定其類型；對兼有不同類型特征的事業(yè)單位，可按主要職責任務(wù)和發(fā)展方向確定其類型。

三、工作程序

（一）清理規(guī)范現(xiàn)有事業(yè)單位。分類前，要對現(xiàn)有事業(yè)單位的機構(gòu)編制、實有人數(shù)、經(jīng)費來源等情況全面調(diào)查摸底。對未按規(guī)定設(shè)立或原承擔特定任務(wù)已完成的事業(yè)單位，予以撤銷；對布局結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)置過于分散、工作任務(wù)嚴重不足或職責相同相近的事業(yè)單位，予以整合，并相應(yīng)核減編制。

（二）制定分類方案。各?。▍^(qū)、市）機構(gòu)編制部門在聽取行業(yè)管理部門和市（地）、縣（市、區(qū)）黨委、政府意見的基礎(chǔ)上，商財政、人力資源社會保障、法制等部門，結(jié)合實際研究細化分類標準，擬訂分類目錄，制定分類方案，并征求中央機構(gòu)編制部門意見后，報省級黨委政府批準。

（三）組織實施分類。各?。▍^(qū)、市）直屬事業(yè)單位的分類，由直屬事業(yè)單位提出初步意見，省級機構(gòu)編制部門商財政、人力資源社會保障等部門提出審核意見，按規(guī)定程序報批；?。▍^(qū)、市）部門所屬事業(yè)單位的分類，由相關(guān)主管部門提出初步意見，機構(gòu)編制部門商財政、人力資源社會保障等部門提出審核意見，按規(guī)定程序報批。各?。▍^(qū)、市）要將確定為承擔行政職能事業(yè)單位的名單報中央機構(gòu)編制部門備案。省級以下直屬和部門所屬事業(yè)單位的分類工作，由省級機構(gòu)編制部門組織協(xié)調(diào)，分級實施。

中央各部門要按照本意見要求，研究提出所屬事業(yè)單位分類的意見，經(jīng)中央機構(gòu)編制部門商財政、人力資源社會保障部門提出審核意見后，按規(guī)定程序報批。

/ 34

附2：

關(guān)于承擔行政職能事業(yè)單位改革的意見

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）精神，現(xiàn)就承擔行政職能事業(yè)單位改革提出如下意見：

一、原則要求

按照政事分開原則，準確界定事業(yè)單位職能，將事業(yè)單位承擔的行政職能劃歸行政機構(gòu)；按照深化行政管理體制改革的要求，結(jié)合探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，整合設(shè)置機構(gòu)，促進政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化；按照精簡、統(tǒng)一、效能原則，嚴格認定標準和范圍，嚴格控制機構(gòu)編制；按照積極穩(wěn)妥原則，循序漸進，分步實施改革。

二、主要任務(wù)

（一）明確事業(yè)單位承擔行政職能的認定標準和依據(jù)。承擔行政職能是指事業(yè)單位承擔行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，主要行使行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決等行政職權(quán)。認定事業(yè)單位承擔行政職能的依據(jù)是國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定，不以機構(gòu)名稱、經(jīng)費來源、人員管理方式等作為依據(jù)。

（二）規(guī)范和調(diào)整事業(yè)單位承擔的行政職能。按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求，取消不該由政府管理的事項。能夠通過市場機制自行調(diào)節(jié)或社會中介機構(gòu)自行解決的事項，政府不再干預(yù)；能夠通過法律手段或經(jīng)濟手段解決的問題不再使用行政手段；適宜事后監(jiān)督的不再事前審批。

對承擔行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)。對部分承擔行政職能的事業(yè)單位，將其行政職能剝離并劃歸行政機構(gòu)；對職能調(diào)整的事業(yè)單位，要重新明確職責、劃定類別，對職責任務(wù)不足的予以撤銷或并入其他事業(yè)單位。對完全承擔行政職能的事業(yè)單位，可調(diào)整為相關(guān)行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，確需單獨設(shè)置的，要在精簡的基礎(chǔ)上綜合設(shè)置。已認定為承擔行政職能、但尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位，在過渡期內(nèi)繼

/ 34

續(xù)按照現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定履行職責，使用事業(yè)編制且只減不增，依照國家現(xiàn)行人事、財務(wù)、社會保險等政策規(guī)定實施管理。

（三）嚴格控制機構(gòu)編制。改革中涉及行政機構(gòu)編制調(diào)整的，要嚴格控制，不得突破政府機構(gòu)限額，不得突破現(xiàn)有行政編制總額，主要通過行政管理體制和政府機構(gòu)改革調(diào)劑出來的空額逐步解決。

三、組織實施

中央一級承擔行政職能事業(yè)單位的改革，由有關(guān)部門提出意見并按規(guī)定程序報批后組織實施。地方承擔行政職能事業(yè)單位改革的組織實施，由省級黨委、政府負責。改革過程中，可積極探索承擔行政職能事業(yè)單位改革的具體形式，涉及行政機構(gòu)調(diào)整的，要按規(guī)定程序報批；過渡期內(nèi)使用的事業(yè)編制，由省級機構(gòu)編制部門嚴格管理。

附3：

關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位機構(gòu)編制管理的意見

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）精神，現(xiàn)就創(chuàng)新事業(yè)單位機構(gòu)編制管理提出如下意見：

一、原則要求

堅持解放思想，改革和完善機構(gòu)編制管理制度，推進管理科學(xué)化、規(guī)范化和法制化；堅持分類指導(dǎo)，根據(jù)不同類型事業(yè)單位的特點和運行規(guī)律，實行差別化管理；堅持精簡、統(tǒng)一、效能，實行總量控制、動態(tài)調(diào)整，加強監(jiān)督管理；堅持與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，科學(xué)配置機構(gòu)編制，促進公益事業(yè)健康發(fā)展。

二、分類管理事業(yè)單位機構(gòu)編制

改革機構(gòu)編制管理辦法，創(chuàng)新機構(gòu)編制管理方式。從事公益服務(wù)事業(yè)單位細分后，對公益一類事業(yè)單位繼續(xù)實行機構(gòu)編制審批制，完善管理制度，簡化審批程序，切實管住管好。對公益二類事業(yè)單位，在制定和完善相關(guān)編制標準的前提下，逐步實行機構(gòu)編制備案制，建立并規(guī)范備案程序?？上仍谥醒氩块T所屬高等院校、公立醫(yī)院進行備案制試點，并逐步擴大試點范圍。加快制

/ 34

定相關(guān)事業(yè)單位人員編制標準，明確核定編制數(shù)額、編制結(jié)構(gòu)以及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的主要依據(jù)和指標體系。

三、逐步取消事業(yè)單位行政級別

按照政事分開、管辦分離的要求，對面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式。落實事業(yè)單位法人自主權(quán)，保證其依法決策、獨立自主開展活動并承擔責任，充分發(fā)揮事業(yè)單位的積極性。

面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，要逐步取消行政級別，新設(shè)立的一律不予明確行政級別，其領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)人員的管理及待遇，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

四、建立機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整機制

實行總量控制，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾公益服務(wù)需求，統(tǒng)籌研究、合理規(guī)劃一定時期內(nèi)本地區(qū)事業(yè)單位機構(gòu)編制總量。實行動態(tài)調(diào)整，按照逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求和公益服務(wù)供求變化狀況，調(diào)整事業(yè)單位類型和機構(gòu)編制，做到有減有增。優(yōu)化資源配置，按照科學(xué)布局、高效便民的要求，打破條塊分割和行政區(qū)劃界限，推進結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源共享，合理設(shè)置事業(yè)單位。面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位原則上由地方管理，中央保留少量承擔全局性、戰(zhàn)略性、示范性公益服務(wù)的事業(yè)單位。

五、完善事業(yè)單位登記管理制度 事業(yè)單位應(yīng)當進行法人登記。指導(dǎo)事業(yè)單位制定章程并依法核準，加強對事業(yè)單位履行章程情況的監(jiān)管。改革和完善事業(yè)單位報告制度，建立相關(guān)信息公開制度。按照方便事業(yè)單位和節(jié)約效能原則，推進網(wǎng)上登記管理。轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)和企業(yè)的事業(yè)單位，核銷事業(yè)編制后要及時辦理事業(yè)單位法人注銷登記。

六、加強事業(yè)單位機構(gòu)編制監(jiān)督管理

加強事業(yè)單位機構(gòu)編制執(zhí)行情況的評估，建立評估制度，規(guī)范評估程序，并將評估結(jié)果作為調(diào)整機構(gòu)編制的參考依據(jù)。機構(gòu)編制部門按照管理權(quán)限和規(guī)定程序，定期或不定期對事業(yè)單位機構(gòu)編制執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，對違反機構(gòu)編制紀律的依法依規(guī)進行處理。

附4：

/ 34

關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）精神，現(xiàn)就建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)提出如下意見：

一、基本原則

堅持解放思想，著力創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制和運行機制；堅持政事分開和管辦分離，落實事業(yè)單位法人自主權(quán)；堅持強化事業(yè)單位的公益屬性，加強對事業(yè)單位的監(jiān)管；堅持從實際出發(fā)，試點先行；堅持正確的政治方向和黨管干部的原則，加強和改善黨對事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)。

二、總體要求

要把建立和完善以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要構(gòu)架的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，作為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新事業(yè)單位體制機制的重要內(nèi)容和實現(xiàn)管辦分離的重要途徑。要明確事業(yè)單位決策層的決策地位，把行政主管部門對事業(yè)單位的具體管理職責交給決策層，進一步激發(fā)事業(yè)單位活力。要吸收事業(yè)單位外部人員參加決策層，擴大參與事業(yè)單位決策和監(jiān)督的人員范圍，進一步規(guī)范事業(yè)單位的行為，確保公益目標的實現(xiàn)。要明確決策層和管理層的職責權(quán)限和運行規(guī)則，進一步完善事業(yè)單位的激勵約束機制，提高運行效率。

三、主要內(nèi)容

面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要探索建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)。不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，要繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式。

（一）建立健全決策監(jiān)督機構(gòu)。決策監(jiān)督機構(gòu)的主要組織形式是理事會，也可探索董事會、管委會等多種形式。理事會作為事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機構(gòu)，依照法律法規(guī)、國家有關(guān)政策和本單位章程開展工作，接受政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。理事會負責本單位的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬訂和修訂等決策事項，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理方面的職責，并監(jiān)督本單位的運行。理事會一般由政府有關(guān)部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對象和其他有關(guān)方面的代表組成。直接關(guān)系人民群眾切身利益的事業(yè)單位，本單位以外人員擔任的理事要占多數(shù)。根據(jù)事業(yè)單位

/ 34

的規(guī)模、職責任務(wù)和服務(wù)對象等方面特點，兼顧代表性和效率，合理確定理事會的構(gòu)成和規(guī)模。結(jié)合理事所代表的不同方面，采取相應(yīng)的理事產(chǎn)生方式，代表政府部門或相關(guān)組織的理事一般由政府部門或相關(guān)組織委派，代表服務(wù)對象和其他利益相關(guān)方的理事原則上推選產(chǎn)生，事業(yè)單位行政負責人及其他有關(guān)職位的負責人可以確定為當然理事。要明確理事的權(quán)利義務(wù)，建立理事責任追究機制。也可探索單獨設(shè)立監(jiān)事會，負責監(jiān)督事業(yè)單位財務(wù)和理事、管理層人員履行職責的情況。

（二）明確管理層權(quán)責。管理層作為理事會的執(zhí)行機構(gòu)，由事業(yè)單位行政負責人及其他主要管理人員組成。管理層對理事會負責，按照理事會決議獨立自主履行日常業(yè)務(wù)管理、財務(wù)資產(chǎn)管理和一般工作人員管理等職責，定期向理事會報告工作。事業(yè)單位行政負責人由理事會任命或提名，并按照人事管理權(quán)限報有關(guān)部門備案或批準。事業(yè)單位其他主要管理人員的任命和提名，根據(jù)不同情況可以采取不同的方式。

（三）制定事業(yè)單位章程。事業(yè)單位章程是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體和理事會、管理層的運行規(guī)則，也是有關(guān)部門對事業(yè)單位進行監(jiān)管的重要依據(jù)。事業(yè)單位章程應(yīng)當明確理事會和管理層的關(guān)系，包括理事會的職責、構(gòu)成、會議制度，理事的產(chǎn)生方式和任期，管理層的職責和產(chǎn)生方式等。事業(yè)單位章程草案由理事會通過，并經(jīng)舉辦單位同意后，報登記管理機關(guān)核準備案。

要研究制定事業(yè)單位法人治理準則，進一步規(guī)范事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)。完善事業(yè)單位報告制度，加強對事業(yè)單位履行章程情況的監(jiān)管。建立事業(yè)單位信息公開制度，強化社會對事業(yè)單位的監(jiān)督。全面加強事業(yè)單位黨的建設(shè)。

四、組織實施

建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)要試點先行，取得經(jīng)驗后再逐步推開。山西、上海、浙江、廣東、重慶等先行試點的?。ㄊ校┮哟笤圏c范圍和力度。其他省（區(qū)、市）可先選擇部分事業(yè)單位作為試點。試點單位主要從涉及利益相關(guān)者較多、規(guī)模較大的事業(yè)單位中選擇，并注意涵蓋不同的行業(yè)領(lǐng)域。要注意做好與現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制的銜接和平穩(wěn)過渡。

機構(gòu)編制部門要會同有關(guān)部門，在深入調(diào)研、充分論證和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上擬定試點方案。要做好具體組織實施工作，及時跟蹤指導(dǎo)，注意總結(jié)經(jīng)驗，確保事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)

/ 34

順利進行。

附5：

關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中財政有關(guān)政策的意見

分類推進事業(yè)單位改革是黨中央、國務(wù)院從經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā)作出的重要部署，也是財政改革與制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。為積極支持分類推進事業(yè)單位改革，促進公益事業(yè)發(fā)展，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號），現(xiàn)就財政有關(guān)政策提出如下意見：

一、加強財政政策調(diào)控，促進基本公共服務(wù)逐步實現(xiàn)均等化 1．明確公共服務(wù)的范圍，充分發(fā)揮省級人民政府的作用，建立健全基本財力保障制度，并根據(jù)公共服務(wù)的層次性，相對、動態(tài)地劃分基本和非基本公共服務(wù)。完善財力與事權(quán)相匹配的財政體制，加快形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度。加強財政支出管理，逐步從“養(yǎng)人”向“辦事”轉(zhuǎn)變。

2．著力構(gòu)建財政支持公益事業(yè)發(fā)展的長效機制。按照創(chuàng)機制、?；?、多層次、可持續(xù)、重績效、促均等的原則，促進不同地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。加大公共財政對公益事業(yè)的投入力度，優(yōu)先保障基本公共服務(wù)范疇的公益事業(yè)，向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向欠發(fā)達和少數(shù)民族地區(qū)、基層傾斜。根據(jù)社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律和公共服務(wù)的不同特點，立足我國基本國情，重點加大對“三農(nóng)”、教育、科技、公共就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、公共文化、生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排、公共安全等方面的投入。逐步退出對一般競爭性領(lǐng)域的直接投入。

3．充分發(fā)揮財稅政策引導(dǎo)作用，落實支持社會力量興辦公益事業(yè)的財稅政策。不斷拓寬資金來源渠道，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的機制，豐富公益事業(yè)發(fā)展形式。

4．健全機構(gòu)編制管理與財政預(yù)算管理的綜合約束機制，嚴格控制機構(gòu)編制總量。各級財政對部門和單位超編人員不安排經(jīng)費，上級財政對超過編制總量的人員也不安排相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金。

二、完善財政投入政策，改進財政投入方式

/ 34

5．按照公共財政建設(shè)的基本原則，規(guī)范財政供給范圍，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保障公共服務(wù)和公共管理需要。根據(jù)不同公益事業(yè)單位的具體特點，采取經(jīng)費保障、經(jīng)費補助、購買服務(wù)等不同的投入和支持方式，促進公益事業(yè)發(fā)展。

6．已認定為承擔行政職能、但尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位，其履行行政職能依法收取的費用以及通過向社會提供其他服務(wù)取得的收入，全部納入財政預(yù)算管理，收支徹底脫鉤，各項經(jīng)費由同級財政預(yù)算予以安排。

7．已認定為從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，按照國家有關(guān)政策和以事定費的原則，結(jié)合不同類型事業(yè)單位的具體特點和財力可能，科學(xué)合理制定經(jīng)費標準并予以動態(tài)調(diào)整。對公益一類事業(yè)單位，財政根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要提供相應(yīng)經(jīng)費保障；對公益二類事業(yè)單位，財政根據(jù)單位業(yè)務(wù)特點和財務(wù)收支狀況等，給予經(jīng)費補助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。對事業(yè)單位利用國家資源、國有資產(chǎn)等提供特定公共服務(wù)取得的政府非稅收入，要嚴格按照“收支兩條線”規(guī)定的要求，上繳國庫或財政專戶。對事業(yè)單位向社會提供經(jīng)營服務(wù)取得的收入，要全額納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，主要用于公益事業(yè)發(fā)展。

8．逐步建立健全與事業(yè)單位職能、責任目標相適應(yīng)的經(jīng)費使用績效考評制度，提高財政資金使用效益。經(jīng)費使用績效考評結(jié)果既作為財政安排經(jīng)費的依據(jù)，也是確定政府購買服務(wù)對象的依據(jù)之一。逐步建立績效考評結(jié)果公開制度，提高績效考評的透明度。

9．已認定為從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，財政部門不供給經(jīng)費，其取得的收入依法納稅、自主安排使用。為了支持這類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，在過渡期內(nèi)，財政部門可以對其繼續(xù)撥付原有的正常事業(yè)費，主要用于解決轉(zhuǎn)制前已經(jīng)離退休人員的社會保障問題。

10．對社會力量舉辦的公益服務(wù)機構(gòu)，要在稅收政策、政府購買服務(wù)等方面同事業(yè)單位公平對待，政府可根據(jù)需要采取政府采購的方式，購買其公益服務(wù)產(chǎn)品和勞務(wù)。

三、全面落實稅收優(yōu)惠政策，支持事業(yè)單位改革和發(fā)展 11．在分類推進事業(yè)單位改革過程中，要堅持按照依法治稅、公平稅負的原則，做好現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的貫徹落實工作。國家稅制因改革發(fā)生調(diào)整變化的，按稅制改革后的統(tǒng)一政策執(zhí)行。

/ 34

12．對承擔行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策：

（1）在轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)過程中，對新設(shè)行政機構(gòu)接收原事業(yè)單位的土地、房屋，免征契稅。轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)后，涉及的土地、房屋權(quán)屬變動，按照稅法的規(guī)定依法納稅。

（2）在轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)后，其自用的房產(chǎn)、土地暫免征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，對事業(yè)單位因轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)而簽訂的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)免予貼花。

13．對從事公益服務(wù)事業(yè)單位的稅收優(yōu)惠政策：

（1）改革后按照稅收法律法規(guī)規(guī)定取得非營利組織免稅優(yōu)惠資格的事業(yè)單位，對其符合條件的非營利收入免征企業(yè)所得稅；改革后不符合非營利組織免稅優(yōu)惠條件的，按照規(guī)定征收企業(yè)所得稅。

（2）改革后仍由財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位，其自用的房產(chǎn)、土地繼續(xù)免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。

（3）符合有關(guān)規(guī)定的學(xué)校、幼兒園、養(yǎng)老院、醫(yī)院占用耕地，免征耕地占用稅。

（4）因改革重新辦理法人登記的，其新啟用的資金賬簿記載的資金，凡原已貼花的部分不再貼花；對改革前簽訂但尚未履行完的各類應(yīng)稅合同，如僅改變執(zhí)行主體、其余條款未作變動且改革前已貼花的，不再貼花；因?qū)嵤└母锖炗喌漠a(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)免予貼花。

（5）因改革重新辦理法人登記的事業(yè)單位接收原事業(yè)單位土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。此后，涉及的土地、房屋權(quán)屬變動，按照稅法的規(guī)定依法納稅。

14.社會力量舉辦的公益服務(wù)機構(gòu)，在現(xiàn)行稅收制度框架內(nèi)，享受相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策。

15．企業(yè)和個人等社會力量對公益事業(yè)進行捐贈的，企業(yè)在利潤總額12％以內(nèi)的部分，個人在其申報應(yīng)納稅所得額30％以內(nèi)的部分準予在所得稅前扣除。

四、加強事業(yè)單位改革后財務(wù)管理，規(guī)范財務(wù)行為

16.按照分類推進事業(yè)單位改革的要求，根據(jù)改革后各類單位的職能性質(zhì)及其行政和財務(wù)隸屬關(guān)系，、經(jīng)主管部門審核并報同級財政部門批準，做好相關(guān)財務(wù)經(jīng)費指標的劃轉(zhuǎn)、移交和接收，以及相應(yīng)的財務(wù)處理等工作，并按改革后的單位性質(zhì)實行分類管

/ 34

理。改革過程中要加強對事業(yè)單位的財務(wù)控制和監(jiān)督，確保財政資金管理規(guī)范和安全、有效。

17．已認定為承擔行政職能的事業(yè)單位，改革后成建制轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)的，在財務(wù)清算結(jié)束后，經(jīng)主管部門審核并報同級財政部門批準，相應(yīng)劃轉(zhuǎn)財務(wù)經(jīng)費指標，無償劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)及未竣工基本建設(shè)項目，并按照國家有關(guān)行政單位財務(wù)、資產(chǎn)管理、基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定進行管理。

18．對改革后仍保留在事業(yè)單位序列的事業(yè)單位，各級財政部門要切實履行財政管理職能，在繼續(xù)深化部門預(yù)算管理制度改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革和“收支兩條線”改革的基礎(chǔ)上，進一步健全事業(yè)單位財務(wù)管理制度，強化預(yù)算約束，規(guī)范收支管理，加強財務(wù)監(jiān)督檢查。同時，逐步建立和完善預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，權(quán)屬清晰、配置科學(xué)、使用合理、處置規(guī)范、監(jiān)督公正的事業(yè)單位資產(chǎn)管理模式。各事業(yè)單位及其主管部門要進一步加強單位內(nèi)部管理，建立和完善事業(yè)單位績效考評制度，降低事業(yè)運行成本。要加強對事業(yè)單位經(jīng)濟活動的財務(wù)控制和監(jiān)督，強化負債管理，防范財務(wù)風險。

19．對改革后轉(zhuǎn)為企業(yè)的單位，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定進行資產(chǎn)清查、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估，核實債權(quán)債務(wù)，界定和核實資產(chǎn)，并由同級財政部門依法核定國家資本金。

20．從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)制過程中的稅收優(yōu)惠政策、財務(wù)和資產(chǎn)管理具體辦法，按照《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干規(guī)定》執(zhí)行。分類推進事業(yè)單位改革中國有資產(chǎn)管理的具體辦法，按照《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中加強國有資產(chǎn)管理的意見》執(zhí)行。

附6：

關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中從事生產(chǎn)經(jīng)營活動

事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干規(guī)定

為積極穩(wěn)妥地推進從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，確保事業(yè)單位改革順利進行，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號），制定本規(guī)

/ 34

定。

一、財務(wù)、資產(chǎn)關(guān)系變更

1．從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)（以下簡稱轉(zhuǎn)制單位），應(yīng)當制定轉(zhuǎn)制方案，并按照規(guī)定程序報批后組織實施。

2．轉(zhuǎn)制單位與原主管部門脫鉤的，由財政部門履行財務(wù)監(jiān)管職責，其國有資產(chǎn)管理除國家另有規(guī)定外，由履行國有資產(chǎn)出資人職責的機構(gòu)負責。

3．轉(zhuǎn)制單位財務(wù)隸屬關(guān)系需要劃轉(zhuǎn)的，由劃出方的主管部門報同級財政部門審核，并商劃入方主管部門和財政部門同意后確定；涉及預(yù)算指標劃轉(zhuǎn)的，按照有關(guān)預(yù)算管理程序辦理。

二、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)和工商登記

4．轉(zhuǎn)制單位的資產(chǎn)清查工作由主管部門或轉(zhuǎn)制單位按照國家有關(guān)規(guī)定組織實施。其中，執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)會計制度的轉(zhuǎn)制單位，按照《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查暫行辦法》（財辦〔2006〕52號）的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；執(zhí)行企業(yè)財務(wù)會計制度的轉(zhuǎn)制單位，參照《國有企業(yè)清產(chǎn)核資辦法》（國資委令第1號）、《國有企業(yè)清產(chǎn)核資工作規(guī)程》（國資評價〔2003〕73號）等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

5．轉(zhuǎn)制單位的資產(chǎn)清查工作要在轉(zhuǎn)制方案批準后6個月內(nèi)完成。資產(chǎn)清查結(jié)果報送主管部門和財政部門。

6.財政部門或主管部門按照有關(guān)規(guī)定對資產(chǎn)清查結(jié)果進行審核批復(fù)。其中，對執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)會計制度的轉(zhuǎn)制單位，按照《行政事業(yè)單位資產(chǎn)核實暫行辦法》（財辦〔2007〕19號）的有關(guān)規(guī)定審核批復(fù)；對執(zhí)行企業(yè)財務(wù)會計制度的轉(zhuǎn)制單位，參照《關(guān)于印發(fā)國有企業(yè)清產(chǎn)核資資金核實工作規(guī)定的通知》（國資評價〔2003〕74號）的有關(guān)規(guī)定審核批復(fù)，其中涉及資產(chǎn)損失的，按照《企業(yè)資產(chǎn)損失財務(wù)處理暫行辦法》（財企〔2003〕233號）確認。

7．完成資產(chǎn)清查后，轉(zhuǎn)制單位要按照企業(yè)財務(wù)會計制度對各項資產(chǎn)、負債重新分類建賬，并由中介機構(gòu)進行財務(wù)審計，由同級財政部門依法核定國家資本金。

8.轉(zhuǎn)制單位整體或部分改制為有限責任公司或者股份有限公司及進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等，按照《國有資產(chǎn)評估管理辦法》（國務(wù)院令第91號）、《國有資產(chǎn)評估管理若干問題的規(guī)定》（財政部令第14號）等規(guī)定進行資產(chǎn)評估。資產(chǎn)評估結(jié)果報財政部門

/ 34

核準或備案。

9.轉(zhuǎn)制單位要按照有關(guān)規(guī)定及時辦理企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和工商登記，并按照有關(guān)規(guī)定辦理核銷事業(yè)編制、注銷事業(yè)單位法人等手續(xù)。

三、財政、稅收政策

10．轉(zhuǎn)制單位完成轉(zhuǎn)制后，在過渡期內(nèi)，原有的正常事業(yè)費繼續(xù)撥付，主要用于解決轉(zhuǎn)制前已離退休人員的社會保障問題。原有的正常事業(yè)費是指財政部門核定的基本支出經(jīng)費，不包括項目支出經(jīng)費。

11．在轉(zhuǎn)制過渡期內(nèi)，轉(zhuǎn)制單位原事業(yè)編制內(nèi)職工的住房公積金中由財政負擔部分，轉(zhuǎn)制后繼續(xù)由財政部門撥付；轉(zhuǎn)制前人員經(jīng)費由財政負擔的離退休人員的住房補貼資金尚未解決的，轉(zhuǎn)制時由財政部門一次性撥付解決；轉(zhuǎn)制前人員經(jīng)費自理的離退休人員以及轉(zhuǎn)制后離退休人員和在職職工住房補貼資金，由轉(zhuǎn)制單位按照所在地市、縣級人民政府有關(guān)企業(yè)住房分配貨幣化改革政策以及企業(yè)財務(wù)會計制度的規(guī)定，從本單位相應(yīng)資金渠道列支。

12．轉(zhuǎn)制前被認定為非營利組織的轉(zhuǎn)制單位，轉(zhuǎn)制過渡期內(nèi)可繼續(xù)享受非營利組織的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策；轉(zhuǎn)制前享受自用的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策的轉(zhuǎn)制單位，轉(zhuǎn)制過渡期內(nèi)可繼續(xù)享受此項政策；對轉(zhuǎn)制單位在轉(zhuǎn)制中資產(chǎn)評估增值涉及的企業(yè)所得稅，以及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓涉及的增值稅、營業(yè)稅、城建稅等給予適當?shù)膬?yōu)惠政策。上述政策，在轉(zhuǎn)制過渡期內(nèi)，如因稅制改革而發(fā)生調(diào)整變化的，按照調(diào)整后的政策執(zhí)行。

四、社會保障政策

13．轉(zhuǎn)制單位轉(zhuǎn)制后按照企業(yè)辦法參加社會保險。轉(zhuǎn)制時在職人員按國家規(guī)定計算的連續(xù)工齡，視同繳費年限，不再補繳基本養(yǎng)老保險費。

14．轉(zhuǎn)制前已經(jīng)離退休人員，原國家規(guī)定的離退休費待遇標準不變，轉(zhuǎn)制后這類人員離退休費待遇支付和調(diào)整的具體辦法，按照原勞動和社會保障部、原國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、科學(xué)技術(shù)部、財政部《關(guān)于國家經(jīng)貿(mào)委管理的10個國家局所屬科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制后有關(guān)養(yǎng)老保險問題的通知》（勞社部發(fā)〔2000〕2號）和原勞動和社會保障部、原人事部、財政部、科學(xué)技術(shù)部、原建設(shè)部《關(guān)于轉(zhuǎn)制科研機構(gòu)和工程勘察設(shè)計單位轉(zhuǎn)制前離退休人員待遇調(diào)整等問題的通知》（勞社部發(fā)〔2002〕5號）相關(guān)政策執(zhí)行。

/ 34

15．轉(zhuǎn)制前參加工作、轉(zhuǎn)制后退休的人員，基本養(yǎng)老金的計發(fā)和調(diào)整，按照企業(yè)的辦法執(zhí)行。在轉(zhuǎn)制過渡期內(nèi)，按照企業(yè)辦法計發(fā)的基本養(yǎng)老金，如低于按照原事業(yè)單位退休辦法計發(fā)的退休金，其差額部分采取加發(fā)補貼的辦法解決，所需費用從基本養(yǎng)老保險基金中支付，具體辦法按照勞社部發(fā)〔2000〕2號文件的相關(guān)政策執(zhí)行。

16．離休人員的醫(yī)療保障繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行辦法，所需資金按照原渠道解決。轉(zhuǎn)制前已退休人員，轉(zhuǎn)制后繼續(xù)按照規(guī)定享受基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保險等醫(yī)療保障待遇。

17．轉(zhuǎn)制后具備條件的企業(yè)，可以按照有關(guān)規(guī)定為職工建立企業(yè)年金和補充醫(yī)療保險。企業(yè)年金和補充醫(yī)療保險的企業(yè)繳費，按照國家有關(guān)財務(wù)規(guī)定列支。

18．轉(zhuǎn)制單位應(yīng)當按照勞動合同法的有關(guān)規(guī)定，自工商注冊登記之日起與全部在職職工簽訂勞動合同。職工在事業(yè)單位的工作年限合并計算為轉(zhuǎn)制后企業(yè)的工作年限。

五、附則

19．工程勘察設(shè)計單位、科研機構(gòu)、經(jīng)營性文化事業(yè)單位等轉(zhuǎn)制為企業(yè)的，繼續(xù)執(zhí)行相應(yīng)的現(xiàn)行轉(zhuǎn)制政策。

20．本規(guī)定中的轉(zhuǎn)制過渡期一般為5年，自轉(zhuǎn)制單位依法取得《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》或《公司法人營業(yè)執(zhí)照》之日起計算。

附7：

關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中 加強國有資產(chǎn)管理的意見

按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）的總體部署和要求，根據(jù)《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第36號）等有關(guān)規(guī)定，為加強事業(yè)單位改革過程中國有資產(chǎn)管理，維護國有資產(chǎn)的安全完整，促進國有資產(chǎn)的合理配置和有效使用，現(xiàn)提出如下意見：

一、總體要求

1．事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是事業(yè)單位履行公共服務(wù)職能，促進事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。要堅持

/ 34

“權(quán)屬清晰、分類管理、風險控制、安全完整”的原則，加強事業(yè)單位改革中的國有資產(chǎn)管理。權(quán)屬清晰是前提，要明晰各級各類事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系；分類管理是核心，要按照不同類別事業(yè)單位的特點和要求采取不同的管理方式；風險控制是手段，要嚴格執(zhí)行有關(guān)財政法規(guī)制度，切實防止改革中資產(chǎn)流失；安全完整是目的，要保證事業(yè)單位國有資產(chǎn)安全運行和有效使用。

2．財政部門是事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，要切實履行對事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理職責，加強事業(yè)單位改革中的國有資產(chǎn)管理。

二、事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)的國有資產(chǎn)管理

3．成建制轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)的事業(yè)單位，要按照事業(yè)單位改革的總體要求，在資產(chǎn)清查等相關(guān)基礎(chǔ)工作完成后，經(jīng)主管部門審核并報同級財政部門批準，無償劃轉(zhuǎn)其全部資產(chǎn)。改革后，其資產(chǎn)依照《行政單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第9號）、《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第35號）等有關(guān)規(guī)定進行管理。

4．承擔部分行政職能的事業(yè)單位，在其相關(guān)職能、機構(gòu)與有關(guān)部門和單位的職能和機構(gòu)進行剝離、整合過程中，涉及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的，在資產(chǎn)清查等相關(guān)基礎(chǔ)工作完成后，由劃出、劃入雙方分別報主管部門審核同意，并由劃出單位主管部門報同級財政部門批準后辦理資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)手續(xù)。劃轉(zhuǎn)后，其資產(chǎn)要區(qū)分不同性質(zhì)，分別按照國家有關(guān)行政單位和事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)定進行管理。

三、保留在事業(yè)單位序列的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理

5．保留在事業(yè)單位序列的事業(yè)單位，要按照《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第8號）、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第36號）的規(guī)定加強國有資產(chǎn)管理，進一步健全財政部門、主管部門和事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理體制，完善管理制度，逐步建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的機制。要加強事業(yè)單位對外投資、出租出借和自用資產(chǎn)管理，探索建立資產(chǎn)共享共用的機制，規(guī)范資產(chǎn)處置行為。實行國有資產(chǎn)報告制度，利用資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)對資產(chǎn)實行動態(tài)監(jiān)管。逐步形成權(quán)屬清晰、配置科學(xué)、使用合理、處置規(guī)范、運行高效、監(jiān)督嚴格的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式。

6．中央級事業(yè)單位要按照財政部令第36號和財政部《中央

/ 34

級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財教〔2008〕13號）、《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用管理暫行辦法》（財教〔2009〕192號）、《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》（財教（2008）495號）等有關(guān)規(guī)定，做好事業(yè)單位改革中國有資產(chǎn)管理工作。

7．地方事業(yè)單位要按照財政部令第36號和同級財政部門的有關(guān)規(guī)定，切實做好改革中國有資產(chǎn)管理工作。

四、事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)過程中的國有資產(chǎn)管理 8．改革后轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，其國有資產(chǎn)管理要按照《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干規(guī)定》執(zhí)行。

五、事業(yè)單位所辦企業(yè)的國有資產(chǎn)管理

9．事業(yè)單位要按照《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)財務(wù)通則》（財政部令第41號）等規(guī)定的要求，切實加強對所辦企業(yè)的監(jiān)督管理。

10．轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)的事業(yè)單位，其所辦企業(yè)要通過劃轉(zhuǎn)、合并等方式，逐步與原單位脫鉤，改革方案經(jīng)主管部門審核并報同級財政部門批準后實施。脫鉤后由履行出資人職責的機構(gòu)實施監(jiān)管。

11．保留在事業(yè)單位序列的事業(yè)單位，要按照“事企分開”的原則，與所辦企業(yè)建立以資本為紐帶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強和規(guī)范對所辦企業(yè)的監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值。所辦企業(yè)的改制上市、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組等重大事項，由主管部門審核后報同級財政部門批準實施。

12．轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，原則上要與其所辦企業(yè)進行資源整合，涉及改制上市、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組等重大事項，由履行出資人職責的機構(gòu)批準后實施。

六、事業(yè)單位改革中的資產(chǎn)處置

13．建立國有資產(chǎn)公開處置機制，堅持公開、公平、公正原則，規(guī)范操作，公開交易。改革過程中涉及有償轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)，需經(jīng)同級財政部門或主管部門批準并按國家規(guī)定的程序進行資產(chǎn)評估后，通過拍賣等規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易方式公開處置。

14．中央級事業(yè)單位資產(chǎn)處置按照財教〔2008〕495號的規(guī)定辦理，地方事業(yè)單位資產(chǎn)處置按照財政部令第36號和同級財政部門有關(guān)規(guī)定辦理。

/ 34

15．事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入屬于國家所有，上繳同級財政，實行“收支兩條線”管理。此項收入優(yōu)先用于事業(yè)單位新增資產(chǎn)配置，實現(xiàn)資產(chǎn)配置管理和處置管理的有效銜接。

七、工作步驟

16．執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)會計制度的中央級事業(yè)單位，要按照財政部《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查暫行辦法》（財辦〔2006〕52號）和《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財教〔2008〕13號）的規(guī)定提出資產(chǎn)清查立項申請，經(jīng)主管部門審核同意后實施，主管部門應(yīng)將相關(guān)材料報財政部備案。執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)會計制度的地方事業(yè)單位，其資產(chǎn)清查立項申請按照地方財政部門有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

17．執(zhí)行企業(yè)財務(wù)會計制度的事業(yè)單位，參照《國有企業(yè)清產(chǎn)核資辦法》（國資委令第1號）、《國有企業(yè)清產(chǎn)核資工作規(guī)程》（國資評價〔2003〕73號）的規(guī)定，擬訂清產(chǎn)核資工作方案，提出立項申請，由主管部門審核后報同級財政部門審批。

18．資產(chǎn)清查（清產(chǎn)核資）一般應(yīng)以改革方案獲得批準的前一個會計月末作為清查工作的基準日。資產(chǎn)清查（清產(chǎn)核資）范圍以經(jīng)批準的改革方案確定的范圍為準。

19．執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)會計制度的事業(yè)單位，要按照財政部《行政事業(yè)單位資產(chǎn)核實暫行辦法》（財辦〔2007〕19號）的規(guī)定開展資產(chǎn)核實工作，資產(chǎn)核實結(jié)果由主管部門或同級財政部門按照規(guī)定權(quán)限予以批復(fù)。

20．執(zhí)行企業(yè)財務(wù)會計制度的事業(yè)單位，參照《關(guān)于印發(fā)國有企業(yè)清產(chǎn)核資資金核實工作規(guī)定的通知》（國資評價〔2003〕74號）的規(guī)定開展資金核實工作。涉及資產(chǎn)損失的確認，按照《企業(yè)資產(chǎn)損失財務(wù)處理暫行辦法》（財企〔2003〕233號）執(zhí)行，清產(chǎn)核資結(jié)果由主管部門審核后報同級財政部門予以批復(fù)。

21．改革后保留在事業(yè)單位序列的事業(yè)單位，涉及單位名稱、法定代表人等事項變動的，要按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》和國家財政財務(wù)管理等有關(guān)規(guī)定，到縣級以上機構(gòu)編制部門辦理相關(guān)變更登記手續(xù)后，再到財政等部門辦理財務(wù)資產(chǎn)等相關(guān)變更手續(xù)。涉及事業(yè)單位注銷的，相應(yīng)注銷事業(yè)單位法人，并做好全部資產(chǎn)的移交、劃轉(zhuǎn)工作。

八、工作要求

22．明確職責，強化監(jiān)管。財政部門要切實履行對各級各類

/ 34

事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理職責，建立健全事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度，加強對事業(yè)單位改革中國有資產(chǎn)管理工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。主管部門要根據(jù)事業(yè)單位改革的總體要求，精心組織，加強領(lǐng)導(dǎo)，確保事業(yè)單位改革順利進行。

23．嚴格履行審批程序。各地區(qū)、各部門對改革中涉及事業(yè)單位國有資產(chǎn)的有關(guān)審批事項，要按照國家有關(guān)法律法規(guī)、地方相關(guān)規(guī)定以及本意見的規(guī)定要求，嚴格履行審批程序。

24．規(guī)范資產(chǎn)清查（清產(chǎn)核資）行為。改革的事業(yè)單位應(yīng)當成立以主管領(lǐng)導(dǎo)為組長的資產(chǎn)清查（清產(chǎn)核資）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)財務(wù)、審計等相關(guān)人員，組成專門工作機構(gòu)，結(jié)合本單位實際情況，制定具體工作方案和實施細則，并做好相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)等基礎(chǔ)工作，確保資產(chǎn)清查（清產(chǎn)核資）工作合規(guī)進行。

25．加強特殊資產(chǎn)管理。在改革和資產(chǎn)整合中，要按照國家有關(guān)規(guī)定做好涉密資產(chǎn)的保密工作，防止失密、泄密。要切實加強對專利權(quán)、商標權(quán)、著作權(quán)、非專利技術(shù)、商譽等無形資產(chǎn)的管理，防止國有資產(chǎn)流失。

26．加強監(jiān)督檢查。財政部門、主管部門和事業(yè)單位要建立健全國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，防止改革過程中以私分、低價變賣、虛報損失等手段擠占、侵吞、轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)。違反規(guī)定的，按照《財政違法行為處罰處分條例》等規(guī)定造究責任。

附8：

關(guān)于深化事業(yè)單位工作人員 收入分配制度改革的意見

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）的總體要求和部署，現(xiàn)就深化事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革提出如下意見：

一、明確指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想

適應(yīng)分類推進事業(yè)單位改革的總體要求，健全符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理的工作人員收入分配制度，逐步建立起機制健全、關(guān)系合理、調(diào)控有力、秩序規(guī)范的管理運

/ 34

行體系，促進事業(yè)單位發(fā)展和體制機制創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)事業(yè)單位工作人員收入分配的科學(xué)化和規(guī)范化。

（二）基本原則

堅持按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合，探索事業(yè)單位知識、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素參與分配的有效途徑，使工作人員收入與崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻緊密聯(lián)系，鼓勵人才創(chuàng)新創(chuàng)造；堅持改革工作人員收入分配制度與規(guī)范收入分配秩序相結(jié)合，嚴肅分配紀律，逐步建立公平公正、合理有序的收入分配格局；進一步明確地方和部門的工資管理職責，對不同類型的事業(yè)單位實行不同的工資管理辦法，實行分級分類管理，促進形成不同地區(qū)、不同類型事業(yè)單位之間合理的工資分配關(guān)系；著眼社會收入分配全局，與深化事業(yè)單位改革進程相適應(yīng)，統(tǒng)籌兼顧，妥善處理與相關(guān)群體的利益關(guān)系，穩(wěn)慎推進改革。

二、結(jié)合清理規(guī)范事業(yè)單位津貼補貼實施績效工資

（一）認真做好清理核查事業(yè)單位津貼補貼工作。全面清理核查國家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補貼項目外自行發(fā)放的津貼補貼和獎金，摸清收入來源、支出去向、賬戶情況和實際發(fā)放水平，堅決取消不合法、不合規(guī)的項目。對清理核查后的津貼補貼進行適當歸并，作為規(guī)范后的津貼補貼納入績效工資。

（二）合理確定績效工資總量和水平。各地綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、財力狀況、物價消費水平、城鎮(zhèn)單位在崗職工年平均工資水平、公務(wù)員規(guī)范后的津貼補貼水平等因素，合理確定本地績效工資總體水平。根據(jù)合理調(diào)控事業(yè)單位收入水平差距的需要，確定當?shù)厥聵I(yè)單位本績效工資水平控制線，各事業(yè)單位績效工資水平原則上不得高于控制線。各級人力資源社會保障、財政部門綜合考慮相關(guān)因素，核定本級政府直屬及各部門所屬事業(yè)單位的績效工資總量，對不同類型事業(yè)單位探索實行不同的績效工資總量管理辦法。事業(yè)單位主管部門核定所屬各事業(yè)單位的績效工資總量。事業(yè)單位發(fā)放績效工資不得突破核定的總量。

（三）加強事業(yè)單位績效工資分配的指導(dǎo)。事業(yè)單位績效工資分為基礎(chǔ)性績效工資和獎勵性績效工資兩部分。基礎(chǔ)性績效工資主要體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、崗位職責等因素，在績效工資中所占比重原則上可相對大一些，一般按月發(fā)放。不同類型事業(yè)單位基礎(chǔ)性績效工資所占比重，可根據(jù)實際情況有所區(qū)別。獎勵性績效工資主要體現(xiàn)工作量和實際貢獻等因素，根據(jù)績

/ 34

效考核結(jié)果發(fā)放，采取靈活多樣的分配方式和辦法。績效工資分配要向關(guān)鍵崗位、高層次人才、業(yè)務(wù)骨干和作出突出成績的工作人員傾斜。事業(yè)單位制定績效工資分配辦法要充分發(fā)揚民主，廣泛征求職工意見，由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究后，報主管部門批準，并在本單位公開。事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)的績效工資由主管部門確定，與所在單位工作人員的績效工資水平保持合理關(guān)系。

（四）完善事業(yè)單位績效考核。行業(yè)主管部門要結(jié)合本行業(yè)特點制定績效考核指導(dǎo)意見，加強對事業(yè)單位內(nèi)部考核的指導(dǎo)，引導(dǎo)事業(yè)單位不斷提高社會公益服務(wù)水平。各事業(yè)單位要完善內(nèi)部考核制度，把績效考核與分配更好地結(jié)合起來，發(fā)揮績效工資分配的激勵導(dǎo)向作用。

（五）統(tǒng)籌考慮事業(yè)單位離退休人員待遇。在實施績效工資的同時，對事業(yè)單位離退休人員發(fā)放補貼。其中：離休人員的補貼水平按中央紀委、中央組織部、監(jiān)察部、財政部、人力資源社會保障部、審計署《關(guān)于解決離休人員待遇有關(guān)問題的通知》（中紀發(fā)〔2008〕40號）精神執(zhí)行；退休人員的補貼標準由縣級以上人民政府人力資源社會保障、財政部門確定。績效工資不作為計發(fā)離退休費的基數(shù)。

（六）加強事業(yè)單位實施績效工資經(jīng)費保障。事業(yè)單位實施績效工資所需經(jīng)費，按單位類型不同，分別由財政和事業(yè)單位負擔。其中：由財政負擔的經(jīng)費，按現(xiàn)行財政體制和單位隸屬關(guān)系，分別由中央財政和地方財政負擔；由事業(yè)單位負擔的經(jīng)費，其經(jīng)費來源渠道和支出辦法應(yīng)符合國家有關(guān)規(guī)定。

（七）認真做好事業(yè)單位實施績效工資工作。按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，事業(yè)單位績效工資分三步實施：第一步在義務(wù)教育學(xué)校實施，第二步在公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施，第三步在其他事業(yè)單位實施。要認真總結(jié)義務(wù)教育學(xué)校和公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效工資的經(jīng)驗，按照分類指導(dǎo)、分步實施、因地制宜、穩(wěn)慎推進的原則，做好其他事業(yè)單位績效工資的實施工作。要根據(jù)分類推進事業(yè)單位改革的要求，探索不同類型事業(yè)單位實行不同的績效工資管理辦法。各地區(qū)、各部門要根據(jù)實際情況，適時起步，分階段推進，逐步到位，進度上不搞“一刀切”。要在國家確定的政策框架內(nèi)，結(jié)合實際制定具體實施意見，探索行之有效的辦法。要統(tǒng)籌兼顧，妥善處理實施過程中的問題，確保平穩(wěn)順利實施。規(guī)范公務(wù)員津貼補貼，要統(tǒng)籌考

/ 34

慮事業(yè)單位工作人員的工資待遇，與實施績效工資工作結(jié)合起來。

三、完善工資收入分配政策

（一）健全事業(yè)單位工資水平正常調(diào)整機制。國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、財政狀況、企業(yè)相當人員工資水平和物價變化等因素，相應(yīng)調(diào)整事業(yè)單位工作人員的工資水平，實現(xiàn)工資水平調(diào)整的制度化、規(guī)范化。進一步加強統(tǒng)籌，使機關(guān)事業(yè)單位工資水平保持合理關(guān)系。優(yōu)化工資收入結(jié)構(gòu)，逐步提高基本工資所占比重。

（二）加強事業(yè)單位工作人員收入分配的宏觀調(diào)控。完善工資分級管理體制，合理劃分中央、地方和部門的管理權(quán)限，逐步形成統(tǒng)分結(jié)合、責權(quán)清晰、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力的宏觀調(diào)控機制。合理調(diào)控地區(qū)間、行業(yè)間事業(yè)單位的收入差距，逐步將差距控制在合理范圍內(nèi)。注重綜合平衡，努力形成并保持事業(yè)單位工作人員與其他公職人員和其他社會群體的合理收入分配關(guān)系。

（三）規(guī)范特殊崗位津貼補貼管理。國家統(tǒng)一制定特殊崗位津貼補貼政策和規(guī)范管理辦法，明確實行特殊崗位津貼補貼的基本條件，健全特殊崗位津貼補貼動態(tài)調(diào)整機制，規(guī)范審批程序。加強對特殊崗位津貼補貼執(zhí)行情況的管理和監(jiān)督，除國務(wù)院以及人力資源社會保障部、財政部外，任何地區(qū)、部門和單位不得自行建立特殊崗位津貼補貼項目、擴大實施范圍和提高標準。

（四）完善高層次人才分配激勵政策。中國科學(xué)院院士、中國工程院院士及為國家作出重大貢獻的杰出人才，經(jīng)國家批準可執(zhí)行專業(yè)技術(shù)一級崗位工資標準。繼續(xù)實行院士津貼和政府特殊津貼。對基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略高技術(shù)研究和重要公益領(lǐng)域的事業(yè)單位高層次人才，逐步建立特殊津貼。研究建立重要人才國家投保制度。對部分緊缺或者急需引進的高層次人才，按國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準可實行協(xié)議工資、項目工資等靈活多樣的分配辦法。

（五）制定事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)收入分配激勵約束政策。根據(jù)事業(yè)單位改革進程適時開展試點，在有條件的事業(yè)單位探索制定主要領(lǐng)導(dǎo)收入分配激勵約束政策。結(jié)合考核合理確定收入水平，使事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)的收入與單位的社會經(jīng)濟效益及長遠發(fā)展相聯(lián)系，與本單位職工的平均收入水平保持合理關(guān)系。

（六）進一步加強工資分配管理。制定事業(yè)單位工作人員兼職兼薪管理辦法。完善事業(yè)單位收入中可用于工作人員收入分配的資金管理政策，加強工資收入支付管理。加強工資政策執(zhí)行情

/ 34

況的監(jiān)督檢查，嚴肅收入分配紀律，加大對違反政策行為的查處力度。

附9：

事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法

第一條 為建立多層次養(yǎng)老保險體系，提高事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平，增強事業(yè)單位的吸引力，促進人才的合理流動，根據(jù)分類推進事業(yè)單位改革的總體部署和要求，特制定本辦法。

第二條 本辦法所稱職業(yè)年金，是指事業(yè)單位及其工作人員在依法參加事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，建立的補充養(yǎng)老保險制度。

第三條 本辦法適用于分類推進事業(yè)單位改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其編制內(nèi)工作人員。國家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第四條 建立職業(yè)年金的事業(yè)單位應(yīng)符合下列條件：

（一）依法參加事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險并履行繳費義務(wù)；

（二）具有相應(yīng)的經(jīng)濟負擔能力；

（三）已建立民主協(xié)商機制。第五條 建立職業(yè)年金，應(yīng)當由單位與工會或職工代表通過民主協(xié)商確定，并制定職業(yè)年金方案。職業(yè)年金方案應(yīng)當提交職工代表大會或職工大會討論通過。享受經(jīng)常性財政補助的事業(yè)單位職業(yè)年金方案，在提交職工代表大會或職工大會討論前，須報經(jīng)同級財政部門審核同意。

第六條 職業(yè)年金方案應(yīng)當主要包括以下內(nèi)容：

（一）參加人員范圍；

（二）資金籌集與分配方式；

（三）職業(yè)年金個人賬戶管理方式；

（四）權(quán)益歸屬方式；

（五）基金管理方式；

（六）計發(fā)辦法和支付方式；

（七）支付職業(yè)年金待遇的條件；

/ 34

（八）中止和恢復(fù)繳費的條件與程序；

（九）修改和終止職業(yè)年金方案的條件與程序；

（十）組織管理和監(jiān)督方式；

（十一）雙方約定的其他事項。

第七條 地方所屬事業(yè)單位職業(yè)年金方案應(yīng)當報送所在地區(qū)縣級以上人民政府人力資源社會保障行政部門備案。中央所屬事業(yè)單位職業(yè)年金方案，應(yīng)當報送人力資源社會保障部備案。人力資源社會保障行政部門自收到職業(yè)年金方案文本之日起15個工作日內(nèi)應(yīng)向事業(yè)單位出具備案的復(fù)函，未復(fù)函的視同無異議，職業(yè)年金方案即行生效。

第八條 職業(yè)年金所需費用由單位和工作人員個人共同負擔。單位繳納職業(yè)年金費用的比例最高不超過本單位上繳費工資基數(shù)的8％。職業(yè)年金單位繳費的列支渠道按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。個人繳費比例不超過上本人繳費工資基數(shù)的4％。

職業(yè)年金單位繳費工資基數(shù)為單位工作人員崗位工資和薪級工資之和，個人繳費工資基數(shù)為工作人員本人崗位工資和薪級工資之和。

第九條 職業(yè)年金基金由下列各項組成：

（一）單位繳費；

（二）個人繳費；

（三）職業(yè)年金基金投資運營收益。第十條 職業(yè)年金基金實行完全積累，采用個人賬戶方式管理。

職業(yè)年金基金投資管理應(yīng)當遵循謹慎、分散風險的原則，并按照國家有關(guān)規(guī)定實行專業(yè)化管理。職業(yè)年金基金的投資管理辦法另行制定。

第十一條 單位繳費應(yīng)當按照職業(yè)年金方案規(guī)定比例計算的數(shù)額計入職業(yè)年金個人賬戶，當期計入的最高額一般不得超過本單位工作人員平均分配額的3倍；工作人員個人繳費額計入本人職業(yè)年金個人賬戶。

職業(yè)年金基金投資運營收益，按凈收益額計入職業(yè)年金個人賬戶。

第十二條 工作人員變動工作單位時，職業(yè)年金個人賬戶資金可以隨同轉(zhuǎn)移。工作人員升學(xué)、參軍、失業(yè)期間或新就業(yè)單位沒有實行職業(yè)年金或企業(yè)年金制度的，其職業(yè)年金個人賬戶可由

/ 34

原管理機構(gòu)繼續(xù)管理運營。新就業(yè)單位已建立企業(yè)年金制度的，原職業(yè)年金個人賬戶余額轉(zhuǎn)入企業(yè)年金個人賬戶。

第十三條 領(lǐng)取職業(yè)年金應(yīng)符合下列條件之一：

（一）工作人員在達到國家規(guī)定的退休條件并依法辦理退休手續(xù)后，可以從本人職業(yè)年金個人賬戶中一次或分期領(lǐng)取職業(yè)年金；

（二）出境定居人員的職業(yè)年金個人賬戶資金，可根據(jù)本人要求一次性支付給本人；

（三）工作人員或退休人員死亡后，其職業(yè)年金個人賬戶余額由其指定的受益人或法定繼承人一次性領(lǐng)取。

不符合上述條件之一的，不得從個人賬戶中提前提取資金。第十四條 職業(yè)年金的稅收政策由國務(wù)院財政稅務(wù)主管部門另行制定。

第十五條 建立職業(yè)年金的事業(yè)單位，應(yīng)當確定職業(yè)年金受托人（以下簡稱受托人），受托管理職業(yè)年金基金。受托人原則上應(yīng)是符合國家規(guī)定的法人受托機構(gòu)。規(guī)模較大的事業(yè)單位也可以由單位成立職業(yè)年金理事會作為受托人。

第十六條 成立職業(yè)年金理事會作為受托人的單位，職業(yè)年金理事會可由單位和工會會員代表組成，也可以聘請單位以外的專業(yè)人員參加，其中本單位工會會員代表應(yīng)不少于三分之一。

職業(yè)年金理事會除管理本單位的職業(yè)年金事務(wù)之外，不得從事其他任何形式的經(jīng)營性活動。

第十七條 確定受托人應(yīng)當簽訂書面合同。合同一方為事業(yè)單位，另一方為受托人。

第十八條 受托人應(yīng)當委托具有資格的職業(yè)年金賬戶管理機構(gòu)作為賬戶管理人，負責管理職業(yè)年金賬戶；應(yīng)當委托具有資格的投資運營機構(gòu)作為投資管理人，負責職業(yè)年金基金的投資運營；應(yīng)當選擇具有資格的商業(yè)銀行作為托管人，負責托管職業(yè)年金基金。

受托人與賬戶管理人、投資管理人和托管人確定委托關(guān)系，應(yīng)當簽訂書面合同。

第十九條 職業(yè)年金基金必須與受托人、賬戶管理人、投資管理人和托管人的自有資產(chǎn)或其他資產(chǎn)分開管理，不得挪作其他用途。

第二十條 縣級以上人民政府人力資源社會保障行政部門

/ 34

負責對本辦法的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。對違反本辦法規(guī)定的，由人力資源社會保障行政部門予以警告，責令改正。

第二十一條 因履行職業(yè)年金合同發(fā)生爭議的，當事人可以依法提請仲裁或者訴訟；因訂立或者履行職業(yè)年金方案發(fā)生爭議的，按國家有關(guān)集體合同爭議處理規(guī)定執(zhí)行。

第二十二條 省級人民政府可結(jié)合本辦法規(guī)定，制定具體實施辦法，并報人力資源社會保障部、財政部備案。

第二十三條 本辦法自印發(fā)之日起實施。

/ 34